El Adelanto de Las Mujeres A Través Del Trabajo Parlamentario: Evaluación de Las Iniciativas de Género en La LVII, LVIII y LIX Legislaturas de La Cámara de Diputados

El adelanto de las mujeres a travs del trabajo parlamentario: evaluacin de las iniciativas de gnero en la LVII, LVIII y LIX Legislaturas
de la Cmara de Diputados
Cmara de Diputados LX Legislatura
Mesa Directiva Presidenta Dip. Mara Elena lvarez Bernal Vicepresidentes Dip. Ruth Zavaleta Delgado Dip. Antonio Ochoa Gonzlez Secretarios Dip. Antonio Xavier Lpez Adame Dip. Lilia Guadalupe Merodio Reza Dip. Jacinto Gmez Pasillas Dip. Cuauhtmoc Velasco Oliva Comit del CEAMEG Dip. Mara Soledad Limas Frescas Presidenta Dip. Bertha Yolanda Rodrguez Ramrez Secretarias Integrantes Dip. Aracely Escalante Jasso Dip. Martha Hilda Gonzlez Caldern Dip. David Lara Compen Dip. Mercedes Maciel Ortiz Dip. Laura Anglica Rojas Hernndez Dip. Mara Gloria Guadalupe Valenzuela Garca Dip. Patricia Villanueva Abrajn Dip. Daisy Selene Hernndez Gaytn Dip. Jaime Espejel Lazcano Secretara General de la Cmara de Diputados Dr. Guillermo Haro Blchez Secretara General Lic. Emilio Surez Licona Secretara de Servicios Parlamentarios Dip. Holly Matus Toledo
Dip. Mara Eugenia Jimnez Valenzuela Dip. Ma. Mercedes Maciel Ortiz Dip. Jos Gildardo Guerrero Torres Dip. Eduardo De la Torre Jaramillo
Dip. Martha Anglica Tagle Martnez Dip. Manuel Portillo Dieguez Dip. Agustn Leura Gonzlez Dip. Lizbeth Evelia Medina Rodrguez Dip. Martha Anglica Romo Jimnez Dip. Adriana Rebeca Vieyra Olivares Dip. Maricela Contreras Julin Dip. Rosario Ortz Magalln Dip. Susana Monreal vila
El adelanto de las mujeres a travs del trabajo parlamentario: evaluacin de las iniciativas de gnero en la LVII, LVIII y LIX Legislaturas de la Cmara de Diputados
Cmo legislar mejor?
Coordinadora Magdalena Garca Hernndez
Magdalena Garca Hernndez Mara de los ngeles Corte Ros Magdalena Huerta Garca
Coleccin Gnero y Derecho / 3 Tomo 1
Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero Dra. Teresa Inchustegui Romero Direccin General Mtra. Tania Reneaum Panszi Direccin de Proyecto 1 Mtra. Ma. de Lourdes Garca Acevedo Direccin de Proyecto 2 Mtra. Patricia Fernndez Ham Direccin de Proyecto 3 Mtro. Sergio Jaime Rochn del Rincn Encargado de la Coordinacin Tcnica Mtra. Edith Olivares Ferreto Coordinacin Editorial Mnica Valdez Gonzlez Diseo de interiores, correccin de estilo y formacin Fernando Moya Olivares Diseo de portada
Coleccin Genero y Derecho/ 3. Tomo I Junio 2007 Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero H. Congreso de la Unin Cmara de Diputados. LX Legislatura ISBN: 978-607-7919-08-7 Av. Congreso de la Unin No. 66 Col. El Parque. Delegacin Venustiano Carranza C.P. 15969, Mxico, D.F. Agradeceremos sus comentarios a la siguiente direccin: ceameg@congreso.gob.mx
Contenido
Presentacin Prlogo Introduccin I. Marco terico 1. Las iniciativas 2. Los conceptos bsicos A. Las mujeres y el gnero B. La perspectiva de gnero C. La institucionalizacin de la perspectiva de gnero D. La transversalidad E. Las acciones afirmativas F. La equidad de gnero G. La igualdad y la equidad jurdica 3. Clasificacin de las iniciativas: descripcin de los criterios que se usaron para hacer la categorizacin temtica de las iniciativas II. Elementos de anlisis 1. Los antecedentes y el contexto A. El comportamiento de las brechas de gnero en el periodo reciente B. La posicin relativa de las brechas de gnero en Mxico respecto del contexto internacional 2. El anlisis de las iniciativas A. Las iniciativas que se estn presentando
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B. Comparacin con el universo de iniciativas por legislatura C. La experiencia de quienes presentaron las iniciativas: anlisis de las entrevistas realizadas a exdiputadas y exdiputados 3. El marco jurdico aplicable III. El proceso de produccin legislativa 1. Los sujetos: principios, compromisos y habilidades 2. La tcnica legislativa 3. Las etapas legislativas A. Etapa prelegislativa B. Etapa legislativa C. Etapa poslegislativa IV. Conclusiones y propuestas 1. Conclusiones 2. Propuestas Bibliografa Las autoras
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Presentacin
La desigualdad entre hombres y mujeres se expresa en los ms diversos mbitos de la vida social. En la arena del derecho, la desigualdad sexual se manifiesta tanto en la procuracin como en la imparticin de justicia. El derecho, como una institucin fundamental de los estados modernos, regula las conductas de hombres y mujeres en estrecha vinculacin con otros sistemas normativos. Abordar el derecho desde la perspectiva de gnero implica el reconocimiento de que a travs de l como constructo terico y como prctica jurdica se reproduce y ejerce la desigualdad entre los sexos. As, el derecho necesita ser reinterpretado desde la perspectiva de los derechos humanos de las mujeres. Los esfuerzos en esta direccin evidencian que las mujeres y los hombres viven y ejercen sus derechos de manera diferenciada, y que los marcos legales y la prctica jurdica lejos de estar exentas de sesgos sexistas, histricamente han perpetuado la dominacin masculina tanto por accin como por omisin. Como un aporte para la construccin crtica del derecho, el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero de la Cmara de Diputados presenta la Coleccin Gnero y Derecho, con el fin de prestar en forma objetiva, imparcial y oportuna, los servicios de apoyo tcnico, estudios e informacin analtica y cientfica sobre equidad de gnero, para hacer posible la transversalidad de gnero en las iniciativas y trabajo parlamentario de los diputados y diputadas, as como de las Comisiones de la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin.
Coleccin Gnero y Derecho/ 3
En este sentido, los nmeros que integrarn esta coleccin brindarn herramientas tericas y metodolgicas en el mbito jurdico, que permitan a los legisladores y legisladoras, as como a los equipos tcnicos y al pblico interesado en la materia, dar seguimiento a la legislacin que tutela los derechos de las mujeres para fortalecer los procesos de generacin de iniciativas y mecanismos que coadyuven a mejorar la condicin y situacin de las mujeres mexicanas.
Dra. Teresa Inchustegui Romero Directora General Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero
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Prlogo
El ordenamiento jurdico debe ser el instrumento que posibilite a todas las personas satisfacer sus necesidades fundamentales de justicia, regulando las relaciones entre ellas dentro de la convivencia social, reconociendo y garantizando sus derechos as como determinando las maneras sobre cmo hacerlos exigibles y justiciables. El proceso legislativo existe finalmente en funcin de la justicia y de la obtencin del bien social. Dentro del anlisis del orden jurdico, resulta de vital importancia analizar si cumple con la aspiracin fundamental de la igualdad de los sexos en el goce de los derechos humanos propios de cada quien. Esto presupone que los hombres y las mujeres pueden tener, y de hecho as es, distintas necesidades, pero no presupone que debido a esas diferencias, las masculinas deban ser identificadas como las necesidades de los seres humanos y las de las mujeres como las necesidades especficas de las mujeres (Facio, 1992, p.20).
Si reconocemos que las mujeres y los hombres vivimos en condiciones distintas y desiguales [como ha sido demostrado suficientemente por organismos como Naciones Unidas], es obvio que tendremos necesidades diferentes y por ende, una ley que parte de que somos iguales, que trata a las mujeres como si estuvieran en igualdad de condiciones, no puede menos que tener efectos discriminatorios. Siempre habr desigualdad cuando dos seres formados de acuerdo a una concepcin de gnero que los hace desiguales, se enfrenten con una legislacin unisex que se pretende neutral en trminos de gnero (Facio, 1992, p. 58).
A partir de los aos setenta se ha incorporado la categora de gnero en las ciencias sociales para explicar las diferencias entre hombres y
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mujeres no exclusivamente como condiciones biolgicas, sino como diferencias social y culturalmente construidas: El gnero no es un concepto aislado sino una perspectiva terica constituida por un corpus que permite analizar de forma completa y multidisciplinaria la diferencia sexual (Barquet y Ortiz Ortega, 2006). Las mujeres no constituyen un tema. La centralidad de la persona humana, mujer y varn, significa que la realidad social misma est integrada por mujeres y hombres (segn las ltimas estadsticas, con mayora numrica de mujeres) y, por lo tanto, todo enfoque, visin, anlisis y accin social implica necesariamente a ambos. Debido a lo anterior, no es correcto hablar de las mujeres como un tema, ni referirse a lo social al margen de la consideracin de las mujeres y los hombres desde su peculiar especificidad, accin y significado social. Desde esta lgica, todas las leyes tienen implicaciones de gnero pero no todas tienen perspectiva de gnero que busque la igualdad entre los hombres y las mujeres, poniendo en entredicho la dimensin de justicia de la norma jurdica. A la perspectiva de gnero podemos considerarla como una exigencia epistemolgica que plantea una nueva manera de conocer la realidad, una revisin de las categoras cognoscitivo-analticas para aproximarse a la realidad social. De ordinario lo social se analiza desde un fundamento antropolgico universal y se hace una transpolacin de la realidad al margen de un paso intermedio que aporte la comprensin de la persona humana, hombres y mujeres, desde la construccin histrico-cultural de su propia identidad y al margen tambin de una antropologa diferenciada. Con este procedimiento se generan dos grandes problemas. En primer lugar, en aras de la unidad del gnero humano se omite el anlisis de todas las variables culturales y socioeconmicas que generan una asimetra social, en este caso, especficamente entre mujeres y hombres, generando con ello una insuficiencia cognitiva y analtica que imposibilita la objetividad y el realismo dentro del anlisis social. En segundo lugar se genera un fenmeno de invisibilizacin, de transparencia. Cuando se hace referencia a una persona, en este caso a
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las mujeres, pero se omite la inclusin de la dimensin cultural de su identidad, del cdigo de tica diferenciado que la rige, de la posicin fctica en que se encuentra, lo que se est considerando es a una persona invisible o transparente, ms no a una persona concreta, mucho menos a una persona con una dignidad personal. Cuando se hace referencia a la persona humana, de ordinario se est hablando de mujeres y hombres, en tanto que constituyen los dos modos en que se es persona y, sin embargo, cuando se inicia el anlisis de la realidad, esa diferenciacin pasa a un segundo plano y la realidad se considera nicamente desde un enfoque masculino, pretendidamente neutro o aparentemente incluyente de mujeres y hombres pero nicamente desde un enfoque sumatorio, es decir, desde una aspecto formalmente igualitario, ms no desde una real igualdad/equidad entre varn y mujer:
El principio de igualdad entre los derechos de los hombres y las mujeres es una aspiracin para una sociedad justa que beneficia a la sociedad en su conjunto, pues fortalece la democracia y la construccin de una ciudadana participativa. Sin embargo, en la aplicacin de este principio, el referente para esta igualdad es el varn, considerado en su sentido genrico, como el representante de lo humano, es decir, como el modelo que hay que igualarse. Eso presupone que nuestra identidad y necesidades especficas como mujeres estn sobreentendidas e implcitas en ese modelo masculino, lo que tiene seria implicacin para las mujeres y para el logro de unas relaciones ms igualitarias. Al estar subsumida en lo masculino, la situacin especfica de las mujeres no est explicitada ni es visible, lo que impide su reconocimiento (Jelin, 1996, p. 8).
El enfoque sumatorio, es decir, desde una igualdad formal, exterior, no incide en las causas estructurales de los problemas y s puede nublar las reales exigencias de justicia dentro de las relaciones sociales. No se trata solamente de resolver el hecho de que en ningn pas del mundo las mujeres reciben la misma remuneracin ante trabajo igual con los hombres, sino de saber cul es la causa de dicha diferencia. No se trata
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solamente de resolver que las mujeres en Mxico reciben entre 30 y 40% ms de tiempo ante la condena por el delito de homicidio, sino de saber cul es la causa de dicha accin. Hoy se habla de nias y nios, mujeres y hombres, y sin embargo las preguntas acerca de la identidad de las mujeres, la diversidad y la diferencia, las necesidades y las especificidades de su condicin estn invisibilizadas. No se trata de asumir una postura victimista ni de exigencias asistencialistas, el fondo del problema gira en torno a cmo se ha generado la identidad sexual, qu cdigo tico se ha derivado de ella, y qu supone esto en la necesaria referencia a los derechos humanos especficos de las mujeres. A nadie le cabe duda hoy que las mujeres y los hombres tenemos los mismos derechos y, sin embargo, si en esa visin de igualdad de derechos no se contempla la diferente posicin cultural y social de la feminidad y la masculinidad, esos derechos neutros pueden dar pie a graves injusticias. Es necesario que el trabajo legislativo se sustente en un modelo jurdico de una igualdad tambin jurdica que se haga cargo de las diferencias y de su concreta relevancia en las relaciones sociales. Distintos especialistas sealan la necesidad de que se inicie el trabajo legislativo desarrollando una conciencia sobre el carcter androcntrico del sistema jurdico. Pensemos por un momento en una reforma al sistema judicial que no se elabore desde una antropologa diferenciada y de una accin social con visin de gnero. Por qu exigir procedimientos diferenciados para el cateo? Por qu asumir que las posibilidades de recurrir a un abogado son distintas para las mujeres y los hombres? Por qu asumir que los efectos en las familias son distintos si falta la madre o falta el padre por razones de una reclusin o del fenmeno migratorio creciente que divide familias y afecta a enormes contingentes humanos? Cmo abordar seriamente la realidad social desde un anlisis carente de un fundamento antropolgico diferenciado y sin una perspectiva de la dimensin cultural de la sexualidad y sus consecuencias sociopolticas y econmicas?
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Si no distinguimos la incidencia y efectos de los actos de manera diferenciada, podemos tener una insuficiencia analtica que conduce necesariamente a un error en el conocimiento y anlisis de la realidad. Ante la pregunta de si debe el derecho asumir la diferencia de sexo de las personas, as como la construccin social que sobre ella se ha hecho, puede decirse, siguiendo a Ferrajoli, lo siguiente: existen cuatro modelos en torno a la relacin entre el derecho y la diferencia entre mujeres y hombres (Ferrajoli, 1999, pp. 73-97). Un primer modelo presenta la indiferencia jurdica en donde las diferencias no se valorizan ni se desvalorizan, no se tutelan ni se reprimen, no se protegen ni se violan, simplemente se ignoran. Bajo este modelo las diferencias se resuelven en la sujecin de hecho de la mujer al poder masculino y en su relegacin al papel domstico natural de mujer y de madre. Un segundo modelo plantea la diferenciacin jurdica de las diferencias, que se expresa en la valorizacin de algunas identidades y en la desvalorizacin de otras y por lo tanto, en la jerarquizacin de las distintas identidades. Este es un paradigma discriminatorio en donde las diferencias estn pensadas y sancionadas como desigualdades, privilegios y discriminaciones. Un tercer modelo consiste en la homologacin jurdica de las diferencias, en donde stas son negadas, devaluadas e ignoradas en nombre de una abstracta afirmacin de igualdad. La diferencia femenina no sufre discriminacin en el plano jurdico, puesto que en este plano resulta desconocida, ocultada y enmascarada: las mujeres tienen los mismos derechos que los varones en cuanto son consideradas o se fingen que son como los del varn y se asimilan a ellos en los estilos de vida y modelos de comportamiento. Existe un cuarto modelo de configuracin jurdica de las diferencias, el de la igual valoracin jurdica de las diferencias, basado en el principio normativo de igualdad en los derechos fundamentales polticos, civiles, de libertad, econmicos, sociales, culturales y ambientales y al mismo tiempo en un sistema de garantas capaces de asegurar su efectividad. En este modelo se garantiza a todos su libre
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afirmacin y desarrollo, no abandonando al libre juego de la ley del ms fuerte. Por otro lado, asume a todas las personas como dotadas de igual valor, prescribiendo para todas igual respeto y tratamiento. Este modelo no desconoce las diferencias sino que las reconoce y las valoriza como rasgos de identidad de las personas. En este sentido puede enunciarse el principio de la necesidad de una igualdad jurdica que se haga cargo de las diferencias y de su concreta relevancia en las relaciones sociales. Dentro de la funcin legislativa resulta indispensable la incorporacin de la perspectiva de gnero, en un planteamiento similar al cuarto modelo descrito, como un requisito esencial para la elaboracin de leyes justas, incluyentes y respetuosas del marco jurdico de derechos humanos y de la realidad social de la existencia de mujeres y hombres. El proceso de sensibilizacin y conocimiento de este tema por parte de los legisladores y legisladoras puede llevarse fcilmente a cabo si existe el compromiso por comprender cabalmente la realidad sobre la que se legisla y se tiene un compromiso claro y definitivo por un Mxico ms justo y democrtico.
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Introduccin
El Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero de la Cmara de Diputados (CEAMEG), a partir de su reciente formacin y consciente del papel que deber jugar en el avance de la incorporacin de la perspectiva de gnero en el trabajo legislativo, se propuso realizar este estudio, para apoyar la produccin legislativa e incidir en la generacin de una cultura del derecho y los derechos con perspectiva de gnero. Para ello se aboc a revisar, seleccionar, ordenar y clasificar las iniciativas que promueven el avance de los derechos de las mujeres e incorporan la perspectiva de gnero en las LVII, LVIII y LIX Legislaturas. Dicha informacin sirvi como insumo para desarrollar el estudio que ahora se presenta. En este estudio se analizan las caractersticas del proceso de produccin legislativa de 1997 a 2006 con la informacin proveniente de estas iniciativas. Asimismo, a partir de entrevistas que generosamente fueron atendidas por exlegisladoras y exlegisladores de la LVII, LVIII y LIX Legislaturas, se investigan los contextos de su elaboracin, negociacin y presentacin, con el objetivo de recuperar la experiencia desarrollada y, a partir de ello, determinar las pautas de comportamiento, los instrumentos y las lneas de accin de la produccin legislativa con el fin de aportar elementos, para el presente y para el futuro, que permitan colocar en el centro el avance de la incorporacin de la perspectiva de gnero en el trabajo legislativo. En la realizacin de este estudio se parti de reconocer que el ordenamiento jurdico debe ser el instrumento que, entre otros fines, posibilite a todas las personas, satisfacer sus necesidades fundamentales de justicia regulando las relaciones entre ellas dentro de la convivencia social, reconociendo y garantizando sus derechos as como
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determinando las maneras sobre cmo hacerlos exigibles y justiciables. El proceso legislativo existe finalmente en funcin del desarrollo de las personas y la comunidad, de la construccin de un adecuado marco de derecho y de la obtencin de la justicia social. El proceso de sensibilizacin y conocimiento del tema de gnero por parte de los legisladores y legisladoras, debe partir de distinguir entre agregarle a una ley el componente de mujer y realmente elaborar una ley con perspectiva de gnero.
Las segundas implican tomar en cuenta las relaciones de poder entre los sexos, atravesadas por otras variables como la edad, la etnia o la raza, la condicin socioeconmica, etc. Implica tambin tomar en cuenta que vivimos bajo un sistema masculino por lo que todas las leyes, por ms generales que se intente o aunque aparentemente no tengan relacin alguna con la subordinacin de las mujeres, tendrn un efecto en las estructuras de gnero que mantiene este sistema y, por lo tanto, mejorarn o empeorarn esa subordinacin y discriminacin (Facio, 1992, p. 62).
Las propuestas de iniciativa de ley con perspectiva de equidad de gnero deben considerar, conocer y analizar las distintas condiciones, posiciones, necesidades, intereses, acceso y control que tienen de manera diferenciada las mujeres y los hombres frente al objeto de la iniciativa; haber hecho una diferenciacin de los sujetos vinculados con la aplicacin de la norma, valorando el impacto diferenciado que tiene frente a las mujeres y frente a los hombres; y aportar un criterio de verdadera igualdad entre hombres y mujeres. Las principales preguntas de este estudio fueron: 1. Cul ha sido el avance en la incorporacin de la perspectiva de gnero y en los derechos de las mujeres en el trabajo legislativo de las LVII, LVIII y LIX Legislaturas en la Cmara de Diputados? 2. Cules han sido los principales factores que han contribuido a dicho avance? 3. Cules han sido los principales obstculos que han impedido un mayor avance?
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4. Cules son los elementos a considerar para mejorar la produccin de iniciativas legislativas con perspectiva de gnero? El documento contiene cuatro captulos. En el primero, denominado el Marco terico, se resumen los conceptos fundamentales objeto de este estudio, describiendo lo que son las iniciativas legislativas. Se abordan los principales conceptos y definiciones necesarias para avanzar en la produccin legislativa con perspectiva de gnero. Se introducen algunos aspectos centrales de la discusin sobre el tema de mujeres y derecho. Se concluye con los criterios que utiliz el CEAMEG para hacer la clasificacin temtica de las iniciativas bajo estudio. En el segundo captulo, denominado Elementos de anlisis, se presentan tres asuntos. El primero relativo al contexto en que se inscribe la inequidad de gnero a lo largo de la historia de la humanidad, los avances paulatinos que se han dado en el pas en materia de institucionalizacin, vinculados a directrices internacionales, resultado de las estrategias desarrolladas por los movimientos feministas y amplios de mujeres. Se presenta el avance en la reduccin de los rezagos de gnero existentes en el pas, as como la posicin relativa de Mxico en esta tarea en el mbito mundial y latinoamericano. Se concluye con el rezago que, en materia legislativa, nos seala el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer (CEDAW). En el segundo, se realiza un anlisis cuantitativo de las iniciativas legislativas sobre el adelanto de las mujeres y la perspectiva de gnero seleccionadas por el CEAMEG. En este apartado se buscaron respuestas a las interrogantes sobre cul es la tendencia en el nmero de iniciativas con perspectiva de gnero o que buscan el adelanto de las mujeres, que han venido presentando las diputadas y diputados de las Legislaturas bajo estudio, y la relativa a cul ha sido el comportamiento de los ndices de aprobacin de estas iniciativas. Este anlisis se compara con lo que sucedi con el universo total de iniciativas presentadas, para dilucidar si la tendencia del nmero de iniciativas bajo estudio difiere de aqulla que se observa en el universo total, y si las tasas de aprobacin de las iniciativas difieren considerablemente en uno y otro caso, para
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confirmar o descartar la existencia de un posible sesgo en contra de las iniciativas con perspectiva de gnero o por el avance de los derechos de las mujeres. Se concluye con los resultados recogidos de un conjunto de entrevistas a exdiputadas y exdiputados involucrados en la elaboracin, negociacin, presentacin, seguimiento y defensa de las iniciativas que atiende el adelanto de las mujeres y la equidad de gnero, lo que aporta una rica veta cualitativa de retos y propuestas para el trabajo futuro. En el tercer punto se presenta una compilacin ordenada del marco jurdico nacional, los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos ratificados por Mxico y, por lo tanto, jurdicamente vinculantes, as como la referencia a las principales Declaraciones y Conferencias internacionales. Dicha enumeracin, resumida y clasificada temticamente, persigue que en la elaboracin de leyes referidas a cada tema los diputados y diputadas, as como su cuerpo de asesora, no omitan la consideracin de los ordenamientos jurdicos existentes, ni los compromisos polticos asumidos por el pas. En el tercer captulo, denominado El proceso de produccin legislativa, se abordan dos asuntos. En el primero se reflexiona sobre los principios, compromisos y habilidades necesarios que los sujetos deben asumir e internalizar en su comportamiento y accin cotidiana para alcanzar la igualdad de gnero. En el segundo se realiza un breve resumen de los elementos indispensables del proceso de creacin de leyes y las variables involucradas en el mismo, denominadas racionalidades, as como las etapas o fases en que se desagrega dicho proceso: prelegislativa, legislativa y poslegislativa. Todo ello con el propsito de aportar elementos para la profesionalizacin del trabajo parlamentario de las actuales y futuras legisladoras y legisladores, pero tambin para apoyar procesos de formacin y capacitacin de todos aquellos mexicanos y mexicanas que aspiren a ser legisladoras y legisladores. En el cuarto captulo se ofrecen las principales conclusiones y propuestas del estudio; en l se aportan elementos para desarrollar estrategias que permitan impulsar el trabajo legislativo con perspectiva de gnero en el corto, mediano y largo plazos.
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I. Marco terico
Construir un marco terico con el propsito de contribuir al avance de la incorporacin de la perspectiva de gnero en el trabajo legislativo es tarea ardua. En tal caso la pregunta fundamental a responder, retomando a Tamar Pitch (2005), sera si es posible construir un derecho no sexista, pero sexuado, que tenga en cuenta la diferencia de gnero, respetndola y valorizndola? Sirvan estas notas introductorias al tema para resumir los conceptos fundamentales tratados en este escrito, que se refieren a qu son las iniciativas legislativas, cules son los principales conceptos y sus definiciones; describir los criterios que utiliz el CEAMEG para la clasificacin de iniciativas, y para sealar algunos aspectos centrales de la discusin sobre el tema de mujeres y derecho. Entendido el derecho como la instancia que regula e institucionaliza el orden establecido y que da legitimidad a ese orden, se comprende su importancia fundamental para el logro de la igualdad de derecho entre mujeres y hombres, pero tambin la igualdad de hecho. En el formalismo del derecho las mujeres aparecen tradicionalmente como sujetos neutros y asexuados, en donde la igualdad en los derechos responde al estndar masculino. Cambiar este enfoque implica reconocer los lmites del derecho como instrumento de lucha contra la injusticia [], implica poner en cuestin la naturaleza misma del sujeto de derecho, y de los derechos, de la relacin entre el derecho y la justicia, el significado de derecho y de justicia (Pitch, 2005).
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1. Las iniciativas Una iniciativa legislativa1 es un documento formal con el que se propone reformar, adicionar o derogar disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos o de una ley ordinaria; o bien crear o abrogar algn ordenamiento jurdico, y que en ejercicio del derecho conferido en el artculo 71 constitucional, pueden presentar el Presidente de la Repblica, los diputados y diputadas y senadores y senadoras al Congreso General y las Legislaturas de los estados, y de conformidad con el inciso de la fraccin V de la base primera del apartado A del artculo 122 constitucional, puede presentar la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en las materias relativas al Distrito Federal. En este estudio la referencia se hace exclusivamente a las iniciativas presentadas por los legisladores y legisladoras de la Cmara de Diputados. Las iniciativas pueden presentarse en las Cmaras del Congreso durante los periodos de sesiones o en la Comisin Permanente durante los recesos, o incluso en periodos extraordinarios si la convocatoria a stos considera la presentacin de alguna o algunas en particular. La Presidencia de la Mesa Directiva las turna a la comisin o comisiones que corresponda para que las dictaminen. Las iniciativas contienen generalmente: ttulo; fundamento jurdico; exposicin de motivos; texto del proyecto de ley o decreto que se propone; y nombre y firma del promovente. Ni la Ley Orgnica ni el Reglamento Interior del Congreso General establecen el periodo especfico entre la presentacin de una iniciativa y su necesaria dictaminacin; no obstante, en la Ley Orgnica del Congreso General se hace referencia a que ello existe. [...] las reglas y procedimientos establecidos para la aprobacin de leyes y decretos2 [] cuidar que los dictmenes, propuestas, mociones, comunicados y dems escritos, cumplan con las normas que regulan su formulacin y
Artculo 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General (RGIC) de los Estados Unidos Mexicanos. Este Reglamento se elabor el 15 de marzo de 1934 y su ltima reforma data del 27 de noviembre de 1981. 2 Artculo 66 inciso i de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCG). .
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presentacin.3 Adems, ni en esta Ley Orgnica ni en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos aparece referencia alguna a la perspectiva de gnero. El dictamen es un documento que emite una comisin o comisiones y que propone una resolucin o decisin sobre una o varias iniciativas o proposiciones. Para que exista, se requiere que est firmado por la mayora de los miembros de la comisin, que contenga una parte expositiva de las razones en que se funda y que concluya con proposiciones claras y sencillas que puedan ser sometidas a votacin (el proyecto de ley, decreto o punto de acuerdo en s). El dictamen o la determinacin propuesta por las comisiones, se presenta al Pleno de la Cmara, el cual lo discutir y aprobar o rechazar. La formacin de las leyes puede comenzarse indistintamente en cualquiera de las dos Cmaras, con excepcin de los proyectos que versaren sobre emprstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales debern discutirse primero en la Cmara de Diputados.4 Todo proyecto de ley cuya resolucin no sea exclusiva de una de las dos Cmaras se discutir sucesivamente en ambas, observndose este reglamento respecto a la forma e intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones.5 Los dictmenes normalmente contienen: introduccin (llamada tambin proemio), en la que se especifica el nombre de la comisin o comisiones encargadas del dictamen y el proyecto de ley o decreto que se propone; antecedentes, constituidos por el relato cronolgico de hechos desde la presentacin y turno de la iniciativa o proposicin correspondiente, para ubicar el asunto en tiempo y espacio; consideraciones, que son los argumentos jurdicos, doctrinales, sociales, polticos, econmicos y/o culturales en los que se funda la decisin propuesta por la comisin; puntos resolutivos, los cuales contienen el proyecto de ley, de decreto o punto de acuerdo que la o las comisiones someten a la consideracin de la Asamblea; y las firmas de los miembros de la comisin, que expresan el sentido del voto de cada uno de ellos en
Artculo 20 inciso e de la LOCG. 62, RGIC. 5 Artculo 63, RGIC.
3 4 Artculo
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relacin con el proyecto en cuestin. Si la mayora de las firmas son en sentido aprobatorio, el dictamen puede presentarse al Pleno de la Cmara. Cuando una minora de la comisin disiente del parecer de esa mayora, tiene derecho a presentar por escrito un documento que se conoce como voto particular y que contiene los elementos bsicos del dictamen. Los dictmenes pueden proponer al Pleno de la Cmara la aprobacin de una iniciativa o proposicin (dictamen positivo) o bien que sea desechada y archivada (dictamen negativo). Por regla general, los dictmenes con proyectos de decreto se votan nominalmente; los negativos y de proposiciones con punto de acuerdo se votan econmicamente. Los dictmenes que las comisiones produzcan sobre asuntos que no llegue a conocer la Legislatura que los recibi, quedarn a disposicin de la siguiente Legislatura, con el carcter de proyectos.6 La Comisin de Estudios Legislativos,7 conjuntamente con las otras comisiones ordinarias que correspondan, harn el anlisis de las iniciativas de leyes o decretos y concurrir a la formulacin de los dictmenes respectivos.8 2. Los conceptos bsicos En este apartado se exponen los conceptos relativos a gnero, perspectiva de gnero, institucionalizacin, transversalidad, acciones afirmativas, igualdad y equidad, as como otras categoras importantes de definir por su relacin con el trabajo legislativo. Varios de ellos se elaboraron a partir de la revisin de diversas fuentes que se indican en la bibliografa al final del documento. A. Las mujeres y el gnero Resulta recurrente en diversos medios el referirse indistintamente a asuntos de gnero y de mujeres como conceptos sinnimos. Este es un
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8 Artculo
Prrafo 4 del artculo 94 del RGIC. Esta Comisin pertenece al Senado de la Repblica. 89 de la LOCG. 24
asunto importante de reconocer porque los elementos a considerar en el caso de las iniciativas legislativas en favor de los derechos de las mujeres de aqullas con perspectiva de gnero no son los mismos, puesto que mujer y gnero no son asuntos equivalentes; es por ello que existen elementos distintos a ser considerados en uno y otro caso. En el primer caso, las propuestas de iniciativas de ley promotoras de los derechos de las mujeres deben tener como fundamento el marco normativo de los derechos humanos de las mujeres -Constitucin, legislacin, tratados de derechos humanos y derechos de las mujeres; desarrollar el derecho consagrado en acciones y medidas concretas que protejan, promuevan y articulen el principio relativo a los derechos humanos de las mujeres; evitar ser regresiva con respecto al contenido de las leyes existentes; y suponer un verdadero avance en la situacin de las mujeres. En el segundo caso, las propuestas de iniciativa de ley con perspectiva de equidad de gnero deben considerar, conocer y analizar las distintas condiciones, posiciones, necesidades, intereses, acceso y control que tienen de manera diferenciada las mujeres y los hombres frente al objeto de la iniciativa; haber hecho una diferenciacin de los sujetos vinculados con la aplicacin de la norma, valorando el impacto diferenciado que tiene frente a las mujeres y frente a los hombres; y aportar un criterio de igualdad entre hombres y mujeres Gnero Es una categora de anlisis de la construccin social de las diferencias sexuales en un momento y lugar histrico dado que permite: diferenciar y separar lo biolgico, atribuido al sexo, de lo cultural, determinado por el gnero; reconocer la existencia de relaciones de jerarqua y desigualdad entre hombres y mujeres, expresadas en opresin, injusticia, subordinacin y discriminacin, mayoritariamente hacia las mujeres; ordenar las estructuras sociales y explicativas de un tipo de desigualdad especfica insertas en relaciones sociales organizadas de forma asimtrica; cuestionar saberes tradicionales, la neutralidad del conocimiento y la universalidad de la verdad.
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Es una construccin cultural aprendida a partir de la socializacin. Denomina la construccin social de las identidades diferenciadas de mujeres y hombres, refiere el conjunto de caractersticas culturales especficas que identifican su comportamiento social y las relaciones entre ellos. Es un trmino relacional que no es sinnimo del vocablo mujeres u hombres, sino que se refiere a la relacin que existe entre ellos y a la manera en que ambos se construyen socialmente. No es un concepto aislado sino una perspectiva terica constituida por un corpus que busca explicaciones sobre la subordinacin de la mujer y analiza de forma completa y multidisciplinaria la diferencia sexual. El siguiente esquema ilustra lo relativo a la categora de gnero.
Esquema 1: Descripcin de la categora de gnero El enfoque Transformar la posicin subordinada de las mujeres. El tema central Las relaciones entre los hombres y las mujeres. El problema Las relaciones de poder desiguales que no permiten un desarrollo equitativo y la plena participacin de las mujeres. La meta Un desarrollo equitativo y pleno, con la participacin de las mujeres y los hombres en la toma de decisiones. La solucin Transformar las relaciones desiguales a travs del empoderamiento de las mujeres. Las estrategias Identificar y encarar las necesidades e intereses de las mujeres y de los hombres, determinadas por ellos mismos, para mejorar su condicin.
El gnero es una categora de la teora de gnero que aporta una mirada distinta de percibir el mundo. Constituye una propuesta novedosa sobre la construccin de nuestras identidades que implica repensar, desde otro lugar, la masculinidad, la feminidad y las familias. Construye sujetos hombres y mujeres que responden a realidades y tiempos concretos, no como personas abstractas y ahistricas. Articula la
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filosofa, el derecho, la poltica, la sociologa, las posturas partidistas y las de la sociedad civil. B. La perspectiva de gnero Es una herramienta de anlisis que utiliza la categora de gnero para identificar las diferencias entre mujeres y hombres en el uso y utilizacin del poder, los recursos y los beneficios, adems de reconocer, cuestionar y valorar la discriminacin, desigualdad y exclusin de las mujeres. Con este marco establece estrategias, programas y acciones de justicia deliberada leyes, normas jurdicas o programas orientadas a corregir los desequilibrios y asegurar el acceso equitativo a los recursos y a los servicios, al ejercicio pleno de derechos y a condiciones de oportunidad en el intercambio social, econmico y poltico, que conduzcan a cambios estructurales en las relaciones entre mujeres y hombres con el imperativo de la equidad. El uso de la perspectiva de gnero significa visibilizar la condicin y la posicin de las mujeres; advertir la existencia de situaciones de desigualdad entre mujeres y hombres, en perjuicio de las mujeres; analizar que esta desigualdad es resultado de patrones culturales y prcticas institucionales que retroalimentan la postergacin de las mujeres; incluir las relaciones entre hombres y mujeres como una expresin de la desigualdad social; y actuar para alcanzar la justicia y la equidad social. La perspectiva de gnero incorpora al anlisis otras categoras como la clase, la etnia y la edad, al pretender abordar la problemtica de gnero en todos sus contextos. Otros conceptos sealados en las definiciones anteriores, y que agregan elementos analticos, son los relativos a la condicin y posicin de las mujeres respecto de los hombres, los cuales permiten visibilizar el ejercicio diferenciado de los derechos entre mujeres y hombres. Condicin Este trmino se refiere a las condiciones materiales diferenciadas de mujeres y hombres para acceder, en condiciones adecuadas, a servicios y
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satisfactores como la educacin, la salud, el empleo, los ingresos, la formacin laboral, la recreacin, el ocio, la proteccin social, la vivienda, la energa elctrica, el agua potable, la atencin sanitaria, el transporte, las comunicaciones y la tecnologa. Este concepto contempla el bienestar material de la mujer, ubicando las circunstancias concretas en que se desenvuelve dentro de su medio social, y que tienen que ver, en muchos casos, con los roles y funciones que la sociedad le asigna. Posicin El trmino posicin tiene en el centro al concepto de poder como un eje vertebral, y se refiere a la situacin relativa de las mujeres y los hombres en el control sobre los beneficios, los recursos y las oportunidades, en los mbitos econmico, social y poltico. En ello, lo que tradicionalmente, y en todos los pases sucede en mayor o menor medida, es un dficit hacia las mujeres, lo que se expresa en diferencias salariales, de oportunidades de empleo, de participacin poltica, y de mayor vulnerabilidad ante la pobreza y la violencia. C. La institucionalizacin de la perspectiva de gnero Consiste en crear instancias dentro de los aparatos gubernamentales para visibilizar las desigualdades de gnero y atender la problemtica de la poblacin femenina: institutos, oficinas de alto nivel al interior de las secretaras y dependencias pblicas y comisiones de equidad de gnero en los cuerpos legislativos. Estos tres ltimos conceptos constituyen los vrtices para avanzar en la equidad de gnero, apoyados con la herramienta denominada perspectiva de gnero. D. La transversalidad Es un concepto o principio operativo por el que debe hacerse realidad la equidad de gnero, en el marco de todas las dimensiones humanas y de todos los contextos institucionales pblicos y privados. Es una estrategia a mediano y largo plazo para acabar con las barreras estructurales que
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impiden una mejor distribucin de los papeles de hombres y mujeres. Implica incluir la perspectiva de gnero en todas aquellas acciones pblicas que se realicen desde todas las estructuras de la institucin gubernamental, lo que provoca, sin duda, efectos multiplicadores. Este principio supone que la labor igualitaria no slo es responsabilidad de los organismos especficos a favor de las mujeres, sino que debe extenderse a todas las instituciones con capacidad de decisin y ejecucin de medidas que afectan a toda la sociedad. Ello significa que es tarea de todos y todas y ah radica su diferencia, pero tambin su dificultad, ya que la referencia es a las instancias gubernamentales, a las empresas y a las organizaciones polticas y civiles: partidos polticos, sindicatos, organismos civiles, etctera. Las polticas transversales no reemplazan a las polticas y medidas especficas a favor de las mujeres, sino las complementan y enriquecen al perseguir el mismo objetivo: equidad de gnero. La transversalidad exige cambios en los procedimientos, supone nuevas formas de hacer poltica, cambios en la cultura organizativa basada en el intercambio y la cooperacin entre instituciones, organizaciones y asociaciones. E. Las acciones afirmativas Medidas especficas de carcter temporal que se ponen en marcha para proporcionar ventajas concretas a poblaciones en situacin de desventaja, en este caso las mujeres. F. La equidad de gnero Principio conforme al cual hombres y mujeres acceden con justicia e igualdad al uso, control y beneficios de los bienes y servicios de la sociedad, incluyendo aquellos socialmente valorados, oportunidades y recompensas con la finalidad de lograr la participacin equitativa de las mujeres en la toma de decisiones en todos los mbitos de la vida social, econmica, poltica, cultural y familiar.
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G. La igualdad y equidad jurdica El concepto de igualdad ha sido pieza clave en la estructura jurdica, en cuyo nombre se han expedido y modificado leyes y cdigos bajo la consigna de erradicar la discriminacin incorporando de manera formal este principio en los textos legales. La verdadera igualdad conlleva abordar, solucionar y corregir situaciones desequilibradas respecto a los derechos humanos de la mujer. Un trato igualitario a personas que estn en situaciones desiguales slo perpeta las desigualdades, impidiendo la erradicacin de la injusticia. En este sentido apunta la relativamente nueva vertiente jurdica de derecho antidiscriminatorio con origen en el derecho anglosajn, que es aquella rama del ordenamiento jurdico que vela por el respeto al principio de igualdad, a travs de un control autnomo y especial del contenido de la norma o su aplicacin, procediendo, en caso de estimar discriminatoria una accin u omisin determinada, a adoptar las medidas que sean necesarias para restablecer el principio de igualdad y asegurar as la debida proteccin al afectado o afectada. Un ejemplo de ello lo constituye la normatividad existente sobre cuotas en el mbito legislativo, laboral y escolar, entre otros. El derecho, al ser un conjunto de normas y disposiciones que rigen las relaciones sociales, constituye un factor determinante para la igualdad o la desigualdad entre hombres y mujeres. La forma como se incorpora el tema de gnero en la Constitucin propicia el surgimiento de determinadas condiciones jurdicas para su posterior procesamiento en leyes secundarias y reglamentarias, las que, en su turno, configuran el escenario operativo, el de la aplicacin, de las acciones sociales en procuracin de la igualdad efectiva entre mujeres y hombres. Un cuerpo jurdico que vele por esta igualdad efectiva entre mujeres y hombres es posible cimentarla con solidez en la serie de convenios y tratados internacionales que Mxico ha signado, comprometindose en la lucha contra toda forma de discriminacin. En este sentido, el artculo 133 constitucional establece claramente que los convenios y tratados
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internacionales firmados por el Presidente y aprobados por el Senado son ley suprema de los Estados Unidos Mexicanos. Al respecto destacan, entre otras, la Convencin Interamericana sobre Concesin de los Derechos Polticos a la Mujer; la Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, Convencin de Belem do Par y, de manera particular, la Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin Contra la Mujer (CEDAW), en cuyo apartado sobre las Obligaciones de los Estados Partes, en su artculo 2 establece:
Los Estados Partes condenan la discriminacin contra la mujer en todas sus formas, convienen en seguir, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una poltica encaminada a eliminar la discriminacin contra la mujer y, con tal objeto se comprometen a: a) Consagrar, si an no lo han hecho, en sus constituciones nacionales y en cualquier otra legislacin apropiada, el principio de la igualdad y asegurar por ley u otros medios apropiados la realizacin prctica de ese principio. b) Adoptar medidas adecuadas, legislativas y de otro carcter, con las sanciones correspondientes que prohban toda discriminacin contra la mujer.
El reconocimiento de la igualdad va ms all del terreno econmico y poltico, es un principio bsico de los derechos humanos que debe ser garantizado y aplicado a todas las personas sin distincin alguna. La necesaria igualdad, as como el impulso de la cultura de la equidad, deben dejar de considerarse una lucha por intereses y conveniencias puramente feministas; la equivalencia genrica beneficia a las mujeres y a los hombres, y la poltica de equidad contribuye a la democracia al asumir que el tejido que une la diversidad es el reconocimiento de las semejanzas y la aceptacin de las diferencias. El tema de la igualdad y diferencia entre los sexos, y la construccin social que sobre ella se ha hecho, ha sido motivo de una seria discusin por parte de los distintos grupos sociales. Ferrajoli seala que la
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igualdad jurdica se entiende como la igual titularidad de situaciones jurdicas desde los derechos humanos fundamentales hasta las prohibiciones penales provenientes de su atribucin, a la clase de sujetos entre los que se predica, en la forma de reglas generales y abstractas. Ante el planteamiento de la igualdad entre hombres y mujeres se han hecho dos importantes objeciones, claramente sealadas por Ferrajoli. En primer lugar, el reconocimiento de la igualdad como la falsa universalizacin del sujeto masculino que tambin en el plano normativo excluye no contempla, desplaza, ignora al sujeto femenino discriminndolo en el goce de muchos de los derechos que se dicen universales, y en segundo lugar el reconocimiento de la igualdad basada en el sujeto masculino como parmetro y desde el que se hace una asimilacin jurdica de las mujeres a los varones, y por consiguiente, en una ficcin de igualdad que deja de hecho sobrevivir a la desigualdad como producto del desconocimiento de la diferencia (Ferrajoli, 1999, p. 77). La problemtica en este caso consiste en que la igualdad es entendida no como un valor sino como un hecho, implicando con ello acciones caracterizadas por el hecho de proceder como si las mujeres no existieran. Por otro lado, cuando se argumenta desde la equidad se presenta la problemtica de reconocer el hecho de que la equidad consiste en la cualidad de dar a cada uno lo que se merece por sus mritos y condiciones y dentro del campo jurdico, permite que los jueces decidan conforme al criterio que consideran ms justo (Enciclopedia Salvat, 2004, p. 5270). El problema consiste en responder quin va a determinar lo que es de de cada quien a partir de sus mritos y condiciones, especficamente en la determinacin de lo propio de las mujeres. Es desde esta equidad que se han justificado graves violaciones a los derechos fundamentales de las mujeres. Entendiendo la equidad como un acto segundo que se realiza a partir de un acto primero que consiste en la asignacin de lo suyo de alguien que hace una determinada persona o autoridad, resulta fcil comprender que, si lo suyo de las mujeres viene determinado desde la identidad o prototipo masculino, no se tiene la certeza ni moral ni
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jurdica de que la identidad de las mujeres ser plena y verdaderamente reconocida. Es frecuente encontrar que la argumentacin detrs de las violaciones a los derechos de las mujeres, tiene en comn el sustento de la argumentacin en la lnea de que es lo que les corresponde, es lo que va conforme a su naturaleza, es lo propio de las mujeres, etctera. Desde esta ltima problemtica, distintas voces se han pronunciado por la conveniencia de optar por la expresin igualdad de gnero, entendiendo a la igualdad desde su aspecto jurdico, con un sentido ms complejo y articulado que posibilite la admisin de las diferencias y de las implicaciones que ellas tienen. El Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer, de la CEDAW, en su 36 periodo de sesiones, mediante las observaciones finales para Mxico seala en el no. 18: El Comit observa con preocupacin que, si bien la Convencin se refiere al concepto de igualdad, en los planes y programas del Estado Parte se utiliza el trmino equidad. Tambin preocupa al Comit que el Estado Parte entienda equidad como un paso preliminar para el logro de la igualdad. En el no. 19 se seala: El Comit pide al Estado Parte que tome nota de que los trminos equidad e igualdad transmiten mensajes distintos, y su uso simultneo puede dar lugar a una confusin conceptual. La Convencin tiene por objeto eliminar la discriminacin contra la mujer y asegurar la igualdad de hecho y de derecho (en la forma y en el fondo) entre mujeres y hombres. El Comit recomienda al Estado Parte que en sus planes y programas utilice sistemticamente el trmino igualdad. 3. Clasificacin de las iniciativas: descripcin de los criterios que se usaron para hacer la categorizacin temtica de las iniciativas En las lneas que siguen se describe el mtodo que utiliz el CEAMEG para la seleccin y clasificacin de las iniciativas de gnero o de derechos humanos de las mujeres. La clasificacin se llev a cabo, en un primer momento, identificando aquellas que fueron turnadas para su dictamen u opinin a la Comisin de Equidad y Gnero de la LVII, LVIII y LIX Legislaturas. Se ordenaron
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por diputada o diputado promovente, por partido poltico que present la iniciativa, y por fecha de presentacin. Posteriormente las iniciativas fueron ordenadas por ndices temticos: educacin, no discriminacin, salud, trabajo, seguridad social, pobreza, infancia, participacin poltica, institucionalizacin de la perspectiva de gnero y violencia. Esta clasificacin fue evolucionando y se modific tomando en cuenta el Diagnstico sobre la Situacin de los Derechos Humanos en Mxico de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. De esta manera se establecieron ejes temticos por derechos: Derecho a la educacin Derecho a la igualdad y a la no discriminacin Derecho a la salud Derecho a la seguridad social Derecho a un nivel de vida adecuado Derecho a una vida libre de violencia Derechos de la infancia Promocin de la equidad de gnero Derechos humanos laborales Derechos sexuales y reproductivos Institucionalizacin y promocin de la perspectiva de gnero Justicia y seguridad pblica Participacin poltica Cabe sealar que, como en toda clasificacin, puede ser que con ella no se lograra evitar del todo discriminar algunos temas en beneficio de otros u omitir algunas iniciativas en materia de equidad y gnero, an cuando se realiz una bsqueda detallada.
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Conclusiones Todos estos conceptos constituyen un apoyo para la produccin legislativa con perspectiva de gnero, la que dispone de los siguientes vrtices para avanzar, ver esquema 2. En todos y cada uno de estos vrtices la accin legislativa tiene cabida: en la revisin y perfeccionamiento de los marcos normativos de los institutos de las mujeres; en la revisin y aprobacin de las leyes orgnicas de las administraciones pblicas federal y estatales y en los estatutos orgnicos de los gobiernos municipales, para proponer oficinas de alto nivel en las entidades pblicas correspondientes; en apoyar el mandato de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres que impulse la transversalizacin con presupuestos que le den vigencia; en proponer presupuestos etiquetados y finanzas pblicas con perspectiva de gnero que reduzcan las brechas existentes entre mujeres y hombres; y sin duda en el ptimo funcionamiento de las comisiones de equidad de gnero en las Legislaturas.
Esquema 2. Vrtices para avanzar
Institucionalizacin Institutos, oficinas de alto nivel y comisiones de equidad y gnero
IGUALDAD DE GNERO
Transversalizacin Sistemas, programas y observatorios de seguimiento de los tres mbitos de gobierno
Acciones afirmativas Presupuestos, programas y acciones a favor de las mujeres
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II. Elementos de anlisis
En este apartado se presentan tres asuntos. El primero relativo al contexto en que se inscribe la inequidad de gnero a lo largo de la historia de la humanidad, los avances paulatinos que se han dado en el pas en materia de institucionalizacin vinculados a directrices internacionales, resultado de estrategias desarrolladas por los movimientos feministas y amplios de mujeres, el avance en la reduccin de los rezagos de gnero existentes en el pas, as como la posicin relativa de tales rezagos en el mbito mundial y latinoamericano, y se concluye con el rezago, que, en materia legislativa, nos seala el Comit de la CEDAW. En el segundo se realiz un anlisis cuantitativo de las iniciativas sobre el adelanto de las mujeres y la perspectiva de gnero seleccionadas por el CEAMEG, el que fue comparado con lo que sucedi con el universo total de iniciativas presentadas y se concluye con los resultados recogidos de un conjunto de entrevistas a exdiputadas y exdiputados involucrados en la elaboracin y presentacin de estas iniciativas que atienden el adelanto de las mujeres y la equidad de gnero. En el tercero se presenta una compilacin ordenada de acuerdo a cada uno de los ejes temticos definidos por la seleccin realizada en el CEAMEG, la que aborda el marco jurdico nacional, los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos ratificados por Mxico y, por lo tanto, jurdicamente vinculantes, as como la referencia a las principales Declaraciones y Conferencias internacionales que, aunque no son instrumentos jurdicamente vinculantes, constituyen expresiones de conducta a seguir frente a los que Mxico tiene un compromiso poltico.
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1. Los antecedentes y el contexto A lo largo de la historia de la humanidad las mujeres han estado sujetas a injustas desigualdades motivadas por interpretaciones construidas por la sociedad. Diferentes pensadores de gran relevancia e influencia recogieron y trasmitieron en su obra la idea de que la mujer es inferior al hombre, en lo biolgico, lo intelectual y lo moral. Estas manifestaciones constituyen piezas importantes de la historia de la misoginia (Bosch, Ferrer y Pili, 1999).9
La mujer es un hombre inferior. Aristteles, Potica (323 a. de C.) Tal es la estupidez del carcter de la mujer que en todas las cuestiones le incumbe desconfiar de s misma y obedecer al marido. Confucio (500 a. de C.) De aquellos que nacieron como hombres, todos los que fueron cobardes y malvados fueron transformados, en su segundo nacimiento, en mujeres. Platn, Timeo (360 a. de C.) Existe un principio bueno que cre el orden, la luz y el hombre, y un principio malo que cre el caos, la oscuridad y la mujer. Pitgoras (Siglo VI a. de C.) Las nias empiezan a hablar y a tenerse en pie antes que los chicos porque los hierbajos siempre crecen ms deprisa que los buenos cultivos. Martn Lutero, Conversaciones de sobremesa (1533) Es evidente que todos los desastres, o una enorme proporcin de ellos, se deben al carcter disoluto de las mujeres. Len Tolstoi, Diario (19-XII-1900) La mujer es la puerta del diablo, senda de la iniquidad, picadura de serpiente. En una palabra, un objeto peligroso. San Jernimo La mujer aprenda en silencio, con plena sumisin. No consiento que la mujer ensee ni domine al marido, sino que se mantenga en silencio, pues el primero fue formado Adn, despus Eva, que seducida incurri en la trasgresin. San Pablo, Carta a Timoteo
Misoginia: son conductas de odio hacia la mujer y se manifiesta en actos violentos y crueles contra ella por el hecho de ser mujer. Cfr.: Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. 37
La mujer es un enemigo adulador y secreto. Y si decimos que es ms peligrosa que una trampa, no queremos decir una trampa de cazadores sino diablica [...] Y cuando se dice que su corazn es una red, se est hablando de la malicia insondable que impera en ella [...]. Sprenger y Selectator, frailes dominicos (Malleus Maleficarum) [...] pues la dependencia es el estado natural de las mujeres, y las muchachas se dan cuenta de que estn hechas para la obediencia. Jean-Jacques Rousseau, Emilio La diferencia fundamental entre las facultades intelectuales de ambos sexos resulta sobradamente probada por los resultados obtenidos, siempre superiores en los hombres, sea cual sea la dedicacin de que se trate, ya se requiera sagacidad, razn e imaginacin, o el mero uso de los sentidos y las manos. Charles Darwin, El origen del hombre y la seleccin en relacin al sexo [...] Y finalmente la mujer: la mitad de la humanidad es dbil, est crnicamente enferma, es mudable, tornadiza [...] Nietzsche, La voluntad de poder Retrasada en todos los aspectos, falta de razn y de verdadera moralidad [...], una especie de trmino medio entre el nio y el hombre que es el verdadero ser humano. Schopenhauer, Sobre las mujeres El fuerte de la mujer no es saber sino sentir. Saber las cosas es tener conceptos y definiciones y esto es obra del varn [...] a travs del cual la mujer realiza su genuina colaboracin con la historia. Jos Ortega y Gasset, Estudios sobre el amor
En toda la historia de la humanidad, pero particularmente desde finales del siglo XIX, las mujeres en el mundo iniciaron movimientos para demandar su participacin en la sociedad de la que son parte. En el caso de Mxico, la lucha organizada de las mujeres por sus derechos polticos, sociales y culturales acompaaron al movimiento revolucionario de 1910 (PRONAM, 1997, p. 15), ver cuadro 1. En la segunda mitad del siglo XX la bsqueda de las mujeres por la igualdad jurdica, social, econmica y familiar, incluy como espacio estratgico al mbito internacional, ver cuadro 2. En el mbito latinoamericano se han celebrado nueve Conferencias en el marco de la Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe
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Cuadro 1. Aspectos destacados del movimiento de mujeres de Mxico en la primera mitad del siglo XX y la legislacin derivada Fecha Hecho
Promulgacin de la Ley del Divorcio. Antes de esa fecha la separaDiciembre de 1914 / cin legal de los cnyuges no disolva el vnculo del matrimonio, Venustiano Carran- slo suspenda algunas de las obligaciones que le eran inherentes. za Cuya convocatoria deca: [] es un error social educar a la mujer para una sociedad que ya no existe [], pues la vida activa exige su concurso en la mayora de las actividades humanas: que para Octubre de 1915. formar generaciones libres y fuertes es necesario que la mujer Primer Congreso obtenga un estado jurdico que la enaltezca y una educacin que le Feminista en la permita vivir con independencia eficaz de conseguir estos ideales, Ciudad de Mrida, o sea libertar y educar a la mujer, es concurriendo ella misma con Yucatn. Convocado sus energas e iniciativas a reclamar sus derechos, a sealar la por el gobernador, educacin que necesita y a pedir su injerencia en el Estado, para Salvador Alvarado que ella misma se proteja.
1917
Ley de Relaciones Familiares, segn la cual los hombres y las mujeres tienen derecho a considerarse iguales en el seno del hogar. Antes de ella, la mujer era la encargada de cuidar la casa y la prole, qued, entonces, en condiciones de ejercer la patria potestad de los hijos, de concurrir al sostenimiento de la familia, de administrar los bienes comunes y los suyos propios, y de contratar y obligarse.
Mayo de 1923. Primer Congreso Nacional Feminista
Como consecuencia de ese Congreso Nacional el gobernador de San Luis Potos, Aureliano Manrique, en julio de ese ao expidi un decreto en el que se conceda a las mujeres del estado el derecho a votar y ser elegidas en las elecciones municipales. Meses antes, en Yucatn las mujeres figuraban como candidatas a diputadas al Congreso del Estado y a regidoras del municipio de Mrida. La Legislatura del estado de Chiapas concedi a la mujer, de los 18 aos en adelante y en todo el territorio de la entidad, los mismos derechos polticos del hombre.
1925
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Cuadro 1. Aspectos destacados del movimiento de mujeres de Mxico en la primera mitad del siglo XX y la legislacin derivada
Termina
Fecha
Hecho Se redact un nuevo Cdigo Civil que dispuso. [] la mujer no queda sometida, por razn de su sexo, a restriccin alguna a la adquisicin y ejercicio de sus derechos; y que al llegar a la mayora de edad tiene la libre disposicin de su persona y sus bienes, estando capacitada para celebrar toda clase de contratos [] La mujer pudo, entonces, sin la autorizacin de su marido, tener un empleo, ejercer una profesin, dedicarse al comercio o la industria, siempre y cuando no descuidara la direccin del hogar. Adquiri tambin la capacidad legal para ser tutora, fiadora, testigo de testamento, albacea y para ejercer el mandato. Se dispuso, tambin, que no pierde la patria potestad sobre los hijos de matrimonios anteriores, an cuando contraiga segundas o posteriores nupcias.
1928, Presidente Plutarco Elas Calles
La Cmara de Diputados aprob la iniciativa enviada Diciembre de 1946, Presiden- por el presidente, que adicion el artculo 115 constitute Miguel Alemn cional: En las elecciones municipales participarn las mujeres en igualdad de condiciones que los varones, con el derecho de votar y ser votadas. Se public en el Diario Oficial el nuevo texto del artculo 34 Constitucional: Son ciudadanos de la Repblica los varones y las mujeres que, teniendo la calidad de mexicanos, renan, adems, los siguientes requisitos: haber cumplido dieciocho aos, siendo casados, o veintiuno, si no lo son; y tener un modo honesto de vivir. La adicin al artculo 115 fue suprimida, en consecuencia, desde entonces el sufragio femenino no sera privativo de las elecciones municipales.
Octubre de 1953, Presidente Adolfo Ruiz Cortines
Fuente: Elaboracin propia con base en PRONAM, Ms mujeres al Congreso, Programa Nacional de la Mujer, Alianza para la Igualdad, 1997.
(CEPAL), enfocadas a la integracin de las mujeres al desarrollo econmico y social de Amrica Latina y El Caribe: La Habana, Cuba, 1977; Macuto, Venezuela, 1979; Mxico, 1983; Guatemala, 1988; Curazao, Antillas Neerlandesas, 1991; Mar de Plata, Argentina, 1994; Santiago de Chile, 1997; Lima, Per, 2000; Mxico, 2004.
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Cuadro 2. Efecto de las convenciones y conferencias internacionales Fecha 1952 Hecho Convencin de Naciones Unidas sobre los Derechos Polticos de la Mujer de 1952, ratificada por Mxico en 1981. Se estableci el Programa Nacional del Ao Internacional de la Mujer, que prepar la participacin de Mxico en la Primera Conferencia Mundial sobre la Mujer, que tuvo lugar en el pas en 1975. En 1974, entonces, se reforma el artculo cuarto constitucional para establecer la igualdad jurdica de las mujeres y los hombres. Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas y ratificada por Mxico en 1981. Se llev a cabo la Conferencia Mundial del Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer: Igualdad, Desarrollo y Paz, Segunda Conferencia Mundial sobre la Mujer, en Copenhague, Dinamarca. Se cre el Programa Nacional de Integracin de la Mujer al Desarrollo dentro del Consejo Nacional de Poblacin. Se instal la Comisin Nacional de la Mujer, a la que correspondi la preparacin de la participacin de Mxico en la Tercera Conferencia Mundial para el Examen y la Evaluacin de los Logros del Decenio de Naciones Unidas para la Mujer: Igualdad, Desarrollo y Paz, que tuvo lugar en Nairobi, Kenia. Se instal el Comit Nacional Coordinador, con el propsito de organizar las actividades preparatorias de la participacin de Mxico en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijing, China, en septiembre de 1995. Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, "Convencin de Belem do Par", ratificada por Mxico en noviembre de 1998. El Presidente de la Repblica aprob el Programa Nacional de la Mujer 1995-2000. "Alianza para la Igualdad", en el marco del Plan Nacional de Desarrollo. A este Programa se le dot de dos rganos autnomos denominados Consejo Consultivo y Consejo Social. El Presidente de la Repblica cre la Comisin Nacional de la Mujer, dependiente de la Secretara de Gobernacin, comisin integrada por dos rganos, un desconcentrado, denominado Coordinacin General y un Consejo Intersecretarial. Beijing + 5: XXIII periodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas "Las Mujeres en el ao 2000: Equidad entre los Gneros, Desarrollo y Paz para el Siglo XXI".
1974 y 1975
1979
1980
1985
1993 y 1995
1994
8 de marzo de 1996
1998
2000
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Cuadro 2. Efecto de las convenciones y conferencias internacionales

Termina
Fecha 2000
Hecho Beijing + 5: XXIII periodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas "Las Mujeres en el ao 2000: Equidad entre los Gneros, Desarrollo y Paz para el Siglo XXI". Cumbre del Milenio con metas establecidas para ser alcanzadas a ms tardar en las dos primeras dcadas del siglo XXI en materia de equidad fueron planteadas como acciones de polticas sectorizadas, es decir no transversales a todos los temas de la agenda. Estas tienen que ver con promover la igualdad de gnero y el empoderamiento de la mujer, mejorar la salud materna, erradicar la pobreza extrema y el hambre, con el establecimiento de un piso mnimo de igualdad y derechos de las mujeres en condiciones de pobreza y lograr la educacin primaria universal. Se publica en el Diario Oficial de la Federacin la Ley que crea el Instituto Nacional de las Mujeres. Beijing + 10: Seguimiento de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer y plena aplicacin de la Declaracin y la Plataforma de Accin de Beijing y de los resultados del vigsimo tercer perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas.
2000
Enero de 2001 2005
Fuente: Elaboracin propia y con base en Exposicin de motivos del Dictamen de la Comisin de Equidad y Genero, con Proyecto de Ley del Instituto Nacional de las Mujeres, 29 de noviembre de 2000.
De estas reuniones internacionales han resultado diversos compromisos, parte de ellos de carcter jurdicamente vinculante y parte compromisos polticos adquiridos a ser cumplidos por los pases adherentes. Las mujeres en el pas son poco ms de 50% de los habitantes del territorio nacional. En el transcurso del siglo XX y los inicios del XXI, no obstante los avances de las mujeres en la posicin que ocupan en los mbitos social y familiar, as como en su condicin individual, an se
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mantienen injustas desigualdades de gnero que deterioran su nivel y calidad de vida. En ello incide la falta de cultura de equidad de gnero. Ejemplos de ello lo constituyen el hecho de que el trabajo domstico de las mujeres sigue sin considerarse en las cuentas nacionales a pesar de su aportacin fundamental a la calidad de vida de la poblacin en general, contribucin a la que se agrega la aportacin proveniente de su creciente participacin en la actividad econmica, espacio en el que, sin embargo, perciben ingresos y prestaciones inferiores a los hombres, y coberturas limitadas de servicios integrales financieros y no financieros que apoyen sus actividades microempresariales o de sobrevivencia. Para su contratacin laboral prevalecen prcticas que las sujetan a pruebas de no embarazo. Son las primeras despedidas cuando se suceden reajustes de personal en las empresas. Son pocas las mujeres que ocupan cargos pblicos y privados de alto nivel decisorio. Las cpulas de los partidos polticos buscan la manera de evadir las cuotas de gnero en puestos de eleccin popular. Los recortes presupuestales en gasto social alargan su jornada de trabajo como si sta pudiese tener una duracin ilimitada, tal como sucede con la prctica inexistencia de escuelas de horario prologando; la tambin inexistente armonizacin entre jornadas escolares y laborales, as como la absoluta insuficiencia de centros de atencin infantil y de casas de reposo para la tercera edad; tambin, tal como resulta en el sector salud al requerir de las mujeres para atender a sus enfermos hospitalizados o poshospitalizados en periodos recortados, as como a sus enfermos crnicos. Son sujetas de violencia domstica en magnitudes inaceptables. Sobre el uso del tiempo de las mujeres recaen tambin los efectos de un desarrollo urbano desordenado y excluyente. Todo ello significa violencia de gnero a la que estn sujetas las mujeres por el slo hecho de serlo. Resulta preocupante, entonces, que sobre las mujeres recaiga la mayor parte de los efectos negativos de las transiciones demogrfica, epidemiolgica y urbana, lo que afecta su salud mental y pone en riesgo la sustentabilidad sistmica de la sociedad mexicana. Sin equidad las posibilidades de desarrollo son limitadas, la reproduccin social no es sana y las patologas estn a la vista con los niveles de violencia y criminalidad existentes en el pas.
43
Buena parte de estos asuntos conforman la situacin actual de las mujeres en gran parte del mundo; aunque sin duda los grados y profundidad difieren, conviene preguntarse y dar algunas respuestas a las siguientes interrogantes: Cules han sido los avances existentes en el pas para cerrar las brechas de gnero entre mujeres y hombres? Cul es la posicin relativa de Mxico en esta materia en el contexto internacional?
A. El comportamiento de las brechas de gnero en el periodo reciente El siguiente cuadro proporciona informacin sistematizada por el Instituto Nacional de las Mujeres sobre las brechas de gnero en Mxico. Esta informacin resulta de inters especial al trabajo legislativo y, en particular, a la actividad relativa al presupuesto de egresos de la federacin, responsabilidad sustantiva de la Cmara de Diputados, ver cuadro 3.
B. La posicin relativa de las brechas de gnero en Mxico respecto del contexto internacional Para abordar este segundo aspecto en torno al comportamiento de las brechas de gnero en Mxico, se har uso de dos fuentes: el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, institucin que desde 1999 ha calculado los ndices de desarrollo relativo al gnero y de potenciacin de gnero para un nmero importante de pases en el mundo, incluyendo Mxico; y un estudio reciente sobre las brechas de gnero en 58 pases del mundo, presentado en 2007 en el Foro Mundial de Davos, Suiza.
44
Cuadro 3. Brechas de gnero 2000 Sectores/temas EDUCACIN Porcentaje de la poblacin de 6 a 29 aos que asiste a la escuela por grupo de edad, nivel educativo y sexo 6-12 primaria 13-15 secundaria 16-19 preparatoria 20-29 universidad Aos promedio de escolaridad 93.8 75.4 40.6 11.1 7.1 93.9 77.7 42.3 13.3 7.6 96.1 82.5 47.6 12.8 7.9 96.0 82.4 47.9 14.8 8.3 Aument el promedio de escolaridad. Ligera disminucin en la brecha de gnero. Aumenta cobertura de servicios educativos. Disminuyen las brechas de gnero. M H M 2005 H Comentario
Porcentaje de poblacin de 6 a 14 aos que asiste a la escuela, por tamao de localidad y sexo 1 2 499 habitantes 2 500 14 999 habitantes 15 000 99 999 habitantes 100 000 - ms habitantes Porcentaje de poblacin de 15 aos y ms que es analfabeta, por sexo 86.7 89.3 92.1 94.5 86.1 90.2 92.1 94.5 91.4 93.8 94.9 96.0 91.8 93.8 94.6 95.8 Disminuy el analfabetismo. Disminuy la brecha de gnero. La cobertura de servicios educativos aument. Persiste el rezago en localidades menores a 15,000 habitantes. Disminuyeron las brechas de gnero.
11.3
7.4
9.8
6.8
Porcentaje de desercin escolar por nivel educativo Primaria Secundaria Profesional tcnico Bachillerato
2003 M 1.6 5.6 22.8 14.0 H 2.0 9.1 26.6 19.7 Mayor desercin escolar ente la poblacin masculina en todos los niveles.
Fuente: Instituto Nacional de las Mujeres, Evolucin de la situacin de la mujer 2000-2006, Mxico, 2007. M: mujeres H: hombres
45
Cuadro 3. Brechas de gnero

Contina
2000 Sectores/ Temas M ECONOMA Tasa de participacin econmica por sexo 36.4 76.8 H
2005 Comentario M H
39.5
Aument 3% la tasa de participacin econmica de las muje77.7 res de 2000 a 2005.
Distribucin porcentual de la poblacin ocupada por sexo segn nivel de ingreso No reciben ingresos 13.4 9.1 13.2 28.1 19.7 14.9 11.7 11.2 20.5 25.7 16.5 14.0 7.7 En 2005, el porcentaje de 11.7 mujeres ocupadas que reciben ingresos por ms de 2 SM aument con respecto a 2000. 21.1 Sin embargo, ms de la mitad de las mujeres ocupadas sigue 20.7 percibiendo menos de 2 SM. 20.3 11.8 Contar con nivel de instruccin profesional superior es un H factor que determina la participacin en la actividad econ73.7 mica. En cambio en los hombres no es determinante para 82.2 su participacin. 8.5
Hasta 1 Salario Mnimo (SM) 21.4 Ms de 1 y hasta 2 SM Ms de 2 y hasta 3 SM Ms de 3 y hasta 5 SM Ms de 5 SM Porcentaje de poblacin ocupada por nivel de instruccin seleccionado y sexo Sin instruccin Profesional superior 29.4 14.7 11.1 7.5
2002 M 27.2 61.3 H 74.5 81.5
2004 M 27.6 63.1
Tasa de participacin domstica por edad y sexo 12 - 19 20 - 29 30 - 39 40 - 49 50 - 59 60 y ms 88.7 94.5 98.1 98.2 98.0 93.6 61.4 52.2 53.1 48.1 48.1 53.0 93.4 96.6 98.5 98.7 98.5 92.1 69.6 64.8 Los hombres han incrementa65.0 do su participacin en todas las edades. 58.2 55.1 57.3
Fuente: Instituto Nacional de las Mujeres, Evolucin de la situacin de la mujer 2000-2006, Mxico, 2007. M: mujeres H: hombres.
46

Contina
2002 Sectores/ Temas ECONOMA Carga global de trabajo de la poblacin econmicamente activa segn tipo de trabajo, por sexo, 2002 (en horas promedio semanales) Domstico Extra-domstico ndice de discriminacin salarial por grupos de ocupacin principal Artesanas y obreras Trabajadoras domsticas Empleadas en servicios Comerciantes y dependientes Oficinistas Funcionarias pblicas y privadas Maestras y afines Tcnicos y personal especializado Profesionales Total 2002 Trabajo fuera + trabajo dentro del hogar (considerando a quienes trabajan fuera): Hombres: carga global de 58.5 horas semanales. Mujeres: carga global de 77 horas semanales. M H Comentario
37.0 40.0
9.5 49.0
2000
2005
-31.8 -9.1 1.2 -30.9 -21.3 -14.3 -16.8 -6.2 -23.4 -14.4
-34.1 12.1 -3.8 -21.3 -16.1 -19.5 -4.4 -0.8 -21.1 -7.4 Este ndice mide la magnitud de cambio que debe realizarse en el salario de las mujeres para lograr la equidad salarial.
Fuente: Instituto Nacional de las Mujeres, Evolucin de la situacin de la mujer 2000-2006, Mxico, 2007. M: mujeres H: hombres. 47

Contina
2003 Sectores/ Temas SALUD Tasa de mortalidad infantil por sexo, tasa por 1 000 nios menos de 1 ao Tasa de mortalidad materna, tasa por 10 mil nacidos vivos M H
2005 M H Comentario
18.0
22.9
16.5
La mortalidad infantil en descenso. Sin embargo, 21.0 en 2005 es superior a los niveles esperados. La mortalidad materna ha descendido desde el aos 2000.
2000 7.3
2005 5.9
Tasa de mortalidad por cn- 2000 cer de mama, tasa por 100 mil mujeres de 25 aos y ms 14.3
2003 2005 Sigue en ascenso a pesar de los esfuerzos realizados a travs de 14.8 15.6 campaas de sensibilizacin y del incremento en el nmero de acciones para la deteccin. 16.5 16.0 Se registr un descenso en el periodo.
Tasa de mortalidad por cncer crvico-uterino, tasa por 100 mil mujeres de 25 aos y ms Exmenes de identificacin de cncer, por tipo de cncer Mama Crvico
19.2
2000 3.1 2.3
Para 2003 los exmenes de deteccin se 2003 haban incrementado en ms de 300% con respecto a 2000 9.8 7.5 2005 M 44.9 2.3 1.9 0.7 0.3 H 1.5 1.8 1.5 0.5 0.1 Desproporcionada la tasa de incidencia para las mujeres de casos nuevos de virus de papiloma humano
Tasa de incidencia de casos nuevos de infecciones de transmisin sexual por tipo de infeccin y sexo, tasa por 100 mil habitantes Virus de papiloma humano Sfilis adquirida Herpes genital Chancro blanco Linfogranuloma venreo
48

Contina
2005 Sectores/ Temas M SALUD Tasa de incidencia e casos nuevos de virus de papiloma humano por grupos de edad y sexo, tasa por 100 mil habitantes 10 a 14 15 a 19 20 a 24 25 a 44 45 a 49 50 a 59 60 a 64 65 y ms 2002 Porcentaje de mujeres de 15 aos y ms en los casos nuevos de sida segn ao de diagnstico 13.9 0.6 18.6 62.3 90.0 82.1 47.9 31.5 17.3 0.1 0.7 2.8 2.8 2.3 1.3 1.1 0.7 La tasa de incidencia es mucho ms alta para las mujeres en todas las edades que para los hombres. H Comentario
2003 2004 2005 17.5 20.1 20.3 Preocupante la tendencia creciente para las mujeres en los casos nuevos de sida.
49

Contina
2002 Sectores/ Temas POBREZA Porcentaje de hogares en pobreza alimentaria por sexo del jefe, ciclo de vida de hogar y tamao de la localidad. (los porcentajes son con respecto al total de hogares por tamao de la localidad, edad y sexo del jefe, respectivamente. El ciclo de vida de los hogares depende de la edad del jefe Urbano, 15 000 habitantes y ms Hogares Formacin (15 - 24 aos) Expansin (2544 aos) Fisin (4664 aos) Reemplazo (65 aos y ms) Rurales, menos de 15 000 habitantes Hogares Formacin (15 - 24 aos) Expansin (2544 aos) Fisin (4664 aos) Reemplazo (65 aos y ms) 22.8 10.9 23.9 20.7 21.3 30.2 22.6 33.0 29.3 26.6 9.9 4.3 11.5 9.3 9.5 8.1 9.2 9.0 6.3 9.4 Se consideran hogares en pobreza alimentaria en reas urbanas aqullos cuyo ingreso total es mximo de 20.9 pesos diarios por persona, y en reas rurales, de 15.4 pesos M H Comentario
Porcentaje de hogares con agua entu2002 bada dentro de la vivienda por quintil Rural Urbano de ingreso
I II III IV V
7.3 13.3 29.6 43.8 69.6
5.2 72.6 82.1 90.6 97.1
Las mujeres en reas rurales y en los dos quintiles inferiores de ingreso dedican muchas horas semanales al aseo del hogar al no contar con agua entubada dentro de la vivienda ni con electrodomsticos de apoyo.
50

Contina
Sectores/ Temas HOGARES
2000
2005
Comentario
Tasa de jefatura femenina por grupo de edad Hasta 24 2534 3544 45 54 5559 60 y ms 1.9 8.5 16.1 23.5 28.8 37.1 2.3 10.3 17.9 25.1 30.0 39.3 Los hogares con jefatura femenil siguen en aumento. A mayor edad, mayor exposicin al riesgo de una ruptura de unin por separacin o divorcio, y ms an, de enviudar.
Porcentaje de hogares con contribucin femenina de ingreso, por tipo de contribucin 2000 nica Principal Secundaria 10.9 12.5 33.9 2005 M Porcentaje de poblacin de 60 aos y ms, por sexo 8.3 7.1 18.7 16.2 H 2002 10.1 17.0 35.3 2030 M H Estimacin para el ao 2030: la poblacin de 60 aos y ms representar ms de 15 % del total de la poblacin. Fuertes retos de atencin a los sistemas de pensiones, de salud y a las familias, que deben ser atendidos desde el presente.
VIOLENCIA CONTRA LA MUJER Prevalencia de violencia en mujeres de 15 aos y ms con pareja residente, por tipo de violencia,
ENDIREH
2003 46.6 38.4 29.3 9.3 7.8 En 2003, por primera vez en Mxico, se cont con una estimacin de la magnitud del problema de la violencia en la pareja.
Total Emocional Econmica Fsica Sexual
Fuente: Instituto Nacional de las Mujeres, Evolucin de la situacin de la mujer 2000-2006, Mxico, 2007. M: mujeres H: hombres 51

Contina
Sectores/ Temas VIOLENCIA CONTRA LA MUJER Prevalencia de violencia contra la mujer perpetrada por su pareja, segn haya vivido la pareja violencia en la infancia, por tipo de violencia Emocional Econmica Fsica Sexual MALTRATO INFANTIL Prevalencia de maltrato infantil emocional perpetrado por ambos padres, por sexo Baja California Sonora Tlaxcala Yucatn 2006 Nias 60.4 54.7 48.7 59.5 Nios 54.0 51.1 47.1 52.4 2003 Ausente o ligera 32.4 24.8 7.4 6.5
Comentarios
Moderada Las parejas en donde o severa al menos uno de los integrantes sufri 50.7 maltrato en la niez o atestigu violencia 40.4 entre sus padres tienen ms alta probabi18.9 lidad de padecer vio14.9 lencia.
La encuesta proporciona informacin sobre la manera en que los padres educan a sus hijas e hijos, lo que ellos piensan de los castigos severos y del abuso de que son objeto.
Prevalencia de maltrato infantil fsico severo perpetrado por ambos padres, por sexo Baja California Sonora Tlaxcala Yucatn 12.3 10.3 14.6 14.6 20.5 20.6 16.3 20.1 Los nios padecen en mayor medida el maltrato fsico severo que las nias
Prevalencia de maltrato infantil por negligencia Baja California Sonora Tlaxcala Yucatn 6.7 3.6 4.0 6.1 8.5 8.2 6.7 9.1 Los nios padecen en mayor medida el maltrato por negligencia que las nias
52

Contina
Sectores/ Temas MALTRATO INFANTIL Prevalencia de maltrato infantil por abuso sexual Baja California Sonora Tlaxcala Yucatn 2006 Nias 2.8 1.9 0.9 3.5 Nios 9.1 5.1 4.0 2.3
Comentarios
Y contrario de los otros tipos de maltrato, en el caso del maltrato por abuso sexual las nias son vctimas en mayor medida que los nios.

Termina
Sectores/ Temas PARTICIPACIN POLTICA Porcentaje de diputadas y senadoras segn legislatura Senadoras Diputadas LVIII LIX 15.6 16.0 LX
Comentario
18.8 17.2 22.6 22.4
Las diputadas y senadoras en la Legislatura LX descendieron ligeramente Ligera disminucin de mujeres en las presidencias de las comisiones en la actual legislatura En los ltimos 10 aos, el porcentaje de mujeres como presidentas municipales no ha sobrepasado 4 por ciento. Aumento en la proporcin de mujeres en los cabildos, tanto sndicas como regidoras. Sin embargo, se observan todava niveles muy bajos en el caso de las sndicas.
Distribucin de las presidencias de las comisiones de la Cmara de Diputados, por sexo y legislatura Distribucin de las presidencias municipales por sexo del presidente Porcentaje de mujeres en puestos de sndico y regidor Sndicas Regidoras
16.7
16.3
2006 M 3.8 2004 M 8.3 23.2 H 91.7 74.8 H 96.2
2006 M H
10.6 89.4 26.4 73.6
Fuente: Instituto Nacional de las Mujeres, Evolucin de la situacin de la mujer 2000-2006, Mxico, 2007. M: mujeres H: hombres 53
Los ndices de desarrollo relativo al gnero y de potenciacin de gnero del PNUD Ambos ndices son una aproximacin a la medicin de las desigualdades entre mujeres y hombres; cuanto ms se acercan al valor de 1 ms igualdad existe. El ndice de desarrollo relativo al gnero refleja las desigualdades entre mujeres y hombres en las siguientes dimensiones: una vida larga y saludable, medida por la esperanza de vida al nacer; conocimiento, medido por la tasa de alfabetizacin; nivel de vida digno, medido por los ingresos percibidos estimados de mujeres y hombres (PNUD, 2006), ver grfica 1. En el caso de este ndice de desarrollo relativo al gnero calculado por el PNUD, Mxico est situado justo en medio de esta muestra de nueve pases latinoamericanos. El ndice de potenciacin de gnero refleja la desigualdad de gnero en tres reas clave: participacin poltica y poder para tomar decisiones, medido por el porcentaje de hombres y mujeres que ocupan escaos parlamentarios; participacin econmica y poder para tomar decisiones, medido por dos indicadores: el porcentaje de puestos como legisladores y legisladoras, altas y altos funcionarios y, directivas y directivos ocupados por mujeres y hombres, y el porcentaje de puestos tcnicos y profesionales ocupados por hombres y mujeres; y poder sobre los recursos econmicos, medido por los ingresos percibidos estimados de mujeres y hombres (PNUD, 2006), ver grfica 2. En el caso del ndice de potenciacin de gnero calculado por el PNUD, Mxico est situado en tercer el lugar de esta muestra de nueve pases latinoamericanos, con muestras de mejora paulatina en los datos que ofrecen los informes de PNUD de 2004 a la fecha, los que contienen cifras correspondientes a dos o tres aos previos.
54
Grfica 1. ndice de desarrollo relativo de gnero

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de los Informes de Desarrollo Humano 2001, 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006, PNUD.
0.7
0.65
0.6
0.55
0.5
0.45
0.4 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Ar ge nt ina P eru
Bra sil Urugua y
Chile Ve ne z ue la
Colombia M xic o
Cost a Ric a
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de los Informes de Desarrollo Humano 2001, 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006, PNUD.
Grfica 2. ndice de potenciacin de gnero

0 .9
0 .8 5
0 .8
0 .75
0 .7 2001 Arg ent ina Peru 2002 Bras il Urug uay 2003 Chile Venezuela 2004 2005 Co lo mb ia M xico 2006 Co s ta Rica
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de los Informes de Desarrollo Humano 2001, 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006, PNUD. 55
El estudio presentado en el Foro Mundial de Davos, Suiza en el ao 2007 Este estudio registra que las brechas de gnero en Mxico son de las ms amplias en la regin latinoamericana y en el mundo (Zahidi y Lpez, 2007). Sus rezagos se presentan en participacin y oportunidades econmicas, empleo y salarios; atencin educativa; salud y seguridad social; presupuestos etiquetados; participacin poltica; servicios de maternidad y de atencin a los y las nias; acceso a derechos bsicos, en particular lo previsto en la legislacin para castigar los actos de violencia contra las mujeres. La suma de indicadores de estos mbitos, ms amplios que los que contempla el PNUD, coloca al pas en el ltimo lugar de los pases latinoamericanos del estudio y en el lugar 52 de 58 pases estudiados, ver cuadro 4 y grficas 3 a la 12.
Grfica 3. Medicin del rezago de gnero en Amrica Latina (lugar ocupado en el rango de 58 pases del mundo)
Costa Rica 60 18
50
Mxico 52
40
Colombia 30
30 20
Br azil 51
10 0
Ur uguay 32
Venezuela 49
Ar gentina 35
Chile 48
P er u 47
Fuente: Elaboracin propia con informacin de Augusto Lpez-Claros y Saadia Zahidi, Womens Empowerment: Measuring the Global Gender Gap, World Economic Forum, Davos, 2007. 56
Cuadro 4. Lugar ocupado por cada pas en la medicin del rezago de gnero en el total y en cada tema de 58 pases del mundo.
Pas Total Participacin econmica Oportunidades econmicas Participacin poltica Atencin educativa Salud y bienestar
Costa Rica Colombia Uruguay Argentina Per Chile Venezuela Brasil Mxico
18* 30 32 35 47 48 49 51 52**
49 41 36*** 55** 50 52 38 46 47
30 38 26* 29* 44 20* 13* / *** 21* 45**
9* / *** 15* 36 26* 38 44 52 57** 41
14* 13* 2* / *** 3* 47** 40 33 27* 44
30*** 52 56 54 31 45 58** 53 51
Fuente: Elaboracin propia con informacin de Augusto Lpez-Claros y Saadia Zahidi, Womens Empowerment: Measuring the Global Gender Gap, World Economic Forum, Davos, 2007. * Lugar colocado en la primera mitad del rango ** El peor colocado *** El mejor colocado, en Amrica Latina.
Grfica 4. Medicin del rezago de gnero en Mxico (lugar ocupado en el rango de 58 pases en el mundo)
Participacin econmica 60 50 40 Salud y bienestar 51 30 20 10 0 Oportunidades econmicas 45 47
Atencin educativa 44
Participacin poltica 41
Fuente: Elaboracin propia con informacin de Augusto Lpez-Claros y Saadia Zahidi, Womens Empowerment: Measuring the Global Gender Gap, World Economic Forum, Davos, 2007. 57
Grfica 5. Medicin del rezago de gnero en Costa Rica (lugar ocupado en el rango de 58 pases en el mundo)
Participacin econmica
60 50 40 30
Salud y bienestar
20 10 0
Oportunidades econmicas
Atencin educativa
Participacin poltica
Fuente: Elaboracin propia con informacin de Augusto Lpez-Claros y Saadia Zahidi, Womens Empowerment: Measuring the Global Gender Gap, World Economic Forum, Davos, 2007.
Grfica 6. Medicin del rezago de gnero en Colombia (lugar ocupado en el rango de 58 pases en el mundo)
60 50 40 30
Salud y bienestar
20 10 0
Atencin educativa
58
Grfica 7. Medicin del rezago de gnero en Uruguay (lugar ocupado en el rango de 58 pases en el mundo)
60 50 40 30
Salud y bienestar
20 10 0
Atencin educativa
Grfica 8. Medicin del rezago de gnero en Argentina (lugar ocupado en el rango de 58 pases en el mundo)
60 50 40 30
Salud y bienestar
20 10 0
Atencin educativa
59
Grfica 9. Medicin del rezago de gnero en Per (lugar ocupado en el rango de 58 pases en el mundo)
60 50 40 30
Salud y bienestar
20 10 0
Atencin educativa
Grfica 10. Medicin del rezago de gnero en Chile (lugar ocupado en el rango de 58 pases en el mundo)
60 50 40 30
Salud y bienestar
20 10 0
Atencin educativa
60
Grfica 11. Medicin del rezago de gnero en Chile (lugar ocupado en el rango de 58 pases en el mundo)
60 50 40 30
Salud y bienestar
20 10 0
Atencin educativa
Grfica 12. Medicin del rezago de gnero en Venezuela (lugar ocupado en el rango de 58 pases en el mundo)
60 50 40 30
Salud y bienestar
20 10 0
Atencin educativa
61
Una particularidad adicional en el caso de Mxico y Per es que el grado de sus rezagos se da en todos los temas medidos en este estudio, situacin que no sucede en el resto de los pases latinoamericanos, que reportan una posicin relativa en la primera mitad de los lugares en uno o varios de ellos. En trminos generales, los mayores rezagos en Amrica Latina se dan en participacin econmica, salud y bienestar. Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer, CEDAW El terreno legislativo complementa esta visin de rezago que requiere atencin inmediata. En efecto, el artculo 2 de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW) seala que los Estados Partes se comprometen a adaptar todas las medidas adecuadas, incluso de carcter legislativo, para modificar o derogar leyes, reglamentos, usos y prcticas que constituyan discriminacin contra la mujer. En agosto de 2006 en el 36o periodo de sesiones del Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer de esta Convencin, se emitieron observaciones al estado mexicano en las que estableci que: Preocupa al Comit las demoras en la aprobacin de los proyectos de ley pendientes y las enmiendas de las leyes vigentes que son crticas para lograr el disfrute de los derechos humanos de las mujeres y la eliminacin de la discriminacin.10 En consecuencia, el Comit insta al Estado Parte a que acelere la aprobacin de las enmiendas y de los proyectos de ley pendientes dentro de calendarios concretos. El Comit recomienda al Estado Parte que ponga en marcha una estrategia eficaz con prioridades claras para garantizar la continuidad de los esfuerzos destinados a lograr que se respeten los derechos humanos de la mujer.11 Estas observaciones son de carcter vinculante segn los compromisos adquiridos por el Estado mexicano al ratificar la Convencin sobre la Eliminacin de todas las
Prrafo 12 de las Observaciones finales del Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer: Mxico, 25 de agosto de 2006. CEDAW/C/MXICO/6. Naciones Unidas. 11 dem., prrafo 13.
10
62
formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW), e involucran de manera directa las responsabilidades que le toca cumplir a los legisladores y legisladoras que conforman el Congreso de la Unin, pero tambin a los congresos locales, como a los poderes ejecutivos de los diferentes mbitos de gobierno. El estado mexicano requiere convertirse en real garante del respeto de los derechos y del cumplimiento de las obligaciones de hombres y mujeres consignados en su ley suprema; le corresponde asegurar la observancia del principio de igualdad jurdica, circunstancia legal que debe trascender a todos y cada uno de los sectores sociales, no slo para convivir en armona, sino para lograr un desarrollo econmico, social, poltico, cultural y ambiental equitativo, sustentable e incluyente.
2. El anlisis de las iniciativas Desde 1997 ningn partido poltico tiene mayora absoluta en la Cmara de Diputados, desde entonces el Congreso de la Unin se ha convertido en un espacio poltico plural donde el grado de participacin poltica de los diputados y diputadas se ha ampliado de manera considerable. Esto ha incrementado el nmero de iniciativas de ley que ingresan a las diversas comisiones de la Cmara. Sin embargo, ya sea por razones de la arquitectura organizacional de la misma, y/o por falta de experiencia y profesionalizacin de los legisladores y legisladoras, es muy elevada la cantidad de estas iniciativas que se pierden antes de ser debatidas, dictaminadas y an publicadas, afectando la eficiencia del trabajo legislativo en su conjunto. sta ha sido tambin la suerte de la mayor parte de las iniciativas dedicadas a promover los derechos de las mujeres y la equidad entre los gneros que se han elaborado desde la LVII y hasta la LIX Legislaturas, periodo que abarca este estudio. El CEAMEG realiz una compilacin y sistematizacin de iniciativas con perspectiva de gnero o que buscan el adelanto de las mujeres de la LVII, LVIII y LIX Legislaturas.
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El CEAMEG realiz una compilacin y sistematizacin de iniciativas con perspectiva de gnero o que buscan el adelanto de las mujeres de la LVII, LVIII y LIX legislaturas. En esta seccin se buscar indagar sobre un conjunto de interrogantes cuya respuesta aportar conocimiento que apoye el proceso de produccin legislativa a favor de las mujeres. Tales respuestas provendrn de dos fuentes. La primera es el anlisis cuantitativo producto de la sistematizacin de las iniciativas legislativas realizado por el CEAMEG, complementado con la presentacin y comparacin con lo que sucedi con el universo total de iniciativas. La segunda, de los resultados recogidos de un conjunto de entrevistas a exdiputadas y exdiputados involucrados en la elaboracin y presentacin de las iniciativas legislativas bajo estudio.
A. Descripcin de las iniciativas En este apartado se analizarn las caractersticas cuantitativas de las iniciativas seleccionadas por el CEAMEG, es decir, aqullas con perspectiva de gnero o que buscan el adelanto de las mujeres, de la LVII, LVIII y LIX Legislaturas. A estas iniciativas en lo sucesivo se har referencia como iniciativas PGAM. En este apartado se atendern las siguientes interrogantes: Cul es la tendencia en el nmero de iniciativas legislativas con perspectiva de gnero o que buscan el adelanto de las mujeres que han venido presentando los diputados y diputadas de esas Legislaturas? Cules son los ndices de aprobacin de estas iniciativas legislativas? Es decir, qu porcentaje de ellas han sido aprobadas y/o publicadas en el Diario Oficial de la Federacin DOF?
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Originalmente se haba previsto una pregunta relativa al trabajo colectivo derivado de la presentacin de iniciativas al pleno de la Cmara; no obstante, en las entrevistas se logr conocer que el protocolo utilizado para la presentacin de las mismas no ofrece informacin al respecto. Sobre la pregunta del trabajo colectivo que se formul a los entrevistados y entrevistadas, se recibieron respuestas diversas: desde que no existen iniciativas individuales ya que todas requieren de un proceso de negociacin y apoyo de varias legisladoras y legisladores; que algunas iniciativas slo se presentan para que no se diga que no se habl del tema; o que s la elaboraron y presentaron a ttulo individual. Las iniciativas fueron clasificadas por el CEAMEG en los 13 temas que se presentan en el cuadro 5. En esta seleccin se advierte un aumento importante en el nmero de iniciativas con perspectiva de gnero y adelanto de las mujeres (PGAM) presentadas en estas Legislaturas, al pasar de 25 en la LVII, a 33 en la LVIII y a 92 en la LIX. Los temas ms atendidos fueron el laboral, la institucionalizacin, la violencia, la infancia y la promocin de la equidad de gnero. Se presentaron pocas en los temas participacin poltica, justicia y seguridad. No obstante, en estos dos ltimos temas se lograron aprobar y publicar en el DOF, una iniciativa en cada caso, ambas en la LVIII legislatura. De hecho la iniciativa que logr la modificacin del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) en torno a la Ley de Cuotas es considerada por varios entrevistados y entrevistadas como uno de los logros importantes de la LVIII legislatura.
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Las iniciativas aprobadas y publicadas en el DOF en las Legislaturas bajo estudio son las siguientes, ver cuadro 6 y grfica 13. Utilizando los criterios de clasificacin de las iniciativas realizada por el CEAMEG que se presenta en el captulo anterior (basado en aquellas que fueron turnadas a las Comisiones de Equidad y Gnero de tres Legislaturas y al diagnstico sobre la situacin de los derechos humanos en Mxico de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos), las iniciativas aprobadas se ubicaron solo en cinco temas de los 13 contemplados.
Cuadro 5. Nmero de iniciativas por tema y estatus LVII Temas Aprobadas P 1 3 3 2 6 2 1 2 20 1 1 5 0 2 NOP 1 PDOF Total 1 1 0 2 3 3 2 6 2 1 0 1 3 25
Derecho a la educacin Derecho a la igualdad y a la no discriminacin Derecho a la salud Derecho a la seguridad social Derecho a un nivel de vida adecuado Derecho a una vida libre de violencia Derechos de la infancia Derechos humanos laborales Derechos sexuales y reproductivos Institucionalizacin de la perspectiva de gnero Justicia y seguridad pblica Participacin poltica Promocin de la equidad de gnero Total
Fuente: Elaboracin propia con la informacin recopilada por el CEAMEG. P: Pendientes; NO-P: Aprobadas no publicadas; P-DOF: Publicadas en el Diario Oficial de la Federacin.
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Cinco correspondieron al tema de institucionalizacin y promocin de la perspectiva de gnero (Inmujeres [2: creacin del Instituto y modificacin de la Ley de Paraestatales], creacin de la Comisin Ordinaria de Equidad y Gnero, Centro de Estudios para el adelanto de las Mujeres de la Cmara de Diputados y Creacin de la Comisin Especial de la Niez, Adolescencia y Familia) y una a cada uno de los siguientes temas: Justicia y seguridad pblica (mujeres en reclusin), Participacin poltica (Ley de cuotas), derechos humanos laborales (servicio profesional de carrera), derecho a una vida libre de violencia (Ley de Acceso de las Mujeres a una vida Libre de Violencia).
Cuadro 5. Nmero de iniciativas por tema y estatus LVIII Aprobadas P 3 2 3 1 2 1 5 2 1 8 28 0 5 3 1 1 NOP PDOF Total 0 3 2 3 1 2 1 5 0 5 2 1 8 33 P 4 1 5 2 1 14 14 1 7 19 1 2 3 88 0 4 2 1 1 LIX Aprobadas NOP PDOF Total 4 1 5 2 1 15 14 16 7 21 1 2 3 92 P 4 5 7 5 5 19 17 26 9 22 2 2 13 136 TOTAL Aprobadas NOP 1 0 0 2 0 0 0 0 0 0 0 1 1 5 PDOF 0 0 0 0 0 1 0 1 0 5 1 1 0 9 Total 5 5 7 7 5 20 17 27 9 27 3 4 14 150
Fuente: Elaboracin propia con la informacin recopilada por el CEAMEG. P: Pendientes; NO-P: Aprobadas no publicadas; P-DOF: Publicadas en el Diario Oficial de la Federacin.
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En la LVII Legislatura no se logr la aprobacin de ninguna iniciativa PGAM. En la LVIII Legislatura cuatro de las cinco iniciativas aprobadas se presentaron en el primer periodo de sesiones del primer ao de la legislatura y la que ms tiempo requiri entre su presentacin y aprobacin fue la reforma al COFIPE para la incorporacin de la llamada Ley de cuotas.
Cuadro 6. Iniciativas aprobadas y publicadas en el DOF. LVII Legislatura INICIATIVA/ PRESENTADA POR/ FECHA Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Propuesta de la diputada Mara Elena Chapa Hernndez del Partido Revolucionario Institucional el 24 de octubre del 2000. Decreto por el que se reforman y adicionan los artculos 39, numeral 2, y 43, numeral 1, de la Ley Orgnica del Congreso (creacin de la comisin de Equidad y Gnero). Presentada por los coordinadores de los grupos parlamentarios representados en la Cmara de Diputados el 3 de octubre de 2000. Iniciativa de modificaciones al artculo 5 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales y en conexin con la creacin del Inmujeres. Presentada por la diputada Concepcin Gonzlez Molina del Partido Revolucionario Institucional el 7 de diciembre de 2000. Reforma el Cdigo Penal Federal y la Ley que Establece las Normas Mnimas sobre Readaptacin Social de Sentenciados, en materia de delitos contra la salud cometidos por mujeres. Presentada por la diputada Hortensia Aragn Castillo del Partido de la Revolucin Democrtica el 24 de octubre de 2002. Iniciativa de reformas al Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en materia de equidad de gnero. Presentada por la diputada Hortensia Aragn Castillo del Partido de la Revolucin Democrtica el 9 de noviembre de 2000. ESTATUS Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 12 de enero de 2001.
Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el lunes 9 de octubre de 2000.
Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el jueves 4 de enero de 2001.
Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el jueves 12 de junio de 2003.
Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el lunes 24 de junio de 2002.
Fuente: Elaboracin propia con la informacin recopilada por el CEAMEG. 68
A las cuatro iniciativas PGAM aprobadas y publicadas de la LIX Legislatura habra que agregar la presentada y aprobada en el Senado de la Repblica correspondiente a la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, la que se ubica en el tema de institucionalizacin y promocin de la perspectiva de gnero.
Cuadro 6. Iniciativas aprobadas y publicadas en el DOF. LVII Legislatura CONTENIDO DE LA INICIATIVA Tiene por objeto crear el Instituto Nacional de la Mujer como organismo descentralizado con personalidad jurdica y patrimonio propio, con domicilio en la Ciudad de Mxico. Se crea la Comisin de Equidad de Genero a fin de organizar el trabajo de la Cmara de Diputados y separar las competencias de algunas de las comisiones creadas por la Ley Orgnica del Congreso.
Propone que se le excluya del rgimen que establece el citado ordenamiento, a fin de dotar a este organismo descentralizado de una estructura y organizacin particulares previsto en la ley de su creacin.
Con la reforma al artculo 85 del Cdigo Penal Federal se busca incluir a la marginacin social como requisito conjunto para la procedencia de la libertad preparatoria en los casos de sentencias para delitos contra la salud. De esta manera se reconoce el complejo problema de las mujeres que participan en delitos contra la salud y se les da la oportunidad de probar su inocencia y atender sus necesidades y las de sus hijos. Se reconoce el derecho de todo ciudadano a la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres para tener acceso a cargos de eleccin popular.
En esta legislatura slo una iniciativa de las aprobadas se present en el primer periodo de sesiones del primer ao de la legislatura (la del servicio profesional de carrera, diciembre de 2003), dos se presentaron en 2005 y una ms hasta 2006, ver cuadro 7. Las iniciativas publicadas en el DOF en estas tres Legislaturas fueron solamente nueve de las 150 seleccionadas.
Cuadro 7. Iniciativas aprobadas y publicadas en el DOF. LVIII Legislatura
INICIATIVA/ PRESENTADA POR/ FECHA Iniciativa que reforma el numeral 3 del artculo 49 de la Ley Orgnica el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Propuesta por la diputada Diva Hadamira Gastlum Bajo del Partido Revolucionario Institucional el 3 de febrero de 2005 Que reforma y adiciona el artculo 39 de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Propuesta por la diputada Anglica de la Pea Gmez del Partido de la Revolucin Democrtica y suscrita por integrantes de la Comisin Especial de la Niez, Adolescencia y Familias el 28 de febrero de 2005. Reforma los artculos 2, 14 y 32 y adiciona los artculos 13 y 30 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal, a fin de incorporar el enfoque de gnero. Propuesta por la diputada Socorro Daz Palacios del Partido de la Revolucin Democrtica el 11 de diciembre de 2003. De Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Propuesta por las diputadas Diva Hadamira Gastlum Bajo (Partido Revolucionario Institucional), Marcela Lagarde y de los Ros (Partido de la Revolucin Democrtica) y Anglica de la Pea Gmez (Partido de la Revolucin Democrtica) el 2 de febrero de 2006.
TURNADA A /ESTATUS Dictaminada y aprobada por ambas Cmaras del Congreso de la Unin. Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 3 de agosto de 2005.
urnada a la Comisin de Reglamentos y Prcticas Parlamentarias. Aprobada. Publicada en el Diario Oficial de la Federacin, el 23 de enero de 2006.
Aprobada en ambas cmaras Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el lunes 9 de enero de 2006.
Dictaminada y aprobada en la Cmara de Diputados 26 de abril de 2006. Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 1 de febrero de 2007
Como se advierte en la siguiente grfica, cada vez es mayor el porcentaje de estas iniciativas que han quedado pendientes, ver grfica 14. En la LVII Legislatura 20% de las iniciativas fueron aprobadas [5/25] ms no publicadas, mismas que se presentan en el cuadro 8.
Cuadro 7. Iniciativas aprobadas y publicadas en el DOF. LVIII Legislatura
CONTENIDO DE LA INICIATIVA
El objetivo de la iniciativa es crear el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero.
La iniciativa pretende la creacin de la Comisin Especial de la Niez, Adolescencia y Familias como una Comisin Ordinaria del Congreso de la Unin.
La iniciativa busca fortalecer los principios de igualdad de oportunidades entre los sexos para la seleccin y promocin de servidores pblicos de confianza en su ingreso, desarrollo y permanencia de las tareas de gobierno.
La iniciativa busca que el Estado garantice a las mujeres su derecho a la no violencia, promoviendo la modificacin de roles estereotipados en todos los mbitos de la vida pblica y privada.
Si se revisa la tasa de aprobacin legislativa porcentaje de iniciativas publicadas respecto del total no se advierte una tendencia favorable: es cero en la LVII Legislatura, 15.2% en la LVIII y 4.3% en la LIX, tal como se observa en la grfica anterior. Por partido, en la LVIII el Partido Revolucionario Institucional (PRI) alcanz 20% y el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) 12.5%, pero en ambos casos cae en la LIX a 3.6 y 6.9% respectivamente. El Partido Accin Nacional (PAN) no logr la aprobacin y publicacin de ninguna iniciativa en ninguna legislatura. En estas dos ltimas Legislaturas el PRI logr la aprobacin y publicacin de 3 iniciativas, en tanto que el PRD logr cuatro, las diputadas del PRD y PRI lograron la aprobacin de una iniciativa, la correspondiente a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida
Cuadro 8. Iniciativas aprobadas. LVII Legislatura: iniciativas aprobadas pero no publicadas TEMA INICIATIVA/ PRESENTADA POR/ FECHA Iniciativa de reformas a diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Presentada por la Diputada Amrica Soto Lpez del Partido Revolucionario Institucional el 27 de abril de 1998 Iniciativa de reformas y adiciones a los artculos 38, inciso e, 175 numeral 3; 178 numeral 4 y 5; derogacin del XXII transitorio Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en materia de derechos polticos de la Mujer y la no discriminacin a la misma. Propuesta por la Diputada Martha Dalia Gastelm Valenzuela del Partido de la Revolucin Democrtica el 30 de abril de 1998. Iniciativa que reforma diversas disposiciones de la Ley Orgnica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos. Propuesta por la Diputada Laura Itzel Castillo Jurez del Partido de la Revolucin Democrtica el 30 de abril de 1998. Iniciativa que reforma y adiciona a la Ley del Seguro Social. Propuesta por la Diputada Mara del Socorro Aubry Orozco del Partido de la Revolucin Democrtica el 5 de noviembre de 1998. Reformas a la Ley del ISSSTE, artculo 24 fraccin III, y artculo 75. Propuesta por el Diputado Jos Luis Snchez del Partido de la Revolucin Democrtica el 11 de noviembre de 1998.
Derecho a la educacin
Institucionalizacin y promocin de la perspectiva de gnero
Derecho a la seguridad social
Libre de Violencia, en tanto que con la presentacin de los coordinado res de los grupos parlamentarias se logr la aprobacin y publicacin de la iniciativa que cre como comisin ordinaria de Equidad y Gnero, ver grfica 15. En estas Legislaturas los diputados no lograron la aprobacin de sus iniciativas PGAM presentadas, salvo aquella relativa a la creacin de la Comisin de Equidad y Gnero como comisin ordinaria; las restantes ocho iniciativas aprobadas en la LVIII y LIX Legislaturas fueron propuestas por diputadas, ver cuadro 9.
Cuadro 8. Iniciativas aprobadas. LVII Legislatura: iniciativas aprobadas pero no publicadas CONTENIDO DE LA INICIATIVA Esta iniciativa propone modificaciones al lenguaje utilizado por el Cdigo Civil para el Distrito Federal, en materia comn y para toda la Repblica en materia federal, la Ley de Educacin y la Ley de Notarias del Distrito Federal
Propone que el COFIPE establezca que no se podr registrar ms de 70% de candidatos propietarios de un mismo gnero, lo que tambin ser aplicado a los suplentes, para ambas frmulas de eleccin.
Propone la utilizacin del lenguaje de gnero en dicho ordenamiento.
La pensin para las viudas ser igual a 100% de la que hubiera correspondido al asegurado.
Se refiere a la igualdad jurdica del varn y la mujer.
Grfica 13. Nmero de iniciativas presentadas por legislatura
10
12
14
16
18
20
22
24
Derecho a la educacin Derecho a la igualdad y a la no discriminacin Derecho a la salud Derecho a la seguridad social Derecho a un nivel de vida adecuado LVII LIX LX
Derecho a la una vida libre de violencia Derechos de la infancia Derecho humanos laborales Derechos sexuales y reproductivos Institucionalizacin de la perspectiva de gnero Justicia y seguridad pblica Participacin poltica Promocin de la equidad de gnero
Fuente. Elaboracin propia con la informacin recopilada por el CEMAG.
74
Grfica 14. Estatus de las iniciativas. Estructuras porcentuales

100.0 90.0
80.0
80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0
84.8
95.7
20.0
20.0 10.0 0.0
15.2 4.3
LVI Pendientes
LVII Aprobadas no publicadas
LIX Publicadas DOF
Fuente. Elaboracin propia con la informacin recopilada por el CEMAG. 25.0
Grfica 15. Tasa de aprobacin legislativa por legislatura y partido

20.0
15.0
10.0
5.0
LVII
LVIII
LIX
PRI
PAN
PRD
TOTAL
Fuente. Elaboracin propia con la informacin recopilada por el CEMAG. 75
LVII
En este cuadro destacan las cinco iniciativas aprobadas en la legislatura, de las que no existe registro de su publicacin.
Entre la LVIII y LIX legislatura el nmero de iniciativas bajo estudio aument casi tres veces al pasar de 33 a 92 iniciativas presentadas, no obstante las publicadas en el DOF fueron menos en trminos absolutos, al pasar de cinco en la LVIII a cuatro en la LIX legislatura. En los tres partidos principales se advierten varias tendencias importantes a destacar, ver grfica 16:
En el PRD los diputados varones presentaron iniciativas en las tres Legislaturas en nmero creciente: dos, seis y 12 respectivamente. Los diputados varones del PAN y del PRI comenzaron a hacerlo a partir de la LVIII Legislatura, cuatro y cuatro el PRI, una y seis el PAN en las sucesivas Legislaturas. En la LIX legislatura las diputadas del PRI presentaron 21 iniciativas PGAM, las del PAN 18 y las del PRD 16. En las tres Legislaturas las diputadas perredistas han venido presentando un nmero creciente (siete, 10, 16) de iniciativas PGAM. En el caso de las diputadas pristas pasaron de cinco y seis a 21 en la ltima legislatura, en tanto que las diputadas panistas pasaron de dos y una a 18 en la ltima legislatura.
76
Grfica 16. Nmero de iniciativas presentadas por los tres principales partidos por legislatura y sexo
25
20
15
10
M H LVII MyH M H LVIII MyH M H LIX MyH
PRI
PAN
PRD
OTROS
TODOS
Fuente: Elaboracin propia con la informacin recopilada por el CEAMEG. M: Mujeres; H: Hombres; C: Colectivas; NA: No aplica; NH: No hubo iniciativas presentadas; ND: No disponible.
77
Cuadro 9. Nmero de iniciativas por partido, sexo y estatus

LVII Estatus M Pendientes PRI PAN PRD PRD-PRI PRI-PRD-PVEM PT PVEM PAS PSN Independiente ND Aprobadas no publicadas PRI PAN PRD Todos Publicadas PRI PAN PRD Todos Total PRI PAN PRD Otros Todos 23 5 2 7 9 2 2 20 6 1 10 3 11 4 1 6 2 1 2 1 1 4 2 1 3 1 4 1 1 3 1 2 4 1 1 1 19 4 2 4 1 H 1 MyH M 16 4 1 8 H 11 4 1 6 MyH 1 LVIII
M: Mujeres; H: Hombres; C: Colectivas; NA: No aplica; NH: No hubo iniciativas presentadas; ND: No disponible. Tasa de aprobacin legislativa: porcentaje de iniciativas publicadas respecto del total. 78
Cuadro 9. Nmero de iniciativas por partido, sexo y estatus

LIX M 58 20 18 14 3 H 26 4 6 12 1 MyH 4 3 M 93 28 21 26 3 H 38 8 7 19 TOTAL MyH 5 3 1 1 TOTAL 136 39 28 46 3 1
11
1 4 1 3 3 1 1 7 3 2 1 61 21 18 16 6 26 4 6 12 4 5 3 1 1 4 104 32 21 33 3 -
1 1 39 8 7 20 -
2 2 7 3 1 2 2
1 5 1 4 9 3 4 2 150 43 28 54 5 5
M: Mujeres; H: Hombres; C: Colectivas; NA: No aplica; NH: No hubo iniciativas presentadas; ND: No disponible. Tasa de aprobacin legislativa: porcentaje de iniciativas publicadas respecto del total. 79
Cuadro 9. Nmero de iniciativas por partido, sexo y estatus (termina)

LVII Estatus Tasa de aprobacin legislativa Total PRI PAN PRD Todos NH 20.0 33.3 20.0 50.0 NH NH M H MyH M LVIII H MyH
NA
NA
NA
NA
100.0
M: Mujeres; H: Hombres; C: Colectivas; NA: No aplica; NH: No hubo iniciativas presentadas; ND: No disponible. Tasa de aprobacin legislativa: porcentaje de iniciativas publicadas respecto del total.
En este apartado se concluye que existe una tendencia creciente en la presentacin de iniciativas sobre estos temas; son las diputadas las que ms iniciativas presentan. En el caso de los legisladores son los perredistas quienes ms iniciativas presentan, pero diputados de todas las fracciones parlamentarias han venido presentando un nmero creciente de iniciativas PGAM. El descenso en la tasa de aprobacin legislativa entre la LVIII y la LIX Legislaturas refleja una combinacin de factores que sern abordados con amplitud ms adelante por las diputadas entrevistadas, siendo los factores ms relevantes el apoyo que significa para el trabajo parlamentario la creacin de agendas plurales previas disponibles al inicio de la legislatura correspondiente; y el mayor grado de complejidad y alcance de las iniciativas propuestas en la LIX Legislatura tales como la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y la Creacin del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero de la Cmara de Diputados.
80

LIX M H MyH M H TOTAL MyH TOTAL
4.9 4.8 12.5
20.0 NH NH
6.7 9.4 12.1
28.6 NH NH
6.0 7.0 7.4
NA
NA
100.0
NA
NA
100.0
40.0
M: Mujeres; H: Hombres; C: Colectivas; NA: No aplica; NH: No hubo iniciativas presentadas; ND: No disponible. Tasa de aprobacin legislativa: porcentaje de iniciativas publicadas respecto del total.
B. Comparacin con el universo de iniciativas presentadas por legislatura En este apartado se revisarn el total de iniciativas presentadas por los diputados y diputadas en las Legislaturas bajo estudio y se atendern las siguientes interrogantes: La tendencia del nmero de iniciativas bajo estudio difiere de aqulla que se observa en el universo total? Las tasas de aprobacin de las iniciativas legislativas bajo estudio difieren considerablemente de las que se observan en el universo total de iniciativas presentadas por diputados y diputadas de esas Legislaturas y en qu sentido?
La produccin legislativa total de diputados y diputadas en las tres Legislaturas analizadas ha tenido un crecimiento vertiginoso. Ello se debe, en gran medida, a que a partir de la LVII Legislatura la composicin de la Cmara es de mayora opositora. A partir de entonces se desata un boom de iniciativas, lo que hasta antes de la LVII no se haba presentado: el nmero de iniciativas producidas fue cinco veces superior
81
en la LIX Legislatura respecto de lo sucedido en la LVII. Este crecimiento fue superior al de las iniciativas PGAM, las que en el mismo periodo se multiplicaron por cuatro, y todava representan un porcentaje muy bajo del total: 4.7 y 3.5% en la LVII y LIX Legislaturas respectivamente. Estos bajos porcentajes reflejan el largo camino por recorrer para lograr la transversalizacin de la perspectiva de gnero en el trabajo legislativo. Ello da cuenta tambin de los motivos que tiene el Comit de la CEDAW para llamar la atencin a Mxico por su lento avance en el mbito legislativo, ver cuadro 10 y grfica 17.
Cuadro 10. Porcentaje de iniciativas PGAM del total de iniciativas presentadas por diputados y diputadas De las iniciativas presentadas Legislaturas TOTAL LVII 4.7 LVIII 3.3 LIX 3.5
De las iniciativas aprobadas Legislaturas TOTAL LVII 0.0 LVIII 3.8 LIX 3.3
Fuentes: Elaboracin propia con informacin de la pgina Web de la Cmara de Diputados y el CEAMEG.
Al igual que sucede en el caso de las iniciativas PGAM, no obstante el acelerado crecimiento en el nmero de iniciativas totales presentadas, el nmero de iniciativas aprobadas en la LIX Legislatura es ligeramente inferior que en la legislatura previa. Ello puede ser un sntoma de falta de acuerdos, falta de estrategia, de incentivos, de normatividad para un trabajo ms eficiente en las diversas comisiones y de la necesidad de una revisin a fondo de la arquitectura organizacional de la Cmara de Diputados.
82
Grfica 17. Nmero total de iniciativas aprobadas por legislatura
100 90 80 70 60 50 40 30 20
85
87
21
22
23
25
10
10 0
2 LVII Diputadas
3 LVIII Diputado LIX Diputadas y Diputados
Fuente: Elaboracin propia con informacin de la pgina Web de la Cmara de Diputados.
En la grfica y cuadro siguientes se pueden advertir diversos aspectos del comportamiento del universo de las iniciativas, por ejemplo el aumento en la tasa de aprobacin legislativa en la LVIII Legislatura, para caer nuevamente en la LIX a niveles muy parecidos a los de la LVII. Por otra parte a partir de la LVIII Legislatura no se advierten tasas de aprobacin legislativa diferenciada por sexo, pero s una mejor tasa cuando las iniciativas son presentadas conjuntamente por diputadas y diputados, ver grfica 18 y cuadro 11.
83
Grfica 18. Tasa de aprobacin legislativa por legislatura y sexo

50.0 45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0
46.0
12.2 11.1 8.1 5.6 1.6 4.9
13.0 6.6
4.4 4.5
4.6
Diputadas
Diputados
Diputadas y diputados
TOTAL
Esta reduccin de la tasa de aprobacin legislativa reflej, en mayor medida, el considerable aumento de la produccin de iniciativas, an cuando tambin se redujo el nmero total de iniciativas aprobadas de 130 en la LVIII a 122 en la LIX Legislaturas, en lo que pudieron haber incidido las caractersticas del proceso electoral, lo que probablemente desvi la atencin de los y las legisladoras en la fase de seguimiento para su aprobacin de las iniciativas presentadas. Otro aspecto a destacar es la no constatacin de un sesgo discriminatorio en las iniciativas PGAM, pues las tasas de aprobacin legislativa se comportaron de manera muy parecida en ambos casos. En conclusin, el crecimiento del nmero de iniciativas PGAM ha sido inferior al aumento que se observa en el universo total.
84
Cuadro 11. Nmero total de iniciativas presentadas por diputadas y diputados contra nmero de iniciativas con perspectiva de gnero Nmero total de iniciativas presentadas por Diputados y Legislaturas Diputadas LVII Total 532 LVIII 999 LIX 2661 Nmero total de iniciativas con perspectiva de gnero LVII 25 LVIII 33 LIX 92
Nmero de iniciativas publicadas Total 26 130 122
Nmero de iniciativas publicadas 5 4
Tasa de aprobacin legislativa Total 4.9 13.0 4.6 -
Tasa de aprobacin legislativa 15.2 4.3
Fuente: Elaboracin propia con datos del CEAMEG..
stas son menos de 5% del total, lo que da cuenta de la precariedad de la transversalizacin de la perspectiva de gnero en el trabajo legislativo. Las tasas de aprobacin de las iniciativas legislativas bajo estudio pueden ser superiores o inferiores a las del universo total, por lo que no parece existir un sesgo en contra de las mismas y ello ms bien puede deberse al perfil de las diputadas y diputados en cada legislatura, el contexto poltico prevaleciente, as como a las caractersticas de los marcos normativos propuestos, mismos que han ido aumentado en complejidad de una a otra legislatura en el caso de las iniciativas PGAM. C. La experiencia de quienes presentaron la iniciativa: resea de las entrevistas realizadas a exdiputadas y exdiputados Con los resultados de los dos apartados anteriores se elaboraron preguntas que fueron la base de las entrevistas llevadas a cabo. Se realizaron 11 entrevistas a exdiputados y exdiputadas y a una exsenadora involucradas en las iniciativas objeto de este estudio. De los entrevistados y entrevistadas, tres fueron legisladoras panistas, cuatro
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pristas, cuatro perredistas y una independiente. De los exdiputados y exdiputadas entrevistados, dos formaron parte de la LVII Legislatura, cuatro de la LVIII y cinco de la LIX. La senadora entrevistada abarc el periodo 2000-2006 (LVIII y LIX Legislaturas). Los y las entrevistadas por orden alfabtico fueron: Hortensia Aragn Castillo, Mart Batres Guadarrama, Mara Elena Chapa Hernndez, Patricia Espinosa Torres, Carolina OFarril Tapia, Blanca Amelia Gmez Gutirrez, Diva Hadamira Gastelum Bajo, Concepcin Gonzlez Molina, Marcela Lagarde y de los Ros, Anglica de la Pea Gmez, Lucero Saldaa Prez y Guillermo Tamborell Surez. Los criterios para seleccionar a los entrevistados y entrevistadas fueron los siguientes: Aqullas que presentaron iniciativas que fueron aprobadas. Aqullas que presentaron ms iniciativas con enfoque de gnero. A diputadas feministas. Aqullas que presentaron iniciativas en conjunto con otras del mismo partido o de otros, las cuales fueron aprobadas. Cabe mencionar que algunos/as de los/as entrevistados/as no cumplieron necesariamente con estos criterios y sin embargo se decidi entrevistarlos para lograr un balance adecuado entre partidos y Legislaturas. Dentro de las 150 iniciativas de las LVII, LVIII y LIX Legislaturas seleccionadas por el CEAMEG como propuestas con perspectiva de gnero o que buscan el adelanto de las mujeres, los entrevistados y entrevistadas presentaron un total de 37, de las cuales nueve fueron aprobadas y publicadas en el Diario Oficial de la Federacin y una ms del Senado, la correspondiente a la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Los cuestionarios de las entrevistas si bien tenan un formato similar, fueron diseados para cada caso, dependiendo de si las iniciativas haban sido presentadas a ttulo individual o colectivo. Hubo ciertas preguntas diseadas de manera particular para algunas de las
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entrevistadas y entrevistados para profundizar en fenmenos que se observaron en algunos partidos y en Legislaturas especficas. Tambin se dieron casos en los que se aadieron preguntas en el momento de la entrevista para ahondar en algn punto expuesto por la o el entrevistado. La primera parte de las entrevistas se concentr en preguntas sobre las iniciativas presentadas por cada entrevistado y entrevistada. A travs de ellas se intentaba comprender su motivacin para elaborar las iniciativas PGAM, el apoyo que recibi por parte de su bancada y del lder de su grupo parlamentario; el apoyo de asesores personales y/o de su grupo parlamentario. Tambin se procuraba indagar si en el proceso de elaboracin se consultaron actores sociales, expertas y grupos profesionales en el tema y asesores. La segunda parte tena el objetivo de conocer ms sobre el grado de accin colectiva por parte de los diputados y diputadas para presentar iniciativas PGAM. Se les formularon preguntas sobre su proceso para elaborar, acordar y presentar la iniciativa en conjunto y en el caso de las iniciativas presentadas a ttulo personal se busc indagar las razones de haberlas presentado de esa manera y si se tuvo algn acercamiento con alguna diputada o diputado para intentar un acuerdo para elaborarlas y presentarlas en conjunto. El propsito de la tercera parte de las entrevistas era el de tener mayor claridad sobre cules son los factores que incrementan las posibilidades de que una iniciativa PGAM sea aprobada. En especfico se quera investigar sobre la estrategia o proceso de negociacin y cabildeo de las iniciativas aprobadas bajo el supuesto de que ste es uno de los factores de mayor peso para que las iniciativas sean aprobadas. Adems se buscaba detectar si existieron patrones en aquellas iniciativas que fueron aprobadas y en las que no consiguieron ser aprobadas. Cabe aqu destacar que de las 150 iniciativas PGAM presentadas en las tres Legislaturas, estudiadas slo nueve fueron aprobadas y publicadas en el DOF. Estas iniciativas que lograron ser aprobadas fueron presentadas por legisladoras pristas y perredistas; ninguna panista consigui que sus iniciativas fueran aprobadas.
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Adems se buscaba indagar sobre la existencia de algn acercamiento por parte de aquellos y aquellas diputadas interesadas en la agenda de gnero para acordar temas o la agenda que impulsaran, si haban acordado alguna estrategia a seguir y, en dicho caso, los logros de esta estrategia. La ltima parte de la entrevista se enfoc a indagar sobre los mayores avances en la incorporacin de la perspectiva de gnero y el adelanto de las mujeres de las Legislaturas estudiadas, los obstculos que impidieron que un mayor nmero de iniciativas PGAM se aprobaran; cules, a juicio de los y las entrevistadas, seran los asuntos o temas fundamentales de la agenda de gnero; y qu hace falta, desde la perspectiva para avanzar en la incorporacin de la perspectiva de gnero y el adelanto de las mujeres, en el trabajo legislativo en nuestro pas. A continuacin se presenta una resea de los hallazgos resultado de las entrevistas. Las motivaciones para presentar iniciativas PGAM Al preguntarles sobre su motivacin para elaborar y presentar iniciativas PGAM, la respuesta general de las entrevistadas y los entrevistados de los tres principales partidos polticos fue la inquietud y el compromiso personal con estos temas por considerarlos prioritarios para el pas y para el movimiento de mujeres. Una exdiputada prista entrevistada seal cuando yo llegu a la Cmara de Diputados tena muy claro a qu vena [], yo tena un compromiso muy firme [] con la problemtica y las necesidades de las mujeres. Ocho de las 12 entrevistadas tambin sealaron que sus propuestas respondan a las iniciativas de diversos grupos plurales de organizaciones de la sociedad civil dentro del movimiento social y el movimiento de mujeres. Una de las entrevistadas perredistas que forman parte del movimiento de mujeres coment: el movimiento de mujeres arm una serie de elementos, a quienes venimos de all nos permiti saber con mucha claridad que si llegas a un Congreso sabes a qu tienes que ir.
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Algunas de las entrevistadas de los tres partidos aadieron como una motivacin adicional el cumplimiento de una agenda en corresponsabilidad con el compromiso mundial y las herramientas internacionales. Otra exdiputada perredista seal que estos temas formaban parte de la agenda legislativa que inscribi como candidata. Una exdiputada panista aadi que su motivacin fue retomar e insistir en algunos temas que se haban presentado en la Asamblea Nacional de Mujeres de 1996 y en la legislatura anterior. La entrevistada explic: era uno de los temas de Beijing y que impulsamos en la Asamblea Nacional de Mujeres despus en los acuerdos que tuvimos Avanzamos un trecho [...] con base en lo que haban presentado [...] me concentr en tomar esos temas. Las iniciativas PGAM, las agendas de las fracciones parlamentarias y el apoyo del lder de la bancada Cuando se les hizo la pregunta de si estas iniciativas formaban parte de la agenda legislativa de su fraccin parlamentaria y si fueron apoyadas por su coordinador hubo divergencias en las respuestas de las entrevistadas del PAN y del PRI. Dos exdiputadas pristas, una panista y la exdiputada independiente contestaron en sentido negativo a la pregunta de si su iniciativa formaba parte de la agenda legislativa de su fraccin parlamentaria, mientras que ocho diputadas de los tres principales partidos contestaron en sentido positivo. En el caso de las exdiputadas pristas, aunque sealaron haber posicionado el tema dentro del partido para que las iniciativas formaran parte de la agenda, dos de ellas (la autora de la iniciativa de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres y la presidenta de la Comisin de Equidad y Gnero de la LIX Legislatura) destacaron que las iniciativas no respondan necesariamente al tema prioritario de su partido. Una de ellas explic: Ms bien yo era la agenda legislativa, [] porque si t revisas en este momento a mi partido en mi legislatura me da pena, porque pareciera que a nadie le importa, lo mismo pasa en todas las Legislaturas.
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Dos de las exdiputadas pristas mencionaron la indiferencia por parte del lder de la bancada y tres de ellas la falta de inters y de entendimiento de sus compaeros legisladores sobre lo que buscaba la iniciativa. Una de ellas seal: Nunca me dijeron que no, pero casi nunca lo miraban. [] ellos escuchan sin escuchar, pero afortunadamente puedo decir que por lo menos dijeron que s y cuando decan que no, me ocupaba de que dijeran que s, porque es uno de los problemas que tienen ellos: no entienden de qu se trata y para qu sirve esto. De las exdiputadas panistas, una de ellas mencion que los temas en un momento dado estaban en la plataforma de su partido y la respuesta de otra dej ver que no necesariamente, ya que muchas veces el coordinador ni est enterado de la iniciativa. Por otra parte, todas las entrevistadas, y el entrevistado del PRD, indicaron que los temas de las propuestas formaban parte de la agenda de su partido y que estaban contenidas en la agenda legislativa parlamentaria. De igual forma, todas las entrevistadas y el entrevistado de este partido dijeron haber sido apoyadas por el lder de la bancada. Una exdiputada perredista de la LIX Legislatura dijo estar convencida de que lo lograron en gran parte al apoyo personal y al compromiso del lder de su bancada. Otra de las entrevistadas de la LVIII Legislatura de este partido explic cmo desplegaron un trabajo de convencimiento del grupo parlamentario y discutieron con los compaeros que encabezaban las comisiones a dnde iba la iniciativa. Tambin hubo un acercamiento importante con el presidente de su partido, a quien se le peda comentar las iniciativas. El entrevistado de esta legislatura, que fue el lder de la bancada de su partido, seal que se le dio un espacio importante al tema de gnero en la discusin de la agenda legislativa e incluso se realiz un encuentro interno, propio, nada ms sobre el tema de la equidad de gnero. La entrevistada independiente advirti que aunque no tena fraccin parlamentaria, sus compaeros, que eran tres hombres, se sumaron de inmediato a todas las iniciativas que present al igual que el PVEM, que fue el partido que le prest el registro para ser diputada federal independiente sin afiliarse.
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Consulta a actores sociales Con respecto a la pregunta de si hubo consulta a actores sociales relevantes en el tema en el proceso de elaboracin de las iniciativas, 10 de los y las entrevistadas contestaron en sentido afirmativo y slo una panista y una prista dijeron que no. Una exdiputada panista explic que la consulta social no es algo muy comn en la elaboracin de iniciativas y que ella no lo haba hecho en las suyas, sin embargo reconoci la labor de consulta que se realiz en el proceso de elaboracin y aprobacin de la Ley General de Acceso de las Mujeres una Vida Libre de Violencia. En otros casos las entrevistadas expresaron que sus iniciativas daban respuesta a demandas de foros en los que haban participado durante o previamente a su cargo. Este fue el caso de una exdiputada panista, una prista y dos perredistas. Una de ellas destac la importancia que tuvo el Congreso Nacional de Mujeres donde participaron mujeres de todos los partidos polticos. La entrevistada seal: nos llev a sentirnos a todas comprometidas con los acuerdos de este Congreso de tal forma que una vez en la Cmara se nombr una comisin formal para asistir diputados y diputadas a este Congreso y asistieron tambin los coordinadores de las fracciones parlamentarias []. Este espacio llev a los partidos a adquirir compromisos. Una exdiputada panista seal que el haber asistido al Parlamento de Mujeres le dio elementos para la elaboracin de sus iniciativas. En algunos casos la consulta fue directa y especfica para la elaboracin de la iniciativa en cuestin. Dos exdiputadas pristas y dos perredistas afirmaron haber realizado consultas a organizaciones civiles de mujeres de manera plural (algunos ejemplos mencionados fueron: Milenio Feminista, Equidad de Gnero, Diversa, Consorcio para el Dilogo Parlamentario) y una de ellas dijo haber hecho consulta a organizaciones de derechos humanos de la niez que fueron convocadas por la comisin que presida. El entrevistado panista tambin dijo haber realizado consulta social: S, hubo de todo y desde mi perspectiva todos son relevantes, lo mismo hubo ONGs (sic.) un poco ms involucradas en los temas, hubo organismos internacionales inclusive que nos ayudaron, opinaron, como tambin hubo las opiniones de mis hijas, hubo
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opiniones de mi mujer, de distintas mujeres, inclusive de adultos mayores. Investigaciones Todos y todas las legisladoras entrevistadas dijeron haber realizado estudios o recogido investigaciones en el proceso de elaboracin de las iniciativas, sin embargo las formas y la magnitud de stas variaron. Dos legisladoras una panista y otra prista dijeron haber llevado a cabo personalmente estudios de los que surgieron las propuestas, una de ellas incluso realiz su tesis de maestra en el tema de su propuesta. La mayora afirm haber realizado investigacin especializada y jurdica. Algunos ejemplos mencionados fueron la revisin de la legislacin mexicana, la internacional, anlisis estadstico, poblacional, demogrfico, institucional, temtico. Slo una de las entrevistadas del PRD mencion especficamente la revisin de todos los antecedentes que acompaaban a cada una de las propuestas. De los y las entrevistadas, 11 dijeron haber consultado a expertas o grupos profesionales en los temas; sin embargo, algunas de las entrevistadas dijeron no haber realizado una consulta de expertas temticas por medio de la cual se les pidiera una asesora especfica. Una de ellas especific recogimos, eso s, resultados de investigaciones de las organizaciones civiles. Otro y otras entrevistadas especificaron que en algunos casos s se realizaron estudios y en otros casos no. Una exdiputada perredista y una pristas destacaron la falta de datos e investigaciones sobre estos temas:
Desgraciadamente el pas no tiene condiciones formales, oficiales, para saber exactamente cul es la situacin de las mujeres porque no hay estudios, bancos de datos, etc. []. S hay estudios al respecto, pero la Cmara no ha hecho una gran inversin en ese sentido. Yo espero que el Centro de Estudios [para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero] juegue ese papel determinante que nosotros queremos, que sea un rgano especializado que nos acompae en la elaboracin de esos documentos. [] a veces no aterrizamos por no
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tener los datos cientficos y de investigacin o la gente que conoce ms el tema.
Asesores A la pregunta sobre el apoyo de asesores personales y del grupo parlamentario en el proceso de creacin de la iniciativa, 10 de los entrevistados y entrevistadas dijeron haber tenido apoyo de algn tipo de asesores. En el PAN est ms institucionalizado el apoyo en la elaboracin legislativa a travs de una fundacin. Una exdiputada panista explic: me echaban mucho la mano en la Fundacin y tambin mis asistentes, mis asesores personales. Sin embargo, al parecer la Fundacin no siempre otorga su apoyo, como coment otra exdiputada panista: muchas veces no recibe uno el apoyo, porque si ellos [los de la Fundacin] no estn de acuerdo con dicha iniciativa, para temas de gnero tienen que estar de acuerdo con la postura del PAN, con la plataforma del PAN para que recibas el apoyo. Ni el PRI y ni el PRD cuentan con esta institucionalizacin del apoyo de asesores en la produccin de iniciativas legislativas. Al parecer cada legislatura va variando la composicin de su grupo de asesores aunque existe cierta tendencia a la profesionalizacin de los asesores en el caso del PRD, que desde la LIX Legislatura comenz a contratarlos mediante exmenes de oposicin, pero sobre todo existe una gran expectativa sobre el papel que jugar en este campo el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero. Al preguntarle a una exdiputada prista sobre el apoyo de los asesores de su grupo parlamentario su respuesta fue: Cules? Yo creo que en la Cmara el grupo parlamentario del PRI, si tena asesores, con nosotros, la tropa, casi no veamos esos asesores. La respuesta de otra exdiputada prista fue: No, yo tuve que construir un equipo [] los asesores que tienen ah [en la Cmara] no tienen idea de lo que estn hablando. Dame un asesor que conozca en la Cmara, en cualquiera de las comisiones, sobre el tema []. No es la responsabilidad solamente de la Cmara, sino de que los grupos parlamentarios no se ocupan de esto. [] Sigue siendo una cuenta pendiente el tema de los grupos de asesores especializados en el tema.
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Dos pristas enfatizaron el gran apoyo de asesora y orientacin que obtuvieron de otras mujeres dentro de su propio partido y dentro del movimiento de mujeres interesadas en que avanzara la agenda de gnero. Una de ellas coment: la asesora fue el cobijamiento de las feministas [] la gente de Milenio Feminista y todas ellas [] fue un cobijo y un respaldo para poder avanzar. Otra senadora prista contest que recibi apoyo sobre todo en la parte jurdica, en cuestin de gnero pues no, porque no hay tantos asesores en materia de gnero en el Senado. Una exdiputada perredista coment que tenan asesores por reas: el rea econmica tena sus economistas, y el rea de poltica social tena una diversidad de asesores porque abarcaba desde educacin, trabajo, salud, gnero. La exdiputada explicaba que teniendo la coordinacin del rea de poltica social me facilitaba mucho el trabajo de la diversidad de temas. Y cuando era el tema de educacin te metas al tema de educacin con perspectiva de gnero y lo mismo cuando vimos el tema de trabajo. Varias de las entrevistadas y el entrevistado dijeron haberse apoyado ms en asesores personales y gente cercana a ellas que en los asesores de su grupo parlamentario. Proceso de elaboracin de iniciativas: las etapas prelegislativa, legislativa y poslegislativa Otro de los objetivos era conocer en la prctica cul haba sido el proceso de elaboracin de las iniciativas, y si haba alguna metodologa ms o menos comn de las actividades que se llevan a cabo en la fase prelegislativa, legislativa y poslegislativa. Descubrimos que en general cada quien tiene su propia idea del proceso que se tiene que llevar a cabo antes, durante y despus del trabajo legislativo, y que no necesariamente hay una forma o una metodologa que los diputados y diputadas sigan o piensen que deban seguir en el trabajo legislativo. Tambin se expres la falta de capacitacin que dificulta que los diputados y diputadas aprendan de manera comprehensiva las labores legislativas. Adems descubrimos que la idea de separar el trabajo legislativo en tres fases es nueva para algunas de las legisladoras:
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Todava no se hablaba de este tipo de fases. Era un proceso natural, que a lo mejor por eso ahora tiene ese proceso. Porque para nosotros era decir, bueno yo como diputada cules son mis temas de inters y a los que me debo, a los que presento, entonces empezaba yo a abordar, es importante las inquietudes personales y tu experiencia [] te sentabas con los asesores e ibas afinando, todo ese proceso de decir hacia dnde. [] Primero tienes que ver qu hay sobre ese tema [] entonces ya viene toda la parte de consulta, de investigacin. Tres aos no son suficientes para aprender a ser legisladora, adems por ms cursos que tomamos de cmo ser diputada y no morir en el intento [] tienes unas lagunas impresionantes. [] Yo creo que ms intuicin, porque los conocimientos los tienes, no te preparan, te preparan entre comillas les dan talleres antes de entrar, ya siendo electas? pues yo creo que ha de haber habido algn taller [] y lo poco que te puedan dar te entra por una oreja y te sale por la otra. Realmente es mucho la intuicin [] un buen tanto la intuicin para poder sacar adelante las cosas, yo no te puedo mentir que era yo la experta en temas legislativos.
Al referirse al proceso general de produccin legislativa, una de las entrevistadas coment: Es tan domstico el manejo, que si se lleva bien con el de la comisin y negocias, si tienes una buena aceptacin y no te dejas, puedes subir a tribuna, no hay una normatividad tal. Tambin se expres que tres aos no son suficientes para llevar a cabo todo el ciclo legislativo necesario: lo primero que tendra que reconocerse es la necesidad de reeleccin del legislativo, porque tres aos no te dan para que des esto, no hay manera, la prelegislativa te la tienes que aventar antes de que seas diputada, como nos toc a nosotros en este caso. Adems fue sealada la dificultad de preparar de una manera metdica los temas legislativos dada la naturaleza de la Cmara:
Si nos ubicamos en la Cmara de Diputados est sujeta a tantos vaivenes, tantos flujos, a tantos vendavales, que es muy difcil establecer una agenda ordenada. [] Yo hice un tema por coyuntura y se convierte en tema de la agenda [] pasa a ser un tema de la agenda legislativa y ocupa un espacio en la discusin y a veces desplaza otros
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temas, y as con diversas temticas, en un ambiente de 500 legisladores, diversos grupos parlamentarios (cinco, seis, ms a veces), de legisladores independientes incluso, iniciativas del ejecutivo, la agenda del ejecutivo, de presiones de los medios de comunicacin que tienen sus propias agendas. Es muy difcil fijar temas en la agenda y prepararlos de una manera metdica, sistemtica.
Hubo acuerdo ms o menos general de lo que hay que hacer en la etapa prelegislativa:
La fase prelegislativa es definitivamente recabar informacin, estudios, [] estudios de derecho comparado, [] estadsticas. Cada iniciativa tuvo su propio proceso, obviamente hay un proceso prelegislativo como aqu se menciona, es decir, hay un trabajo de investigacin, de revisin de cmo se encuentra la ley, cul fue el origen de esa ley; es muy importante que a la hora de que uno est presentando una reforma siga el curso de cmo ha ido conformndose ese articulado o esa ley que t quieres cambiar para ubicar con toda precisin tambin el tiempo que tiene esa legislacin de tal forma que en tu argumentacin precises que esa ley ha quedado ciertamente obsoleta; aunque t lo sepas, tienes que fundamentarlo, definir con toda claridad desde qu tiempo fue, cules fueron las circunstancias que originaron esas reformas, esa definicin incluso del articulado. La prelegislativa siempre fue movimientos sociales, siempre fue descubrir, analizar [].
Tambin se mencion la dificultad del seguimiento en la fase poslegislativa y la necesidad de establecer mecanismos claros y responsables del seguimiento:
El seguimiento es muy difcil; creo que la Cmara requiere un equipo especializado que al margen de la tarea de los diputados tenga la facultad para revisar la aplicacin de presupuestos, no es una auditora [...]. El asunto no es que me digan en qu se gast el dinero, sino que se gast bien, que est bien comprobado, en qu se aplic, a donde se destin el recurso, y eso es algo que sucede en muchsimas partidas. Nosotros lo encontramos en las etiquetadas para mujeres porque fue una tarea que [] nos empeamos en que tena que drsele
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seguimiento porque poda quedar como una accin que sobraba, era necesario reclamar su cumplimiento []. Es muy difcil esta tarea de seguimiento, pero es fundamental hacerla porque no hay garanta de que un presupuesto aprobado sea estrictamente cumplido, no hay ninguna garanta.
A la pregunta de si se contempl la realizacin de algn diagnstico sobre las consecuencias de la norma, de ser aprobada, encontramos respuestas varias: nueve de los entrevistados y entrevistadas contestaron en sentido afirmativo y tres en sentido negativo: una exdiputada panista, una prista y un perredista. Se reconoci que: Lo primero que tienes siempre ante cualquier iniciativa es el impacto presupuestal. Varias de las entrevistadas dijeron haber elaborado un diagnstico sobre las consecuencias en trminos de los costos; sin embargo tambin hubo respuestas en sentido negativo: No, no nos dio tiempo, hubiramos debido hacerlo, pero ya no nos dio tiempo. El entrevistado dijo: no, en este caso no. No se present un diagnstico de los costos, ms bien calculamos o partimos del hecho de que [la iniciativa en particular] no implicaba costos para el Estado. Por otra parte, todas los entrevistados y entrevistadas dijeron haber cuidado la armonizacin jurdica de sus propuestas con los ordenamientos con que se relacionaron. La accin colectiva: el proceso para realizar y acordar una iniciativa en conjunto Todas los entrevistados y entrevistadas dijeron haber tenido algn acercamiento con alguna diputada o diputado para intentar acordar el presentar alguna iniciativa en conjunto. Se destac tambin cmo el proceso para realizar y acordar una iniciativa en conjunto es largo y complejo ya que intervienen diversos actores y factores. Una exdiputada prista coment:
Primero contabas con la voluntad poltica de la lder, [] aparte de que ya ms o menos tienes acotado todo el articulado, lo tienes que pasar por los jurdicos, para que ellos le den el toque de tcnica
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jurdica, [] hay que pasarlo al jurdico para que lo revisen, t sabes que los jurdicos se tardan ocho meses 10 un ao y todava no te entregan la iniciativa revisada, mucho antes de que la presentaras. Lo bueno de esta iniciativa es que en esta legislatura ya estaba madura y haba sido al mismo tiempo consensada con los partidos, [] revisada por abogados, por el consejo. Haba sido observada [] hasta en la mnima coma, detalle y punto, no lo puedes creer pero hasta eso se revis, comas, [] se les daba a todas, y todas revisaban. Y ah s supe lo que eran los consensos [] batallas mucho para consensar [] ya cuando la subes al pleno, es del pleno. Y ah es otra tctica, otra de abogados, entran los ms pesados de las fracciones, entra a negociar mucha ms gente de las que presumiblemente slo era el mbito de las mujeres.
Bajo la percepcin de otra exdiputada prista:

En temas estratgicos como puede ser lo del Instituto y algunos otros, por lo general cada fraccin tiene su posicionamiento y por lo general tiene toda su iniciativa armada y luego ya se da todo el rejuego de cabildeo y de negociacin para ver cules son los mnimos aceptados por todas como para que avancen, pero me da la impresin de que cuando ya son temas mucho ms especializados como puede ser el de planeacin [] en este caso a lo mejor toda la parte de los consensos son [] mucho muy complicados.
Una tercera exdiputada prista explic cmo en la prctica transitan las iniciativas de manera colectiva:
Mucha gente se suma a propuestas que ni idea tienen, que no las trabajaron, pero en esta negociacin poltica tienes que ceder tu participacin en el afn de que transite la iniciativa, porque de la otra manera te la empantanan o en el grupo parlamentario, o en la comisin, o en al momento de la votacin []. Dependiendo de lo difcil que est la iniciativa es como t vas y le vendes la idea a la otra o a los otros: frmame, vas a aparecer, voy a publicar, y si les conviene continan y si no se deslindan. Entonces es la dificultad poltica, no del tema. Por qu la Ley por una Vida Libre de Violencia no pas,
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porque les haca ruido el feminicidio, esa es la verdad y prefiero decirla, porque como les conviene polticamente hablando es como transitan las iniciativas de manera colectiva.
Una exdiputada panista explic cmo sucede el trabajo colectivo en su partido:

Si eran propuestas de iniciativas que cruzaran muchos temas, sobre todo las fuertes, en las previas se presentaban, adems de los grupos de trabajo, por eso estbamos divididos en subcoordinaciones, entonces todas las propuestas de los diputados, por ejemplo en el mbito de cultura, educacin e informacin tenan que verlo conmigo, o sea, hacamos reuniones de trabajo con los integrantes de la fraccin involucrados en esos temas, yo le daba seguimiento porque [era] parte de la informacin que tenan que tener las coordinaciones, entonces s es un trabajo colectivo y si no te cuestionaban.
Otra exdiputada panista explic los acuerdos formales de su partido: El acuerdo era y es presentarlas [las iniciativas] a nombre propio y tambin a nombre del grupo, entonces desde esa perspectiva pasa por el consejo y entonces siempre salan las iniciativas [] uno la empuja y desde luego que lleva el aval, el respaldo y el enriquecimiento del grupo parlamentario, as que un da me digas, oye presentaste algo a contrapelo de la opinin del grupo, no, nunca, siempre fui muy institucional. Una exdiputada perredista aclar que:
La formalidad en la firma de una iniciativa no tiene en muchos casos que ver con la participacin, puede ir firmada por un solo diputado y estar perfectamente acordada con todos los partidos, o puede ir firmada por varios o muchos diputados y no estar acordada por los partidos, es un formalismo la presentacin pero no hay una sola iniciativa de ley que pueda pasar en lo individual, no existe. Y las iniciativas de ley que tienen ms posibilidad de ser cobijadas son aqullas en las que inteligentemente, quien las presenta puede incluso ceder en la firma de la iniciativa o en la presentacin de la misma a los
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partidos mayoritarios no les gusta, esto es normal, aqu y donde sea, que el mayor nmero de iniciativas o las mejores iniciativas provengan de los grupos minoritarios [] Cuando te pones en el centro del acuerdo es muy difcil, la mayora de las iniciativas que me toc presentar, nunca las pas por los medios de comunicacin antes, muchas veces muchas de ellas ni salan, porque era preferible que salieran los partidos mayoritarios y las hicieran suyas y facilitar la inscripcin en las comisiones. No es fcil cuando este tipo de trabajo requiere muchas horas y muchos das y mucho tiempo de acuerdos y consensos, pero la retribucin es muy grande cuando encuentras que esas iniciativas salan todas aprobadas por consenso de todos los partidos, todas por consenso.
Por qu presentaron iniciativas a ttulo personal Algunas diputadas nos explicaron que intentaron consensar la iniciativa y sin embargo no lograron acuerdos y por eso acabaron por presentarla a ttulo personal. Con respecto a las iniciativas de modificacin de la Ley del Inmujeres en la LIX Legislatura una entrevistada perredista narr:
Nos pareca muy importante que tuviramos condiciones de sacar adelante esta iniciativa de manera conjunta, [pero] no se pudo lograr; se nos pasaba el tiempo y entonces tuve que presentar mi iniciativa y as posteriormente el PRI quiso presentar la suya por su lado y el PAN por su lado. Pareca que no haba condiciones para dirimir una sola opinin, sin embargo, ya el trabajo propiamente de dictamen de la ley ah dimos un gran debate, entre la comisin dictaminadora que se conform, para finalmente definir el alcance de la reforma. Entonces a veces hay condiciones de que trabajes conjuntamente pero a veces no hay condiciones de que coincidas y das oportunidad de que cada quien presente su iniciativa desde la visin de su propio grupo, que eso fue lo que pas con este ejemplo que pongo de reformas a la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres: tuve algn acercamiento con alguna diputada o diputado para intentar acordar y presentar algunas. S hay iniciativas que incluso intent sumar, es el caso por ejemplo de las que suscribimos desde la comisin; casi siempre buscaba que pudiramos presentar las iniciativas como comisin, algunas inclusive siendo iniciativas mas, yo acordaba que las presentaran otras compaeras de
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mi comisin, de tal forma que se expresara tambin en eso el trabajo colegiado.
En otros casos, el legislador no tuvo algn acercamiento para que sus iniciativas fueran presentadas en conjunto y sin embargo, comenta: sucedi que al momento de la lectura haba legisladores o legisladoras que al terminar alzaban la mano y decan: seor presidente, solicito que se agregue mi adhesin a la misma. Tambin se presentaron iniciativas para que no se diga que no se toc el tema: [...] es que hay iniciativas que se van a morir, que solamente las subes para que no se diga que no se toc el tema, es la verdad, otras que t sabes que por la fuerza que tiene tu grupo parlamentario, o que la presidenta de esa comisin te va a echar la mano, o que adentro puedes negociar.... Cmo se logr la aprobacin Al preguntarles a las entrevistadas que lograron que sus iniciativas se aprobaran qu fue lo que a su juicio llev a que fueran aprobadas, la mayora respondieron que fue la conformacin de consensos: Consensos, con hombres, con mujeres, con rojos, amarillos, verdes, azules []. Los consensos, el tema de las mujeres es el tema de la mitad de Mxico, que tengamos derecho a un espacio propio y lo entendieron bien []. La verdad es que parte del convencimiento se da en las reuniones de discusin, afirm una exdiputada prista. Una negociacin, un cabildeo y un trabajo de lobby con todos los grupos parlamentarios para buscar la voluntad poltica de todos y sumarlos a estas iniciativas. Ms all de que las leyes sean perfectibles es muy importante tomar en consideracin que este tipo de leyes tienen que ser, tenemos que darles, imbuirles todo el ahnco necesario de tal forma que se puedan concretar, afirm una exdiputada perredista. Otra exdiputada prista explic que La estrategia fue totalmente poltica de inclusin, pluralidad, es que en esto las mujeres no avanzamos por consenso, avanzamos cuando vemos una grietita y nos colamos, entonces as es como es el avance.
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Se hizo evidente la importancia del lobby parlamentario para construir consensos:

El lobby parlamentario es fundamental, no slo es importante que t ests convencida de lo que estn haciendo, [] es necesario fundamentar las iniciativas que t propones; tambin es importantsimo y fundamental que trabajemos con las legisladoras y los legisladores buscando aliadas en todos los grupos parlamentarios, y dar una pelea muy diplomtica [] hacer un trabajo de discusin, de debate, que permita ir buscando, construyendo los consensos, buscar este lobby es tan importante que hay que hacerlo para que unamos las voluntades necesarias que se reflejen en la votacin, sobre todo cuando ests aspirando a una reforma constitucional. Entonces es un trabajo arduo, un trabajo que requiere mucho convencimiento y sobre todo tener los elementos de fundamentacin que te permitan ir remontando todos los cuestionamientos que se puedan dar.
Adems se destac la entrega que debe haber para que una iniciativa se apruebe, la necesidad de darle seguimiento y la importancia de priorizar las iniciativas que se van a impulsar en mayor grado: El permanente impulso, luego la terquedad, una y otra y seguirla, dnde andan [las iniciativas], por qu estn paradas [] debe ser una entrega total para que una iniciativa pueda pasar [] En el tema de mujeres tienes que saber dnde estn paradas y por qu estn paradas y por supuesto valorar qu importa ms que pase [] no te las van a dar todas [] que pase lo que trae ms beneficio en el tema de mujer. Tambin se seal la importancia de resolver las dudas y convencer a una por una de las legisladoras de la iniciativa para que ellas a su vez puedan defenderla y convencer a otros de la propuesta: yo saba que de cada compaera que me deca yo tengo dudas de esto era porque vena de las sesiones de su grupo de compaeros que le haba dicho esto, esto y esto. Tenas que armarla bien para que ella fuera y contestara y convenciera a los compaeros de su fraccin. Otra entrevistada coment adems la relevancia de convencer a aqullas que han mostrado un liderazgo y que estn comprometidas con los temas de
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mujeres: si haba alguna duda, si tenan alguna inquietud en la Cmara de Diputados, la colegisladora buscaba a otras legisladoras que manejan el tema y comprometidas [con l] de todos los partidos; [] ah hicimos acuerdos [], porque me decan que no queran, que le estaban dando vuelta, me sent con ellas; a veces tiene uno que doblar, de que si te dejaron plantada, no importa, pero dije con tal de que salga ya, voy. Se seal el reto que se presenta ante la distancia que hay entre las dos cmaras y ante el cambio de actores involucrados:
A veces tambin hay una distancia entre las dos cmaras, no hay una agenda continua, no hay algo desde el principio y luego cambian los actores, si ya habas acordado con alguien, a lo mejor ese alguien ya se fue de candidato a no s dnde, entonces esa movilizacin de actores puede entorpecer lo avanzado de las diligencias, [] los nexos de haber tenido compaeras tambin legisladoras que ya nos conocan, que ya nos identificaban, mucho pes; es qu imagen traes t tambin, quin eres, por qu ests presentando una iniciativa.
Una diputada perredista subray la diferencia de los procesos de negociacin cuando una iniciativa viene desde el movimiento de mujeres y ha sido pactada con anterioridad por parte de los partidos polticos que cuando no ha sido as: la ley de cuotas es un asunto que, repito, vena empujado mucho desde los partidos, vena trabajado desde el movimiento de mujeres y haba un pacto en torno a ella que era difcil, se pudo haber roto. [] Es un trabajo de aos y al cual hay que apostarle. Otro punto que se destac fue la importancia de negociar la iniciativa con el coordinador del grupo parlamentario y dar seguimiento en las comisiones a las que es asignada:
Cada vez que present una iniciativa primero iba y se lo platicaba a mi coordinador del grupo parlamentario, nunca me dijo que no, luego la negociacin para poder subir, porque para poder subir es un problema gordo, por la distribucin que este periodo tena la junta de coordinacin, [] era adems de hablar con tu coordinador del tema,
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era [hablar] con servicios parlamentarios estar en la idea de darle y darle para poder subir y luego ver a qu comisiones iba e inmediatamente ir a ver cunta gente tienes ah, cmo te podan ayudar para poder transitar y luego tener una estrategia muy clara en la votacin. Votos en el Senado casi todos por unanimidad. [] la terquedad, una y otra y otra y seguirla, dnde andan, por qu estn paradas []; debe de ser una entrega total para que una iniciativa pueda pasar. [] hay unas que no les interesa las leyes, por ejemplo la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres batallamos mucho en la Cmara porque como estaba propuesta causaba mucho ruido, una por una tuvimos que luchar para que pudiera pasar [] En el tema mujeres tienes que perseguir dnde estn paradas y por qu estn paradas y por supuesto valorar qu importa ms que pase, [] que pase lo que trae ms beneficio en el tema de mujer, esas son valoraciones que personalmente las realic y que me funcionaron.
Otra exdiputada perredista ahond sobre la importancia de sacar un problema a la luz y demostrar ampliamente la relevancia que tiene para la realidad mexicana, de tal forma que se vuelva irrebatible la necesidad de atenderlo. De esta manera, asegur, se incrementan las probabilidades de que los actores polticos no deseen pagar el costo de oponerse a la propuesta. La legisladora tambin explic su estrategia internacional:
El problema de la violencia contra las mujeres ya es inocultable, hay una realidad social que se impone a cualquier grilla y me parece que lo que logramos demostrar fue que la violencia contra las mujeres es uno de los ms graves problemas nacionales y no podan decirnos que no, [] me parece que fundamentar con conocimientos cientficos las acciones polticas y legislativas [] permite avanzar y permite que se vuelva muy complicado rebatir datos, informaciones, que adems quiero decir no existan pero todo fue elaborado con informacin oficial. Entonces era irrebatible y luego tambin por reaccin poltica, por correccin poltica, muchos gobernadores, muchos diputados no podan aparecer pblicamente oponindose a fines tan altos, como incluso dijeron algunos, en esta hora, en este momento, en este pas. Ms que Mxico, el gobierno mexicano tiene varias recomendaciones
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internacionales pendientes para armonizar la legislacin, a lo que se comprometi hace aos porque ha suscrito convenios, protocolos, los ha ratificado y no ha puesto en prctica esto, y me parece que eso tambin juega, jug y lo usamos nosotros, usamos permanentemente las recomendaciones de la CEDAW, se recomend al gobierno que los aprobara, eso tambin cont en un grado, aunque no sabra decirte exactamente en qu grado, pero cont, y tambin el hecho de que la violencia contra las mujeres en Mxico sea uno de los elementos por los que se conoce a nuestro pas a nivel internacional, eso a m me parece grave, delicado [] Mxico es conocido ms por los crmenes de Ciudad Jurez que por cualquier otra cosa y eso lo enfrentan los presidentes cada vez que van a reuniones internacionales y no falla el grupo que est all hablando de los crmenes, exigiendo justicia []. Tambin hicimos esfuerzos internacionales muy importantes, creamos una red internacional, interparlamentaria, para enfrentar el feminicidio con parlamentarios de varios pases, entre ellos Guatemala y Espaa. Entonces all actuamos como legisladoras a nivel internacional, llevamos un tema a distintos foros, hicimos foros en Mxico, Guatemala y Espaa y estuvimos presentes en reuniones internacionales. [] Otro elemento importante fue que construimos [] el Centro de Estudios Legislativos para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero; esa fue una construccin de este grupo de diputadas que decidimos crear una instancia permanente ms all de quines lleguen y quines se vayan.
Qu obstaculiz que fueran aprobadas: los retos Se les pregunt a las entrevistadas a qu atribuyeron el hecho de que sus iniciativas no fueran aprobadas y las respuestas giraron alrededor de temas como la falta de tiempo, seguimiento y cabildeo en las comisiones a las que fueron turnadas, por no ser temas prioritarios; el momento coyuntural, las leyes intocables, los golpes bajos, los protagonismos, la arquitectura organizacional de la Cmara y razones polticas: Me falt [] haber cabildeado en las comisiones a que fue turnada, definitivamente, porque si no cabildeas, si no ests t ah que eres la interesada, a los que les llegan ah menos les va a interesar, con tantsimas iniciativas que tienen y el rezago que traen, pues menos les va
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a interesar, dijo una exdiputada panista. Una exdiputada perredista seal: yo creo que fundamentalmente nos falt tiempo, la Cmara de Diputados no trabaja realmente tres aos, [] el tiempo legislativo es corto, pero adems hay un problema de fondo que el Congreso mexicano tiene que resolver. Nosotros tenemos que garantizar que el trabajo en comisiones sea realmente un trabajo efectivo y eficiente. El entrevistado perredista dijo: Yo lo atribuyo al hecho de las convicciones profundamente conservadoras de los legisladores en el fondo y tambin por razones polticas, a que no se quera darle crdito a la iniciativa de los legisladores o legisladoras del PRD. En el caso del PAN era frecuente que no estuvieran de acuerdo con estas iniciativas, de hecho votaron en contra [de iniciativas semejantes] en la Asamblea Legislativa. En el caso del PRI muchos estaban de acuerdo [] con los temas de fondo, pero polticamente no iban a permitir, o no queran dejar que el PRD se posicionara con un tema. Entonces por razones polticas en muchos casos se dejaron de aprobar iniciativas. Una exdiputada prista que presidi la Comisin de Equidad y Gnero respondi: A m me distrajo demasiado lo de la comisin, [] yo pude ver otros asuntos, pero decid que si mi nica neurona se tena que ubicar la tendra que ubicar en un solo tema, estratgicamente que valiera la pena, como yo le reconozco, el tema de las mujeres. El exdiputado panista entrevistado atribuy a la falta de prioridad de los temas de equidad de gnero y a las leyes tabes o intocables el hecho de que sus iniciativas no hubieran sido aprobadas:
Yo creo que lo que acaba ocurriendo es que lamentablemente los temas de perspectiva de gnero, los temas vulnerables, siempre son relegados, siempre es ms importante el tema econmico, siempre es ms importante el tema de justicia, de seguridad, y desde esa ptica, lamentablemente, comisiones [] siempre van dejando tienen una gran carga de trabajo y en sus prioridades esto no se cuenta, eso en algunas ocasiones y en otras parecera que se rompen algunos tabes y ah hay resistencia por parte de otros grupos parlamentarios, [] ejemplo: [en las] reformas a la Ley Federal del Trabajo [] haba la idea por parte del grupo parlamentario que era indispensable en aquel entonces no tocar la Ley Federal del Trabajo, haba el tab de no
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tocarla, de no moverla, [] no quisieron abrir la Ley buscando proteger algunos intereses, por ejemplo de sindicatos, pero pues al mismo tiempo nos perjudicaron enormemente en estos temas de atencin a grupos vulnerables de equidad de gnero.
Una exdiputada perredista explic que el momento coyuntural del pas es otro factor de peso para la aprobacin de iniciativas: ms all de que algunos de los temas pueden resultar ms prioritarios que otros, tambin influye mucho el momento coyuntural del pas, influyen mucho tambin las etapas de definiciones importantes por ejemplo de temas econmicos, fiscales, hacendarios, presupuestales, pero tambin es cmo puedas lograr poner el tema en la agenda, si no por ejemplo estas iniciativas que nosotros impulsamos hubieran corrido la misma suerte que otras iniciativas que a lo mejor pueden ser en la revisin muy pertinentes y que debieron ser tomadas en consideracin. Tambin se les pregunt si hubo alguna diferencia de estrategia o proceso de negociacin y cabildeo entre las iniciativas que lograron ser aprobadas y las que no, a lo que una exdiputada perredista contest en sentido negativo: No, fueron los temas y las circunstancias, por ejemplo, en el caso de la reforma laboral, y la parte de una confrontacin mayor partidista y de fuerzas sociales, econmicas y polticas en el pas. S a la reeleccin de legisladores/as Varias entrevistadas hicieron nfasis en los beneficios que traera un sistema que permitiera la reeleccin de legisladoras y legisladores. Una exdiputada prista seal: A m me hubiera gustado que hubisemos aprobado la reeleccin de legisladores otros tres aos [] quienes la hacen muy bien, merecen ser reelegidos. Ya para cuando te entrenan hasta aprendes a debatir argumentos complejos, argumentos simples, fundamentos para que distingas de argumentos, juicios para que los distingas de leyes, de una ley u otra, se da un tiempo. Ahora que ya aprendiste a lo que vas y bueno luego puedes regresar pero ya no llevas la inercia; ya llevas inclusive la inercia en la agenda que se qued pendiente y qu sigue. S, debera haber reeleccin, a mi juicio s. Otra
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exdiputada prista concord: Es muy importante el hecho de que en el futuro se apruebe la reeleccin. Es una pena, como alguna vez lo dijo Beatriz Paredes, yo no quiero que esa generacin de polticos se pierda y nos perdimos toda esa inercia que se haba conseguido. Pude haber concretado muchas cosas [...] sin la necesidad de volver a empezar o volver a aprender. Creo que sera sano que aquellos diputados y diputadas que demuestren un trabajo pudieran tener la oportunidad de seguir. Una exdiputada perredista advirti: Creo que el problema de fondo es un asunto estructural y el Congreso necesita una profunda reforma. Yo simpatizo muchsimo conque debiera haber reeleccin, adems 3 aos son muy pocos para el trabajo en la Cmara de Diputados. Una exdiputada panista seal: la reeleccin de legisladores es fundamental, porque cuando entras realmente, aunque uno se prepara, vas buscando, sumas un ciclo, t entras y te cuesta trabajo buscar, entender y llegar a la capacidad que tienes como legisladora y tus posibilidades, casi todo el primer ao se te va en aprender, en ir sondeando, [] yo creo que la reeleccin de los legisladores es fundamental para que tengan un trabajo con experiencia. Los golpes bajos y los protagonismos Diversas entrevistadas advirtieron como obstculos el ambiente pesado y rgido de la Cmara, los golpes bajos, la obstaculizacin de compaeras, las trampas, las envidias, la cultura poltica atrasada, las cosas no dichas, el doble discurso. Una exdiputada prista de la LVIII subray:
El ambiente es muy pesado, muy rgido. Con la compaera que yo tena que haber tenido apoyo prista, de repente no lo tuve, que fue una lucha en contra de las cuatro, de la mesa directiva, pero no obstante con mucha tolerancia. [...]A veces tiene uno que pasar por alto las opiniones de las compaeras de la misma fraccin o de la mesa directiva porque hay muchos obstculos, nos metamos el pie para no avanzar, o sea que tena uno que irse por la libre. [...] Al nivel de grupo de compaeras el eterno de obstaculizar el trabajo legislativo es otra
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de las luchas que tiene uno que vencer [...] Cuando estuvimos en las plticas para el Instituto Nacional de las Mujeres, las compaeras del PAN casi siempre se levantaban de la mesa y ah nos dejaban solas [...] Siempre se salan.
Una exdiputada perredista de la LIX legislatura mencion:

Hubo obstculos que ponan las propias compaeras que estaban de acuerdo en la agenda de gnero. Esto hay que decirlo porque si no todo suena muy bonito y no es cierto. Por ejemplo: logr la aprobacin del presupuesto para la investigacin y varias diputadas pristas obstaculizaron durante cuatro meses el ejercicio del presupuesto ya aprobado por el pleno de la Cmara. [...] Estar en la Cmara es terrible. Es un lugar que tiene una cultura poltica muy atrasada [...] Ha sido una formacin poltica de la que no se escapa nadie y en la que se dan golpes bajos, trampas, las cosas no dichas, el doble discurso Todo eso estuvo presente, hasta que afortunadamente logr destrabar eso pero fue un obstculo brbaro.
Otra exdiputada prista de esa legislacin afirm: yo viv tres aos en una agona. Por un lado alguien que saba que nada ms se dedicaba a criticar y por el otro lado un analfabetismo en el tema que no entendan y a todo decan que no, entonces estaba yo encantada de la vida. La que saba por que saba y la que no, no haba de donde. Una no porque quien sabe que traes adentro y la otra porque no sabe. Las dos presidentas de la Comisin de Equidad y Gnero entrevistadas de la LVIII y la LIX Legislaturas coincidieron en lo difcil de este rol y de lograr consensos: Como presidenta de la Comisin de Equidad y Gnero se carga mucho la presin; es una presin muy fuerte... para mi fue un trabajo extenuante que hasta me enferm, de toda clase de presiones, de trabajo excesivo. [...] desde chiquitas como catlicas nos platicaban cmo era el infierno, con trinche, con fuego, con diablo. Pues estuve tres aos en el infierno, chicoteando para todos lados, sin conseguir aliados o el que creas t que era aliado al rato te est dando un palo. La otra entrevistada seal: Cuando fui presidenta
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de la Comisin entend que no era presidenta, que era nada ms coordinadora, que tena que ponerme de alfombra para que el tema pasara, porque se emberrinchan cada quien en su caso, en lo que piensan, en lo que les ordenan o en el pleito del momento. Dependiendo de lo difcil que est la iniciativa es como t vas y le vendes la idea a la otra o a los otros: frmame, vas a aparecer, voy a publicar. Si les conviene continan y si no se deslindan. Entonces es la dificultad poltica, no del tema. Tambin se seal como un obstculo para avanzar la necesidad de los protagonismos donde cada quien presenta su iniciativa sobre un tema por la necesidad de adjudicarse el triunfo, por la necesidad de maternidades legislativas aunque la agenda de gnero no les importe. Una exlegisladora prista destac: A las organizadoras polticas y a las polticas nos encanta ser madres y decir esta ley es ma y yo la propuse aunque a veces subas a la tribuna y no tengas la menor idea de que ests leyendo, porque te la dieron tus tcnicos abogados. Otra prista dijo: Se maneja el hecho del protagonismo, muchas veces se sube a la tribuna por el protagonismo, quieren figurar, quieren subir, pues sube no? Como que ellos as lo entendan: de qu se trata, de qu es, pues me vale, o sea que si t quieres subir, pues sube. La necesidad de revisar la arquitectura organizacional de la Cmara Una exdiputada perredista destac la necesidad de revisar la arquitectura organizacional de la Cmara: creo que el problema de fondo es estructural y el Congreso necesita una profunda reforma. [] es necesario que tambin haya una revisin del nmero de diputadas y diputados, creo que 500 son muchsimos, las comisiones deberan ser ms pequeas para facilitar ms la discusin, el debate, el trabajo y sobre todo hace falta que la Cmara de Diputados funcione como parte del trabajo de apoyo parlamentario en el servicio civil de carrera. Ese es un asunto muy importante. A veces tienes que buscar entre las piedras asesores expertos en el trabajo parlamentario que es muy distinto a otro tipo de trabajo profesional.
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Adems destac que

Hay un problema de fondo que el Congreso mexicano tiene que resolver. Nosotros tenemos que garantizar que el trabajo en comisiones sea realmente un trabajo efectivo y eficiente, no podemos olvidar que los dictmenes tienen que ser resueltos en trabajo en comisiones. Si las comisiones no se renen cotidianamente para resolver cada una de las iniciativas que los distintos legisladores y legisladoras presentan en un tiempo y forma de manera obligada vamos a dejar todas las iniciativas, algunas buenas, en la congeladora. [] Me parece que s hay una crtica al Congreso de la Unin, en general a las cmaras, al poder legislativo, por su falta de eficiencia en el trabajo []. Tiene necesariamente que hacerse una revisin de cmo se encuentra la normatividad en la que se fundamenta el trabajo parlamentario y en este sentido yo creo que es importante sealar que el reglamento para el gobierno interior en el Congreso de la Unin es un reglamento que data de decenas de aos atrs. Es obsoleto. La Cmara de Diputados ahora tiene una pluralidad en sus grupos parlamentarios, de manera que ningn grupo parlamentario tiene por s mismo mayora absoluta y tiene que estar resolviendo los trabajos cotidianos a travs de acuerdos parlamentarios definidos por la Junta de Gobierno. Uno observa en el marco jurdico de la Cmara una gran cantidad de acuerdos parlamentarios para definir el funcionamiento de los comits, de las comisiones ordinarias, de las comisiones especiales para los centros de estudio, para los grupos parlamentarios, etc., cuando esto debera estar inscrito en el reglamento. Primero la Ley Orgnica. Me parece que tantas comisiones diluyen el trabajo parlamentario, hay visiones muy arcaicas como algunos trabajos parlamentarios que no tendran que existir; bueno, cuando menos desde el mbito parlamentario los legisladores no deberan de estar en cuestiones de gestora y quejas, debera ser una tarea de la administracin de la Cmara. [] falta modernizar la conformacin del trabajo legislativo en las comisiones pero sobre todo que las comisiones trabajen. Hay una gran cantidad de iniciativas que se quedan ah y que no son revisadas por la comisin y no son dictaminadas. Simpatizo mucho con la idea de que ms que haber reformado la Constitucin para castigar a los diputados que no vayan
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a las sesiones del pleno, ms bien debera haberse sancionado de manera muy puntual, inclusive econmicamente, a los que faltan en las comisiones. Obligar a las comisiones a que trabajen todas las semanas. No hay argumento que exonere definitivamente de su quehacer, de su responsabilidad, a las comisiones legislativas. [] Creo que el problema de fondo es que nosotros debemos garantizar mayor profesionalizacin del parlamento en Mxico.
Hubo acercamiento y estrategia por parte de los y las interesadas en la agenda de gnero para acordar temas o la agenda a impulsar? Las entrevistadas de la LVIII contestaron en sentido afirmativo. El exdiputado perredista, quien adems era el jefe de la bancada, seal:
Nosotros planteamos el tema de la agenda de gnero como uno de los temas de nuestra agenda, como uno de nuestros ejes de la agenda y hubo acercamientos, hubo reuniones que permitieron no muy amplios resultados, como aqul de la reforma electoral, la de las cuotas. Es una reforma limitada, pero s se tena como rubro el tema de gnero, no se profundiz pero estaba en la agenda general [] lo platicbamos en la junta de coordinacin poltica, tuvimos varias reuniones para analizar la agenda, por lo menos al principio se vislumbr una agenda de la legislatura y antes de cada periodo de sesiones se trabajaba una agenda de este tipo.
Por otra parte, la presidenta de la Comisin de Equidad y Gnero de esa legislatura destac:
S tenamos una agenda comn, por supuesto que s, como grupo parlamentario, que empataba con la del PRD []. Considero que varios factores contribuyeron para ello: Beatriz Paredes, sin duda, la experiencia de Mara Elena Chapa [] Quienes conformamos la Comisin de Equidad y Gnero, las pristas, s tuvimos varias reuniones y la presin de Mara Elena y el inters y siempre vamos a revisar la agenda []. Hortensia era siempre la invitada especial a nuestra comisin. Ella no formaba parte de la Comisin de Equidad y Gnero pero era nuestra invitada especial []. S hubo acuerdo de qu era lo que tenamos que sacar, s estaba el Instituto por supuesto,
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como uno de los principales objetivos, las modificaciones al COFIPE, los presupuestos con perspectiva de gnero que tambin fue un proceso para poder entender a lo que queramos llegar.
Cuando se le pregunt expresamente si hubo alguna figura dentro del PAN con quien hubiera habido algn acercamiento, mencion que s pero que haba sido difcil alcanzar acuerdos. Por otro lado, se destac la solidaridad que se dio en esta legislatura. Una exdiputada prista seal: Iba a ser muy gozoso para m empujar a mujeres, habilitar a mujeres, ensear a mujeres, ser solidaria con muchas mujeres, en una agenda comn. [] creo que pude hacerlo de apoyar a muchos pristas, panistas, perredistas y de todos lados a construir, a construir siempre, y eso es algo que todas deben recordar. Todas deben recordar cmo les deca: qu necesitas, en qu te apoyo, abusada con esto, cuida esto. Hubo respuestas divergentes entre las entrevistadas de la LIX Legislatura, respecto de acordar temas o la agenda que impulsaran: una contest en sentido negativo mientras que las dems afirmaron que s hubo algn acercamiento de aquellos y aquellas diputadas interesadas en la agenda de gnero para acordar temas o la agenda que impulsaran y la estrategia a seguir. Un exdiputada panista de esta legislatura contest: S, platicamos, al interior de las comisiones muchsimo. Sin embargo, una exdiputada panista enfatiz: Desgraciadamente primero cada grupo parlamentario tiene su propia agenda, despus cada comisin hace tambin su propia agenda, pero no hay una agenda comn [] entre todas las mujeres, que debera ser bueno. La Comisin de Equidad y Gnero tiene una agenda y Feminicidio tiene otra, Comisin de Niez tiene tambin agenda [], entonces no hay una agenda comn. Te voy a ser sincera, ni siquiera hubo alguna vez que nos juntramos todas las diputadas para ver qu estaba trabajando cada comisin. Siento que se debera hacer, igualmente con el Senado. Ver qu agenda tiene el Senado y qu agenda tenemos nosotras para impulsar las dos, pero no se da. Una exdiputada perredista respondi en sentido contrario:
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S, creo que especialmente las diputadas nos caracterizamos tanto en la LVII legislatura como en la LIX, de la cual form parte, de buscarnos, ponernos de acuerdo en la agenda, trabajamos juntas la etiquetacin de presupuestos. [] hicimos agendas conjuntas con las diputadas. Yo s reivindico los acuerdos que tuvimos entre nosotras de todos los grupos parlamentarios, no puedo decir con quines porque fueron una gran cantidad de compaeras, [] recuerdo una negociacin importantsima para constituir el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres, [] entonces s nos movimos y con las diputadas y los diputados y cul fue la estrategia, pues esa, buscar a cada diputado, el presidente de la Comisin de Gobernacin, al presidente de la Comisin de Presupuesto, en fin, buscamos, y a veces nos fue bien.
La presidenta de la Comisin de Equidad y Gnero de esa legislatura destac tambin la presencia de una estrategia: S la hubo de manera general, porque cuando las quieren meter a lo tcnico hay mucha resistencia y yo las entiendo, no se conoce el tema [] S, de manera general, como nosotros priorizamos que el tema era violencia. Haba un plan de trabajo semestral que presentbamos y todo circulaba alrededor de esto, claro que el resto de las cosas van y van [] pero el tema era violencia. Nuestra prioridad era el presupuesto y el tema de violencia. Entonces s hubo una estrategia general, de mnimos, digamos [] y desde que llegamos estaban todas [] de todas las fracciones parlamentarias. Por qu en la LIX legislatura bajaron las iniciativas aprobadas Al observar el nmero de iniciativas PGAM que se lograron aprobar de las tres Legislaturas estudiadas, se encontr que la LVIII fue la que comparativamente tuvo la mayor tasa de aprobacin, como lo muestra el apartado de anlisis de las iniciativas en este mismo captulo. Las cifras muestran que la LIX tuvo un retroceso en la aprobacin de iniciativas PGAM con respecto a la legislatura anterior. Al parecer en la LVIII Legislatura se lograron ms acuerdos plurales. Ante este factor, y con la intencin de esclarecer los motivos de este fenmeno, se pregunt a una
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exdiputada prista de la LVIII Legislatura por qu cree que los acuerdos plurales se han ido agotando. Su respuesta fue:
Yo creo que la agenda se volvi rasposa, se bipolariz, yo creo que era ms rica antes o ms diversificada y ahora yo la siento muy polarizada en el mosaico mundial, o sea, la derecha contra la izquierda, as la siento, polarizada, temticamente polarizada. Entonces lo que haba podido avanzar en muchos casos se detuvo. Te voy a dar un ejemplo: el genoma humano es el mejor ejemplo que te puedo poner. Yo fui legisladora del 2000-2003 y se qued la iniciativa lista, consolidada, aprobada en comisiones, de formar un instituto de investigacin sobre el genoma; llega la siguiente legislatura 2003-2006 y da un albazo y va para atrs todo lo que haba logrado la otra legislatura. Nosotras dejamos iniciativas de ley muy revisadas, muy consensuadas, de por lo menos tres proyectos de las reformas laborales de las mujeres en la Ley Federal del Trabajo. Llega la siguiente legislatura y qu le pas? Esttica, paralizada, 2003 a 2006 cero Ley Federal del Trabajo. Por supuesto, todo lo que se haba discutido los tres aos anteriores en las mesas sobre los derechos laborales de las mujeres, el cambio de horarios para las madres, todo lo que habamos metido en las agendas, paralizado. Ah estn dos ejemplos. Entonces, qu ha pasado? Yo creo que se ha polarizado, se ha vuelto dicotmica la asamblea: o estn conmigo o estn contra m. [] Sera histricamente un serio error si no logramos la tolerancia y la comunicacin para lograr una agenda comn. Sera de veras un error histrico.
Otra exdiputada perredista de la LVIII legislatura explic una de las estrategias intrapartidarias que llevaron a cabo las diputadas interesadas en impulsar los temas de mujeres de esa legislatura para lograr acuerdos plurales, as como su percepcin de por qu estos acuerdos se han ido agotando: No todas estbamos metidas en estos temas, ramos unas cuantas, con la obligada solidaridad de las dems, que fue otro de los retos, no perder a una sola y siempre acordar, que no subiera una compaera a descalificar nuestras iniciativas, fuera del partido que fuera. Yo creo que esas fueron reglas que nos ayudaron bastante. Entonces nuestros acuerdos intrapartidos en ese tema evitaron
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siempre que las compaeras subieran a descalificar, cosa que no se dio en la legislatura anterior ni despus. Yo creo que esa regla de oro se ha perdido. Cuando se le pregunt por qu crea que esa regla de oro se haba perdido, su respuesta fue:
Yo creo que el movimiento de mujeres baj la guardia en un momento dado. El movimiento feminista [] siempre haba hecho esfuerzos por la construccin de agenda y los compromisos de los candidatos y las candidatas, no slo al Congreso sino a la presidencia, y se perdi,[...] se convirtieron en eventos muy aislados, no en eventos centrales, y dejaron de ser plurales. La izquierda feminista empez a realizar sus propios eventos para la agenda, sobre todo porque ya se tena el ejercicio de un gobierno de derecha muy definido y el avance de un grupo de mujeres de los sectores ms conservadores, con todo el apoyo de los gobiernos en algunos estados y del gobierno federal. [] Yo siento que haba cierto temor de que la derecha nos ganara los espacios de discusin, avasallara en nmero en los eventos, y la izquierda fue restringindose a la seguridad de sus espacios; mientras la derecha se echaba para adelante, el movimiento feminista de izquierda se atrincher, cuando antes de que el PAN ganara nosotras ramos las que nos echbamos para adelante y obligbamos a la derecha a negociar temas con nosotros. Nos volvimos ms cuidadosas y evitamos la pluralidad como una forma de evitar el avasallamiento.
Por otra parte, cuando se pregunt a la presidenta de la Comisin de Equidad y Gnero de la LIX Legislatura por qu a su juicio la tasa de aprobacin en la LVIII Legislatura fue mayor que en la LIX la entrevistada contest:
Al tipo de iniciativa. [] Las de la LVIII eran iniciativas de dos rayas, tres lneas, modificaciones y dems, [aunque] no todas, y el grueso de nosotras nos enfocamos mucho en la Ley por una Vida Libre de Violencia; a nosotros nos ocup mucho tiempo, [] yo creo que es lo pesado del tema que se daba, era redondear, como coronar algo que ya vena dndose de atrs, que nosotros tenamos que consolidar y con el buen sentido de la palabra perfeccionar, iba dando como marco que
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nosotros tuviramos una produccin ms concreta, ms especfica, de una mayor dimensin, porque ah est. Si t revisas el cuerpo del presupuesto [] en la LVIII no hubo revisin del texto del presupuesto, nosotros iniciamos, no como iniciativa pero s como debate y en las negociaciones que hubo, pero creo que es un avance determinante, que nos hace ver con una baja produccin porque lo nuestro era de un peso mayor, en el buen sentido de la palabra, yo no desdeo ninguno de los asuntos pero entrarle al cuerpo del decreto del presupuesto y poderlo mantener es un gran trabajo que no se puede medir, porque no aparece quin o qu fue lo que pas ah, sino que fue un debate muy intenso para poder cambiar y propuestas no personalizadas, documentos entre comisiones, todo lo firmaba el presidente, pero no se le puede medir a nadie sino que era una negociacin que hubo atrs.
La entrevistada aadi:
Nosotros ramos una comisin estratgica y uno de los objetivos que tenamos era visibilizar el tema y dime t quin tuvo ms reuniones, acercamientos con la sociedad civil, todo tipo de actividades, dime t quin lo tuvo y no es cosa menor. Todo queda en medida, adems t no me ests midiendo lo del presupuesto, son 37 rubros que son leyes completas, porque ests hablando de becas, sistema migratorio, del tema VIH sida [] nuestra comisin no puede estar medida igual que otra comisin porque es estratgica y uno de los asuntos que tenemos es hacer que se vea el tema, que podamos avanzar, que podamos tener contacto con la sociedad civil, con los grupos organizados, con todos los temas indgenas, sexoservidoras, aeromozas, todos, y eso no es fcil. [] El nuestro tiene que ser medido transversalmente, no somos un monotema, como son el resto de las comisiones; el nuestro es toda la vida productiva y ah incidimos [] Como son grandes cosas, o se tiene un marco jurdico mayor o no nos podemos sentar a hacer una ley para que transite; ese es uno de los temas que nosotros tuvimos.
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Los mayores avances en la incorporacin de la perspectiva de gnero y el adelanto de las mujeres Al preguntarles a los entrevistados y entrevistadas cul fue a su juicio el mayor avance de su legislatura en la incorporacin de la perspectiva de gnero y el adelanto de las mujeres, las entrevistadas de la LVII mencionaron cmo en esa legislatura se empez a hablar de temas que no eran cotidianos, como de violencia en la familia, y tambin se fueron creando bases para presupuestos etiquetados para mujeres, entre otros. El entrevistado y todas las entrevistadas de la LVIII Legislatura contestaron que el mayor avance fueron las modificaciones al COFIPE sobre la llamada Ley de cuotas, la Ley del Inmujeres y el avance en presupuestos etiquetados. Sobre los presupuestos etiquetados la presidenta de la Comisin de Equidad y Gnero de esta legislatura seal: muchas cosas, cabe mencionarlo aqu, muchas cosas que los compaeros legisladores no entendieron [...] ellos no saban por qu hacamos esas evaluaciones, de cmo se haban gastado el dinero las diferentes secretaras, para ellos era una prdida de tiempo de andarles siguiendo la pista de que si realmente haban llegado esos presupuestos a las mujeres, a las mujeres ejidatarias, a las mujeres que viven en las comunidades, los programas de PROMUSAG, por citarte algunos; en esa ignorancia de ellos, creo que las mujeres avanzamos, nos conviene que no sepan. Ante esta argumentacin la entrevistadora busc ahondar preguntando por qu a los diputados les extraaba que las diputadas de la Comisin de Equidad y Gnero le dieran seguimiento a los presupuestos etiquetados y que les dijesen que era una prdida de tiempo, siendo que esa es una de las principales funciones de los diputados. La respuesta de la exdiputada fue:
Por supuesto que s, y fue otra de las maravillas de nuestra comisin, les pusimos el ejemplo a otras comisiones de lo que tenan que hacer, [...] pero tambin dejamos el precedente de ese trabajo y fue formidable porque los tres aos lo hicimos. Las primeras reuniones en que sentamos a los secretarios o a los directores a hablarles sobre perspectiva de gnero nos tiraban a locas, ustedes qu se traen, si
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finalmente los presupuestos tienen que llegar a hombres y a mujeres, aqu no nos vengan a decir solamente para mujeres. Esa fue la primera reaccin o sus palabras en contraposicin a lo que nosotros buscbamos, no nos entendamos, pareca que estbamos hablando en diferente idioma, pero el ltimo ao los seores agarraron el hilo. Fue algo mucho muy fructfero, fue de enseanza recproca, aprendizaje, porque las diputadas tambin nos enteramos cmo hacan su trabajo los seores del poder ejecutivo y cules eran sus obstculos y cules eran las reglas de operacin y cules eran los conflictos para que no hicieran llegar esos recursos en el momento adecuado.
Las respuestas generales de las entrevistadas y el entrevistado de la LIX Legislatura a la pregunta sobre los mayores avances en la perspectiva de gnero y el adelanto de las mujeres fueron: la Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, la constitucin del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero, los presupuestos etiquetados para mujeres y la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Es ms difcil que se aprueben iniciativas PGAM? Slo tres de las entrevistadas consideraron que no resulta ms difcil la aprobacin de iniciativas legislativas de los derechos de las mujeres y de la perspectiva de gnero que otro tipo de leyes, todas ellas pertenecientes a la LVIII Legislatura; las y los dems entrevistados advirtieron que es ms difcil. El exdiputado del PRD de la LVIII Legislatura advirti: Ha sido ms difcil, porque el tema de gnero no se ha considerado como uno de los grandes temas de la agenda nacional, en general los partidos ubican su agenda nacional en los temas de los energticos, del presupuesto, de los impuestos, temas sobre todo de carcter econmico, y no ha habido fuerza suficiente para colocarlo como tema prioritario de la agenda nacional por parte de las diversas fuerzas polticas. Concord la exsenadora prista entrevistada: La dificultad est en las prioridades y no es prioritario, no lo ven como el tema econmico, al que le dan ms relevancia. Aadi adems otro obstculo: Todava faltan a las comisiones [a las] que son turnadas, que
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generalmente estn conformadas por mujeres. Creo que eran rotativas comisiones como la de equidad, y entonces esto tambin limitaba a que quien presida y el perfil de la que presida y que si convocaba y que si no convocaba. Era empezar nuevamente cada ao y si no se tena la especializacin y aparte un asesoramiento de calidad, de nivel, pues bueno entonces los resultados no eran tan favorables. Adems est el obstculo partidista, como lo indica una exdiputada panista de la LIX legislatura: Definitivamente s, lamentablemente primero porque hay muchos prejuicios yo creo que en todos los partidos. Por ejemplo en el PAN hay prejuicio de que si algo presenta el PRD tiene que estar mal, es de izquierda, cmo es posible que se vaya a presentar. Igualmente siento del PRD, si presenta alguien del PAN existen muchos prejuicios. Pero aparte del prejuicio yo creo que la falta de cultura en el tema por parte de los hombres y lamentablemente tambin por parte de las mujeres. Segn el exdiputado panista de la LIX legislatura, hace falta una valoracin y ponderacin de estas iniciativas: Falta que se valoren, falta que se pondere, falta que nos involucremos desde el principio y pongo el ejemplo de lo mal hecho de esta nueva Ley para una Vida Libre de Violencia, est llena de errores, pero [] logr esta minuta y en su momento la iniciativa logr sumar el inters poltico []. La baja representacin femenina, el deseo de llevarse los crditos y por tanto la falta de voluntad para consensar una sola iniciativa fueron vistos como otros obstculos: Tambin es muy difcil porque son pocas y lamentablemente tambin dentro de las mujeres se ve el quererse llevar los crditos, entonces muchas veces puede haber dos iniciativas muy parecidas, pero mejor una, presentada por una diputada, otra por el otro y como que no existe [] humildad [] todo el mundo quiere llevarse los crditos y como que ven muchas veces ms su inters personal en vez de ver en este caso el inters de las mujeres. Eso lamentablemente tambin se da. Sin embargo, tres exdiputadas de la LVIII legislatura, dos pristas y una perredista, no consideraron que fuera ms difcil la aprobacin de iniciativas PGAM: Fjate que no es difcil, porque en mi legislatura pudimos hacer muchas cosas. Otra opinin fue la siguiente: Fueron ms eficientes [la aprobacin] de este tipo [PGAM] que las otras,
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porque traamos estrategias cruzadas diputadas cabildeando con diputados de otros partidos, nos funcion muy bien. Los obstculos que impidieron que un mayor nmero de iniciativas
PGAM se aprobaran
Con el fin de indagar sobre el obstculo ms importante para que un mayor nmero de iniciativas PGAM se aprobaran, se present a las exlegisladoras y exlegisladores entrevistados una sera de opciones a jerarquizar12 y al analizar las respuestas se encontr que la mayora consider que el mayor obstculo es la falta de una estrategia de negociacin con los actores relevantes. Un clculo ponderado sobre la jerarquizacin de estas ausencias se presenta en la siguiente grfica, la que refleja la jerarquizacin diferenciada de los y las entrevistadas, lo que se resume en lo que respondi una exdiputada: Todas, absolutamente todas, ver grfica 19. Sin embargo, algunas entrevistadas y entrevistados, sobre todo perredistas, consideraron otros como los mayores obstculos. Una exdiputada perredista expres que lo que impidi que se pudiera avanzar ms en materia de gnero fue: Cuando se agudizan las contradicciones en temas medulares de poltica de los temas nacionales entre los grupos polticos de poder o las fracciones parlamentarias mayoritarias, el acercamiento en los temas menores, el puente para acercarlos tiende a ser ms dificultoso y hay que esperar, como buenos navegantes, mejores tiempos. El exdiputado perredista dijo: Sobre todo [] es la falta de conviccin profunda sobre el tema. Otra exdiputada perredista enfatiz que el principal obstculo es la existencia de una alianza de todos para impedir el avance de las mujeres: Hay una alianza implcita para que las mujeres no avancemos [] lo he estudiado como investigadora pero ahora lo viv y viv como se alan todos para que las mujeres no avancemos; personas de todos los colores que se confrontan por otras cosas fuera de ah estn absolutamente aliados
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Falta de conocimiento de otras iniciativas propuestas sobre el tema; falta de conocimiento del marco jurdico internacional vinculante; falta de tcnica legislativa; falta de estrategia de negociacin con los actores relevantes; falta de cabildeo; falta de una estrategia integral sobre la agenda a impulsar; otros. 121
para impedir el avance de las mujeres y sobre todo en un tema como los derechos sexuales y temas como los derechos laborales de las trabajadoras. Otra exdiputada perredista afirm: Creo que el problema de fondo es que nosotros debemos garantizar mayor profesionalizacin del parlamento en Mxico. Para m [] ese es el principal obstculo. Aunque no se mencion expresamente como el mayor obstculo, una exdiputada prista enfatiz como un obstculo importante la falta de operadoras polticas.
Grfica19. El mayor obstculo para que un mayor nmero de iniciativas se aprobaran (por orden de importancia)
4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0
Falta de estrategia de negociacin con los actores relevantes
Falta de estrategia integral sobre la agenda a impulsar
Falta de cabildeo
Falta de tcnica legislativa
Falta de conocimiento de otras iniciativas propuestas sobre el tema 5o
Falta de conocimiento del marco jurdico internacional vinculante 6o
1o
2o
3o
4o
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Temas difciles Algunas de los entrevistados y entrevistadas mencionaron temas en los que ha sido difcil lograr consensos, pero en los que se tiene que avanzar, sustentar adecuadamente, encontrar argumentos y acuerdos. Un ejemplo fue la Ley Federal del Trabajo. Como se mencion, el exdiputado panista, al referirse a esta ley, explic: Haba el tab de no tocarla, de no moverla. [] no quisieron abrir la Ley buscando proteger algunos intereses, por ejemplo de sindicatos, pero pues al mismo tiempo nos perjudicaron enormemente en estos temas de atencin a grupos vulnerables y equidad de gnero. Como tambin ya se seal, una de las exdiputadas perredistas habl de una alianza de los hombres para que las mujeres no avanzaran, especialmente en los temas laborales y de derechos sexuales. La entrevistada aadi: hay una discusin brutal sobre los derechos de los trabajadores, pues vamos a ir planteando sobre las trabajadoras con una doble mente misgina de repudio o de rechazo al derecho de las mujeres. Tambin hay mucha ignorancia, hay falta de conocimiento, falta de informacin. Refirindose a los obstculos que enfrentan las reformas laborales, la exdiputada perredista aadi la [Ley] del Trabajo se enfrenta al neoliberalismo con la revisin del desarrollo democrtico y social del pas, con una economa social frente a una economa neoliberal, pues lo que est haciendo es desregular el trabajo []. El tema de los derechos sexuales ha sido sumamente controversial. Una exdiputada perredista subray la importancia de la incorporacin de estos derechos y sin embargo, las iniciativas no pasaron. La entrevistada explic:
Ni siquiera se estaban planteando cosas que la gente no est capacitada para entender, derechos que ya funcionan en la sociedad y no fueron reconocidos y las iniciativas [] no pasaron sobre todo porque se trataba de los derechos sexuales y es un crimen porque parte de los problemas de salud en nuestro pas tienen que ver con que no hay derechos sexuales plenos [] y est muy ligado al tema de la violencia, entonces s hara falta que armonizaran la legislacin de salud en relacin con los derechos sexuales y el derecho a una vida
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libre de violencia, como tendramos tambin que modificar la ley de educacin, es fundamental. Ahora se abre un periodo [] en que tendramos que hacer reformas profundas y llevar simplemente la aprobacin de estas leyes que estn y que no encuentran acompaamiento en el resto de la legislacin porque este conjunto de leyes, las que pasaron y las que no, las reformas, implican una reforma del Estado, ya son parte de una Reforma del Estado, en este caso parcial todava.
Una exdiputada prista tambin reconoci la dificultad con la que se enfrentan las iniciativas sobre los temas de salud sexual y reproductiva: pocas veces tuve problemas en las iniciativas que present ms que en salud sexual y reproductiva y en el tema de feminicidio, que fue escandaloso el asunto. Otra exdiputada perredista reconoci tambin la existencia de temas tabes, critic el hecho de que los hombres quieran decidir sobre temas relacionados con las mujeres y reclam el derecho de las mujeres a discutir y decidir sobre estos temas:
En el caso de los derechos de las mujeres [] hay todava ms temas tabes, hay ciertos temas en donde encuentras una gran cantidad de consensos, hay otros temas en donde hay un gran antagonismo en los acuerdos, por qu? Yo aqu quiero hacer una observacin sobre los derechos de las mujeres [] todos los asuntos, todos los temas jurdicos o de polticas relacionados con las mujeres las definen los seores. Que nos dejen a nosotras decidir, discutir y resolver qu vamos a hacer con nuestro cuerpo, qu vamos a hacer con nuestra salud, es decir, no nos dejan; son los hombres los que deciden. El concepto de la moral, entre comillas, y las buenas costumbres, estn escritos por los seores. T ve el tema que quieras, ahora mismo con el tema del acceso de las mujeres a una vida libre de violencia, pero si salen otros temas como el aborto, como el de la pldora de un da despus, los derechos reproductivos, el cncer de mama, todos esos temas los discuten los seores, los deciden los seores. Que nos dejen a nosotras en todo caso pelearnos, que nos dejen discutir, que nos dejen ponernos de acuerdo, decidir sobre las cosas que son inherentes a nosotras. Yo s reclamo que los seores ya no deben estar decidiendo
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las cosas que nos competen a las mujeres. Y entonces me parece que es muy importante seguir trabajando.
Otro tema en el que ha sido difcil lograr consensos es el de las reformas al Cdigo Penal. Una exdiputada perredista, refirindose a estas reformas, seal:
Va a ser muy difcil lograr los consensos para su reforma porque se refiere a exonerar a las mujeres que cometen homicidio contra el marido por causa justificada, es decir, es una defensa personal, pero no es en el momento de la agresin sino despus de la agresin. Tenemos en los reclusorios a una gran cantidad de mujeres que estn por homicidios al cnyuge, a la pareja, y ms de la mitad de esos crmenes son producto de una violencia tenaz, terrible, que las lleva a ellas a tomar la decisin en una desesperacin casi de sobrevivencia: o eran ellas o el susodicho, y entonces terminan matando al hombre, pero siempre en circunstancias no como lo conocemos en la jurisprudencia mexicana de repeler en el momento mismo de la agresin, es decir, lo que se conoce como la legtima defensa, sino posterior. Yo retomo esto de uno de los penalistas ms importantes, vanguardista, alemn, y es una legislacin que ya existe en Europa, sobre todo en Alemania, y me parece que es muy importante rescatarla.
La conciliacin de la vida familiar con la vida como congresista Respecto a la conciliacin de la vida familiar con el ritmo de trabajo en el Congreso los entrevistados y entrevistadas coincidieron en lo demandante de este trabajo y por ende, la falta de tiempo para dedicarlo a la familia. Las exdiputadas pristas dijeron: me entregu, a m se me olvid familia, hermanas, parientes, mi casa, mi patrimonio, todo lo deje en buenas manos, afortunadamente. Fue una entrega total. Otra exdiputada contest: tengo una familia que no vive alrededor de m, pero me han entendido, soy muy apasionada para las cosas que quiero, a veces rayo en la vehemencia de las cosas. Y una tercera afirm: S pagas precios y costos, claro que los pagas, por supuesto que los pagas, sera muy light o muy risueo o de sensiblera pura decir no, porque el
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rol lo cubr, porque ellos son maduros, no, son procesos en el que t entiendes que los hijos se fueron desde muy temprana hora, de edad, que son libres y autnomos y dueos de ellos, contigo y sin ti, y son soberanos. Y luego ya cuando los ves y dices, caray, esos hijos son mos, o son hombres, ya ni piden permiso, son dueos de ellos [...] se fueron a tan temprana edad, porque ya saben qu hay que hacer en la vida. Pero, como dice Graciela Hierro, te llevas la mochila de culpa. El exdiputado perredista dijo: s es un alto costo porque obviamente el tiempo que uno dedica a la actividad poltica es muy superior al que le dedica a la vida familiar. Modificaciones deseables despus de la reflexin Se les pregunt a los y las legisladoras, que al haber pasado un tiempo, y de acuerdo a su experiencia actual, qu cambios o reformas adicionales le haran a las iniciativas que impulsaron y al proceso. O en otras palabras, si tuvieran la oportunidad de hacerlo de nuevo, cmo lo haran. Las respuestas fueron diversas. Hubo diferencias entre las respuestas de aqullas cuyas leyes o modificaciones tienen algn tiempo de haber entrado en vigor y aqullas recientemente aprobadas. Las primeras como las autoras de la Ley del Inmujeres y de las modificaciones al COFIPE sobre las cuotas de gnero obligatorias expusieron de manera puntual todas las modificaciones que haran a dichas iniciativas; las respuestas de las segundas variaron. La autora de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres expres la necesidad de esperar un tiempo para que se aplique la ley para poderla evaluar y pensar en posibles modificaciones. Una de las autoras de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia seal: Voy a decir la verdad [yo no hara] ninguna [modificacin a la Ley] porque se nos cae, entre otras cosas porque estamos en un proceso legislativo que no ha terminado. Si ahorita quisiramos reformar la Ley tendramos que lograr un acuerdo poltico sustantivo entre las clases polticas, en la Cmara y el Senado []. Algunas de las entrevistadas sealaron cmo las reformas nunca quedan como se proponen, ya que en el proceso de negociacin van cambiando: Las iniciativas en primer
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lugar estn puestas para que sean discutidas [] Nunca quedan las reformas como las propones, pero es parte de la negociacin [] Todas las leyes son perfectibles. [] Las leyes terminan siendo lo que puedes negociar. Yo creo que las leyes s son perfectibles, pero tambin estoy convencida que esa bsqueda de perfeccionamiento te lo da, ni ms ni menos, la aplicacin de la ley, ms que el principio acadmico, dijo una exdiputada perredista. Una legisladora prista mencion: yo creo que al fin y al cabo debera pesar ms que una ley perfecta que est tan avanzada, el momento poltico; que pese ms lo poltico y despus ya se harn las modificaciones que se necesiten. Sobre las modificaciones que haran al proceso de elaborar y presentar iniciativas, algunas de las respuestas fueron: disparara con precisin y no dispersara tanto la agenda, porque cuando quieres abarcar tanto, que dices falta tanto por hacer, porque casi todos los rubros tienen que ver con mujeres, entonces te dispersas y te diversificas y pierdes efectividad. Yo qu hara, tendra igual cantidad o ms de iniciativas pero con motivos de precisin. Me dedico tres meses a sacarlas y la que sigue en otro campo, en el campo del derecho, en el campo de la educacin, el campo de los presupuestos de gnero, o sea sera ms certera y las temticas como muy concretas, no me distraera. Otra coment: empujara todo lo que cedimos. Qu hace falta para avanzar en la incorporacin de la perspectiva de gnero y en el acceso de las mujeres a todos sus derechos en el trabajo legislativo de nuestro pas? Esta fue una pregunta crucial en las entrevistas. Las respuestas fueron diversas. Algunos ejemplos son: reeleccin legislativa; mayor capacitacin; un ms nmero de mujeres comprometidas con estos temas y expertas en la materia que lleguen al Congreso; que ms organizaciones civiles asuman la causa de los derechos humanos de las mujeres; el darle continuidad al trabajo entre Legislaturas, el compromiso real del Estado con la equidad de gnero; un proceso acumulativo de reformas; insertar los temas en las prioridades polticas
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y mediticas; la construccin de acuerdos plurales que nos permitan transitar hacia cambios superiores. Una exdiputada panista de la LIX legislatura contest que hace falta que haya reeleccin legislativa para profesionalizar a los legisladores y legisladoras e incentivar la especializacin en los temas de mujeres:
Para poder avanzar en cualquier tema, pero sobre todo en el tema de las mujeres, es necesaria la reeleccin. Creo que no podemos ser eternas amateurs que cada tres aos aprendemos y ensayamos sobre el destino de las mujeres. Al no haber reeleccin se pierde una oportunidad para profesionalizar el Poder Legislativo y por tanto se debilita la funcin legislativa. Generalmente al iniciar una nueva legislatura entran una gran mayora de novatas que desconocen la funcin de la legisladora y se necesita un espacio amplio de tiempo para especializarse en un tema. La reeleccin sera un incentivo para que las legisladoras se especializaran en el tema de las mujeres, se podra adems dar seguimiento a la agenda de las mujeres y se podra incidir en el mejor diseo de las leyes que se aprueben en el Congreso. Es una pena que se pierdan la experiencia y conocimientos acumulados. Esto va muy de la mano con [] la necesidad de profesionalizar las estructuras administrativas y el personal de las comisiones ya que esto no tendra sentido sin una legisladora de carrera, toda vez que las legisladoras no tendran una relacin de largo plazo con los primeros, adems de que pondra a la diputada en una situacin de desventaja si consideramos que el personal del Congreso podra acumular experiencia y conocimientos, no as las diputadas.
El exdiputado panista entrevistado de la LIX legislatura resalt la importancia de no limitar la perspectiva de gnero a las mujeres y lo crucial que es insertar estos temas en las prioridades polticas y mediticas:
Primero y antes que nada [hace falta] que las mujeres se quiten esa bandera de que son las nicas que importan en la perspectiva de gnero. A m me parece que cuando encontremos en las mujeres esa generosidad de que compartan que la visin de perspectiva de gnero
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no nada ms se trata de la mujer yo creo que vamos a dar un paso para adelante; pareciera luego que a las mujeres se les olvida que hay nias, que hay abuelitas []. Hay que impulsar el empoderamiento de la mujer, estoy totalmente de acuerdo [] Entonces qu se necesita hacer para que particularmente el tema de la mujer avance?, a m me parece que ira de la mano con los dems grupos vulnerables, me parece que es donde necesitamos, por un lado sensibilizar a todos los legisladores y para lograr esto tambin habr que entender este muy perverso juego de las presiones, de las aceptaciones, inclusive la visin electoral [], ms bien sera aqu electorera. A m me parece que un tema muy importante que contribuira, adems de generar una nueva cultura, es la participacin de los comunicadores, de los medios de comunicacin, en el sentido de dar espacio, dar importancia a estos temas. Me parece que vivimos, lamentablemente, en un crculo vicioso en donde los temas no reciben la importancia y por lo tanto no se les da el espacio y como no tienen los espacios no pueden ser aquilatados y finalmente tampoco reciben importancia y este es un crculo vicioso. Lo primero que yo buscara es impulsar esos espacios, esas cuestiones, en la opinin pblica, y que sea la opinin pblica la que demande todos estos temas.
La respuesta de una exdiputada prista de la LVIII legislatura fue en torno a la necesidad de una mayor capacitacin:
Una da por supuesto que siendo mujer te garantiza simpata con el tema y no es as. Uno da por supuesto que conocen muchas herramientas que para ti son asunto cotidiano y no es as. Y dices bueno, cmo les puedo pedir resultados de una agenda congruente [], si no les di herramientas para ello? Entonces yo dira que aparte de los tres meses para que tomes protesta, de ah nos furamos tendidos todos a capacitar en tal entidad o cada grupo parlamentario, aparte de seguir permanentemente en capacitacin ya que ests en ejercicio.
Dos exdiputadas perredistas de la LIX enfatizaron la necesidad de lograr que lleguen mujeres comprometidas con el tema de gnero al Congreso y al gobierno en general. Una de ellas dijo: Que lleguen ms feministas a
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la Cmara de Diputados y ms feministas al Senado, que lleguen ms feministas a los gobiernos. En cualquier nivel necesitamos ms mujeres y hombres convencidos de los derechos humanos de las mujeres, de que la democracia pasa por algo, si no, no es democracia; que el desarrollo que le urge al pas pasa por ah tambin, o sea, personas convencidas de eso como una prioridad s requerimos. Por otra parte, tambin seal la necesidad de que los partidos prioricen estos temas y que ms organizaciones civiles asuman la causa: Tambin requerimos que haya la capacidad de alianzas [], [que] distintos partidos consideren prioritario esto y tambin requerimos ms articulacin poltica. Me parece que los partidos polticos estn todos en crisis, todos, y que es un buen momento para que redefinan cosas; las crisis pueden ayudar a redefinir todo, pero si no lo hacen entonces van a seguir dejando como un tema secundario, no prioritario, el avance de las mujeres. Esa es una parte, la otra parte es que nos hace falta que los movimientos, las organizaciones civiles, ms organizaciones civiles asuman la causa de los derechos humanos de las mujeres. La otra entrevistada afirm: Necesitamos seguir insistiendo en que haya mujeres doctas, expertas, comprometidas con esta materia que lleguen a todas las cmaras, a todo el trabajo poltico, a los mbitos ejecutivos y judiciales, en los organismos autnomos igual, necesitamos estar ah. Habl tambin de precisar conceptos y establecer mecanismos que provoquen un cambio cultural:
Por supuesto tambin seguir estudiando, seguir dirimiendo con puntualidad qu es la perspectiva de gnero, porque hay mucha confusin, ste es un trabajo que trastoca las estructuras sociales, todo el mundo dice que es un parteaguas, un cambio cultural. La cultura se determina fundamentalmente por las estructuras sociales, entonces primero hay que trastocar las estructuras sociales para que t puedas lograr un cambio cultural. No una cosa sin la otra, sino que una es consecuencia de la otra y en el caso del pas, es una sociedad patriarcal, es una sociedad machista que tenemos que seguir insistiendo que nuestros mecanismos que se han ido conformando para aplicar aspectos fundamentales dirimidos, aprobados, por
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ejemplo en la Cuarta Conferencia en Beijing; que estos ejes definidos en el Plan de Accin que estn efectivamente encaminados a lograr ese cambio estructural realmente se conviertan en polticas.
Adems habl del papel del Estado en el compromiso de la equidad de gnero:

Nosotros necesitamos, sin lugar a dudas, enfatizar con puntualidad que el Estado mexicano tiene el compromiso ineludible para lograr que en el pas haya esta transformacin y entonces lograremos, realmente, resolver estas condiciones de inequidad que se dan por condicin de gnero, discriminando a las mujeres por ser mujeres. La relacin de poder preponderantemente del hombre hacia la mujer est impidiendo este avance del ejercicio pleno de todos sus derechos, y eso no se va a cambiar por la buena voluntad de nadie, sino con una definicin del Estado, que trabaje de manera integral, con una visin poltica y una visin holstica y una voluntad poltica que precisamente se exprese en los cambios [en la manera] de hacer poltica, en la forma en que se ejercita la poltica del pas. Y el legislativo obviamente que tiene una gran tarea, los partidos polticos tenemos que seguir pugnando porque lleguen mujeres realmente comprometidas con este tema [] o que se metan a otros temas donde a lo mejor es importante, pero luego se olvidan los temas que estn en este tipo de comisiones como las de justicia, derechos humanos, equidad de gnero, etctera.
Para darle continuidad al trabajo parlamentario, dejando como herencia una especie de libro blanco en el que se dejara constancia de la historia para retomar lo prioritario por los diputados y diputadas de la legislatura siguiente, una exdiputada prista de la LVIII Legislatura sealo que se intent en la legislatura [...] dejar, Mirada de mujer 1 a Mirada de mujer 2, la agenda pendiente, le llamamos, [en donde se] hablaba de que faltaba todo en materia laboral [...]ah dejamos algo de historia. Sin embargo, ese asunto es cuando ya llegas, pero como que hay ir ms atrs, antes de que llegues a la legislatura, para ser candidata, cuando ya ganaste, entras y pasan 3 meses, ah es el momento de pescar
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la agenda [...]. Otra exdiputada prista de la LVIII legislatura coment: se podra pensar en libro blanco, en donde las diputadas salientes dejaran constancia de sus pendientes de manera muy resumida y enfatizar la importancia de cada una de ellas, de manera que la historia no fuera de borrn y cuenta nueva, ya despus depende de la que llegue y a lo mejor dejar ese libro en manos tambin de la sociedad civil, sera un instrumento que permitiera esta parte poslegislativa, que da lugar al rendimiento de cuentas, al seguimiento, a las modificaciones adicionales que se requieran despus de la primera propuesta por todas estas necesidades de perfectibilidad en la legislacin. Una exdiputada prista de la LIX Legislatura dijo: [...] cada quien dice lo que quiere o como algn diputado que dijo que l haba presentado como mil y tantas iniciativas, porque sum [todas] las que subieron [...] antes nadie entraba a las sesiones, en cuanto empezaron a descontar comenzaron a asistir a la sesin, como que lo econmico es fundamental, algo debe de haber que pueda corregir esta situacin y sobre todo obligar que cada legislatura que llegue revise qu pas en la anterior.... El exdiputado perredista enfatiz tambin el papel del Estado para la proteccin de las mujeres y la necesidad de un proceso acumulativo de reformas: El Estado tiene que proteger a las mujeres, ese es un mecanismo que se tiene que analizar [...] en la realidad tenemos que seguir un proceso acumulativo de reformas. [] En la medida en que vayamos tocando todos los temas, todas las ramas del derecho, vamos a encontrar ah la posibilidad de reformas de gnero en todas las Legislaturas. Otra exdiputada expres que hace falta: llamar a la construccin de los acuerdos plurales que nos permitan transitar hacia cambios superiores; no te puedes quedar estancada. En este caso una exdiputada del PAN y otra del PRD se refirieron a la fortaleza que significaron los acuerdos plurales surgidos de la Asamblea Nacional de Mujeres que aliment a las diputadas de la LVII Legislatura, y el Congreso Nacional de Mujeres cuyos acuerdos apoyaron el trabajo de estas mujeres en la LVIII Legislatura. La exdiputada panista seal: Es importante llegar al Congreso con acuerdos plurales entre mujeres y con los grupos de mujeres primero, a esta legislatura le favorecieron mucho
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los acuerdos que logramos en la Asamblea Nacional de Mujeres. La exdiputada perredista dijo:
Tuve la fortuna de compartir los momentos previos a ocupar el cargo de diputada con el movimiento de mujeres en el pas y debo decirle, porque organizamos un congreso feminista con todos los partidos, creo que si no digo que por primera vez, no lo digo por prudencia y humildad pero hay quienes dicen que por primera vez llaman no slo al PAN sino a la derecha en sus organizaciones vinculadas al Vaticano, a grupos muy de derecha, a discutir temas muy serios, en mesas que fueron muy ricas no slo en resultados sino en las estrategias que cada grupo desarroll para poder hacer de este evento algo productivo. Y el transcurso de la construccin de este espacio llev a los partidos a adquirir compromisos, a no dejar que se retirara el PRI, a no dejar que se retirara el PAN; el no permitir que se retiraran los partidos nos llev a sentirnos a todas comprometidas con los acuerdos de este congreso, de tal forma que una vez en la Cmara se nombr una comisin formal para asistir diputados y diputadas a ese congreso y asistieron tambin los coordinadores de las fracciones parlamentarias, que es un hecho histrico, y una vez que se concluyeron estos trabajos, esta comisin de este congreso visit a los coordinares de las fracciones parlamentarias y les pidi que hicieran sus compromisos de lo que haba salido de un evento tan plural.
Ambas tambin se refirieron a la importancia que tienen los talleres a candidatas: la exdiputada panista coment: Otro factor que ayudara [a hacer avanzar la agenda de gnero] sera repetir los talleres para candidatas a diputadas que daba Ana Lilia Zepeda, que fue fundamental; son acciones donde confluimos mujeres, no importa si Patricia es del PAN, Beatriz del PRI y estn compitiendo, no importa, hagamos una convocatoria donde todas estn, ah nos acercamos ms y se crean lazos de solidaridad que perduran si llegas a ser diputada. La exdiputada perredista dijo:
Es impresionante la necesidad que tienen las diputadas de saber qu tienen que hacer, porque entran a un nivel en donde seora por aqu,
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seora por ac, psele por aqu, mire, [...] o sea que te puede arrastrar, y luego qu hago [...] Ana Lilia Zepeda [en los talleres para candidatas] tena capacidad de convocatoria, pero le faltaba lo fundamental que era esto, le faltaba lo sustantivo: decirles estas iniciativas ya estn, no pierdan el tiempo, pero faltan todas stas y ustedes lo que tienen que hacer es esto. [...] cmo aprovechar, cmo ser diputada y no morir en el intento, cmo acordar una ley y no morir en el intento, cmo vas a hacer esos pasos y entonces saber que si lees este libro [el que resultar de este estudio y estas entrevistas] 10 aos antes siempre sers exitosa, si lo lees 5 aos antes tienes que hacer esto, si lo lees cinco aos o cinco meses antes de ser diputada tienes que hacer esto, si lo lees ya siendo diputada haz esto.
Otra diputada prista coment:

Qu bueno que ustedes se tomen la molestia de darle un seguimiento al trabajo legislativo, y que estas experiencias no se pierdan, que las nuevas generaciones las lleguen a tomar en cuenta; a veces no omos, a veces cuando estamos encumbradas no omos nada, pero ojal que esto se pudiera distribuir entre los miembros de cada partido poltico porque sera importantsimo que tanto mujeres que estn en el PAN, PRI y el PRD o en cualquier partido poltico que lo sepan, aunque no lleguen a ser diputadas, las que tengan la dicha o desdicha de ser diputadas, pero que sepan a lo que van. Yo lo he dicho, aquella poltica mujer que le guste la poltica y que no sepa sobre perspectiva de gnero est perdida porque es una forma de ver las cosas, cmo podra explicarme, es como ser analfabeta; si t quieres estar como mujer en la poltica y no sabes sobre perspectiva de gnero, es como si fueras una analfabeta y te vas a tener que dejar llevar por las reglas de ellos, y lo que quieran de ti que lo conozcas, que lo sepas. [...] Debemos de acompaarnos, debemos de impulsarnos.
La agenda sustantiva A la pregunta sobre los temas y enfoques sustantivos para hacer avanzar la agenda de gnero las respuestas se refirieron a la necesidad de enfoques integrales y aproximaciones jurdicas que consideren lo
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necesario para la exigibilidad de los derechos. Una exdiputada prista seal:

Yo manejara una agenda que conceptualizara de una manera ms integral los procesos, la separamos mucho y entonces creo que la pobreza est vinculada a la violencia, que la mortalidad de la salud est vinculada a la pobreza. Yo fusionara reas ms integrales de atencin, un poco lo que hizo Marcela Lagarde con esta nueva ley de violencia: se hizo integral, fusion el mbito institucional con el mbito docente, con el mbito de hostigamiento laboral, con el mbito de hostigamiento domstico, o sea fusion ms integrado el proceso y no separarlo tanto en partecitas. Buscara una agenda que fuera de un solo golpe una ley, pisara los diversos espacios de contencin del problema, o de manejo de problemas, de solucin de problemas: cul es la agenda ahora o es la misma?, sigo repitiendo la agenda de Beijing de hace 12 aos o cul es la agenda mundial?, el mundo sigue igual como para seguir la misma agenda?, estas peor, te vuelves obsoleta. Con la tecnologa y con nuestra globalizacin y con tantas sociedades del conocimiento bueno, las mujeres estamos a menos cero o todava no apareciendo en el escenario. Tampoco estamos formando mujeres para esas sociedades, tampoco estamos dando calidad de vida, seguimos sin dar calidad de vida, damos mnimos de bienestar, pero no calidad de vida, aunque digamos que hacemos programas de calidad de vida, actualmente es falso.
Por su parte el exdiputado perredista coment:

Respecto a los temas nuevos, hay varios, en trminos de violencia de gnero, reformas como por ejemplo, la violencia de gnero se tiene que seguir de oficio porque de otra manera la mujer no puede presentar las denuncias en trminos prcticos, porque se enfrenta nuevamente al conflicto en el seno del hogar. Entonces el Estado tiene que proteger a las mujeres; ste es un mecanismo que tiene que analizarse a fondo. Luego tenemos que unificar las acciones en materia de violencia de gnero; hoy hay sanciones administrativas y hay sanciones penales, y si se presenta en el mbito de la justicia cvica, la sancin es una, y si se presenta en el ministerio pblico, la
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sanciona es otra. Otro gran tema es la equidad de gnero en la administracin pblica; al interior de la propia administracin pblica hay una gran desigualdad y sta se proyecta hacia fuera; ese es otro tema fundamental que me parece que tambin se tendra que abordar en trminos legislativos. Ahora, ms all de las reformas legislativas, me parece que el gran cambio consistente y duradero est en la vida cotidiana, en la cultura que se va generando en la misma sociedad. Sin esa transformacin cualquier reforma corre peligro de ser reversible. [...] En la realidad tenemos que seguir un proceso acumulativo de reformas. [...] lo que tenemos que lograr, sobre todo en materia de los llamados DESCA (Derechos econmicos, sociales y culturales), son los instrumentos para su exigibilidad, que eso es lo que puede garantizar su concrecin; si no, nos quedamos en puras recomendaciones. Esa es la parte en la que debemos profundizar ms para su realizacin, a dnde acudo: tiene que haber tribunales, tiene que haber determinadas instancias, tiene que haber esferas jurdicas que hagan realidad los derechos, su ejercicio. Igual en este caso aqu, como es materia civil es ms fcil el tribunal de lo civil que lo hace posible: no me da pensin el excnyuge y acudes al juez, el juez lo cita, le pone una sancin, le pone una obligacin, es decir, es ms sencillo. Hay otros campos de los derechos sociales, los de los DESCA, que no tienen instancias que hagan posible su concrecin en total generalidad; por ejemplo, en materia de derecho a la vivienda, si no se me cumple este derecho constitucional, a dnde acudo. Para el trabajo hay juntas de conciliacin, la Procuradura del Trabajo, hay procedimientos para demanda, [pero] el que no tiene trabajo efectivamente, no tiene los instrumentos.
Otra exdiputada prista coment: Yo siento que el tema de violencia sigue siendo un tema que no hemos podido terminar, porque las leyes que tenemos todava adolecen de una serie de situaciones que lo importante era que saliramos, tendramos que revisar eso y sobre todo el vaivn del presupuesto.
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3. El marco jurdico aplicable En este punto se presenta una compilacin que aborda, en primer lugar, un marco jurdico nacional que integra el mbito federal desde el cual es posible partir para realizar el anlisis y aplicacin de los ordenamientos jurdicos pertenecientes a las distintas entidades federativas. En segundo lugar, los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos ratificados por Mxico y, por lo tanto, jurdicamente vinculantes para nuestro pas. En tercer lugar, la referencia a las principales Declaraciones y Conferencias internacionales que, aunque no son instrumentos jurdicamente vinculantes para nuestro pas, constituyen expresiones de conducta a seguir por parte de los Estados que los suscriben, es decir, que se trata de documentos frente a los cuales Mxico tiene un compromiso poltico. Esta compilacin se har para cada uno de los ejes temticos definidos por el CEAMEG, y consiste en una enumeracin de los ordenamientos jurdicos y los compromisos polticos del pas en cada tema, material que los diputados y diputadas y sus cuerpos de asesores y asesoras debern considerar en la elaboracin de iniciativas legislativas correspondientes a marcos jurdicos diversos.
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Derecho a la educacin
Marco Jurdico Nacional
Marco Jurdico Internacional
Compromisos Polticos

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ley General de Educacin. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley de los Derechos de las Personas Adultos Mayores. Ley del Instituto Mexicano de la Juventud. Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin. Ley para la Proteccin de Nias, Nios y Adolescentes.
Pacto Internacional de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. PIDES. Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Convencin sobre la Eliminacin de todas la formas de Discriminacin contra las Mujeres. CEDAW. Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer. Convencin Belem Do Par. Convencin sobre los Derechos de las Nias y los Nios. Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Protocolo de San Salvador. Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares. Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales. Convencin Interamericana para la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra las Personas con Discapacidad. Observacin General no. 16 del Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. Recomendacin de la Comisin Jurdica y Social de la Mujer de Naciones Unidas. 41 periodo.
Declaracin Universal de Derechos Humanos. Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo. Objetivos de Dakar. Declaracin del Milenio. Declaracin y Programa de Accin de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Programa de Accin de El Cairo. Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo. Declaracin de Copenhague sobre Desarrollo Social. Cumbre Mundial de Desarrollo Social. Declaracin y Plataforma de Accin de Beijing. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaracin. Conferencia Mundial contra El Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las formas conexas de Intolerancia. Declaracin Poltica. Beijing +5, Sesin Especial de la Asamblea General. Mujer 2000: Igualdad entre Gneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI.
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Derecho a la igualdad y no discriminacin


Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Ley para la Proteccin de Nias, Nios y Adolescentes. Ley General para Personas con Discapacidad.
Convencin Interamericana sobre Concesin de los Derechos Civiles a la Mujer. Convencin Interamericana sobre Concesin de los Derechos Polticos a la Mujer. Convenio 100 sobre Igualdad de Remuneracin, 1951. Convenio 111 sobre la discriminacin (empleo y ocupacin), 1960. Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. CEDAW. Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Pacto de San Jos de Costa Rica. Protocolo Facultativo de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra las Mujeres. Convenio Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de todos los Trabajadores Migrantes y su Familia. Convenio 183 sobre la Proteccin de la Maternidad. Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. Convencin Belem do Par Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Protocolo de San Salvador. Convencin Interamericana para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra las Personas con Discapacidad.
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Declaracin Universal de Derechos Humanos. Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo. Declaracin sobre la Eliminacin de la Violencia Contra la Mujer. Declaracin del Milenio. Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Declaracin Programa de Accin. Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo. Programa de Accin. Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Declaracin de Copenhague sobre Desarrollo Social. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaracin Plataforma de Accin. Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las formas conexas de intolerancia. Declaracin de Durban. Beijing + 5. Sesin Especial de la Asamblea General titulada: Mujer 2000: Igualdad entre los Gneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI.
Derecho a la salud

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley Federal para Prevenir y Erradicar la Discriminacin. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Ley General de Salud.
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. CEDAW. Protocolo Facultativo de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra las Mujeres. Convenio Internacional sobre la Proteccin de los derechos de todos los trabajadores migrantes y su familia. Protocolo Adicional de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Protocolo de San Salvador.
Declaracin Universal de Derechos Humanos. Declaracin sobre la Eliminacin de la Violencia Contra la Mujer. Declaracin del Milenio. Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Declaracin Programa de Accin. Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo. Programa de Accin. Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de intolerancia. Declaracin de Durban. Beijing +5. Sesin Especial de la Asamblea General titulada: Mujer 2000: Igualdad entre los Gneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI.
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Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley Federal para Prevenir y Erradicar la Discriminacin. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Ley General de Salud.
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. CEDAW. Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales, 1989. Protocolo Facultativo de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra las Mujeres. Convenio Internacional sobre la Proteccin de los derechos de todos los trabajadores migrantes y su familia. Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador.
Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo. Programa de Accin. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaracin Plataforma de Accin.
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Derecho a una vida sin violencia

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Ley para la Proteccin de Nias, Nios y Adolescentes. Ley de Derechos de las Personas Adultas Mayores. Ley General de las Personas con Discapacidad.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. CEDAW. Convencin Americana sobre Derechos Humanos.Pacto de San Jos de Costa Rica. Protocolo Facultativo de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra las Mujeres. Convenio Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de todos los Trabajadores Migrantes y su Familia. Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Pacto de San Jos de Costa Rica. Convencin de las Nacional Unidas contra la Delincuencia Organizada Trasnacional. Convenio Internacional para la Represin de la Trata de Mujeres y Menores. Convenio 183 sobre la Proteccin de la Maternidad. Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer Convencin Belem do Par. Convencin Interamericana para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra las Personas con Discapacidad.
Declaracin sobre la Eliminacin de la Violencia Contra la Mujer. Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Declaracin Programa de Accin. Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo. Programa de Accin. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaracin Plataforma de Accin. Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de intolerancia. Declaracin de Durban. Beijing +5. Sesin Especial de la Asamblea General titulada: Mujer 2000: Igualdad entre los Gneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI.
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Derechos de la infancia
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley Federal para Prevenir y Erradicar la Discriminacin. Ley para la Proteccin de Nias, Nios y Adolescentes.
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Convenio 89 (revisado) sobre el Trabajo Nocturno (Mujeres) 1948. CEDAW. Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Pacto de San Jos de Costa Rica. Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales, 1989. Protocolo Facultativo de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra las Mujeres. Convencin de las Nacional Unidas contra la Delincuencia Organizada Trasnacional. Convenio Internacional para la Represin de la Trata de Mujeres y Menores. Convenio 182 sobre las Peores Formas de Trabajo Infantil 1999. Convenio 183 sobre la Proteccin de la Maternidad. Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Protocolo de San Salvador.
Declaracin sobre la Eliminacin de la Violencia Contra la Mujer. Declaracin del Milenio. Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Declaracin Programa de Accin. Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo. Programa de Accin. Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Declaracin de Copenhague sobre Desarrollo Social. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaracin Plataforma de Accin. Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de intolerancia. Declaracin de Durban. Beijing +5. Sesin Especial de la Asamblea General titulada: Mujer 2000: Igualdad entre los Gneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI.
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Derechos humanos laborales



Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley Federal del Trabajo. Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.
Convenio 100 sobre Igualdad de Remuneracin, 1951. Convenio 111 sobre la discriminacin (empleo y ocupacin), 1960. Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Convenio 89 (revisado) sobre el Trabajo Nocturno (Mujeres) 1948. Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales, 1989. CEDAW. Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Pacto de San Jos de Costa Rica. Protocolo Facultativo de la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra las Mujeres. Convenio 175 sobre el Trabajo a Tiempo Parcial, 1994. (Convenio sobre el trabajo a tiempo parcial que asegura, entre otras medidas, que las trabajadoras a tiempo parcial gocen de la proteccin de la maternidad en condiciones equivalentes a las trabajadoras de tiempo completo). Convenio 183 sobre la Proteccin de la Maternidad. Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Protocolo de San Salvador. Convencin Interamericana para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra las Personas con Discapacidad.
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Declaracin Universal de Derechos Humanos. Declaracin sobre la Eliminacin de la Violencia Contra la Mujer. Declaracin del Milenio. Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Declaracin Programa de Accin. Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo. Programa de Accin. Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Declaracin de Copenhague sobre Desarrollo Social. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaracin Plataforma de Accin. Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de intolerancia. Declaracin de Durban. Beijing +5. Sesin Especial de la Asamblea General titulada Mujer 2000: Igualdad entre los Gneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI.
Derechos sexuales y reproductivos


CEDAW. Protocolo

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley para la Proteccin de Nias, Nios y Adolescentes. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.
Facultativo de la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra las Mujeres.
Declaracin del Milenio. Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo. Programa de Accin. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaracin Plataforma de Accin. Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las formas conexas de Intolerancia. Declaracin de Durban. Beijing +5. Sesin Especial de la Asamblea General titulada: Mujer 2000: Igualdad entre los Gneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI.
Institucionalizacin de la perspectiva de gnero


CEDAW.
Compromisos Polticos Declaracin sobre la Eliminacin de la Violencia contra la Mujer. Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Declaracin de Copenhague sobre Desarrollo Social. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaracin Plataforma de Accin. Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las formas conexas de Intolerancia. Declaracin de Durban. Beijing +5. Sesin Especial de la Asamblea General titulada: Mujer 2000: Igualdad entre los Gneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.
Protocolo Facultativo de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra las Mujeres. Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. Convencin Belem do Par.
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Justicia y seguridad pblica

Constitucin Poltica de os Estados Unidos Mexicanos. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. CEDAW. Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Pacto de San Jos de Costa Rica. Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales, 1989. Protocolo Facultativo de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra las Mujeres. Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Nios, que Complementa la Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Trasnacional. Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. Convencin Belem do Par.
Declaracin Universal de Derechos Humanos. Declaracin sobre la Eliminacin de la Violencia Contra la Mujer. Declaracin del Milenio. Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Declaracin Programa de Accin. Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo. Programa de Accin. Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Declaracin de Copenhague sobre Desarrollo Social. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaracin Plataforma de Accin. Beijing +5. Sesin Especial de la Asamblea General titulada: Mujer 2000: Igualdad entre los Gneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI.
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Participacin Poltica
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ley Federal para Prevenir y Erradicar la Discriminacin. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. CEDAW. Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Pacto de San Jos de Costa Rica. Protocolo Facultativo de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra las Mujeres. Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. Convencin Belem do Par.
Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Declaracin Programa de Accin. Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo. Programa de Accin. Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Declaracin de Copenhague sobre Desarrollo Social. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaracin Plataforma de Accin. Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las formas conexas de Intolerancia. Declaracin de Durban. Beijing +5. Sesin Especial de la Asamblea General titulada: Mujer 2000. Igualdad entre los Gneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI.
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Promocin de la equidad de gnero

CEDAW.
Compromisos Polticos Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo. Declaracin sobre la Eliminacin de la Violencia Contra la Mujer. Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Declaracin Programa de Accin. Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo. Programa de Accin. Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Declaracin de Copenhague sobre Desarrollo Social. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaracin Plataforma de Accin. Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las formas conexas de Intolerancia. Declaracin de Durban. Beijing +5. Sesin Especial de la Asamblea General titulada: Mujer 2000. Igualdad entre los Gneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ley Federal para Prevenir y Erradicar la Discriminacin. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Ley General de Acceso de las Mujeres a una vida libre de violencia.
Protocolo Facultativo de la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra las Mujeres. Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. Convencin Belem do Par.
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III. El proceso de produccin legislativa
De acuerdo con expertos en aspectos jurdicos, las principales dificultades en el proceso de produccin legislativa que se han manifestado en el pas en el periodo reciente, derivan fundamentalmente de dos vertientes, a las que habra que agregar lo expuesto a lo largo de este escrito. Para estos expertos la primera dificultad es resultado de las diferentes plataformas polticas de los actores involucrados, cuyo desarrollo sera un tema en s mismo. La segunda, producto de un sistema jurdico complejo, con diseos legislativos en donde priva la vaguedad, la ambigedad, la redundancia, la contradiccin y la inconsistencia (Rodrguez Mondragn, 2004, p. 143) todo lo contrario a lo que deben ser los esquemas normativos. Lo anterior es resultado, en buena medida, de una mala tcnica legislativa y la carencia de una poltica legislativa. La teora de la legislacin tiene como objeto de estudio al proceso de produccin de leyes, y dicho proceso se ha definido como el conjunto de interacciones entre los autores de la norma y las personas a quienes est dirigida la ley; el sistema jurdico del que forma parte la nueva ley; los fines, objetivos y metas que busca el nuevo marco normativo; y los valores con que se justifican tales fines (Rodrguez Mondragn, 2004, p. 146). Estas interacciones involucran posiciones polticas, pero tambin asuntos estrictamente legislativos. Separar sin dejar de ver la relacin entre ambas cuestiones de la actividad legislativa los problemas polticos de los procesos legislativos puede contribuir a desatorar nudos del proceso de produccin legislativa, pero adems, puede ayudar a construir y reconstruir un sistema jurdico ms moderno y eficiente.
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El objetivo de este apartado consiste en presentar por una parte los principios, compromisos y habilidades de los sujetos para alcanzar la igualdad de gnero, y por otra, un breve resumen de los elementos indispensables del proceso de creacin de leyes y las variables involucradas en el mismo las racionalidades, as como las etapas o fases en que se desagrega dicho proceso: prelegislativa, legislativa y poslegislativa. Los elementos expuestos en este segundo punto fueron recuperados para la elaboracin del cuestionario que se utiliz en las entrevistas realizadas.
1. Los sujetos: principios, compromisos y habilidades

No somos slo por lo que somos sino tambin por dejar de ser lo que somos Eduardo Galeano
La perspectiva de gnero constituye una categora analtica que posibilita alcanzar la igualdad de gnero como un imperativo tico que apuesta por lo posible dentro de la realidad histrica concreta de nuestro pas. A pesar de que se han dado avances importantes en el reconocimiento formal de la igualdad de gnero, podemos tambin constatar que ste reconocimiento no se ha traducido en una efectiva vigencia dentro de las prcticas sociales que se llevan a cabo en nuestra sociedad. Desde esta ptica y siguiendo a Ignacio Ellacura es necesario hacernos cargo de la realidad, cargar con ella y encargarnos de ella. El desafo de la democracia pasa necesariamente por la igualdad de gnero como cimiento de un orden social justo y equitativo. Incorporar la conciencia de la necesidad de esta igualdad en la labor legislativa, es una exigencia intrnseca en la delicada tarea de construccin del marco jurdico que rige el orden social democrtico.
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Tal como ya se ha sealado en este documento, la perspectiva de la igualdad de gnero no consiste en una consideracin sumatoria entre mujeres y hombres, ni tampoco una incorporacin de aadidos o agregados dentro del trabajo en los diferentes temas sociales, sino que supone orientar el orden jurdico desde unos principios, significaciones y valores distintos. De un modo sencillo podramos decir que incorporar la perspectiva de la igualdad de gnero supone mirar, pensar y sentir la realidad desde otro lugar. En este sentido, la perspectiva de la igualdad de gnero orienta el orden jurdico, ejerce una funcin crtica sobre el orden social existente e implica la existencia de condiciones socio-histricas distintas a las que ofrece el orden social existente para que su cumplimiento se haga efectivo (Sorondo, 1988). Para lograr la incorporacin de la perspectiva de la igualdad de gnero en el trabajo legislativo, es necesario desarrollar tres reas fundamentales: 1. El rea del lenguaje conceptual en donde se establece el marco referencial para comprender y organizar los significados, las actitudes y los valores. Es aqu en donde el desarrollo de un lenguaje preciso, especfico y comn, posibilita el trabajo efectivo y la unidad en los pensamientos y las convicciones de los legisladores y legisladoras. El lenguaje proporciona un marco para estructurar el pensamiento en torno a la igualdad de gnero pues cada concepto est integrado por una serie de hechos, relaciones, significados especficos relativos al tema que nos ocupa. 2. El rea actitudinal y valrica que no queda reducida a la sensibilizacin o a la toma de conciencia, ni a un sentimiento positivo frente a la igualdad de gnero, sino que supone una posicin crtica frente a la realidad, asumiendo las contradicciones que los contextos, econmicos, sociales y polticos le confieren a la igualdad/desigualdad de gnero y la consiguiente responsabilidad de transformacin social desde y hasta donde la funcin legislativa lo hace posible.
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3. El rea del comportamiento y las acciones. Ninguna de las reas mencionadas anteriormente tiene sentido si no se tiene un comportamiento consecuente. No basta tener el lenguaje conceptual ni el aprendizaje actitudinal para considerar que se ha alcanzado la incorporacin de la perspectiva de la igualdad de gnero en la tarea legislativa, sino que es necesario descubrir todos los comportamientos que estn en juego, ligando la labor legislativa en s misma, con la vida institucional en las Cmaras, con la vida institucional en los partidos, con las prcticas sociales vigentes, con la vida cotidiana. Es necesario incorporar estas tres reas en un todo integral que posibilite a los legisladores y legisladoras incorporar estructuras de conocimiento, anlisis y accin que no slo se dirijan hacia la perspectiva de la igualdad de gnero, sino fundamentalmente que se elaboren desde y dentro de la perspectiva de la igualdad. 2. La tcnica legislativa Utilizando como referente a Minor y Roldan (2006 pp. 83-91) se exponen a continuacin los elementos indispensables a considerar en la tcnica jurdica. Se persigue contar con un punteo de los criterios indispensables para lograr un alto grado de racionalidad en un proyecto legislativo con visin de gnero. Estos autores retoman la propuesta de Atienza (1989, pp. 65-73) sobre el proceso de produccin de leyes adscrito a una serie de racionalidades que forman parte de la teora de la legislacin. A esta propuesta las autoras de este estudio le hemos hecho agregados y adicionado preguntas que introducen la perspectiva de gnero. Estos autores sealan, de acuerdo con Manuel Atienza (1989) que la legislacin puede ser contemplada desde cinco racionalidades:13
13
Lo que se presenta en letra cursiva en este apartado ha sido tomado tal cual de Minor y Roldn, op. cit. 152
Esquema de racionalidades
: i ca st aje g ens R1 lin m ad el z id d e al in luid on i s n f ci m o Ra ans c tr
Ra c ins iona erc lid R i ad 2 sis n ar jurd tem mo ic a j nio o fo ur sa rm di en al co un :
unR5 a: pres les tic tib ad suscep a lid es r iona tic Rac de valo acin ic cin e ju stif d
Racionalidades del proceso de produccin de leyes
Rac io ade nalida R3 cu d de l acin d progra os d mt e la ic es c pr escr tinatar onduct a: ito e a io n ka s a lo ley
Racionalidad teleolgica: logro de los fines sociales perseguidos R4
R1. Racionalidad lingstica Claridad en la elaboracin y emisin del contenido de la ley por parte del emisor hacia el receptor (destinatario). Estructuracin del proyecto Utiliza el texto un lenguaje androcntrico? El proyecto se estructura con un esquema que permite identificar las partes fundamentales de su contenido con claridad? Los subconjuntos normativos contenidos en la iniciativa, que se agrupan en ttulos, captulos, etctera, responden a elementos en comn que justifican su agrupacin?
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Los subconjuntos normativos contenidos en la iniciativa son homogneos en cuanto a su extensin y forma? El ttulo de la ley El ttulo de la ley que se propone en la iniciativa corresponde a su contenido? El ttulo de la ley que se propone en la iniciativa es breve, preciso y completo? Divisin temtica En la exposicin de motivos se recoge de manera breve, precisa y completa su justificacin (fundamentacin y motivacin), se sustenta en un planteamiento de perspectiva de igualdad de gnero, as como, en su caso, el impacto diferenciado por sexo de la norma que se introduce en el sistema? En el subconjunto normativo que corresponde a las disposiciones preliminares o generales de la iniciativa se precisa: El objetivo de la finalidad y de la disposicin normativa, considerando la perspectiva de la igualdad de gnero Los mbitos de validez, y Las definiciones, en su caso En el subconjunto normativo relativo a las principales disposiciones, se precisan, en su caso: Las competencias o los rganos aplicadores de las normas; Las obligaciones, prohibiciones o permisos de los particulares; Las sanciones y Las reglas de supletoriedad En el subconjunto normativo relativo a las disposiciones finales, se contienen normas: Relativas a la puesta en vigor de la norma;
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Que establecen lmites eventuales de eficacia de las normas; Las disposiciones de coordinacin; Las disposiciones abrogatorias; Las disposiciones propiamente transitorias
Divisin organizativa de la ley Es equilibrada la divisin de la ley en los apartados que se proponen? Es correcta la numeracin de los apartados y adecuada su denominacin? Divisin organizativa del artculo Los artculos se dividen adecuadamente en incisos y subincisos de acuerdo con el contenido del artculo? La divisin de los artculos en prrafos es justificada? Redaccin del proyecto En el proyecto se evita el uso de trminos ambiguos y vagos? El estilo legislativo es ntegro, unvoco y certero? Las normas estn formuladas en tiempo presente del indicativo? Los enunciados lingsticos son breves y simples? Los enunciados lingsticos son directos y claros? La terminologa empleada es constante y uniforme? Son precisas las definiciones y correctos los conceptos jurdicos empleados? Son tiles (esclarecedoras, necesarias) las referencias empleadas? R2. Racionalidad formal Insercin armoniosa de la ley al sistema jurdico Es una ordenacin coherente? Tiene un sustento normativo en el marco de derecho relativo a los derechos humanos? A los derechos de las mujeres?
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Se regulan los casos relevantes suficientemente a fin de evitar lagunas? Presentan antinomias? Prev reglas de supletoriedad, si fuera el caso? Se ha verificado su constitucionalidad? Se ha considerado el marco jurdico internacional en la materia? Se han considerado las recomendaciones hechas a Mxico por los distintos organismos internacionales en la materia? Precisa los aspectos reservados a la ley? Prev su desarrollo reglamentario? Precisa los reenvos a otras leyes y la remisin a reglamentos, en su caso? El diseo de las sanciones satisface los estndares de legalidad? Se precisan las competencias de las autoridades? Se precisan adecuadamente las derogaciones expresas o tcitas? R3. Racionalidad pragmtica Adecuacin de la conducta de los destinatarios con lo prescrito en la ley. Se han hecho estudios empricos o tcnicos sobre la materia de la ley? Estos estudios se han hecho teniendo como objeto formal y material la perspectiva de gnero? Se tienen referencias acerca de la efectividad de otras normas sobre la materia? Las referencias sobre la efectividad de las normas sobre la materia consideran la perspectiva de gnero como un criterio de evaluacin? Se tienen estimaciones de los costos que la ley generar a los particulares? Se tienen estimaciones de cmo afectar diferenciadamente a hombres y a mujeres? Se cuenta con evaluaciones del impacto regulatorio con perspectiva de gnero?
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Se han hecho estudios de efectividad de la norma? Tiene perspectiva de gnero? Se ha hecho un estudio de impacto presupuestal con perspectiva de gnero? Se han considerado otras soluciones menos costosas? Se incluye un anlisis desde la perspectiva de gnero? R4. Racionalidad teleolgica La ley debe alcanzar los fines sociales que se persiguen. Se han considerado los incentivos y desincentivos adecuados? La valoracin cualitativa con respecto a la norma se hace incluyendo la perspectiva de gnero? Se han considerado los diversos intereses involucrados, incluyendo los intereses diferenciados entre mujeres y hombres? Se han identificado los fines sociales, tales como una mejor distribucin de la riqueza, la disminucin del desempleo, la promocin de esquemas productivos, el abatimiento de la pobreza, etc.? Se ha hecho desde una perspectiva de gnero? Se han considerado mecanismos de seguimiento de los resultados en la aplicacin de la ley? Se incluye en el seguimiento la perspectiva de gnero? Se prevn los impactos sociales? Se incluye un anlisis de los impactos desde el anlisis de la perspectiva de gnero? R5. Racionalidad tica Justificacin tica de las conductas prescritas y los fines que las leyes persiguen. Considera la moral positiva de la comunidad? Responde a la valoracin de la igualdad de gnero? Considera la aceptacin social desde la perspectiva de la igualdad de gnero? Considera los impactos redistributivos desde la perspectiva de la igualdad de gnero?
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Considera la autonoma de la persona desde un anlisis de gnero? Considera la dignidad de la persona desde un anlisis de gnero? Genera algn tipo de resultado que menoscaba o anula el goce o ejercicio por la mujer de sus derechos humanos? Atienza (1989, pp. 69-70) enriquece su propuesta al establecer las tensiones que pueden suceder entre las distintas racionalidades e interferir, por tanto, en la calidad de la produccin legislativa. De dichas tensiones se derivan diferentes nociones de racionalidad. Los posibles conflictos ms importantes para los propsitos de este estudio son los siguientes: Una propuesta de ley puede ser absolutamente racional desde el punto de vista lingstico (R1), pero no desde el punto de vista jurdico-formal (R2). Cuando las leyes son hechas para no ser cumplidas o no producir los efectos declarados, la racionalidad lingstica (R1) entra en conflicto con las racionalidades pragmtica (R3) y teleolgica (R4). Ello explica, en gran medida, la ambigedad, oscuridad e imprecisin (irracionalidad lingstica) de leyes elaboradas con este propsito. Pude ocurrir que los fines de libertad, igualdad y justicia (R5) entren en pugna con la claridad y precisin (R1). Ello sucede cuando se deja un amplio margen de discrecionalidad a las instituciones responsables en su aplicacin, lo que puede dar como resultado un ejercicio inapropiado de la concepcin de equidad, al estar formulada en forma lingstica imprecisa. No existe procedimiento cientfico para lograr la libertad, la igualdad y la justicia a travs de leyes. La racionalidad tica no genera ninguna tcnica legislativa como sucede con las otras cuatro racionalidades. Lo conducente en este caso es mostrar los valores y la teora tica que permite una ms adecuada interpretacin de estos fines.
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Un aspecto central asociado al lenguaje de los temas de gnero es el relativo a lo sealado por Tamar Pitch (2005) y que destaca Luigi Ferrajoli en el prlogo del libro de aqulla, quien se pregunta sobre la idoneidad del derecho como instrumento de solucin de los problemas sociales y acerca de si el lenguaje de los derechos es eficaz y apropiado en relaciones complejas de tipo afectivo y de confianza, como la que existe entre los cnyuges, o entre los padres y los hijos, o entre mdicos y pacientes. Este aspecto significa una posible y muy probable tensin entre lo lingstico (R1) y lo jurdico-formal (R2). 3. Las etapas legislativas Las etapas o fases en que se desagrega el proceso de produccin legislativa son tres: prelegislativa, legislativa y poslegislativa La incorporacin de la perspectiva de igualdad de gnero dentro de estas distintas fases supone la incorporacin de la categora de gnero dentro del anlisis de la realidad social, adems de un trabajo de interrelacin de estas etapas. La consideracin de la perspectiva de gnero en cada una de las tres fases legislativas, asegura que su incorporacin no sea un extra que se agrega a posteriori, una especie de suma polticamente correcta pero realmente ausente en la planeacin, redaccin, presentacin y promulgacin de las leyes, sino un elemento indispensable para analizar la realidad social, integrante desde el inicio, de los criterios con los que cuenta el Poder Legislativo para determinar la justicia intrnseca de la norma jurdica como inicio del proceso legislativo. Utilizando como referente a Rodrguez Mondragn (2004) a cuyo planteamiento se incorpora la visin de gnero, se propone el siguiente modelo sobre los criterios para la elaboracin y presentacin de iniciativas legislativas a favor de los derechos de las mujeres y con perspectiva de gnero.
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A. Etapa prelegislativa Esta etapa se inicia con la identificacin de necesidades de creacin, reforma o adiciones a las normas o instituciones formales. Es la etapa en la que se dota a la norma jurdica de legitimidad y legitimacin. Los procesos se refieren a la consulta y negociacin entre actores y actoras relevantes con los que se buscan acuerdos que le darn sustento poltico, factibilidad y eficacia a la propuesta. Los actores y actoras de los acuerdos polticos deben regirse por un marco jurdico de derechos humanos en los que la perspectiva de gnero tenga una preponderancia significativa. Dentro de un Estado democrtico, no debera llevarse a cabo ningn acuerdo poltico al margen de los derechos humanos jurdicamente vinculantes para Mxico. Dentro de la fase prelegislativa, la perspectiva de gnero debe formar parte del objeto formal y material del anlisis del problema a resolver. Esta incorporacin constituye un requisito sine qua non para la justificacin tica de la solucin legislativa. En este sentido la perspectiva de gnero forma parte del mtodo cientfico requerido para el conocimiento objetivo de la realidad a regular. Objetivos de esta etapa Construccin de consensos sobre lo que se persigue alcanzar con la norma jurdica. Siempre basado en el respeto e incorporacin del marco jurdico de derechos humanos. Construccin de la voluntad poltica requerida para justificar la intencin de crear, modificar o adicionar la norma. Logro de la adhesin de sus destinatarios, lo que favorece la creacin y su posterior acato. En esta etapa se persiguen dos resultados: 1. La elaboracin de argumentos y razones poltico-jurdicas y socioeconmicas que justifiquen la propuesta. 2. La formulacin de los fines y valores que le den legitimidad normativa y emprica. Los aspectos a determinar en esta etapa son los siguientes:
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El planteamiento correcto del problema. Exige la perspectiva de gnero como una categora indispensable para el anlisis social. La identificacin de los actores relevantes, sus intereses y los aspectos pertinentes a regular. La operacin prctica de este punto requiere la ubicacin precisa de los actores y actoras relevantes involucrados, disponiendo de un directorio para tal efecto, incluyendo a las organizaciones de mujeres expertas y ocupadas en el manejo del tema bajo consideracin. Conocer y precisar los incentivos y las motivaciones que dan lugar al inters jurdico sobre las conductas a regular o propiciar para avanzar en el acceso de las mujeres a todos sus derechos e incorporar la perspectiva de gnero en la propuesta legislativa. La determinacin de la importancia y necesidad de la propuesta, los perjuicios que se generan por su ausencia: qu pasa si no se legisla al respecto? La definicin de los objetivos que se persiguen con la ley, la operatividad, consistencia y funcionalidad de los mismos. La precisin de la materia de ley, con la descripcin clara y concisa sobre las conductas y aspectos que se busca regular. En este punto el tema central ser el avance en el acceso de las mujeres a sus derechos y a la incorporacin de la perspectiva de gnero en el trabajo legislativo. La descripcin del contexto en que se presenta el problema de discriminacin e inequidad que afecta a las mujeres, ya sea en el mbito poltico, social, econmico o jurdico, o en varios de ellos de forma simultnea. El anlisis de las competencias para actuar y quin o quines sern las autoridades responsables de institucionalizar las iniciativas en la materia en los mbitos federal, estatal y/o municipal. La precisin de los distintos mbitos en que se ejecutar la norma jurdica y los procesos a los que se sujetar la autoridad para su ejecucin, estableciendo con claridad las responsabilidades
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especficas, lo que favorezca y facilite las coordinaciones interinstitucionales e intersectoriales que se requieran. La formulacin y comparacin de diferentes alternativas de institucionalizacin, lo que significa decidir el tipo de propuesta que se considere ms adecuada para la atencin del problema desde la posicin legislativa: creacin, reforma o adiciones a la norma o institucin, modificaciones constitucionales, etc. La eleccin del diseo institucional y su justificacin tica. La definicin de estrategias de negociacin con los actores y actoras relevantes que aportan voluntades para la legitimacin y conocimiento para la justificacin de la propuesta. Como se seal, en esta etapa se inicia la incorporacin de la perspectiva de gnero, y en ella se garantiza que sta forme parte del cuerpo y del espritu de la ley. Con la participacin activa de expertos y expertas y grupos profesionales en el tema en esta fase se procede entonces a: La realizacin de los estudios diagnsticos sobre las consecuencias de legislar o no hacerlo sobre el tema bajo consideracin, etapa en la que resulta central la identificacin de las condiciones diferenciadas de hombres y mujeres que la propuesta pretende atender, as como la deteccin de referentes exitosos en donde stos se hayan dado. La elaboracin de indicadores que posteriormente permitirn la medicin de impactos diferenciados entre hombres y mujeres y, con ello, monitorear y evaluar la efectividad de la propuesta. La previsin de instituciones, actoras y actores corresponsables de que la propuesta resulte eficiente y eficaz. La determinacin precisa de las atribuciones y responsabilidades de cada institucin involucrada en la aplicacin de la ley. Un clculo aproximado de los recursos humanos, financieros, materiales e informticos necesarios.
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B. Etapa legislativa En esta etapa continan los procesos de negociacin y discusin pero la actividad relevante es la elaboracin formal de la ley, la que requiere de cuestiones lgicas y de tcnica legislativa para lograr la correccin jurdico-formal y lingstica del cuerpo normativo, tal como se describi anteriormente. En la fase legislativa se parte del anlisis del problema, se determinan los objetivos a conseguir, y se procede a desarrollar el contenido de la ley y a la redaccin del texto. Es importante que en el desarrollo del contenido de la ley se tenga la igualdad de gnero como principio tico rector, a partir de un conocimiento objetivo y preciso sobre la perspectiva de gnero que tiene la realidad a regular y el impacto de gnero que puede tener la norma elaborada. El objetivo en esta etapa consiste en la construccin de instituciones jurdicas congruentes y consistentes en lo interno y con el sistema jurdico del que formarn parte. En este caso la labor de armonizacin de la legislacin nacional con el marco internacional suscrito, constituye un aspecto fundamental. sta es la etapa en la que cobra especial relevancia la disposicin de antecedentes en la materia, incluyendo las disposiciones normativas relacionadas vigentes. En esta etapa Rodrguez Mondragn propone distinguir dos fases: la primera referida a la investigacin y descripcin de los insumos del trabajo legislativo; la segunda relativa a la creacin y justificacin institucional. Ambas contienen acciones que se superponen en el tiempo. Para la fase de investigacin y descripcin se propone lo siguiente: La compilacin y descripcin de los antecedentes de la materia a regular. En este punto resulta crucial contar con: El marco normativo internacional que refuerce la propuesta. De especial importancia son las normas relativas a los derechos humanos dentro de las cuales se determina la exigencia de incorporar la perspectiva de gnero.
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El marco normativo nacional que dimensione el alcance de la propuesta. De especial importancia son las normas relativas a los derechos humanos, dentro de las cuales se determina la exigencia de incorporar la perspectiva de gnero. El marco normativo local y las iniciativas pendientes sobre el tema para aprovechar o desechar procesos y reflexiones previas. El anlisis de la coherencia y consistencia interinstitucional, lo que significa conocer los incentivos y reglas formales que existen en las diferentes esferas (constitucional, federal y local) relacionadas con la norma propuesta. La consulta, que incorpora la participacin social de los actores relevantes e involucrados con el tema. Para ordenar y aumentar la calidad de la participacin de los grupos de inters, sta debe considerar materiales y mecanismos de informacin y deliberacin en audiencia pblica, foros, mesas de trabajo y de opinin (encuestas, que aseguren la participacin informada de mujeres y hombres de distintas clases sociales y de distintas condiciones etarias, as como de funcionarios especializados y encargados de la ejecucin de la norma bajo propuesta). La motivacin y fundamentacin legal. La previsin de supuestos conflictivos en su redaccin.
Para la fase de creacin y justificacin se propone: La redaccin del texto legislativo que se crea o modifica, lo que comprende la estructura formal tcnico-jurdica; los aspectos del lenguaje legal; la sistematicidad de la norma jurdica (coherencia, completitud e independencia); y aspectos formales de tcnica legislativa. El diseo de procesos para garantizar la ejecucin de las normas, con atencin a:
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La determinacin precisa de las instituciones que se harn cargo del mandato contenido en la iniciativa, precisando, en cada caso, su rea de competencia, las caractersticas de la coordinacin interinstitucional e intersectorial y explicitando la previsin presupuestal para su ejecucin. La adopcin de indicadores para medir la eficacia y eficiencia de la propuesta de ley al ser aprobada. Las garantas de audiencia y legalidad. El anlisis detallado del alcance de la propuesta y de sus efectos sobre el diseo institucional preexistente, as como su impacto diferenciado sobre mujeres y hombres; sus efectos sobre la administracin pblica (federal o local), las organizaciones y grupos de inters; los requerimientos humanos, financieros, materiales, organizativos e informticos necesarios; y las disponibilidades administrativas necesarias para el inicio y continuacin de su ejecucin. La elaboracin de un anlisis costo-beneficio de la propuesta. La realizacin de un anlisis de contexto y coyuntura que aporte conocimiento de las posturas sobre el tema de actores relevantes externos: pblicos, sociales y privados; e internos: legisladores y legisladoras de ambas cmaras. Anlisis en que se apoye la estrategia de cabildeo y permita que sta sea eficiente y eficaz. Que en lo interno favorezca la accin colectiva, la negociacin y el consenso partidario y en lo externo el acuerdo, la legitimacin y el consenso. La elaboracin de los documentos introductorios (prembulo y exposicin de motivos) de la disposicin normativa, los que se nutrirn de los insumos del diagnstico realizado en la etapa prelegislativa y reforzado, jurdicamente, en la etapa legislativa. El inicio del proceso legislativo formal, que implica: Una presentacin cuidadosa y oportuna en tribuna.
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Un programa de seguimiento detallado del avance del proceso en la/s comisin/es a que fue turnada la iniciativa. Continuar con una estrategia de negociacin y cabildeo con los actores involucrados en su aprobacin, comisiones y legisladoras y legisladores de la cmara revisora.
C. Etapa poslegislativa La etapa poslegislativa se orienta, fundamentalmente, a diagnosticar las consecuencias de la norma y a determinar el nivel de eficacia prctica y efectividad de la misma. Es la etapa de seguimiento sobre el cumplimiento de la norma para los que fue sancionada, cuyos resultados den sustento a futuros cambios al sistema jurdico. Para la fase poslegislativa es importante verificar la adecuacin de la ley desde las racionalidades de la misma, trazando lneas de seguimiento sistemtico de las normas jurdicas en sus dimensiones: lingstica, jurdico-formal, programtica, teleolgica y tica. Estas racionalidades tienen una dimensin de perspectiva de gnero que debe ser integrada de manera transversal. La publicacin y la difusin de la norma, actividad importante que favorece la vigencia de la ley como letra viva. El monitoreo y anlisis de los efectos de la aplicacin de la norma en la administracin pblica, sobre los aspectos directamente considerados por la misma y la deteccin de efectos no previstos en su diseo institucional: A travs de los indicadores elaborados con antelacin. Mediante entrevistas a los encargados de su aplicacin y a los receptores de la norma. La evaluacin de la necesidad de rediseo o modificacin de la norma. Con lo contenido en el captulo del proceso de produccin legislativa se busc presentar un breve resumen de los elementos indispensables del
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proceso de creacin de leyes y las variables involucradas en el mismo las racionalidades as como las etapas o fases en que se desagrega dicho proceso: prelegislativa, legislativa y poslegislativa, elementos que podrn servir de apoyo a la tarea de las legisladoras y legisladores comprometidos con el tema, pero tambin podr servir de base para programas de formacin y capacitacin de aquellas personas, mujeres y hombres, interesadas en formar parte en el futuro de los espacios legislativos locales y federal del pas.
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IV. Conclusiones y propuestas
El CEAMEG, tiene como funcin principal avanzar en la incorporacin de la perspectiva de gnero en el trabajo legislativo. En funcin de dicha responsabilidad, se propuso realizar este estudio para apoyar la produccin legislativa e incidir en la generacin de una cultura del derecho y los derechos con perspectiva de gnero. Como resultado de este trabajo, se lograron conclusiones y propuestas que se presentan a continuacin. SNTESIS DE CONCLUSIONES Existe un rezago considerable en la transversalizacin de la perspectiva de gnero en el trabajo parlamentario. Slo 5% de las iniciativas totales presentadas por diputadas y diputadas en las Legislaturas bajo estudio eran iniciativas PGAM El nmero de iniciativas PGAM de la LVII a la LIX legislatura se multiplicaron por cuatro, el crecimiento del total de iniciativas presentadas en este periodo fue an mayor al aumentar cinco veces. Por lo anterior la presentacin de iniciativas PGAM no se debe necesariamente a que los diputados y diputadas cada vez estn ms interesados en promover estos temas sino a su tendencia general para producir cada vez un nmero mayor de iniciativas. Este proceso es el resultado de que los legisladores y legisladoras han preferido, en gran medida, presentar iniciativas a ttulo individual en lugar de construir los acuerdos necesarios para
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presentar iniciativas en conjunto que tengan mayores probabilidades de ser aprobadas. El obstculo ms importante, a juicio de los y las entrevistadas, para que un mayor nmero de iniciativas PGAM se aprobaran fue la falta de una estrategia de negociacin con los actores relevantes. En el estudio se encontraron bajas tasas de aprobacin de las iniciativas en general y de las iniciativas PGAM en particular. La similitud en la tasa de aprobacin de las iniciativas totales y las iniciativas PGAM nos indica que no existe un sesgo en contra de la aprobacin y publicacin de las iniciativas PGAM ya que el problema de la ineficiencia e ineficacia en la aprobacin de leyes es generalizado, y no es algo que ataa nicamente al tema de gnero. Sin embargo, la mayora de los entrevistados y entrevistadas no concuerda con este hallazgo, ya que nueve de 12 entrevistadas y entrevistados consideraron que es ms difcil aprobar iniciativas PGAM que otro tipo de iniciativas. Slo tres exdiputadas de la LVIII legislatura sealaron lo contrario. En estas Legislaturas los diputados no lograron la aprobacin de ninguna de sus iniciativas PGAM presentadas, salvo aquella relativa a la creacin de la Comisin de Equidad y Gnero como comisin ordinaria; las restantes ocho iniciativas aprobadas en la LVIII y LIX Legislaturas fueron propuestas por diputadas. Las caractersticas del proceso de produccin legislativa ha dado lugar a un llamado de atencin del Comit de la CEDAW al gobierno mexicano, por su lento avance en el tema. El rezago en la produccin de iniciativas PGAM constituye un grave impedimento al avance en la igualdad de gnero, de tal suerte que acuerdo a estudios recientes Mxico ocupa los ltimos lugares en la amplitud de las desigualdades de gnero en Amrica Latina y en el mundo. Para las entrevistadas de la LVII legislatura los mayores avances en la incorporacin de la perspectiva de gnero y el adelanto de las mujeres de esta legislatura, fueron el empezar a hablar de temas
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que no eran cotidianos, como de violencia en la familia, y tambin el crear bases para presupuestos etiquetados para mujeres, entre otros. Para todas y todos los entrevistados de la LVIII Legislatura, el mayor avance de su legislatura consisti en las modificaciones al COFIPE sobre la llamada Ley de cuotas; otros avances importantes segn el y las entrevistadas fueron la Ley del Inmujeres y el avance en presupuestos etiquetados. Para las entrevistadas y el entrevistado de la LIX legislatura los mayores avances fueron: la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, la constitucin del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero, los presupuestos etiquetados para mujeres y la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. El descenso en la tasa de aprobacin legislativa de las iniciativas PGAM entre la LVIII y la LIX Legislaturas refleja una combinacin de factores, entre ellos la ausencia o presencia de agendas plurales, las caractersticas de los marcos normativos que han venido desarrollando un proceso acumulativo en donde el mayor grado de complejidad y alcance de las iniciativas propuestas en esta legislatura, requiere de mucho ms trabajo, energa y negociacin. Ante la pregunta sobre qu elementos intervinieron para que las iniciativas se aprobaran, la mayora respondi que fue la conformacin de consensos; de negociacin, cabildeo, de hacer un trabajo de discusin, debate, que permiti construir los consensos y un trabajo de lobby con todos los grupos parlamentarios para buscar la voluntad poltica de todos y sumarlos a estas iniciativas y poder unir las voluntades necesarias para la aprobacin de las iniciativas. Un factor estratgico para la aprobacin de las iniciativas PGAM, de acuerdo a lo sealado por los entrevistados, lo constituye la presencia o ausencia de procesos de construccin de agendas legislativas elaboradas por el movimiento feminista y amplio de mujeres en ejercicios plurales previos, cuya existencia favorece y fomenta, adi-
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cionalmente, la accin colectiva de legisladoras y legisladores de todos los partidos. Desde la perspectiva de los legisladores y legisladoras entrevistados los principales obstculos que impidieron el avance de la incorporacin de la perspectiva de gnero en el trabajo parlamentario son: Culturales La falta de cultura en el tema por parte de los legisladores y legisladoras. Las convicciones profundamente conservadoras de muchos legisladores y legisladoras. Los prejuicios partidarios que se traducen en no votar sistemticamente por lo que otro partido propone. La visin antropocntrica en aspectos centrales al diferenciar los temas medulares, importantes, estratgicos, tales como los temas econmicos, fiscales, presupuestales, de los temas menores referidos al gnero La ignorancia, la falta de conocimiento, y la falta de informacin. Los golpes bajos y los protagonismos. El inters personal y la falta de humildad que se expresa en el deseo de llevarse los crditos, actitud que dificulta la negociacin de iniciativas que se refieren al mismo tema, lo que se contrapone a las posibilidades de lograr consensos. La existencia de una alianza implcita para que las mujeres no avancen. Polticas La falta de agendas plurales elaboradas y promovida por el movimiento feminista y amplio de mujeres. La fuerza insuficiente de los actores y actoras interesados para colocarlo como tema prioritario de la agenda nacional. La existencia de temas y leyes intocables o tabes para no afectar intereses sectoriales, tales como los derechos laborales, los derechos sexuales y reproductivos.
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La falta de operadoras polticas. La baja representacin femenina en el Congreso. Institucionales La falta de tiempo para el seguimiento y cabildeo, porque tres aos no alcanzan, por ello la necesidad de la reeleccin de los legisladores y legisladoras. La ineficiencia en el funcionamiento de las comisiones, existen demasiadas, tienen muchos integrantes y en sus reuniones la asistencia es escasa. El gran nmero de diputados, lo que dificulta los procesos de acuerdo y negociacin. El cambio de actores y actoras involucradas en los procesos de negociacin y cabildeo, al decidirse por buscar una candidatura a un puesto diferente antes de que termine el periodo de la legislatura en cuestin. La falta de formacin y capacitacin de los legisladores y legisladoras. La falta de profesionalizacin de los equipos de asesores y asesoras. El largo periodo que requieren los abogados y abogadas de la Cmara que realizan la labor de tcnica legislativa. Coyunturales Los momentos coyunturales del pas que inclinan el inters hacia otros temas.
Desde el punto de vista del proceso legislativo, se consider que los obstculos para la aprobacin de las iniciativas fueron (en orden de importancia): La falta de una estrategia de negociacin con los actores relevantes. La falta de una estrategia integral sobre la agenda a impulsar. La falta de conocimientos de otras iniciativas propuestas sobre el tema.
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Que tiende a ser ms difcil el acercamiento en los temas menores cuando se agudizan las contradicciones en temas medulares de poltica nacional entre los grupos polticos de poder o las fracciones parlamentarias mayoritarias La falta de operadoras polticas. En temas en los que ha sido difcil lograr consensos ha faltado encontrar argumentos y acuerdos para poder avanzar. Entre los elementos que se considera favoreceran la aprobacin de las iniciativas se sealaron los siguientes: Aquellos relacionados con aspectos de Reforma del Estado como la reeleccin de legisladores y legisladoras, as como el nmero de ellos. Asuntos relacionados con la formacin y capacitacin de los legisladores y legisladoras. El perfil de los diputados y diputadas. La cohesin y el trabajo de equipo. Aspectos de la arquitectura organizacional del Congreso. El compromiso de actores estratgicos. La reeleccin legislativa profesionalizara a los legisladores y legisladoras e incentivara la especializacin en la perspectiva de gnero. En lo referente al perfil de los diputados y diputadas, es necesario considerar el hecho de que, por un lado, ser mujer no garantiza simpata con la equidad de gnero y ser un diputado comprometido con la equidad de gnero no es suficiente para legislar adecuadamente. Se requiere, por ello, dotarlas y dotarlos de herramientas axiolgicas, analticas y discursivas que les posibiliten realizar un trabajo legislativo con perspectiva de gnero. En lo referente al proceso integral del trabajo legislativo, en lo general cada quien tiene su propia idea del proceso que se tiene que llevar a cabo antes, durante y despus de la presentacin de una iniciativa legislativa. No hay una forma o una metodologa que los diputados y diputadas sigan o piensen que deban seguir.
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Existe claridad de lo que debera realizarse en la fase prelegislativa, pero con relacin a la poslegislativa se mencion la dificultad del seguimiento al no existir reeleccin, y la necesidad de establecer mecanismos claros y responsables especficos para ello, con equipos especializado diferentes a los diputados y diputadas que tenga la facultad para revisar la aplicacin y resultados en el ejercicio del presupuesto. Las iniciativas presentadas propiamente a ttulo individual tienen dos motivos: La dificultad de quien la impulsa para lograr adhesiones. La presentacin por razones de clculo poltico. Para avanzar en la incorporacin de la perspectiva de gnero y en el acceso de las mujeres a todos sus derechos en el trabajo legislativo, las entrevistadas y entrevistados sealaron adicionalmente la necesidad del compromiso de actores estratgicos como los medios de comunicacin masiva, los partidos polticos y en general del Estado.
En este ltimo captulo se buscar contestar, a manera de resumen, las principales preguntas de este estudio, que fueron: Cul ha sido el avance en la incorporacin de la perspectiva de gnero y en los derechos de las mujeres en el trabajo legislativo de las LVII, LVIII y LIX Legislaturas en la Cmara de Diputados? Cules han sido los principales factores que han contribuido a dicho avance? Cules han sido los principales obstculos que han impedido un mayor avance? Cules son los elementos a considerar para mejorar la produccin de iniciativas legislativas con perspectiva de gnero? Las tres primeras preguntas forman parte de las conclusiones del estudio, en tanto que la cuarta presenta las propuestas para avanzar en la incorporacin de la perspectiva de gnero en el trabajo legislativo.
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1. Conclusiones Cul ha sido el avance en la incorporacin de la perspectiva de gnero y en los derechos de las mujeres en el trabajo legislativo de las LVII, LVIII y LIX Legislaturas en la Cmara de Diputados? En el estudio se abord esta pregunta desde una aproximacin cuantitativa, desde la percepcin de destacados y destacadas diputados y diputadas de las Legislaturas en cuestin y desde las iniciativas que lograron aprobarse y publicarse en el Diario Oficial de la Federacin. a. Una primera aproximacin cuantitativa Entre la LVIII y LIX legislatura el nmero de iniciativas bajo estudio aument casi 3 veces al pasar de 33 a 92 iniciativas presentadas, no obstante las publicadas en el DOF fueron menos en trminos absolutos, al pasar de cinco en la LVIII a cuatro en la LIX legislatura. En un esfuerzo por estudiar cuntas de las iniciativas totales presentadas por diputados y diputadas en las Legislaturas bajo estudio eran iniciativas PGAM, se encontr que ello sucedi en solamente 5%. Esto refleja una actividad an focalizada y, por ende, un rezago considerable en la transversalizacin de la perspectiva de gnero en el trabajo parlamentario. Por otro lado, se encontr que el nmero de iniciativas PGAM de la LVII a la LIX legislatura se multiplicaron por cuatro. Se podra pensar que este crecimiento vertiginoso en el nmero de iniciativas presentadas sobre estos temas, pudo deberse a un mayor inters de los diputados y diputadas por impulsar la agenda de gnero y los derechos de las mujeres. Sin embargo, se descubri, tambin, que el crecimiento del total de iniciativas presentadas en este periodo fue an mayor (cinco veces) que el incremento de las iniciativas PGAM. Ante esto, se deduce que al parecer el aumento en la presentacin de iniciativas PGAM no se debe necesariamente a que los diputados y diputadas cada vez estn ms interesados en promover estos temas sino a su tendencia general a producir cada vez un mayor nmero de iniciativas. Este fenmeno, a su vez, parece ser el resultado de que los legisladores y
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legisladoras han preferido, en gran medida, presentar iniciativas a ttulo individual en lugar de construir los acuerdos necesarios para presentar iniciativas en conjunto que tengan mayores probabilidades de ser aprobadas. Un indicador que respalda este argumento es el de las bajas tasas de aprobacin de las iniciativas en general y las iniciativas PGAM. Las reducidas tasas de aprobacin en las Legislaturas estudiadas nos muestran que los diputados y diputadas, las distintas fracciones parlamentarias, y tambin los grupos de legisladoras y legisladores interesados en la promocin de los diversos temas nacionales, incluyendo los y las interesadas en el avance de la agenda de gnero, no han sido capaces de construir los consensos necesarios que se traduzcan en un mayor avance en el trabajo legislativo en general y en lo concerniente a la inclusin de la perspectiva de gnero y los derechos de las mujeres. En las entrevistas realizadas a destacadas y destacados legisladores de las tres Legislaturas estudiadas se constataron estos hallazgos, como lo veremos ms adelante en este capitulo, ya que la mayora de los y las entrevistadas consideraron que el obstculo ms importante para que un mayor nmero de iniciativas PGAM se aprobaran, fue la falta de una estrategia de negociacin con los actores relevantes. Las caractersticas del proceso de produccin legislativa ha dado lugar a un llamado de atencin del Comit de la CEDAW al gobierno mexicano por su lento avance en el tema, lo que contraviene lo dispuesto por la Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW) que seala que los Estados Partes se comprometen a adaptar todas las medidas adecuadas, incluso de carcter legislativo, para modificar o derogar leyes, reglamentos, usos y prcticas que constituyan discriminacin contra la mujer. El rezago en la produccin de iniciativas PGAM constituye un grave impedimento al avance en la igualdad de gnero. Sin presupuestos y marcos normativos adecuados, no se cierran las brechas de gnero, que colocan a las mujeres en situacin de desventaja respecto de los hombres. Tan es as que en el anlisis de la situacin respecto de las desigualdades de gnero, se constata el lugar desventajoso que ocupa Mxico en el mundo y en Amrica Latina. En un estudio reciente presentado
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en el Foro Mundial de Davos Suiza en febrero de 2007, que analiza las brechas de gnero de 58 pases, Mxico ocup el 52 lugar, y el ltimo lugar de los nueve pases latinoamericanos considerados en esa muestra. Por otra parte, la similitud en la tasa de aprobacin de las iniciativas totales y las iniciativas PGAM nos indica que no existe un sesgo en contra de la aprobacin y publicacin de las iniciativas PGAM ya que el problema de la ineficiencia e ineficacia en la aprobacin de leyes es generalizado, y no es algo que ataa nicamente al tema de gnero. Sin embargo, la mayora de los entrevistados y entrevistadas no concuerda con este hallazgo, ya que nueve de 12 entrevistadas y entrevistados consideraron que es ms difcil aprobar iniciativas PGAM que otro tipo de iniciativas. Slo tres exdiputadas de la LVIII legislatura sealaron lo contrario. Otro hallazgo desde una aproximacin cuantitativa fue que la LVIII fue, de las tres Legislaturas estudiadas, la que comparativamente tuvo la mayor tasa de aprobacin de iniciativas PGAM. Las cifras muestran que la LIX tuvo un retroceso con respecto a la legislatura anterior. Al parecer en la LVIII legislatura se lograron ms acuerdos plurales. Ahondaremos ms en este punto en el siguiente inciso. Por otro lado, al realizar un comparativo cuantitativo de las tasas de aprobacin de iniciativas PGAM de los tres principales partidos en el periodo estudiado, encontramos que el PAN no logr la aprobacin y publicacin de ninguna iniciativa en ninguna de las tres Legislaturas; el PRI y el PRD alcanzaron 20 y 12.5% en la LVIII Legislatura respectivamente, pero en ambos casos cae en la LIX a 3.6 y 6.9% respectivamente. En estas dos ltimas Legislaturas el PRI logr la aprobacin y publicacin de tres iniciativas, en tanto que el PRD logr cuatro; las diputadas del PRD y PRI lograron la aprobacin de una iniciativa, la correspondiente a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, en tanto que, con la presentacin de los coordinadores de los grupos parlamentarias se logr la aprobacin y publicacin de la iniciativa que cre como comisin ordinaria a la de Equidad y Gnero. En estas Legislaturas los diputados varones no lograron la aprobacin de sus iniciativas PGAM presentadas, salvo aquella relativa a la creacin de la Comisin de Equidad y Gnero como comisin ordinaria; las
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restantes ocho iniciativas aprobadas y publicadas en la LVIII y LIX legislatura fueron propuestas por diputadas. El descenso en la tasa de aprobacin legislativa de las iniciativas PGAM entre la LVIII y la LIX Legislaturas refleja una combinacin de factores. El primero de ellos fue la presencia de agendas plurales que permitieron a las diputadas de la LVIII Legislatura realizar propuestas inmediatas de iniciativas PGAM al inicio de su puesto de representacin. La segunda, a las caractersticas de los marcos normativos que han venido desarrollando un proceso acumulativo. En efecto, de acuerdo a lo sealado por las entrevistadas de la LIX Legislatura, el mayor grado de complejidad y alcance de las iniciativas propuestas en esta Legislatura, requiere de mucho ms trabajo, energa y negociacin; tal fue el caso de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y la Creacin del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero, as como el mayor avance en presupuestos etiquetados, an cuando en este tema la institucionalizacin de este proceso no logr concretarse, al no ser publicada la iniciativa de modificacin de la Ley de Planeacin y a la no incidencia de las legisladoras comprometidas con el tema de la igualdad de gnero en la reciente Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. b. Desde la percepcin de los entrevistados y entrevistadas Se llevaron a cabo 11 entrevistas a exdiputados y exdiputadas y a una exsenadora participantes en la elaboracin de las iniciativas objeto de este estudio. De los entrevistados y entrevistadas, 10 mujeres y dos hombres, tres fueron legisladoras panistas, cuatro pristas, cuatro perredistas y una independiente. De los exdiputados y exdiputadas entrevistados, dos formaron parte de la LVII Legislatura, cuatro de la LVIII y cinco de la LIX. La senadora entrevistada abarc el perodo de 2000-2006 (LVIII y LIX Legislaturas). Desde la perspectiva de las entrevistadas de la LVII Legislatura los mayores avances en la incorporacin de la perspectiva de gnero y el adelanto de las mujeres de esta Legislatura fueron el empezar a hablar
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de temas que no eran cotidianos, como de violencia en la familia, y tambin el crear bases para presupuestos etiquetados para mujeres, entre otros. Todas y todos los entrevistados de la LVIII Legislatura coincidieron en que el mayor avance de su Legislatura consisti en las modificaciones al COFIPE sobre la llamada Ley de cuotas; otros avances importantes segn el y las entrevistadas fueron la Ley del Inmujeres y el avance en presupuestos etiquetados. Los principales adelantos de la LIX Legislatura segn el y las entrevistadas fueron: la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, la constitucin del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero, los presupuestos etiquetados para mujeres y la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. c. Las iniciativas que lograron aprobarse y publicarse en el Diario Oficial de la Federacin El indicador ms claro del avance en la incorporacin de la perspectiva de gnero y los derechos de las mujeres en el trabajo legislativo de las LVII, LVIII y LIX Legislaturas en la Cmara de Diputados est reflejado en aquellas iniciativas que lograron ser aprobadas y publicadas en el DOF. Utilizando los criterios de clasificacin de las iniciativas realizada por el CEAMEG (basado en aqullas que fueron turnadas a las Comisiones de Equidad y Gnero de las tres Legislaturas y al diagnstico sobre la situacin de los derechos humanos en Mxico de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos), las iniciativas aprobadas se ubicaron slo en cinco temas de los 13 contemplados. Cinco correspondieron al tema de institucionalizacin de la perspectiva de gnero, y una para cada uno de los siguientes temas: justicia y seguridad pblica, participacin poltica, derechos humanos laborales, derecho a una vida libre de violencia. En la LVII Legislatura no se logr la aprobacin de ninguna iniciativa PGAM. En la LVIII se logr la aprobacin de las siguientes iniciativas.
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Institucionalizacin y promocin de la perspectiva de gnero Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Propuesta el 24 de octubre del 2000 y publicada en el DOF el 12 de enero de 2001. Tiene por objeto crear el Instituto Nacional de la Mujer como organismo descentralizado con personalidad jurdica y patrimonio propio, con domicilio en la Ciudad de Mxico. Decreto por el que se reforman y adicionan los artculos 39, numeral 2, y 43, numeral 1, de la Ley Orgnica del Congreso. Presentada el 3 de octubre de 2000 y publicada en el DOF el 9 de octubre de 2000. Se crea la Comisin de Equidad de Genero a fin de organizar el trabajo de la Cmara de Diputados y separar las competencias de algunas de las comisiones creadas por la Ley Orgnica del Congreso. Iniciativa de modificaciones al artculo 5 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales y en conexin con la creacin del Inmujeres. Presentada el 7 de diciembre de 2000 y publicada en el DOF el 4 de enero de 2001. Propone que se le excluya del rgimen que establece el citado ordenamiento, a fin de dotar a este organismo descentralizado de una estructura y organizacin particulares previsto en la ley de su creacin. Justicia y seguridad pblica Reforma el Cdigo Penal Federal y la Ley que establece las Normas Mnimas sobre Readaptacin Social de Sentenciados, en materia de delitos contra la salud cometidos por mujeres. Presentada el 24 de octubre de 2002 y publicada en el DOF el 12 de junio de 2003. Con la reforma al artculo 85 del Cdigo Penal Federal se busca incluir la marginacin social como requisito conjunto para la procedencia de la libertad preparatoria en los casos de sentencias por delitos contra la salud. De esta manera, se reconoce el complejo problema de las mujeres que participan en delitos contra la salud y se les da la oportunidad de probar su inocencia y atender sus necesidades y las de sus hijos.
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Participacin poltica Iniciativa de reformas al Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en materia de equidad de gnero. Presentada el 9 de noviembre de 2000 y publicada en el DOF el 24 de junio de 2002. Se reconoce el derecho de todo ciudadano a la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres para tener acceso a cargos de eleccin popular. En esta Legislatura cuatro de las cinco iniciativas aprobadas se presentaron en el primer periodo de sesiones del primer ao y la que ms tiempo requiri entre su presentacin y aprobacin fue la reforma al COFIPE para la incorporacin de la llamada Ley de cuotas. Las cinco iniciativas de esta Legislatura requirieron, en promedio, seis meses desde su presentacin al pleno hasta su publicacin. En la LIX se logr la aprobacin de las siguientes iniciativas. Institucionalizacin y promocin de la perspectiva de gnero Iniciativa que reforma el numeral 3 del artculo 49 de la Ley Orgnica el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Propuesta el 3 de febrero de 2005 y publicada en el DOF el 3 de agosto de 2005. El objetivo de la iniciativa es crear el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero. Que reforma y adiciona el artculo 39 de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Propuesta el 28 de febrero de 2005 y publicada en el DOF el 23 de enero de 2006. La iniciativa pretende la creacin de la Comisin Especial de la Niez, Adolescencia y Familias como una Comisin Ordinaria del Congreso de la Unin. Derechos humanos laborales Reforma los artculos 2, 14 y 32 y adiciona los artculos 13 y 30 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal, a fin de incorporar el enfoque de gnero. Propuesta el 11 de diciembre de 2003 y publicada en el DOF el 9 de enero de
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2006. La iniciativa busca fortalecer los principios de igualdad de oportunidades entre los gneros para la seleccin y promocin de servidores pblicos de confianza en su ingreso, desarrollo y permanencia de las tareas de Gobierno. Derecho a una vida libre de violencia De Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Propuesta el 2 de febrero de 2006 y publicada en el DOF el 1 de febrero de 2007. La iniciativa busca que el Estado garantice a las mujeres su derecho a la no violencia, promoviendo la modificacin de roles estereotipados en todos los mbitos de la vida pblica y privada. A las iniciativas PGAM de la LIX Legislatura habra que agregarse la presentada y aprobada en el Senado de la Repblica correspondiente a la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, la que se ubica en el tema de institucionalizacin y promocin de la perspectiva de gnero. En esta Legislatura slo una iniciativa de las aprobadas se present en el primer periodo de sesiones del primer ao (diciembre de 2003), dos se presentaron en 2005 y una ms hasta 2006. Las cuatro iniciativas de esta Legislatura requirieron, en promedio, 13 meses y medio desde su presentacin al pleno hasta su publicacin. En ocho de los 13 temas considerados en la clasificacin del CEAMEG no se aprob iniciativa alguna en las Legislaturas estudiadas. Los temas y el nmero de iniciativas presentadas en cada caso son: derecho a la educacin (cinco), derecho a la igualdad y a la no discriminacin (cinco), derecho a la salud (siete), derecho a la seguridad social (siete), derecho a un nivel de vida adecuado (cinco), derechos de la infancia (17), Derechos sexuales y reproductivos (nueve), y promocin de la equidad de gnero (14). La relacin entre las aprobadas y pendientes de los temas cuyas iniciativas s lograron su publicacin en el DOF fue: institucionalizacin de la perspectiva de gnero (5/27), justicia y seguridad pblica (1/3), parti182
cipacin poltica (1/4), derechos humanos laborales (1/27), derecho a una vida libre de violencia (1/20). Paralelamente a este estudio, las investigadoras e investigadores del CEAMEG estn elaborando las glosas sobre cada una de las 150 iniciativas PGAM clasificadas en los temas sealados, ejercicio que busca presentar, de manera ms detallada, en qu medida cada una de estas iniciativas contribuyen al adelanto de las mujeres. Cules han sido los principales factores que han contribuido a dicho avance? a. Cmo se logr la aprobacin Al preguntarles a las entrevistadas que lograron que sus iniciativas se aprobaran qu fue lo que a su juicio llev a que fueran aprobadas, la mayora respondieron que fue la conformacin de consensos; una negociacin, un cabildeo, hacer un trabajo de discusin, de debate, que permiti ir construir los consensos y un trabajo de lobby con todos los grupos parlamentarios para buscar la voluntad poltica de todos y sumarlos a estas iniciativas, unir las voluntades necesarias lo que se reflej en la votacin. Las iniciativas transitan de manera colectiva cuando mucha gente se suma a propuestas que no conocen, que no trabajaron. Estos legisladores y legisladoras se adhieren dependiendo de su conveniencia poltica, por tanto es la dificultad poltica y no del tema lo que, en la inmensa mayora de los casos, da lugar o no a los consensos. Sealaron que ello es un trabajo arduo que requiere mucho convencimiento y sobre todo tener los elementos de fundamentacin que permitan remontar todos los cuestionamientos que se puedan dar. Se seal la importancia de resolver las dudas y convencer a una por una de las legisladoras de las bondades de la iniciativa para que ellas a su vez puedan defenderla y convencer a otros de la propuesta. Es importante convencer a aqullas que han mostrado un liderazgo y que estn comprometidas con los temas de mujeres. Algunas mencionaron que ms all de que las leyes sean perfectibles es importante tomar en consideracin que este tipo de leyes se puedan concretar.
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Los tiempos y la oportunidad para los consensos tambin son importantes. Cuando se trata de iniciativas estratgicas, por lo general cada fraccin tiene su posicionamiento y su iniciativa armada, y es en el trabajo propiamente de dictamen en donde se da el gran debate y se define el alcance de la reforma a travs de procesos de negociacin para determinar los mnimos aceptados por todos. Con temas ms especializados la construccin de consensos es ms complicada por ser temas que se dominan menos y por tanto no son parte de agendas plurales, o su planteamiento en stas es mucho ms general. El tener acceso a tribuna constituye otro elemento importante en la presentacin de iniciativas, por la distribucin de las posibilidades de presentacin de iniciativas de cada grupo parlamentario, situacin que se agudiza cuando aumenta, de la manera en que lo hizo, el nmero de iniciativas presentadas. Esta actividad requiere tambin de concertacin y cabildeo. Se destac la entrega que debe haber para que una iniciativa se apruebe, la necesidad de darle seguimiento y la importancia de priorizar las iniciativas que se van a impulsar en mayor grado, ya que no todas ellas sern aprobadas. b. Las agendas plurales: un factor determinante Un factor estratgico para la aprobacin de las iniciativas PGAM, de acuerdo a lo sealado por las exdiputadas entrevistadas, lo constituye la presencia de procesos de construccin de agendas legislativas elaboradas por el movimiento feminista y amplio de mujeres en ejercicios plurales previos, cuya existencia favorece y fomenta, adicionalmente, la accin colectiva de legisladoras y legisladores de todos los partidos. La agenda formulada en el Congreso Nacional de Mujeres del ao 2000, que apoy los trabajos de la LVIII Legislatura, que fue la que registr las ms altas tasas de aprobacin legislativa de las tres Legislaturas bajo estudio. Estas exlegisladoras dispusieron entonces de las propuestas provenientes de este Congreso lo que les permiti presentar en el primer periodo de sesiones del primer ao de la legislatura cuatro de las cinco
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iniciativas PGAM aprobadas y publicadas. Estas exdiputadas, adicionalmente, no tienen la percepcin de que resulta ms difcil la aprobacin este tipo de iniciativas. Con respecto a la agenda plural construida en la Asamblea Nacional de Mujeres de 1996 que apoy los trabajos de la LVII Legislatura, no obstante, no haber logrado la publicacin de iniciativas, para las entrevistadas dicho proceso gener lazos de solidaridad entre las participantes de ese foro, algunas de las cuales se convirtieron en la primera generacin de legisladoras post-Beijing que comenzaron a picar piedra teniendo como marco el compromiso poltico del pas derivado de su adhesin a la Plataforma de Accin de esta Conferencia. Un papel parecido jug la primera poca del Parlamento de Mujeres de Mxico para esta legislatura, el que despus dej de ser un espacio plural de generacin de consensos. Por lo tanto, en este estudio se constata que existe diferencia en los procesos de negociacin y cabildeo cuando una iniciativa viene gestada desde el movimiento feminista y amplio de mujeres y ha sido pactada con anterioridad con los partidos polticos, que cuando no ha sido as. La LIX Legislatura no fue cobijada por un proceso como stos. Tales procesos plurales se reflejan en la experiencia y vivencia de los y las exdiputadas entrevistadas. Las exlegisladoras de la LVIII Legislatura afirmaron que hubo acercamiento y estrategia por parte de los y las interesadas en la agenda de gnero para acordar temas o la agenda a impulsar, en tanto que en las exdiputadas de la LIX no hubo consenso sobre tal acercamiento y acuerdos. Por su parte, el estudio dej ver que existe una percepcin diferenciada sobre la existencia o no de un mayor grado de dificultad de lograr la aprobacin de las iniciativas PGAM, el hecho de que las exdiputadas de la LVIII Legislatura respondieran que no es ms difcil, tiene que ver con motivos tales como el cobijamiento de esta agenda plural del Congreso Nacional de Mujeres; pero tambin, del contexto menos rspido del pas que permiti la utilizacin de estrategias cruzadas cuando diputadas de otro partido forman comisiones para convencer a los y las lderes parlamentarios y las caractersticas personales de su quehacer poltico.
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Un enfoque, sealado por las entrevistadas, sobre la ausencia de acuerdos plurales, que marc a la LIX Legislatura, hizo referencia a que el movimiento feminista y amplio de mujeres dej de hacer esfuerzos plurales para la construccin de agenda para lograr los compromisos de los candidatos y las candidatas, no slo al Congreso sino a la Presidencia y en otros puestos de eleccin popular. Esos procesos se convirtieron en eventos muy aislados y dejaron de ser plurales. En esta retirada del movimiento feminista seguramente incidi la descomposicin que fue sufriendo el Parlamento de Mujeres de Mxico, en donde los sectores ms conservadores avasallaron, lo que bipolariz la agenda e impidi la construccin de acuerdos. Entrevistadas de la LVIII Legislatura sealaron que sera un error, histrico si no se logra la tolerancia y la comunicacin para concertar una agenda comn, para acordar una agenda plural en la que se involucre y comprometa a los distintos grupos parlamentarios. Afirmaron que se requiere continuar con la construccin sistemtica y creciente de acuerdos plurales que permitan transitar hacia cambios superiores con acuerdos que le den cauce, coherencia y estrategia al trabajo legislativo. Cules han sido los principales obstculos que han impedido un mayor avance? a. Qu obstaculiza el avance de la incorporacin de la perspectiva de gnero en el trabajo parlamentario: los retos Los obstculos, de acuerdo a lo sealado por los y las entrevistadas, abarcan un amplio conjunto de problemticas que corresponden a diferentes mbitos. Culturales La falta de cultura en el tema por parte de los legisladores y legisladoras. Las convicciones profundamente conservadoras de muchos legisladores y legisladoras. Los prejuicios partidarios que se traducen en no votar sistemticamente por lo que otro partido propone.
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La visin antropocntrica en aspectos centrales al diferenciar los temas medulares, importantes, estratgicos, tales como los temas econmicos, fiscales y presupuestales, de los temas menores referidos al gnero La ignorancia, la falta de conocimiento y la falta de informacin. Los golpes bajos y los protagonismos. El inters personal y falta de humildad que se expresa en el deseo de llevarse los crditos, actitud que dificulta la negociacin de iniciativas que se refieren al mismo tema, lo que se contrapone a las posibilidades de lograr consensos. La existencia de una alianza implcita para que las mujeres no avancen. Polticas La falta de agendas plurales elaboradas y promovidas por el movimiento feminista y amplio de mujeres. La fuerza insuficiente de los y las actoras interesadas para colocarlo como tema prioritario de la agenda nacional. La existencia de temas y leyes intocables o tabes para no afectar intereses sectoriales, tales como los derechos laborales y los derechos sexuales y reproductivos. La falta de operadoras polticas. La baja representacin femenina en el Congreso. Institucionales La falta de tiempo para el seguimiento y cabildeo, porque tres aos no alcanzan y por ello la necesidad de la reeleccin de los y las legisladoras. La ineficiencia en el funcionamiento de las comisiones: existen demasiadas, tienen muchos integrantes y la inasistencia en sus reuniones es la pauta. El gran nmero de diputados, lo que dificulta los procesos de acuerdo y negociacin. El cambio de actores y actoras involucradas en los procesos de negociacin y cabildeo, al decidirse por buscar una candidatura
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a un puesto diferente antes de que termine el periodo de la legislatura en cuestin. La falta de formacin y capacitacin de los legisladores y legisladoras. La falta de profesionalizacin de los equipos de asesores y asesoras. El largo periodo que requieren los y las abogadas de la Cmara que realizan la labor de tcnica legislativa. Coyunturales Los momentos coyunturales del pas que inclina el inters hacia otros temas. b. El mayor obstculo en el proceso de produccin legislativa que impidi que un mayor nmero de iniciativas PGAM se aprobaran Con el fin de indagar sobre el obstculo ms importante para que un mayor nmero de iniciativas PGAM se aprobaran, se present a las exlegisladoras y exlegisladores entrevistados una serie de opciones a jerarquizar y al analizar las respuestas se encontr que la mayora consider que el mayor obstculo es la falta de una estrategia de negociacin con los actores relevantes; en segundo lugar, la falta de una estrategia integral sobre la agenda a impulsar; y en tercero, la falta de conocimientos de otras iniciativas propuestas sobre el tema. Sin embargo, algunas entrevistadas y entrevistados, sobre todo perredistas, consideraron otros como los mayores obstculos que impidieron que se pudiera avanzar ms en materia de gnero. Entre stos se mencionaron que tiende a ser ms difcil el acercamiento en los temas menores cuando se agudizan las contradicciones en temas medulares de poltica de los temas nacionales entre los grupos polticos de poder o las fracciones parlamentarias mayoritarias; la existencia de una alianza implcita de los legisladores varones de todos los partidos para impedir el avance de las mujeres, sobre todo en temas como los derechos sexuales y los derechos laborales de las trabajadoras; la falta de profesionalizacin del Congreso; la falta de operadoras polticas.
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c. Los golpes bajos y los protagonismos Diversas entrevistadas advirtieron como obstculos el ambiente pesado y rgido de la Cmara, los golpes bajos, la obstaculizacin de compaeras, las trampas, las envidias, la cultura poltica atrasada, las cosas no dichas, el doble discurso. Tambin se seal como un obstculo para avanzar la necesidad de los protagonismos, que llevan a que cada quien presente su iniciativa sobre un tema por la necesidad de adjudicarse el triunfo, por la necesidad de maternidades legislativas aunque la agenda de gnero no les importe. 2. Propuestas En esta seccin se resumen las propuestas resultado del anlisis, investigacin, reflexin y entrevistas realizadas por las investigadoras responsables de la elaboracin de este documento. A. Propuestas a partir de las entrevistas La reeleccin legislativa, profesionalizara a los legisladores y legisladoras e incentivara la especializacin en los temas de mujeres, con ello se evitara ser eternas amateurs que cada tres aos aprenden y ensayan sobre el destino de las mujeres. Se podra, entonces, dar seguimiento a la agenda de las mujeres y elaborar mejores leyes, lo que estara acompaado de la profesionalizacin de las estructuras administrativas y del personal de las comisiones que acompaaran y apoyaran a los legisladores y legisladoras de carrera. Se requiere disear programas de capacitacin diversos y flexibles: para diputadas en funciones, para candidatas electas y potenciales que podrn serlo en cinco, 10, 15 aos. Programas que sean responsabilidad de los institutos electorales, los partidos polticos, el Congreso, e incorporados en la matrcula educativa. La capacitacin y formacin para ser efectivas deben ser previas y no durante el ejercicio de la funcin legislativa. Para ello deberan etiquetarse recursos a instituciones responsables y a los partidos
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polticos para ser destinados a programas de formacin y capacitacin de temas legislativos, todos ellos atravesados por la perspectiva de gnero. Las legisladoras requieren de capacitacin especializada en finanzas pblicas. Adems, para que tal proceso se institucionalice es necesario incorporar la perspectiva de gnero en marcos normativos estratgicos como son la Ley de Planeacin y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Evitar el uso de lenguaje sexista es importante porque el discurso, incluso el de los y las ms convencidas, frecuentemente expresa una visin antropocntrica en aspectos centrales al diferenciar los temas medulares, importantes, estratgicos, de los temas menores referidos al gnero, los que son desplazados cuando se agudizan las contradicciones entre los actores polticos nacionales. La presencia del estereotipo en el inconsciente, que puede ser colectivo, debe ser enfrentado con reflexiones y prcticas sobre el manejo del leguaje no sexista. Construir argumentos cortos, documentados e impecables sobre la importancia medular del tema de gnero. Para la etapa prelegislativa hubo, incluso, la propuesta de que las iniciativas comenzaran a disearse en el marco de la construccin de agenda por parte de grupos plurales, de manera que fuera posible llegar a la Cmara con un trabajo avanzado y cobijado, pero, sobre todo, teniendo muy claras las prioridades. Elevar el nivel del trabajo legislativo postulando a un mayor nmero de feministas y de mujeres y hombres convencidos de los derechos humanos de las mujeres, as como el acceso de expertas, mujeres doctas, comprometidas con la materia, la inclusin y la democracia. Para la aprobacin de las iniciativas se propusieron diferentes estrategias. Una basada en la generacin de consensos. Consensos con todos o con la mayora de los legisladores y legisladoras, logrados en
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reuniones de discusin y debate, y conversaciones en corto para resolver dudas y convencer a todos y cada uno, en las que se fundamente, argumente y defienda, con un estilo diplomtico que atraiga, que enamore. Convencer a aqullas que han mostrado un liderazgo y que estn comprometidas con los temas en cuestin. Armar a los y las aliadas para que se multiplique la defensa, reconocer e incorporar sus propuestas. Se requiere para ello de disponer de los elementos, datos duros, para remontar los cuestionamientos. Otra estrategia, consiste en aprovechar oportunidades a travs de visualizar grietas utilizando estrategias polticas de incursin y pluralidad, cuando la indiferencia, el desinters, el desconocimiento y el distraimiento, se pueden convertir en aliados. Ayuda tambin el enfatizar, argumentar y difundir la importancia de sacar un problema a la luz y demostrar ampliamente la relevancia que tiene para la realidad mexicana, de forma tal que se vuelva irrebatible la necesidad de atenderlo. Reforzar tal argumentacin con los compromisos internacionales signados por el pas. La difusin de tales situaciones provoca una exposicin no deseada de las altas autoridades del pas, cuando asiste a reuniones internacionales. Todo ello incrementa las probabilidades de que los actores polticos no deseen pagar el costo de oponerse a la propuesta. La creacin de redes interparlamentarias sobre temas especficos es, finalmente, otra de las estrategias de cohesin y trabajo de equipo que se realiza, en este caso, con el mbito internacional. Es necesaria una reforma de fondo en los marcos normativos del Congreso. Se deben considerar los siguientes aspectos: el nmero y caractersticas del trabajo de las comisiones; el servicio civil de carrera en el trabajo parlamentario; la modificacin de visiones arcaicas de las funciones de los legisladores.
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Se requiere continuar con la construccin sistemtica y creciente de acuerdos plurales que permitan transitar hacia cambios superiores con acuerdos que le den cauce, coherencia y estrategia al trabajo legislativo. La agenda sustantiva actual debe manejar una agenda que conceptualice, de una manera integral, los procesos que tradicionalmente han tendido a pulverizarse. La pobreza, la violencia, la salud, la educacin estn vinculadas. Un referente de ello lo constituye la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia que fusiona lo institucional, lo docente, lo laboral y lo domstico. Resulta necesario disear leyes que atiendan los diversos espacios de contencin, manejo y solucin del problema. Es necesario continuar con el proceso acumulativo de reformas. Lograr los instrumentos, mecanismos e instituciones para la exigibilidad de los derechos humanos integrales, los civiles, los
B. Propuesta relativa al proceso legislativo Las dificultades en el proceso de produccin legislativa que se han manifestado en el pas y a lo largo de este escrito derivan de dos vertientes. La primera, resultado de las diferentes plataformas polticas de los actores involucrados, cuyo desarrollo sera un tema en s mismo. La segunda, de un sistema jurdico complejo, con diseos legislativos en donde priva la vaguedad, la ambigedad, la redundancia, la contradiccin y la inconsistencia, (Rodrguez Mondragn, 2004, p. 143) todo lo contrario a lo que deben ser los esquemas normativos. Lo anterior es producto, en buena medida, de una mala tcnica legislativa y la carencia de una poltica legislativa. Propuesta fundada en el modelo aportado por Rodrguez Mondragn, con adaptacin de las investigadoras coautoras de este documento:
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Etapa prelegislativa Esta etapa se inicia con la identificacin de necesidades de creacin, reforma o adiciones a las normas o instituciones formales. Es la etapa en la que se dota a la norma jurdica de legitimidad y legitimacin. Los procesos se refieren a la consulta y negociacin entre actores y actoras relevantes con los que se buscan acuerdos que le darn sustento poltico, factibilidad y eficacia a la propuesta. Los actores y actoras sujetos de los acuerdos polticos deben regirse por un marco jurdico de derechos humanos en los que la perspectiva de gnero tenga una preponderancia significativa. Dentro de un Estado democrtico, no debera de llevarse a cabo ningn acuerdo poltico al margen de los derechos humanos jurdicamente vinculantes para Mxico. Dentro de la fase prelegislativa, la perspectiva de gnero debe formar parte del objeto formal y material del anlisis del problema a resolver. Esta incorporacin constituye un requisito sine qua non para la justificacin tica de la solucin legislativa. En este sentido la perspectiva de gnero forma parte del mtodo cientfico requerido para el conocimiento objetivo de la realidad a regular. En esta etapa se inicia la incorporacin de la perspectiva de gnero, y en ella se garantiza que sta forme parte del cuerpo y del espritu de la ley. Con la participacin activa de los y las expertas y grupos profesionales en el tema en esta fase se procede entonces a: La realizacin de los estudios diagnsticos sobre las consecuencias de legislar o no hacerlo sobre el tema bajo consideracin, etapa en la que resulta central la identificacin de las condiciones diferenciadas de hombres y mujeres que la propuesta pretende atender, as como la deteccin de referentes exitosos en donde stos se hayan dado. La elaboracin de indicadores que posteriormente permitirn la medicin de impactos diferenciados entre hombres y mujeres y, con ello, monitorear y evaluar la efectividad de la propuesta.
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La previsin de instituciones, actoras y actores corresponsables de que la propuesta resulte eficiente y eficaz. La determinacin precisa de las atribuciones y responsabilidades de cada institucin involucrada en la aplicacin de la ley. Un clculo aproximado de los recursos humanos, financieros, materiales e informticos necesarios.
Etapa legislativa En esta etapa continan los procesos de negociacin y discusin pero la actividad relevante es la elaboracin formal de la ley, la que requiere de cuestiones lgicas y de tcnica legislativa para lograr la correccin jurdico-formal y lingstica del cuerpo normativo, tal como se describi anteriormente. En la fase legislativa se parte del anlisis del problema, se determinan los objetivos a conseguir, y se procede a desarrollar el contenido de la ley y a la redaccin del texto. Es importante que en el desarrollo del contenido de la ley se tenga la igualdad de gnero como principio tico rector, a partir de un conocimiento objetivo y preciso sobre la perspectiva de gnero que tiene la realidad a regular y el impacto de gnero que puede tener la norma elaborada. La compilacin y descripcin de los antecedentes de la materia a regular. En este punto resulta crucial contar con: El marco normativo internacional que refuerce la propuesta. De especial importancia son las normas relativas a los derechos humanos dentro de las cuales se determina la exigencia de incorporar la perspectiva de gnero. El marco normativo nacional que dimensione el alcance de la propuesta. De especial importancia son las normas relativas a los derechos humanos, dentro de las cuales se determina la exigencia de incorporar la perspectiva de gnero. El marco normativo local y las iniciativas pendientes sobre el tema para aprovechar o desechar procesos y reflexiones previas.
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El anlisis de la coherencia y consistencia interinstitucional, lo que significa conocer los incentivos y reglas formales que existen en las diferentes esferas (constitucional, federal y local) relacionadas con la norma propuesta. La consulta, que incorpora la participacin social de los actores relevantes e involucrados con el tema. Para ordenar y aumentar la calidad de la participacin de los grupos de inters, sta debe considerar materiales y mecanismos de informacin y de deliberacin en audiencia pblica, foros, mesas de trabajo y de opinin (encuestas, que aseguren la participacin informada de mujeres y hombres de distintas clases sociales y de distintas condiciones sectarias, as como de funcionarios especializados y encargados de la ejecucin de la norma bajo propuesta). La motivacin y fundamentacin legal. La previsin de supuestos conflictivos en su redaccin. Para la fase de creacin y justificacin se propone: La redaccin del texto legislativo que se crea o modifica, lo que comprende la estructura formal tcnico-jurdica; los aspectos del lenguaje legal; la sistematicidad de la norma jurdica (coherencia, completitud e independencia); y aspectos formales de tcnica legislativa. El diseo de procesos para garantizar la ejecucin de las normas, con atencin a: La determinacin precisa de las instituciones que se harn cargo del mandato contenido en la iniciativa, precisando, en cada caso, su rea de competencia, las caractersticas de la coordinacin interinstitucional e intersectorial y explicitando la previsin presupuestal para su ejecucin. La adopcin de indicadores para medir la eficacia y eficiencia de la propuesta de ley al ser aprobada. Las garantas de audiencia y legalidad.
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El anlisis detallado del alcance de la propuesta y de sus efectos sobre el diseo institucional preexistente, as como su impacto diferenciado sobre mujeres y hombres; sus efectos sobre la administracin pblica (federal o local), las organizaciones y grupos de inters; los requerimientos humanos, financieros, materiales, organizativos e informticos necesarios; y las disponibilidades administrativas necesarias para el inicio y continuacin de su ejecucin. La elaboracin de un anlisis costo-beneficio de la propuesta. La realizacin de un anlisis de contexto y coyuntura que aporte conocimiento de las posturas sobre el tema de actores relevantes externos: pblicos, sociales y privados; e internos: legisladores y legisladoras de ambas cmaras. Anlisis en que se apoye la estrategia de cabildeo y permita que sta sea eficiente y eficaz. Que en lo interno favorezca la accin colectiva, la negociacin y el consenso partidario y en lo externo el acuerdo, la legitimacin y el consenso. La elaboracin de los documentos introductorios (prembulo y exposicin de motivos) de la disposicin normativa, los que se nutrirn de los insumos del diagnstico realizado en la etapa prelegislativa y reforzado, jurdicamente, en la etapa legislativa. El inicio del proceso legislativo formal, que implica: Una presentacin cuidadosa y oportuna en tribuna. Un programa de seguimiento detallado del avance del proceso en la/s comisin/es a que fue turnada la iniciativa. Continuar con una estrategia de negociacin y cabildeo con los actores involucrados en su aprobacin, comisiones y legisladoras y legisladores de la cmara revisora.
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Etapa poslegislativa La etapa poslegislativa se orienta, fundamentalmente, a diagnosticar las consecuencias de la norma y a determinar el nivel de eficacia prctica y efectividad de la misma. Es la etapa de seguimiento sobre el cumplimiento de la norma a los fines para los que fue sancionada, cuyos resultados den sustento a futuros cambios al sistema jurdico. Para la fase poslegislativa es importante verificar la adecuacin de la ley desde las racionalidades de la misma, trazando lneas de seguimiento sistemtico de las normas jurdicas en sus dimensiones: lingstica, jurdico-formal, programtica, teleolgica y tica. Estas racionalidades tienen una dimensin de perspectiva de gnero que debe ser integrada de manera transversal. La publicacin y la difusin de la norma, actividad importante que favorece la vigencia de la ley como letra viva. El monitoreo y anlisis de los efectos de la aplicacin de la norma en la administracin pblica, sobre los aspectos directamente considerados por la misma y la deteccin de efectos no previstos en su diseo institucional: A travs de los indicadores elaborados con antelacin. Mediante entrevistas a los encargados de su aplicacin y a los receptores de la norma. La evaluacin de la necesidad de rediseo o modificacin de la norma. Algunos elementos a considerar para mejorar la produccin de iniciativas legislativas con perspectiva de gnero Entre los factores que favoreceran la aprobacin de las iniciativas PGAM, los entrevistados y entrevistadas sealaron los relacionados con aspectos de Reforma del Estado como la reeleccin de los legisladores y legisladoras y el gran nmero de ellos que dificulta el logro de acuerdos; asuntos relacionados con la formacin y capacitacin de los y las legisla-
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doras; el perfil de los diputados y diputadas; la cohesin y el trabajo de equipo; aspectos de la arquitectura organizacional del Congreso, y el compromiso de actores estratgicos. a. La reeleccin de los legisladores y legisladoras Los y las entrevistadas de todos los partidos enfatizaron los beneficios que traera un sistema que permitiera la reeleccin de legisladoras y legisladores, en tanto que con ello se reconocera el trabajo de los legisladores y legisladoras , pues se tiene que dejar el puesto cuando ya se aprendi, y an cuando se puede regresar ya se perdi la inercia del trabajo parlamentario. La reeleccin legislativa profesionalizara a los legisladores y legisladoras e incentivara la especializacin en los temas de mujeres, se evitara ser eternas amateurs que cada tres aos aprenden y ensayan sobre el destino de las mujeres; se podra, entonces, dar seguimiento a la agenda de las mujeres y elaborar mejores leyes, lo que estara acompaado de la profesionalizacin de las estructuras administrativas y del personal de las comisiones que acompaaran y apoyaran a las legisladoras y legisladores de carrera. Adicionalmente sealaron que la agenda pierde continuidad por la diferente duracin de los periodos legislativos en el Senado y en la Cmara de Diputados. b. El acceso a saberes y el desarrollo de habilidades: la formacin y capacitacin de los y las legisladoras La capacitacin de los legisladores y legisladoras Los entrevistados y entrevistadas sealaron que la capacitacin y formacin son prcticamente inexistentes, adems no estn colocadas en el momento justo. Primero porque tres aos no son suficientes ni para aprender a ser legisladora, mucho menos ya sindolo con una carga de trabajo que al principio no saben discriminar; ni tampoco para darle seguimiento a las tres fases legislativas.
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Segundo porque a los talleres inmediato posteriores a la eleccin asisten un nmero insignificante de diputados y diputadas porque acaban de salir de la parafernalia de la campaa y se inicia la fase de empoderamiento personal y de acercamiento e incluso reverencia de grupos y personas cercanas y lejanas. Tercero porque los partidos polticos han desentendido la formacin y capacitacin de cuadros en general y de programas de formacin y capacitacin con perspectiva de gnero en particular. Sealaron, adems, la gran responsabilidad de los partidos polticos en la capacitacin de los y las legisladoras porque todava no hay diputados o diputadas que vengan de la ciudadana, todos llegan por los partidos. Un aspecto sabido y ratificado por las entrevistadas es el hecho de que el ser mujer no garantiza simpata con el tema; se requiere, por ello, dotarlas de herramientas axiolgicas, analticas y discursivas que les posibiliten realizar un trabajo legislativo con perspectiva de gnero. En el conocimiento del papel de los y las legisladoras Otro aspecto que seala la necesidad de capacitacin lo constituye el hecho de que los diputados, las autoridades hacendarias y, en general las autoridades gubernamentales, se extraen, cuestionen y consideren una molestia o prdida de tiempo el seguimiento del ejercicio del gasto del presupuesto federal etiquetado para programas y acciones que favorecen a las mujeres. El Congreso tiene dos atribuciones y responsabilidades fundamentales: legislar y fiscalizar las cuentas pblicas, por lo que es importante que legisladoras y legisladores no slo conozcan el principio aprobacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin y el final fiscalizacin de la cuenta pblica de cada ao, sino tambin revisen y conozcan del proceso que se da entre estos dos tiempos, lo que permite, por un lado, un acercamiento real a la eficiencia, eficacia, oportunidad y pertinencia del gasto pblico; y por otro, el necesario rendimiento de cuentas de cara a la sociedad.
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El mtodo de trabajo: las etapas del proceso de produccin legislativa En el caso de los mtodos de trabajo, en este estudio se descubri que en general cada quien tiene su propia idea del proceso que se tiene que llevar a cabo antes, durante y despus de la presentacin de una iniciativa legislativa. No hay una forma o una metodologa que los diputados y diputadas sigan o piensen que deban seguir. De hecho algunas de las exlegisladoras se refieren a este proceso como algo natural, intuitivo, domstico. Haba claridad de lo que debera realizarse en la fase prelegislativa, pero en relacin con la poslegislativa se mencion la dificultad del seguimiento al no existir reeleccin, y la necesidad de establecer mecanismos claros y responsables especficos para ello, con equipos especializado diferentes a los diputados que tenga la facultad para revisar el presupuesto, en su ejercicio, aplicacin y resultados. Lo anterior referido particularmente al tema de presupuestos etiquetados para mujeres, pero extensivo a todo el universo que significa el presupuesto. Algunas de las entrevistadas recomendaron que en la etapa prelegislativa es posible comenzar a desarrollar la iniciativa en el marco de la construccin de agenda acordada por grupos plurales los que, adems, establecen prioridades, de manera que sea posible llegar a la Cmara con un trabajo avanzado, acordado y cobijado, pero, sobre todo, teniendo muy claro por donde empezar. Otro argumento que se expuso como impedimento para establecer una agenda ordenada fue que el contexto y situacin nacional o local impacta al trabajo de la Cmara, en donde coexisten actores que representan un gran abanico plural y diverso, de manera que en cualquier momento un tema de coyuntura se convierte en tema de agenda, desplazando a otros. Dicho argumento resulta entendible, sin embargo, la existencia de metodologas de trabajo permitiran enfrentar de mejor manera este aspecto.
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Propuestas adicionales en materia de formacin y capacitacin para profesionalizar el trabajo legislativo El proceso de formacin y capacitacin, para ser efectivo, debe ser previo, amplio parte de la currcula educativa permanente y pertinente, y no slo durante el ejercicio de la funcin legislativa. Para ello deberan etiquetarse recursos a instituciones responsables para ser destinados a programas de formacin y capacitacin en temas legislativos, todos ellos atravesados por la perspectiva de gnero. Se requiere disear programas de capacitacin diversos y flexibles: para diputadas en funciones, para candidatas electas, para candidatas, para precandidatas, para candidatas y candidatos potenciales que podrn serlo en cinco, 10, 15 aos. Programas que sean responsabilidad de los institutos electorales, los partidos polticos, el Congreso, e incorporados en la matrcula educativa. Esta formacin-capacitacin deber contener lo sustantivo para el trabajo legislativo: el saber legislar con perspectiva de gnero, el uso de leguaje no sexista; los mtodos de produccin legislativa; las tcnicas de cabildeo; el manejo de las finanzas pblicas como tema especfico prioritario; y la agenda legislativa pendiente que seale lo fundamental. Este estudio ofrece contenidos necesarios para desarrollar estos procesos de capacitacin en temas tales como la historia, los conceptos, los marcos normativos nacionales e internacionales disponibles, los compromisos polticos internacionales asumidos por el pas para lograr el avance de la igualdad entre mujeres y hombres, y mtodos sobre las etapas del proceso legislativo para desarrollar el trabajo parlamentario con perspectiva de gnero. Es importante enfatizar los conocimientos para evitar el uso de lenguaje sexista, porque el discurso, incluso de los y las ms comprometidas, frecuentemente expresa una visin antropocntrica en aspectos centrales al diferenciar los temas medulares, importantes, estratgicos, de los temas menores referidos al gnero, los que son desplazados cuando se agudizan las contradicciones entre los actores polticos nacionales. La presencia del estereotipo en el inconsciente, que
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puede ser colectivo, debe ser enfrentado con reflexiones y prcticas sobre el manejo del leguaje no sexista. Para posicionar el tema de gnero en el nivel equivalente a cualquier tema de inters nacional, es necesario no slo estar convencidas de ello, sino impedir la traicin del lenguaje. En el terreno de lo simblico esto es muy importante. En este caso se propone el diseo de estrategias y la realizacin de la incidencia en la currcula educativa para el largo plazo, las campaas para el corto plazo, pero tambin, y de manera central, ir elaborando un acervo de materiales con argumentos cortos, documentados e impecables sobre la importancia medular del tema de gnero, que considere no slo la agenda prioritaria del movimiento feminista y amplio de mujeres, sino tambin los temas sustantivos que atienden todas y cada una de las comisiones ordinarias de la Cmara de Diputados, lo que apoyar la tarea de transversalizar la perspectiva de gnero y permitir, adems, ser parte de la agenda legislativa prioritaria, cualquiera que ella sea. El seguimiento del ejercicio del gasto del presupuesto federal etiquetado para programas y acciones que favorecen a las mujeres ha ido generando procesos de aprendizaje en las secretaras de Estado y organismos pblicos, al interactuar con las mujeres legisladoras. Sin embargo, para que dichos procesos se potencien, las legisladoras requieren de capacitacin especializada en finanzas pblicas. Adems, para que tal proceso se institucionalice es necesario incorporar la perspectiva de gnero en marcos normativos estratgicos como son la Ley de Planeacin y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Una actividad de capacitacin adicional, de acuerdo a lo sealado por las entrevistadas, que cubre propsitos mltiples, consistira en reeditar los talleres plurales para candidatas a diputadas, como los que organizaban feministas hasta el ao 2000. stos son indispensables, no slo por su orientacin y contenido formativo, sino tambin por ser espacios en donde se crean lazos de solidaridad que perduran si se logra la diputacin. Con relacin a la agenda legislativa que queda pendiente en cada legislatura, varias entrevistadas sealaron que a pesar de existir la posibi202
lidad de que cada diputada y diputado dejen algo por escrito, lo ideal sera la elaboracin de un libro blanco, en donde las diputadas salientes dejaran constancia de sus pendientes de manera muy resumida destacando lo importante, de manera que la historia no fuera de borrn y cuenta nueva Este libro se podra dejar tambin en manos de la sociedad civil y sera un instrumento que permitiera el proceso poslegislativo, que da lugar al rendimiento de cuentas, al seguimiento a las modificaciones adicionales que se requieran despus de la primera propuesta debidas a las necesidades de perfectibilidad en la legislacin. De acuerdo a los y las entrevistadas las leyes son lo que se logra negociar. Para su mejora la temporalidad es importante. No es conveniente ni recomendable el pretender hacer modificaciones a marcos normativos nuevos o recientemente modificados, tanto por razones relacionadas con el desgaste en negociaciones recientes que ser difcil remontar, y porque es necesario recoger la experiencia en la forma y grado de aplicacin de la norma, lo que no slo requiere tiempo, tambin estrategias de difusin. Caso contrario es el de las leyes que tienen varios aos de promulgadas, que ya pueden ser objeto de evaluacin, y, por ende, de modificaciones que refuercen su impacto, corrijan efectos no deseados, e incluso retomen todo o parte de lo desechado en las negociaciones llevadas a cabo para su aprobacin. De acuerdo a los y las entrevistadas pesa ms el momento poltico para lograr la promulgacin de una ley que la elaboracin de una ley perfecta. Despus se podrn hacer las modificaciones que se necesiten. Otra modificacin sugerida consiste en hacer propuestas de mayor precisin, ms certeras y con temticas muy concretas, pues con agendas dispersas y diversas se pierde efectividad. En esta intencin tambin es recomendable avanzar por partes y destinar toda la energa a cada una y evitar la distraccin que significa el tener abiertas varias iniciativas al mismo tiempo. Por lo tanto, para la construccin de la agenda legislativa prioritaria pendiente que ser trasmitida a las nuevas legisladoras al cambio de las Legislaturas, se propone un esquema en el que la Comisin de Equidad y Genero sea la responsable de esta actividad estratgica, apoyada por el
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El trabajo de este CEAMEG ser enriquecido por los aportes de las organizaciones de mujeres pertenecientes al movimiento feminista y amplio de mujeres dedicadas al seguimiento de estos temas, mismos que se potenciarn si se constituye con estas organizaciones un observatorio ciudadano de gnero del trabajo parlamentario. Todas estas actividades requerirn de recursos etiquetados provenientes del presupuesto pblico en cantidades suficientes y oportunas. Finalmente, en este texto se aporta elementos para convertir el proceso de produccin legislativa en un trabajo profesional y ordenado que considere desde su concepcin la incorporacin de la perspectiva de gnero. En este captulo se aportan principios para alcanzar la igualdad de gnero, as como elementos indispensables del proceso de creacin de leyes tomando en consideracin las racionalidades que lo conforman y las etapas o fases en que se desagrega dicho proceso: prelegislativa, legislativa y poslegislativa. c. El perfil de los diputados y diputadas Las entrevistadas hablaron de la necesidad de elevar el nivel del trabajo legislativo postulando a ms feministas y a un mayor nmero de mujeres y hombres convencidos de los derechos humanos de las mujeres, as como el acceso de expertas, mujeres doctas, comprometidas con la materia, la inclusin y la democracia. Personajes que conozcan, terica y prcticamente, de la perspectiva de gnero, la que, de acuerdo a lo sealado en este texto, significa visibilizar la condicin y la posicin de las mujeres y advertir la existencia de situaciones de desigualdad entre mujeres y hombres, en perjuicio de las mujeres para legislar en consecuencia para alcanzar la justicia y la equidad social. d. La cohesin y el trabajo de equipo La accin colectiva se inicia desde el momento que grupos organizados, en este caso de feministas y/o del movimiento amplio de mujeres, desarrolla propuestas. En el terreno institucional la accin colectiva comienza, de acuerdo a las entrevistadas, cuando se cuenta con la aprobacin de el o la lder del
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CEAMEG.
grupo parlamentario, o de los grupos temticos en que se organizan los grupos parlamentarios. Atendiendo a aspectos procedimentales de cmo se presentan las iniciativas, la formalidad en la firma de una iniciativa, no tiene en muchos casos que ver con el nmero de legisladores y legisladoras involucradas. La iniciativa puede ir firmada por un solo diputado y estar perfectamente acordada con todos los partidos, o puede ir firmada por varios o muchos diputados y no estar acordada por los partidos. La presentacin en lo individual o colectivo de una iniciativa al pleno es un formalismo, de hecho no existe una sola iniciativa de ley que pueda pasar en lo individual. Las iniciativas presentadas propiamente a ttulo individual tienen fundamentalmente dos motivos: la dificultad de quien la impulsa para lograr adhesiones, lo que de hecho significa que tiene nulas posibilidades de ser aprobada; y para que no se diga que no se toc el tema, lo cual tiene un sustento de clculo poltico. Por lo general la primera fase de cabildeo y negociacin se da al interior de cada grupo parlamentario, pero en el caso de las mujeres que impulsan iniciativas PGAM la promocin de un tema puede ser simultaneo en varios partidos. Una estrategia que favorece el impulso de la accin colectiva consiste en la utilizacin de estrategias cruzadas de cabildeo que consisten en que diputadas de otro partido forman comisiones para convencer a los y las lderes parlamentarias. La gran mayora de los y las legisladoras no estn involucradas con el tema. En el caso de las legisladoras, de hecho, son pocas, y por ello estas pocas deben, adems, lograr la solidaridad del resto para evitar las descalificaciones en el trabajo cotidiano y en tribuna, sta es una regla que ayuda en la construccin de consensos. En cuanto una iniciativa se presenta al pleno la historia comienza. La iniciativa deja de ser de quien la presenta, deja de ser de las mujeres y entran a negociar actores de mayor poder como los y las lderes de las fracciones parlamentarias, e incluso los equipos de expertos de la Cmara en tcnica legislativa, en donde existen personajes de gran tradicin y reconocimiento. Ello no significa bajar la guardia, sino realizar acciones
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intensas de seguimiento permanente y sistemtico, cabildeo y negociacin para agilizar el proceso. La conformacin del pleno tambin incide en las caractersticas de la accin colectiva. Existe una especie de cuota de aprobacin de iniciativas asociada a esa conformacin; aqu, y en cualquier parte del mundo, por lo que se recogi en las entrevistas, los partidos mayoritarios no permiten que un mayor nmero de iniciativas o que las iniciativas mejores provengan de los partidos minoritarios. La estrategia en este caso consiste en ceder la iniciativa, con discrecin y generosidad, a los partidos mayoritarios para que la hagan suya, esperando como retribucin el placer de conseguir su aprobacin. Ponerse en el centro del acuerdo no ayuda, y es contrario a la lgica del trabajo colectivo. Otra estrategia de accin colectiva consiste en intentar presentar las iniciativas como comisin, lo que significa de suyo un avance en el proceso de generacin de consensos. Las entrevistadas coincidieron en que debe haber una entrega para que una iniciativa se apruebe. Resulta necesario tener muy claras las prioridades porque no van a aprobar todas, como parte de una lgica de funcionamiento poltico. Para la aprobacin de las iniciativas se propusieron estrategias diferentes. Una basada en la generacin de consensos. Consensos con todos o con la mayora de los y las legisladoras, logrados en reuniones de discusin y debate, y en conversaciones en corto para resolver dudas y convencer a todos y cada uno, en las que se fundamente, argumente y defienda, con un estilo diplomtico que atraiga, que enamore. Convencer a aqullas que han mostrado un liderazgo y que estn comprometidas con los temas. Armar a los y las aliadas para que se multiplique la defensa, reconocer e incorporar sus propuestas. Se requiere para ello disponer de elementos, datos duros, para remontar los cuestionamientos. La otra estrategia, consiste en aprovechar oportunidades a travs de visualizar grietas y colarse, utilizando estrategias polticas de incursin y pluralidad, cuando la indiferencia, el desinters, el desconocimiento y el distraimiento, se pueden convertir en aliados.
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Ayuda tambin el enfatizar, argumentar y difundir la importancia de sacar un problema a la luz y demostrar ampliamente la relevancia que tiene para la realidad mexicana, de forma tal que se vuelva irrebatible la necesidad de atenderlo. Reforzar tal argumentacin con los compromisos internacionales signados por el pas. La difusin de tales situaciones provoca una exposicin no deseada de las altas autoridades del pas, cuando asiste a reuniones internacionales. Todo ello incrementa las probabilidades de que los actores polticos no deseen pagar el costo de oponerse a la propuesta. La creacin de redes interparlamentarias sobre temas especficos es, finalmente, otra de las estrategias de cohesin y trabajo de equipo que se realiza, en este caso, con el mbito internacional. e. La arquitectura organizacional del Congreso El reglamento para el gobierno interior en el Congreso data de 1934. Resulta imperiosa su actualizacin para normar la gran cantidad de acuerdos parlamentarios para definir el funcionamiento de los comits, de las comisiones ordinarias, de las comisiones especiales, para los centros de estudio, para los grupos parlamentarios, etctera. De acuerdo a las entrevistadas una reforma de fondo en los marcos normativos del Congreso es necesaria; en sta se deben considerar los siguientes aspectos: el nmero y caractersticas del trabajo de las comisiones; el cambio de actores y actoras involucradas en los procesos de negociacin y cabildeo; el servicio civil de carrera en el trabajo parlamentario; la modificacin de visiones arcaicas de las funciones de los legisladores. Los y las entrevistadas sealaron que la modernizacin de las comisiones deber de considerar: su nmero, porque tantas comisiones diluyen el trabajo parlamentario; su tamao, para facilitar la discusin y el debate; su funcionamiento, para garantizar un trabajo efectivo y eficiente en la dictaminacin de iniciativas. En este caso la reforma a la Constitucin para castigar a los diputados que no van a las sesiones del pleno, debe ser extensiva para los y las que faltan en las reuniones de las comisiones.
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El cambio de actores y actoras involucradas en los procesos de negociacin y cabildeo, al decidirse los y las legisladoras en funciones a buscar una candidatura a un puesto diferente, antes de que termine el periodo de la legislatura en cuestin, es un asunto que debe ser normado pues hace perder la continuidad y fuerza al trabajo parlamentario. En el caso del apoyo de asesora para el trabajo parlamentario el Partido Accin Nacional dispone de un mayor grado de institucionalizacin en los equipos de asesores, al contar con una fundacin dedicada a estos menesteres. Sin embargo, el apoyo de dicha fundacin est ms limitado al aspecto jurdico, no as a temas de gnero, cuyos contenidos en la iniciativa deben estar contemplados en la plataforma del PAN para ser objeto de apoyo. El Partido Revolucionario Institucional y el Partido de la Revolucin Democrtica no cuentan con una institucin de esta naturaleza. Al parecer cada legislatura va variando la composicin de su grupo de asesores. En el caso del PRD se han desarrollado estrategias que han ido favoreciendo la disposicin de asesores y asesoras expertas, tanto porque desde hace poco comenzaron a realizar contrataciones mediante exmenes de oposicin, como por su organizacin por reas en las que se ha transverzalizado el tema de gnero. Las entrevistadas sealaron que adicionalmente existe una asesora importante, y en algunos casos, estratgica, que ha provenido del apoyo y cobijamiento de las mujeres expertas del movimiento feminista. No obstante en este caso sealan tambin las deficiencias, en algunos casos, de este tipo de apoyo, por su falta de contenido didctico, metodolgico y prctico. Un ejemplo fue la referencia al tema de presupuesto, el que las expertas lo abordan, adems, con un enfoque muy general. Los entrevistados y entrevistadas comentaron que el servicio civil de carrera para apoyar el trabajo parlamentario es muy distinto a otro tipo de trabajo profesional y muchas veces es difcil encontrar asesores expertos. En general se seal como cuenta pendiente el de la disposicin de grupos de asesores especializados en el tema. Un tema adicional en este punto lo constituye el largo periodo que en algunos casos requieren los abogados y abogadas, para que le den el toque de la tcnica jurdica,
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proceso que puede tardar hasta un ao, tiempo que requiere ser acortado. En el tema de la asesora para el trabajo parlamentario varias exlegisladoras manifestaron las altas expectativas que existen de que el CEAMEG juegue un papel determinante. Dichas expectativas requieren ser evaluadas a la luz de las caractersticas de funcionamiento de este Centro y de las necesidades de recursos humanos, financieros y materiales para satisfacer la demanda que enfrenta, pues los requerimientos son tantos y de tal magnitud que pueden convertirse en una presin negativa para el desarrollo del trabajo de este Centro. Finalmente, la modificacin de visiones arcaicas es otro asunto sealado por los y las entrevistadas, pues los legisladores no deberan estar en cuestiones de gestora y quejas, esa debera ser una tarea de la administracin de la Cmara. f. El compromiso de actores estratgicos Para avanzar en la incorporacin de la perspectiva de gnero y en el acceso de las mujeres a todos sus derechos en el trabajo legislativo los y las entrevistadas se refirieron a la necesidad del compromiso de actores estratgicos: los medios, los partidos polticos y en general el Estado. Hablaron de la contribucin de los medios de comunicacin, las y los comunicadores, para generar una nueva cultura de la igualdad y equidad de gnero; sobre lo que se podr incidir con normatividad que establezca lineamientos, regule y sancione a los actores de este sector. Manifestaron su preocupacin por la falta de inters de los partidos polticos y la necesidad de que prioricen estos temas. Argumentaron cmo la crisis general de los partidos polticos puede ofrecer una oportunidad para que considere al tema como prioritario. Un mecanismo que ayudara a que los partidos consideren como asunto prioritario a la equidad de gnero y desarrollen programas de capacitacin con perspectiva de gnero, sera la etiquetacin de recursos del Presupuesto de Egresos de la Federacin en la partida del Instituto Federal Electoral que se destina a los partidos polticos, cuyo ejercicio sea objeto de seguimiento
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estricto por parte de las Comisiones de Equidad y Gnero del Congreso de la Unin. Se refirieron, tambin a la necesidad de un compromiso real del Estado con la equidad de gnero. Para lo que se requiere una definicin del Estado para que trabaje de manera integral, con una visin poltica y visin holstica y una voluntad poltica que se exprese en los cambios en la manera de hacer poltica en el pas. Ello podr lograrse al hacer efectiva la adopcin y aplicacin de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres en los tres mbitos de gobierno federal, estatal y municipal, lo que requerir fundamentalmente de recursos financieros. Un mandato sin recursos no es prioritario. Dichos recursos debern incluir lo necesario para la instalacin y funcionamiento de los observatorios ciudadanos de polticas pblicas con enfoque de gnero en cada uno de esos mbitos de gobierno. g. La agenda sustantiva: el camino que sigue El proceso acumulativo de reformas es un proceso que se ha venido dando en el transcurso de las iniciativas bajo estudio. Las legisladoras postBeijing de la LVII picaron piedra, comenzaron a colocar en la agenda legislativa temas que no eran cotidianos, en la LVIII las reformas fueron de otra envergadura, con cuerpos normativos ms amplios, hasta pasar en la LIX legislatura a la elaboracin, presentacin y aprobacin de cuerpos jurdicos integrales y de mayor grado de complejidad y alcance, cuyo diseo puede incluso considerarse como una nueva era en las caractersticas de los marcos normativos ideados por las legisladoras feministas pero apoyados por la mayora de mujeres y hombres legisladores. De acuerdo a lo sealado por algunos de los y las entrevistadas, la agenda sustantiva actual debe ser ms integral. Los procesos que tradicionalmente han tendido a pulverizarse, la pobreza, la violencia, la salud y la educacin estn vinculadas. Un referente de ello lo constituye la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia que fusiona lo institucional, lo docente, lo laboral y lo domstico. Resulta necesario disear leyes que atiendan los diversos espacios de contencin,
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manejo y solucin de problemas. Es necesario continuar con el proceso acumulativo de reformas. Lograr los instrumentos, mecanismos e instituciones para la exigibilidad de los derechos humanos integrales, los civiles, polticos, econmicos, sociales, culturales y ambientales, para alcanzar su concrecin. Tiene que haber tribunales, instancias responsables que hagan efectivo el cumplimiento de la ley, tiene que haber esferas jurdicas que hagan realidad el ejercicio los derechos.
Palabras finales El Congreso es sin duda el poder de la Unin en donde se expresa la diversidad y pluralidad que caracteriza a nuestro pas. Es desde ah donde se puede gestar y acordar el rumbo y el destino de la Nacin. Es, por tanto, el espacio idneo para la construccin de un nuevo derecho que permita transitar hacia la igualdad plena entre mujeres y hombres. Existe un importante marco jurdico sustentante de los derechos de las mujeres y la perspectiva de gnero, tanto a nivel internacional con instrumentos jurdicos ratificados y jurdicamente vinculantes para Mxico, as como por declaraciones y Conferencias polticamente vinculantes para nuestro pas, adems de un importante marco jurdico nacional, tanto a nivel federal, como a nivel del Distrito Federal y entidades federativas. Nuestro pas, al igual que la mayora de los pases de Amrica Latina, tiene enfrente de s la urgencia de pasar de la democracia formal a la democracia sustantiva. Nuestra realidad social no admite justificaciones, falsos discursos ni desconocimiento ante los enormes retos, de la ms elemental justicia social, que enfrentamos. En un Estado constitucional de derecho no debera caber duda alguna sobre la exigencia ineludible de reconocer, respetar, garantizar y promover los derechos humanos de mujeres y hombres, de todas y todos. Dentro de dicho reconocimiento, respeto, garanta y promocin de los derechos humanos, la perspectiva de gnero constituye un principio,
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un criterio de juicio y una lnea de accin indispensable para el trabajo legislativo sustentado en un marco jurdico no discriminatorio ni excluyente. Sin embargo, es necesario un trabajo serio y responsable por parte de los legisladores y legisladoras, nicos en posibilidad de hacerlo en el terreno legislativo, para llenar de contenido especfico y para determinar la exigibilidad, as como la obligatoriedad jurdica de dicha perspectiva. Si no se llena de contenido, no se aplica, no se exige como parte de la labor legislativa, en la prctica, la inexistencia o defectuosa concepcin y aplicacin de la perspectiva de gnero hace quedar a sta como un simple deseo y deja a las mujeres en estado de indefensin violando el marco de derechos humanos exigibles en nuestro pas y afectando gravemente la justicia de la sociedad en su conjunto. Si desde el poder legislativo se tiene la responsabilidad de hacer respetar los derechos humanos, es requisito fundamental que desde su misma labor estos mismos derechos sean respetados y eso exige como requisito sine qua non, la incorporacin de la perspectiva de gnero. Tal como se ha mencionado anteriormente, el proceso de sensibilizacin, conocimiento y compromiso de la perspectiva de gnero por parte de los legisladores y legisladoras debe partir de distinguir entre agregarle a una ley el componente de mujer y realmente conocer qu es la perspectiva de gnero y tener las herramientas necesarias para poder aplicarla. El CEAMEG fue creado por la LIX Legislatura a iniciativa de la Comisin de Equidad y Gnero para contribuir a mejorar la condicin econmica, social y poltica de las mexicanas e impulsar un mejor equilibrio distributivo de las oportunidades, recursos y poder, entre hombres y mujeres. El presente trabajo fue gestado desde el CEAMEG, con la finalidad de colaborar con las diputadas y diputados de los distintos partidos polticos representados en la Cmara de Diputados, con el fin de facilitarles la tarea de incorporar la perspectiva de gnero dentro de su labor legislativa, sumando la pluralidad y respetando el comn compromiso por el avance de nuestro pas.
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Legislar para un verdadero avance en el acceso de las mujeres a todos los derechos de manera plena, requiere hacerlo en todos los temas que afectan la calidad de la vida cotidiana de las mujeres, con enfoques integrales y multidisciplinarios y actitudes comprometidas y generosas.
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Bibliografa
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INSTITUTO INTERNACIONAL DE INVESTIGACIONES Y CAPACITACIN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA PROMOCIN DE LA MUJER (INSTRAW), glosario de gnero, en http://www.uninstraw.org/es/index.php? option=content&task=blogcategory&id=153&Itemid=204. Mujeres en Red, palabras y conceptos clave, en http://www.mujeresenred.net/ vocabulario.html Glosario del curso bsico sobre el Sistema Interamericano de Proteccin de los Derechos Humanos, http://www.iidh.ed.cr/glosario.htm Glosario de trminos sobre gnero y derechos humanos, en http:// www.iidh.ed.cr/comunidades/derechosmujer/docs/dm_documentospub/ glosario_genero.pdf COORDINACIN GENERAL DE LA COMISIN NACIONAL DE LA MUJER, CONMUJER, Mxico, en http://www.inmujeres.gob.mx/dgpe/observatorio/cafe/ glosario4.html Secretara de la Mujer, Chile. www.sernam.cl, BARQUET, Mercedes y Adriana ORTIZ-ORTEGA, Avance de la perspectiva de gnero en las acciones legislativas, Compendio, Santillana, Mxico, 2006.
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Las Autoras
Magdalena Garca Hernndez Casada, con tres hijos. Ingeniera comercial y maestra en Ciencias Econmicas. Ha sido servidora pblica, funcionaria bancaria, profesora e investigadora universitaria. Ha estado inscrita en el Registro Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT). Fue Directora de Estudios Econmicos de la Universidad Autnoma de Puebla. Fue directora General de Estudios Econmicos de Banco Mexicano SOMEX y Directora General de Desarrollo Social del Gobierno del Distrito Federal. Diseo y ech a andar los Observatorios de Violencia Social y de Gnero de la Secretara de Desarrollo Social. Fue presidenta de las Puntos Focales de la Red de Mujeres Lderes del Acuerdo de Cooperacin Econmica Asia Pacfico, APEC. Fue Presidenta del Consejo Consultivo del Instituto Nacional de las Mujeres. Participa activamente en encuentros internacionales como integrante de la Red Nacional Milenio Feminista, de la cual es Coordinadora Nacional. Ha desarrollado trabajo comunitario con mujeres del Movimiento Urbano Popular. Tiene obra publicada en materia econmica, estudios legislativos, participacin ciudadana y sobre mujeres en los temas econmico, poltico y social. Actualmente es consultora y punto focal de gnero de Naciones Unidas Hbitat. Es empresaria y Directora General del Bufete de Estudios Interdisciplinarios AC. Magdalena Huerta Garca Casada, con dos hijos. Licenciada en Ciencia Poltica por el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM). Fue analista poltica en el Centro de Asesora y Anlisis Poltico (CAAP) y asistente de investigacin en la Facultad de Ciencia Poltica del ITAM y en la Divisin de Estudios
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Polticos del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDA). Estudi filosofa oriental en Estados Unidos e India durante cinco aos. En los ltimos cuatro aos se ha dedicado al estudio de la representacin poltica de las mujeres. Recientemente public el libro Mujeres legisladoras en Mxico: avances, obstculos, consecuencias y propuestas, gracias al apoyo del fondo sectorial CONACYT-Inmujeres y a fondos adicionales proporcionados por el ITAM y la Fundacin Friedrich Ebert Stiftung. Actualmente es consultora en el Bufete de Estudios Interdisciplinarios AC. Mara de los ngeles Corte Ros Es licenciada en Derecho por la Universidad Iberoamericana en donde se gradu con mencin honorfica con la tesis El derecho humano a la educacin. Es Maestra en Derechos Humanos por la Universidad Iberoamericana. Actualmente cursa la maestra en gnero y polticas pblicas impartida por FLACSO, Argentina. Tiene estudios de filosofa por la Universidad Panamericana., tambin ha participado en cursos de especializacin en el tema Familia y sociedad en la Universidad de Navarra, Espaa. Se diplom en derechos humanos y polticas pblicas por el Centro Fray Francisco de Vittoria y en el trabajo humano diplomado impartido por Anton Rauscher. Tiene amplia prctica docente y ha sido profesora invitada en la UNAM, en la Universidad de las Amricas, en la Universidad Anhuac, Universidad Intercontinental, en la Universidad de la Ciudad de Mxico y en la Universidad Estatal de Veracruz. Fue productora y conductora del Proyecto radiofnico Acciones y reflexiones radio para los derechos humanos, del Ncleo Radio Mil. Actualmente disea, produce y conduce el podcast Opciones Una nueva mirada en el mundo del trabajo Es fundadora y consejera de la Fundacin Economa Solidaria, fue integrante del Consejo Social del Instituto Nacional de las Mujeres
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El adelanto de las mujeres a travs del trabajo parlamentario: evaluacin de las iniciativas de gnero en la LVII, LVIII y LIX Legislaturas de la Cmara de Diputados Cmo legislar mejor? Coleccin Gnero y Derecho/ 3, tomo I Termin de imprimirse en la Ciudad de Mxico en junio de 2007 Talleres Grficos del H. Congreso de la Unin Cmara de Diputados. LX Legislatura Av. Congreso de la Unin No.66 Col. El Parque. Delegacin Venustiano Carranza C.P. 15969, Mxico, D.F. La edicin consta de 1 000 ejemplares

El Adelanto de Las Mujeres A Través Del Trabajo Parlamentario: Evaluación de Las Iniciativas de Género en La LVII, LVIII y LIX Legislaturas de La Cámara de Diputados

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El adelanto de las mujeres a travs del trabajo parlamentario: evaluacin de las iniciativas de gnero en la LVII, LVIII y LIX Legislaturas

Cmara de Diputados LX Legislatura

Coordinadora Magdalena Garca Hernndez

Coleccin Gnero y Derecho / 3 Tomo 1

Coleccin Gnero y Derecho/ 3

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Transversalizacin Sistemas, programas y observatorios de seguimiento de los tres mbitos de gobierno

Acciones afirmativas Presupuestos, programas y acciones a favor de las mujeres

II. Elementos de anlisis

Coleccin Gnero y Derecho/ 3

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Mayo de 1923. Primer Congreso Nacional Feminista

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1928, Presidente Plutarco Elas Calles

Octubre de 1953, Presidente Adolfo Ruiz Cortines

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Coleccin Gnero y Derecho/ 3

Cuadro 2. Efecto de las convenciones y conferencias internacionales

Enero de 2001 2005

Coleccin Gnero y Derecho/ 3

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Cuadro 3. Brechas de gnero

Aument 3% la tasa de participacin econmica de las muje77.7 res de 2000 a 2005.

2002 M 27.2 61.3 H 74.5 81.5

2004 M 27.6 63.1

Coleccin Gnero y Derecho/ 3

Cuadro 3. Brechas de gnero

Coleccin Gnero y Derecho/ 3

Cuadro 3. Brechas de gnero

2000 3.1 2.3

Coleccin Gnero y Derecho/ 3

Cuadro 3. Brechas de gnero

Coleccin Gnero y Derecho/ 3

Cuadro 3. Brechas de gnero

7.3 13.3 29.6 43.8 69.6

5.2 72.6 82.1 90.6 97.1

Coleccin Gnero y Derecho/ 3

Cuadro 3. Brechas de gnero

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