Rsa Innovation Reforme Technocratique

Novembre 2011
Le RSA, innovation ou rforme technocratique ?

Premiers enseignements dune monographie dpartementale
Bernard Gomel, Dominique Mda
152
Document de travail

Premiers enseignements dune monographie dpartementale
B ERNARD G OMEL
b er n ard .g om e l@c ee- r ec herc he . fr Centre dtudes de lemploi
D OMINIQUE M EDA
d omin iq ue .med a@daup hine .fr Professeure de sociologie lUniversit Paris-Dauphine, membre de lIrisso, chercheure associe au CEE
DOCUMENT DE TRAVAIL
Les points de vue ou opinions exprims par les auteurs nengagent pas le Centre dtudes de lemploi
N 152
novembre 2011
www.cee-recherche.fr
Directeur de publication : Alberto Lopez
ISSN 1776-3096 ISBN 978-2-11-128138-7
LE RSA, INNOVATION OU RFORME TECHNOCRATIQUE ? PREMIERS ENSEIGNEMENTS DUNE MONOGRAPHIE DPARTEMENTALE

Bernard Gomel, Dominique Mda
RSUM
Ltude constitue une contribution lanalyse et lvaluation du revenu de solidarit active (RSA), institu par la loi du 1er dcembre 2008 et mis en uvre partir de juin 2009. Les auteurs reviennent dans une premire partie sur les intentions des promoteurs de cette rforme, partir du texte de la commission Familles, vulnrabilits, pauvret, runie en 2005 par le prsident dEmmas, Martin Hirsch. Ils rappellent le diagnostic propos par celle-ci, lchec du RMI, sa principale recommandation, mettre en place une prestation qui apparat comme une innovation radicale, et ses ambitions, supprimer les effets de seuil et rendre le systme plus lisible pour les bnficiaires. La seconde partie analyse la mise en uvre de cette politique dans le dpartement de Paris o se sont droules lobservation et la recherche entre mars 2010 et juin 2011. Sintressant la manire dont les gestionnaires du dispositif ont interprt le texte de loi pour construire le processus dinstruction des demandes de RSA et dorientation des allocataires du RSA et dont les diffrents partenaires font fonctionner ce dispositif, les auteurs sinterrogent sur les choix initiaux qui ont prsid au design de la prestation, notamment sur lorientation prioritaire des allocataires vers Ple emploi et la sparation stricte entre parcours professionnel et parcours social. Cette tude constitue un des premiers lments dune investigation plus large, ralise sur plusieurs dpartements, et ne prendra donc tout son sens quau terme dun processus comparatif.
Mots-clefs : RMI, RSA, valuation, Ple emploi, politiques sociales, lutte contre la pauvret.
The RSA (Active Solidarity Income), Innovation or Technocratic Reform? The First Lessons of a Local Study
Abstract The study is a contribution to the analysis and evaluation of the RSA (Active Solidarity Income), established by the Act of December 1st 2008 and implemented since June 2009. In the first part of the paper, the authors analyse the intentions of the promoters of the reform. They study the text of the Commission "Families, Vulnerability, Poverty" convened in 2005 by the president of Emmas, Martin Hirsch. They highlight its diagnosis: the failure of the RMI (Minimum Integration Income); its main recommendation: establish a social allowance that appears as a radical innovation and its ambitions: remove threshold effects and make the system more transparent for the beneficiaries. In the second part, the authors analyse the implementation of this policy in the department of Paris where the observation and research took place between March 2010 and June 2011. They study how the administrators of the RSA have interpreted the text of the Act in order to develop the instruction and guidance processes towards the RSA beneficiaries, and how the different people involved implement the measure. The authors then question the initial choices that led to the "design" of the RSA, notably the decision to first and foremost direct the beneficiaries towards Ple emploi (the French equivalent of the job centres) and to strictly separate professional and social trajectories. This study is part of a wider investigation that has been carried out in several departments so that it will reveal its full meaning once the comparative process is over.
Keywords: Minimum Integration Income, Active Solidarity Income, Ple emploi, Social Policy, Fight against Poverty.
La loi sur le RSA1 gnralisant le revenu de solidarit active et rformant les politiques dinsertion a t vote le 1er dcembre 2008. Elle institue un revenu de solidarit active ayant pour objet dassurer ses bnficiaires des moyens convenables dexistence, afin de lutter contre la pauvret, encourager lexercice ou le retour une activit professionnelle et aider linsertion sociale des bnficiaires . Le revenu de solidarit active remplace le revenu minimum dinsertion (RMI), lallocation de parent isol (API) et les diffrents mcanismes dintressement la reprise dactivit. Cette loi se veut porteuse dune innovation sur le fond (une nouvelle prestation plus efficace que le RMI auquel elle se substitue) mais aussi sur la forme (un nouveau mode de gouvernance, une nouvelle coordination entre les acteurs, un nouveau rle pour Ple emploi). Elle a entran, de fait, une srie de refontes, sinon des politiques et des schmas dintervention des diffrents acteurs impliqus, au moins des dispositifs administratifs et de gestion, qui se sont tendues parfois tout au long des annes 2009 et 2010. quelle aune juger de la russite ou de lchec de cette rforme deux ans aprs sa mise en uvre ? Faut-il mobiliser comme critre dvaluation lobjectif prioritaire fix au RSA durant la priode dexprimentation, un retour plus rapide lemploi ? Cest ce qui avait conduit le comit dvaluation du RSA se focaliser sur le seul taux de retour lemploi des allocataires des zones traites et sur l cart observ avec celui des allocataires des zones tmoins (Gomel, Serverin, 2009). Faut-il plus largement vrifier que chacun des objectifs numrs dans larticle 1 de la loi (assurer des moyens convenables dexistence ; lutter contre la pauvret ; encourager lexercice ou le retour une activit professionnelle ; aider linsertion sociale) a t atteint ? Ou revenir aux trois objectifs que la commission Familles, vulnrabilit, pauvret prside par Martin Hirsch stait fixe en 2005 : supprimer les effets de seuil ; garantir que le seuil de pauvret sera franchi en cas de reprise de lactivit et rendre les revenus plus prvisibles pour les familles, le systme plus lisible pour les bnficiaires, plus facile grer et adapter aux besoins des personnes pour les organismes publics (Commission Hirsch, 2005) ? Cette question sera prsente tout au long de ce qui suit. Cette tude se veut une contribution lvaluation du RSA. Une contribution limite dans la mesure o nous nabordons pas la question de lefficience de cette politique. Mais une contribution lvaluation dans le sens le plus large de cette notion, dans la mesure o nous ne souhaitons pas seulement mettre en vidence les effets, voulus ou non voulus, de cette politique, mais aussi nous interroger sur son opportunit : le RMI tait-il vraiment lchec que les promoteurs du RSA ont dcrit ? Le RSA constituait-il vraiment la seule option, ou loption prfrable pour amliorer la situation des allocataires du RMI et des travailleurs pauvres ? Cette innovation de politique publique a-t-elle correspondu un changement de paradigme ou na-t-elle t que le produit de la domination exerce par la communaut des politiques conomiques sur lensemble des autres rseaux de politiques publiques (Muller, Jobert, 1987) ? Cette tude tente en effet de mettre jour les prsupposs, les rfrentiels et les cadres thoriques qui ont guid les rformateurs entre 2005 et 2008 en prenant au srieux lide, dveloppe notamment par P. Muller, selon laquelle lobjet des politiques publiques nest plus seulement de rsoudre des problmes mais de construire des cadres dinterprtation du monde (Muller, 2000). Nous voudrions montrer, dans un premier moment (section 1) combien les textes et actions qui se sont succd entre 2005 et 2008 (rapport de la
Une premire version de ce texte a t prsente au Congrs de lAssociation franaise de Sociologie, RT6, Les 5, 6 et 7 juillet 2011 Grenoble. Nous remercions Jean-Claude Barbier et Anne Eydoux pour leurs remarques sur des versions antrieures de ce texte. Nous restons seuls responsables des insuffisances.
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commission Hirsch, exprimentations, commentaires des valuations, loi instituant le RSA) ont consacr non seulement un nouveau cadre interprtatif mais aussi un nouveau modle normatif daction (ramener la plus grande partie des allocataires de minima sociaux vers lemploi en les incitant financirement ils conservent une part importante du gain financier apport par leur activit et en les orientant prioritairement vers Ple emploi) et nous interroger dans un deuxime moment, partir de lanalyse de la mise en uvre concrte de cette politique dans un dpartement, sur son caractre adapt la ralit des problmes rencontrs par la population concerne par ce dispositif (section 2). Il nous semble que, parce quelle sest appuye la fois sur une conception trs idologique des comportements des allocataires de minima sociaux et sur une reprsentation trs particulire des caractristiques de la population au RMI et du march du travail, la rforme instituant le RSA a moins reprsent une innovation de forme et de fond quune lgitimation de la dgradation du march du travail et une tentative dy adapter une partie du salariat, dune part, ainsi quune contribution la bureaucratisation des politiques publiques, dautre part. Nos investigations se sont droules dans un dpartement qui semble au premier abord avoir pleinement respect lesprit et la lettre de la loi, puisquil a mis en uvre trs rapidement celle-ci en adoptant de surcrot, comme priorit absolue, lobligation de ne perdre aucun allocataire ni au cours des oprations de transfert dun systme lautre ni au long des nouveaux circuits complexes qui organisent le parcours des allocataires du RSA aujourdhui. Mais, en ralit, il en va tout autrement, notamment si lon considre que le respect de la lettre et de lesprit de la loi consistait organiser lorientation prioritaire des allocataires vers Ple emploi en laissant ce dernier assumer seul les consquences financires de cette dcision. Le dpartement de Paris a en effet conserv, sans y tre oblig par la loi, une organisation doublement ddie aux allocataires du RSA : un rseau de structures qui accueillent, valuent et contribuent au suivi des allocataires avec la contribution de professionnels de Ple emploi rmunrs par le dpartement de Paris, et a permis un certain nombre dallocataires de bnficier dun suivi socioprofessionnel, en dpit de la stricte alternative impose par la loi entre un parcours professionnel et un parcours social. Ce dpartement a constitu de ce fait pour nous un moyen de vrifier empiriquement le caractre adapt ou non du RSA la ralit des allocataires et du march du travail et de prendre la mesure des changements provoqus par la rforme par rapport la situation antrieure, notamment pour les allocataires du RSA-socle. Ayant interrog un trs grand nombre de professionnels mais aussi dallocataires, pour certains dentre eux avec la collaboration dune quipe dagents de Ple emploi, et observ le fonctionnement des institutions et organisations impliques dans cette politique, nous nous interrogeons pour conclure sur lefficacit dune telle innovation par rapport dautres solutions qui auraient pu tre mises en uvre2.
Encadr 1. Primtre des investigations
La recherche sest tale sur plus dun an, davril 2010 juillet 2011. Elle a t mene, au dpart par Bernard Gomel (CEE), Dominique Mda (CEE) et Nicolas Duvoux (CERLIS), notamment dans lun des espaces insertion (EI) de Paris dans lequel ont t menes des entretiens et des observations longues (journes avec les instructeurs ; rception des allocataires ; sances de pr-orientation et de diagnostic ; runions de lquipe pluridisciplinaire). Des entretiens ont t mens avec la quasi-totalit des agents de lEI, mais aussi avec de nombreux partenaires : responsables et agents dassociations spcialises dans la lutte contre les addictions, de
Nos plus vifs remerciements vont aux quipes de la Dases, aux responsables des espaces insertion et leurs collaborateurs, aux responsables des SSDP (services sociaux dpartementaux polyvalents), associations, agences de Ple Emploi que nous avons rencontrs, et dont nous avons pu mesurer le professionnalisme.
Document de travail du Centre dtudes de lemploi
cellules dappui linsertion (Capi), dassociations spcialises dans laccompagnement et la remotivation, de dispositifs spcialiss dans lappui aux artistes, responsables et agents de la Dases (Direction de laction sociale, de lenfance et de la sant). Au mois de mars et avril 2011, des entretiens plus systmatiques ont t mens par lquipe du CEE (B. Gomel et D. Mda) et une quipe dagents de la sous-direction valuation de la DG de Ple emploi (A. Mabrouki, S. Benabdelmoumen, V. Thvenot) avec les travailleurs sociaux et les conseillers lemploi de deux espaces insertion parisiens, avec les responsables et agents de trois agences de Ple emploi participant aux quipes pluridisciplinaires (EP) et avec les responsables de la gestion du dispositif du ct du conseil gnral et du ct de Ple emploi. En tout, une soixantaine dentretiens a t ralise Ces travaux ont bnfici des changes rguliers avec des quipes menant des investigations parallles, sur dautres dpartements : Julie Garda (IDHE), Jean Luc Outin et Stphanie (Centre dconomie de la Sorbonne), Martine Abrous (CEE) et Sophie Avarguez (CEE). Les monographies dpartementales devraient faire lobjet prochainement de publications ; elles ont galement servi la rdaction du prsent document.
1. LA CONSTRUCTION DUN NOUVEL OBJECTIF DE POLITIQUES SOCIALES : (R)AMENER LA MAJORIT DES EX-ALLOCATAIRES DU RMI VERS LEMPLOI
La remise en cause du caractre lgitime et adapt du revenu minimum dinsertion (RMI) na jamais vraiment cess en France depuis lentre en vigueur de la loi qui a institu celui-ci en 1988. Alors que le gouvernement Rocard et les parlementaires avaient tout mis en uvre, au moment des dbats entourant la cration de la mesure, pour ne pas donner limpression dencourager lassistance, notamment en exigeant que le versement du revenu minimum soit accompagn de la signature dun contrat dinsertion3, les gouvernements de droite nont cess de faire le procs dune mesure qui constituerait une trappe inactivit 4, enfermant les allocataires du RMI dans une dpendance aux allocations et les incitant rester aux marges du march du travail. Au cours des annes 2000, la remise en cause a conduit au transfert de la responsabilit du versement de lallocation aux dpartements : ses promoteurs en espraient un surcrot defficacit dans ltablissement du lien entre versement de lallocation et incitation au retour lemploi. Lanne 2005 a constitu la fois une sorte dacm et un tournant radical dans lexpression publique des critiques vis--vis de cette politique. Le prsident dEmmas, Martin Hirsch, stant fait confier par le ministre des Affaires sociales de lpoque, Philippe Douste-Blazy, la mission de runir une commission (dite Familles, vulnrabilit, pauvret), celle-ci va publier un rapport trs mdiatis sous le titre : La Nouvelle quation sociale. Au possible nous sommes tenus (2005). Ce rapport constitue certes un condens des reproches qui peuvent tre adresss au RMI, mais surtout le nouveau point de vue partir duquel la critique de celui-ci va tre compltement renouvele.
Comme lcrit J.-C. Barbier, la circulaire dapplication des dispositions dinsertion prcise que lengagement du bnficiaire dans les actions dinsertion nest pas la contrepartie de lallocation ; il en est seulement une condition que le lgislateur a entour de relles garanties pour les personnes concernes. Le caractre contractuel du contrat dinsertion ne repose donc que sur les engagements mutuels relatifs aux actions dinsertion . Barbier rappelle que Belorgey a toujours soulign lambigut congnitale du droit linsertion issu de la loi de 1988 (J.-C. Barbier, 1996).
Le terme de trappe a t utilis en France pour traduire le terme de trap qui signifie en anglais pige . Cette traduction malencontreuse est malheureusement entre dans les usages.
1.1. Le RSA : une innovation radicale qui doit se substituer un RMI inadapt
Les critiques adresses au RMI au cours des annes 1990 sont bien connues : le RMI constituerait une trappe inactivit, car il serait plus intressant pour les individus de continuer obtenir une allocation plutt que de travailler. Ces critiques ont t dveloppes dabord aux tats-Unis et au Royaume-Uni, dans le cadre dun paradigme de dnonciation des lourdeurs des dpenses de ltat-providence et de promotion de la responsabilit de lindividu, mettant en cause la dpendance des individus aux allocations, le caractre anesthsiant de celles-ci, la dsincitation au travail quentranent les dispositifs dassistance et la perte defficacit qui en rsulte pour la collectivit (Murray, 1984 ; Giddens, 1998 ; Vielle, Cassiers, Pochet, 2005 ; Merrien, 2005). Cette remise en cause a gagn en crdibilit au cours des annes 2000, notamment mesure que se serait dveloppe ce que certains auteurs ont intitul la lassitude de la solidarit (Damon, Hatchuel, 2002 ; Villeneuve, 2003 ; Paugam et Veltz, 2005 ; Duvoux, 2006 ; Duvoux, 2009 ; Schwarz, 2009)5. Indiquons tout de suite ici que les Franais semblent avoir t particulirement sollicits pour donner libre cours leur mfiance : en 1996, le directeur adjoint du Crdoc utilise le terme de contrepartie pour prsenter les actions dinsertion et rappelle que son institut a pos la question suivante : Aujourdhui, le RMI est vers condition que des efforts soient faits par le bnficiaire pour sinsrer professionnellement et socialement. Trouvez-vous cela normal ? , alors mme que, comme lont rappel de nombreux chercheurs mais aussi les responsables politiques ayant particip au dbat entourant la mise en place du RMI, le contrat dinsertion ntait pas la contrepartie du versement de lallocation, mais signalait lobligation faite la socit de tout mettre en uvre pour insrer lallocataire (Barbier, 1996 ; Outin, 1996 ; Morel, 1996, 2000). Au cours des entretiens mens au sujet du RSA avec diffrents interlocuteurs, nous avons pu constater combien ce principe avait t oubli. Lhistoire est aujourdhui largement rcrite et beaucoup des gestionnaires actuels du RSA nont pas hsit nous dire que, depuis le dbut, le versement du RMI tait conditionn par la contrepartie constitue par la signature du contrat dinsertion Quoi quil en soit, lide selon laquelle les Franais en auraient eu un jour assez de la solidarit et auraient commenc vouloir mettre des contreparties aux prestations de solidarit a t dfendue. Ce retournement serait advenu autour de 2000, au moment o il a t clair que la reprise conomique nentranait pas une rsorption du nombre des allocataires du RMI : Le retournement de conjoncture du dbut des annes 2000 na pas conduit une remonte des explications sociales de la pauvret mais voit le maintien un taux trs haut de la mise en cause de facteurs personnels dans lexplication de celle-ci. (Duvoux, 2006). la critique de la bureaucratie et des effets coteux et dmobilisateurs de lassistance sest donc ajoute lide que les salaris au Smic se verraient bien peu pris en compte par un tatprovidence qui redistribuerait trop vers ceux qui ne travaillent pas.
Les enqutes annuelles du Crdoc sur lesquelles sappuient ces apprciations sur la lassitude de la solidarit autorisent des interprtations tout fait diffrentes. En particulier, les dernires montrent que la crise commence en 2008 a eu pour consquence de relgitimer le RMI et le RSA. La reprsentation du comportement individuel des allocataires aurait-elle ce point chang ? Cest peu probable.
Encadr 2. La question de la fraude sociale

La question de la fraude aux prestations sociales est ainsi monte fortement dans le discours politique, conduisant la Cnaf et la Scurit sociale intensifier la lutte contre la fraude (Stphane Donn, Sylvain Lemoine, 2008, La note de veille n 98 du Centre danalyse stratgique). Plus rcemment, un rapport dinformation, prsent par M. Dominique Tian, dput, a t dpos le 29 juin 2011 par la commission des Affaires sociales en conclusion des travaux de la Mission dvaluation et de contrle des lois de financement de la Scurit sociale sur la lutte contre la fraude fiscale. La fraude nest plus un sujet tabou se flicite le rapporteur en conclusion, car elle aggrave le dficit de nos finances sociales et met mal la solidarit nationale . Le rapport estime la fraude sociale quelque 20 milliards deuros, soit 44 fois plus que la fraude actuellement dtecte (en gras dans le rapport) pour conclure que : Nos concitoyens () ne peuvent en effet garder leur confiance dans notre systme de protection sociale si [la fraude] perdure dans de si larges proportions. Le rapport a retenu une estimation haute du montant : la Cour des comptes voque plutt une fourchette de 10 15 milliards , comme lindique Mme Fraysse qui na pas approuv son adoption au nom du groupe de la gauche dmocrate et rpublicaine. Elle met en regard le montant de la fraude fiscale, estime quant elle entre 30 et 40 milliards deuros. Le rapport montre que la fraude sociale est avant tout la fraude aux prlvements, estime dans le rapport entre 8 et 15,8 milliards deuros, du travail dissimul pour lessentiel, le montant de la fraude aux prestations tant situ quant lui entre 2 et 3 milliards deuros. Enfin, Il est bien indiqu quune partie de la fraude aux prestations est impute aux professionnels de la sant, ainsi pour la tarification des actes. Mais, en revanche, le fait daccorder des arrts de travail des personnes qui ont de plus en plus de difficults au travail relve-t-il de la fraude ? (prsident de lUnion nationale des omnipraticiens franais, auditionn par la commission). Finalement, le rapport reconnat que la fraude, individuelle, au RSA est trs faible, en particulier parce quelle est particulirement contrle, le RSA tant rput tre une prestation gnratrice de risques du fait quil sagit dune allocation diffrentielle qui doit sajuster la situation des personnes. Et les risques dont il est question ne sont pas synonymes de fraude mais aussi derreurs dans le calcul des montants et dindus.
1.1.1. De la trappe inactivit6 la trappe pauvret Entre 2000 et 2005, alors mme que le thme de la dvalorisation du travail continue de hanter les discours de droite, saffirme de surcrot, et dsormais en dehors des cercles universitaires auxquels elle tait encore confine, lide de trappe pauvret. Cest bien dune vritable reconstruction de la critique quil sagit et la collection La Rpublique des Ides , dirige par Pierre Rosanvallon et Thierry Pech, qui publiera en 2007 un texte de Martin Hirsch dans un ouvrage collectif intitul La Nouvelle critique sociale, ne sy trompera pas. Cest au cours de ces annes que saffine le diagnostic selon lequel le problme principal pos par le RMI nest plus de constituer pour les allocataires une trappe inactivit mais bien une trappe pauvret : le personnage central nest plus lassist qui ne veut pas travailler mais le travailleur pauvre, lallocataire du RMI, qui, luttant contre les sirnes de lassistance, dcide de retourner malgr tout sur le march du travail et qui, au terme de son effort, nest pas pay de retour. Non seulement, travaillant plus, il ne gagne pas plus, mais, dune certaine manire, plus il travaille, moins il gagne. Le problme nest plus que lallocataire du RMI ne travaille pas, mais que, travaillant, il perde de largent et que, travaillant malgr la perte, il
Dans leur article de 2002, Guillemot, Ptour et Zajdela prfrent le terme de trappe chmage .
accepte nanmoins de le faire. Est pose cette occasion la question de larticulation avec les droits connexes, nationaux et locaux, qui viennent souvent amplifier les pertes financires lies la reprise dactivit. D. Anne et Y. LHorty considrent dailleurs, partir de leurs simulations, que la valorisation du travail dun ct, et la protection du pouvoir dachat des mnages pauvres, de lautre ct, sont en conflit dobjectifs et que si les rformes des transferts sociaux des annes 2000 nont pas fait disparatre les emplois qui ne payent pas, cest parce que leurs effets ont t compenss par ceux dautres rformes des transferts sociaux (Anne, LHorty, 2008). Rtrospectivement, le rapport de la commission prside par Martin Hirsch marque donc de faon trs claire la mise en veilleuse du thme de la trappe inactivit, trs moral (les allocataires ne veulent pas travailler), auquel se substitue un thme certes moins tent de moralisme mais tout aussi susceptible de susciter lindignation et relevant tout autant du cadre interprtatif de la dsincitation : celui de la trappe pauvret (le bon allocataire du RMI qui revient lemploi ou augmente sa quantit de travail nest pas rcompens de ses efforts, car le surplus fait lobjet dun prlvement confiscatoire ). La deuxime rsolution du rapport de la commission Familles, vulnrabilit, pauvret, intitule : Une nouvelle quation sociale : combiner les revenus du travail et les revenus de la solidarit , qui dtaille au long de quatorze pages le caractre radicalement inadapt et dsuet du RMI propose une innovation radicale : le revenu de solidarit active. Dun ct, le vieux RMI, stigmatis comme trappe pauvret ; de lautre, une prestation dun genre nouveau, moderne, permettant de rompre avec linjustice que constitue la non rmunration du travail sa juste valeur et constituant une incitation au retour lemploi, un tremplin pour lemploi comme le recommandent les rcents rapports europens (par exemple, Ferrera et Rhodes, 2000 ou Esping Andersen et al., 2002). Ainsi ce dernier texte insiste-t-il sur la ncessit de mettre en place des systmes de scurit sociale modernes , susceptibles non plus dentraver lemploi mais de constituer une incitation au retour lemploi. Dans le deuxime chapitre du rapport de la commission Familles, vulnrabilits, pauvret, qui contient la proposition principale du rapport, la figure du travailleur pauvre joue le mme rle que celle du vieux travailleur au moment des dbats sur lassistance sociale au dbut du vingtime sicle : rendre visible le caractre scandaleux et incohrent dun systme de protection qui laisse dans la misre, dans un cas, le vieux travailleur qui a pourtant pein toute sa vie, dans lautre, le travailleur pauvre qui a tout fait pour sen sortir. Dans les deux cas, cest lide mme de mrite qui est mise mal. Dans les deux cas, la pense librale est confronte ses limites (Hatzfeld, 2005 ; Join-Lambert et al., 1997). Deux glissements se sont donc oprs partir du milieu des annes 2000 : la critique de lincapacit du RMI rcompenser le mrite de ceux qui veulent sen sortir sest substitue celle du RMI comme producteur dinactivit (sans nanmoins faire vritablement disparatre cette dernire). Plus gnralement, la figure du travailleur pauvre a occup une part de plus en plus grande de la critique sociale, permettant dorganiser un continuum dans lespace des reprsentations entre deux sortes de travailleurs pauvres : celui qui ne travaille pas assez pour obtenir un salaire dcent et lallocataire du RMI qui vient de reprendre un morceau demploi. La solution est la mme pour les deux : les inciter continuer travailler plus, condition que soit mis un terme au mcanisme pervers qui fait que leur travail nest pas pay sa juste valeur et quun autre lui soit substitu, qui rcompensera leur volont de travailler plus, en faisant en sorte que la collectivit ajoute quelque chose aux revenus du travail. Le rapport de la commission Hirsch constitue llment dclencheur du changement de paradigme et de la lgitimation de la ncessaire entre en scne dune autre politique. En effet, comme lexplicite P. Hall (1989), le passage dune politique une autre ncessite non
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seulement le dysfonctionnement du systme en vigueur antrieurement, mais galement une laboration collective mettant clairement en vidence lchec de celui-ci. Cest ce que fait le rapport : il rassemble un ensemble dlments censs rendre manifeste lchec du RMI et construit une autre branche de lalternative qui apparat ds lors sous des dehors radicalement modernes : le RMI enfermait les personnes dans linactivit et la pauvret, le RSA va les aider retrouver le chemin de lemploi et constituer la fois une incitation permanente lemploi et une rcompense de leffort. Le RMI laissait les individus leur isolement, le RSA met les institutions au service de leur retour lemploi. 1.1.2. La rhabilitation des allocataires du RMI qui travaillent et lacceptation de la nouvelle norme demploi Cette nouvelle manire de considrer le RMI rend possible deux processus. Dune part, elle permet de rhabiliter les allocataires du RMI, ou du moins une partie dentre eux, qui deviennent ds lors des travailleurs comme les autres, ou, du moins, des travailleurs prsentant de nombreux points communs avec beaucoup dautres. Les allocataires du RMI qui reprennent le travail sont victimes de la mme injustice que dautres travailleurs : alors quils travaillent et font des efforts, ils continuent tre pauvres. Ainsi lallocataire du RMI nest-il plus reprsent principalement par la figure de lassist, aux marges du march du travail, au banc de la socit, mais par celle du travailleur pauvre, mritant, mais dont leffort nest pas reconnu. Un espace commun est organis entre les diffrentes sortes de travailleurs et lallocataire du RMI, qui appartient dsormais une catgorie plus large : celle des travailleurs pauvres, donc celle des travailleurs. Cette reconstruction, qui segmente le bloc des allocataires du RMI pour en quelque sorte sparer le bon grain de livraie et permet de distinguer ceux qui restent dans linactivit de ceux qui retournent lemploi, nest pas anodine. Elle constitue une rhabilitation dune partie de la population des allocataires du RMI et explique trs certainement pourquoi une partie de lopinion et des chercheurs traditionnellement rticents lide de trappe pauvret a pu tre sduite par ce discours. Mais dautre part, cette re-conceptualisation permet dimputer la cause de cette injustice insupportable non pas aux entreprises (qui rmunreraient trop peu les travailleurs ou leur offriraient des dures du travail trop courtes) mais bien plutt un dfaut du systme : dans le cas des allocataires du RMI qui reprennent le travail, la faute est trs clairement imputable au systme de protection sociale, qui apparat radicalement inadapt. Dans le cas des autres travailleurs pauvres, cest galement la faute dun systme qui nest pas capable de corriger les nouvelles formes que revt le march du travail, ni de sadapter aux nouvelles ralits du march du travail : le fait que, pour des travailleurs peu qualifis, lemploi mi-temps pourrait devenir une nouvelle norme. Les problmes des deux catgories de travailleurs pauvres, ceux qui ne travaillent pas assez et ceux qui, allocataires du RMI, ont repris un emploi, sont redevables de la mme solution : une rforme du systme de protection sociale et plus gnralement du lien entre march du travail et protection sociale (Dang, Outin, Zajdela, 2006). Il sagit ni plus ni moins que de prendre en compte la nouvelle ralit du march du travail, o la norme nest plus lemploi temps plein mais o quelques heures demploi sont bien prfrables labsence demploi, et dadapter cette nouvelle ralit le systme de protection sociale. On peut rinterprter lensemble de la rforme propose par Martin Hirsch comme lacceptation dune nouvelle ralit de lemploi et du fait quune heure demploi vaut mieux que rien. Car, ne nous y trompons pas, lensemble de la dmonstration du deuxime chapitre consiste montrer que les allocataires du RMI ne sont enferms dans une trappe inactivit que pour autant quils refusent de prendre un emploi dune moindre dure quun temps plein.
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Le problme de la trappe pauvret lui-mme nexiste en effet qu partir du moment o il est exig que les allocataires du RMI acceptent des emplois mi-temps ou quart-temps (on se situe ici dans le cas dune personne seule sans enfant). Cest dailleurs tout fait ce quillustrent les cas types dvelopps par la direction de la Scurit sociale, nous allons y revenir. Le RMI est une prestation de lancien temps. Du temps o lemploi signifiait emploi plein temps susceptible de donner un salaire permettant de sortir de la prcarit. Le travailleur pauvre, cest celui qui travaille au Smic moins dun mi-temps. Dans cette mesure, le travailleur qui voudrait bien travailler plus et lallocataire du RMI qui voudrait aussi travailler un peu sont redevables du mme traitement : laddition aux revenus issus de leur travail de revenus issus de la solidarit permettant de les maintenir au dessus du seuil de pauvret. Les deux sont donc redevables dune innovation de politique sociale. Les temps nouveaux sont ceux o il faut accepter, dune part, que la nouvelle ralit du march du travail est celle o lemploi acceptable est un quart de temps et, dautre part, quune heure demploi vaut mieux que lassistance, pour les finances de ltat et pour les individus euxmmes. Lactivit quelle quelle soit vaut mieux que linactivit, tel est le message vhicul par lexigence dactivation des politiques sociales depuis la fin des annes 1990. 1.1.3. Le RMI : une prestation inadapte la nouvelle ralit du march du travail selon la commission Hirsch Ces deux postulats tant accepts, alors il en dcoule que le RMI est une prestation dun autre temps, quelle nest plus adapte la nouvelle ralit du march du travail puisquelle dsincite les individus prendre des emplois de trs courte dure. Il importe donc, pour sortir de la prcarit les allocataires du RMI et dune manire gnrale tous ceux qui sont obligs de prendre des emplois dune dure trs courte et mal rmunrs qui se sont multiplis, de rformer de manire radicale le systme de protection sociale afin quil ne fasse pas obstacle cette nouvelle ralit. Une telle reprsentation est congruente avec ce que le sociologue Esping-Andersen crivait quelques annes auparavant lorsquil proposait de mettre en uvre des systmes de scurit sociale modernes (Esping-Andersen, 2002), non dsincitatifs lemploi, mais aussi avec les prescriptions de la Commission europenne invitant les tatsmembres mettre en uvre des dispositifs modernes de scurit sociale (Merrien, 2005). La dmonstration propose par la deuxime rsolution de la commission Hirsch est claire. Elle rend le systme de protection sociale, et principalement le RMI, responsable de lenfermement des allocataires dans la pauvret : cest parce que pour une part de plus en plus importante de la population, les minima sociaux sont devenus des maxima indpassables et que, pour une proportion de plus en plus importante des mnages, le travail ne permet pas de franchir le seuil de pauvret, quil faut transformer nos prestations sociales . Ainsi, la commission prend elle-mme acte du fait que le RMI, destin tre une rponse des phnomnes de grande exclusion , est devenu la seule ressource dun nombre considrable de mnages et ceci, parfois de manire durable. Son caractre dallocation diffrentielle devient alors plus pnalisant que protecteur : le plancher est devenu plafond, pour la majorit des allocataires . Do la proposition de revenu de solidarit active : Lide est que lon puisse vivre, avec son travail et par son travail, quelle que soit sa situation familiale, en continuant pouvoir, dans des conditions justes, bnficier de la solidarit de la socit. La dmonstration se droule ainsi : dans un premier paragraphe, le terme demploi est substitu au terme emploi quart-temps ou mi-temps : Les tudes sur cas types montrent quun allocataire du RMI perd du revenu quand il reprend un emploi quart temps et nen gagne pas mi-temps , donc que les allocataires de minima sociaux continuent aujourdhui perdre de largent quand ils reprennent un emploi . Le paragraphe suivant,
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loin de faire de la morale (ce nest pas de la faute des allocataires du RMI sils ne reprennent pas demploi, mais la faute du systme), mlange les deux cas des allocataires du RMI qui ne sont pas incits reprendre de lemploi et des travailleurs pauvres. La rforme propose consiste traiter la question du travailleur pauvre. La nouvelle prestation propose ne changera rien la situation des personnes sans emploi mais ne pnalisera pas ceux qui reprennent un emploi, mme trs court. Le cas des allocataires du RMI reprenant un emploi nest pas diffrent de celui des travailleurs pauvres. Ce nest quune des modalits de lactivit laborieuse pauvre. Aprs la description du dispositif et quelques donnes sur son cot, un quatrime paragraphe permet damender ce que le dbut du texte aurait pu laisser penser : quil faudrait dsormais inciter les personnes prendre les emplois mme trs courts. Il explique en effet quil faudra dvelopper une politique de lutte contre le temps partiel. La rforme de la protection sociale propose doit finalement permettre, selon la commission, datteindre trois objectifs : - Faire en sorte que quelle que soit la situation de dpart, le produit de chaque heure travaille puisse amliorer le revenu final de la famille en supprimant les effets de seuil ; - Garantir, mme pour une activit temps partiel, lorsque les revenus du travail sont discontinus le long de lanne ou que la reprise dactivit se ralise par le biais dun contrat dinsertion, que les ressources globales permettent de franchir le seuil de pauvret. - Rendre les revenus plus prvisibles pour les familles, le systme plus lisible pour les bnficiaires, plus facile grer et adapter aux besoins des personnes pour les organismes publics .
1.2. Exprimentation du RSA et solidarit active : une innovation sociale ?

Paralllement, la commission souligne combien le dveloppement de lincomprhension sociale entame la lgitimit de la protection sociale. Celle-ci est prsente comme un fait dobservation et fonde ses propositions, en particulier, celle du RSA : les modalits de la lutte contre la pauvret ne seraient plus comprises, ni par les allocataires des minimas sociaux qui trouvent la solidarit chichement mesure (entre 400 et 600 euros, alors que la richesse nationale par habitant est suprieure 2 100 euros par mois ), ni par les travailleurs pauvres et prcaires qui trouvent que leur travail ne paie pas (en regard la fois des bnficiaires des minima sociaux qui obtiennent des revenus peine infrieurs aux leurs sans travailler et des personnes qui semblent tre dfinitivement labri de toute inscurit, avec un statut qui parat inatteignable pour eux et leurs enfants 7). Mme incomprhension de la part des crateurs des richesses et de lemploi qui ont la tentation de considrer les transferts sociaux, non pas comme un facteur de lutte contre la pauvret mais comme des mcanismes qui entranent dans la pauvret en entravant leur capacit crer de lemploi . Pour y rpondre, la commission Hirsch propose non seulement de rformer les dispositifs mais aussi dinnover dans les procdures de prise de dcision et dvaluation : la nouvelle prestation, le revenu de solidarit active, sera pralablement exprimente avant gnralisation (proposition n 13). Intitule Audace, innovation, exprimentation : les mots cls de laction publique , cette rsolution suggre que ltat propose des exprimentations selon des programmes quil dfinirait lui-mme mais quil souhaiterait
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Cf. Schwartz O., 2009.
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tester sur une partie du territoire ; dans ce cas, il lancerait une consultation, comme un appel doffres, pour voir quelles sont les collectivits locales qui seraient prtes porter ensemble un projet exprimental 8. 1.2.1. Innovation de fond, innovation de processus Lexprimentation doit permettre de tester diffrents modes de calcul du revenu et de choisir celui qui est le plus efficace en fonction dun objectif prcis et mesurable (proposition n 1 du rapport). Linnovation majeure, cest la nouvelle conception de la loi comme stimulus que lexprimentation est cense mettre en uvre. Dans le cas du RSA, la prfrence collective pour le travail et lactivit est raffirme pour lutter contre lincomprhension sociale ; lexprimentation doit rgler correctement les incitations individuelles au travail. Lefficacit est apprcie partir dun objectif mesurable, le taux mensuel de retour lemploi. La preuve de lefficacit du dispositif consistera ce que ce taux soit significativement amlior au sens statistique du terme. On constate donc un premier trs lourd et trs significatif drapage des exprimentations telles quelles sont mises en place par rapport ce que la commission semblait avoir en tte : alors mme que M. Hirsch stait fait le chantre des exprimentations depuis plusieurs annes, au nom du principe dessais et erreurs, et que lexprimentation prconise par la commission devait permettre de choisir la prestation la mieux adapte pour rsoudre lensemble des problmatiques soulignes (des effets de seuil labsence de lisibilit), une double rduction semble bien stre opre. Lexprimentation ne porte que sur la seule question du retour lemploi, alors que la plus grande partie du travail de la commission Hirsch avait port sur les travailleurs pauvres. Tout se passe de surcrot comme si la question ntait plus celle du scandale provoqu par la perte du gain acquis lors de la reprise demploi, mais nouveau celle de la plus forte incitation reprendre un emploi lorsque le gain est plus lev. On ne se trouve plus du tout dans le mme cadre thorique ou, du moins, le flou qui entourait encore la question de lincitation au travail dans le texte de la commission est ici dfinitivement clarifi dans le sens du modle conomique standard le plus basique : il sagit bien de montrer quun individu qui peut conserver une partie plus importante de son revenu va tre plus incit retourner lemploi (ou quil ne voudra pas retourner lemploi sans un effet significatif sur ses revenus). Lexprimentation du RSA commence trs tard par rapport lobjectif dune rforme qui devrait commencer avant la fin de lanne 2008. Le dpartement de lEure inaugure lexprimentation en juin 2007, suivi en novembre 2007 par plusieurs dizaines de dpartements. Un dernier lot de dpartements rejoindra lexprimentation en mars 2008. Au total, trente-trois exprimentations dpartementales seront effectivement menes. Les rsultats utiles pour la dcision publique, parce que connus lors du dbat parlementaire, proviennent du rapport dtape sur lvaluation des exprimentations RSA produit par le comit dvaluation des exprimentations et en particulier de sa synthse date de septembre 2008 et rdige par Franois Bourguignon, qui prside le comit9. Les calculs concernant la mesure de lefficacit du RSA, le taux de retour lemploi, portent uniquement sur cinq mois
8 Une seconde faon de procder est galement propose : accepter les exprimentations dont linitiative serait prise localement () par les collectivits et/ou les services dconcentrs . Elles devraient pouvoir tre instruites rapidement, tre finances et bnficier dun cadre juridique appropri, ventuellement adapt par la loi . Cette faon de faire est celle qui a sembl inspirer la cration du fonds dexprimentation pour la jeunesse. Son valuation doit galement tre mene (Gomel, Serverin, 2011).
Les quatre annexes qui prsentent de faon dtaille les donnes disponibles ce jour datent quant elles de juillet 2008.
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conscutifs, de dcembre 2007 avril 2008. En dcembre 2007, seuls neuf dpartements avaient commenc lexprimentation du passage du RMI au RSA. La grande majorit des dpartements commence au premier trimestre 2008 (vingt et un dpartements), un commence en avril et deux autres commenceront plus tard. 1.2.2. Mesurer le surcrot dincitation retourner lemploi Les exprimentations sont ralises dans des conditions sensiblement diffrentes de celles imagines par la commission Hirsch. La loi donne en effet aux dpartements une libert dont ils vont user pour mener bien leur exprimentation. Finalement, les zones exprimentales passent de neuf trente-deux entre le dbut et la fin de la priode de calcul. Elles vont tre compares globalement lensemble des zones tmoins 10. La consquence immdiate mais qui nest pas explique par le rapport11 est que les diffrences dpartementales ne vont plus permettre de paramtrer le dispositif gnraliser. Cest le projet originel mme de lexprimentation applique la gnralisation dun dispositif efficace, celui du rapport de 2005, qui est abandonn sans commentaire. En fait, la synthse de Franois Bourguignon se focalise sur le premier rsultat disponible : Le taux de retour lemploi des allocataires du RMI dans les zones exprimentales est plus lev que dans les zones tmoins . Ce rsultat ne rpond pas lobjet initial de lexprimentation qui tait de formater le dispositif national gnraliser par la loi (et conformment au caractre provisoire la drogation accorde au rgime exprimental). De plus, la suite du paragraphe semble contredire le rsultat : Quel que soit le mois considr, le taux de retour lemploi sur les zones exprimentales est chaque fois suprieur au taux sur les zones tmoins, mais les carts restent gnralement dans lintervalle de confiance, et ne sont pas statistiquement significatifs (soulign par nous). Ce rsultat est-il vrifi pour chaque dpartement ou seulement pour lensemble, diffrent chaque mois comme on la vu ? Le lecteur ne le sait pas. Que signifie, pour le dcideur politique destinataire de la synthse, que les carts restent gnralement dans lintervalle de confiance ? Il faut tre familier de la statistique mme lmentaire pour avoir en tte que le test et son intervalle de confiance partent de lhypothse que les taux de retour lemploi sont identiques. La phrase signifie en ralit que les rsultats mensuels ne permettent pas de conclure un effet positif du RSA. Pour obtenir un rsultat positif significatif favorable la cause des rformateurs, les valuateurs ont t conduits prsenter leffet moyen sur lensemble des cinq mois connus (dcembre 2007-avril 2008). Alors et seulement alors, lcart observ atteint 30 % et est statistiquement significatif au seuil de 5 % . Limpressionnant 30 % va produire son effet. Qui saisit la rserve introduite par le fait que le seuil de significativit soit de 5 % et non pas de 1 %, comme habituellement dans ces domaines ? Qui va rechercher dans le tableau qui suit cette phrase taux moyen de retour lemploi , les deux lments qui permettent de calculer le 30 % ? Lcart donn en pourcentage est calcul entre 2,92 % et 2,25 %, soit une amlioration de 0,67 en point de pourcentage, une autre prsentation du mme rsultat, plus clairante mais moins percutante12. Et qui va lire une troisime rserve qui porte sur la mthode destimation du taux
Une tude mene au CEE va montrer que lon ne peut pas comparer zone exprimente et zone tmoin au niveau dpartemental. Cest seulement lensemble des zones tmoins qui peut tre compar lensemble des zones exprimentes. 11 Cf. Cahuc P., Zylberberg A., 2009. 12 En effet, (2,92 2,25)/2,25 = 0,298, soit 30 %.
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moyen de retour lemploi ? Une note indique que la dfinition reprise ici est la moyenne des taux de retour lemploi obtenus par dpartement . Pour comprendre ce qui apparat comme tautologique, il faut aller dans lannexe 2 et sapercevoir que la mthode 2 retenue est la mthode la plus rustique, celle qui donne le mme poids chaque dpartement, malgr la grande dispersion de leur taille et des effectifs expriments. Cest aussi la seule, sur les trois mthodes testes, qui assure un cart significatif au seuil de 5 % ! La prsentation de ce premier rsultat (le seul utilis dans le dbat parlementaire, cf. Gomel, Serverin, 2009) se termine dune faon qui pose galement problme : Des analyses complmentaires visant corriger les biais voqus plus haut devront confirmer ces rsultats. Elles chercheront distinguer dans leffet attribu au rSa sur lemploi ce qui peut tre imput lallocation financire et ce qui peut tre imput laccompagnement reu par le bnficiaire . Cest se focaliser sur deux mcanismes dincitations individuelles, alors que le rapport de la commission vitait cette approche conomiciste en prsentant la ncessit de raffirmer des prfrences collectives (pour le travail et lactivit) et engager des rformes cohrentes avec ces choix collectifs, en les testant notamment par exprimentation sociale. La commission Hirsch se rfrait aux travaux de Anne et LHorty (2000) qui montraient que le systme compos du RMI et des prestations sociales connexes, nationales et locales, est dfavorable en termes de revenus la reprise dun emploi, dans les villes pour lesquelles les auteurs ont renseign lensemble des droits sociaux mobilisables. Lorsque les auteurs crivent que la valorisation du travail, dun ct, et la protection du pouvoir dachat des mnages pauvres, de lautre ct, sont en conflit dobjectifs , ils se basent sur les dispositifs et pas sur leurs usages. Lorsquils constatent que si les rformes des transferts sociaux des annes 2000 nont pas fait disparatre les emplois qui ne payent pas, cest parce que leurs effets ont t compenss par ceux dautres rformes des transferts sociaux , cest sur la base des rsultats du calcul du simulateur inform de lensemble des droits sociaux (dans treize grandes villes). Et pas partir dune enqute auprs des bnficiaires eux-mmes (Gomel, Serverin, 2009). La synthse du rapport dtape de la commission dvaluation des exprimentations contient dautres rsultats, quantitatifs ( Les mnages qui reprennent un emploi dans les zones exprimentales auraient une plus grande anciennet dans le dispositif RMI que dans les zones tmoins ; Une majorit des emplois occups par les bnficiaires du RSA sont dans le secteur marchand ) ou qualitatifs : ( Les bnficiaires viss soulignent limportance dune aide financire couple avec un accompagnement social et professionnel ; Un suivi tourn vers laccompagnement dans lemploi encore renforcer et La communication sur le dispositif exprimental est reste confidentielle, et gagnerait tre renforce auprs des bnficiaires ). Mais, dans le dbat parlementaire sur la gnralisation du RSA , un seul argument va provenir des exprimentations dpartementales, le premier rsultat provisoire prsent dans le rapport dtape : une augmentation moyenne du taux de retour lemploi de 30 % en faveur des bnficiaires du RSA par rapport aux groupes tmoins des allocataires du RMI. Les exprimentations dpartementales napprennent rien sur comment mettre en uvre le RSA, alors que cest la seule justification de lexprimentation pralable. Largument final sera tout autre : la crise oblige redployer notre systme de redistribution de revenus.
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2. PREMIER BILAN : LA RFORME A-T-ELLE ATTEINT SES OBJECTIFS ? UNE MONOGRAPHIE DPARTEMENTALE
Reprenons les trois objectifs que la commission Familles, vulnrabilit, pauvret avait assign linnovation radicale que devait constituer le RSA. Sur le fond, il sagissait de garantir que les effets de seuil auxquels les allocataires du RMI taient confronts seraient vits et que le seuil de pauvret serait systmatiquement franchi par les allocataires reprenant un emploi. Sur la forme, il sagissait de rendre les revenus plus prvisibles pour les familles, le systme plus lisible pour les bnficiaires, plus facile grer et adapter aux besoins des personnes pour les organismes publics . La loi instituant le RSA a t adopte le 1er dcembre 2008 et le RSA est entr en vigueur au 1er juin 2009. Nous avons observ sa mise en uvre sur le dpartement de Paris, un des dpartements qui a mis le plus rapidement en route les diffrentes procdures de gestion de la nouvelle prestation. Nous reprenons ici un certain nombre de jugements des acteurs de la mise en uvre de la nouvelle prestation sur le caractre adapt ou non de celle-ci ainsi que de la loi. Il apparat, sur le fond, que loin davoir t supprims, les effets de seuil nont t que dplacs et que la prestation, loin de constituer une innovation radicale, a t construite sur une reprsentation de la population et du march du travail en assez grand dcalage avec la ralit. Par ailleurs, si les allocataires semblent trs loigns du modle dhomo calculator rationnel qui semble tre au fondement de cette rforme mais quils comprennent assez vite quune reprise demploi temps partiel nest pas ncessairement bnfique en termes financiers, car ils risquent de perdre le bnfice de lallocation ou de ses droits connexes, le caractre bureaucratique inhrent la nouvelle prestation rend peu crdible lide de simplicit promue lors de sa mise en place.
2.1. Le RSA incite-t-il vraiment retourner lemploi ?

Comme la flexicurit, mot-valise investi de sens radicalement diffrents par des acteurs dont les attentes taient souvent contradictoires (Barbier, 2007 ; Ires, 2009 ; Serrano, 2009), le RSA semble avoir exerc une sduction tous azimuts en raison du flou de ses objectifs. Il est apparu tantt comme destin principalement rsoudre la question des travailleurs pauvres (commission Familles, vulnrabilit, pauvret, 2005), tantt inciter les allocataires du RMI retourner lemploi (Comit national dvaluation des exprimentations du RSA, 2009). La crise a ajout une dimension de flou supplmentaire en conduisant un changement majeur de la fonction dvolue au RSA : alors quen 2008, au moment des exprimentations, il sagissait principalement de promouvoir la fonction dincitation lemploi du RSA (avec une insistance particulirement marque pour le systme : droits et devoirs, Offre raisonnable demploi dont Martin Hirsch a dailleurs rcemment rappel lactualit, cf. Le Monde du 14 avril 2011), et que la prestation sinscrivait alors naturellement dans le paradigme du travailler plus pour gagner plus et de la remise en cause de lassistance, la crise a transform le RSA en amortisseur et en stabilisateur automatique, lui faisant principalement jouer le rle dune politique des revenus. En tous cas, travers les propos recueillis auprs des principaux acteurs de sa gestion, il apparat clairement que lobjectif principal mis en avant au cours des exprimentations, sur la foi desquelles le RSA a t gnralis , inciter les allocataires reprendre un emploi au nom du surcrot de revenu en attendre , na pas t vritablement atteint. Les tmoignages
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recueillis auprs des travailleurs sociaux mettent en vidence le caractre finalement inadapt de cette innovation sociale au traitement efficace des effets de seuil (qui nont pas t supprims mais seulement dplacs), la ralit des trajectoires actuelles des personnes sur le march du travail et finalement labsence demplois. 2.1.1. Un effet de seuil non pas supprim mais dplac La premire observation concerne un point tout fait central : il sagit du modle thorique sur lequel a t fond lensemble de la rforme ici tudie, modle selon lequel lindividu allocataire du RSA renoncerait travailler ou travailler plus, parce quil calculerait rationnellement ce quil va y gagner ou y perdre. Ce modle de lindividu rationnel, calculateur, pour lequel le travail est une dsutilit et qui arbitre en permanence lallocation de son temps entre travail et loisir, est celui qui a inspir toutes les remises en cause du RMI et la mise en uvre du RSA. Celle-ci visait en effet principalement permettre lallocataire de comprendre que plus il travaillera, plus grande sera la part de revenus conserve (sur le modle du travailler plus pour gagner plus ) et de calculer chaque instant le retour positif de son surcrot dinvestissement laborieux en gains montaires. Pour fonctionner, un tel modle suppose non seulement que lindividu adopte bien un tel comportement dhomo economicus, alors mme que le travail peut tre recherch pour lestime quil procure ou pour la reconnaissance quil permet dobtenir et pas seulement pour le gain recherch et que plusieurs recherches ou enqutes ont mis en vidence quune part non ngligeable des allocataires de minima sociaux retournaient lemploi tout en perdant de largent (Guillemot, Ptour, Zajdela, 2002 ; Dubet, Vrtout, 2001) mais il suppose galement que des emplois accessibles soient bien disponibles, que les obstacles empchant les allocataires de les occuper aient t levs (Marc, 2008) et enfin que les avantages retirs de lexercice dune activit, quelle que soit la quantit de celle-ci, soient parfaitement et immdiatement calculables par les individus. Or, parmi cet ensemble de conditions, plusieurs ne sont pas ralises. Notamment, il est apparu clairement au cours de notre enqute (qui na fait que confirmer dautres sources, par exemple Fnars, 2010), que les allocataires navaient aucun connaissance du revenu quils allaient pouvoir obtenir en fin de compte sils reprenaient une activit dune certaine dure. Certains pensaient quils allaient pouvoir cumuler compltement et en permanence allocation et revenus issus du travail (cest ce que la publicit la tlvision leur semblait indiquer), dautres navaient pas compris quil y avait un changement par rapport au RMI, dautres enfin ne savaient pas. Lorsquils osent en parler, cest au cours de leurs rencontres avec les assistantes sociales ou les conseillers lemploi, notamment des espaces insertion (EI) ou des cellules dappui linsertion (Capi). Cest l que les allocataires cherchent comprendre ce qui se passera sils reprennent un emploi ou une activit (le terme dactivit convient mieux ce qui est propos : CDD trs courts, quelques heures de services aux particuliers, une mission dintrim, etc.). Assez rapidement, les assistantes sociales et les conseillers dinsertion, presss de rpondre aux questions concrtes des allocataires, sont obligs de leur dire que, sils travaillent au-del dun certain seuil, ils perdront les droits connexes ou certains avantages.
Encadr 3. La sortie du RSA socle Paris
Paris, la sortie (et mme la suspension) du RSA socle ou du RSA socle major fait perdre automatiquement et immdiatement le bnfice de lallocation de logement complmentaire (ALCVP), 122 euros pour une personne isole, 183 pour deux personnes ou plus : le versement de lALCVP par la Caf est conditionn
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chaque mois par le versement du RSA socle . Il en va de mme pour la gratuit des transports (Solidarit Transport). Lorsque lon en sort, ces deux prestations, importantes financirement, sont toujours supprimes compltement et immdiatement. Ainsi, pour une personne clibataire sans enfants, le RSA (entirement socle) est de 467 euros en 2011 et de 411 lorsque la personne touche l'allocation-logement Caf. C'est ce dernier cas qui est pris ici comme rfrence. Pour ne plus toucher le RSA socle uniquement avec des revenus d'activit, cette personne doit gagner 411 euros de revenus nets, lquivalent de deux cinquimes de temps au Smic. Elle touchera alors du RSA activit pour un montant de 255 euros, mais perdra les 123 euros dALCVP (personne seule) et la gratuit des transports. Elle perdra aussi une partie de son allocation-logement, soit pratiquement lquivalent du RSA activit. Dautres aides au logement ont t mises en place Paris o le poids du logement dans le budget est le double de celui de lensemble des mnages franais (20,2 %, contre 9,6 %) ; Elles sadressent aux mnages pauvres sous condition de revenus et non plus de statut. La ville a cr Paris Logement, Paris Logement Familles, Paris Logement Familles monoparentales, ainsi que Paris nergie Familles et le Fonds de solidarit nergie. Le dpartement de Paris a cr galement un Fonds de solidarit logement qui permet dapurer des dettes de loyer et dviter les expulsions locatives. Ces aides doivent tre demandes aux services sociaux et sont ouvertes pour un an renouvelable : leur octroi nest donc pas automatique, ce qui peut constituer une difficult supplmentaire pour les allocataires.
Daprs tous les entretiens que nous avons raliss, ce nouveau seuil (lgrement plus lev que le seuil prcdent, qui prvalait au moment du RMI) constitue dsormais une nouvelle barrire. Sauf trouver un temps plein, les allocataires renonceront manifestement le dpasser. Il est ressenti par les assistantes sociales rapportant les points de vue des allocataires mais aussi dtentrices dune parole avertie sur lintrt de la rforme comme une trs grande injustice et une absence radicale de progrs, voire une dgradation par rapport la situation antrieure. Le seuil na pas t supprim mais simplement dplac. Ds que les allocataires du RSA socle reprennent une activit ou augmentent lgrement la dure de celle-ci et la dclarent sur leur dclaration trimestrielle de ressources (DTR), le seuil partir duquel les droits connexes sont perdus est trs rapidement atteint. La reprise dune activit dun certain volume fait perdre, dans un premier moment, la couverture maladie universelle (CMU) complmentaire, la gratuit des transports et lallocation de logement complmentaire de la Ville de Paris (ALCVP, cf. encadr 3). 2.1.2. Lincitation au temps trs partiel ? Il sensuit une importante consquence : les allocataires sont incits reprendre de lactivit mais en petite quantit ou dune dure trs courte, de manire ne pas dpasser le seuil (ou bien ne pas le dclarer). Les gestionnaires assistantes sociales considrent cette situation comme trs dommageable dans la mesure o elle linterprtent comme une incitation pour les allocataires du RSA prendre des emplois de trs courte dure ou trs peu pays, une prime au temps trs partiel, ce qui est galement confirm par dautres enqutes (Fnars, 2010). Pire, le RSA est considr par de nombreux acteurs du processus daccompagnement, qui rapportent des exemples concrets, comme incitant non seulement au temps trs partiel mais galement ladoption du statut dauto-entrepreneur, unanimement considr par les travailleurs sociaux comme trs peu protecteur et un vritable pige pour les allocataires. Ces agents ont indiqu que les allocataires leur avaient rapport que des entreprises avaient conseill ceux-ci daller demander leur RSA avant de revenir prendre quelques heures demploi ou de se mettre en statut dauto-entrepreneur. Sans que nous ayons pu vrifier la vracit de ces propos, il a t fait mention plusieurs reprises au cours de nos entretiens dune recrudescence du statut dauto entrepreneur parmi les allocataires du RSA. Les conseillers dinsertion et assistantes sociales des diverses structures mettent donc particulirement laccent sur lincitation loccupation demplois temps trs partiel, comme les services aux particuliers ou les petites tches ralises travers le statut dauto-
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entrepreneur, qui contribueraient dgrader lensemble de la condition salariale. Sans que nous ayons eu les moyens de vrifier la vracit de cette assertion, les assistantes sociales et conseillers dinsertion interrogs ajoutent que le RSA constitue ds lors une incitation pour les entreprises proposer des miettes demploi, des temps partiels trs courts et parfois des emplois non dcents. Ces propos sont ceux de travailleurs sociaux ou agents dinsertion qui rapportent ce quils ont vu ou entendu de la part des allocataires. 2.1.3. Une prestation inadapte la nouvelle ralit du march du travail Non seulement les allocataires ne savent pas ce quils vont toucher en fin de compte sils modifient leur quantit de travail, non seulement le seuil a simplement t dplac, non seulement les allocataires semblent finalement incits travailler de trs faibles quantits supplmentaires ou ne pas dclarer des dures de travail plus importantes, mais la prestation semble par ailleurs radicalement inadapte la nouvelle ralit du march du travail. Nous avons dit plus haut que la rforme mettant en uvre le RSA pouvait tre interprte comme la reconnaissance que le systme de protection sociale devait sadapter la nouvelle ralit du march du travail , cest--dire le fait que de plus en plus demplois sont temps trs partiel. Mais ce dernier lment npuise pas cette nouvelle ralit. Celle-ci se caractrise par le fait que non seulement le march du travail recouvre de plus en plus demplois trs courts mais aussi que les individus ne parviennent que trs peu souvent enchaner ceux-ci de manire rgulire. Le cas le plus frquent est celui dune rcurrence du retour labsence dactivit, cest- dire une succession irrgulire de CDD (contrats dure dtermine) trs courts ou de missions dintrim suivis dune priode plus ou moins longue dabsence totale dopportunits, suivie nouveau dun CDD trs court ou dune courte mission dintrim. Alors que la prestation RSA semble avoir t conue pour une personne qui reprendrait dabord un emploi quart-temps puis augmenterait ensuite rgulirement son temps de travail et verrait donc galement son revenu augmenter rgulirement (et donc le gain proportionnellement conserv), la ralit est quune partie importante des individus occupe des emplois de courte dure de manire trs irrgulire. La gestion de la prestation est extrmement mal approprie de tels parcours : la personne remplit sa DTR (dclaration trimestrielle de ressources), sort du RSA socle et passe en RSA activit le trimestre suivant. Elle risque parfois ne plus avoir de RSA du tout au moment mme o sa mission dintrim ou son CDD de courte dure seront termins. Le RSA ne joue, dans ces cas trs frquents, absolument pas son rle. Tout se passe comme si cette ralit du march du travail navait pas t prise en compte par les concepteurs de cette prestation rvolutionnaire.
Encadr 4. Les consquences dune reprise ponctuelle dactivit
Les forums de discussion sont remplis de tmoignages sur les consquences dune reprise ponctuelle dactivit professionnelle sur le montant de leur RSA. Ces changes illustrent galement les difficults que rencontrent les agents en charge de la mise en uvre du RSA pour justifier les montants verss. Prenons lexemple simple (racont sur les forums) dune personne seule sans enfant qui reprend pendant les mois de dcembre 2010 et janvier 2011 une activit temps plein rmunre 1 350 euros nets par mois. La personne na pas travaill depuis plus dun an et na aucun autre revenu. Fixons encore la succession des trimestres de rfrence, octobre-novembre-dcembre, puis janvier-fvrier-mars, puis avril-mai-juin, etc. En labsence dactivit professionnelle dclare dans sa DTR (dclaration trimestrielle de ressources) du troisime trimestre 2010, lallocataire peroit le RSA socle dun montant de 405 euros (montant maximal en 2010 pour une personne seule sans enfants qui peroit une allocation-logement) pendant le dernier trimestre
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2010. Dans sa DTR suivante, lallocataire va dclarer les 1 350 euros nets de dcembre 2010. Comme il sagit du premier mois de salaire de lanne courante, le montant est neutralis (il nest pas pris en compte dans le calcul du montant du RSA qui sera vers le trimestre suivant), et le montant maximal du RSA socle (411 euros en 2011) continuera tre vers. la fin de janvier 2011, lactivit sarrte et pendant les deux autres mois du trimestre, la personne revient la situation antrieure : plus de revenu dactivit. Il y a alors deux cas de figure. Cas 1 : la personne informe immdiatement la Caf de la fin de son emploi au 31 janvier 2011. Alors, sans reprise dactivit ni en fvrier ni en mars, la personne na pas dpass trois mois conscutifs dactivit ni quatre mois dans lanne et les revenus de ces deux mois vont tre neutraliss entirement ( cumul intgral ). Le montant du RSA du trimestre suivant (avril-mai-juin) sera toujours de 411 euros. Cas 2 : la personne a nglig de prvenir la Caf de la fin de son emploi fin janvier. Alors, la Caf considre que lactivit continue et va signaler ds mars, trois mois conscutifs dactivit tant dpasss, quil y a un trop peru quelle va rclamer lallocataire. De plus, elle va calculer ( tort, une erreur dont lorigine remonte la non dclaration de la fin dactivit et que ne rtablit pas la DTR de fin mars 2011) la baisse le montant du RSA du trimestre suivant. En effet, comme celui de fvrier, le revenu prvu de mars 2011 na pas t annul et, contrairement celui de fvrier, nest pas neutralis parce quil est rput tre le quatrime mois conscutif dactivit. Il va tre pris en compte comme revenu dactivit du trimestre de rfrence et mensualis (divis par trois). Aussi, le RSA du trimestre suivant va tre prvu sur la base dun revenu mensuel dactivit de 450 euros. Ce qui conduit la suppression du RSA socle (le revenu dactivit estim est suprieur 411 euros) et un RSA activit seul de 240 euros : 62 % de 450 euros (450-411). Ce qui signifie immdiatement Paris, comme indiqu supra, la suppression de lALCVP de 123 euros, la fin de la gratuit de la carte de transport et dautres baisses dans le montant dautres droits connexes calculs selon les revenus. Ainsi, laugmentation de 279 euros des revenus apporte par lactivit (62 % de 450 euros) est-elle en grande partie annule par la baisse totale ou partielle des aides connexes. Lallocataire qui se rend compte de son erreur (labsence dune dclaration de fin demploi en janvier 2011) va certes pouvoir rtablir ses droits mais avec du retard et en rptant ses dmarches, dans le cas prsent o la DTR na pas suffi corriger les informations de la Caf, chaque mois jusquen juin 2011 dans ce cas. Ne pas avoir inform la Caf du changement de situation a, dans ce cas simple, des consquences importantes sur la nature du RSA (de RSA socle avec droits, devoirs et droits sociaux connexes, il devient un RSA activit seul) avec un montant moindre de lallocation et des droits connexes supprims ou rviss la baisse. Cest un exemple des nombreux cas dinstabilit du RSA qui ont t sous-estims par les concepteurs de la mesure et que les agents chargs de sa mise en uvre peinent contrler rapidement.
2.1.4. Labsence demplois Enfin, il importe de revenir sur le paradoxe le plus cruel : la panoplie complte permettant de contraindre les allocataires du RSA reprendre un emploi a t adopte, en 2008 droits et obligations, orientation prioritaire vers Ple emploi, incitation laccompagnement professionnel, application de la loi relative loffre raisonnable demploi (ORE) aux allocataires un moment o la crise rendait la demande de travail des entreprises et loffre de postes de travail particulirement rare. Tout se passe donc comme un jeu de rles dans un thtre o lon obligerait les allocataires singer la recherche frntique demploi alors quil ny a pas demplois ou du moins demplois dignes de ce nom En labsence demplois, la mcanique des droits et devoirs, mme mise en uvre de la faon la plus humaine possible peut se transformer en instrument de torture morale, puisque les personnes sont convoques et doivent se rendre la convocation le plus souvent avec lenvie trs forte dobtenir un emploi, alors quil va leur tre propos dassister des informations collectives, de se rendre des forums, dintgrer des ateliers, de faire des formations dans le meilleur des cas, mais aussi souvent de parler et de se raconter. Dans un certain nombre de structures charges de laccompagnement des allocataires, le travail principal des travailleurs sociaux absolument ncessaire, utile et lgitime consiste prendre le temps dcouter des
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individus au bord de limplosion et auxquels on demande pourtant de chercher des emplois et de faire des actes positifs dinsertion, alors quils voudraient juste un emploi. En 2002, exploitant les rsultats dune enqute consacre aux allocataires du RMI, Guillemot, Ptour et Zajdela avaient montr quun tiers des allocataires reprenait le travail sans aucun gain financier et avaient mis en vidence que ce qui faisait le plus dfaut aux allocataires ntait pas leur manque de dsir de travail mais le manque demplois disponibles. En 2008, exploitant une enqute galement consacre aux allocataires de minima sociaux, Cline Marc avait indiqu que moins de 1 % des allocataires interrogs signalait la faible incitation financire comme un problme mais allguait au contraire de multiples autres freins relatifs la sant, leur insuffisante qualification, labsence de modes daccueil des jeune enfants, lloignement des emplois disponibles. La rforme mise en uvre partir de 2008, loin de prendre en considration les rsultats de ces enqutes ce qui aurait signifi de donner la priorit un renforcement des moyens destins laccompagnement des allocataires du RMI loigns de lemploi dans le sens le plus large du terme accompagnement sest focalise sur lincitation financire. La commission Hirsch avait fix plusieurs objectifs la nouvelle prestation : supprimer les effets de seuil et rendre les revenus plus prvisibles pour les familles, le systme plus lisible pour les bnficiaires, plus facile grer et adapter aux besoins des personnes pour les organismes publics . Aucun de ces deux objectifs na t atteint, sans doute en partie du fait de lirruption de la crise qui a radicalement transform les conditions de mise en uvre de cette politique mais aussi du fait du caractre inadapt de la reprsentation de la psychologie de lallocataire et du march du travail sous jacente aux modles thoriques mobiliss.
2.2. Le modle du parcours unique et de lorientation majoritaire vers Ple emploi est-il efficace ?
La question de lincitation financire retourner sur le march du travail avait constitu, on la vu, une priorit la fois des travaux de la commission de 2005, mais galement une des innovations sociales ayant fait lobjet dexprimentations dont lefficacit avait t value en 2008. Mais la loi comportait un second volet galement dterminant : le retour lemploi tait attendu de la conjonction dune stimulation financire adquate et dun accompagnement adapt. La remise en cause du RMI stait en effet appuye sur la critique de lincitation financire mal calibre et sur celle de linsertion, dnonce rgulirement comme lchec principal de la rforme de 1988. Si lon en croit les propos de Martin Hirsch, lchec du volet insertion du RMI se serait expliqu, dune part, par linsuffisante mobilisation de la dimension devoirs de linsertion (do la construction de tout un appareillage rappel rcemment par lancien Haut Commissaire cf. Le Monde du 14 avril 2011 : lallocataire doit remplir un contrat dengagement rciproque, il sengage tout faire pour sinsrer, son allocation peut tre suspendue si ces actes ne sont pas avrs, il doit accepter lemploi qui lui est propos selon les modalits dfinies par la loi sur lORE) et, dautre part, par linsuffisante mobilisation de Ple emploi au cours de ce processus. Une partie importante de la rforme a donc consist impliquer beaucoup plus fortement que par le pass les services de Ple emploi dans laccompagnement des allocataires. Les textes recommandent que lorientation des allocataires soit faite prioritairement vers Ple emploi, dans un parcours dit professionnel et que lorientation vers le parcours social soit la fois exceptionnelle et temporaire. Selon larticle L. 262-29 de la loi instaurant le RSA, le prsident du conseil gnral oriente le bnficiaire du revenu de solidarit active tenu aux
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obligations dfinies l'article L. 262-28 : 1 De faon prioritaire, lorsqu'il est disponible pour occuper un emploi au sens des articlesL.54116etL.54117ducodedutravailou pour crer sa propre activit, soit vers l'institution mentionne l'article L. 5312-1 du mme code, soit, si le dpartement dcide d'y recourir, vers l'un des organismes de placement mentionns au 1 de l'article L. 5311-4 du mme code, notamment une maison de l'emploi ou, dfaut, une personne morale gestionnaire d'un plan local pluriannuel pour l'insertion et l'emploi, ou vers un autre organisme participant au service public de l'emploi mentionn aux 3 et 4 du mme article ou encore vers un des rseaux d'appui la cration et au dveloppement des entreprises mentionns l'article 200 octies du code gnral des impts ; 2 Lorsqu'il apparat que des difficults tenant notamment aux conditions de logement, l'absence de logement ou son tat de sant font temporairement obstacle son engagement dans une dmarche de recherche d'emploi, vers les autorits ou organismes comptents en matire d'insertion sociale . Lallocataire du RSA doit donc tre orient prioritairement vers Ple emploi et un parcours qualifi de professionnel et exceptionnellement et de manire temporaire, vers un parcours dit social13. Les allocataires doivent avoir un rfrent unique et donc tre soit dans un parcours social soit dans un parcours professionnel. Limplication de Ple emploi dans le dispositif a t dautant plus forte que la loi organisant la fusion des Assedic et de lANPE et crant Ple emploi avait indiqu que Ple emploi tait charg de lensemble des personnes disponibles pour lemploi. Saisissant ce prtexte, une srie de dpartements a, au moment de lentre en vigueur de la loi sur le RSA, dnonc la convention qui les liaient Ple emploi pour la gestion des actions professionnelles en faveur des allocataires du RMI et considr que la prise en charge des allocataires disponibles pour lemploi incombait entirement Ple emploi sans aucun financement complmentaire de la part du conseil gnral. Dans ces dpartements, les allocataires sont en effet majoritairement orients vers Ple emploi, sans cependant que les chiffres atteignent le pourcentage de 97 % indiqu dans larticle du Monde par lancien Haut Commissaire aux Solidarits actives. Alors que, dans certains dpartements, laffirmation de la responsabilit principale de Ple emploi dans laccompagnement a conduit ceux-ci dnoncer les conventions qui les liaient auparavant lAgence pour la prise en charge des allocataires du RMI, le dpartement de Paris a conserv lorganisation antrieure et continue financer Ple emploi de manire ce que les allocataires du RSA aient accs une offre plus consquente que loffre commune de services. Ds le prambule de la convention dorientation qui lie les cinq principaux partenaires (le dpartement, ltat, Ple emploi, la Caf et le Centre daction sociale de la Ville de Paris), il est indiqu que laccs lemploi et la reprise dactivit tant la finalit du dispositif, lorientation vers Ple emploi est lorientation prioritaire, et la fluidit des rorientations doit tre pose comme principe si lon veut renforcer les chances dinsertion professionnelle . Le texte est donc conforme la lettre et lesprit de la loi. 2.2.1. Le processus dorientation est guid par des critres clairs Rappelons ici avant daller plus loin les grands principes qui rgissent linsertion des allocataires du RSA Paris et qui figurent dans la convention dorientation. Les personnes
Les termes ne sont pas stabiliss : nos interlocuteurs nous ont parl parfois de parcours emploi ou de parcours professionnel lorsque les allocataires sont suivis et accompagns par Ple emploi ou une institution ayant pour vocation de leur faire retrouver de lemploi ; la notion de parcours social est plus largement utilise. En revanche, lappellation du type de suivi qui se fait lespace insertion est plus diversifie : certains parlent dun troisime parcours (socioprofessionnel), dautres considrent quil sagit dun suivi socioprofessionnel au sein dun parcours social. Nous avons choisi ici de reprendre les formules utilises par nos interlocuteurs.
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souhaitant obtenir le RSA et entrant dans le champ des droits et devoirs doivent se prsenter ou bien dans les espaces insertion (ouverts progressivement depuis 2000 dans une grande partie des arrondissements de Paris pour accueillir et accompagner dabord les allocataires du RMI) ou bien, dans les arrondissements dpourvus despace insertion, dans les sections darrondissements du Centre daction sociale de la Ville de Paris, qui instruisent de faon prioritaire leur demande. Deux permanences sociales daccueil instruisent par ailleurs de faon prioritaire les demandes des personnes sans domicile fixe. La Caisse dallocations familiales (Caf), quant elle, instruit de faon prioritaire les demandes des autres demandeurs. loccasion de linstruction, les donnes socioprofessionnelles sont recueillies. Avant lusage systmatique de lapplicatif @RSA, le recueil de celles-ci seffectuait sous forme papier. Il seffectue aujourdhui de faon semi-automatique. Linformatisation totale de la procdure ne donne pas encore entire satisfaction. Ce processus dinformatisation qui permet lorientation et le suivi des allocataires et croise les donnes issues de la Dases (Direction de laction sociale, de lenfance et de la sant), de la Caf, de Ple emploi et des structures participantes est appel la moulinette par les acteurs en charge du dispositif. Il organise lorientation automatique des allocataires sous le contrle, de moins en moins troit, en amont, de la Dases et, en aval, des responsables des espaces insertion. Un certain nombre de critres dorientation a t dtermin par les gestionnaires du dispositif, qui structurent lensemble du processus dorientation puis daccompagnement. Larticle premier de la convention se termine par lvocation du rle prpondrant de Ple emploi : linstructeur recommande linscription Ple emploi aux personnes non inscrites sur la liste des demandeurs demploi qui ne mentionnent pas de difficult sociale particulire au cours de linstruction de la demande (article 1). Larticle 2 rappelle que le dpartement a la responsabilit de lorientation des bnficiaires du RSA entrant dans le champ des droits et devoirs et que lorientation est traite partir des informations recueillies linstruction : les allocataires sans difficult sociale particulire sont orients vers Ple emploi sans quune valuation plus approfondie soit ncessaire . Un certain nombre de critres est donc dterminant pour lorientation. Le processus dorientation dcrit par la convention dorientation distingue deux grandes catgories dallocataires selon un premier critre : tre ou non inscrit Ple emploi14. Si la personne est inscrite Ple emploi et que le recueil des donnes socioprofessionnelles (DSP) ralis au moment de linstruction grce lapplicatif @RSA na mis en vidence aucun frein lemploi, elle est oriente, suite louverture de ses droits au RSA, vers Ple emploi pour y poursuivre son suivi dans le cadre dun parcours professionnel. En revanche, que la personne soit ou non inscrite Ple emploi, si elle est dans un des cas suivants : tre g de 56 ans et demi ou plus ; avoir cr son activit ; tre en fin dAAH (allocation aux adultes hndicaps), tre en attente dAAH, de pension vieillesse ou de pension dinvalidit ; tre sans couverture sociale ; tre en situation dendettement et non accompagn ce titre ; indisponibilit lie la garde des enfants, la charge de personnes
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Une seconde distinction est galement faite dans la convention dorientation, selon que la personne est connue ou non des services sociaux. Les effets sur lorientation des allocataires de ce critre sont beaucoup moins explicits, certainement parce quils affectent les relations entre diffrents services sociaux du dpartement et pas les partenaires du dpartement. Aussi, ce second critre apparat secondaire alors que lon verra, dans la deuxime partie consacre la mise en uvre, que lorganisation dpartementale du rle respectif des diffrents services sociaux peut varier dans le temps en fonction de la charge de travail, de lapprentissage du dispositif et peut-tre galement de lintrt des allocataires, avec des consquences sur limportance du fait dtre dj suivi par les services sociaux dans lorientation initiale de lallocataire du RSA.
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dpendantes, tre enceinte ; dure dinactivit suprieure ou gale cinq ans ; tre sans hbergement ; faire lobjet dun accompagnement social, elle sera adresse, suite louverture de ses droits lallocation, lespace insertion ou la structure quivalente pour une valuation approfondie de sa situation et une orientation vers le service daccompagnement appropri. Que la personne soit ou non inscrite Ple emploi, si, au cours de linstruction, au moins deux des lments suivants sont apparus : vocation de problmes de sant ; tre isol avec enfant charge ; cessation de son activit de travailleur indpendant ou de chef dentreprise ; difficults de lecture, dcriture, de comprhension du franais ; dmarches et formalits administratives accomplir, difficults de logement ; dure dinactivit comprise entre deux et cinq ans, elle est oriente, suite louverture de ses droits lallocation, vers lespace insertion ou la structure quivalente. Dans ces deux derniers cas, la personne est oriente systmatiquement vers un parcours social. Pour les personnes non inscrites Ple emploi, et qui ne sont pas dans lun des cas voqus ci dessus, et qui sont donc en gnral trs proches de lemploi mais nont pas effectu la dmarche dinscription, la pratique est que lespace insertion propose un contrat dengagement rciproque dune dure de trois mois dont lobjectif est linscription Ple emploi, puis roriente la personne vers Ple emploi aprs stre assur que linscription a t faite. Sinon, le responsable de lespace insertion procde une orientation en vue de la mise en place dun accompagnement . Aprs valuation, quand les personnes nont pas de caractristiques voquant des difficults sociales, les services du dpartement prconisent une inscription auprs de Ple emploi et un accompagnement par Ple emploi. la suite de lvaluation ralise par lespace insertion, lallocataire est orient pour tre accompagn, soit vers Ple emploi si la situation sociale ne le rend pas indisponible pour ses recherches demploi ; soit il reste lespace insertion si ses freins sociaux nempchent pas la recherche demploi et si un suivi conjoint peut acclrer le retour lemploi ; enfin, il peut tre orient vers une autre structure dans le cadre dun parcours social.
Encadr 5. Le circuit informatique
Ce circuit est transpos dans le systme informatique qui est organis de la manire suivante : un fichier informatique des nouveaux allocataires est envoy tous les mois de la Caf vers le bureau du RSA du dpartement de Paris. Ce fichier est dj le rsultat dune prise en compte de certaines donnes issues de Ple emploi, notamment lidentifiant, envoyes directement de Ple emploi la Caf. Par ailleurs, un CD avec la liste des personnes radies de Ple emploi ou ayant cess dtre inscrites Ple emploi est envoy rgulirement au bureau du RSA. Ces donnes sont intgres dans le fichier Coordin, qui recense les personnes connues des services sociaux de Paris et qui coordonne les interventions de ces derniers. Ds lors, ou bien la personne est inscrite Ple emploi, nest pas connue des services sociaux et ne prsente aucune des caractristiques rappeles ci-dessus, et elle est oriente directement Ple emploi : elle sera suivie par Ple emploi et le Projet personnalis daccs lemploi (PPAE) jouera le rle de contrat dengagement rciproque (il ne semble pas que cette orientation soit formalise par une liste qui partirait vers Ple emploi). Ou bien, la personne est connue de services sociaux et elle est oriente vers le service qui la suit dj et cest le SSDP (service social dpartemental polyvalent) qui reoit la fiche de la personne. Dans tous les autres cas, elle est convoque lEI ou la structure quivalente pour tre value et le responsable de lEI reoit chance rgulire (en fait jusquici plutt irrgulire) une liste (appele import ) des personnes quil lui incombe de convoquer une premire fois pour le premier entretien dvaluation. Dans ce cas, la premire convocation est envoye lallocataire qui doit tlphoner pour dplacer le rendez-vous en cas dempchement. Le nonrespect des convocations est sanctionn (deuxime convocation avec accus de rception ; envoi davis de carence).
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Au terme dune premire enqute approfondie dans plusieurs structures participant laccueil et laccompagnement des allocataires Paris une partie de cette enqute ayant t mene avec des reprsentants de Ple emploi intresss comprendre la nature de loffre de service supplmentaire propose par lagence et aprs avoir pu prendre la mesure de la qualit de linvestissement de lensemble des personnels impliqus dans ce processus, nous souhaitons mettre en avant deux premiers rsultats trs clairs : dune part, la bureaucratie gnre par la gestion du dispositif RSA, non seulement au moment de la mise en uvre mais malheureusement aussi en quasi-rythme de croisire, est dmesure ; dautre part, lide que Ple emploi est et devrait tre le principal responsable de laccompagnement est non vrifie et sans doute inadapte, au moins dans les circonstances actuelles. 2.2.2. Les raisons du surcrot de bureaucratie Le caractre inflationniste de la bureaucratie, confirm par lensemble des personnes rencontres et vrifi par nos soins ne sexplique pas seulement par la phase de mise en uvre, les dysfonctionnements invitables des systmes informatiques et la phase dapprentissage des nouvelles institutions mises en place (quipes pluridisciplinaires, intgration de Ple emploi dans le partenariat). Il sexplique plutt selon nous, dune part, par lextrme complexit organise par les textes fondateurs, donc par la conception mme du dispositif, dautre part, par le nombre dinterlocuteurs concerns dont la coopration est recherche, ensuite, par les chances de lvaluation et du suivi, trs prcisment dcrites, et par les ncessits dun reporting dautant plus intense que des financements importants sont en cause et que des comptes rendus doivent tre prsents lappui des demandes de financement (en interne et de Ple emploi), enfin, par les changements incessants de situations que connaissent les allocataires, qui se traduisent par des modifications de statut, de droits et de devoirs, dinterlocuteurs, et dinstitutions responsables et par le dcalage temporel existant entre le changement de situation et la connaissance de celui-ci par les institutions en charge du versement de lallocation ou de laccompagnement. Les changements de situation entre RSA socle (champ des droits et devoirs) et RSA activit sont ainsi frquents. Ds lors quun tel changement intervient, dans un sens ou dans un autre, les obligations changent : en RSA socle, la personne entre dans le champ des droits et devoirs et doit tre rgulirement convoque, lorsquelle en sort, elle ne doit plus ltre : la convention stipule que laccompagnement des bnficiaires par un des services du dpartement qui reprennent un emploi et dont les revenus sont suprieurs 500 euros mensuels peut15 tre maintenu pendant trois mois ou davantage . La situation financire changeant, les montants du RSA changent et les travailleurs sociaux, principalement en contact avec les allocataires, doivent pouvoir les expliquer. Les droits connexes sont attachs des niveaux de revenus prcis. Le dpartement suit ses allocataires laide de lapplication Coordin et de lapplicatif 4D qui doit permettre denregistrer tous les vnements de la vie de lallocataire : sont ainsi rpertories les dates de la premire convocation, du premier rendez-vous, les principales dcisions qui y ont t prises, la fonction de lagent ayant particip au rendez-vous, la date du premier contrat Mais des lacunes dinformation subsistent : notamment, les interconnexions entre Coordin et les fichiers de Ple emploi ne sont pas parfaites. Les allocataires inscrits Ple emploi, mais en parcours social, sont mis en veille Ple emploi, mais Ple emploi na pas dinformations sur eux. Les allocataires qui partent Ple emploi disparaissent des crans de 4D ds lors quils sont orients vers Ple emploi. Un processus
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Mais il faut alors laccord de lallocataire
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informatique plus intgr est en cours de finalisation (ISIS). Mme lorsque lensemble des fichiers seront connects, un processus gnrateur de fiches et de transfert ne pourra tre vit dans la mesure o des chances prcises sont fixes (dans le parcours social, lallocataire doit tre convoqu au moins une fois tous les deux mois ; dans le parcours emploi, il est soumis aux obligations relatives au SMP [suivi mensuel personnalis]), et o tous les vnements de la vie institutionnelle de lallocataire doivent tre recenss. La plus grande implication de Ple emploi dans le dispositif, la mise en uvre de nouvelles rgles et nouvelles institutions, la mise en uvre dun nouveau processus informatique et la reprise du stock expliquent le surcrot dchanges papier et informatiques. 2.2.3. Le rve du suivi en temps rel Mais cest surtout le fait que les changements de situation ne soient enregistrs quavec retard qui gnre bureaucratie et rupture dans le versement des droits pour les allocataires. Dans son rapport de 2005, la commission suggrait une synchronisation mensuelle en temps rel des informations sur les revenus des personnes, en provenance en particulier des entreprises : les DADS seraient devenues des Dclarations automatises (et non plus annuelles) des donnes sociales transmises mensuellement par les entreprises... On aurait pu aussi imaginer un suivi en temps rel des changements de situation des personnes. Mais aujourdhui, dans la ralit, les changements de situation ne sont enregistrs quavec un dcalage temporel qui peut tre plus ou moins important : lorsque linformation arrive au destinataire final, la situation peut avoir nouveau chang et la dcision prise sur le fondement de linformation qui vient dtre enregistre ne plus tre dactualit.
Encadr 6. Des flux de papiers et de fichiers
Ajoutons cela les rorientations, frquentes : soit une personne en parcours emploi, accompagne par Ple emploi. Si Ple emploi demande sa rorientation, une fiche de rorientation devra tre remplie, passer en sance de prparation de lquipe pluridisciplinaire (EP), puis en quipe pluridisciplinaire. Pour prparer la dcision, il faudra obtenir des lments de la part du conseiller de Ple emploi qui a suivi la personne. Sil sagit dune rorientation du parcours social vers le parcours emploi, il faudra joindre le rfrent de lallocataire (Capi, SSDP, associations, Caf) et tenter de comprendre pourquoi la rorientation est lgitime. La personne sera nouveau value et oriente vers une autre structure. la gestion de papier gnre par larrive de limport, la convocation (la personne est convoque pour un premier dentretien dvaluation et si elle ne se prsente pas, elle est nouveau convoque, dans les quinze jours suivants par lettre recommande avec accus de rception, le fait de ne pas se prsenter entranant un processus de carence), les entretiens dvaluation qui peuvent staler sur trois mois, les rorientations, les signatures des contrats dengagement rciproque sajoute le travail li, dune part, aux suspensions (une premire menace de suspension de 100 euros peut tre propose, laquelle il peut tre mis un terme par lallocataire sil crit, sexplique, se prsente. Une seconde suspension totale peut tre galement propose dans une srie dautres cas. La suspension peut aussi advenir si le contrat dengagement rciproque nest pas respect) et, dautre part, la validation des contrats dengagement rciproque rdigs par dautres structures que les EI. Si certains contrats proposs la signature du prsident de lEP sont considrs comme drogatoires ou si les engagements ne sont pas respects, ils sont en effet adresss la commission technique de validation dpartementale pour proposition de validation ou non, selon la rglementation.
Notons que les contrats sont rdigs pour des priodes relativement courtes de manire ce que les services puissent sassurer que les allocataires remplissent bien leurs engagements. Certains contrats proposs par des associations spcialises sont considrs par le responsable de lEI (prsident de lquipe pluridisciplinaire) comme insuffisants et la commission technique de validation (des contrats dengagement rciproque) peut tre saisie.
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2.2.4. Le poids du reporting Les responsables des espaces insertion grent des multitudes de classeurs et de fiches papier, de mme que des applicatifs, par exemple TIPI et 4D qui rcapitulent lensemble des oprations relatives aux allocataires (convocations, entretiens, contrats, formation,). Ils doivent perptuellement corriger les orientations ou rorientations dcides par la moulinette mais aussi contrler lensemble des flux. Il existe plusieurs flux, papier, informatique, tlphonique, qui ne parviennent jamais tre dactualit. Par ailleurs, les responsables des espaces insertion sont chargs de faire remonter de faon rgulire les indicateurs dactivit qui ont t slectionns par les signataires de la convention dorientation : il sagit non seulement des indicateurs lists lannexe 6 de la convention (dlai entre louverture du droit et la premire orientation ; rorientations vers Ple emploi ou un service dominante sociale ; rorientations refuses ; nombre dallocataires sans rfrent ; proportion dallocataires suivis par structure ; nombre de courriers de plainte envoys au conseil gnral) mais aussi dindicateurs de suivi de lactivit au quotidien, notamment le nombre de dossiers en file active par travailleur social et conseiller lemploi, le nombre de personnes reues par rfrent et par plage horaire, le temps consacr chaque rendez-vous Les agents interviews (une vingtaine dagents, travailleurs sociaux et conseillers lemploi travaillant dans des espaces insertion) ont confirm et explicit le caractre trs prenant du reporting et lintensit du suivi de leur activit, destin notamment rendre des comptes au dpartement, en particulier dans le cadre de la convention annuelle qui lie celui-ci Ple emploi et qui dfinit la nature des services complmentaires spcifiques proposs par Ple emploi destination des bnficiaires du RSA parisiens ainsi que les conditions et modalits de leur prise en charge par le dpartement . Cette convention distingue de manire trs prcise loffre de services de droit commun que Ple emploi propose aux demandeurs demploi en gnral et aux allocataires du RSA parisiens en particulier, dune part, et loffre de service complmentaire, dautre part. Des indicateurs de suivi et des moyens particuliers sont affects chacune de ces missions. En ce qui concerne loffre de droit commun destine aux allocataires du RSA, Ple emploi sengage assurer une information sur le RSA pour tous les demandeurs demploi ; llaboration ou lactualisation du projet personnalis daccs lemploi, qui vaut contrat dinsertion (contrat dengagement rciproque) pour les bnficiaires orients vers Ple emploi. Cest pour raliser ces objectifs que la Mission insertion de la Direction rgionale dlgue de Paris est renforce.
Encadr 7. La Mission insertion de Ple emploi
Elle est charge dassurer linterface entre la Direction rgionale dlgue de Ple emploi Paris, le rseau parisien des agences Ple emploi, la Dases et les diffrentes structures du dpartement intervenant sur le dispositif RSA ; elle est cofinance par Ple emploi et le dpartement. Loffre de service complmentaire de Ple emploi consiste mettre la disposition des espaces insertion ainsi que des autres structures dpartementales et des agences Ple emploi du dpartement, des conseillers de Ple emploi ddis au RSA, qui participent en second rang lvaluation-diagnostic des nouveaux allocataires16 et en premier rang au suivi conjoint des nouveaux bnficiaires du RSA. Le dpartement de Paris finance ainsi cinquante-deux postes dagents de Ple emploi temps plein. Leur mission est dtaille de manire extrmement prcise et des indicateurs nombreux et dtaills doivent tre renseigns chance trs rgulire. Il sagit notamment des indicateurs suivants : nombre de convocations, dentretiens raliss, de personnes accompagnes, de
Complication supplmentaire, la premire convocation sadresse au mnage. Chaque conjoint est ensuite convoqu sparment.
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personnes en suivi conjoint, de prestations PDI/Ple emploi, d'aides personnalises de retour lemploi (APRE) dpartementales , de reprises d'emploi.
Signalons qu lactivit relative au flux de nouveaux allocataires, sest ajoute la reprise du stock danciens allocataires : la convention stipule en effet que la situation des personnes bnficiaires de lAPI et du RMI avant le 1er juin 2009 et qui deviennent bnficiaires du RSA doit tre tudie dans un dlai de neuf mois compter de la mise en uvre du RSA pour une rorientation ventuelle vers Ple emploi. la date de notre enqute, lensemble des stocks danciens allocataires navait pas encore fait lobjet dune reprise (environ 4 000 allocataires taient ainsi sans suivi). Signalons aussi quun point stratgique concerne, on verra ci-dessous pourquoi, les radiations de Ple emploi ou les cessations dinscription Ple emploi. La convention aborde longuement cette question : elle rappelle que le conseil gnral reoit mensuellement la liste des bnficiaires du RSA radis de la liste des demandeurs demploi, qui doit indiquer les motifs et la dure des radiations. partir de cette liste, lquipe pluridisciplinaire peut rendre un avis de suspension du RSA au prsident du conseil gnral . Certains motifs de radiation entranent un passage systmatique en quipe pluridisciplinaire, dautres non, prcise la convention. Mais nous navons pas trouv de trace, lors de notre enqute, dun moment de lquipe pluridisciplinaire consacr au processus de suspension du RSA des allocataires accompagns par Ple emploi. Dans les espaces insertion visits, il na jamais t question dune quipe pluridisciplinaire saisie directement par Ple emploi du cas dun allocataire en parcours professionnel nayant pas rempli ses obligations. La Dases a indiqu que les radiations effectues par Ple emploi pour un motif conduisant une suspension taient tout fait exceptionnelles. Il semblerait que sagissant des allocataires du RSA comme des autres demandeurs demploi inscrits, la procdure officielle de radiation avec envoi dune lettre recommande soit en effet trs rare. Subsiste nanmoins la question de savoir ce que deviennent les allocataires inscrits Ple emploi et accompagns par Ple emploi, ds lors quils ne remplissent pas leurs obligations et sont radis ou ds lors quils cessent dtre inscrits. Cette question est trs importante, dune part, parce quil apparat injuste que les allocataires qui ne remplissent pas leurs obligations soient sanctionns lorsquils sont dans le parcours social mais pas lorsquils sont dans le parcours emploi, dautre part, parce que des radiations ou dsinscriptions massives seraient le signal que Ple emploi nest pas la structure adapte pour ces personnes et quun tel indicateur doit donc tre observ de prs. Enfin, la dsinscription ou la radiation non suivie deffet signifie que lallocataire nest plus accompagn. Paris, la Dases les reprend en charge partir de la liste mensuelle des radiations et dsinscriptions transmises par Ple emploi Dans dautres dpartements visits, et alors que les allocataires sont massivement envoys vers Ple emploi, la radiation ou la cessation dinscription dun grand nombre dallocataires devrait tre le signal dun dysfonctionnement et donc un indicateur particulirement regard. Paris, concernant la cessation dinscription, la convention dorientation prcise que Ple emploi fournit dans les deux mois la liste des bnficiaires RSA ayant fait lobjet dune cessation dinscription. partir de cette liste, du dossier unique du demandeur demploi (DUDE) et des informations transmises par la Caf, les services du dpartement convoquent le cas chant les personnes relevant encore du champ droits et obligations . La transmission de ces cas entre Ple emploi et Dases a t trs longue se mettre en place. Les allocataires rapparaissent alors, parmi les autres, dans limport qui parvient aux responsables des EI pour convocation lvaluation.
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Ces allocataires reviennent dans le circuit Dases dans la mesure o Ple emploi transmet la liste de tous les allocataires radis ou ayant cess de sinscrire. Ces informations sont rentres dans Coordin. Les responsables dEI ou de SSDP vrifient alors, en consultant CAFPRO, si la personne continue percevoir le RSA et, dans DUDE, si la personne a ou non retrouv un emploi, avant de la convoquer. Les quelques exemples que nous avons analyss (trajectoires dallocataires envoys vers Ple emploi puis ayant cess leur inscription) montrent que ces personnes sont reconvoques environ neuf ou dix mois aprs avoir t envoyes vers Ple emploi sans que lon sache comment se dcomposent ces moments entre le suivi par Ple emploi, lexercice dun emploi et la rapparition dans le fichier Coordin. Le mauvais fonctionnement de la moulinette pendant lanne 2010 explique sans doute en partie cette situation. Dans tous les cas, nous avons constat que le souci de ne perdre aucun allocataire est trs prsent parmi tous les acteurs de cette filire. Les radis et les dsincrits sont reconvoqus par lEI pour rvaluation ; les suspensions interviennent pour ceux qui ne se prsentent pas ces convocations. En revanche, les motifs de radiation de Ple emploi qui impliquent la suspension dune partie de lallocation sont extrmement rares. Ces deux listes (celles des radiations et celles des cessations dinscription Ple emploi) mriteraient un examen trs pouss de la part des responsables de Ple emploi (aux diffrents chelons, Mission insertion, directeurs dagences) et du bureau du RSA. En effet, elles constituent non seulement un indicateur prcieux pour prendre la mesure de la capacit de Ple emploi soccuper efficacement dun public trs particulier, mais aussi un indicateur des difficults que connaissent une partie des allocataires, notamment les plus fragiles dentre eux, faire face aux exigences de Ple emploi, qui peuvent avoir la tentation de se laisser sombrer. Lors de notre enqute, ni les responsables des espaces insertion, ni les responsables des agences de Ple emploi navaient de connaissance particulires sur cette population : ils ne semblaient savoir ni ce quelle reprsentait en quantit, ni ce quil advenait trs concrtement delle. Lun des agents de Ple emploi indiquait que le comit de pilotage de la convention avait pour rle dexaminer les cessations dinscription qui faisaient partie des indicateurs sensibles mais que, pour linstant, cela ne constituait pas une proccupation, la priorit consistant dabord attribuer chacun un rfrent : en effet, la moulinette ne fonctionne pas bien et beaucoup de gens sont perdus dans la nature (agent de Ple emploi). Dans les vrifications alatoires que nous avons faites sur les cas dallocataires orients un moment vers Ple emploi et avant cess de sinscrire, nous avons calcul un dlai denviron huit dix mois entre le moment du dpart vers Ple emploi et de la reconvocation par lEI. Ces chiffres, obtenus sur un faible nombre de dossiers, demandent tre valids et des informations plus prcises obtenues sur ce qui sest pass pendant ce dlai (retour lemploi ou disparition dans le labyrinthe administratif ?). Mais Paris, tout est fait pour que les allocataires reviennent finalement dans le circuit, contrairement dautres dpartements o, lorsquils dcrochent de Ple emploi, les allocataires peuvent ou bien se voir sanctionner ou disparatre compltement dans la nature. Dans certains dpartements, Ple emploi conteste vivement lenvoi dallocataires qui ne sont, selon lui, pas disponibles pour lemploi et se rvlent donc incapables de se rendre aux forums ou aux entretiens organiss par Ple emploi. Nos visites dans dautres dpartements ont confirm le fort enjeu qua constitu la dcision denvoyer le plus grand nombre possible de personnes vers un organisme qui ne considre pas comme relevant de sa mission daccompagner la leve des freins lemploi. 2.2.5. Lorientation prioritaire vers Ple emploi est-elle raisonnable ? Lanalyse des pratiques dorientation et daccompagnement des allocataires du RSA conduit rapidement la question de savoir qui est le mieux plac, des services du dpartement ou de
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Ple emploi, pour accompagner les allocataires du RSA, du moins cette partie des allocataires qui ne sont ni totalement autonomes et disponibles pour lemploi ni radicalement loigns de celui-ci (Eydoux, Tuchzsirer, 2010). Ce qui recouvre plusieurs questions : Ple emploi, dsign par la loi comme le rfrent principal est-il actuellement en mesure daccompagner efficacement lensemble des allocataires du RSA ? Est-il la structure la plus approprie pour le faire ? Affirmer son rle prioritaire, nest-ce pas faire fi de la radicale htrognit du public ? Un des principaux enseignements de notre enqute auprs du dpartement parisien, qui semble confort ce qui se passe dans dautres dpartements, est que laccompagnement de la majorit des allocataires par Ple emploi nest ni une ralit, ni, sans doute, souhaitable, au moins dans les conditions dans lesquelles Ple emploi exerce aujourdhui ses activits. En effet, dune part, la fusion des Assedic et de lANPE na pas encore t absorbe et a parfois entran de vives tensions entre des cultures et des mtiers diffrents ; dautre part, la crise a augment considrablement le flux des personnes au chmage ; enfin, les moyens de Ple emploi nont pas t adapts ces flux : les agents sont donc surchargs, certains conseillers ayant grer des portefeuilles de plus de trois cents dossiers. Si, dans certains dpartements, les conventions liant le conseil gnral et Ple emploi ont t rompues et que les nouveaux allocataires du RSA sont en grande majorit orients vers Ple emploi qui, selon les cas, se plaint du profil des personnes qui lui sont envoyes (trop loignes de lemploi), se voit reprocher de ne pas apporter une attention suffisante aux allocataires du RSA ou ne parvient pas faire en sorte que les personnes restent inscrites17 , il nen va pas de mme Paris o, nous lavons vu, une certaine rtention sexerce de manire ce quun flux dallocataires rduit soit dirig directement vers Ple emploi. Paris, la conjonction de lexprience des acteurs (Dases, responsables dEI et travailleurs sociaux et conseillers emploi des EI, Mission insertion de Ple emploi), des moyens consquents consacrs lvaluation et la possibilit dun suivi conjoint social et professionnel pour la partie des allocataires presque disponible pour lemploi mais ncessitant un accompagnement renforc pendant plusieurs mois, et dun systme informatique couvrant permet de rattraper tous les allocataires. Le risque principal, perdre des allocataires en chemin, est vit. Alors que, dans certains dpartements, on la dit, Ple emploi se voit attribuer au terme de diverses procdures, qui, pour la plupart sappuient sur le logiciel @RSA, une importante partie de la population des allocataires (70 % dans certains dpartements visits), il semble qu Paris, le nombre dallocataires accompagns par Ple emploi (qui devient ds lors le rfrent unique) soit bien plus faible. Contrairement dautres dpartements, dans lesquels linscription Ple emploi signifie que Ple emploi est le rfrent unique, il est frquent Paris dtre inscrit Ple emploi et davoir pour rfrent un conseiller appartenant une
Au point par exemple que le dpartement du Nord, qui avait respect lesprit et la lettre de la loi et avait orient prioritairement vers Ple Emploi la majorit des allocataires, est en train de renoncer cette organisation comme le rapporte une dpche AEF n 156040 du 11 octobre : La csure acte lors de la gnralisation du RSA entre insertion professionnelle et insertion sociale doit tre remise en cause , estime, le 29 septembre 2011, Patrick Kanner (PS), prsident du conseil gnral du Nord, s'exprimant devant la presse en marge du conseil dpartemental d'insertion. Le systme actuel laisse sur le ct des milliers de personnes qui se retrouvent sans travail et sans accompagnement social, aprs avoir t renvoyes vers Ple emploi sur critres administratifs , dit-il, voquant une situation inacceptable . Ayant dcid de remettre l'emploi au cur de sa politique d'insertion , le dpartement va proposer des solutions alternatives ces allocataires : chantiers d'insertion, contrats aids ou encore prise en charge par des associations spcialises. En 2010, 75 000 Nordistes sont entrs dans le dispositif. Prs de 25 000 ont t directement orients vers Ple emploi. Mais, parmi eux, 10 000 n'ont pas assist aux runions collectives organises par l'oprateur et ne bnficient donc d'aucun suivi. Ce chiffre est effarant , juge Roger Vicot (PS), vice-prsident dlgu la solidarit et la lutte contre les exclusions. Pour lutter contre cette vaporation, le conseil gnral a dcid d' assouplir les modalits d'orientation des allocataires en orientant vers Ple emploi uniquement les allocataires qui y sont dj inscrits
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autre structure. On doit donc prendre soin de distinguer le pourcentage dallocataires du RSA inscrits Ple emploi, qui constitue bien videmment un indicateur essentiel, du pourcentage dallocataires du RSA orients vers Ple emploi et accompagns par celui-ci dans le cadre du parcours professionnel. En ce qui concerne le pourcentage dallocataires du RSA inscrits Ple emploi, les derniers chiffres disponibles mettaient en vidence quen dcembre 2010, sur 61 142 allocataires du RSA socle, 32 134 taient inscrits Ple emploi, toutes catgories confondues, et 27 840 en catgories 1, 2, 3, soit un pourcentage de 45,5 %, en nette progression par rapport aux annes prcdentes (encadr 718). Interrog sur lintrt pour les allocataires du RSA de sinscrire Ple emploi, le responsable de la Mission insertion a indiqu quil sagissait dun acte qui pouvait tre en grande partie symbolique mais qui permettait aussi daccder aux prestations de Ple emploi. Il a galement indiqu que, lorsquils sont inscrits, les allocataires peuvent tre dus ( on na rien fait pour moi ), et quun certain nombre cesse dtre inscrit pour des raisons encore peu tudies. Il signale galement que les pourcentages dallocataires inscrits Ple emploi sont trs diffrents selon les espaces insertion.
Encadr 8. La situation des allocataires du RSA socle au 31 dcembre 2010

On dispose pour le dpartement de Paris du nombre dallocataires du RSA fin dcembre 2010 et de la population couverte (allocataires + conjoints + personnes charge). En revanche, on ne dispose pas du nombre de bnficiaires (allocataires + conjoints). On va lestimer partir dune cl nationale par type de RSA (Cnaf, 2011, Donnes dpartementales de laction sociale au 31 dcembre 2010, p. 142). Ainsi, le nombre de bnficiaires du RSA socle seul est estim par le nombre dallocataires + 13,0 %* (population couverte allocataires) ; pour le RSA socle + activit, le pourcentage ajouter est de 21,1 % et pour le RSA activit seul, de 23,6 %.
RSAsocle+ activit 8753
Allocataires Populationcouverte Populationcouverte allocataires Cl(estimation) Ajout(estimation) Bnficiaires(estimation)
RSAsocleseul 52395
RSAactivitseul 13771 29017 15246 0,236 3598 17369
Total 74919 124913 49994 8713 83632
AllocatairesduRSAsocle:61148 79758 27363 0,130 3557 55952 16138 7385 0,211 1558 10311
BnficiairesduRSAsocle:66263
Les 10 000 allocataires (en ralit bnficiaires selon le vocabulaire de la Cnaf) qui ont un rfrent unique Ple emploi reprsentent ainsi environ 15 % des bnficiaires du RSA socle. Ce qui signifie que les deux tiers
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Il faudrait rapporter le nombre dinscrits non pas au nombre des allocataires mais au nombre des bnficiaires au sens de la Cnaf, les allocataires et leur ventuel conjoint.
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des allocataires du RSA inscrits en Ple emploi (20 000 sur les 31 000 inscrits Ple emploi en catgorie A, B et C) sont en parcours social. Et 37 % ont leur rfrent unique au SSDP, 17 % en associations, 13 % en EI, 11 % en Capi, 5 % en PSA et 1 % ont leur rfrent unique la Cnaf ; ils sont en parcours social. Finalement, 15 000 16 000 allocataires sont de fait en double suivi Ple emploi et dans les services sociaux. Par ailleurs, pour les allocataires affects en rfrent unique Ple emploi, il y a toujours possibilit de saisir ponctuellement le service social, c'est le sens du dispositif des correspondants sociaux mis en place dans chaque arrondissement (et qui ont pour pendant les correspondants emploi Ple emploi).
Comment expliquer le faible nombre dallocataires accompagns par Ple emploi ? Dabord, par construction. En effet, rappelons que les personnes dj connues des services sociaux y restent pour valuation. Par exemple, si un membre dune famille suivie pour un problme quelconque (enfant, endettement) par le SSDP devient allocataire du RSA, la personne sera oriente automatiquement vers le SSDP pour valuation. Mais le SSDP est embolis par des urgences de toute sorte et la proccupation emploi nest pas sa priorit. De surcrot, ces services sont habitus tre saisis dune demande, pas convoquer des personnes pour leur demander des choses. La dimension emploi reste faiblement prise en compte dans la mesure o cest le conseiller emploi autres structures de lespace insertion qui peut tre saisi par les assistantes sociales du SSDP, qui le font peu. On peut ainsi craindre quune partie de la population suivie par le SSDP, qui pourrait utilement tre accompagne par Ple emploi ou au moins par des conseillers spcialiss sur lemploi, soit tenue carte du bnfice dune approche emploi de ce fait. Signalons ici labsurdit assez majoritairement signale du caractre exclusif du choix entre parcours social et parcours emploi : certains allocataires voudraient continuer tre inscrits Ple emploi et suivis par Ple emploi mais aussi trouver de laide chez une assistante sociale. La sparation forte des parcours et le caractre unique du rfrent rendent impossible cette voie. Mais cela ne suffit pas expliquer la situation. Celleci trouve galement son origine dans les pratiques des espaces insertion, tous agents confondus, et des autres structures (que nous navons pas toutes tudies). Dabord, au moment de linstruction lorsque celle-ci ntait pas entirement automatise les responsables des EI avaient diffus la consigne de prter une extrme attention, au moment de linstruction de la demande la situation des personnes. Les espaces insertion considrent en effet, en accord avec les responsables du bureau du RSA, que le recueil des caractristiques qui dcident de lorientation des personnes nest pas satisfaisant. Le recueil neutre de la simple rponse la question pose ne suffit pas, selon les EI, dtecter un ventuel grave problme quil appartient pourtant aux assistantes sociales (AS) de dtecter et de rgler. Le degr de prcision de lapplicatif @Rsa et du recueil de donnes socioprofessionnelles et le caractre dsormais automatique de lorientation sont fortement remis en cause par la grande majorit des agents et responsables des espaces insertion. Les personnes charges de linstruction attirent notamment lattention sur le caractre insuffisamment prcis du libell des questions permettant de prendre la mesure des difficults sociales des personnes. Demander par exemple la personne si elle a ou non des problmes de logement ne suffit pas savoir ce quil en est exactement. La personne peut dclarer navoir aucun problme et tre en fait hberge dans de la famille ou chez un proche titre temporaire. Si cette situation nest pas releve, la personne risque de passer entre les mailles du filet, cest- dire de ne pas demander bnficier des aides auxquelles elle a droit, et de partir Ple emploi alors quelle ne sera pas en mesure, si elle trouve un emploi, de loccuper.
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Lorsque linstruction se faisait manuellement, les agents chargs de linstruction et insatisfaits des rubriques, donc de la capacit du formulaire dtecter rellement les difficults sociales, ajoutaient des mentions et des informations la main, de manire ce que les difficults soient bien repres. Interrogs plusieurs reprises, les travailleurs sociaux, responsables des EI, personnes charges de linstruction ont multipli les exemples concrets de personnes dont les difficults sociales navaient pas t dtectes et qui, plus tard, staient rvles incapables de faire face aux demandes de Ple emploi. Un des rsultats de notre enqute est bien que les praticiens des EI considrent quune mission prioritaire leur incombe en quelque sorte par respect de lthique du mtier : dtecter de la manire la plus prcise et la plus efficace possible les difficults sociales ventuelles, de manire dune part ouvrir au plus vite les droits et les aides qui contribueront les rgler et dautre part, faire accompagner la personne par le service qui convient, en vitant surtout ce qui apparat comme le plus grand risque : envoyer vers Ple emploi des personnes qui ne seront pas capables de faire face ce qui est exig dun demandeur demploi. Comprendre ce point majeur a constitu une partie trs importante de notre enqute. Les espaces insertion, chargs de linstruction et de lvaluation-diagnostic et donc de lorientation dune grande partie des dossiers des allocataires du RMI et de laccompagnement dune partie dentre eux, fondent leurs pratiques sur des reprsentations du travail effectu par Ple emploi et de leurs allocataires qui sont dterminantes. Tout se passe comme si les espaces insertion organisaient une sorte de protection des allocataires pour viter ceux-ci de se retrouver orients en masse vers Ple emploi. Nous avons peu peu compris quil y avait l la fois un mlange de pratiques professionnelles trs diffrentes, des prjugs des travailleurs sociaux sur le travail ralis par Ple emploi, une exprience directe des checs connus par les allocataires et finalement le fruit dune trs grande exprience professionnelle de la part de lensemble des partenaires et plus prcisment, une bonne adaptation lextrme htrognit des allocataires du RSA. Reprenons ces diffrents points. Lexpression qui revient perptuellement dans la bouche des travailleurs sociaux mais aussi des conseillers emploi des espaces insertion est que le plus grand danger serait que des allocataires non autonomes soient envoys vers Ple emploi. Les responsables de Ple emploi (responsable de la Mission insertion, directeurs(trices) dagences, conseillers emploi en EI ou en agences) partagent globalement ce diagnostic. Le responsable de la Mission insertion mentionne ainsi les dpartements autres que celui de Paris dans lesquels les allocataires sont envoys massivement vers Ple emploi (dans une proportion quasiment inverse celle de Paris, soit 70 % vers Ple emploi et 30 % vers dautres services) ; beaucoup cessent rapidement de sinscrire et se perdent dans les mandres administratifs. Les agents des espaces insertion allguent finalement deux raisons dviter denvoyer trop massivement les allocataires vers Ple emploi : 1) le risque que ce dernier ne dtecte pas lensemble de leurs difficults sociales et ne leur ouvre pas les droits aux aides dont ils ont besoin ; 2) le risque que ces personnes ne soient pas assez autonomes pour faire face aux exigences de Ple emploi. Ce dernier point peut recouvrir tout un ensemble de situations : la personne ne saura pas quil faut venir lheure lorsquil y a un forum emploi ; elle peut avoir encore trop de problmes sociaux pour russir prendre un emploi et sy maintenir ; plus simplement, elle ne sera pas capable dactualiser sa situation tous les mois, donc elle oubliera de le faire et se perdra dans les mandres des institutions et des fichiers. Telle est bien la crainte principale de lensemble des agents de lEI : envoyer une personne insuffisamment autonome vers Ple emploi et perdre sa trace pendant longtemps, un moment crucial pour viter laggravation de sa situation.
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Cette crainte renvoie une double ralit de Ple emploi. Dabord, au fait que cette institution se considre avant toute chose et est considre comme telle par ses partenaires comme charge dune mission de placement de ses demandeurs demploi. Ce faisant, elle attend de ses usagers en suivi mensuel personnalis (SMP) quils procdent lactualisation mensuelle, quoi quil en soit. Une partie de ces rgles est apparue aux yeux des travailleurs sociaux et des allocataires dont ils se voulaient en partie les porte-parole extrmement rigide et difficile suivre pour des personnes fragiles. Une assistante sociale qui, au terme dune valuation avec sa collgue de lespace insertion nest pas daccord avec la dcision dorienter lallocataire vers Ple emploi, indique : il y a une autre collgue o je ne suis pas daccord parce quil y a eu toute une partie non verbale o je sens que cest quelquun de fragile, et moi elle ma mis Ple emploi-PE, et je ne suis pas daccord, jai mis non, sur la fiche, alors soit on le garde et elle est daccord pour le suivre, soit cest la CAPI. Mais pour moi, cest pas Ple emploi. Vu le jeune, vu comment il tait une institution o, moi les chos que jai des gens que je rencontre, cest quand mme il faut que a tourne, il faut que la personne soit dynamique, alors il y en a qui sont contents, il y en a qui me disent quils sont suivis PE et quils sont contents. Les gens qui viennent, que je reois, alors beaucoup taient suivis PE et ont fini dsinscrits . Par ailleurs, lautre ralit de Ple emploi quil est impossible de ngliger, est sa situation actuelle, suite la fusion et laugmentation du nombre de demandeurs demploi suivre dans un contexte de pnurie budgtaire o certaines agences que nous avons visites prsentaient des files actives de 300 demandeurs demploi par conseiller (soit une file passive de 400 demandeurs). Nous cest vrai, administrativement, on dpend de lagence C. Je ne sais pas si vous avez t y faire un tour, cest une structure norme, avec un conseiller dorientation qui vous dit gauche ou droite, aprs un deuxime palier, indemnisation conseil, aprs, allez laccueil du premier, bon, l, laccueil parat presque familial ct et il y a des gens que a rassure ; et puis il y en a dautres qui, au contraire, quand mme, pour qui cest trs important dtre inscrits PE, des gens qui nen relvent pas du tout, une dame quon a vue rcemment avec lAS. On est trs embts : il ne se passe rien Ple emploi mais elle ne peut pas imaginer de ne pas pointer. Tous les mois ! Et il faut respecter aussi (conseiller emploi en poste dans un espace insertion). Dans cette mesure, les agents de Ple emploi eux-mmes ne sont pas demandeurs dun surcrot de dossiers, notamment de personnes fragiles auxquelles ils ne pourront accorder quun temps trs faible. Et cest cette double situation, structurelle et conjoncturelle, qui explique que Ple emploi et le dpartement saccordent pour norienter vers Ple emploi que les personnes en effet autonomes et susceptibles de reprendre trs vite un emploi. Cest moins le nombre de rorientations de Ple emploi vers le parcours social (faible) que celui des cessations dinscription et radiations de Ple emploi qui confirme, sil en tait besoin, le caractre justifi du faible flux dallocataires orient vers Ple emploi. Si la moulinette , un certain nombre de calibrages de celle-ci, les pratiques et les reprsentations des agents des espaces insertion et la situation extrmement tendue en termes deffectifs Ple emploi expliquent en partie la partie minoritaire du flux de nouveaux entrants et du stock oriente vers Ple emploi et accompagne par celui-ci, la raison principale consiste nanmoins, dune part, dans le caractre trs htrogne de la population des allocataires, qui semble avoir t nglig au moment de ldiction de la rgle de lorientation prioritaire vers Ple emploi et, dautre part, dans le faible nombre demplois disponibles, notamment pour une population peu qualifie. En effet, la population allocataire, si elle comprend un certain nombre de personnes tout fait susceptibles de reprendre trs rapidement un emploi, abrite galement, comme lont fait remarquer beaucoup de nos
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interlocuteurs, des personnes trs dsocialises, trs abmes, avec de gros problmes de sant, dhbergement, disolement, mais aussi de matrise de la langue, qui rendent extrmement difficile un retour rapide lemploi. Les cellules dappui pour linsertion (Capi), qui ont d, comme dautres structures vocation sociale, purger leurs files actives de manire renvoyer vers Ple emploi les personnes les plus susceptibles de reprendre un emploi, ont ainsi vu arriver (et ont faire face aujourdhui) une nouvelle population, comprenant beaucoup de personnes, avec de graves problmes psychologiques ou des problmes daddiction qui rendent impossible le retour lemploi et le suivi des prescriptions de Ple emploi. On peut donc se demander si le pari qui consistait demander tous les allocataires de sinscrire Ple emploi et orienter majoritairement ceux-ci vers Ple emploi ne sappuyait pas sur une certaine ignorance de la ralit de la population au RMI, de mme que les reprsentations abondamment reprises dans les discours politiques dune population tricheuse, parfaitement capable de travailler mais prfrant vivre grassement des allocations gnreusement dispenses par ltat. Il semble bien au contraire, et tant les pertes dallocataires envoys massivement vers Ple emploi que le suivi ralis par le dpartement de Paris le prouvent, quune partie importante de la population qui survit avec le RSA connat de trs grandes difficults, et des formes varies de dtresse qui ncessitent, pour tre adoucies, des traitements galement diversifis. Dans cette mesure, et lorientation prioritaire voire quasi exclusive vers Ple emploi et le caractre exclusif du parcours qui doit tre suivi par les allocataires (ou bien le parcours professionnel, ou bien le parcours social, mais pas les deux en mme temps) semblent mal adapts la ralit dune partie de cette population. Au contraire, le suivi conjoint qua malgr tout russi mettre en uvre le dpartement de Paris pour environ 2 500 allocataires, et qui permet aux travailleurs sociaux et aux conseillers lemploi de raliser un travail conjoint pour amener, en environ un an, une personne retrouver suffisamment de confiance en elle pour un jour revenir lemploi, semble beaucoup plus appropri.
CONCLUSION
Au terme dune enqute de terrain approfondie sur plusieurs espaces insertion de Paris mais aussi de visites dans dautres dpartements et dun travail en rseau men avec dautres chercheurs dans dautres conseils gnraux, il apparat que peu des objectifs viss par la loi instaurant le RSA ont t atteints. Quasiment tous les acteurs interviews ont mentionn laggravation de la bureaucratie ( usine gaz ) advenue loccasion de la mise en uvre de cette politique. Deux ans aprs lentre en vigueur, cette dimension reste extrmement prsente, de mme quune multiplication des fichiers informatiques et des interconnexions de fichiers des diffrentes institutions qui nest pas sans poser question. Par ailleurs, il semble que les effets de seuil nont pas t supprims mais simplement dplacs et lon peut mettre des doutes sur lide quune rsolution radicale de ce problme consisterait supprimer compltement des droits connexes qui permettent aux allocataires qui ne touchent que le RSA socle de survivre. Sur cette question, mme unanimit : les allocataires (et parfois les travailleurs sociaux ou conseillers qui les accompagnent) ne matrisent en aucune manire les calculs censs leur permettre de reprendre le chemin de lemploi. Le voudraient-ils dailleurs quils en seraient empchs par la ralit du march du travail dsormais caractrise, au moins pour ces personnes, par une trs forte instabilit, avec des changements incessants de situations pour lesquels cette prestation est radicalement inadapte. Reste la question du surcrot de revenus pour les travailleurs pauvres. Pour la petite partie des allocataires qui est
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venue chercher ce droit dsormais qurable (Gomel, Serverin, 2010), le complment de revenus constitue en effet une aide apprciable. Mais, ct de cette frange de la population, la grande partie des allocataires se rend compte que pour elle rien na chang et quelle doit continuer tenter de survivre avec 467 euros par mois pour une personne seule (sagit-il vraiment de moyens convenables dexistence ?). Enfin, lide que beaucoup reconnaissent comme intressante raffirmer que chacun a droit lemploi et donc au moins sinscrire Ple emploi dont la traduction concrte (orientation prioritaire vers Ple emploi) tait sans doute elle-mme inapproprie et insuffisamment dcline selon les diffrentes catgories de populations concernes, sest trouve radicalement remise en cause en raison de la crise conomique et financire et des conditions trs difficiles dexercice de sa mission par Ple emploi. En labsence de moyens nouveaux, en qualit et quantit, quil sagisse de moyens humains dans les agences ou de dispositifs organisant de vritables parcours vers linsertion et lemploi, avec des paliers et des tapes bien dtermins Ple emploi ne semble pas lacteur le mieux plac pour soccuper de cette partie des allocataires pour laquelle des freins lemploi sont lever avant de retrouver lemploi la plus nombreuse. Enfin, alors mme que le rappel de lensemble des allocataires du RMI, parfois dans le dispositif depuis de trs longues annes, nest pas achev et que les contraintes budgtaires mettent certains dpartements dans de considrables difficults, le dispositif prvoit que les personnes actuellement en parcours social titre transitoire devraient rejoindre le parcours emploi. Il sera sans nul doute trs difficile datteindre cet objectif.
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Novembre 2011

Le RSA, innovation ou rforme technocratique ?

Bernard Gomel, Dominique Mda

Le RSA, innovation ou rforme technocratique ?

Directeur de publication : Alberto Lopez

ISSN 1776-3096 ISBN 978-2-11-128138-7

LE RSA, INNOVATION OU RFORME TECHNOCRATIQUE ? PREMIERS ENSEIGNEMENTS DUNE MONOGRAPHIE DPARTEMENTALE

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Encadr 2. La question de la fraude sociale

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1.2. Exprimentation du RSA et solidarit active : une innovation sociale ?

Cf. Schwartz O., 2009.

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2.1. Le RSA incite-t-il vraiment retourner lemploi ?

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Mais il faut alors laccord de lallocataire

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Encadr 8. La situation des allocataires du RSA socle au 31 dcembre 2010

Allocataires Populationcouverte Populationcouverte allocataires Cl(estimation) Ajout(estimation) Bnficiaires(estimation)

RSAactivitseul 13771 29017 15246 0,236 3598 17369

Total 74919 124913 49994 8713 83632

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