Curso Online - Controle Externo

CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Caros alunos, A matria Controle Externo de fundamental
al importncia para todos aqueles que pretendem ingressar no Tribunal de Contas da Unio. Por ser a atividade fim do analista de controle externo, essa disciplina representa a espinha dorsal das provas para o ingresso na carreira. Especificamente para o prximo concurso, a banca examinadora concedeu matria o maior peso entre todas as disciplinas, uma vez que sero 14 questes objetivas, alm de at duas subjetivas. O objetivo desse curso familiarizar os alunos com a disciplina. Percebo que, a cada ano, o nvel das questes vem aumentando, fazendo com que a simples leitura dos normativos relacionados ao tema no sejam mais suficientes para responder todas as questes. Ademais, a matria interage demasiadamente com outras disciplinas, a exemplo do Direito Administrativo, Direito Constitucional, Direito Processual Civil e outras. Assim, faz-se necessrio que, de vez em quando, tenhamos que recorrer a outras reas para uma melhor compreenso do assunto. Acredito que, aps as 10 aulas de nosso curso, o aluno consiga adquirir conhecimentos suficientes que o possibilitem a enfrentar as questes da prova. Tenho a conscincia de que o tempo demasiadamente exguo e de que a matria por demais longa. Por isso, tentarei trazer para as nossas aulas o que de mais importante considero para o concurso. Farei uma abordagem de todos os pontos de nosso edital, chamando a ateno para as questes que mais freqentemente vm sendo cobradas nas provas, apresentando, na medida em que a matria for apresentada, questes relativas ao tema. A seguir, apresento como demonstrao parte de nossa primeira aula. Considerando, por conseguinte, que esta apenas uma aula de demonstrao, para que os alunos possam saber qual a matria ser tratada nesta aula 1, apresentarei no decorrer desta apresentao quais os tpicos sero abordados na aula 1. Boa sorte a todos e espero que, brevemente, possamos estar nos esbarrando nos corredores do Tribunal de Contas da Unio.
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AULA 0: CONTROLE
1 O que o CONTROLE?
Segundo o Dicionrio Aurlio Eletrnico, controle a fiscalizao exercida sobre a atividade de pessoas, rgos, departamento ou sobre produtos etc, para que tais atividades, ou produtos, no se desviem das normas preestabelecidas. Em uma abordagem bem simples, percebemos que o controle pode ser entendido como uma fiscalizao. Mas de que forma podemos realizar essa fiscalizao, quais os parmetros utilizados para o controle? Devemos partir do princpio que, para haver controle, precisamos possuir um padro de comportamento para que possamos comparar o que foi feito com o que deveria ter sido feito. Assim sendo, antes de controlar devemos verificar qual a regra aplicvel quele caso, para depois podermos aferir se o que foi realizado est ou no de acordo com o regramento. No podemos querer realizar o controle sobre algo que no sabemos se est certo ou no. Somente aps estabelecer o padro a ser seguido, poderemos avaliar o desempenho daquilo que foi realizado. A partir da comparao entre o que a regra determina e o que foi realizado, poderemos averiguar possveis desvios e corrigi-los. A todo momento nos deparamos com algum tipo de controle. Os pais, ao reprimirem os filhos por terem tirado nota baixa em uma prova, esto exercendo um tipo de controle sobre seus pupilos. claro que no esse tipo de controle que nos interessa nesse momento. Estamos preocupados com o controle na Administrao Pblica. Devemos ter em mente que o objetivo maior do Estado fornecer o bem comum para os seus cidados. Para isso, faz-se necessrio que o Estado providencie os meios para a consecuo deste objetivo. Assim sendo, equipa-se de forma a arrecadar tributos e aplic-los nas atividades que entender conveniente. Teoricamente, ento, todos os indivduos devem contribuir para isso. Dessa forma, temos que todos so responsveis pelos recursos arrecadados, o que lhes d um carter pblico. No h como o Estado fornecer aos cidados os servios de que eles necessitam sem que haja algum responsvel para administrar esses recursos que a todos pertencem, surge
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE assim a figura do administrador pblico. No pode, portanto, o administrador pblico utilizar os recursos que lhes so confiados da forma que ele bem entender. Para evitar situaes dessa natureza, o Estado controla seus agentes para que estes possam seguir o mais prximo possvel das regras adotadas pela Administrao. Vrias so as formas de controle utilizadas pela Administrao Pblica. difcil imaginar qualquer ente pblico funcionando sem que haja um controle hierrquico, supervisional ou disciplinar. A despeito de considerarmos que todas as formas de controle so importantes, no momento, devemos voltar nossas atenes para o controle da atividade financeira do Estado, ou seja, na forma em que os recursos pblicos so aplicados em prol da comunidade. O controle s pode ser visto como uma atividade-fim nos rgos criados precipuamente para exercer tal atividade. Para os demais, deve funcionar sempre em paralelo com a administrao. A funo controle deve ser complementar, a fim de permitir que sejam auferidos os aspectos de legalidade e de mrito. Para uma excelncia do controle temos que observar trs elementos: a) verificao se a conduta realizada pelo agente est em conformidade com as normas atinentes; b) desta verificao, deve-se atribuir um juzo, ou seja, pode ter havido conformidade (positivo) ou desconformidade com a norma (negativo); c) o controlador deve adotar ou propor uma medida de correo. Para tanto, cada rgo ou entidade pblica deve se estruturar de forma a criar mecanismos capazes de verificar se os responsveis pelo gastos esto procedendo de acordo com o que exigido do administrador pblico. Acontece que, por vezes, dentro de uma mesma estrutura, onde as pessoas trabalham juntas e formam laos de amizade, o controle fica viciado, pois no realizado com total independncia. Em certos rgos de pequena estrutura, muitas vezes, a mesma pessoa que executa uma tarefa responsvel por controlla. A independncia e imparcialidade necessrias para uma otimizao da funo controle s alcanada quando uma instituio independente e autnoma o executa. Com esse objetivo, os Estados criaram os rgos de CONTROLE EXTERNO. A seguir, apresentamos a definio de alguns autores que distinguem os controles interno e externo.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE O professor Jos Afonso da Silva trata a matria da seguinte forma: A constituio estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, mantero, de forma integrada, o controle interno. Trata-se de controle de natureza administrativa, exercido sobre funcionrios encarregados de executar os programas oramentrios e da aplicao do dinheiro pblico, por seus superiores hierrquicos: ministros, diretores, chefes de diviso etc. (...) O controle externo , pois, funo do Poder Legislativo, sendo de competncia do Congresso Nacional no mbito federal, das Assemblia Legislativas nos Estados, da Cmara Legislativa no Distrito Federal e das Cmaras Municipais nos Municpios como o auxlio dos respectivos Tribunais de Contas. Consiste, assim, na atuao da funo fiscalizadora do povo, atravs de seus representantes, sobre a administrao financeira e oramentria. , portanto, um controle de natureza poltica, no Brasil, mas sujeito previa apreciao tcnico-administrativa da Tribunal de Contas competente, que, assim, se apresenta como rgo tcnico, e suas decises administrativas, no jurisdicionais, como, s vezes, se sustenta, vista da expresso julgar as contasreferida sua atividade (art. 71, I). (Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 15 Ed., pp 716 a 718, Malheiros Editores, 1998). J o mestre Hely Lopes Meirelles assevera que: O controle Interno objetiva a criao de condies indispensveis eficcia do controle externo e visa a assegurar a regularidade da realizao da receita e da despesa, possibilitando o acompanhamento da execuo do oramento, dos programas de trabalho e a avaliao dos respectivos resultados. , na sua plenitude, um controle de legalidade, convenincia, oportunidade e eficincia. O controle externo visa a comprovar a probidade da Administrao e a regularidade da guarda e do emprego dos bens, valores e dinheiros pblico, assim como a fiel execuo do oramento, , por excelncia, um controle poltico de legalidade contbil e financeira , o primeiro aspecto a cargo do Legislativo; o segundo, do Tribunal de Contas. (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 25 Ed., p 646 Malheiros Editores, 2000). No podemos perder de vista que, apesar de cada Poder praticar funes especficas, cada um deles tambm pratica algumas funes inerentes aos outros. A despeito de a principal funo exercida pelo Poder Executivo ser a de administrar, a do Poder Legislativo ser de legislar e a do Poder Judicirio ser a de dizer o direito no caso concreto, esses dois
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE ltimos tambm praticam atos administrativos. Assim, quando o Poder Legislativo concede frias a seus funcionrios ou o Poder Judicirio executa uma obra, estamos frente de tpicos atos de administrao. Para controlar estes atos administrativos, cada Poder possui em sua estrutura rgos de controle interno, os quais tm a funo exclusiva de exercer o controle dos atos inerentes ao Poder aos quais esto vinculados. O controle externo o rgo legitimado para controlar os atos administrativos de todos os Poderes. Assim, quaisquer dos Poderes esto sob a sua jurisdio. No se preocupa o controle externo com as funes que no sejam a administrativa. Dessa forma, quando o Poder Legislativo est efetuando a sua funo precpua legislar est fora do alcance do rgo de controle externo. Cumpre destacar que no por isso que a funo legislativa fica desprovida de qualquer tipo de controle. O sistema republicano caracteriza-se pela tripartio de Poderes, h muito defendida por Montesquieu, em que impera o festejado sistema de freios e contrapesos. Aprofundando o tema, podemos dizer que o controle dos gastos da Administrao Pblica pode ser exercido de trs formas distintas: controle social, controle interno e controle externo. O controle social exercido pelo cidado diretamente ou pela sociedade civil organizada e se enquadra como modalidade de controle externo. Possui forte apelo no controle das contas municipais (Art. 31, 3, da CF). Quando estudarmos o modelo de controle externo no Brasil, aprofundaremos mais o assunto. O ordenamento jurdico ptrio possibilita que o cidado possa realizar diretamente o controle dos atos e da gesto dos administradores pblicos. Como exemplo desta possibilidade, podemos citar as seguintes formas. Ao Popular meio constitucional posto disposio de qualquer cidado para obter a invalidao de atos ou contratos administrativos, que sejam ilegais e lesivos ao patrimnio pblico. CF, art. 5, inciso LXXII, e Lei n. 4.717/1965. Mandado de Segurana - meio constitucional posto disposio de toda pessoa fsica ou jurdica, rgo com capacidade processual, para a proteo de direito lquido e certo, no amparado por hbeas corpus ou hbeas data. CF, art. 5, incisos LXIX e LXX, e Lei n. 1.553/1951.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Sufrgio universal, referendo e plebiscito previstos em nossa Carta Poltica, permitem que o cidado seja chamado para participar diretamente do processo poltico ptrio. O sufrgio universal a forma mais popular de controle, pois por meio dele o cidado pode colocar e retirar aqueles que dirigem a Administrao pblica. No mbito do Tribunal de Contas da Unio, temos as seguintes possibilidades de controle social: Denncia possibilidade prevista no art. 74, 2, da CF, bem como no art. 53 da Lei n 8.443/1992, bem como no Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, art. 234. Representao - possibilidade prevista no Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, art. 237. Queixa Ouvidoria do Tribunal instrumento recentemente criado no mbito do Tribunal de Contas da Unio que permite que o cidado por meio de ligao para telefone 0800 possa levar ao conhecimento da Corte impropriedades ocorridas no mbito da Administrao Pblica. OBS. Quando estudarmos os processos do Tribunal de Contas da Unia,o trataremos detalhadamente sobre denncias e representaes, apresentando as diferena e semelhanas entre elas. Quanto ao controle interno, apesar de j o termos definido anteriormente, acredito pertinente diferenci-lo da autotutela administrativa, que ao da autoridade administrativa sobre seus prprios atos e dos seus subordinados. A possibilidade que a administrao tem de anular seus prprios atos quando eivados de ilegalidade ou de revoglos em prol do interesse pblico consiste na autotutela da administrao. Exemplificando: quando o ordenador de despesa de um batalho de infantaria do Exrcito Brasileiro anula uma licitao por t-la considerada ilegal, ele est se utilizando da autotutela da administrao. Nesse caso, pode nem ter havido a participao do controle interno para a referida anulao. J o controle interno consiste, conforme j apresentado, na ao realizada por rgo com essa atribuio, integrante da estrutura administrativa.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE No exemplo acima apresentado no competiria ao Controle Interno do Ministrio da Defesa realizar a anulao do ato. Quanto ao controle externo, pertinente acrescentar alguns aspectos. O controle externo aquele que praticado por outro agente ou rgo que no integra a estrutura organizacional controlada. Nas palavras do Professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, o sistema de controle externo pode ser conceituado como conjunto de aes de controle desenvolvidas por uma estrutura organizacional, com procedimentos atividades e recursos prprios, no integrados na estrutura controlada, visando fiscalizao, verificao e correo de atos. Assim sendo, no Brasil no somente o Tribunal de Contas da Unio que realiza este tipo de controle. Como ser visto em aula futura, na realidade, a funo de controle externo exercido pelo Congresso Nacional, com auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Com efeito, temos que qualquer rgo que no tenha praticado o ato e que venha a control-lo estar realizando um controle externo. No ordenamento ptrio, especial ateno devemos dar ao Poder Judicirio, pois a esse Poder facultado anular atos administrativos eivados de ilegalidade. Ora se no foi o Poder Judicirio que praticou o ato e ele que o est anulando, resta claro que est fazendo um controle externo do ato adminsitrativo. Ademais, com a promulgao da emenda constitucional n. 45 foram criados os Conselhos Nacionais de Justia e do Ministrio Pblico, os quais tm como funo precpua o controle externo do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico.
J FOI PERGUNTADO: Na prova de 2004 para o cargo de ACE, o Cespe abordou o assunto da seguinte forma: Considerando controle externo como aquele realizado por rgo no-pertencente estrutura do produtor do ato a ser controlado, correto afirmar que, no Brasil, o TCU no o nico componente do poder pblico encarregado daquela modalidade de controle.
Pelos fatos acima narrados, o item est correto.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE TPICOS QUE AINDA SERO ABORDADOS NA PRIMEIRA AULA DO CURSO: Princpios especficos do controle Tipos de controle Momento do exerccio do controle
2 Sistemas de Controle Externo Na obra do professor Eduardo Lobo Botelho Gualazzi1 encontramos seis tipos, ou modelos espcies de controle externo ou parlamentar. Para se determinar qual o tipo, o eminente professor aponta alguns critrios preponderantes, a saber: a) grau de independncia do rgo de controle em relao ao Poder poltico (Parlamento ou Governo); b) a composio estrutural do rgo; c) a amplitude das competncias; d) a titularidade eventual de funes jurisdicionais. Os sistemas apresentados na citada obra so: 1) ANGLO-SAXNICO difundido na Gr-Bretanha, nos Estados Unidos da Amrica, na Repblica da Irlanda, em Israel e em outros Estados anglfonos da frica e da sia formado por um rgo monocrtico (controlador geral, revisor), designado pelo Parlamento e perante este responsvel, coadjuvado em suas funes por um ofcio revisonal (hierarquicamente subordinado ao controlador geral); 2) LATINO adotado na Itlia, Frana, Espanha, Blgica, Romnia e por vrios Estados da frica francfona constitui-se de um rgo colegial, a que se atribuem funes de controle (geralmente limitadas legitimidade) e funes jurisdicionais, cabendo a impulso processual a um Procurador-Geral; 3) GERMNICO tpico da Alemanha e da ustria com estrutura colegiada, articula-se em ofcios, com pessoal revestido de garantias de independncia judiciria; porm exerce somente atribuies de controle, a que se acrescentam algumas de natureza consultiva, em relao ao Parlamento e ao Governo; 4) ESCANDINAVO difundido nos pases nrdicos da Europa suas competncias so repartidas institucionalmente entre uma srie de rgos, entre os quais os
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Gualazzi, Eduardo Lobo Botelho, Ed. Revista dos Tribunais, So Paulo, !992
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE revisores parlamentares (nomeados em cada nova legislatura, em nmero aproximado de cinco, com funes de controle sobre a execuo do oramento e sobre cada problema levantado pelo Parlamento, em tal assunto) e o ofcio de reviso (especificamente competente para verificar a eficcia da atividade administrativa e para sugerir as providncias mais oportunas que se manifestem como imprescindveis); na Sucia, a atividade de controle sobre as finanas parcialmente confiada ao Ombudsman; na Dinamarca, opera um rgo colegial de coordenao e coligao entre os revisores parlamentares e o ofcio de reviso, para lograr-se rapidez e eficcia mximas no controle; 5) LATINO-AMERICANO difundido em toda a Amrica Latina as funes de controle so exercidas por dois rgos, distintos, Controladoria Geral e Tribunais de Contas; em alguns Estados, como no Chile, Colmbia e Venezuela, falta o Tribunal de Contas, ao passo que, no Brasil, inexiste a Controladoria Geral, motivo por que os Tribunais de Contas do Brasil justificadamente assumem extrema relevncia, no controle legislativo ou parlamentar; 6) SOCIALISTA - prprio dos ordenamentos jurdicos unipartidrios e centralizadores nos Estados em que adotado, observa-se a presena de um ofcio de controle, inserido na Administrao Pblica, cuja atividade limita-se a funcionar como simples apoio s competncias financeiras do rgo legislativo. A despeito da apresentao trazida pelo ilustre professor, em suma, podemos perceber que, basicamente, nos Estados modernos, existem dois sistemas de controle da Administrao Pblica: Tribunais e Controladorias. Os TRIBUNAIS DE CONTAS so rgos colegiados, ou seja, composto por diversos membros. Assim sendo, as suas decises, normalmente, so tomadas em conjunto, precisa-se de uma maioria de vontades. Os membros que compem a Corte no mais das vezes so indicados pelo Parlamento e com mandato limitado (mais adiante veremos as caractersticas do sistema brasileiro). Na maioria dos pases que adotam este sistema, a Corte de Contas rgo autnomo, de natureza administrativa e auxilia o Poder Legislativo na funo de Controle Externo. No obstante, encontramos em alguns pases (normalmente os africanos) ligados ao Poder Executivo e em outros (Portugal, Grcia e Angola) ligados ao Poder Judicirio.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE As CONTROLADORIAS so rgos monocrticos e sofrem grande influncia anglo-saxnica. O controlador Geral exerce suas atividades em grande parceria com o Parlamento, possuindo, normalmente, mandato limitado, mas de longa durao. Em geral as Controladorias no possuem poder sancionador, funcionando mais como rgo consultivo do Parlamento. Ao apurar irregularidades em suas fiscalizaes e auditorias, recomendam ao Poder Legislativo as aes que devem ser adotadas. Para uma otimizao das aes de controle, as Entidades Fiscalizadoras Superiores (Tribunais de Contas e Controladorias) vm formando blocos com objetivo de trocar experincias e conhecimentos nas reas correlatas com suas atividades, tais como fiscalizaes e auditorias. No incio da dcada de 50, foi criada a International Organization of Supreme Audit Institutions INTOSAI, organizao internacional reconhecida pelas naes unidas, a que aderem instituies superiores de controle externo de mais de cento e quarenta pases. A finalidade precpua da INTOSAI favorecer o intercmbio de atividades ligadas rea do controle das finanas pblicas, mediante congressos internacionais, seminrios, grupos regionais de estudo entre outras atividades. A organizao tem sede junto Corte de Contas da ustria e os idiomas oficiais so ingls, francs, espanhol e alemo. Blocos regionais de Entidades Fiscalizadoras Superiores tambm foram criados com o mesmo objetivo, dos quais destacamos: AFROSAI the African Organization of Supreme Audit Instituitions ARABOSAI the Arab Organization of Supreme Audit Instituitions ASOSAI the Asian Organization of Supreme Audit Instituitions CAROSAI the Caribbean Organization of Supreme Audit Instituitions EUROSAI the European Organization of Supreme Audit Instituitions SPASAI the South Pacific Organization of Supreme Audit Instituitions OLACEFS the Latin American and Caribbean Organization of Supreme Audit Instituitions Por ser o Tribunal de Contas da Unio integrante da OLACEFS, consideramos pertinente tecer breves comentrios acerca desta organizao. A OLACEFS, organismo autnomo, independente e apoltico, rene entidades fiscalizadoras da Amrica Latina e do Caribe e busca, por intermdio do intercmbio de
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE experincias, tecnologias e idias, o aperfeioamento dos conceitos e procedimentos de controle governamental. Atualmente a organizao conta com 20 pases membros.
J FOI PERGUNTADO
Na prova para o cargo de analista de controle externo realizada no ano de 2004 apareceu a seguinte questo: Os sistemas internacionais de controle externo tm em comum a circunstncia de que o rgo de controle invariavelmente colegiado e ligado ao Poder Legislativo. Como visto, a resposta falso. No sistema de Controladorias temos rgos monocrticos. Alm disso, verificamos que existem vrios pases que incluem seus rgos de controle externo em outros Poderes.
Ainda sobre Entidades Fiscalizadoras aliengenas, acreditamos ser interessante trazer alguns comentrios sobre o Tribunal de Contas Europeu. O Tribunal de Contas Europeu controla a totalidade das receitas e despesas da Unio e verifica se o oramento da UE foi bem gerido. O Tribunal foi criado em 1977. O Tribunal composto por 15 membros, um de cada pas da UE, nomeados pelo Conselho por um perodo renovvel de seis anos. Aps o alargamento, continuar a existir um membro por pas, mas, a fim de assegurar o bom funcionamento da instituio, o Tribunal pode criar seces (compostas por um nmero restrito de membros) para a adoo de certos tipos de relatrios ou pareceres. Os membros do Tribunal devem ser pessoas que, nos seus pases de origem, tenham exercido funes em instituies de fiscalizao externa ou possuam qualificaes especficas para essa funo. A sua escolha feita em funo da sua competncia e independncia. Trabalham exclusivamente para o Tribunal de Contas. Os membros designam entre si o Presidente do Tribunal de Contas por um perodo de trs anos. A principal misso do Tribunal verificar a boa execuo do oramento da UE - ou seja, examinar a legalidade e a regularidade das despesas e receitas e garantir a boa gesto
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE financeira. O Tribunal de Contas garante, deste modo, que o oramento da UE gerido de forma eficaz e transparente. O trabalho de fiscalizao do Tribunal feito com base em documentos provenientes de qualquer organismo que efetue a gesto de receitas ou despesas em nome da UE. Se necessrio, os auditores procedem a controles nas instalaes desses organismos. Os resultados das auditorias so apresentados por escrito sob a forma de relatrios que chamam a ateno da Comisso e dos Estados membros para eventuais problemas. Uma das funes mais importantes do Tribunal assistir a autoridade oramental (o Parlamento Europeu e o Conselho) apresentando-lhes um relatrio anual sobre o exerccio financeiro precedente. As observaes constantes do relatrio anual desempenham um papel muito importante na deciso do Parlamento aprovar ou no a execuo do oramento por parte da Comisso. O Tribunal de Contas trabalha com independncia e decide livremente sobre a organizao e o calendrio das suas auditorias, sobre a forma e o momento em que deve apresentar as suas observaes, bem como sobre a publicidade a dar aos seus relatrios e pareceres. O Tribunal de Contas no dispe de poder jurisdicional prprio. Quando os auditores detectam fraudes ou irregularidades, enviam as informaes recolhidas o mais rapidamente possvel aos rgos da UE competentes para que lhes seja dado o seguimento adequado.
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AULA 1: CONTROLE
1 O QUE O CONTROLE?
Segundo o Dicionrio Aurlio Eletrnico, controle a fiscalizao exercida sobre a atividade de pessoas, rgos, departamento ou sobre produtos etc, para que tais atividades, ou produtos, no se desviem das normas preestabelecidas. Em uma abordagem bem simples, percebemos que o controle pode ser entendido como uma fiscalizao. Mas de que forma podemos realizar essa fiscalizao, quais os parmetros utilizados para o controle? Devemos partir do princpio que, para haver controle, precisamos possuir um padro de comportamento para que possamos comparar o que foi feito com o que deveria ter sido feito. Assim sendo, antes de controlar devemos verificar qual a regra aplicvel quele caso, para depois podermos aferir se o que foi realizado est ou no de acordo com o regramento. No podemos querer realizar o controle sobre algo que no sabemos se est certo ou no. Somente aps estabelecer o padro a ser seguido, poderemos avaliar o desempenho daquilo que foi realizado. A partir da comparao entre o que a regra determina e o que foi realizado, poderemos averiguar possveis desvios e corrigi-los. A todo momento nos deparamos com algum tipo de controle. Os pais, ao reprimirem os filhos por terem tirado nota baixa em uma prova, esto exercendo um tipo de controle sobre seus pupilos. claro que no esse tipo de controle que nos interessa nesse momento. Estamos preocupados com o controle na Administrao Pblica. Devemos ter em mente que o objetivo maior do Estado fornecer o bem comum para os seus cidados. Para isso, faz-se necessrio que o Estado providencie os meios para a consecuo deste objetivo. Assim sendo, equipa-se de forma a arrecadar tributos e aplic-los nas atividades que entender conveniente. Teoricamente, ento, todos os indivduos devem contribuir para isso. Dessa forma, temos que todos so responsveis pelos recursos arrecadados, o que lhes d um carter pblico. No h como o Estado fornecer aos cidados os servios de que eles necessitam sem que haja algum responsvel para administrar esses recursos que a todos pertencem, surge
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE assim a figura do administrador pblico. No pode, portanto, o administrador pblico utilizar os recursos que lhes so confiados da forma que ele bem entender. Para evitar situaes dessa natureza, o Estado controla seus agentes para que estes possam seguir o mais prximo possvel das regras adotadas pela Administrao. Vrias so as formas de controle utilizadas pela Administrao Pblica. difcil imaginar qualquer ente pblico funcionando sem que haja um controle hierrquico, supervisional ou disciplinar. A despeito de considerarmos que todas as formas de controle so importantes, no momento, devemos voltar nossas atenes para o controle da atividade financeira do Estado, ou seja, na forma em que os recursos pblicos so aplicados em prol da comunidade. O controle s pode ser visto como uma atividade-fim nos rgos criados precipuamente para exercer tal atividade. Para os demais, deve funcionar sempre em paralelo com a administrao. A funo controle deve ser complementar, a fim de permitir que sejam auferidos os aspectos de legalidade e de mrito. Para uma excelncia do controle temos que observar trs elementos: a) verificao se a conduta realizada pelo agente est em conformidade com as normas atinentes; b) desta verificao, deve-se atribuir um juzo, ou seja, pode ter havido conformidade (positivo) ou desconformidade com a norma (negativo); c) o controlador deve adotar ou propor uma medida de correo. Para tanto, cada rgo ou entidade pblica deve se estruturar de forma a criar mecanismos capazes de verificar se os responsveis pelo gastos esto procedendo de acordo com o que exigido do administrador pblico. Acontece que, por vezes, dentro de uma mesma estrutura, onde as pessoas trabalham juntas e formam laos de amizade, o controle fica viciado, pois no realizado com total independncia. Em certos rgos de pequena estrutura, muitas vezes, a mesma pessoa que executa uma tarefa responsvel por controlla. A independncia e imparcialidade necessrias para uma otimizao da funo controle s alcanada quando uma instituio independente e autnoma o executa. Com esse objetivo, os Estados criaram os rgos de CONTROLE EXTERNO. A seguir, apresentamos a definio de alguns autores que distinguem os controles interno e externo.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE O professor Jos Afonso da Silva trata a matria da seguinte forma: A constituio estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, mantero, de forma integrada, o controle interno. Trata-se de controle de natureza administrativa, exercido sobre funcionrios encarregados de executar os programas oramentrios e da aplicao do dinheiro pblico, por seus superiores hierrquicos: ministros, diretores, chefes de diviso etc. (...) O controle externo , pois, funo do Poder Legislativo, sendo de competncia do Congresso Nacional no mbito federal, das Assemblia Legislativas nos Estados, da Cmara Legislativa no Distrito Federal e das Cmaras Municipais nos Municpios como o auxlio dos respectivos Tribunais de Contas. Consiste, assim, na atuao da funo fiscalizadora do povo, atravs de seus representantes, sobre a administrao financeira e oramentria. , portanto, um controle de natureza poltica, no Brasil, mas sujeito previa apreciao tcnico-administrativa da Tribunal de Contas competente, que, assim, se apresenta como rgo tcnico, e suas decises administrativas, no jurisdicionais, como, s vezes, se sustenta, vista da expresso julgar as contasreferida sua atividade (art. 71, I). (Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 15 Ed., pp 716 a 718, Malheiros Editores, 1998). J o mestre Hely Lopes Meirelles assevera que: O controle Interno objetiva a criao de condies indispensveis eficcia do controle externo e visa a assegurar a regularidade da realizao da receita e da despesa, possibilitando o acompanhamento da execuo do oramento, dos programas de trabalho e a avaliao dos respectivos resultados. , na sua plenitude, um controle de legalidade, convenincia, oportunidade e eficincia. O controle externo visa a comprovar a probidade da Administrao e a regularidade da guarda e do emprego dos bens, valores e dinheiros pblico, assim como a fiel execuo do oramento, , por excelncia, um controle poltico de legalidade contbil e financeira , o primeiro aspecto a cargo do Legislativo; o segundo, do Tribunal de Contas. (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 25 Ed., p 646 Malheiros Editores, 2000). No podemos perder de vista que, apesar de cada Poder praticar funes especficas, cada um deles tambm pratica algumas funes inerentes aos outros. A despeito de a principal funo exercida pelo Poder Executivo ser a de administrar, a do Poder Legislativo ser de legislar e a do Poder Judicirio ser a de dizer o direito no caso concreto, esses dois
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE ltimos tambm praticam atos administrativos. Assim, quando o Poder Legislativo concede frias a seus funcionrios ou o Poder Judicirio executa uma obra, estamos frente de tpicos atos de administrao. Para controlar estes atos administrativos, cada Poder possui em sua estrutura rgos de controle interno, os quais tm a funo exclusiva de exercer o controle dos atos inerentes ao Poder aos quais esto vinculados. O controle externo o rgo legitimado para controlar os atos administrativos de todos os Poderes. Assim, quaisquer dos Poderes esto sob a sua jurisdio. No se preocupa o controle externo com as funes que no sejam a administrativa. Dessa forma, quando o Poder Legislativo est efetuando a sua funo precpua legislar est fora do alcance do rgo de controle externo. Cumpre destacar que no por isso que a funo legislativa fica desprovida de qualquer tipo de controle. O sistema republicano caracteriza-se pela tripartio de Poderes, h muito defendida por Montesquieu, em que impera o festejado sistema de freios e contrapesos. Aprofundando o tema, podemos dizer que o controle dos gastos da Administrao Pblica pode ser exercido de trs formas distintas: controle social, controle interno e controle externo. O controle social exercido pelo cidado diretamente ou pela sociedade civil organizada e se enquadra como modalidade de controle externo. Possui forte apelo no controle das contas municipais (Art. 31, 3, da CF). Quando estudarmos o modelo de controle externo no Brasil, aprofundaremos mais o assunto. O ordenamento jurdico ptrio possibilita que o cidado possa realizar diretamente o controle dos atos e da gesto dos administradores pblicos. Como exemplo desta possibilidade, podemos citar as seguintes formas. Ao Popular meio constitucional posto disposio de qualquer cidado para obter a invalidao de atos ou contratos administrativos, que sejam ilegais e lesivos ao patrimnio pblico. CF, art. 5, inciso LXXII, e Lei n. 4.717/1965. Mandado de Segurana - meio constitucional posto disposio de toda pessoa fsica ou jurdica, rgo com capacidade processual, para a proteo de direito lquido e certo, no amparado por hbeas corpus ou hbeas data. CF, art. 5, incisos LXIX e LXX, e Lei n. 1.553/1951.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Sufrgio universal, referendo e plebiscito previstos em nossa Carta Poltica, permitem que o cidado seja chamado para participar diretamente do processo poltico ptrio. O sufrgio universal a forma mais popular de controle, pois por meio dele o cidado pode colocar e retirar aqueles que dirigem a Administrao pblica. No mbito do Tribunal de Contas da Unio, temos as seguintes possibilidades de controle social: Denncia possibilidade prevista no art. 74, 2, da CF, bem como no art. 53 da Lei n 8.443/1992, bem como no Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, art. 234. Representao - possibilidade prevista no Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, art. 237. Queixa Ouvidoria do Tribunal instrumento recentemente criado no mbito do Tribunal de Contas da Unio que permite que o cidado por meio de ligao para telefone 0800 possa levar ao conhecimento da Corte impropriedades ocorridas no mbito da Administrao Pblica. OBS. Quando estudarmos os processos do Tribunal de Contas da Uni trataremos detalhadamente sobre denncias e representaes, apresentando as diferena e semelhanas entre elas. Quanto ao controle interno, apesar de j o termos definido anteriormente, acredito pertinente diferenci-lo da autotutela administrativa, que ao da autoridade administrativa sobre seus prprios atos e dos seus subordinados. A possibilidade que a administrao tem de anular seus prprios atos quando eivados de ilegalidade ou de revoglos em prol do interesse pblico consiste na autotutela da administrao. Exemplificando: quando o ordenador de despesa de um batalho de infantaria do Exrcito Brasileiro anula uma licitao por t-la considerada ilegal, ele est se utilizando da autotutela da administrao. Nesse caso, pode nem ter havido a participao do controle interno para a referida anulao. J o controle interno consiste, conforme j apresentado, na ao realizada por rgo com essa atribuio, integrante da estrutura administrativa.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE No exemplo acima apresentado no competiria ao Controle Interno do Ministrio da Defesa realizar a anulao do ato. Quanto ao controle externo, pertinente acrescentar alguns aspectos. O controle externo aquele que praticado por outro agente ou rgo que no integra a estrutura organizacional controlada. Nas palavras do Professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, o sistema de controle externo pode ser conceituado como conjunto de aes de controle desenvolvidas por uma estrutura organizacional, com procedimentos atividades e recursos prprios, no integrados na estrutura controlada, visando fiscalizao, verificao e correo de atos. Assim sendo, no Brasil no somente o Tribunal de Contas da Unio que realiza este tipo de controle. Como ser visto em aula futura, na realidade, a funo de controle externo exercido pelo Congresso Nacional, com auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Com efeito, temos que qualquer rgo que no tenha praticado o ato e que venha a control-lo estar realizando um controle externo. No ordenamento ptrio, especial ateno devemos dar ao Poder Judicirio, pois a esse Poder facultado anular atos administrativos eivados de ilegalidade. Ora se no foi o Poder Judicirio que praticou o ato e ele que o est anulando, resta claro que est fazendo um controle externo do ato adminsitrativo.
J FOI PERGUNTADO: Na prova de 2004 para o cargo de ACE, o Cespe abordou o assunto da seguinte forma: Considerando controle externo como aquele realizado por rgo no-pertencente estrutura do produtor do ato a ser controlado, correto afirmar que, no Brasil, o TCU no o nico componente do poder pblico encarregado daquela modalidade de controle.
Pelos fatos acima narrados, o item est correto.
2 PRINCPIOS ESPECFICOS DO CONTROLE Agora que j temos alguma noo do que seja o controle, vamos verificar quais os princpios que o regem:
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE 2.1 - PRINCPIO DA SEGREGAO DAS FUNES Segundo este princpio, na estruturao dos rgos, deve a funo de controle separar-se das demais, como contabilidade, licitao, jurdica etc. Assim, aquele que exerce o controle no deve fazer nenhuma outra funo administrativa, sob pena de no realizar o controle com eficincia. Com efeito, o controle deve estar definido na estrutura orgnica com identidade prpria. Exemplificando, o responsvel por montar um edital de licitao no pode ser o mesmo que vai verificar se a dita licitao atendeu ou no os requisitos legais para a espcie. Desse princpio vem o brocardo: quem executa no controla e que controla no executa.
2.2 - PRINCPIO DA INDEPENDNCIA TCNICO-FUNCIONAL No desempenho de suas funes, os agentes de controle devem ter independncia funcional para proceder s verificaes, analisar documentos, colher provas, bem como emitir o resultado de suas anlises. Este princpio pode ser notado tanto na Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, como no seu Regimento Interno, nos seguintes artigos: Art. 3 No exerccio de sua competncia, o Tribunal ter irrestrito acesso a todas as fontes de informaes disponveis em rgos e entidades da administrao pblica federal, mesmo a sistemas eletrnicos de processamento de dados. (Regimento Interno) Ateno!!! Fiz questo de sublinhar as palavras acima, porque temos, no momento da prova, medo de marcar as alternativas que contenham as palavras mesmo, nunca, sempre, todas, entre outras. Contudo, por vezes, como no caso ora abordado, estas palavras constam no prprio normativo que disciplina a matria. Portanto, ateno com este artigo. Art. 87. Ao servidor a que se refere o artigo anterior, quando credenciado pelo Presidente do Tribunal ou, por delegao deste, pelos dirigentes das unidades tcnicas da secretaria do Tribunal, para desempenhar funes de auditoria, de inspees e diligncias
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE expressamente determinadas pelo Tribunal ou por sua Presidncia, so asseguradas as seguintes prerrogativas: I - livre ingresso em rgos e entidades sujeitos jurisdio do Tribunal de Contas da Unio; II - acesso a todos os documentos e informaes necessrios realizao de seu trabalho; III - competncia para requerer, nos termos do regimento interno, aos responsveis pelos rgos e entidades objeto de inspees, auditorias e diligncias, as informaes e documentos necessrios para instruo de processos e relatrios de cujo exame esteja expressamente encarregado por sua chefia imediata. (Lei Orgnica) 2.3 PRINCPIO DA RELAO CUSTO/BENEFCIO O custo do controle no pode exceder os benefcios que dele decorram, ou causaria o descontrole. Por esse princpio no faria sentido o Tribunal de Contas da Unio planejar uma fiscalizao que custaria aos cofres da Unio R$ 20.00,00, para uma obra que foi orada em R$ 15.000,00. Tanto a Lei Orgnica como Regimento Interno tambm trazem este princpio positivado nos seguintes artigos: Art. 93. A ttulo de racionalizao administrativa e economia processual, e com o objetivo de evitar que o custo da cobrana seja superior ao valor do ressarcimento, o Tribunal poder determinar, desde logo, o arquivamento do processo, sem cancelamento do dbito, a cujo pagamento continuar obrigado o devedor, para que lhe possa ser dada quitao. (Lei Orgnica) Art. 199. A tomada de contas especial prevista no caput e no 1 do art. 197 ser, desde logo, encaminhada ao Tribunal para julgamento, se o dano ao errio for de valor igual ou superior quantia fixada em cada ano civil, at a ltima sesso ordinria do Plenrio, para vigorar no exerccio subseqente. (Regimento Interno)
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Este artigo apresenta o famoso valor de alada praticado no mbito do Tribunal. Assim, caso haja qualquer dano cujo valor seja menor do que R$ 21.000,00 (este valor corresponde ao valor de alada praticado no ano de 2005), no precisa o rgo responsvel pela tomada de contas especial envi-las imediatamente ao Tribunal, podendo faz-lo quando do envio das contas anuais. Em aula futura, este tpico ser abordado com maior profundidade. Este tpico pode ser abordado na prova da seguinte forma: Um dos princpios do controle a busca da relao custo/benefcio. Por este princpio entende-se que os benefcios advindos do controle devem ser menor do que o seu custo. Dessa forma, no seria razovel supor que o rgo de controle mobilize uma equipe de auditoria para fiscalizar um contrato de compra de po com um custo para o Estado de quinhentos reais. A despeito de esse princpio ser seguido no mbito do Tribunal de Contas da Unio, no h dispositivo positivado a esse respeito. No exemplo acima, a questo estaria incorreta, pois, como vimos, h previso tanto no Regimento Interno como na LOTCU para o assunto.
2.4 PRINCPIO DA QUALIFICAO ADEQUADA Os agentes de controle devem ter conhecimentos necessrios e suficientes para o desempenho da funo, pois no se pode conceber que aqueles que tenham por funo controlar tenham menor qualificao que o controlado. Por esse motivo, o Tribunal de Contas da Unio constantemente promove cursos de especializao e qualificao para os seus analistas de controle externo.
2.5 PRINCPIO DA ADERNCIA A DIRETRIZES E NORMAS A ao dos agentes de controle deve ser feita por meio do fiel cumprimento das diretrizes de poltica pblica e do acatamento de leis e normas em geral. Exemplificando: O ACE no pode exigir aquilo que no est na norma. Assim, caso esteja ocorrendo uma fiscalizao em uma unidade gestora localizada na cidade de So Paulo, no pode o www.pontodosconcursos.com.br 9
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE analista exigir que o gestor, ao fazer uma licitao na modalidade convite, chame 5 licitantes para participar do certame, sob a alegao de que a cidade de So Paulo muito grande e que, com certeza, h no mercado mais de 3 interessados em oferecer o bem para a administrao. Caso agisse dessa maneira, estaria ferindo a Lei de Licitaes e Contratos.
3 TIPOS DE CONTROLE O caput do art. 70 da Constituio Federal nos apresenta 3 tipos de controle: legalidade, legitimidade e economicidade. O controle de legalidade baseia-se apenas no que est positivado, ou seja, leis, regimentos, portarias etc. Entenda-se, portanto, como legalidade lato sensu. Quando adotamos este controle, estamos apenas verificando se o ato produzido guarda ou no consonncia com algum dispositivo legal. Consiste em uma forma pouco eficiente de controle. J no controle de legitimidade, pretende-se verificar se o ato administrativo atendeu aos princpios e fins da norma jurdica. Nesse tipo de controle, o que interessa averiguar se a despesa pblica foi direcionada ao bem comum. Comparativamente ao controle de legalidade, este controle mostra-se mais eficiente. Assim, quando se busca a legitimidade no se verifica apenas se a lei foi cumprida, pretende-se verificar se o bem comum foi atingido. Dessa forma, mesmo que todos os normativos legais para o gasto pblico sejam observados, no ser legtima uma compra de geladeira para um esquim. Assim, nesse tolo exemplo, poderamos ter um ato legal, mas ilegtimo. A economicidade consiste na relao entre o custo e o benefcio. Nem tudo que de custo reduzido atende bem coletividade. No mbito da administrao pblica, por vezes, por ter que comprar o produto mais barato, a fim de respeitar os ditames da Lei 8.666/1993, o gestor compra certos produtos de pouca ou de nenhuma utilidade. Lembro-me que h pouco tempo tive notcia de que certo rgo adquiriu canetas que no escreviam mais do que meia dzia de palavras. Considero que esta compra no tenha atingido ao princpio da economicidade. Cumpre ressaltar que a legitimidade e a economicidade esto ligadas ao MRITO do ato.
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE J FOI PERGUNTADO!!! Na prova de 2004 para o cargo de ACE, o Cespe abordou o assunto da seguinte forma: Nos termos da Constituio da Repblica, pode o TCU, em certos casos, apreciar elementos de discricionariedade envolvidos nos atos da administrao pblica e aspectos ligados gesto das respectivas entidades e ao desempenho das funes destas; no precisa sempre ater-se unicamente conformidade desses atos com as normas jurdicas aplicveis, sob o prisma da legalidade. Pelos motivos acima expostos, percebemos que a questo est correta. Contudo, quando formos estudar o Controle Externo na Constituio Federal, o tema ser um pouco mais aprofundado.
4 MOMENTO DO EXERCCIO DO CONTROLE Quanto ao momento, o controle pode ser dividido em prvio (ou preventivo), concomitante (ou pari passu) e posterior (ou posteriori). O controle prvio aquele que exercido antes de o ato adentrar ao mundo jurdico. Assim, para que o ato se aperfeioe, faz-se necessrio que o rgo controlador verifique a sua legalidade. No nosso ordenamento jurdico, no mais encontramos o controle prvio na acepo de conceder eficcia ao ato administrativo. A Constituio Federal de 1946 previa, em seu art. 77, 1, que os contratos que, por qualquer modo, interessassem receita ou despesa s se reputariam perfeitos depois de registrados pelo Tribunal de Contas. A recusa do registro suspendia a execuo do contrato at que o Congresso Nacional se pronunciasse. Esse dispositivo no encontrou guarida nem na Constituio de 1967 nem na atual Carta Poltica. Nada obstante, ainda existe a possibilidade de o Tribunal de Contas da Unio, em certos casos, realizar o controle de ato administrativo antes de o ato entrar no mundo jurdico. Entretanto, deve ficar claro que, mesmo que isso venha a ocorrer, o controle do ato no condicionante para a sua eficcia. Atualmente, a Instruo Normativa n. 27/TCU, de 02/12/1998, ao tratar da forma como o Tribunal vai atuar em processos de desestatizao, prev que a entidade responsvel pela licitao deve encaminhar o edital para verificao do Tribunal de Contas
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE da Unio. Apesar de entender que estamos frente de uma espcie de controle que est a ocorrer antes de o ato entrar para o mundo jurdico, enxergo que no se trata de controle prvio nos termos da Constituio de 1946. Chego a esta concluso por entender que a falta de apreciao do Tribunal ou uma apreciao a destempo no impedir que o ato se aperfeioe. Questes quanto ao momento do controle j freqentaram demasiadamente as provas de concurso. Atualmente, verifico que os examinadores no esto mais dispostos a cobrar este tema. Contudo, a ttulo de exemplo, apresento a seguinte questo:
(TCE - RN /ESAF /2000) O controle externo da Administrao Pblica Federal, especificamente no que concerne fiscalizao contbil, financeira e oramentria, tambm exercido pelo Tribunal de Contas da Unio, ao qual, neste contexto, compete: d) apreciar, para fim de registro prvio, os contratos administrativos; (falso) Deixando de lado o controle prvio, passaremos a estudar o controle concomitante. Essa forma de fiscalizao caracteriza-se pelo controle ser efetuado ao mesmo momento em que o ato est sendo praticado. Atualmente, o Regimento Interno do Tribunal apresenta em seu art. 241 uma forma de controle concomitante, refiro-me ao instrumento de fiscalizao chamado acompanhamento. Para maior clareza do assunto, considero pertinente transcrever o mencionado artigo. Art. 241. Acompanhamento o instrumento de fiscalizao utilizado pelo Tribunal para: I examinar, ao longo de um perodo predeterminado, a legalidade e a legitimidade dos atos de gesto dos responsveis sujeitos a sua jurisdio, quanto ao aspecto contbil, financeiro, oramentrio e patrimonial; e II avaliar, ao longo de um perodo predeterminado, o desempenho dos rgos e entidades jurisdicionadas, assim como dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais, quanto aos aspectos de economicidade, eficincia e eficcia dos atos praticados. Passemos, agora, para o controle posterior. Essa a forma mais utilizada no controle dos gastos pblicos. No h como o Tribunal fiscalizar todos os atos administrativos na medida em que so praticados. Para que isso fosse possvel, seria necessrio que o corpo tcnico do Tribunal de Contas da Unio fosse dotado de milhares de analistas. Assim sendo, o mais corriqueiro a apreciao do ato aps ele j ter sido plenamente executado. www.pontodosconcursos.com.br 12
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE 5 SISTEMAS DE CONTROLE EXTERNO Na obra do professor Eduardo Lobo Botelho Gualazzi1, encontramos seis tipos, ou modelos espcies de controle externo ou parlamentar. Para se determinar qual o tipo, o eminente professor aponta alguns critrios preponderantes, a saber: a) grau de independncia do rgo de controle em relao ao Poder poltico (Parlamento ou Governo); b) a composio estrutural do rgo; c) a amplitude das competncias; d) a titularidade eventual de funes jurisdicionais. Os sistemas apresentados na citada obra so: 1) ANGLO-SAXNICO difundido na Gr-Bretanha, nos Estados Unidos da Amrica, na Repblica da Irlanda, em Israel e em outros Estados anglfonos da frica e da sia formado por um rgo monocrtico (controlador geral, revisor), designado pelo Parlamento e perante este responsvel, coadjuvado em suas funes por um ofcio revisonal (hierarquicamente subordinado ao controlador geral); 2) LATINO adotado na Itlia, Frana, Espanha, Blgica, Romnia e por vrios Estados da frica francfona constitui-se de um rgo colegial, a que se atribuem funes de controle (geralmente limitadas legitimidade) e funes jurisdicionais, cabendo a impulso processual a um Procurador-Geral; 3) GERMNICO tpico da Alemanha e da ustria com estrutura colegiada, articula-se em ofcios, com pessoal revestido de garantias de independncia judiciria; porm exerce somente atribuies de controle, a que se acrescentam algumas de natureza consultiva, em relao ao Parlamento e ao Governo; 4) ESCANDINAVO difundido nos pases nrdicos da Europa suas competncias so repartidas institucionalmente entre uma srie de rgos, entre os quais os revisores parlamentares (nomeados em cada nova legislatura, em nmero aproximado de cinco, com funes de controle sobre a execuo do oramento e sobre cada problema levantado pelo Parlamento, em tal assunto) e o ofcio de reviso (especificamente competente para verificar a eficcia da atividade administrativa e para sugerir as providncias mais oportunas que se manifestem como imprescindveis); na Sucia, a
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Gualazzi, Eduardo Lobo Botelho, Ed. Revista dos Tribunais, So Paulo, !992
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE atividade de controle sobre as finanas parcialmente confiada ao Ombudsman; na Dinamarca, opera um rgo colegial de coordenao e coligao entre os revisores parlamentares e o ofcio de reviso, para lograr-se rapidez e eficcia mximas no controle; 5) LATINO-AMERICANO difundido em toda a Amrica Latina as funes de controle so exercidas por dois rgos, distintos, Controladoria Geral e Tribunais de Contas; em alguns Estados, como no Chile, Colmbia e Venezuela, falta o Tribunal de Contas, ao passo que, no Brasil, inexiste a Controladoria Geral, motivo por que os Tribunais de Contas do Brasil justificadamente assumem extrema relevncia, no controle legislativo ou parlamentar; 6) SOCIALISTA - prprio dos ordenamentos jurdicos unipartidrios e centralizadores nos Estados em que adotado, observa-se a presena de um ofcio de controle, inserido na Administrao Pblica, cuja atividade limita-se a funcionar como simples apoio s competncias financeiras do rgo legislativo. A despeito da apresentao trazida pelo ilustre professor, em suma, podemos perceber que, basicamente, nos Estados modernos, existem dois sistemas de controle da Administrao Pblica: Tribunais e Controladorias. Os TRIBUNAIS DE CONTAS so rgos colegiados, ou seja, so compostos por diversos membros. Assim sendo, as suas decises, normalmente, so tomadas em conjunto, precisa-se de uma maioria de vontades. Os membros que compem a Corte no mais das vezes so indicados pelo Parlamento e com mandato limitado (mais adiante veremos as caractersticas do sistema brasileiro). Na maioria dos pases que adotam este sistema, a Corte de Contas rgo autnomo, de natureza administrativa e auxilia o Poder Legislativo na funo de Controle Externo. No obstante, encontramos em alguns pases (normalmente os africanos) ligados ao Poder Executivo e em outros (Portugal, Grcia e Angola) ligados ao Poder Judicirio. As CONTROLADORIAS so rgos monocrticos e sofrem grande influncia anglo-saxnica. O controlador Geral exerce suas atividades em grande parceria com o Parlamento, possuindo, normalmente, mandato limitado, mas de longa durao. Em geral as Controladorias no possuem poder sancionador, funcionando mais como rgo consultivo do Parlamento. Ao apurar irregularidades em suas fiscalizaes e auditorias, recomendam ao Poder Legislativo as aes que devem ser adotadas.
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Para uma otimizao das aes de controle, as Entidades Fiscalizadoras Superiores (Tribunais de Contas e Controladorias) vm formando blocos com objetivo de trocar experincias e conhecimentos nas reas correlatas com suas atividades, tais como fiscalizaes e auditorias. No incio da dcada de 50, foi criada a International Organization of Supreme Audit Institutions INTOSAI, organizao internacional reconhecida pelas naes unidas, a que aderem instituies superiores de controle externo de mais de cento e quarenta pases. A finalidade precpua da INTOSAI favorecer o intercmbio de atividades ligadas rea do controle das finanas pblicas, mediante congressos internacionais, seminrios, grupos regionais de estudo entre outras atividades. A organizao tem sede junto Corte de Contas da ustria e os idiomas oficiais so ingls, francs, espanhol e alemo. Blocos regionais de Entidades Fiscalizadoras Superiores tambm foram criados com o mesmo objetivo, dos quais destacamos: AFROSAI the African Organization of Supreme Audit Instituitions ARABOSAI the Arab Organization of Supreme Audit Instituitions ASOSAI the Asian Organization of Supreme Audit Instituitions CAROSAI the Caribbean Organization of Supreme Audit Instituitions EUROSAI the European Organization of Supreme Audit Instituitions SPASAI the South Pacific Organization of Supreme Audit Instituitions OLACEFS the Latin American and Caribbean Organization of Supreme Audit Instituitions Por ser o Tribunal de Contas da Unio integrante da OLACEFS, consideramos pertinente tecer breves comentrios acerca desta organizao. A OLACEFS, organismo autnomo, independente e apoltico, rene entidades fiscalizadoras da Amrica Latina e do Caribe e busca, por intermdio do intercmbio de experincias, tecnologias e idias, o aperfeioamento dos conceitos e procedimentos de controle governamental. Atualmente a organizao conta com 20 pases membros.
J FOI PERGUNTADO
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Na prova para o cargo de analista de controle externo realizada no ano de 2004 apareceu a seguinte questo: Os sistemas internacionais de controle externo tm em comum a circunstncia de que o rgo de controle invariavelmente colegiado e ligado ao Poder Legislativo. Como visto, a resposta falso. No sistema de Controladorias temos rgos monocrticos. Alm disso, verificamos que existem vrios pases que incluem seus rgos de controle externo em outros Poderes.
Ainda sobre Entidades Fiscalizadoras aliengenas, acreditamos ser interessante trazer alguns comentrios sobre o Tribunal de Contas Europeu. O Tribunal de Contas Europeu controla a totalidade das receitas e despesas da Unio e verifica se o oramento da UE foi bem gerido. O Tribunal foi criado em 1977. O Tribunal composto por 15 membros, um de cada pas da UE, nomeados pelo Conselho por um perodo renovvel de seis anos. Aps o alargamento da UE, continuar a existir um membro por pas, mas, a fim de assegurar o bom funcionamento da instituio, o Tribunal pode criar seces (compostas por um nmero restrito de membros) para a adoo de certos tipos de relatrios ou pareceres. Os membros do Tribunal devem ser pessoas que, nos seus pases de origem, tenham exercido funes em instituies de fiscalizao externa ou possuam qualificaes especficas para essa funo. A sua escolha feita em funo da sua competncia e independncia. Trabalham exclusivamente para o Tribunal de Contas. Os membros designam entre si o Presidente do Tribunal de Contas por um perodo de trs anos. A principal misso do Tribunal verificar a boa execuo do oramento da UE - ou seja, examinar a legalidade e a regularidade das despesas e receitas e garantir a boa gesto financeira. O Tribunal de Contas tenta garantir, deste modo, que o oramento da UE seja gerido de forma eficaz e transparente. O trabalho de fiscalizao do Tribunal feito com base em documentos provenientes de qualquer organismo que efetue a gesto de receitas ou despesas em nome da UE. Se necessrio, os auditores procedem a controles nas instalaes desses organismos.
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Os resultados das auditorias so apresentados por escrito sob a forma de relatrios que chamam a ateno da Comisso e dos Estados membros para eventuais problemas. Uma das funes mais importantes do Tribunal assistir a autoridade oramental (o Parlamento Europeu e o Conselho) apresentando-lhes um relatrio anual sobre o exerccio financeiro precedente. As observaes constantes do relatrio anual desempenham um papel muito importante na deciso do Parlamento aprovar ou no a execuo do oramento por parte da Comisso. O Tribunal de Contas trabalha com independncia e decide livremente sobre a organizao e o calendrio das suas auditorias, sobre a forma e o momento em que deve apresentar as suas observaes, bem como sobre a publicidade a dar aos seus relatrios e pareceres. O Tribunal de Contas no dispe de poder jurisdicional prprio. Quando os auditores detectam fraudes ou irregularidades, enviam as informaes recolhidas o mais rapidamente possvel aos rgos da UE competentes para que lhes seja dado o seguimento adequado. Caros alunos, nesse nosso primeiro encontro, verificamos o que o controle, dando especial nfase na forma como ele tratado na Administrao Pblica. Agora, j temos condio de diferenciar o controle externo do controle interno. Foi verificado que no s o Tribunal de Contas da Unio que realiza o controle externo da Administrao Pblica. Ainda tivemos a oportunidade de estudar os princpios que regem o controle: da segregao das funes, da independncia tcnico-funcional, da relao custo/benefcio, da qualificao adequada e da aderncia a diretrizes e normas. Em seguida, verificamos os tipos de controle, oportunidade em que foi demonstrado que, adotando a classificao prevista no caput do art. 70 da CF, temos os controles de legalidade, legitimidade e economicidade. Passamos ento para o momento do exerccio do controle: prvio, concomitante e posterior. Lembrando que no mais existe no ordenamento ptrio a necessidade de se registrar contrato administrativo para lhe dar eficcia. Por fim, tivemos a oportunidade de conhecermos os Sistemas de Controle Externo. Nesse momento verificamos que, tradicionalmente, podemos dividir o Sistema em Tribunais de Contas e Controladorias.
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Assim, terminamos a nossa primeira aula. Espero que os estudos continuem sendo priorizados. At breve!
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AULA 2: O MODELO DE CONTROLE EXTERNO NO BRASIL

Prosseguindo o nosso curso, apresento a vocs a nossa segunda aula. Nesse encontro teremos a oportunidade de verificar como nasceu o Tribunal de Contas da Unio, como foi o seu desenvolvimento ao longo da histria, bem como trataremos do sistema de controle externo ptrio.
1 O MODELO DE CONTROLE EXTERNO NO BRASIL
O controle externo no Brasil nos modelos que ns temos hoje se iniciou logo aps a proclamao da Repblica. No perodo colonial, apesar de algumas tentativas para a criao de um rgo de controle da despesa pblica, o mais prximo que se conseguiu alcanar foi a criao do ERRIO RGIO, o qual tinha como principal atribuio fiscalizar a arrecadao da receita. Logo aps a proclamao da independncia, o ERRIO RGIO foi transformado no Tesouro pela Constituio monrquica de 1824, oportunidade em que foram previstos os primeiros oramentos e balanos gerais. Na poca do Imprio, tentou-se criar um Tribunal de Contas nos moldes que conhecemos hoje. Em 23 de junho de 1826, com a iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt, Visconde de Barbacena, e de Jos Incio Borges, foi apresentado no Senado do Imprio projeto de lei nesse sentido. Entretanto, a nobre iniciativa no conseguiu, durante todo o perodo imperial, sair do papel. Somente com a Proclamao da Repblica, a idia, graas ao pensamento reformista que figurava na poca, pode se concretizar. Assim, por meio do Decreto 966-A, de iniciativa do ento Ministro da Fazenda Rui Barbosa, foi criado o Tribunal de Contas da Unio. J naquela poca, o Tribunal baseava-se nos princpios da autonomia, fiscalizao, julgamento e vigilncia. A primeira constituio republicana concedeu status constitucional ao Tribunal de Contas da Unio, apesar de t-lo colocado nas Disposies Gerais e Transitrias, art. 89 daquela Carta.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE A instalao do Tribunal, entretanto, s ocorreu em 17 de janeiro de 1893, graas ao empenho do Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto, Serzedello Corra. Originariamente o Tribunal teve competncia para exame, reviso e julgamento de todas as operaes relacionadas com a receita e a despesa da Unio. A fiscalizao se fazia pelo sistema de registro prvio. A Constituio de 1891, institucionalizou o Tribunal e conferiu-lhe competncias para liquidar as contas da receita e da despesa e verificar a sua legalidade antes de serem prestadas ao Congresso Nacional. Na Constituio de 1934, ao Tribunal de Contas da Unio foi reservada uma Seo, dentro do Captulo Dos rgos de Cooperao nas Atividades Governamentais. Assim, percebe-se que o Tribunal ganhou uma maior relevncia, na medida em que a Carta Poltica concedeu-lhe um captulo prprio. Foi, tambm, a primeira vez que a Constituio apresentou competncias especficas para o Tribunal de Contas da Unio. No art. 101, foi positivado o controle prvio dos contratos administrativos e, no 102, havia expressa disposio para o Tribunal emitir parecer prvio sobre as contas do Presidente da Repblica. A Constituio seguinte, a de 1937, pouco falou acerca dos Tribunais de Contas, apenas um artigo, deixando a sua regulamentao para os normativos infraconstitucionais (Art. 114, NICO). Importante anotar que a maioria dos doutrinadores considera que a Carta de 1937 colocou o TCU na esfera do Poder Judicirio. A Constituio democrtica de 1946, em seu art. 22, trouxe, pela primeira vez, a expresso com auxlio do Tribunal de Contas. Quis aquela Carta Poltica deixar claro que o responsvel pelo Controle Externo, no mbito federal, era o Congresso Nacional, que seria exercido com o auxlio do TCU. A Carta de 1946 apresentava como competncia da Corte de Contas o julgamento da legalidade das concesses iniciais de aposentadoria, reforma e penses, bem como o julgamento das contas dos responsveis por dinheiros e outros bens pblicos. A carta de 1967 apresentou-se em moldes muito semelhante ao da atual Constituio Federal. Essa Constituio acabou com a necessidade do controle prvio dos contratos administrativos.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Com relao evoluo histrica do Tribunal de Contas da Unio, no acredito que a banca possa fazer perguntas sobre a competncia do TCU em determinada poca. Trago essas informaes acerca de sua evoluo, para mostrar que no foi a Carta Poltica de 88 que criou o TCU. Abstraio desse tpico, como informao essencial, o fato de que a competncia do Tribunal para emitir parecer prvio nas contas do Presidente da Repblica remonta ao ano de 1934 e o fato de que o TCU j figurou na esfera do Poder Judicirio Carta de 1937. Importante tambm salientar que a Constituio de 1967 retirou a competncia da Corte de Contas de fazer o controle prvio dos contratos administrativos, a fim de lhes conceder eficcia.
2 O SISTEMA DE CONTROLE EXTERNO NO BRASIL
Como mencionado em nossa primeira aula, o Brasil adotou o Sistema de Tribunais de Contas. Esse sistema organizado da seguinte maneira: 1 Tribunal de Contas da Unio, com sede no Distrito Federal e representao em todas as Unidades da Federao; 26 Tribunais de Contas Estaduais 1 em cada Unidade da Federao; 4 Tribunais de Contas dos Municpios localizados nos Estados da Bahia, Cear, Amazonas e Gois; e 2 Tribunais de Contas Municipais localizados nos Municpios de So Paulo e Rio de Janeiro. De incio, importante termos em mente que cada Tribunal de Contas possui suas prprias competncias, no existindo em nosso Sistema a possibilidade de uma Corte ser a revisora de outra. Dessa forma, caso algum responsvel seja condenado no mbito de algum Tribunal de Contas Estadual, ele no poder recorrer desta condenao ao Tribunal de Contas da Unio. Ento, como saberemos qual a Corte de Contas deve atuar em cada caso? simples! A regra geral : o responsvel pela fiscalizao o dono do recurso. Assim, caso esteja sendo gasto um recurso da esfera federal, o Tribunal que ir atuar ser o Tribunal de Contas da Unio. Caso o recurso em questo seja do Governo do Estado do Rio Grande do Norte, o TCE do RN ser o responsvel pela fiscalizao.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Agora que j sabemos como funciona a regra geral, vamos passar para as especificidades. De vez em quando, presenciamos na impressa notcias no sentido de que o Tribunal de Contas da Unio condenou determinado prefeito municipal a restituir alguma verba mal aplicada no mbito do municpio. Ser que isso possvel ou alguma informao truncada que nos passada? Realmente, isso possvel. Como anteriormente comentado, a regra geral diz que o responsvel pela fiscalizao o dono do dinheiro que foi gasto. Acontece que existe a possibilidade de um ente da federao repassar a outro ente da federao recursos, de forma voluntria, para que seja realizada alguma atividade de interesse recproco, so as chamadas transferncias voluntrias, que esto previstas, dentre outros dispositivos, no art. 25 da Lei Complementar 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal. Cumpre acrescentar que as transferncias voluntrias so instrumentalizadas por meio de convnios, ajustes ou outros instrumentos congneres. Assim, como foi a Unio que repassou voluntariamente recursos para o municpio, nada mais justo que a Unio fiscalize a aplicao desses recursos. Como exemplo, podemos citar a seguinte situao hipottica: Com intuito de diminuir o problema do analfabetismo infantil, a Unio repassa, VOLUNTARIAMENTE, a determinado municpio R$ 300.000, 00, para que o municpio construa uma escola. Percebemos que tanto a Unio como o municpio tm como objetivo a construo da escola e que o repasse da verba no est vinculado a nenhuma transferncia de recursos determinada pela CF ou por alguma Lei. (Em momento oportuno, vamos verificar quem ser o responsvel pela fiscalizao quando os recursos envolvidos se referirem a transferncias vinculadas a determinaes legal ou constitucional). Nesse sentido, podemos chegar a seguinte concluso: o Tribunal de Contas da Unio fiscaliza a aplicao dos recursos federais, sejam eles gastos diretamente ou por meio de transferncias voluntrias. No mbito estadual, o responsvel pela fiscalizao dos recursos o Tribunal de Contas Estadual. Contudo, incumbe, ainda, via de regra, aos TCEs a fiscalizao dos recursos gastos pelos municpios. Como verificado no incio deste tpico, somente em quatro estados existe a figura dos Tribunais de Contas dos Municpios e, em apenas dois,
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE existe o Tribunal de Contas Municipal. Assim, para preencher esta lacuna, compete ao TCEs fazer a fiscalizao dos recursos gastos pelos municpios. Dessa forma, com exceo dos estados que possuam Tribunais de Contas dos Municpios, competir ao TCE local a fiscalizao tanto do dinheiro gasto no mbito da administrao estadual como no mbito municipal. Exemplificando, compete ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina a fiscalizao dos recursos gastos com a despesa da Secretaria de Estado de Educao, com o Tribunal de Justia do Estado, entre outros. Compete, ainda, fiscalizar as despesas de todos os municpios do Estado. J nos Estados que tenham Tribunais de Contas dos Municpios (TCDM), ao Tribunal de Contas Estadual competir fiscalizar apenas as despesas que tenham sido efetuadas no mbito estadual, ficando para o Tribunal de Contas do Municpio a fiscalizao dos recursos gastos no mbito de todos os municpios. Assim, no estado de Gois, competir ao TCDM a fiscalizao dos municpios de Anpolis, Luzinia, Goinia etc. Vale registrar que os Tribunais de Contas dos Municpios so rgos ligados a estrutura organizacional do Estado. Assim sendo, compete ao Governador do Estado nomear os conselheiros que comporo o Tribunal. No pas, temos dois municpios que possuem Tribunais de Contas prprios. So eles, Rio de Janeiro e So Paulo. Logo, a esses tribunais competir apenas a fiscalizao desses dois municpios. Necessrio destacar que a Constituio Federal vedou, em seu art. 31, 4, a criao de Tribunais ou Conselhos de Contas municipais. Assim, nenhum municpio pode criar a sua prpria Corte de Contas. Ocorre que, por meio da ADIN 154, o STF j se posicionou no sentido de que somente vedado a criao de Tribunais de Contas na estrutura organizacional dos municpios. Como os Tribunais de Contas dos Municpios so rgos que pertencem estrutura estadual, no h vedao para que sejam criados novos tribunais dessa espcie. O que o constituinte originrio quis vedar foi a criao de mais uma estrutura no mbito municipal. No nos esqueamos que no Brasil h uma cultura de grande politizao dos municpios,
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE aumentando este problema na medida em que diminumos o tamanho dos municpios. Assim, bastante comum, no interior do Brasil, termos municpios bem pequenos, sendo amplamente dominados por duas famlias. Assim, enquanto uma famlia governa, a outra faz oposio. Com isso, poderamos correr o risco de o rgo que tem a funo de prestar apoio tcnico no exerccio do Controle Externo ficar totalmente politizado. Relembrando, ento, segundo o STF, a criao de Tribunais de Contas dos Municpios no fere o disposto no art. 31, 4, da CF. J a criao de um Tribunal de Contas Municipal seria inconstitucional. Quanto ao art. 31 da CF, acredito interessante anotar trs breves comentrios antes de prosseguirmos na matria. Os dois primeiro referem-se ao caput e ao 2 do artigo 31, que possuem as seguintes redaes: Art. 31 - A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. 2 - O parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre as contas que o Prefeito
deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal.
Na ltima prova para Analista de Controle Externo, a questo foi explorada da seguinte maneira: De acordo com a Constituio Federal de 1988, a fiscalizao contbil, oramentria, financeira, operacional e patrimonial do municpio ser exercida pelo Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno dos poderes Executivo e Legislativo municipais, na forma da lei. Assim, o parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre as contas que o prefeito deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal. Percebe-se que a questo est incorreta, pois o Controle Interno do Legislativo no tem a incumbncia de fiscalizar o municpio. Essa tarefa afeta ao Controle Externo, que ser auxiliado pelo Controle Interno do Municpio. Quanto ao quorum para a derrubada do parecer prvio, a questo est de acordo com o que prev o art. 31, 2, da CF. Com relao a esse quorum, importante anotar que essa a maioria mais qualificada que a Carta www.pontodosconcursos.com.br 6
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE apresenta. A razo disso deve-se ao fato da politizao dos municpios, como anteriormente mencionado. O que pretendeu o constituinte originrio foi resguardar a tecnicidade do parecer da Corte de Contas local, pois somente com 2/3 dos membros da Cmara Municipal o parecer pode ser derrubado. A terceira observao refere-se ao pargrafo terceiro do j citado art. 31, o qual apresenta a seguinte redao: 3 - As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionarlhes a legitimidade, nos termos da lei. Com relao a esse dispositivo, o aluno deve ficar atento que o art. 49 da LRF apresentou novo comando para a matria, vejamos: Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade. Apesar da diferena nas duas redaes, no vejo que uma possa prejudicar a outra. A LRF apenas elasteceu o prazo fixado na CF. A respeito do tema, encontra-se tramitando no Supremo Tribunal Federal diversas aes diretas de inconstitucionalidade que visam a atacar a mencionada LRF. At a presente data, a eficcia do art. 49 est mantida. Dessa forma, para efeito de prova, o aluno deve ficar atento se a questo refere-se a dispositivo constitucional ou infraconstitucional, para poder responder a questo. Assim, cuidado com o assunto. Prosseguindo com o Sistema de Controle Externo no Brasil, vamos estudar agora o Tribunal de Contas do Distrito Federal. O Distrito Federal um ente sui generis em nosso ordenamento jurdico. Por no ser dividido em municpios, exerce funes estaduais e municipais. Alm disso, por fora de dispositivos constitucionais, recebe verbas da Unio para manter alguns de seus servios. Apesar de o Distrito Federal no ser dividido em municpios, o que poderia sugerir um controle direto de toda despesa da Administrao do Distrito Federal pelo TCDF, devemos ter em considerao que algumas despesas so custeadas com verbas da Unio.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Com efeito, como mencionado no incio deste tpico, precisamos verificar quem o dono do recurso para sabermos quem ser o competente para fiscaliz-lo. Seguindo orientao constitucional, temos que o art. 21, incisos XIII e XIV, da Carta Poltica apresenta a seguinte redao: Art. 21 Compete Unio: XIII - organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios; XIV - organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistncia financeira ao Distrito Federal para a execuo de servios pblicos, por meio de fundo prprio;(Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) Dessa forma, podemos perceber que Unio vai competir a realizao de algumas atividades necessrias organizao e manuteno do Distrito Federal. Com efeito, como a responsvel pela despesa a Unio, nada mais lgico do que ser o Tribunal de Contas da Unio o responsvel por essa fiscalizao. Para ratificar essa posio, o Tribunal de Contas da Unio, na Sesso Plenria de 16/06/2004, proferiu o Acrdo 739, que apresenta a seguinte ementa: Solicitao da Cmara dos Deputados. Informaes acerca da competncia para apreciao das contas das Polcias Civil e Militar e do Corpo de Bombeiros do Distrito Federal. Conhecimento. Competncia do TCU. Encaminhamento das informaes. Cincia ao interessado. Arquivamento. - Corpo de Bombeiros Militar do DF. Entidade afeta competncia do TCU. Consideraes. A matria pode ser questionada da seguinte forma na prova: Todos os rgos integrantes da Administrao Direta do Distrito Federal so fiscalizados pelo TCDF. A resposta seria falsa, pois o Tribunal de Contas da Unio tem competncia para fiscalizar a Polcia Militar e o Corpo de Bombeiros do DF, alm do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do Distrito Federal e Territrios.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Para finalizar o assunto relacionado ao Sistema de Controle Externo no Brasil, importante anotar que a Constituio Federal no trouxe previso para que possveis territrios venham a possuir Tribunais de Contas. O Controle Externo dessas Autarquias Territoriais ser, conforme disposto no art. 33, 2, feito com auxlio do Tribunal de Contas da Unio, o qual competir emitir parecer prvio sobre as contas do Governo do Territrio, as quais sero julgadas pelo Congresso Nacional. Veja como a CF apresenta o assunto: Art. 33. A lei dispor sobre a organizao administrativa e judiciria dos Territrios. (...) 2 - As contas do Governo do Territrio sero submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prvio do Tribunal de Contas da Unio. Essa matria foi alvo do ltimo concurso de Analista de Controle Externo, ocasio em que foi efetuado o seguinte questionamento: Nos termos da Constituio Federal de 1988, o TCU pode apreciar contas de governo de autarquia territorial e emitir parecer prvio. Facilmente, verificamos que realmente essa a competncia do Tribunal de Contas da Unio, o que torna correta a assertiva. Antes de passarmos para o prximo tpico, faz-se necessrio esclarecer que as transferncias voluntrias que a Unio faz a outros entes de federao so, normalmente, realizadas mediante uma contrapartida monetria por parte de quem est recebendo o recurso. Assim, quando da celebrao de um convnio, iremos ter tanto recursos federais como locais. Dessa forma, seguindo a nossa regra geral, competir tanto ao Tribunal de Contas da Unio como ao Tribunal de Contas local a fiscalizao das despesas efetuadas. Quando ocorre esse tipo de situao, temos as chamadas competncias concorrentes dos rgos de fiscalizao.
3 COMPOSIO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE A Constituio Federal apresenta a forma como ser composto o Tribunal de Contas da Unio e disciplina que, no que couber, as disposies atinentes ao TCU sero aplicadas aos demais Tribunais de Contas. Na Carta de 88, a matria foi tratada nos seguintes artigos: 52, III, b, 73 e 75 da Constituio Federal, os quais apresentam as seguintes redaes: Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (...) III - aprovar previamente, por voto secreto, aps argio pblica, a escolha de: (...) b) Ministros do Tribunal de Contas da Unio indicados pelo Presidente da Repblica; Art. 73. O Tribunal de Contas da Unio, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro prprio de pessoal e jurisdio em todo o territrio nacional, exercendo, no que couber, as atribuies previstas no art. 96. 1 - Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio sero nomeados dentre brasileiros que satisfaam os seguintes requisitos: I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade; II - idoneidade moral e reputao ilibada; III - notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao pblica; IV - mais de dez anos de exerccio de funo ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior. 2 - Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio sero escolhidos: I - um tero pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, indicados em lista trplice pelo Tribunal, segundo os critrios de antigidade e merecimento; II - dois teros pelo Congresso Nacional. 3 Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio tero as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE de Justia, aplicando-se-lhes, quanto aposentadoria e penso, as normas constantes do art. 40. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 20, de 1998) 4 - O auditor, quando em substituio a Ministro, ter as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exerccio das demais atribuies da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal. Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber, organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios. Pargrafo nico. As Constituies estaduais disporo sobre os Tribunais de Contas respectivos, que sero integrados por sete Conselheiros. Com relao aos Ministros do Tribunal de Contas da Unio, teremos aula prpria para tratar do assunto. Nesse momento, importo-me com a composio dos outros Tribunais de Contas. Como verificado acima, o art. 75 da CF estipulou que as Cortes de Contas estaduais e municipais sero formadas por sete Conselheiros. Como o prprio art. 75 dispe que a essas Cortes se aplica, no que couber, o que a Constituio estatuiu para o Tribunal de Contas da Unio, vale mencionar, ento, que a indicao dos Conselheiros deve ser feita pelo Chefe do Executivo local e pelo Poder Legislativo. Com efeito, das sete vagas para as Corte de Contas, 3 so de escolha do Chefe do Executivo e 4 de escolha do Poder Legislativo. Reforo, mais uma vez, que, quando estudarmos a composio do Tribunal de Contas da Unio, o tema vai ser completamente esgotado.
Pessoal, essa nossa segunda aula vai ficando por aqui. Por didtica, entendo que no devemos avanar em tpico novo nesse mesmo encontro, pois as matrias que sero apresentadas em seguida so, segundo as melhores doutrinas, bastante polmicas e, por isso, merecem um encontro s para elas. Nessa aula de hoje, tivemos a oportunidade de verificar como surgiu o Tribunal de Contas da Unio e como as Cartas Polticas vm apresentando a matria.
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Em seguida, estudamos o Sistema de Controle Externo Ptrio, oportunidade que percebemos a necessidade de se verificar a origem dos recursos para podermos saber qual a Corte de Contas ser a responsvel por sua fiscalizao. Peo ateno para as competncias do TCDF, pois, como visto, verificamos que nem todas as despesas utilizadas para a manuteno do Distrito Federal so fiscalizadas pelo TCDF. Por fim, demos uma breve passada na forma de composio dos Tribunais de Contas, pois, mais adiante, aprofundaremos o assunto. Continuem estudando!
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AULA 3: POSIO INSTITUCIONAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Dando continuidade ao nosso curso, vamos para o nosso terceiro encontro. Conforme mencionei no final da aula passada, trataremos de dois temas por demais controvertidos em nossa doutrina. Na aula de hoje, vamos estudar a posio institucional dos Tribunais de Contas, bem como a natureza jurdica das decises do Tribunal de Contas da Unio. Tenho percebido que, principalmente com relao natureza jurdica das decises do Tribunal, a matria vem, constantemente, freqentando, os concursos pblicos.
1 POSIO INSTITUCIONAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Conforme vimos em nossa primeira aula, o Tribunal de Contas da Unio j figurou no mbito do Poder Judicirio, Constituio de 1937. Apesar de no entender que aquela Carta Poltica deixou suficientemente claro que o Tribunal de Contas da Unio deveria figurar no mbito do Poder Judicirio, rendo-me a maioria da doutrina que enquadra o Tribunal no seio daquele Poder. A minha parcial discordncia se baseia no fato de que a Carta de 1937, apesar de colocar o Poder Judicirio e o Tribunal de Contas da Unio no mesmo Ttulo, eles se apresentam em Captulos diferentes, o que, em minha opinio, permite dupla interpretao. O objeto de nossa aula no fazer um levantamento de onde figurou o Tribunal de Contas da Unio no passado e sim tentar enquadr-lo segundo o ordenamento jurdico ora vigente no pas. Na introduo da presente aula, mencionei que o tema no encontrava unanimidade em nossa doutrina, para provar esse fato, descrevo, a seguir, passagens de alguns autores acerca do assunto, para depois me posicionar. Para Rui Barbosa, um Tribunal sui generis, possui corpo de magistratura intermediria administrao e legislatura.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Jarbas Maranho apresenta a seguinte descrio: um instituto sui generis, posto de permeio entre os Poderes polticos da nao, o Legislativo e o Executivo, sem sujeio, porm a qualquer deles. Para Celso de Mello, o Tribunal de Contas, em nosso sistema, um conjunto orgnico perfeitamente autnomo. J a administrativista Odete Medauar considera que sua natureza, em razo das prprias normas da Constituio a de rgo independente, desvinculado da estrutura de qualquer dos trs poderes. A nosso ver, por conseguinte, o Tribunal de Contas configura instituio estatal independente. Antes de adentrarmos ao tema, devemos ter em mente que o controle externo da administrao pblica funo afeta ao PODER LEGISLATIVO, que a exerce com o auxlio do tribunal de contas. Auxilia, exercendo uma funo, no assessorando, nem se submetendo a qualquer dos Poderes. (art. 71da CF). Polmica questo que circunda a nossa matria diz respeito subordinao do Tribunal de Contas da Unio ao Congresso Nacional. Alguns autores consideram, no meu ponto de vista de forma equivocada, que o TCU, por ser auxiliar do Congresso Nacional na funo do controle externo, a ele estaria subordinado. No entendo que todos que auxiliam devem estar subordinados. Trago como exemplo as funes de cirurgio e anestesista. Ambos so formados em medicina e so necessrios para o sucesso de qualquer operao. Entendo que esto subordinados ao mdico os enfermeiros, os auxiliares de enfermagem, os instrumentistas etc. No considero que o anestesista esteja subordinado ao cirurgio, j que figura essencial na cirurgia. O que ocorre que o anestesista possui uma funo auxiliar a do cirurgio, ou seja, auxilia sem estar subordinado. Da mesma forma temos o Tribunal de Contas da Unio e o Congresso Nacional. Ambos tm, de acordo com a nossa Constituio, funes especficas na funo controle externo. Aquele auxilia este sem subordinao. Daqui j podemos tirar uma importante lio para a nossa prova. Considerando que o Tribunal de Contas da Unio que auxilia o Congresso Nacional e no o contrrio, temos que a funo do controle externo, segundo a nossa Constituio, pertence ao Congresso Nacional e no ao TCU. Esse tema gosta de freqentar as nossas provas, j sendo cobrado da seguinte forma: (TCU CESPE UNB/1996) O Tribunal de Contas da Unio: www.pontodosconcursos.com.br 2
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE exerce a funo de controle externo da Administrao Federal, conforme previsto na CF. A banca considerou a assertiva incorreta. No meu sentir, agiu de forma correta a banca, pois conforme acabamos de mencionar, a funo de controle externo do Congresso Nacional, que a exerce com auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Antes de definirmos a posio institucional dos Tribunais de Contas, tomando como paradigma o TCU, temos que ter em mente que esses rgos so independentes e autnomos. So independentes porque a prpria Constituio atribui ao Tribunal de Contas da Unio competncias prprias e privativas, artigos 33, 2, e 71. No podemos jamais nos esquecer de que as competncias da Corte de Contas no so delegadas pelo Congresso Nacional. Quanto autonomia do Tribunal de Contas da Unio, ela se faz presente pela possibilidade de o TCU ditar a forma como pretende atuar para o cumprimento de sua misso constitucional, pelo fato de possuir oramento prprio, bem como por ter iniciativa de lei para definir o plano de cargos e salrios de seus servidores, entre outras atribuies. Essa autonomia encontra guarida na Constituio Federal, ao combinarmos os artigos 73 e 96 da Carta Poltica. Com relao a esse tema, considero pertinente anotar que o Plenrio do Supremo Tribunal Federal se posicionou da seguinte forma: o Tribunal de Contas da Unio no preposto do Legislativo. A funo que exerce recebe diretamente da Constituio Federal, que lhe define as atribuies. Agora que j sabemos que, segundo a CF, a funo de controle externo pertence ao Congresso Nacional, que a exerce com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, apesar de este rgo no ser subordinado quele e que o TCU rgo independente e autnomo, podemos, ento verificar qual a sua posio institucional. Quando queremos definir a posio institucional de determinado rgo, o que pretendemos na verdade coloc-lo na ESTRUTURA de determinado Poder. Isso no quer dizer que todos os rgos integrantes de determinado Poder devem exercer as mesmas funes. A Constituio Federal registra em seu art. 2 que so Poderes da Unio, harmnicos e independentes entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Ao trazer essa definio, o que pretendia o constituinte originrio era dizer que a Unio, para atingir os seus fins, ter esses trs Poderes. Entendo que esses trs Poderes podem ser www.pontodosconcursos.com.br 3
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE compreendidos como as funes que a Unio deve exercer para atingir seus objetivos. Assim sendo, temos que qualquer dos trs Poderes exerce funes tpicas de outros Poderes. Assim, quando o Executivo edita uma medida Provisria est, naquele ato especfico exercendo a funo legislativa. Com efeito, o que temos que levar em considerao a funo precpua que cada Poder realiza, pois, como vimos, todos os Poderes exercem funes dos demais. Entendo que ocorre, por parte de alguns doutrinadores, uma vontade exagerada de definir a que Poder determinado rgo pertence. Acredito que a nossa Constituio realizou de forma organizacional uma diviso de Poderes. Isso no importa falar que todos os rgos que foram inseridos em determinado Poder devem somente realizar a funes inerentes quele Poder. Nessa linha de raciocnio, entendo que o Tribunal de Contas da Unio exerce funes dos trs Poderes, apesar de no realizar, de forma precpua, nenhuma delas, o que dificulta dizer a qual dos Poderes o TCU pertence. No tenho a pretenso de defender uma tese acerca da posio institucional dos Tribunais de Contas em nosso curso de preparao para concurso pblico. Entendo que nossa abordagem deva ser mais objetiva, direcionada para as provas. Nesse sentido, o que considero importante demonstrar como o nosso ordenamento jurdico vem evoluindo com relao ao tema. De plano, destaco que ORGANIZACIONALMENTE entendo que o Tribunal de Contas da Unio est inserido na ESTRUTURA do Poder Legislativo. Chego a essa concluso por dois caminhos diferentes. O primeiro vem de uma leitura bastante atenta da Constituio Federal. O nosso ordenamento jurdico, de forma geral, apresenta as seguintes divises: Livros, Ttulos, Captulos e Sees. A Constituio de 88 foi toda estruturada em um nico Livro. Geralmente, os cdigos so divididos por Livros, a exemplo do Cdigo de Processo Civil e do Cdigo Civil. Assim, para melhor compreenso da posio institucional dos tribunais de contas, vamos partir da maior diviso encontrada na CF, ou seja, os Ttulos. A Constituio est assim estruturada: TTULO I Dos Princpios Fundamentais TTULO II Dos Direitos e Garantias Fundamentais TTULO III Da Organizao do Estado www.pontodosconcursos.com.br 4
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE TTULO IV Da Organizao dos Poderes Para o nosso trabalho, o que nos interessa o Ttulo IV, o qual est dividido da seguinte maneira: CAPTULO I Do Poder Legislativo CAPTULO II Do Poder Executivo CAPTULO III Do Poder Judicirio CAPTULO IV Das Funes Essenciais Justia. Considerando que o nosso estudo est voltado para o Poder Legislativo, uma vez que considero que o Tribunal de Contas da Unio est inserido na estrutura organizacional daquele Poder, irei, por enquanto, desprezar os demais Captulos do Ttulo IV. Dentro do Captulo I Do Poder Legislativo, encontramos a Seo IX, que trata da Fiscalizao, Contbil, Financeira e Oramentria. Nessa Seo, temos que o controle externo ser exercido pelo Congresso Nacional, com auxilio do Tribunal de Contas da Unio. Dessa forma, concluo que, ao definir a competncia do TCU em Seo destinada ao Poder Legislativo, o constituinte originrio objetivou, ao menos organizacionalmente, colocar a Corte de Contas no seio daquele Poder. Nesse mesmo raciocnio, entendo que o Ministrio Pblico no integra nem organizacionalmente qualquer dos trs Poderes. Retornando ao Ttulo IV da CF Da Organizao dos Poderes, podemos notar que o constituinte originrio no colocou o Ministrio Pblico na estrutura de nenhum dos Poderes, uma vez que o inclui no Captulo IV (Das Funes Essenciais Justia) daquele Ttulo. Assim, acredito que o Ministrio Pblico, ao contrrio do TCU no est ligado a qualquer dos Poderes. O segundo caminho que me leva a inserir o Tribunal de Contas da Unio na estrutura organizacional do Poder Legislativo leva em considerao a Lei Complementar 101\2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal. O art. 1, 3, dessa Lei dispe que: Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio. (...) 3o Nas referncias: www.pontodosconcursos.com.br 5
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE I - Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, esto compreendidos: a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico; b) as respectivas administraes diretas, fundos, autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes; II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal; III - a Tribunais de Contas esto includos: Tribunal de Contas da Unio, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municpios e Tribunal de Contas do Municpio.
Pela simples leitura do dispositivo, podemos notar que o legislador teve a inteno de dizer que os Tribunais de Contas encontram-se na estrutura do Poder Legislativo. Mais uma vez, a tese de que o Ministrio Pblico no integra qualquer dos Poderes tambm se confirma, pois o legislador trata o MP como estrutura independente. Pelo exposto, por qualquer dos dois caminhos, podemos concluir que os Tribunais de Contas esto organizacionalmente ligados estrutura do Poder Legislativo e que o Ministrio Pblico no integra qualquer dos Poderes. Para encerrar este polmico assunto, nunca demais lembrar que o titular do controle externo, segundo a nossa Constituio, o Congresso Nacional, o qual auxiliado pelo Tribunal de Contas da Unio para o cumprimento dessa misso. Importante lembrar que as competncias para o exerccio do controle, tanto para o Congresso Nacional, como para o Tribunal de Contas da Unio, vm da prpria Constituio, sendo que existem competncias privativas do Congresso Nacional, como no caso do Julgamento das contas do Presidente da Repblica, e outras privativas do Tribunal de Contas da Unio, como a de julgar as contas de gesto dos administradores pblicos. Devemos lembrar, ainda, que existem algumas competncias comuns s duas Casas, como no caso da fiscalizao de despesa irregular de que trata o art. 72 da CF. Esse tema j foi abordado pela Esaf na prova de 2002 da seguinte forma: O controle externo no Brasil, quanto fiscalizao contbil, financeira e oramentria da Administrao Pblica Federal, atualmente, comporta atividades diversificadas, compreendidas na competncia privativas umas do Congresso Nacional,
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE outras do Tribunal de Contas da Unio e algumas delas com a participao conjugada de ambos esses rgos. Pelo que estudamos, podemos perceber que a questo est correta.
2 NATUREZA JURDICA DAS DECISES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS Mais uma vez, como mencionado na introduo desta aula, estamos frente de matria polmica. Parte da doutrina entende que a natureza jurdica das decises das Cortes de Contas judicante, enquanto a outra parte entende que a natureza administrativa. Logo de incio, posiciono-me. Entendo que a natureza jurdica das decises dos Tribunais de Contas administrativa. Acrescento que a maioria da doutrina possui este entendimento. Apesar de entender que a natureza das decises administrativa, necessito expor os motivos que levam ambas as correntes a chegarem s suas concluses. Devemos nos lembrar que questes subjetivas so uma realidade nos concursos para as Cortes de Contas e essas podem solicitar que o aluno discorra sobre o tema. Antes de adentrar a esse tpico especfico, quero apresentar a vocs as funes bsicas exercidas pelo Tribunal de Contas da Unio. So elas: Fiscalizadora; Consultiva; Informativa; Judicante; Pedaggica; A funo fiscalizadora exercida quando o Tribunal, no uso de suas competncias constitucionais, fiscaliza a atividade dos administradores pblicos. O Regimento Interno da Corte de Contas apresenta os seguintes modos de fiscalizao: levantamento, auditoria, inspeo, monitoramento e acompanhamento. Em momento oportuno, vamos detalhar cada uma delas. A funo consultiva encontra guarida tanto na Lei Orgnica do TCU como em seu Regimento Interno e consiste na faculdade de algumas autoridades consultarem, em tese, a Corte de Contas. A funo informativa, com previso constitucional, consiste no dever de o TCU, como rgo auxiliar do Congresso Nacional, informar, quando solicitado, aquele rgo o andamento de trabalhos executados no mbito da Corte de Contas. www.pontodosconcursos.com.br 7 Corretiva; Normativa; Sancionadora; Ouvidoria.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE A funo judicante praticada pelo TCU ao julgar as contas de gesto dos administradores pblicos. A funo pedaggica exercida quando o Tribunal orienta os gestores acerca da forma correta de aplicao da lei, com objetivo de no ser praticada nenhuma irregularidade. A funo corretiva se d quando o Tribunal, ao constatar algum descumprimento norma legal, assina prazo para a sua correo. A funo normativa decorre da possibilidade de a Corte de Contas editar normas para os seus jurisdicionados em matria de sua competncia. Quando a prpria Constituio faculta ao Tribunal de Contas da Unio a possibilidade de, ante a constatao de ilegalidade ou irregularidade, aplicar sano aos gestores, o Tribunal est exercendo a funo sancionadora. Por fim, a funo de ouvidoria possibilita que o Tribunal de Contas da Unio atenda a populao quanto s suas reclamaes, sejam em decorrncia de m utilizao de recursos pblicos, sejam em decorrncia de conduta inadequada de seus servidores. Agora que j sabemos quais as principais funes exercidas pelo Tribunal de Contas da Unio, podemos verificar qual a natureza jurdica de suas decises. Antes de prosseguir, s quero acrescentar que essas funes sero mais detalhadas ao longo de nosso curso. Conforme mencionado no incio deste tpico, a doutrina se divide, quanto natureza jurdica da Corte de Contas judicante e administrativa. Defendem a natureza judicante Pontes de Miranda, Seabra Fagundes e Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Apesar de ser um grande admirador das obras desse ilustres doutrinadores, peo vnias para dissentir deles nesse assunto. Antes de aprofundarmos na discusso, considero importante esclarecer o que seja a natureza judicante. Uma deciso judicante no necessariamente originria do Poder Judicirio. A deciso judicante se caracteriza pelo fato de dizer definitivamente o direito, mesmo que seja advinda de rgo que no seja integrante do Poder Judicirio. Certos pases adotam o chamado contencioso administrativo. Por esse sistema, um rgo administrativo pode ter a competncia de dar a ltima palavra em algumas questes de interesse da Administrao Pblica. Os defensores da tese de que a natureza jurdica das decises dos Tribunais de Contas judicante baseiam-se, principalmente, no fato de que a Constituio concedeu www.pontodosconcursos.com.br 8
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE s Cortes de Contas a competncia privativa de julgar as contas dos administradores. Ademais, entendem que, ao julgar as contas, a Corte est proferindo a ltima palavra com relao gesto do administrador pblico. Aps a manifestao do Tribunal, ningum mais pode dizer se houve ou no irregularidade em determinada gesto, salvo o prprio Tribunal que proferiu o julgamento. Cumpre acrescentar que, conforme anteriormente demonstrado, a Corte de Contas possui vrias funes bsicas, sendo somente uma delas a judicante. Logo, somente quando o Tribunal est realizando a sua competncia constitucional de julgar as contas dos administradores que a natureza jurdica de suas decises seria judicante. Os defensores dessa teoria apregoam que no somente o Poder Judicirio que possui a funo judicante. Como exemplo, trazem a possibilidade de o Congresso Nacional julgar o Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade. Defendem que esse julgamento possui natureza estritamente judicante, pois , inclusive, presidido pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal. Dessa forma, quando a Constituio concede a algum rgo competncia privativa para julgar, fica claro, na opinio daqueles doutrinadores, que o constituinte concedeu natureza judicante s decises dos rgos com competncia para o julgamento. Esses so os motivos dos doutrinadores que defendem a natureza judicante s decises dos Tribunais de Contas, quando essas Cortes esto no exerccio da competncia constitucional de julgar as contas dos administradores pblicos. A seguinte passagem do Conselheiro do Tribunal de Contas do Distrito Federal, Prof. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, ilustra bem essa tese (in Tribunais de Contas do Brasil Jurisdio e Competncia. Belo Horizonte: Frum, 1 ed., 2003, pp 123 e 124): A Constituio Federal admitiu expressamente vrias excees a esse decantado monoplio absoluto do Poder Judicirio, como ser visto adiante, em outros casos, o constituinte no excluiu expressamente o direito de ao perante esse poder, mas declinou a competncia para julgar a rgo que no o integra expressamente. Assim, procedeu nesse breve elenco: Contas prestadas pelo presidente da Repblica (competncia exclusiva do Congresso Nacional); O presidente e o vice-presidente da Repblica, nos crimes de responsabilidade, e os ministros de Estado, nos crimes da mesma natureza, conexos com aqueles (competncia privativa do Senado Federal); www.pontodosconcursos.com.br 9
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio (competncia do Tribunal de Contas da Unio). Em seguida, o mesmo autor assevera que: Em recente estudo, Raimundo de Menezes Vieira assinala que a segunda hiptese referindo-se exceo ao monoplio jurisdicional do poder Judicirio se refere s decises dos Tribunais de Contas de que resulte imputao de dbito ou multa, em razo do julgamento da regularidade das contas dos administradores e demais responsveis por bens e valores ou aplicao de bens ou fundos pblicos... Uma vez visto a corrente que defende a natureza judicante das decises das Corte de Contas, passemos agora ao estudo da corrente que defende a natureza administrativa. Os que defendem a natureza administrativa (Valdecir Pascoal; Jos Cretella Jr.; Jos Afonso da Silva e Odete Medauar) entendem que o ordenamento jurdico ptrio, partindo do preconizado no inciso XXXV do artigo 5 da Constituio Federal, adotou o sistema de monoplio da tutela jurisdicional pelo Poder Judicirio. Assim, consideram que as decises adotadas pelos Tribunais de Contas esto sujeitas ao controle jurisdicional. A posio dominante na doutrina que o Brasil no adotou o chamado contencioso administrativo. Dessa forma, todas as decises tomadas fora do mbito do Poder Judicirio podem ser por este revistas, o que afasta a hiptese de as decises dos Tribunais de Contas terem natureza judicante. Como mencionado no incio deste tpico, filio-me parte da doutrina que defende a natureza administrativa. Tenho esse entendimento baseado no somente nos fatos apontados pelo ilustres doutrinadores aqui apontados, mas tambm pelos motivos que passo a expor. Cumpre deixar claro que o Poder Judicirio no pode rever por completo as decises das Cortes de Contas. A Constituio Federal concedeu competncia prpria e privativa para que os Tribunais de Contas julguem as contas de gesto dos administradores pblicos. Nesse sentido, nenhum outro rgo ou Poder pode fazer as vezes dos Tribunais de Contas nessa misso. www.pontodosconcursos.com.br 10
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Assim, quanto ao mrito da gesto de determinado administrador, somente as Cortes de Conta tm competncia para se pronunciar. Dessa maneira, no cabe ao Poder Judicirio rever o mrito do que foi apreciado pelos Tribunais de Contas. Ao Poder Judicirio somente caber a verificao se houve, por ocasio do julgamento das contas, o cometimento de alguma ilegalidade. O que, em essencial, questionado na Justia se foram obserados os princpios do contraditrio e da ampla defesa, preceitos garantidos pelos incisos LIV e LV do artigo 5 da Constituio. De forma semelhante, ocorre com a apreciao do ato administrativo por parte do Poder Judicirio. Pela doutrina do saudoso Prof. Hely Lopes Meirelles, so requisitos do ato administrativo a competncia, a forma, a finalidade, o motivo e o objeto. Em geral, o Poder Judicirio no pode apreciar os requisitos relacionados discricionariedade do ato, ou seja, o motivo e o objeto ficam afastados da apreciao. Pela similaridade do poder revisional que ocorre com os atos administrativos, entendo que as decises dos Tribunais de Contas possuem natureza administrativa. O mais importante para o nosso curso que as bancas de concurso vm entendendo que a natureza jurdica das decises dos Tribunais de Contas ADMINISTRATIVA. Nesse sentido, apresento as seguintes questes cobradas em provas anteriores: O Tribunal de Contas da Unio tem a natureza jurdica de um rgo (ESAF ACE/2002) a) legislativo b) judicante c) administrativo d) essencial funo judicante e) essencial funo legislativa A banca deu como resposta correta a alternativa C.
(AGU-99) O TCU possui funo: (1) judiciria, por ser rgo de controle, e administrativa, por ser rgo de controle auxiliar do Executivo. (2) administrativa, por ser rgo auxiliar do Legislativo. (3) administrativa e judiciria, por ser rgo auxiliar do Judicirio. (4) judiciria, por julgar as contas da Unio. (5) administrativa, por ser rgo de controle interno do Judicirio. www.pontodosconcursos.com.br 11
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Para essa questo, a banca considerou como correta somente a assertiva 2.
Prosseguindo, considero bastante importante acrescentar que, apesar de as decises dos Tribunais de Contas estarem sujeitas ao controle jurisdicional, no cabe recurso ao Poder Judicirio das decises emanadas das Cortes de Contas. A reviso da deciso pelo Poder Judicirio realizada por uma ao autnoma, normalmente por meio de mandado de segurana impetrado no Supremo Tribunal Federal. Ao autnoma diferente de recurso, pois o recurso pressupe que o mesmo processo seja reapreciado pelo mesmo tribunal ou por tribunal superior, o que no ocorre no caso de reviso jurisdicional pelo Poder Judicirio das decises dos Tribunais de Contas. Questo nesse sentido foi cobrada na prova de 1999 para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio. (TCU-ESAF\1999) As decises do Tribunal de Contas da Unio, no uso da competncia que lhe confere a Constituio, no atinente s suas funes institucionais de controle externo da Administrao Pblica Federal, de um modo geral, so: a) irrecorrveis; b) insusceptveis de reapreciao em sede judicial pelo Poder Judicirio; c) recorrveis, mas apenas para o prprio TCU; d) recorrveis, para o Congresso Nacional, do qual ele rgo auxiliar; e) recorrveis, extraordinariamente, para o Supremo Tribunal Federal; A resposta que a banca considerou como correta foi a letra c. Das decises das Corte de Contas s cabe recurso direcionado prpria Corte que proferiu o julgamento. A questo relacionada natureza jurdica das decises dos Tribunais de Contas to complexa que a Prof. Maria Sylia Zanella Di Pietro (in Coisa Julgada Aplicabilidade das Decises do Tribunal de Contas da Unio. Revista do TCU, v. 27, p. 23. out;dez 1996) entende que as decises das Corte de Contas se colocam em posio intermediria entre as naturezas judicante e administrativa: Todos os aspectos do ato que envolvam legalidade podem ser apreciados pelo Poder Judicirio, sob pena de ofensa ao artigo 5 ,inciso XXXV, da constituio. E sabe-se que, hoje, o controle exercido pelo Poder Judicirio muito mais amplo, em virtude da prpria amplitude que adquiriu o princpio da legalidade. Este deixou de ser visto em seu aspecto puramente formal, para ser encarado tambm no seu aspecto material, em que se exige a vinculao das leis aos ideais de justia, com todos os www.pontodosconcursos.com.br 12
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE valores e princpios assegurados implcita ou explicitamente na Constituio, j a partir do prembulo. Pode-se afirmar que a deciso do Tribunal de Contas, se no se iguala deciso jurisdicional, porque est tambm sujeita ao controle pelo Poder Judicirio, tambm no se identifica com a funo puramente administrativa. Ela se coloca a meio caminho entre uma e outra. Ela tem fundamento constitucional e se sobrepe deciso das autoridades administrativas, qualquer que seja o nvel em que se insiram na hierarquia da Administrao Pblica, mesmo no nvel mximo da chefia do Poder Executivo. De todo o exposto, podemos concluir, tambm, que as decises das Cortes de Contas vinculam a Administrao Pblica, que dever cumprir as deliberaes dos Tribunais de Contas. Dessa deliberao, caso o administrador se sinta prejudicado, caber recurso ao prprio Tribunal que a proferiu. Pode, ainda, o administrador ingressar com ao prpria junto ao Poder Judicirio, a fim de desconstituir a deciso da Corte de Contas. Assim, chegamos ao final de mais um encontro. Na aula de hoje tivemos a oportunidade de verificar dois temas bastante polmicos: a posio institucional dos Tribunais de Contas e a natureza jurdica das decises das Corte de Contas. Com relao ao primeiro tpico, apesar de toda discusso que a doutrina apresenta, defendo a posio que as Cortes de Contas encontram-se, ao menos, ORGANIZACINALMENTE, ligadas estrutura do Poder Legislativo. J com relao natureza jurdica das decises das Cortes de Contas, verifico que a doutrina se divide em judicante e administrativa, sendo que esta ltima posio ganha a adeso da maioria dos doutrinadores e das bancas de concurso. No prximo encontro, vamos comear a estudar os aspectos constitucionais do Controle Externo, com maior nfase s competncias do Tribunal de Contas da Unio. Continuem estudando. At breve!
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AULA 4: ASPECTOS CONSTITUCIONAIS DO CONTROLE EXTERNO

OL MANO,
O quarto e o quinto encontros sero destinados ao estudo dos aspectos constitucionais do controle externo, com nfase nas competncias do Tribunal de Contas da Unio. Peo especial ateno para esses encontros, pois, em mdia, 30% das questes de provas mais recentes para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio foram relacionadas ao tema dessas duas prximas aulas. Antes de iniciarmos a nossa aula, considero importante salientar que a matria tratada nesses dois encontros ser aprofundada ao longo do nosso curso.
TRIBUNAL
DE
CONTAS
DA
UNIO
EM
NOSSO
ORDENAMENTO JURDICO
Sempre que trato desse assunto em sala de aula, os alunos me questionam a forma correta de estudar para o concurso, querem saber o que precisam ler: a Constituio, a Lei Orgnica ou o Regimento Interno? A Constituio Federal a base de todo nosso ordenamento jurdico. Dessa forma, todas as leis devem se apresentar em consonncia com o que dispe a Constituio, por isso ela tambm chamada de Lei Maior. Ocorre que uma nica pea jurdica no tem como disciplinar todas as situaes de um Estado. Com efeito, cumpre Constituio ser a pea orientadora das demais normas desse Estado. Por esse motivo, em geral, as normas constitucionais necessitam ser regulamentadas por meio de leis, sejam essas ordinrias ou complementares. Nesse sentido, temos os normativos que regem o controle externo no Brasil. A Constituio da Repblica dedica ao tema uma Seo dentro do Captulo que trata da Organizao dos Poderes. So apenas seis artigos 70 ao 75 disciplinando o assunto. Fica claro que no possvel esgotar todas as questes relacionadas ao controle externo em apenas seis artigos. Pretendeu o constituinte dar, apenas, o norte para que o legislador infraconstitucional pudesse melhor disciplinar a matria.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Seguindo essa orientao, foi editada em 16 de julho de 1992, a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio (LOTCU). Esse normativo j se apresenta de forma bem mais completa, regulamentando a matria constitucional ao longo de seus 113 artigos. Apesar de aprofundar o tema, a LOTCU no suficiente para esgotar o assunto, ficando para normativo infralegal essa tarefa. Para tanto, foi editado o Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio (RITCU), que, em seus 299 artigos, esmia bastante o assunto. Entretanto, existem matrias que no tm como ser tratadas no Regimento Interno. Assim sendo, existem diversos outros normativos internos que tm como funo preencher as lacunas deixadas. Agora, que j temos uma noo de como est disposto o controle externo, em especial as competncias do Tribunal de Contas da Unio, em nosso ordenamento jurdico, vamos tentar responder a pergunta levantada no incio deste tpico: o que necessrio ler para o concurso? O melhor ler os trs (Constituio, LOTCU e RITCU). Os normativos infraregimentais, em tese, no so solicitados no edital do concurso. Acontece que nem sempre o candidato tem tempo para ler tudo, nesse caso, eu sugiro que seja feita a leitura na seguinte ordem: 1) Constituio Federal artigos 70 a 75 (lembrar que s estou me preocupando com a matria controle externo); 2) Lei Orgnica; 3) Regimento Interno, na seguinte prioridade: 3.1) arts. 188 a 299; 3.2) arts. 1 a 66; 3.3) arts. 92 a 143; 3.4) arts. 144 a 187 3.5) arts. 67 a 142. Depois desse breve comentrio sobre a forma que a matria deve ser abordada, vamos, realmente, adentrar na nossa aula.
2 - O TRIBUNAL DE CONTAS NA CONSTITUIO FEDERAL
Por entender mais didtico, nas aulas em que for tratar do Tribunal de Contas na Constituio Federal, vou primeiro apresentar o normativo constitucional, para, em seguida tecer comentrios acerca do assunto.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE 2.1 DO EXERCCIO DA FISCALIZAO NO MBITO DA UNIO O caput do art. 70 da Constituio apresenta a seguinte redao: Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. A primeira informao que o art. 70 nos proporciona que temos cinco modos de fiscalizao: contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial. Um modo mnemnico para melhor decor-los a utilizao da expresso COFOP. Interessante salientar que, normalmente, esses modos de fiscalizao esto associados nos trabalhos realizados no Tribunal de Contas da Unio. exceo da fiscalizao operacional, em geral, os outros quatro modos de fiscalizao so analisados de forma conjunta. Vamos verificar o que cada uma delas quer dizer. A fiscalizao contbil objetiva verificar se os recursos pblicos esto sendo escriturados de acordo com as tcnicas contbeis aplicadas espcie. Geralmente, os trabalhos realizados nessa rea confrontam se o que foi realizado est em conformidade com o que dispe a Lei 4.320\1964. A fiscalizao oramentria tem como escopo verificar se as despesas pblicas guardam consonncia com as peas oramentrias: LDO, LOA e PPA. A fiscalizao financeira se preocupa com o fluxo de recursos (ingressos e sadas), independente se so recursos oramentrios ou no. A fiscalizao operacional uma novidade da Carta Poltica de 1988. Com esse tipo de fiscalizao, o Tribunal afastou-se do estrito controle de legalidade para adentrar a aspectos ligados ao mrito dos atos administrativos. O que se pretende com essa fiscalizao verificar se os programas de governo alcanaram seus resultados e de que forma. Assim, no basta, apenas, verificar se a despesa cumpriu as formalidades legais e sim se a gesto dos recursos pblicos foi eficaz e eficiente. A fiscalizao operacional est intimamente ligada ao conceito de oramento programa, uma vez que o cumprimento das metas do programa fator essencial a ser verificado. Por fim, trata o caput do art. 70 da fiscalizao patrimonial. Esta se relaciona com o controle e conservao dos bens pblicos. Convm lembrar que os bens pblicos pertencem a toda a sociedade, sejam eles difusos ou no. Assim, a fiscalizao patrimonial inclui a proteo e conservao do meio ambiente. Outro alvo dessa www.pontodosconcursos.com.br 3
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE fiscalizao so os bens pblicos que iro sair da mo do Estado, ou seja, os bens que sero privatizados. Prosseguindo nossos comentrios acerca do caput do art. 70, verificamos que em seguida temos a seguinte expresso: da Unio e das entidades da administrao direta e indireta. Como estamos tratando da fiscalizao da Administrao Pblica federal, o constituinte limitou a fiscalizao quelas pessoas que recebam verbas federais. Importante notar que o dispositivo deixa claro que esto sujeitos ao controle tanto a administrao direta como a indireta de qualquer dos Poderes da Repblica. O prximo trecho a ser comentado refere-se legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas. Os conceitos de legalidade, legitimidade e economicidade foram vistos em nossa primeira aula, razo pela qual me permitirei a no repetir o assunto. Com relao aplicao das subvenes, nunca demais relembrarmos que o conceito de subveno advm da Lei 4.320\1964. Por fora desse normativo, subveno qualquer recurso pblico transferido a entidades pblicas ou privadas, para que seja aplicado em despesa que seja do interesse do poder pblico. Dessa forma, por se tratar de recursos de origem pblica, a subveno est sujeita fiscalizao pelos rgos de controle. Quanto renuncia de receita, consiste em meio de o poder pblico atingir seus programas de governo por meio de incentivo a determinadas pessoas, a fim de que estas realizem despesas de interesse do Estado. Assim, quando a Unio, com intuito de aumentar o nmero de estudantes matriculados, permite que uma escola particular conceda bolsa a criana carente, dispensado essa escola de pagar determinado tributo, estamos frente de uma renncia de receita. O final do caput do art. 70 possui o seguinte trecho: ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Esse dispositivo combinado com o caput do art. 71 ratifica o que foi colocado na nossa primeira aula sobre a titularidade do controle externo no Brasil. Pode-se perceber que as fiscalizaes mencionadas no art. 70 sero realizadas pelo Poder Legislativo Congresso Nacional -, mediante controle externo. Importante notar tambm que as mesmas fiscalizaes devero ser feitas pelo sistema de controle interno
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE de cada Poder. Acerca do tema, veja o que foi mencionado na aula 1 e as competncias do controle interno no art. 74 da CF. Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
2.2 OBRIGATORIEDADE DA PRESTAO DE CONTAS Antes de adentrarmos ao tema, considero importante anotar que o dever de prestar contas inerente ao nosso cotidiano. normal pedirmos para algum amigo que vai viajar nos trazer uma encomenda. Para tanto, entregamos determinada quantia para que a compra seja efetuada. Assim, quando a pessoa regressa, nos apresenta o que foi comprado juntamente com uma nota fiscal. Caso tenha sobrado algum dinheiro, o troco nos dado e se, ao invs, tenha faltado, completamos a importncia. Esse procedimento simples de nosso cotidiano, nada mais do que uma prestao de contas. Assim, quando damos uma quantia nossa para que algum a utilize em nosso nome, nada mais justo do que essa pessoa nos prestar contas de como gastou o dinheiro. Da mesma forma, ocorre com a Unio. Quando algum utiliza verbas federais em nome da Unio, deve prestar contas desses recursos. Vamos ver, ento, como assunto est disposto na Constituio art. 70, pargrafo nico. Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.(Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) www.pontodosconcursos.com.br 5
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Percebe-se que o interesse do constituinte foi exaurir o dever de prestar contas. Nesse sentido, o enfoque da prestao de contas deve ser direcionado ao objeto e no pessoa. Ou seja, pode-se verificar que a limitao no est na pessoa que gasta o recurso e sim na origem do recurso que foi gasto. Com efeito, tem-se que a primeira parte do dispositivo bastante genrica. No h nenhuma limitao ao tipo de pessoa que deve prestar contas, pois o constituinte colocou que possui esse dever qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada. Ou seja, toda e qualquer pessoa. Cumpre esclarecer que a presente redao foi dada por meio da Emenda Constitucional n 19. A redao original apresentava-se de forma mais restritiva, pois somente devia prestar contas pessoas fsicas ou entidades pblicas. Como no h limitao pessoal ao dever de prestar contas, vou-me ater mais aos aspectos ligados ao objeto da prestao de contas. Antes de explicar pormenorizadamente o assunto, quero que a idia geral do dispositivo fique clara. Tem o dever de prestar contas qualquer (vamos lembrar que estamos estudando a Constituio Federal, assim o que for falado aqui em relao a recurso federais vai valer tambm para outras esferas de governo) toda e qualquer pessoa que seja responsvel pela aplicao de recurso pblico federal. Prosseguindo na anlise do dispositivo, vamos passar ento ao objeto da prestao de contas. Para melhor memorizar o assunto, utilizo a seguinte expresso: GAGAU, que so as iniciais de gerenciar, arrecadar, guardar, administrar e utilizar. A literatura mais especializada no apresenta maiores distines com relao a esses aspectos. Acredito que a falta de distino reflete a vontade do constituinte que, na realidade, apresentou esses aspectos muito mais com a inteno de fechar todas as possibilidades de prestao de contas quando da utilizao dos recursos pblicos. Na verdade, a limitao quanto necessidade de prestar contas se encontra na parte final do dispositivo, quando faz referncias a dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. A primeira informao que devemos absorver dessa parte do dispositivo que os bens, dinheiros e valores pblicos a que se refere o texto so de origem federal. Outra informao que podemos abstrair que no h necessidade de esses recursos serem somente de origem federal. Mesmo que haja gasto por meio de recursos de origem no-
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE federal, mas que, por algum motivo, a Unio venha a responder por esses gastos, ser necessria a prestao de contas. Da mesma forma, ocorre em nosso cotidiano. Caso algum nos pea para ser fiador em contrato de aluguel, iremos ser demandados no caso de o responsvel pelo contrato no pagar o aluguel. Assim, para que no sejamos pegos de surpresa, nada mais prudente do que haja a prestao de contas sobre o pagamento das despesas do aluguel. Como mencionado no incio do tpico, o mais importante para sabermos se determinada pessoa deve ou no prestar contas ao Tribunal de Contas da Unio saber se os recursos geridos so ou no de origem federal. Iremos aprofundar o tema quando estudarmos a jurisdio do Tribunal de Contas da Unio. Na oportunidade, vamos trazer baila alguns aspectos importantes ligados ao tema. Como exemplo, vamos verificar se as empresas pblicas e as sociedades de economia mista devem ou no prestar contas dos recursos gastos.
3 COMPETNCIA DO CONTROLE EXTERNO
O art. 71 da Constituio Federal vem ratificar o nosso posicionamento at agora defendido sobre a competncia do controle externo. Vejamos a sua redao: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: Podemos mais uma vez verificar que a Constituio entrega ao Congresso Nacional a funo do controle externo. Nada obstante, percebemos, tambm, que a prpria Carta estabelece que essa funo ser exercida com auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Importante notarmos que a Constituio entregou ao auxiliar do Congresso Nacional algumas competncias privativas, razo pela qual somente o Tribunal de Contas pode realiz-las. Passemos, ento, ao estudo dessas competncias.
3.1 APRECIAO DAS CONTAS DO PRESIDENTE DA REPBLICA. A primeira competncia apresentada no art. 71 refere-se apreciao das contas do Presidente da Repblica. Vamos a sua redao. I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento www.pontodosconcursos.com.br 7
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Antes de falarmos acerca desse assunto, considero necessrio tecer dois breves comentrios. O primeiro refere-se forma que o art. 71 apresenta as competncias do Tribunal de Contas da Unio. Perceba que todos os incisos se iniciam com verbos no infinitivo, o que demonstra que, nesse momento, a preocupao do nosso estudo se volta ao objeto da competncia. As pessoas a que se referem estes objetos sero vistas quando estudarmos a jurisdio do TCU. O segundo comentrio que no pretendo esgotar toda a matria relacionada competncia do Tribunal nessas duas aulas (lembrar que sero dois encontros destinados s competncias constitucionais do TCU). medida que o curso for avanando, vou aprofundar a matria nos pontos mais importantes. Dando continuidade competncia inserta no inciso I do art. 71, esclareo que o tema j foi muito solicitado em concurso, a ponto de achar que a matria no voltaria to cedo a ser cobrada nas provas. Nada obstante, no ltimo concurso para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio, caiu de novo uma questo relacionada ao tema. Vejamos: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: Julgar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, em 60 dias a contar de seu recebimento. Podemos perceber que assertiva falsa, pois a competncia do TCU de, apenas, emitir parecer prvio. A primeira e mais importante informao que podemos abstrair do dispositivo que o Tribunal de Contas da Unio no julga as contas do Presidente da Repblica, somente emite PARECER PRVIO sobre elas. Segundo o art. 49, inciso IX da CF, o responsvel pelo julgamento das contas o Congresso Nacional. Aprofundando um pouco o tema, devemos ter em mente que, com a edio da LRF, as contas do Presidente da Repblica transformaram-se, em realidade, nas contas do Governo da Repblica, uma vez que sero apreciadas as contas dos rgos de cpula da Administrao. Vejamos o que dispe o art. 56 da referida LRF: Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluiro, alm das suas prprias, as dos Presidentes dos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Chefe do Ministrio Pblico, referidos no art. 20, as quais recebero parecer prvio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas. www.pontodosconcursos.com.br 8
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Uma informao essencial do dispositivo por vezes passa despercebida, refirome necessidade de os Tribunais de Contas emitirem PARECERES separados nas contas dos responsveis por cada rgo. Com relao a esse assunto, foi cobrada a seguinte questo na ltima prova para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio: De acordo com as normas infraconstitucionais, o TCU tem competncia para julgar as contas dos gestores da administrao federal direta e indireta. Mas em relao a contas de governo da Repblica, o Tribunal deve apenas apreci-las e emitir parecer prvio, pois cabe ao Congresso Nacional julg-las com base nos pareceres emitidos pela Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional de que trata o art. 166 da Constituio Federal. Pelo explicado anteriormente, a assertiva falsa, pois o Tribunal deve emitir pareceres prvios. Ainda com relao ao tema, o inciso menciona que as contas do Presidente da Repblica devem ser prestadas anualmente. Qual o prazo para que essas contas sejam prestadas? e o que ocorre se elas no forem prestadas? A resposta a ambas as perguntas est no art. 51 da CF, vejamos:
Art. 51. Compete privativamente Cmara dos Deputados: (...) II - proceder tomada de contas do Presidente da Repblica, quando no apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa; Podemos perceber, ento, que caso o Presidente da Repblica no preste suas contas em 60 dias a contar da abertura da Sesso Legislativa, competir Cmara dos Deputados proceder tomada de contas.
Pertinente trazer a lume questo relacionada ao parecer que emitido pelo Tribunal de Contas da Unio. Como estatudo no prprio texto constitucional, trata-se de parecer prvio, uma vez que o parecer para o julgamento das contas ser dado pela Comisso Mista de Permanente a que se refere o art. 166, 1, da CF. Vejamos: Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 1 - Caber a uma Comisso mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE O parecer dado pela Comisso reveste-se na forma de projeto de DecretoLegislativo, uma vez que o julgamento das contas do Presidente da Repblica se materializa com a edio de um Decreto-Legislativo. Antes de encerrar a discusso, deve ficar claro que a competncia tratada neste inciso refere-se s contas de governo, que, conforme ser visto no prximo inciso, difere das contas de gesto. Ao estudarmos a processualstica adotada no mbito do Tribunal de Contas da Unio, vamos dar maior nfase matria, dessa vez, com enfoque na maneira como o Tribunal realiza a Sesso que delibera sobre a apreciao das contas de governo. As seguintes questes j caram em provas passadas: (ACE CESPE/98) Compete ao Tribunal de Contas da Unio: julgar as contas anuais do presidente da Repblica e dos demais responsveis por dinheiros, bens e valores da administrao direta, indireta e fundacional da Unio. Pelo que foi visto, o Tribunal de Contas da Unio no tem competncia para o julgamento dessa contas. Assertiva falsa. (ACE CESPE\96) O Tribunal de Contas da Unio: Examina e emite parecer relativo s contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica. Essa a tpica questo que d trabalho na hora da prova. A banca colocou a assertiva como falsa. Em minha opinio foi bem a banca, pois, conforme estudado, quem emite parecer a Comisso Mista, o TCU emite parecer prvio. 3.2 JULGAMENTO DAS CONTAS DOS ADMINISTRADORES Como j visto na aula de hoje, a Constituio Federal impe queles que gerencie, administre, guarde, arrecade e utilize recursos pblicos o dever de prestar contas. A avaliao acerca da boa utilizao dos recursos feita por meio do julgamento dessas contas, sendo o rgo competente para julg-las, por fora do art. 71, inciso II, da CF, o Tribunal de Contas da Unio. Vejamos o que dispe a Constituio: II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Antes de iniciarmos a discusso desse inciso, entendo conveniente tecer breves comentrios acerca da utilizao dos princpios do contraditrio e da ampla defesa nos processos do Tribunal de Contas da Unio. Na aula passada, tivemos a oportunidade de verificar que as decises do TCU, para maioria da doutrina, tm natureza administrativa. Dessa forma, temos que os processos que tramitam na Corte de Contas possuem, tambm, a natureza administrativa. Uma vez que os processos que tramitam no mbito do Tribunal de Contas da Unio possuem a natureza administrativa, devem, por isso, respeitar os princpios do contraditrio e da ampla defesa. Essa concluso tem como fundamento o previsto nos incisos LIV e LV do artigo 5 da CF. Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: (...) LIV - ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal; LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes Uma vez que se trata de processos administrativos, aplica-se a eles a Lei 9.784, de 29.1.1999, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. A resposta, mais uma vez, vai ser dada por meio de interpretao sistmica de nosso ordenamento jurdico. A CF, por meio da parte final do art. 73, disciplina que caber ao Tribunal de Contas da Unio, no que couber, as atribuies previstas no art. 96. Esse artigo, por sua vez, apresenta a seguinte redao: Art. 96. Compete privativamente: I - aos tribunais: a) eleger seus rgos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observncia das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE sobre a competncia e o funcionamento dos respectivos rgos jurisdicionais e administrativos; Do dispositivo supratranscrito, podemos perceber que a Constituio concedeu aos Tribunais o poder de elaborar os seus regimentos internos, impondo a condio de que fossem respeitadas as normas de processos e das garantias processuais. Seguindo a orientao constitucional, o TCU elaborou o seu Regimento Interno, prevendo as normas que se aplicam aos processos que tramitam no mbito daquela Corte de Contas. Nesse sentido, as normas que disciplinam os processos que tramitam no Tribunal de Contas da Unio esto dispostas no seu Regimento Interno. Ocorre que o RITCU no tem como disciplinar todas as situaes processuais possveis. Para resolver essa situao o prprio regimento prev, em seu art. 298, que se aplicam aos processos do TCU, subsidiariamente, as normas processuais em vigor, desde que sejam compatveis com a LOTCU. Assim, tanto a Lei 9784, de 1999, como as demais normas processuais em vigor podem ser, SUBSIDIARIAMENTE, aplicadas no TCU. Voltando nosso foco para o estudo do inciso II do art. 71, vamos dividir o dispositivo em duas partes. A primeira vai do incio at Poder Pblico Federal e a segunda compreende a parte final do dispositivo. Assim a nossa primeira parte vai apresentar a seguinte redao: julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal (...) Essa primeira parte refere-se aos gestores de recursos pblicos, ou seja, est diretamente ligada a expresso GAGAU (gerenciar, administrar, guardar, arrecadar e utilizar). Dessa maneira, a mesma explicao dada acima, quando falamos acerca da obrigatoriedade de prestar contas, cabe nesse momento. As contas de gesto prestadas ao Tribunal so, ordinariamente, anuais. Com efeito, a parte inicial do inciso II concedeu competncia ao TCU para julgar essas contas dos administradores pblicos. Convm registrar que as contas ora em questo diferem daquelas que foram vistas no inciso anterior. Nesse momento, nos preocupamos com as contas de gesto dos administradores pblicos, enquanto o inciso anterior se referia as contas de governo.
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Assim compete-nos distinguir o que vem a ser contas de governo de contas de gesto. A primeira diferena que devemos ter em mente que as contas de governo so julgadas pelo Congresso Nacional, enquanto que as contas de gesto so julgadas pelo Tribunal de Contas da Unio. Vale relembrar o que, conforme mencionado na ltima aula, a competncia para julgar as contas de gesto privativa das Cortes de Contas, no podendo, nessa tarefa, ser substitudas nem mesmo pelo Poder Judicirio. Prosseguindo na diferenciao das contas de governo e de gesto, grosso modo, temos que enquanto aquelas se preocupam com a finalidade precpua do rgo, essas pretendem verificar se os meios utilizados para o atingimento da atividade fim foram corretos ou no. Exemplificando, as contas de governo se preocupam, dentre outras coisas, com a conduo das polticas pblicas, com a evoluo dos ndices econmicos e sociais, com o atingimento ou no das metas estatudas na Lei de Responsabilidade Fiscal (despesas de pessoal, endividamento pblico etc), bem como com o desempenho da arrecadao em relao previso, destacando as providncias adotadas no mbito da fiscalizao das receitas e combate sonegao. J as contas de gesto verificam se os normativos relacionados com o uso dos recursos pblicos foram respeitados pelos gestores. Nesse sentido, quando a Corte de Contas julga contas de gesto observa, dentre outras coisas, se foram obedecidas as regras atinentes s etapas da despesa, previstas na Lei 4.320, de 1964, e se, ao realizar um contrato administrativo ou uma licitao pblica, foram respeitados os ditames da Lei 8.666, de 1993. Por fim, o Tribunal de Contas da Unio no tem qualquer restrio para o julgamento das contas de gesto dos administradores, julgando inclusive as contas dos responsveis pela gesto do prprio Tribunal. J com relao s contas de governo do Tribunal de Contas da Unio, de acordo com o pargrafo 2 do art. 56 da LRF, competir Comisso Mista a que se refere o art. 166, 1, da CF emitir o parecer prvio. Resumindo, as contas dos responsveis pela gesto do Tribunal de Contas da Unio sero julgadas pelo prprio TCU.
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE J com relao s contas de governo do Tribunal de Contas da Unio, NO competir ao TCU emitir parecer prvio e sim a Comisso Mista de Oramento do Congresso Nacional. Vejamos o que dispe a LRF acerca do assunto: Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluiro, alm das suas prprias, as dos Presidentes dos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Chefe do Ministrio Pblico, referidos no art. 20, as quais recebero parecer prvio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas. (...) 2o O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas ser proferido no prazo previsto no art. 57 pela comisso mista permanente referida no 1o do art. 166 da Constituio ou equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais Com relao ao julgamento das contas de gesto do TCU, a Esaf apresentou a seguinte questo na prova para o cargo de Analista de Controle Externo no ano de 1999: (ACE 99/ESAF) As contas anuais da gesto financeira, oramentria e patrimonial do Tribunal de Contas da Unio so apreciadas e julgadas, quanto sua regularidade, a) pela Cmara dos Deputados b) pelo Senado Federal c) pelo Congresso Nacional d) por Comisso Mista Parlamentar e) pelo prprio TCU Como o comando da questo se refere a contas de gesto, a resposta correta a letra e. Passemos agora parte final do inciso II do art. 71, que apresenta a seguinte redao: (...) e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico De incio, informo que a inteno desse dispositivo que mesmo aqueles que no esto relacionados expresso GAGAU venham a ter suas contas julgadas pelo Tribunal de Contas da Unio, quando derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio. Nem todas as pessoas que trabalham na Administrao Pblica so responsveis por recursos pblicos. Assim, uma pessoa que exera somente funo de assessoria em um Tribunal, em tese, no responde por nenhum recurso pblico, razo pela qual no www.pontodosconcursos.com.br 14
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE necessita prestar contas ao TCU. Nada obstante, caso esse servidor pblico extravie um microcomputador de seu ambiente de trabalho, dar prejuzo ao errio, razo pela qual dever prestar contas de sua ao. Nesse momento, temos as chamadas contas especiais, enquanto que na primeira parte do dispositivo temos as contas ordinrias. Levando em considerao o dispositivo acima transcrito, estaria correto dizer que um transeunte no integrante da Administrao Pblica que venha a jogar uma pedra na vidraa de determinado rgo pblico, deveria ser responsabilizado em processo de tomada de contas especial, uma vez que causou prejuzo ao errio? A resposta negativa, ou seja, o transeunte no deveria ser responsabilizado em processo de tomada de contas especial. Para chegarmos a essa concluso, devemos fazer uma interpretao sistmica da Constituio. No podemos esquecer que o dispositivo em estudo est inserido dentro da Seo que cuida da Fiscalizao Contbil, Financeira e Oramentria do Estado. Nesse sentido, estaro sujeitos ao julgamento de suas contas pelo Tribunal de Contas da Unio somente as pessoas que integrem direta ou indiretamente a Administrao Pblica. Integram diretamente a Administrao Pblica todos aqueles que tenham com esta qualquer vnculo funcional. Integram indiretamente a Administrao Pblica todos aqueles que recebam recursos pblicos para agir em nome da Administrao. Como exemplo dessa ltima situao, cito os convnios executados entre a Unio e associaes sem fins lucrativos.
Chegamos ao final de mais uma aula. Considero essa aula uma das mais importantes do nosso curso, por isso peo que lhe seja dada especial ateno. Hoje, tivemos a oportunidade de comear a ver como o controle externo e, em especial, o Tribunal de Contas da Unio esto disciplinados na Constituio. Verificamos quais so os modos de fiscalizao utilizados no controle externo COFOP. Ratificamos o nosso posicionamento no sentido de que o titular pelo controle externo o Congresso Nacional, o qual, para esse fim, recebe auxlio do TCU Vimos, ainda, as situaes em que responsveis por recursos pblicos devem prestar contas ao TCU.
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Aps, passamos para as competncias do Tribunal de Contas da Unio, oportunidade que vimos as principais diferenas entre contas de governo e contas de gesto. Continuem estudando e at breve.
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE AULA 5: COMPETNCIAS DO TCU NA CF Dando continuidade ao estudo dos aspectos constitucionais do controle externo, vamos, na aula de hoje, terminar de ver as competncias do Tribunal de Contas da Unio na Constituio Federal. Relembrando, essa aula uma continuao do encontro passado, razo pela qual vou dar continuidade seqncia da numerao anteriormente adotada. Mais uma vez, peo especial ateno para esses dois encontros, pois, em mdia, 30% das questes das provas mais recentes para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio foram relacionadas ao tema dessas aulas. Nunca demais lembrar que a matria tratada nesses dois encontros ser aprofundada ao longo do nosso curso.
3.3 APRECIAO DE ATOS SUJEITOS A REGISTRO. A matria em apreo est estatuda no inciso III do art. 71 da Constituio Federal, que apresenta a seguinte redao: III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio; Entendo que o constituinte no foi muito feliz na redao desse dispositivo. Para sua melhor compreenso, vamos estudar o inciso por partes. Na primeira parte, vamos verificar o que o constituinte quis dizer em apreciar para fins de registro a legalidade (...). Todos ns possumos uma certido de nascimento. Para isso, quando nascemos, nossos pais procuraram um cartrio de registro de pessoas naturais para nos registrar. Assim, feito o registro, expedida a respectiva certido de nascimento. Com propsito semelhante, a Unio se preocupa em registrar as admisses de pessoal e as concesses de aposentadorias, reformas e penses, a fim de obter uma memria desses atos. Conforme preconizado na CF, o responsvel por esse registro o Tribunal de Contas da Unio. Para tanto, o Tribunal necessita verificar se esses atos foram
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE praticados de acordo com os normativos legais que regem a espcie ou no. Esse o sentido, ento, da expresso apreciar para fins de registro a legalidade (...). Uma vez analisada a primeira parte do dispositivo, passemos para as seguintes. Nosso prximo passo ser o estudo dos atos de admisso. A constituio prev que sero registradas as admisses de pessoal, ocorridas a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta. Assim, mesmo que ocorra uma admisso temporria, como exemplo daquelas disciplinadas na Lei 8.745, de 1993, ela ter que ser registrada pelo TCU. A competncia do Tribunal ocorre tanto para as admisses da administrao direta como indireta. Dessa forma, para esse registro, pouco vai importar por qual regime houve a admisso: se celetista ou estatutrio. Como anteriormente mencionado, o Tribunal de Contas da Unio, antes de realizar o registro, dever apreciar a legalidade do ato. Nesse sentido, entre outras coisas, verificado se houve concurso pblico para a admisso de pessoal ou se est havendo acumulao de cargos em desacordo com o que permitido pela Constituio. Ainda com relao admisso de pessoal, importante anotar que o dispositivo em anlise apresenta uma exceo, qual seja, a apreciao, para fins de registro, da legalidade das nomeaes para cargos de provimento em comisso. Estes cargos so aqueles de livre nomeao e exonerao pela autoridade competente. Assim, pela precariedade do vnculo com a Administrao, estes atos so dispensados de registro. Na prova passada para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio, a questo foi abordada da seguinte maneira: Compete ao TCU apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, mas essa atribuio no se estende aos cargos de provimento em comisso. Pelo que foi dito at aqui, percebemos que a assertiva correta. Importante observar que o Tribunal de Contas da Unio no tem competncia para analisar a legalidade desses atos para fins de registro, mas isso no impede que o Tribunal fiscalize a legalidade desses atos, por meio de fiscalizaes ou por meio de julgamento das contas dos gestores. Acontece que, apesar de serem atos de livre nomeao, algumas formalidades devem ser observadas. Como exemplo, no mbito do Judicirio federal, no podem ser nomeados para cargo em comisso parentes at 3 grau das autoridades do Tribunal. Dessa forma, o TCU pode, ao realizar uma auditoria
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE em determinado Tribunal, fiscalizar se as nomeaes para cargos de provimento em comisso ocorridos naquele Tribunal esto ou no de acordo com a lei. A competncia para fiscalizar atos de nomeao para cargos em comisso decorre do inciso IX da CF, que ser estudado ainda nesse encontro. Resumindo, o Tribunal de Contas da Unio no tem competncia para analisar, para fins de registro, a legalidade das nomeaes de cargos de livre provimento. Pode, entretanto, fiscalizar a legalidade dessas nomeaes em outros processos de fiscalizao ou em processos de contas. Os tipos de processos do Tribunal de Contas da Unio sero estudados em momento oportuno. Com relao ao assunto a questo pode ser, por exemplo, cobrada da seguinte maneira na prova: No curso de uma fiscalizao, pode o Tribunal checar a legalidade de todas as nomeaes, exceo daquelas decorrentes de cargos de livre provimento. Pelo que foi exposto, a assertiva estaria incorreta, pois, no curso de uma fiscalizao o Tribunal de Contas da Unio pode sim fiscalizar a legalidade de TODAS as nomeaes, inclusive das relacionadas aos cargos de livre provimento. Passemos agora ao estudo dos outros atos sujeitos a registro, que so as concesses de aposentadorias, reformas e penses. As aposentadorias so benefcios concedidos s pessoas que satisfizeram os requisitos constitucionais para que possam receber sem trabalhar. J as reformas so benefcios concedidos aos militares, que possuem regime diferenciado dos servidores civis. Em rpido resumo, os militares podem ser da ativa, da reserva ou reformados. Na ativa ele deve estar prestando servio regularmente. Na reserva, apesar de no estarem prestando servio regularmente, podem ser convocados, a qualquer tempo, como exemplo, em caso de guerra. Aps esse tempo na reserva, ao atingir determinada idade, o militar no mais pode ser convocado, diz-se ento que o militar foi reformado. As penses so benefcios concedidos a dependentes de servidores que venham a falecer. Para melhor compreenso do inciso III, devemos entender bem o significado da expresso bem como constante na parte final do dispositivo. A expresso bem como refere-se apreciar, para fins de registro e no a excetuadas as nomeaes. Caso essa no fosse a interpretao desse inciso, o Tribunal no teria competncia para apreciar a legalidade dos atos de concesso de aposentadorias, reformas e penses, o www.pontodosconcursos.com.br 3
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE que no verdade. Sinteticamente, cabe ao tribunal apreciar a legalidade dos atos de admisso de pessoal, bem como de concesso de aposentadoria, reforma e penso. Convm esclarecer que, diferentemente, dos atos de admisso de pessoal o Tribunal somente se preocupa com as aposentadoria e penses relacionadas aos servidores estatutrios. Assim, todos aqueles funcionrios pblicos que so regidos pela Consolidao das Leis Trabalhistas no tero as suas concesses apreciadas pelo Tribunal de Contas da Unio. A razo disso porque o governo federal possui rgo especfico para tratar desses benefcios, o Instituto Nacional do Seguro Social INSS. Nunca demais lembrar que na administrao indireta tambm podemos ter servidores estatutrios, como ocorre com o prprio INSS e com o Banco Central. Por fim, o inciso III apresenta a seguinte parte: ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio A parte final do dispositivo significa que, por exemplo, caso ocorra uma modificao em determinada aposentadoria, o Tribunal s vai precisar se manifestar novamente caso seja alterado o fundamento legal da aposentadoria. Assim, caso determinado servidor venha a se aposentar em um cargo qualquer e depois preencha os requisitos para se aposentar em outro, o Tribunal dever apreciar a alterao do ato concessrio. No entanto, caso ocorra uma alterao apenas no vencimento da aposentadoria decorrente de aprovao de planos de cargos e salrios, o ato no passar de novo pelo crivo do Tribunal de Contas da Unio. Antes de encerrarmos esse dispositivo, vale mencionar o entendimento do Supremo Tribunal Federal acerca da natureza jurdica dos atos sujeitos a registro. O Pretrio Excelso j se manifestou no sentido de que esses atos possuem a natureza de ato complexo. Assim, para que o ato se aperfeioe h a necessidade de o Tribunal de Contas da Unio se manifestar. A conseqncia prtica desse entendimento que o prazo de 5 anos do art. 54 da Lei 9.784, Lei que disciplina o processo administrativo no mbito da administrao pblica federal, no se aplica aos atos sujeitos a registro at que o TCU venha a se pronunciar. Nesse sentido, se determinado servidor se aposentar em maio de 1998 e o Tribunal somente venha dizer que esse ato ilegal no ano de 1994, no pode o servidor alegar a impossibilidade de o ato ser revisto, por ter ultrapassado o prazo de 5 anos estatudo no art. 54 da Lei 9.784.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE 3.4 REALIZAO DE FISCALIZAES O inciso IV do art. 71 da CF apresenta a seguinte redao: IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II; Esse artigo merece algumas observaes. A primeira que ao prever que o Tribunal de Contas da Unio pode realizar por iniciativa prpria fiscalizaes, a Constituio est reconhecendo sua autonomia. Dessa forma, pode o Tribunal determinar os rumos que pretende seguir. A segunda observao refere-se aos legitimados para a solicitao. Reparem que um Deputado ou um Senador isoladamente no tem competncia para solicitar ao TCU a realizao de fiscalizao. Veremos adiante que essas autoridades podero utilizar outro instrumento para apresentar uma irregularidade ao TCU. Para que o Tribunal atenda a solicitao necessrio que ao menos uma Comisso formalize o pedido. Importante destacar que at mesmo comisses de inqurito tm legitimidade para solicitar a fiscalizao. Quando estudarmos os tipos de fiscalizao existentes no TCU, vou apresentar as diferenas entre inspeo e auditoria.
3.5 FISCALIZAO DAS EMPRESAS SUPRANACIONAIS Com relao ao assunto, o inciso V do art. 71 apresenta a seguinte redao: V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; Inicialmente, empresa supranacional uma empresa estatal que pertence a mais de uma nao. No podemos confundir empresas supranacionais com empresas multinacionais. Essas ltimas diferenciam-se das primeiras por no serem controladas por entes pblicos. So exemplos de multinacionais e no de supranacionais a CocaCola, a Fiat, a Nestl etc. J Itaipu e o Banco Brasil-Iraque so exemplos de empresas supranacionais. Assim, tal quais as empresas estatais, as supranacionais devem ser fiscalizadas pelo TCU. Conforme lecionado na aula passada, tm o dever de prestar contas ao poder www.pontodosconcursos.com.br 5
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE pblico todos aqueles responsveis por recursos de origem pblica. No estudo do inciso em anlise no diferente. Sero objeto de fiscalizao somente as contas nacionais, ou seja, as contas que sejam originadas de recursos pblicos brasileiros. Para se saber o que se originou do Brasil, vale consultar os termos do tratado constitutivo. Na prova para concurso de 1996, o Cespe abordou a matria da seguinte forma: (ACE Cespe 1996) Acerca do controle externo da atuao da administrao pblica, conforme os critrios disciplinados pela Constituio Federal de 1988, julgue os itens abaixo. (...) 5_ Compete ao Congresso Nacional fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital a Unio participe de forma direta ou indireta. A resposta dada pela banca foi de assertiva incorreta. No poderia agir de outra forma, pois, conforme apresentado, essa funo do Tribunal de Contas da Unio.
3.6 FISCALIZAO DE RECURSOS REPASSADOS PELA UNIO Trataremos agora de um assunto bastante comum nas provas para o TCU. Para melhor compreenso da matria, vou dividir a fiscalizao dos recursos repassados pela Unio em duas partes: repasses voluntrios e repasses no voluntrios. Na aula de hoje s trataremos da primeira espcie, em encontro futuro vamos abordar a segunda. Com relao ao assunto a Constituio estabelece que: VI - fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio; O dispositivo somente pode ser entendido se tivermos a compreenso do que significa o termo convnio. Convnio um instituto do Direito Administrativo, pelo qual o Poder Pblico se associa a outra entidade pblica ou com entidades privadas, para que sejam produzidos objetos de interesse comum, mediante mtua cooperao. Caracteriza o convnio o fato de haver um acordo de vontade entre os signatrios do ajuste. Dessa forma, convnio se diferencia de contrato pelo fato de, neste ltimo, haver interesses divergentes (enquanto uma parte quer o preo, a outra quer o produto). O convnio tambm se caracteriza por ser, em geral, uma transferncia voluntria de recursos. Quando a Unio repassa verbas a determinado municpio por www.pontodosconcursos.com.br 6
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE meio de convnio, ela est repassando o recurso por livre vontade sua, no h nenhum dispositivo que obrigue a Unio a fazer a transferncia. Se no h nenhuma obrigao para a transferncia, qual o interesse da Unio em faz-lo? A resposta simples. Conforme j falado, o convnio tem como caracterstica o interesse comum dos signatrios do ajuste. Dessa forma, a diminuio do analfabetismo no pas tanto interesse da Unio como de qualquer municpio. Vislumbrando a necessidade de construo de escola em determinado municpio, a fim de atingir esse objetivo, a Unio pode celebrar um convnio. Por esse ajuste, em geral, sero utilizadas verbas de ambas as esferas administrativas: Unio e municpio. A maior porcentagem, via de regra, ser da Unio. Podemos dar nmeros a esse hipottico caso. Suponhamos que para a construo da mencionada escola seja necessrio a quantia de R$ 100.000,00. Uma forma de dividir os recursos seria R$ 90.000,00 a cargo da Unio e o restante a cargo do municpio, a ttulo de contrapartida. Dessa forma, teramos um repasse voluntrio de R$ 90.000,00 da Unio para determinado municpio, com o objetivo de aquele ente federativo construir uma escola. Ultrapassado o conceito de convnio, vamos verificar o significado da expresso FISCALIZAR A APLICAO, contida na parte inicial do dispositivo. Considerando que a transferncia por meio de convnio uma transferncia voluntria e que, por isso, deve haver interesse mtuo dos participantes, competir a Unio (ente repassador do recurso, tambm chamado de ente concedente) fiscalizar se os recursos foram aplicados no objeto do convnio, ou seja, no caso hipottico, na construo de uma escola. Caso o municpio (ente responsvel pela aplicao dos recursos, tambm chamado de ente convenente) no aplique os recursos no objeto que foi avenado, pode ser compelido a devolver os recursos aos cofres da Unio. Outro significado da expresso FISCALIZAR A APLICAO a possibilidade de o concedente verificar se o convenente respeitou todos os normativos aplicados utilizao dos recursos pblicos, razo pela qual poder checar se, entre outras coisas, a Lei de Licitaes e Contratos foi cumprida. Resumindo o Tribunal de Contas da Unio tem competncia para tanto para verificar se o objeto do convnio foi cumprido como para checar se o convenente respeitou os normativos ligados ao gasto dos recursos pblicos. Interessante notar que a Constituio se refere a convnio, ajuste o outros instrumentos congneres, ou seja, a qualquer transferncia voluntria. www.pontodosconcursos.com.br 7
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Conforme anteriormente, mencionado, em encontro futuro, trataremos da competncia do TCU quando os recursos envolvidos no forem repassados de forma voluntria.
3.7 PRESTAO DE INFORMAES AO CONGRESSO NACIONAL O tema apresentado da seguinte forma na constituio: VII - prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees realizadas; Como j vrias vezes mencionado nesse curso, o responsvel pelo controle externo o Congresso Nacional. Assim sendo, para o exerccio de sua competncia, o Congresso Nacional possui a necessidade de saber os resultados das fiscalizaes realizadas pelo Tribunal de Contas da Unio. A competncia ora em apreo muito se assemelha ao que estudamos no item 3.4 acima. Assim, as mesmas informaes l prestadas tambm cabem aqui. Volta a chamar a ateno para o fato de que as informaes no podem ser prestadas a um Deputado ou Senador isoladamente. Acrescento apenas nesse item que, diferentemente do preconizado no inciso IV, aqui a Constituio se refere a qualquer das comisses do Congresso Nacional. No inciso IV, a Carta Poltica se refere s comisso tcnica ou de inqurito. A redao do inciso VII mais abrangente do que a do inciso IV. Ao se referir a qualquer comisso no inciso VII, a constituio abrante alm das comisses tcnicas e de inqurito, outras que possam ser formadas permanente ou temporariamente. Como exemplo, cito a comisso formada para acompanhar o desenrolar do caso do brasileiro assassinado no metr de Londres. Na ltima prova para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio, a matria foi cobrada da seguinte forma: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, exercido com auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete prestar informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas casas ou por quaisquer de seus membros, sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultado de auditorias e inspees realizadas.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Pelo que foi apresentado, podemos perceber que a assertiva est incorreta, pois os membros do Congresso Nacional no possuem competncia, isoladamente, para solicitar as informaes.
3.8 POSSIBILIDADE DE O TCU APLICAR SANES Vejamos o que disciplina o inciso VII do art. 71 da CF: VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio; Mais a frente, vou dedicar um captulo s para estudarmos as sanes que o Tribunal de Contas da Unio pode aplicar. Por ora, apenas, vou-me preocupar com o entendimento do dispositivo constitucional. Algumas observaes so necessrias para a melhor compreenso desse inciso. Podemos perceber, de plano, que em alguns casos, o Tribunal de Contas da Unio pode aplicar sanes aos responsveis por recursos pblicos. Estabelece o dispositivo que, somente com previso legal, pode o TCU aplicar sano ao responsvel. Estamos diante, ento, do princpio da reserva legal. Dessa forma, somente se lei (stictu sensu) prever a possibilidade de sano que o Tribunal poder utilizar-se dessa faculdade. Assim, no pode o TCU criar por meio de seu Regimento Interno uma sano que no esteja prevista em alguma lei. Importante notarmos, tambm, que a Constituio no restringiu a uma lei especfica a necessidade de disciplinar a matria. Dessa forma, fica a critrio do legislador infraconstitucional estabelecer as leis que vo aplicar sanes aos responsveis. Nesse sentido, no apenas a Lei Orgnica do TCU que pode prever sanes. Tanto assim que a Lei 10.028, de 2000, que disciplina a os crimes fiscais, em seu art. 5, estabelece que as infraes administrativas sero processadas e julgadas pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalizao. Caso o Tribunal verifique a existncia de infrao, poder aplicar multa de at 30% sobre os vencimentos do agente infrator. Dessa forma, temos que no s a Lei Orgnica do TCU que pode prever sanes. A matria poderia ser questionada da seguinte forma no concurso: Desde que previsto em sua Lei Orgnica, pode o Tribunal de Contas da Unio aplicar, em caso de ilegalidade de despesa, sanes aos responsveis. A assertiva estaria incorreta, pois, conforme visto, no precisa que a sano esteja prevista na Lei Orgnica do TCU, podendo outra lei qualquer prever a sano. www.pontodosconcursos.com.br 9
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Outra observao acerca desse inciso se refere ao tipo de sano que o TCU pode aplicar. Ao mencionar a expresso ENTRE OUTRAS COMINAES, o constituinte deixou claro que no pretendia apresentar um rol taxativo de sanes. Dessa maneira, temos que a sano de multa prevista no inciso em anlise apenas exemplificativa.
3.9 POSSIBILIDADE DE SUTAO DE ATOS E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Verificaremos, agora, qual a extenso da competncia do TCU, ante a constatao de descumprimento de dispositivo legal. Irei tratar, nesse tpico, dos incisos IX a XI do art. 71 da CF, bem como de seus pargrafos 1 e 2. A redao do inciso IX do art. 71 da CF a seguinte: IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; O presente dispositivo assevera que compete ao Tribunal de Contas da Unio verificar se os administradores pautam as suas gestes em aes que sejam realizadas em consonncia com os dispositivos legais que regem a Administrao Pblica. Caso seja verificada qualquer ilegalidade, competir ao TCU determinar que o responsvel pela ao, em prazo estipulado pelo Tribunal, adote providncias no sentido de sanar a ilegalidade. esse dispositivo constitucional que permite ao Tribunal de Contas da Unio, em processo de fiscalizao ou de contas, verificar a legalidade dos atos de nomeao dos cargos de livre provimento. Ocorre que nem sempre o responsvel pela ao ir cumprir a determinao do Tribunal de Contas da Unio. Nesse caso, o que o Tribunal poder fazer? A primeira providncia verificar se a ilegalidade decorre de ato ou de contrato administrativo. Vamos ento separar nossa explicao. Primeiramente vamos tratar dos atos administrativos, para, em seguida, falar dos contratos. Sem querer aprofundar o assunto, uma vez que no objeto de nossa matria, acredito interessante fazer uma breve distino de ato e de contrato. O ato administrativo decorre da vontade unilateral da administrao. Como exemplo, cito a remoo de servidor pblico por interesse da administrao.
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE J no contrato temos vontade de duas ou mais pessoas. Assim, quando a administrao contrata determinada firma para execuo de servio de pintura, temos que a firma se interessou no preo a ser pago pela administrao e essa se interessou no servio que ser prestado. Verificamos, ento, que, para a execuo do servio, teremos a vontade de duas pessoas. Quando a ilegalidade decorrer de ato administrativo, teremos um caminho mais curto para percorrer, pois a prpria Constituio concede competncia para o Tribunal de Contas da Unio sustar diretamente o ato. Vejamos, ento, o que preconiza o inciso X do art. 71: X - sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal; Algumas observaes precisam ser feitas. Podemos reparar que a Constituio no concedeu competncia para que o TCU anule o ato impugnado. De acordo com o nosso ordenamento jurdico somente pode anular o ato aquele que o praticou ou o Poder Judicirio. Assim, o TCU no detm competncia para a anulao. Pode, entretanto, sustar a execuo do ato. Qual seria, ento, o significado da expresso SUSTAR O ATO? Significa que a Corte de Contas retira a eficcia do ato. Dessa forma, apesar de ainda estar no mundo jurdico, o ato no mais produzir efeitos algum. Como exemplo, caso o ato sustado seja a concesso de aposentadoria, esse benefcio, aps a sustao, ainda vai estar no mundo jurdico. No caber, entretanto, ao aposentando receber qualquer quantia relativa a essa aposentadoria, sob pena de ter que devolv-la no futuro. O ato s sair do mundo jurdico quando for anulado. Devemos lembrar que, conforme estudado h pouco, o Tribunal de Contas da Unio tem a faculdade de aplicar sanes aos responsveis por recursos pblicos, quando previstas em lei. Esclareo que a Lei Orgnica do TCU, em seu art. 58, inciso VII, prev que a reincidncia no descumprimento de determinao da Corte de Contas pode ser punida com multa. Dessa maneira, no muito comum que o Tribunal venha a ter que sustar atos administrativos, ante o poder coercitivo que lhe foi dado. Reparem que estou dizendo que no comum, isso NO quer dizer que o Tribunal NO possa sustar o ato, caso haja a necessidade. Antes de prosseguirmos, vale fazer mais uma observao relacionada ao inciso X. O constituinte colocou que, ao sustar o ato, o Tribunal deve comunicar essa deciso www.pontodosconcursos.com.br 11
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Cmara dos Deputados e ao Senado Federal. Reparem que no foi dito que a comunicao deve ser dirigida ao Congresso Nacional e sim s duas casas isoladamente, ento tomemos cuidado com essa colocao na prova. E em caso de contrato, o que o Tribunal poder fazer. De imediato, o Tribunal no detm competncia para sustar o contrato. Dessa forma, caso se depare com ilegalidade ocorrida no mbito de contrato administrativo, deve comunicar a ilegalidade ao Congresso Nacional, que adotar as providncias necessrias para a sua sustao. Vejamos o que dispe o 1 do art. 71: 1 - No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis. O dispositivo informa que o Congresso Nacional solicitar, de imediato, ao Poder Executivo a adoo das medidas cabveis. Ocorre que nem sempre o Poder Executivo o responsvel pelo contrato. O que acontecer se o contrato ilegal for de responsabilidade do Poder Judicirio? Entendo que nesse caso, o constituinte utilizou o Poder Executivo de forma genrica. Assim, a comunicao deve ser dirigida ao Poder responsvel pela execuo do contrato ilegal, pois, conforme vimos anteriormente, somente o responsvel pelo contrato ou o Poder Judicirio - ter competncia para anular o contrato ilegal. Sabemos que as decises do Congresso Nacional so eminentemente polticas e que no fcil incluir uma matria na pauta de votao do Congresso. Nessa linha de raciocnio, acredito que no seria razovel esperar que o Congresso Nacional delibere acerca da ilegalidade de contrato firmado entre um rgo qualquer e uma padaria, cujo objeto seja o fornecimento de 50 pes por dia. Para preencher essa lacuna o constituinte trouxe o 2 do art. 71 da CF, que apresenta a seguinte redao: 2 - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito. Resta-nos verificar, ento, qual o significado da expresso decidir a respeito. O art. 251, 3 e 4, do Regimento Interno\TCU nos apresenta a resposta. Art. 251. (...) 3 Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito da sustao do contrato.
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE 4 Verificada a hiptese do pargrafo anterior, e se decidir sustar o contrato, o Tribunal: I determinar ao responsvel que, no prazo de quinze dias, adote as medidas necessrias ao cumprimento da deciso; II comunicar o decidido ao Congresso Nacional e autoridade de nvel ministerial competente. Podemos verificar de tudo que foi colocado que, se o Tribunal verificar a ocorrncia de ilegalidade em ato administrativo, poder ele prprio sustar a execuo do ato impugnado. J em caso de contrato, o Tribunal somente poder sustar sua execuo se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de 90 dias, no adotar as providncias pertinentes. Importante notar que independentemente de se tratar de ato ou de contrato a Constituio prev que o Tribunal de Contas da Unio represente ao Poder competente no caso de constatao de irregularidade ou abuso apurado. o que est previsto no inciso XI do art. 71. XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. A necessidade da comunicao se d, entre outras coisas, porque somente o Poder competente pode aplicar sanes administrativas ao responsvel. Para encerrar o assunto, considero interessante trazer tona o pensamento apresentado pelo Supremo Tribunal Federal por ocasio do julgamento do Mandado de Segurana 23550\DF. Essa ao foi impetrada contra deciso do TCU que havia determinado ao responsvel por rgo pblico que adotasse os procedimentos necessrios para a anulao de certo contrato administrativo. Considerando que havia sido lesado em seu direito, o contatado impetrou o referido mandado de segurana. A deciso do Pretrio Excelso foi no sentido de que o TCU havia sim competncia para determinar a anulao do contrato. A Suprema Corte assim entendeu por que a Constituio concedeu competncia para a Corte de Contas assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade Inciso IX do art. 71. Dessa forma, quando a Corte de Contas entender que a nica forma de conseguir a legalidade por meio da anulao do contrato, pode assinar prazo para que o rgo adote essa providncia. www.pontodosconcursos.com.br 13
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Nesse mesmo julgado, o Supremo entendeu que o TCU s pode determinar que algum rgo adote as medidas necessrias no sentido de anular certo contrato administrativo aps conceder ao contratado a oportunidade de defender a legalidade da avena. A matria ora em estudado, corriqueiramente, questionada nas provas para o Tribunal de Contas da Unio. Vejamos alguns exemplos: Compete ao Tribunal de Contas da Unio (TCU), diretamente, determinar a sustao de contrato administrativo celebrado pelo Poder Executivo, comunicando o ato de sustao ao Congresso Nacional. (ACE Cespe/98) Verificamos que o Tribunal de Contas da Unio s tem competncia para sustar o contrato caso ocorra inrcia do Congresso Nacional ou do Poder Executivo. A Constituio, por meio do 1 do art. 71, estabelece que compete diretamente ao Congresso Nacional a sustao do contrato. Assim sendo, a assertiva est falsa. Decretar a anulao de atos e contratos dos rgos jurisdicionados considerados ilegais (ACE ESAF/2000). Como anteriormente verificado, o Tribunal de Contas da Unio no detm competncia para anular nem ato nem contrato, o que o Tribunal pode fazer promover a sustao de atos diretamente e de contratos, caso seja observada inrcia do Congresso Nacional e do Poder Executivo.
3.10 EFICCIA DAS DECISES DO TRIBUNAL Importante inovao trazida pelo constituinte de 1988 foi conceder eficcia de ttulo executivo extrajudicial s decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa. ANTERIORMENTE atual Carta Poltica, para que as decises do Tribunal de Contas da Unio ganhassem eficcia de ttulo executivo, era necessrio que o valor do dbito ou da multa fosse, primeiramente, inscrito na dvida ativa. Vejamos a redao do 3 do ar. 71 da CF: 3 - As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo executivo. Ttulo executivo aquele que j est pronto para o processo de execuo, no precisando passar pelo processo de conhecimento do Poder Judicirio, para que seja reconhecida uma dvida. Dessa forma, quando o Tribunal julga as contas de determinado responsvel, condenando-lhe ao pagamento de dbito e multa, no h necessidade de qualquer www.pontodosconcursos.com.br 14
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE providncia no mbito do Poder Judicirio para que se inicie um processo de execuo contra o responsvel. Questes acerca da eficcia das decises do Tribunal de Contas da Unio comumente freqentam as provas para o cargo de Analista de Controle Externo. Trago, a seguir, alguns exemplos de como a matria j foi solicitada: As decises do Tribunal de Contas da Unio, no exerccio das suas funes de controle externo, tero eficcia de ttulo executivo judicial (ACE ESAF/2000). A assertiva falsa, pois somente as decises proferidas no mbito do Poder Judicirio possuem eficcia judicial. Pode o TCU constituir ttulo executivo contra empresa privada. (ACE Cespe/2004). A assertiva est correta, quando o Tribunal condena em dbito uma empresa privada, estar constituindo um ttulo executivo contra ela. Com relao possibilidade de o TCU condenar empresa privada, a matria ainda ser vista no decorrer de nosso curso.
4 CONTROLE DE DESPESAS NO AUTORIZADAS O tema apresenta-se positivado da seguinte forma no art. 72 da CF. Art. 72. A Comisso mista permanente a que se refere o art. 166, 1, diante de indcios de despesas no autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos no programados ou de subsdios no aprovados, poder solicitar autoridade governamental responsvel que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessrios. 1 - No prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comisso solicitar ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matria, no prazo de trinta dias. 2 - Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comisso, se julgar que o gasto possa causar dano irreparvel ou grave leso economia pblica, propor ao Congresso Nacional sua sustao. Para esse dispositivo, acredito que sejam necessrias somente algumas observaes para melhor entendimento do tema. Estamos diante de competncia conjunta do Congresso Nacional e do Tribunal de Contas da Unio. Assim, verificamos que, no dispositivo em tela, tanto a Comisso
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Mista de Oramento possui obrigaes especficas como o Tribunal de Contas da Unio tambm as tm. Interessante notar que o parecer do Tribunal de Contas da Unio apenas opinativo, ou seja, no vincula nem a Comisso Mista de Oramento nem o Congresso Nacional. Quem vai decidir se vai ou no sustar a despesa considerada irregular vai ser o prprio Congresso Nacional. A Esaf, na prova para o cargo de Analista de Controle Externo do ano de 2002, apresentou a seguinte questo com relao a esse tema: O controle externo no Brasil, quanto fiscalizao contbil, financeira e oramentria da Administrao Pblica Federal, atualmente, comporta atividades diversificadas, compreendidas na competncia: a) exclusiva do Congresso Nacional. b) exclusiva do Tribunal de Contas da Unio. c) conjugadas e conjuntas do Congresso Nacional e do Tribunal de Contas da Unio. d) privativas umas do Congresso Nacional e outras do Tribunal de Contas da Unio. e) privativas umas do Congresso Nacional, outras do Tribunal de Contas da Unio e algumas delas com a participao conjugada de ambos esses rgos. Essa questo nos demonstra a necessidade de lermos todas as alternativas para chegarmos a melhor resposta. O candidato mais afobado poderia marcar as letras c ou d. Entretanto, a alternativa e se apresenta mais completa. Realmente, no exerccio do controle externo, o Congresso Nacional possui funes privativas, como no caso de julgamento das contas do Presidente da Repblica. O Tribunal de Contas da Unio tambm possui funes privativas, como no julgamento das contas dos administradores pblicos. Por fim, como na situao prevista no art. 72 da CF, algumas atribuies so conjuntas.
Chegamos ao final de mais um encontro. Nessa aula, tivemos a oportunidade de encerrar o estudo comeado na aula passada. Volto a chamar a ateno para a importncia dessas duas aulas. Todas as provas para o cargo de Analista de Controle
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Externo do Tribunal de Contas da Unio apresentam questes relacionadas s competncias constitucionais do TCU. Como prova, apresento a seguir mais duas questes relacionadas ao tema e que foram objeto de concursos passados. O Tribunal de Contas da Unio (ACE 1996 Cespe) (1) um rgo auxiliar do Congresso Nacional, apesar de fazer parte do Poder Judicirio. (2) exerce a funo de controle externo da administrao federal, conforme previsto na Constituio. (3) examina e emite parecer relativo s contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica. (4) pode aplicar sanes aos responsveis, inclusive multas. (5) pode fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio aos Estados, aos Municpios e ao Distrito Federal. Examinaremos item por item. O item 1 est incorreto, porque o TCU no faz parte do Poder Judicirio. No item 2, est colocado que TCU exerce a funo de controle externo, conforme previsto na Constituio. Tivemos a oportunidade de ver nessas duas aulas que quem exerce a funo de controle externo o Congresso Nacional, sendo auxiliado, para tanto, pelo Tribunal de Contas da Unio. Dessa forma, a assertiva tambm est incorreta. O item 3 j foi analisada na aula passada. Reprisando, a questo est incorreta, pois que emite parecer sobre as contas prestadas pelo Presidente da Repblica a Comisso Mista de Oramento, o Tribunal de Contas da Unio emite parecer prvio. O item 4 est correto. Por fim, o item 5 tambm est incorreto, como ser visto mais adiante, no so todos os recursos que o Tribunal de Contas da Unio pode fiscalizar a aplicao. O prximo encontro vai ser dedicado ao estudo da composio e da organizao do Tribunal de Contas da Unio. At l e continuem estudando.
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE AULA 6: COMPOSIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
A partir dessa aula, todos os nossos encontros estaro intimamente ligados Lei Orgnica e ao Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio. Os nossos prximos cinco encontros sero, na verdade, uma orientao de como deve ser feito o estudo desses normativos. Por questo didtica, no vou seguir estritamente a ordem dos dispositivos legais e regimentais, mas, medida que for trazer qualquer assunto discusso, vou fazer referncia da correta localizao da matria tanto na Lei como no Regimento. Nosso curso no nos permite comentar cada um dos artigos desses dispositivos, entretanto isso no pode ser empecilho para o aluno fazer uma leitura atenta de todos eles. Caso o tempo no seja suficiente, maximize-o de acordo com o que foi orientado na nossa 4 aula. Feitas essas breves consideraes, vamos, ento, comear a nossa 6 aula. Sugiro, para melhor compreenso da matria, que voc tenha sempre a mo a Lei Orgnica Lei 8.449\1992 e o Regimento Interno do TCU (Resoluo-TCU, 155).
1 COMPOSIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO A matria em apreo est estatuda na Constituio Federal, art. 73; na LOTCU, arts. 71 a 73; e no RITCU, art. 34. Da anlise desses dispositivos, percebemos que o Tribunal de Contas da Unio composto por NOVE MINISTROS. Art. 73. O Tribunal de Contas da Unio, integrado por nove Ministros (...) Agora, quem so esses nove ministros? Como feita a sua escolha? Quais so os requisitos para ser ministro do TCU? Todas essas perguntas so respondidas pelos dispositivos apresentados no incio desse tpico. Para melhor compreenso da matria, apresento o que prev a Constituio: 1 - Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio sero nomeados dentre brasileiros que satisfaam os seguintes requisitos: I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade; II - idoneidade moral e reputao ilibada; III - notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao pblica; www.pontodosconcursos.com.br 1
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE IV - mais de dez anos de exerccio de funo ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior. Reparem que a Constituio no pe restrio a brasileiro naturalizado. Outra observao, que no h a necessidade de curso superior em rea especfica para ser ministro do TCU. Seguindo ento na elucidao das dvidas apresentadas, como feita a escolha dos ministros do Tribunal de Contas da Unio. Com relao ao assunto, a Constituio prev, por meio do 2 do art. 73, que: 2 - Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio sero escolhidos: I - um tero pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, indicados em lista trplice pelo Tribunal, segundo os critrios de antigidade e merecimento; II - dois teros pelo Congresso Nacional. Do acima transcrito, podemos chegar a algumas concluses. Podemos perceber que seis ministros do TCU sero escolhidos pelo Congresso Nacional. E quem o Congresso Nacional pode escolher? Qualquer pessoa que preencha os requisitos apresentados no art. 73 da CF. Dessa forma, no h nenhuma necessidade de o ministro a ser escolhido pelo Congresso Nacional ter sido deputado ou senador. Ainda com relao a esses seis ministros, como foram escolhidos pelo prprio Congresso Nacional, no h a necessidade de serem aprovados pelo Senado Federal. Dessa forma, somente os ministros escolhidos pelo Presidente da Repblica devem passar por essa aprovao. Com relao aos trs escolhidos pelo Presidente da Repblica, a Constituio prev que somente um pode ser de sua livre escolha, uma vez que os outros dois devem ser escolhidos dentre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal. Daqui a pouco, vou falar acerca dos auditores e dos membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal. Importante anotar que o art. 35 do Regimento Interno estabelece que em caso de vacncia, a competncia para a escolha de ministro do Tribunal de Contas da Unio ser definida de modo que mantenha a composio mencionada no artigo anterior. Dessa forma, a composio de ministros deve ser sempre a seguinte: 6 que tenham sido indicados pelo Congresso Nacional e 3 que tenham sido indicados pelo Presidente da Repblica, sendo que desses, 1 deve ser oriundo dos auditores e outro dos www.pontodosconcursos.com.br 2
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal. Assim, por exemplo, caso haja a aposentadoria de um ministro oriundo dos auditores, o novo ministro deve vir do quadro de auditores. Agora que sabemos quantos so os ministros do TCU, quais os requisitos para a escolha e quem que escolhe, vamos verificar qual a funo precpua dos ministros da Corte de Contas. Como j foi visto, a Constituio concedeu ao TCU diversas atribuies, que so desenvolvidas por meio dos processos que tramitam na Corte de Contas. Cada processo possui um relator, ou seja, para ficar responsvel pelo processo desde o seu ingresso at a deciso final do Tribunal. Essa justamente a funo principal dos ministros: relatar os processos que tramitam na Corte de Contas. Com relao nomeao e posse dos ministros do TCU, considero anotar algumas observaes. O art. 37 do RITCU estabelece que os ministros tm prazo de trinta dias, a partir da publicao do ato de nomeao no Dirio Oficial da Unio, prorrogvel por mais sessenta dias, no mximo, mediante solicitao escrita, para posse e exerccio no cargo. Importante notar que o prazo no de 30 dias para posse mais 60 dias para entrar em exerccio. Diferentemente do que ocorre com os servidores regidos pela Lei 8.112, de 1990, os ministros entram em exerccio assim que tomam posse. O prazo de 60 dias a que se refere o inciso 37 do RITCU para que o ministro possa prorrogar a sua posse e entrada em exerccio, caso seja feita solicitao por escrito. Ainda com relao posse dos ministros do Tribunal de Contas da Unio, o RITCU (art. 38) preconiza que a posse ser realizada por meio de sesso extraordinria do Plenrio, podendo ocorrer em perodo de recesso perante o Presidente do Tribunal. A Constituio equipara os ministros do Tribunal de Contas da Unio aos ministros do Superior Tribunal de Justia. Art. 73 (...) 3 Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio tero as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justia, aplicando-se-lhes, quanto aposentadoria e penso, as normas constantes do art. 40. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 20, de 1998) Reparem bem que a equiparao com ministros do Superior Tribunal de Justia e no com ministros do Supremo Tribunal Federal. www.pontodosconcursos.com.br 3
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE J a LOTCU apresenta, por meio do nico do art. 73, as seguintes garantias e prerrogativas: Art. 73 (...) Pargrafo nico. Os ministros do Tribunal gozaro das seguintes garantias e prerrogativas: I - vitaliciedade, no podendo perder o cargo seno por sentena judicial transitada em julgado; II - inamovibilidade; III - irredutibilidade de vencimentos, observado, quanto remunerao, o disposto nos arts. 37, XI, 150, II, 153, III e 153, 2, I, da Constituio Federal; IV - aposentadoria, com proventos integrais, compulsoriamente aos setenta anos de idade ou por invalidez comprovada, e facultativa aps trinta anos de servio, contados na forma da lei, observada a ressalva prevista no caput, in fine, deste artigo. O inciso IV supra foi parcialmente revogado pela Emenda Constitucional n. 20. Agora, as aposentadorias dos ministros do TCU obedecem ao preconizado no art. 40 da CF. Tanto a LOTCU (art. 74) como o RITCU (art. 39) apresentam vedaes aos ministros do Tribunal de Contas da Unio. Por ser mais completa, opto para transcrever a disposio regimental. Art. 39. vedado ao ministro do Tribunal: I exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou funo, salvo uma de magistrio; II exercer cargo tcnico ou de direo de sociedade civil, associao ou fundao, de qualquer natureza ou finalidade, salvo de associao de classe, sem remunerao; III exercer comisso remunerada ou no, mesmo em rgos de controle da administrao pblica direta ou indireta, ou em concessionrias de servio pblico; IV exercer profisso liberal, emprego particular ou comrcio, ou participar de sociedade comercial, exceto como acionista ou cotista sem ingerncia; V celebrar contrato com pessoa jurdica de direito pblico, empresa pblica, sociedade de economia mista, fundao, sociedade instituda e mantida pelo poder pblico ou empresa concessionria de servio pblico, salvo quando o contrato obedecer a normas uniformes para todo e qualquer contratante; VI dedicar-se a atividade poltico-partidria; www.pontodosconcursos.com.br 4
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE VII manifestar, por qualquer meio de comunicao, opinio sobre processo pendente de julgamento, seu ou de outrem, ou emitir juzo depreciativo sobre despachos, votos ou sentenas de rgos judiciais, ressalvada a crtica nos autos e em obras tcnicas ou no exerccio de magistrio; VIII atuar em processo de interesse prprio, de cnjuge, de parente consangneo ou afim, na linha reta ou na colateral, at o segundo grau, ou de amigo ntimo ou inimigo capital, assim como em processo em que tenha funcionado como advogado, perito, representante do Ministrio Pblico ou servidor da Secretaria do Tribunal ou do Controle Interno. Quanto a esses dispositivos, acredito que apenas uma observao se faz necessria, refiro-me a vedao de o ministro atuar em processo de parente at 2 grau em linha reta ou colateral. Como no faz parte do escopo desse curso estudar parentesco, quero que fique claro que parente at 2 grau em linha reta av ou neto e, em linha colateral irmo. Dessa forma, todos mais afastados que esses so mais do que 2 grau. Antes de passarmos para o prximo tpico, acredito interessante fazer um resumo com relao aos ministros do Tribunal de Contas da Unio. Somente os 9 ministros compem o Tribunal. Para uma pessoa ser ministro do TCU, deve satisfazer os requisitos previstos no 1 do art. 73 da CF. Os ministros do TCU so equiparados a ministro do STJ. Os ministros so escolhidos da seguinte forma: 1\3 pelo Presidente da Repblica, sendo que desses, 1 deve vir dos membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal e 1 deve vir dos auditores, e 2\3 pelo Congresso Nacional. Os ministros indicados pelo Presidente da Repblica devem ser aprovados pelo SENADO FEDERAL. Pelo art. 28, inciso XXI, do RITCU, quem d a posse para os ministros o Presidente do Tribunal. Essa posse se d em sesso extraordinria do Plenrio. Por fim, vale ressaltar que, independentemente do processo de escolha, todos os ministros so nomeados pelo Presidente da Repblica. Aqui vale uma anotao: todas as autoridades do TCU so nomeadas pelo Presidente da Repblica. So autoridades os ministros, auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal. Com relao a ministros do Tribunal de Contas da Unio, as seguintes questes j foram abordadas em provas passadas: Os ministros do Tribunal de Contas da Unio (TCE-Cespe/96) A_ so, todos eles, nomeados pelo Presidente da Repblica. B_ so aposentados compulsoriamente aos sessenta e cinco anos de idade. www.pontodosconcursos.com.br 5
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE C_ no podem exercer qualquer outro cargo pblico. D_ gozam de todas as garantias da magistratura comum, exceto a inamovibilidade. A Corte funciona somente em Braslia, de forma que seria ilgico assegurar-lhes que no fossem removidos arbitrariamente. E_ no podem celebrar qualquer espcie de contrato com empresa pblica, sociedade de economia mista, fundao ou empresa concessionria de servio pblico, mesmo enquanto estiverem em disponibilidade. Podemos perceber que somente a alternativa a est correta. A letra b est incorreta porque os ministros do TCU so aposentados compulsoriamente aos 70 anos. O inciso I do art. 39 do RITCU prev que o ministro pode exercer um cargo de magistrio. J a letra d est em conflito com o que est previsto no inciso II do art. 73 da LOTCU. Por fim, na letra e, temos que, conforme o preconizado no inciso V do art. 39 do RITCU, quando o contrato obedecer normas uniformes, pode ser celebrado por ministro do TCU. Apenas um dos ministros do TCU pode ser livremente escolhido pelo presidente da Repblica entre os cidados brasileiros que preencham os requisitos constitucionalmente estabelecidos para o exerccio desse cargo. (TCE/Cespe 2004) Pelo que vimos, a assertiva est correta. 2 AUDITORES Em nmero de trs, os auditores substituem os ministros no caso de vacncia, frias, impedimentos, licenas e outros afastamentos legais. A CF apresenta as seguintes garantias aos auditores: Art. 73 (...) 4 - O auditor, quando em substituio a Ministro, ter as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exerccio das demais atribuies da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal. Uma observao se faz necessria: o auditor no seu dia-a-dia possui as mesmas garantias e impedimentos de juiz de Tribunal Regional Federal, ou seja, de juiz de 2 instncia. Quando em substituio a ministro, possui as mesmas garantias de ministro do Superior Tribunal de Justia. Como feita a escolha dos auditores e quais so os requisitos para investidura no cargo?
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Diferentemente, do que ocorre com os ministros, o ingresso no cargo de auditor de faz por meio de concursos de provas e de ttulos, isso o que est previsto no art. 77 da LOTCU, vejamos: Art. 77. Os auditores, em nmero de trs, sero nomeados pelo Presidente da Repblica, dentre os cidados que satisfaam os requisitos exigidos para o cargo de ministro do Tribunal de Contas da Unio, mediante concurso pblico de provas e ttulos, observada a ordem de classificao. Podemos verificar do dispositivo que os auditores, conforme anteriormente falado, so nomeados pelo Presidente da Repblica e que, para a investidura no cargo, o auditor deve preencher os mesmos requisitos exigidos para o cargo de ministro do Tribunal de Contas da Unio, ou seja, o que est preconizado no 1 do art. 73 da CF. J verificamos que os auditores substituem os ministros em certas situaes. E quando no esto substituindo os ministros, quais a sua principal atribuio? Tal qual ocorre com os ministros, os auditores tambm relatam processos. Dessa forma, podemos chegar a seguinte concluso: os processos do Tribunal de Contas da Unio so distribudos para os ministros e para os auditores. Existem, entretanto, algumas diferenas entre ministros e auditores. A primeira, como j vimos, que estes so equiparados a juizes de Tribunal Regional Federal e aqueles so equiparados a ministros do Superior Tribunal de Justia. Outra diferena que nem todos os processos so distribudos para os auditores. A Resoluo-TCU, de 25.05.2005, deu nova redao ao RITCU. Aps essa modificao, os processos de recurso e os processos administrativos s so distribudos a ministros. Prosseguindo, os auditores no podem relatar os processos que tratam das contas de governo. Mais a principal diferena que os auditores no tm direito a voto nas deliberaes do Tribunal, salvo se convocados para substiturem ministros. Para melhor compreenso do tema, vejamos o que prev o pargrafo nico do art. 78 da LOTCU: Art. 78 (...) Pargrafo nico. O auditor, quando no convocado para substituir ministro, presidir instruo dos processos que lhe forem distribudos, relatando-os com proposta de deciso a ser votada pelos integrantes do Plenrio ou da Cmara para a qual estiver designado. Importante acrescentar que, de acordo com o art. 99 da LOTCU, mesmo em substituio a ministro, o auditor no poder votar em processo que esteja sendo proposta alterao do Regimento Interno. Vejamos: www.pontodosconcursos.com.br 7
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Art. 99. O regimento interno do Tribunal somente poder ser aprovado e alterado pela maioria absoluta de seus ministros titulares. H pouco mencionei que os auditores no tm direito a voto nas deliberaes do Tribunal. Com relao s deliberaes do TCU, elas ocorrem por meio de reunio de todos os seus ministros, que so as sesses do Plenrio, ou por meio de reunio de alguns dos ministros, que so as sesses da Primeira e Segunda Cmaras. Mais a frente, vou desenvolver tpico especfico para tratar desse assunto. Nesse momento s quero que fique claro que os auditores devem levar os processos que so a eles distribudos a apreciao tanto das Cmaras, como do Plenrio. Por esse motivo, os auditores, MESMO QUE NO ESTEJAM CONVOCADOS, devem participar permanentemente dos colegiados (Cmaras e Plenrio). Vejamos o que prev o art. 55, inciso III, do RITCU: Art. 55. Incumbe ao auditor: (...) III atuar, em carter permanente, junto ao Plenrio e cmara para a qual for designado, presidindo a instruo dos processos que lhe forem distribudos na forma estabelecida nos arts. 147 a 151, 153 e 154, e relatando-os com proposta de acrdo por escrito, a ser votada pelos membros do respectivo colegiado. Com relao aos auditores, vale o seguinte resumo. So em nmero de trs e que substituem os ministros em certas situaes. Para que uma pessoa seja auditor, necessrio, alm dos requisitos insculpidos no pargrafo nico do art. 73, que seja aprovado em concurso de provas e de ttulos. De acordo com o art. 28, inciso, inciso XXI, do RITCU, quem d a posse para os auditores o Presidente do Tribunal. Essa posse se d em sesso extraordinria do Plenrio. Os auditores so nomeados pelo Presidente da Repblica. Por fim, conforme estatudo no art. 79 da LOTCU, o auditor, depois de empossado, s perder o cargo por sentena judicial transitada em julgado. Com relao ao tema, a seguinte questo foi explorada pelo Cespe no concurso para Tcnico de Controle Externo em 2004: Um ministro do TCU que ingressou em vaga reservada a membro do Ministrio Pblico junto ao TCU dever afastar-se por dois meses de suas atividades, em virtude de licena mdica. Nessa situao, durante o perodo de afastamento, o referido ministro dever ser substitudo pelo mais antigo dos membros do Ministrio Pblico junto ao TCU. Pelo que foi exposto, deve o ministro afastado ser substitudo por um auditor. www.pontodosconcursos.com.br 8
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE 3 MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO O art. 128, inciso I, da CF estabelece que: Art. 128. O Ministrio Pblico abrange: I - o Ministrio Pblico da Unio, que compreende: a) o Ministrio Pblico Federal; b) o Ministrio Pblico do Trabalho; c) o Ministrio Pblico Militar; d) o Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios; De plano podemos perceber que o Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio no faz parte do Ministrio Pblico da Unio. J que o MPjTCU no integra o Ministrio Pblico da Unio, como estruturada a sua carreira? Como se d o ingresso na carreira? O art. 80 da LOTCU estabelece que: Art. 80. O Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio, ao qual se aplicam os princpios institucionais da unidade, da indivisibilidade e da independncia funcional, compe-se de um procurador-geral, trs subprocuradores-gerais e quatro procuradores, nomeados pelo Presidente da Repblica, dentre brasileiros, bacharis em direito. 1 (Vetado) 2 A carreira do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio constituda pelos cargos de subprocurador-geral e procurador, este inicial e aquele representando o ltimo nvel da carreira, no excedendo a dez por cento a diferena de vencimentos de uma classe para outra, respeitada igual diferena entre os cargos de subprocurador-geral e procurador-geral. 3 O ingresso na carreira far-seno cargo de procurador, mediante concurso pblico de provas e ttulos, assegurada a participao da Ordem dos Advogados do Brasil em sua realizao e observada, nas nomeaes, a ordem de classificao, enquanto a promoo ao cargo de subprocurador-geral far-se-, alternadamente, por antigidade e merecimento. O 1 do dispositivo, que foi vetado, estabelecia as especificidades relativas ao Procurador-Geral. Dessa forma, restou ao RITCU disciplinar a matria, que, por meio de do nico de seu art. 58 estabelece que: Art. 58 (...) www.pontodosconcursos.com.br 9
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE 1 O Ministrio Pblico junto ao Tribunal tem por Chefe o Procurador-Geral, que ser nomeado pelo Presidente da Repblica, entre integrantes da carreira, para exercer mandato de dois anos, permitida a reconduo, tendo tratamento protocolar, direitos e prerrogativas correspondentes aos de cargo de ministro do Tribunal. Assim, temos que o MPjTCU constitui carreira diferenciada do Ministrio Pblico da Unio. O ingresso na carreira se faz por meio de concurso de provas e ttulos. O MPjTCU composto por 1 Procurador-Geral, 3 Subprocuradores-Gerais e 4 Procuradores. J a carreira constituda pelos cargos de subprocurador-geral e procurador, este inicial e aquele representando o ltimo nvel da carreira, razo pela qual so sete os membros do MPjTCU: 3 Subprocuradores-Gerais e 4 Procuradores. O Procurador-Geral no integra a carreira, ele funciona como chefe Ministrio Pblico, sendo escolhido, pelo Presidente da Repblica, entre os membros da carreira, para exercer um mandato de dois anos, sendo permitida a reconduo. Uma vez visto os requisitos e o modo para o ingresso na carreira, vamos verificar quais as principais atividades exercidas pelo MPjTCU. Com relao ao tema, o art. 81da LOTCU estabelece que: Art. 81. Competem ao procurador-geral junto ao Tribunal de Contas da Unio, em sua misso de guarda da lei e fiscal de sua execuo, alm de outras estabelecidas no regimento interno, as seguintes atribuies: I - promover a defesa da ordem jurdica, requerendo, perante o Tribunal de Contas da Unio as medidas de interesse da justia, da administrao e do errio; II - comparecer s sesses do Tribunal e dizer de direito, verbalmente ou por escrito, em todos os assuntos sujeitos deciso do Tribunal, sendo obrigatria sua audincia nos processos de tomada ou prestao de contas e nos concernentes aos atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadorias, reformas e penses; III - promover junto Advocacia-Geral da Unio ou, conforme o caso, perante os dirigentes das entidades jurisdicionadas do Tribunal de Contas da Unio, as medidas previstas no inciso II do art. 28 e no art. 61 desta lei, remetendo-lhes a documentao e instrues necessrias; IV - interpor os recursos permitidos em lei. O caput do art. 81 faz referncia a outras atribuies estabelecidas no RITCU, essas esto previstas no art. 62 daquele normativo. A principal funo do Ministrio Pblico defender a Lei, ou seja, os seus representantes devem fazer com que as decises adotadas no mbito da Corte respeitem www.pontodosconcursos.com.br 10
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE os normativos que regem a Administrao Pblica. Para tanto, tanto a LOTCU como RITCU facultam que os membros do Ministrio Pblico se manifestem em todos os processos que tramitam no Tribunal. A LOTCU determina, ainda, que em certos processos a sua manifestao obrigatria, sob pena de nulidade de todos os atos praticados aps o momento em que o MP deveria se manifestar. Importante notar, tambm, que o inciso II impe a obrigatoriedade de o Representante do Ministrio Pblico comparecer s Sesses do Tribunal. Verificaremos, em aula futura, que existem algumas Sesses Extraordinrias do Plenrio que no necessitam da presena do Representante do Ministrio Pblico, as demais todas possuem essa obrigatoriedade sob vcio de nulidade da sesso. Por fim, o inciso III apresenta importante atribuio a ser exercida pelo MPjTCU. Assim sendo, o inciso merece especial ateno. Para melhor compreenso do dispositivo, vamos dividi-lo em duas partes, a primeira que vai at Tribunal de Contas da Unio e a segunda at o final. Vamos comear pela segunda. Quais so as medidas previstas no inciso II do art. 28 e no art. 61 da LOTCU? So, respectivamente, as medidas necessrias ao arresto dos bens dos responsveis julgados em dbito e cobrana judicial da divida imputada pelo Tribunal. J vimos que as deliberaes do Tribunal de Contas da Unio que imputem dbito ou multa para um responsvel tm a eficcia de ttulo executivo extrajudicial. Dessa forma, quando algum condenado pelo TCU ao pagamento de uma dvida qualquer e se recusa a fazer esse pagamento, pode ser coagido a faz-lo por meio de ao de execuo movida junto ao Poder Judicirio. Como o Judicirio no age de ofcio, necessitando sempre de algum para impulsion-lo, a Advocacia-Geral da Unio (ou os dirigentes das entidades jurisdicionadas do Tribunal de Contas da Unio) vai interpor a ao, aps ser comunicada pelo de sua necessidade pelo Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio. O arresto se consiste em uma espcie cautelar nominada prevista no Direito Processual Civil e tem como objetivo garantir a execuo de uma dvida. Assim, quando o Tribunal entender que para garantir a execuo de uma dvida seja necessrio arrestar os bens do responsvel, vai comunicar essa necessidade Advocacia-Geral da Unio (ou aos dirigentes das entidades jurisdicionadas do Tribunal de Contas da Unio), para que seja interposta a ao de arresto.
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE A primeira parte do inciso III da art. 81 fala que o MPjTCU vai promover junto Advocacia-Geral da Unio ou, conforme o caso, perante os dirigentes das entidades jurisdicionadas do Tribunal de Contas da Unio (...) A conjuno alternativa utilizada no dispositivo, porque a Advocacia-Geral da Unio no defende todos os jurisdicionados do Tribunal de Contas da Unio. Assim, por exemplo, se os cofres lesados forem do Banco do Brasil, competir assessoria jurdica daquela instituio financeira entrar com a ao. Com relao ao tema, o Cespe, na prova para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio, apresentou a seguinte questo: O Ministrio Pblico junto ao TCU somente precisa manifestar-se nos processos de tomada ou prestao de contas, nos concernentes aos atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadoria, reforma e penso, nos incidentes de uniformizao de jurisprudncia e nos recursos. Pelo disposto no inciso III do art. 62 do RITCU, no so em todos os recursos que o Ministrio Pblico precisa se manifestar, o que torna a assertiva incorreta.
4 PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO O Presidente do Tribunal de Contas da Unio (PTCU) dirigido pelo seu Presidente, que escolhido entre os ministros titulares do Tribunal para um mandato de um ano civil, sendo permitida a reeleio. Dessa forma, o PTCU eleito, pelos seus pares, para um mandato que comea em 1 de janeiro que se estender at 31 de dezembro. Para melhor compreenso da forma como ocorrer a eleio para PTCU, vamos dividir a matria em duas partes: a primeira para as eleies ordinrias, ou seja, quando o Presidente cumpriu integralmente o seu mandato e a segunda para as eleies extraordinrias, ou seja, quando o Presidente, por qualquer motivo, no chegou ao final de seu mandato. As eleies ordinrias vo ocorrer, segundo o art. 69 da LOTCU ou 24 do RITCU, na ltima sesso ordinria do ano, que, por fora do 6 do art. 94 do RITCU, ser realizada na primeira quarta-feira do ms de dezembro. S podem participar da eleio os ministros titulares, ainda que no gozo de licena, frias ou outro afastamento legal. Para tanto o RITCU permite que os ministros ausentes votem por meio de sobrecartas dirigidas Presidncia do TCU.
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE O RITCU prev que o quorum para eleio de, no mnimo, cinco ministros, incluindo o que presidir o ato. Caso o quorum no seja atingido, ser convocada sesso extraordinria para o dia seguinte. Para a eleio, que esteja presente um representante do Ministrio Pblico junto ao Tribunal. Importante salientar que o auditor, mesmo que esteja convocado para substituir ministro, no pode votar e que o Presidente do Tribunal tem direito a voto. Ser eleito em primeiro turno, o ministro que conseguir a maioria absoluta dos votos. Caso nenhum ministro alcance essa maioria, ser realizado segundo turno entre os dois ministros mais votados. Caso ocorra empate na votao, ser declarado Presidente, o ministro mais antigo. A posse do Presidente do Tribunal ocorrer at o dia 16 de dezembro, sendo que a entrada em exerccio s ocorrer no dia 1 de janeiro do ano seguinte, uma vez que o ministro eleito para exercer a Presidncia pelo prazo de 1 ano civil. Agora que j vimos como ocorrer as eleies ordinrias, vamos tratar das vagas eventuais. Caso a vaga de PTCU venha ocorrer nos ltimos 60 dias do mandato, o RITCU prev que no haver nova eleio. Nesse caso, o Vice-Presidente do Tribunal assume a Presidncia. Caso a vaga surja antes dos ltimos sessenta dias, a LOTCU, em seu art. 69, 1, prev que a eleio ocorrer na primeira sesso ordinria aps a ocorrncia da vaga. Ocorre que o art. 24, 1, do RITCU estabelece que, nesse caso, a eleio ser realizada at a segunda sesso ordinria. Diante desse dilema, qual dos dois prazos devemos seguir? Entendo que, por fora da parte final do art. 73 da CF, que estabelece que ao TCU se aplica, no que couber, o disposto no art. 96 da CF, somente o RITCU poderia reger a matria, vejamos: Art. 73. O Tribunal de Contas da Unio, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro prprio de pessoal e jurisdio em todo o territrio nacional, exercendo, no que couber, as atribuies previstas no art. 96. J o art. 96 apresenta a seguinte redao: Art. 96. Compete privativamente: I - aos tribunais: a) eleger seus rgos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observncia das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE sobre a competncia e o funcionamento dos respectivos rgos jurisdicionais e administrativos; Dessa forma, entendo que somente o RITCU poderia disciplinar a matria, razo pela qual considero mais apropriado o prazo de at a segunda sesso ordinria. O RITCU prev, ainda, que no caso de eleio extraordinria, a posse do ministro eleito ser efetivada na mesma sesso em que ocorrer a eleio e exercer o cargo de Presidente no perodo restante. Vale ainda acrescentar que na mesma sesso e nos mesmos moldes que ocorrer a eleio para Presidente ocorrer a eleio para Vice-Presidente. O RITCU prev que so duas eleies distintas, sendo a primeira do Presidente e logo depois a do VicePresidente. O Vice-Presidente exerce as funes de corregedor do Tribunal. Visto como ocorrem as eleies para Presidente e Vice-Presidente, acredito interessante trazer tona algumas das competncias do PTCU, as quais esto previstas no art. 70 da LOTCU e no art. 28 do RITCU. O inciso VI do art. 28 do RITCU estabelece que compita ao PTCU presidir as Sesses Plenrias do Tribunal de Contas da Unio . A idia que o PTCU s vota em caso de desempate falsa. Est certo que ele s vota em situaes bem especficas, mas no apenas para desempatar, vejamos alguns incisos do art. 28 do RITCU: Art. 28 Compete ao Presidente: IX proferir voto de desempate em processo submetido ao Plenrio; X votar quando se apreciar inconstitucionalidade de lei ou de ato do poder pblico; XI votar quando se apreciarem projetos de atos normativos; XII relatar e votar quando se apreciar agravo contra despacho decisrio de sua autoria, na forma prevista no 2 do art. 289; Duas importantes consideraes devem ser feitas. A primeira que o PTCU, geralmente, no relata processo. Exceo a essa regra pode ser vista no inciso XII supra. A segunda considerao refere-se ao preconizado no inciso X: votar quando se apreciar inconstitucionalidade de lei ou de ato do poder pblico. O Supremo Tribunal Federal, por meio da smula 347, j entendeu que o Tribunal de Contas da Unio, no mbito de sua competncia, pode apreciar a constitucionalidade de lei ou de ato do poder pblico. Essa apreciao ocorre sempre de www.pontodosconcursos.com.br 14
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE modo difuso ou incidental. Assim, o TCU, ao deliberar acerca de um processo qualquer, caso esbarre em normativo que possa estar afrontando a Constituio, pode afastar a aplicabilidade daquele dispositivo, a fim de resolver o caso concreto. Com relao ao tema, a Esaf trouxe, no ano de 1999, a seguinte questo na prova para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio: O Tribunal de Contas da Unio, no exerccio de suas atribuies, pode apreciar a constitucionalidade de leis e atos do poder pblico. a) Assertiva correta, entendida no sentido de controle de
constitucionalidade concentrado e em abstrato. b) Assertiva correta, entendida no sentido do controle de
constitucionalidade difuso e incidental. c) Assertiva incorreta, porque no cabe essa apreciao de
constitucionalidade, quer no controle concentrado ou no difuso. d) Assertivaa incorreta, porque s pode apreciar a constitucionalidade de ato do poder Executivo e no o de lei. e) Assertiva incorreta, porque s pode apreciar a legalidade de ato sob sua jurisdio e no a constitucionalidade. Por tudo que foi colocado, podemos perceber que a resposta correta a letra b. Por fim, vale ressaltar que o Presidente do Tribunal pode, por fora do art. 29 do RITCU pode, em carter excepcional e havendo urgncia, decidir sobre matria da competncia do Tribunal, submetendo o ato homologao do Plenrio na prxima sesso ordinria. As seguintes questes j foram abordadas em concursos passados: Com referncia escolha do presidente do TCU, assinale a opo correta. (TCE Cespe/96) A_ O presidente do TCU escolhido pelos seus pares e nomeado pelo Presidente da Repblica. B_ Se nenhum candidato obtiver a maioria absoluta de votos, haver segundo escrutnio no qual concorrero apenas os dois candidatos mais votados no primeiro. C_ O presidente e o vice-presidente do TCU so escolhidos conjuntamente, em chapa nica. D_ Falecendo o presidente do TCU dois meses aps a sua posse, o sucessor escolhido iniciar novo mandato de um ano, sendo permitida a sua reeleio apenas por um perodo. www.pontodosconcursos.com.br 15
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE E_ No permitida a reeleio do presidente do TCU. Pelo que foi estudado, podemos perceber que a alternativa correta a letra b. Com relao s outras alternativas, gostaria de registrar apenas uma considerao sobre a alternativa d. O que deixa incorreta a alternativa o fato de que, segundo o RITCU, o sucessor escolhido NO inicia novo mandato de um ano, apenas completa o mandato que fora interrompido. O presidente do TCU nomeado pelo presidente da Repblica, escolhido de uma lista trplice constituda pelo tribunal, composta de ministros de seu quadro, aps aprovao pelo Senado Federal. (ACE/CESPE 2004) Vimos na aula de hoje que o PTCU eleito pelos seus pares, o que torna a assertiva incorreta.
5 COLEGIADOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Nesse tpico, vamos verificar como o Tribunal se divide em colegiados, como eles so compostos e a competncia de cada um deles. Conforme j mencionado, as deliberaes do TCU ocorrem por meio de reunio de todos os seus ministros, que so as sesses do Plenrio, ou por meio de reunio de alguns dos ministros, que so as sesses da Primeira e Segunda Cmaras. As sesses do Plenrio ocorrem ordinariamente s 14h30min das 4s feiras. Todas as reunies que ocorrem fora desses dia e horrio so consideradas reunies extraordinrias. Vamos lembrar, tambm, que, conforme j mencionado, a ltima sesso ordinria do Plenrio, por fora do art. 94, 6, do RITCU, ocorre na primeira 4 feira de dezembro. Dessa forma, qualquer reunio marcada para depois dessa data ser reunio extraordinria, mesmo que seja marcada nos mesmos dia e horrio das sesses ordinrias, ou seja, 4s feiras s 14h30min. J as sesses de Cmara ocorrem s 15h das 3s e 5s feiras, respectivamente, de 1 e 2 Cmaras. As mesmas observaes relativas ao pargrafo anterior cabem para as Cmaras. Com relao composio dos colegiados, j falamos que o Plenrio a reunio de todos os ministros, sendo presidido pelo PTCU. Dessa forma, vou-me ater composio das Cmaras. Antes de iniciarmos, importante deixar claro que no h distino de competncias entre as Cmaras. A diviso se d apenas para dar celeridade ao trmite processual, pois, funcionando de forma fracionada, o Tribunal pode fazer muito mais www.pontodosconcursos.com.br 16
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE sesses durante o ano. Dessa maneira, todas as observaes feitas com relao a uma Cmara vale para a outra. Conforme estatudo no art. 11 do RITCU, as Cmaras so compostas por 4 ministros. Como so duas Cmaras, podemos notar que um ministro no atua em Cmara. Esse ministro o PTCU, que, como j falado, em geral, no relata processo. A fim de relatar os processos que lhes so distribudos, os auditores atuam em carter permanente nas Cmaras. Vale lembrar, como j vimos, que os auditores atuam, tambm, em carter permanente no Plenrio. Funciona junto a cada colegiado do Tribunal um Representante do MPjTCU. As Cmaras so presididas uma pelo Vice-Presidente e outra pelo ministro mais antigo. Os Presidentes das Cmaras relatam processos normalmente e votam em todas as deliberaes do Colegiado. No existe, portanto, nas Cmaras, o voto de desempate do Presidente. Para encerrar a aula de hoje, vamos verificar a competncia de cada colegiado. Os arts. 15 a 17 RITCU tratam da matria, sendo que os arts. 15 e 16 dispem sobre a competncia do Plenrio e o art. 17 da competncia da Cmara. Nosso estudo vai se limitar a, apenas, verificar o que de mais importante h para cada um colegiado. Nunca demais relembrar que no h distino entre uma Cmara e outra, assim tudo que competir a uma competir a outra tambm. Para iniciar, vale destacar o que, conforme preconizado na alnea s do inciso I do art. 15, compete ao Plenrio qualquer assunto no includo expressamente na competncia das cmaras. Assim, temos que a competncia do Plenrio residual, enquanto que competncia das Cmaras exaustiva. Acredito que o aluno deve fazer uma leitura detalhada do art. 17 do RITCU, pois, como a competncia das Cmaras taxativa, tudo que sobrar ser de competncia do Plenrio. Especial ateno deve ser dada aos pargrafos do art. 17. O 1 disciplina que os assuntos de competncia das cmaras, exceto os previstos no inciso VII, podero ser includos na pauta do Plenrio pelo relator, ou por deliberao da cmara acolhendo proposta de ministro ou sugesto de auditor ou do representante do Ministrio Pblico, sempre que a relevncia da matria recomende esse procedimento. Dessa forma temos que, em geral, todas as matrias de competncia das Cmaras podero, quando a relevncia da matria recomendar, ser submetidas www.pontodosconcursos.com.br 17
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE apreciao do Plenrio. A exceo encontra-se nas matrias disciplinadas no inciso VII do art. 17, que trata de recursos, e objetiva guardar consonncia com o disposto no art. 33 da LOTCU, que possui a seguinte redao: Art. 33. O recurso de reconsiderao, que ter efeito suspensivo, ser apreciado por quem houver proferido a deciso recorrida, na forma estabelecida no regimento interno, e poder ser formulado por escrito uma s vez, pelo responsvel ou interessado, ou pelo Ministrio Pblico junto ao Tribunal, dentro do prazo de quinze dias, contados na forma prevista no art. 30 desta lei. A parte sublinhada do dispositivo quer dizer que o recurso ser apreciado pelo colegiado que proferiu a deciso recorrida. Dessa maneira, o colegiado competente para apreciara um Recurso de Reconsiderao contra deciso da 1 Cmara ser a 1 Cmara, contra deciso do Plenrio ser o Plenrio e contra deciso da 2 Cmara, ser a 2 Cmara. Nosso ltimo encontro ser dedicado aos recursos existentes no Tribunal de Contas da Unio. Importante, porm, acrescentar que o Recurso de Reviso ser sempre apreciado pelo Plenrio da Corte por fora do art. 35 da LOTCU. O 2 do art. 17 do RITCU traz a seguinte redao: 2 No podero ser apreciados pelas cmaras os processos que contenham propostas de fixao de entendimento sobre questo de direito em determinada matria, de determinaes em carter normativo e de estudos sobre procedimentos tcnicos. Devido especificidade dessas matrias, somente o Plenrio poder apreciar os processos que contenham as propostas acima. Dessa forma, quando o Tribunal quer estipular a forma como ele entende determinada matria, o Plenrio que deve se pronunciar. Chegamos, assim, ao final de mais um encontro. Tivemos a oportunidade de verificar a composio e a organizao do Tribunal de Contas da Unio. Nessa aula, vimos quais so os requisitos para o cargo de ministro, auditor e Procurador do TCU e que a nomeao para todos esses cargos feita pelo Presidente da Repblica. Tambm foi visto que o STF j reconheceu a competncia do Tribunal de Contas da Unio para apreciar a constitucionalidade de leis e atos normativos, quando estiver no exerccio de sua competncia. A forma como escolhido o Presidente do Tribunal de Contas da Unio tambm foi objeto desse nosso encontro. www.pontodosconcursos.com.br 18
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Por fim, verificamos quais so os colegiados que compem o Tribunal, bem como a competncia de cada um deles. Dessa forma, por tudo que estudamos hoje, temos condies de responder a questes como a seguir apresentadas: Acerca da organizao e composio do TCU e das prerrogativas de seus membros, julgue os itens que se seguem. (ACE-Cespe/98) 1_ O TCU compe-se de nove ministros e trs auditores. 2_ Um quinto dos ministros ser escolhido entre membros do Ministrio Pblico que atuem junto ao TCU e advogados indicados pela Ordem dos Advogados do Brasil, conforme critrios especificados na Lei Orgnica do TCU. 3_ Incumbe ao procurador-geral da Repblica a indicao de procuradores da Repblica para atuarem junto ao TCU. 4_ Os ministros do TCU e seus auditores, estes quando em substituio a ministros, tero as mesmas garantias e os mesmos impedimentos dos ministros do Superior Tribunal de Justia (STJ). 5_ Ainda que no esteja em substituio, o auditor atua permanentemente junto ao Plenrio. O item 1 est incorreto porque os auditores no compem o TCU. O item 2 est completamente errado. Verificamos que, dos ministros escolhidos pelo Presidente da Repblica, um tem que vir dos membros do MPjTCU e outro dos auditores. O item 3 est incorreto porque os procuradores do TCU ingressam na carreira por meio de concurso. O item 4 se coaduna com o disposto no art. 73 da CF. Por fim, o item 5 se coaduna com o previsto no art. 55 do RITCU. (ACE ESAF 99) O Tribunal de Contas da Unio compe-se de nove Ministros, que nas suas ausncias e impedimentos sero substitudos pelos auditores, por convocao do Presidente e observada a ordem de antigidade, estabelecendo a sua lei orgnica que: a) os auditores substitutos de ministros so escolhidos entre os analistas de controle externo, do quadro de pessoal do Tribunal de Contas da Unio; b) o TCU funcionar por meio de Cmaras, que sero presididas pelos ministros mais antigos, entre os seus integrantes; c) junto ao TCU funcione uma representao do Ministrio Pblico Federal, por designao do Procurador-Geral da Repblica;
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE d) o auditor, quando no convocado para substituir ministro, realizar as inspees e auditorias nos rgos da Administrao Pblica Federal, por designao do Presidente; e) os ministros do TCU tero as mesmas garantias e prerrogativas dos magistrados membros integrantes do Superior Tribunal de Justia.. Por tudo que foi exposto, temos que a alternativa correta a letra e.
Na prxima aula, vamos estudar, essencialmente, como so as sesses do Tribunal. At l, e continuem estudando.
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE AULA 7: SESSES DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
Prosseguindo o nosso curso, vamos para a nossa 7 aula. Hoje, trataremos das sesses do Tribunal de Contas da Unio. Verificaremos como ocorrem as sesses de Plenrio e de Cmara. Abordaremos de forma rpida os passos que o processo percorre desde a sua chegada ao Tribunal at a sua sada. Antes de iniciar, gostaria que fosse feita uma pequena correo no que foi colocado na introduo da aula passada. Por um erro de digitao, apontei que a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio a Lei 8.449, quando na verdade a Lei 8.443.
1 TRMITE PROCESSUAL NO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Antes de iniciarmos, considero interessante fazer uma pequena colocao do que seja o processo. No nosso dia-a-dia, mesmo sem saber, nos deparamos com situaes que nos do exemplos do que seja um processo. Quando queremos fazer uma vitamina de banana, colocamos a fruta no liquidificador juntamente com leite e acar, batemos por um tempo e temos a nossa vitamina. Nesse simples ato presenciamos um processo, pois transformamos os insumos e uma vitamina. Processo, ento, a transformao de alguma coisa. Logo, quando na sada temos algo diferente do que tnhamos na entrada, temos um processo. Em uma definio jurdica, processo um conjunto de atos e procedimentos destinados a obter um provimento jurisdicional. As deliberaes do Tribunal de Contas da Unio ocorrem por meio de processos. Como exemplo, cito a situao de uma denncia. apresentado ao Tribunal um fato qualquer. Nesse momento, temos apenas alguns papis e documentos. Depois de alguns atos e procedimentos internos, o Tribunal adota uma deliberao sobre a procedncia ou no daquela denncia. Nesse exemplo, tivemos na entrada alguns documentos e papis e na sada uma deliberao do Tribunal, logo tivemos um processo. De uma forma bastante genrica, o trmite processual no mbito do TCU ocorre da seguinte forma:
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE
Entrada do processo
Anlise pela unidade tcnica
Ministrio Pblico
Sada do processo
Apreciao pelo colegiado
Gabinete do Relator
Para melhor compreenso da matria, algumas observaes so necessrias. A entrada do processo no Tribunal de Contas da Unio pode ocorrer tanto na sede do Tribunal como em qualquer de suas secretarias localizadas nos 26 estados da federao. Em alguns processos so verificados certos requisitos antes de serem analisados. So os chamados exames de admissibilidade que so feitos no Gabinete do Relator. Assim, antes da anlise pela unidade tcnica, esses processos passam pelo Gabinete do Relator para fins de exame de admissibilidade. Como exemplo de processos que necessitam do exame admissibilidade, posso citar os recursos, as denncias, as representaes e as consultas. Em momento futuro, estudaremos cada um desses processos. Como j estudado, nem todos os processo precisam passar pelo Ministrio Pblico. Para saber quais os processos que possuem audincia obrigatria do MPjTCU, veja o que foi dito no item 3 da aula 6 e consulte, tambm, os arts. 81, inciso II, da LOTCU e 62, inciso III, do RITCU. A unidade tcnica o local onde o processo ser cuidadosamente analisado. L, o analista de controle externo, aps detido exame da matria, ir externar o seu entendimento acerca da matria sobre apreciao e emitir um parecer conclusivo, apontando de que maneira ele entende que a matria deve ser decidida.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Em seguida, os autos (autos do processo, expresso que ser didaticamente utilizada como sinnimo de processo) so encaminhados, quando for o caso, para manifestao do Ministrio Pblico. Aps, o processo encaminhado ao Gabinete do Relator, que ir prepar-lo para incluso em pauta de julgamento, a fim de que seja apreciado por um dos colegiados do Tribunal. Visto como ocorre o trmite processual no Tribunal de Contas da Unio, vamos verificar agora como so as sesses do TCU.
2 SESSES DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO 2.1 O recesso do Tribunal O art. 92 do RITCU dispe que O Tribunal se rene, anualmente, no Distrito Federal, no perodo de 17 de janeiro a 16 de dezembro. Quando o dispositivo fala que o Tribunal se reunir, devemos entender que os ministros se reuniro. Como, conforme j visto, os ministros se renem por meio das sesses de Plenrio e de Cmara, podemos inferir que o melhor entendimento para o dispositivo que somente haver sesses de Cmara e de Plenrio no perodo de 17 de janeiro a 16 de dezembro. Logo o perodo compreendido entre 17 de dezembro e 16 de janeiro ser destinado ao recesso das sesses do Tribunal. Para corroborar o pensamento de que o recesso compreende apenas as reunies dos ministros, vejamos o que dispe o pargrafo nico do art. 92 do RITCU. Art. 92. (...) Pargrafo nico. O recesso previsto no art. 68 da Lei n 8.443, de 1992, compreendido no perodo de 17 de dezembro a 16 de janeiro, no ocasionar a paralisao dos trabalhos do Tribunal, nem a suspenso ou interrupo dos prazos processuais. Logo, temos que o Tribunal no pra no perodo de recesso. Assim, caso algum seja condenado, por exemplo, em 12 de dezembro e tiver um prazo de 15 dias para entrar com o recurso, no pode deixar para faz-lo aps o dia 17 de janeiro, sob o pretexto de que o Tribunal estava de recesso. Em 2004, o Cespe, no concurso para o cargo de Tcnico de Controle Externo para o Tribunal de Contas da Unio, abordou o assunto da seguinte forma:
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE O recesso que ocorre no perodo de 17 de dezembro a 16 de janeiro no causa a interrupo dos prazos para a interposio de recurso contra decises em processos de tomada de contas. Pelo que vimos, a assertiva est correta.
2.2 Sesses ordinrias e extraordinrias Anteriormente, j mencionamos que as sesses ordinrias do Tribunal ocorrem nos seguintes dias e horrios: 1 Cmara Plenrio 2 Cmara 3 feira, s 15h 4 feira, s 14h 30min 5 feira, s 15h
Todas as sesses que ocorrem fora dessas dias e horrio so extraordinrias. Vamos lembrar que o 6 do art. 94 estipula que a ltima sesso ordinria do Plenrio ocorre na ltima 4 feira de dezembro. Dessa forma, todas as reunies a partir dessa data, tambm, so consideradas sesses extraordinrias. Para se iniciar uma sesso ordinria do Plenrio necessria, segundo o art. 93 do RITCU, a presena de, no mnimo, cinco ministros ou auditores convocados, EXCLUINDO, para esse cmputo, o ministro que estiver presidindo a sesso. A pretenso do RITCU que se tenham, ao menos, cinco votos em cada deliberao do Plenrio. J para as sesses de Cmara, conforme o preconizado no art. 134 do RITCU, o quorum mnimo de trs ministros ou auditores convocados, INCLUINDO, para esse cmputo, o ministro que estiver presidindo a sesso, pois, como j vimos o presidente da Cmara tem, normalmente, direito a voto. Com relao presena de representante do Ministrio Pblico nas sesses, vamos adotar a seguinte regra: em todas as sesses ORDINRIAS, sua presena obrigatria. J nas sesses extraordinrias, somente em duas situaes a presena do Ministrio Pblico pode ser dispensada, sendo que ambas as situaes ocorrem no Plenrio. Dessa forma, podemos chegar a concluso que todas as sesses de Cmara, sejam ordinrias ou extraordinrias, necessitam da presena do representante do Ministrio Pblico. Vejamos o que diz o art. 93, 2, combinado como art. 96 do RITCU. Art. 93. (...)
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE 2 Nenhuma sesso poder ser realizada sem a presena do representante do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, exceto nas hipteses a que se referem os incisos III e VII do art. 96. Art. 96. As sesses extraordinrias sero convocadas para os seguintes fins: I posse do Presidente e do Vice-Presidente; II apreciao das Contas do Governo da Repblica; III posse de ministro, de auditor e do Procurador-Geral; IV eleio do Presidente ou do Vice-Presidente, na hiptese prevista no 4 do art. 24; V deliberao acerca da lista trplice dos auditores e dos membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, para preenchimento de cargo de ministro, na forma prevista no art. 36; VI julgamento e apreciao dos processos restantes da pauta de sesso ordinria ou extraordinria, ou que, pela sua urgncia, sejam includos em pauta extraordinria, observado o disposto no art. 141; VII outros eventos, a critrio do Plenrio. Para melhor compreendermos o assunto, adotemos a seguinte regra: ser necessria a presena do representante do Ministrio Pblico em todas as sesses deliberativas. Somente nas sesses destinadas a homenagens pode ser dispensada a presena. Exceo a essa regra temos no inciso I, quando h a posse do Presidente e do Vice-Presidente do Tribunal. Na prova para Tcnico de Controle Externo, em 1994, o Cespe abordou a questo da seguinte forma. Julgue os itens seguintes, em relao s sesses do plenrio do TCU. I - Nenhuma sesso ordinria do plenrio do TCU poder ser realizada sem a presena de um membro do Ministrio Pblico junto ao Tribunal. II - As contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica sero apreciadas em sesses extraordinrias do Plenrio. III - As sesses ordinrias do plenrio do TCU no podem ser abertas sem a presena de, no mnimo, cinco ministros. Pelo que vimos, as assertivas I e II esto corretas. A assertiva III est incorreta que as sesses podem ser abertas com, no mnimo, cinco ministros OU AUDITORES CONVOCADOS.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Prosseguindo com as sesses extraordinrias, o RITCU prev, em seu art. 97, que o PLENRIO do Tribunal pode se reunir em sesso extraordinria de carter reservado. Vejamos a redao do dispositivo. Art. 97. O Plenrio poder realizar sesses extraordinrias de carter reservado para tratar de assuntos de natureza administrativa interna ou quando a preservao de direitos individuais e o interesse pblico o exigirem, bem como para julgar ou apreciar os processos que derem entrada ou se formarem no Tribunal com chancela de sigiloso. Agora vejamos o que dispe o art. 93, inciso X, da Constituio Federal: Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, dispor sobre o Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princpios: (...) X as decises administrativas dos tribunais sero motivadas e em sesso pblica, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 45, de 2004) Apesar de o Tribunal de Contas da Unio no fazer parte do Poder Judicirio e o art. 93 da CF est includo na parte que regula aquele Poder, o Tribunal de Contas da Unio, por deciso prpria, entendeu que a vontade do constituinte derivado era de dar publicidade s decises administrativas, razo pela qual aplicou aos seus processos a mesma determinao contida no inciso ora em apreo. Assim, hoje temos que os assuntos de natureza administrativa NO so tratados em sesses extraordinrias de carter reservado.
2.3 Apreciao dos processos A apreciao dos processos no TCU pode ser feita de duas maneiras, por pauta ou por relao. Os processos apreciados por pauta so deliberados um a um, o que significa que para cada processo vai haver uma discusso do tema e uma votao do processo. J para os processos que esto includos em relao, no se discute e vota cada processo, ocorre uma votao nica para todos os processos relacionados. Para que um processo seja includo em redao, ele deve atender aos comandos inseridos no art. 143 do RITCU. Em geral, so processos em que os pareceres emitidos tanto pela unidade tcnica como pelo Ministrio Pblico so uniformes. Para melhor entendimento da matria, sugiro que seja lido o referido artigo. Acredito, contudo, que a www.pontodosconcursos.com.br 6
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE banca do concurso no deva trazer questes perguntando se determinado processo pode ou no pode ser apreciado por relao. O que considero mais importante acerca do tema foi dito, acrescentando, apenas, que tanto as sesses de Plenrio como as sesses de Cmara podem apreciar processos por relao. A seguir, apresento uma situao hipottica para ilustrar como ocorre a apreciao por relao. O presidente do colegiado anuncia que existem, para aquela sesso, 5 relao de processos para serem apreciadas. Em seguida, o presidente pergunta se algum dos ministros ou auditores convocados pretende destacar algum processo relacionado. Caso nenhum ministro ou auditor convocado se manifeste, o presidente declara que os todos os processos foram aprovados tais quais foram propostos. Visto a apreciao por relao, passemos aos processos includos em pauta. Conforme j dito, cada processo a ser apreciado por pauta ser discutido e votado separadamente. Por questo didtica, vamos separar ento a apreciao por pauta em duas etapas, a etapa de discusso e a etapa de julgamento. A discusso do processo ocorre para que os ministros possam expor as suas opinies acerca do assunto que est sendo apreciado. Nessa fase, de acordo com o art. 110 do RITCU, cada ministro ou auditor poder falar duas vezes sobre o assunto em discusso, e nenhum falar sem que o Presidente lhe conceda a palavra, nem interromper, sem licena, o que dela estiver usando. importante notar que dessa fase pode participar qualquer ministro ou auditor, mesmo que NO esteja convocado. Ao representante do Ministrio Pblico tambm facultado participar da discusso. Para que a discusso ocorra em harmonia, somente pode falar quem o presidente conceder a palavra. Exceo a regra apresentada no pargrafo (pode participar da discusso qualquer ministro ou auditor) encontrada no art. 111 do RITCU. Art. 111. O ministro ou auditor que alegar impedimento, de acordo com o pargrafo nico do art. 151, no participar da discusso e da votao do processo. Assim, o ministro ou auditor que por qualquer motivo declarar seu impedimento no poder nem relatar, nem discutir e nem votar o processo. A matria foi alvo do concurso para o cargo de Tcnico de Controle Externo no ano de 2004. Vejamos como o Cespe abordou o assunto: www.pontodosconcursos.com.br 7
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Um ministro do TCU alegou impedimento em relao a um determinado processo. Nessa situao, quando da deliberao acerca do processo, embora seja vedado ao ministro participar da fase de votao, ser permitido que ele se manifeste durante a fase de discusso. Pelo que ns acabamos de verificar a assertiva est incorreta, pois o ministro no poder participar da fase de discusso. O RITCU (art. 112) faculta a ministro, auditor convocado ou ao Representante do Ministrio Pblico pedir vista do processo na fase de discusso, caso considere que seja necessrio se interar melhor acerca da matria que est sendo apreciada. Caso ocorra algum pedido de vista, o autor do pedido vai funcionar como revisor da matria. Nesse caso, teremos um relator e um revisor. Vencida a fase de discusso, o colegiado vai passar para a fase de votao. Nesse caso podemos ter duas situaes: haver apenas uma proposta de deliberao ou haver mais de uma proposta. Teremos apenas uma proposta, quando o relator da matria apresentar uma proposta de deliberao em que todos os outros ministros entendam ser a mais correta. E teremos mais de uma proposta quando qualquer dos ministros ou auditor convocado discordar da proposta de deliberao apresentada pelo relator. Por exemplo, suponhamos que esteja sob apreciao um processo de tomada de contas especial. Caso o relator entenda que as contas do responsvel devam ser julgadas regulares com ressalvas e ningum mais discordar dele, teremos apenas uma proposta. Mas, caso algum ministro ou auditor convocado entenda que as contas devam ser julgadas irregulares, teremos, ento, duas propostas. Quando temos apenas uma proposta, a deliberao do Tribunal unnime, pois todos os ministros votam com o relator. J quando o Tribunal est na presena de mais de uma proposta, no mais vamos ter uma deciso unnime, pois um ministro ou auditor convocado j manifestou a sua inteno de votar em outro sentido. Assim sendo, o presidente do colegiado vai coletar os votos de um a um dos ministros e dos auditores convocados, a fim de verificar qual a proposta ter a preferncia da maioria dos ministros presentes sesso. O Presidente, conforme preconiza o caput do art. 118 do RITCU, tomar os votos, primeiramente, dos auditores convocados e, depois, dos ministros, observando a ordem crescente de antigidade em ambos os casos.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Conforme previsto no art. 119 do RITCU, durante a fase de votao, caso algum ministro ou auditor convocado considere que necessita, antes de votar, se interar melhor da matria que est sendo apreciada, pode pedir vista do processo, ocasio que, tambm, ser considerado revisor da matria. Com relao aos pedidos de vista, considero interessante anotar que, na fase de discusso a vista facultada a ministro, auditores convocados e ao representante do Ministrio Pblico. J na fase de votao s a ministros e auditores convocados, ou seja, o representante do Ministrio Pblico no tem direito a vista na fase de discusso. O pedido de vista formulado por auditor convocado, seja na fase de discusso seja na fase de votao garante ao auditor convocado o direito a voto, mesmo que j tenha sido encerrada a convocao. Entendo que esse o nico caso que um auditor pode votar mesmo sem estar convocado. Vejamos o que prev o art. 119, 2, do RITCU. Art. 119. Na fase de votao, o julgamento ser suspenso quando houver pedido de vista solicitado por ministro ou auditor convocado, que passar a funcionar como revisor, sem prejuzo de que os demais ministros e auditores convocados profiram seus votos na mesma sesso, desde que se declarem habilitados. (...) 2 Caso o pedido de vista, com base neste artigo ou no art. 112, haja sido feito por auditor convocado, caber a este votar no lugar do ministro substitudo, mesmo que cessada a convocao. Vamos construir uma situao hipottica para melhor compreenso do assunto. Suponhamos que Jos seja ministro do TCU, mas por motivo de frias no est participando das sesses. Para o lugar do ministro Jos foi convocado o auditor Joo. Dessa forma, caso o auditor Joo pea vista do processo X3Y no perodo em que estava convocado para substituir o ministro Jos, caber ao auditor Joo votar no processo X3Y, independentemente, se o ministro Jos j tenha retornado ou no de suas frias. O RITCU prev, tambm, que, caso alguma votao tenha sido interrompida por motivo de pedido de vista, ao retornar a votao, sero computados os votos j proferidos pelos ministros e auditores convocados, ainda que tenham sado do cargo. Vejamos o que est disciplinado no art. 119, 3, do RITCU: 3 Ao dar prosseguimento votao, sero computados os votos j proferidos pelos ministros ou auditores convocados, ainda que no compaream ou hajam deixado
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE o exerccio do cargo, cabendo ao Presidente esclarecer a matria e apresentar o resumo da votao at ento procedida. Vamos a mais uma situao hipottica. O ministro Jos votou em determinada matria. Logo aps o ministro Pedro pediu vista do processo. Quando o processo retornou a pauta, o ministro Jos j havia se aposentado, entrando em seu lugar o ministro Joaquim. Nesse caso, o ministro Joaquim no poderia votar, uma vez que o ministro Jos j havia votado. O art. 118, 3, RITCU prev que no poder, ainda, participar da votao o ministro ou auditor convocado para substitu-lo quando um deles j houver proferido o seu voto. A situao ora apresentada muito se assemelha a questo anterior. De uma forma didtica, podemos dizer que quem vota a cadeira. Vamos, ento, raciocinar da seguinte maneira: quando um auditor convocado para substituir um ministro, ir sentar na cadeira daquele ministro. Assim, caso o auditor que foi convocado para substituir um ministro j tenha votado, a cadeira daquele ministro j votou, no podendo votar de novo. Agora, se o auditor convocado no tenha votado ainda, ou seja, se a sua cadeira no tiver votado, poder o ministro proferir o seu voto. Para que o ministro mencionado no pargrafo anterior possa votar, necessrio que ele se considere esclarecido sobre o assunto, uma vez que perdeu a fase de discusso. Vejamos o que prev o art. 123 do RITCU: Art. 123. No participar da votao o ministro ou auditor convocado que esteve ausente por ocasio da apresentao e discusso do relatrio, salvo se se der por esclarecido. O art. 124 do Regimento Interno disciplina o que ser feito em situaes em que ocorrer empate nas deliberaes do Plenrio. Segundo o caput desse dispositivo caber ao PTCU desempatar a matria. O 2 do art. 124 disciplina situao sui generis. o caso de haver empate na apreciao de determinada matria e o PTCU se declarar impedido. Nesse caso o Regimento Interno prev que ser convocado o auditor mais antigo para desempatar a matria. Vejamos o que est previsto: Art. 124. Caber ao Presidente do Tribunal ou ao ministro que estiver na Presidncia do Plenrio proferir voto de desempate. (...)
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE 2 Se o Presidente ou o ministro que estiver na Presidncia do Plenrio declarar impedimento no momento do desempate, a votao ser reiniciada com a convocao de um auditor presente sesso, apenas para esse fim, observada a ordem de antigidade no cargo. E se o empate ocorrer em sesso de Cmara? Caso a matria em apreciao no seja recurso, o desempate se dar no Plenrio, caso a matria seja recurso, ser adotado o mesmo procedimento previsto no art. 124, 2. Relembrando que, conforme visto na aula 6, os recursos devem ser apreciados pelo mesmo colegiado que proferiu a deciso recorrida. Vamos ver o que disciplina o art. 139 do RITCU: Art. 139. Caso ocorra empate nas votaes das cmaras, dever o ministro ou auditor convocado que tenha proferido em primeiro lugar o voto divergente ao do relator formalizar sua declarao de voto. Pargrafo nico. Na hiptese do caput, o processo ser submetido deliberao do Plenrio, salvo se tratar de matria relacionada no inciso VII do art. 17, caso em que se observar a mesma soluo dada nos 2 e 3 do art. 124. Antes de proclamado o resultado, o RITCU, em seu art. 119, 4, faculta a qualquer ministro ou auditor convocado a possibilidade de modificar o seu voto. No ano de 2004, o Cespe abordou a matria da seguinte forma na prova para o cargo de Tcnico de Controle Externo: Adalberto, na condio de ministro do TCU, foi o segundo a proferir seu voto em uma determinada proposta de enunciado. Porm, ao refletir a respeito dos argumentos que estavam sendo apresentados pelo ltimo ministro a votar, ele concluiu que o voto que havia proferido no era o mais adequado. Nessa situao, o ministro Adalberto poderia modificar seu voto, desde que o fizesse antes da proclamao do resultado da votao. Pelo acima verificado, temos que a assertiva correta. Para encerrar esse tpico, importante anotar que o art. 140 do RITCU estabelece que as cmaras obedecero, no que couber, s normas relativas ao Plenrio.
2.4 Pauta das Sesses de Plenrio e de Cmara Com relao a esse tpico, disciplinado nos artigos 141 e seguintes do RITCU, considero interessante comentar apenas alguns aspectos. Os 3 e 4 do art. 141 do RITCU apresentam as seguintes redaes: www.pontodosconcursos.com.br 11
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE 3 As pautas das sesses sero divulgadas mediante a afixao em local prprio e acessvel do edifcio-sede do Tribunal, bem como publicadas nos rgos oficiais Boletim do Tribunal de Contas da Unio ou Dirio Oficial da Unio, at quarenta e oito horas antes da sesso, e disponibilizadas na pgina www.tcu.gov.br, com essa mesma antecedncia, em excerto do referido boletim. 4 A divulgao da pauta ou de seu aditamento na pgina www.tcu.gov.br, em excerto do Boletim do Tribunal de Contas da Unio, com a antecedncia de at quarenta e oito horas da Sesso, suprir a ausncia de publicao no Dirio Oficial da Unio. Podemos perceber dos dois dispositivos acima, que no h a necessidade de publicao no Dirio Oficial da Unio da pauta da sesso, caso ocorra a publicao no site do TCU na internet. Outra coisa que devemos atentar a obrigatoriedade da publicao da pauta mediante afixao em local prprio e acessvel do edifcio-sede do Tribunal. Hoje, a ttulo de curiosidade, a pauta fica afixada no saguo de entrada do prdio principal. O 14 do art. 141 traz o rol de alguns processos que dispensam a sua publicao. No acredito que a banca faa questes se determinado processo deve ou no ser publicado. Acredito, contudo, que o aluno deve ter em mente que existem alguns processos que dispensam publicao. Vejamos o que prev o 14: 14 Prescinde de publicao em rgo oficial a incluso em pauta de processos: I em que se esteja propondo a adoo de medida cautelar ou a realizao de audincia da parte antes daquela providncia; II que tratem da aprovao de atos normativos; III administrativos, se assim requerido pelo interessado; e IV que tratem de solicitao de informaes ou de cpia dos autos efetuada pelo Congresso Nacional, na forma do inciso II do art. 159. Por fim, interessante registrar que no h publicao dos processos que sero apreciados por relao. Assim, chegamos ao final de mais um encontro. Na aula de hoje, tivemos a oportunidade de verificar como ocorrem as sesses do Tribunal. Verificamos, tambm, como ocorre o trmite processual no mbito do Tribunal de Contas da Unio.
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Especial ateno foi dada a apreciao dos processos do TCU. Tivemos a oportunidade de ver que os processos podem tanto ser apreciados por pauta como por relao. A diferena primordial dessas duas formas de deliberao est que os processos apreciados por pauta so todos eles discutidos e votados em separados. Na seqncia, observamos como so apreciados os processos que so colocados em pauta, oportunidade em que falamos da etapa de discusso e da etapa de votao. Por fim, demos uma rpida passada em algumas formalidades das pautas do Tribunal de Contas da Unio. No prximo encontro, vamos estudar a competncia do TCU na LOTCU e no RITCU, a jurisdio do Tribunal de Contas da Unio e vamos iniciar o estudo dos processos do Tribunal. Continuem estudando!
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE AULA 8: COMPETNCIA DO TCU O nosso curso est se aproximando do seu final. Hoje, vamos tratar de algumas competncias legais e regimentais do Tribunal de Contas da Unio, bem como das pessoas que esto sob a sua jurisdio. Nessa aula vamos utilizar tanto a LOTCU como o RITCU. Por questo didtica, mais uma vez, no vou seguir a ordem apresentada por esses normativos. Nada obstante, vou sempre procurar fazer referncia a eles enquanto trato da matria. Para melhor acompanharmos a aula tenha sempre em mos esses normativos. Antes de iniciar a aula, gostaria de fazer uma correo acerca do que falei em nossa segunda aula sobre os Tribunais de Contas dos Municpios. Naquela oportunidade, mencionei que Bahia, Cear, Amazonas e Gois possuem Tribunais de Contas dos Municpios. Na realidade, o Estado da regio Norte que possui tal Tribunal o estado do Par.
1 COMPETNCIAS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO ESTATUDAS EM SUA LEI ORGNICA E EM SEU REGIIMENTO INTERNO A competncia do Tribunal de Contas da Unio tratada no art. 1 da LOTCU e do RITCU. Considerando que algumas competncias j foram abordadas nesse curso, por ocasio do estudo do Tribunal de Contas da Unio na Constituio Federal, e que outras so de fcil entendimento, no necessitando de maiores esclarecimentos para a sua compreenso, vamos tratar apenas de alguns incisos da LOTCU e do RITCU nessa aula. Antes de comearmos o nosso estudo, importante deixar claro que todas as competncias tratadas nos incisos que passaremos a estudar decorrem diretamente do que prev os artigos 70 e 71 da CF. A LOTCU e o RITCU somente aprofundaram a competncia estabelecida na Constituio.
1.1 Acompanhamento da arrecadao da receita Iniciaremos o nosso estudo pelo inciso IV do art. 1 da LOTCU, que apresenta a seguinte redao: IV - acompanhar a arrecadao da receita a cargo da Unio e das entidades referidas no inciso I deste artigo, mediante inspees e auditorias, ou por meio de demonstrativos prprios, na forma estabelecida no regimento interno;
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE A primeira observao que deve ser feita com relao a esse inciso que a competncia ora apresentada no se confunde com a competncia dos rgos arrecadadores da receita. Dessa forma, o Tribunal de Contas da Unio no tem competncia para cobrar o imposto de renda de ningum, o competente para isso a receita federal. O papel do Tribunal de Contas da Unio acompanhar como esses rgos responsveis pela arrecadao esto se comportando. A competncia ora em estudo advm do pargrafo nico do art. 70 da CF, quando prev que prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que
arrecade dinheiros, bens e valores pblicos.
Assim, compete ao Tribunal de Contas da Unio verificar, dentre outras coisas, se no est havendo desvios por ocasio da arrecadao da receita. Com relao ao assunto, as seguintes questes j foram cobradas em concursos anteriores: (AFCE/TCU/1999. ESAF)Em tema de competncia e jurisdio do Tribunal de Contas da Unio, incorreto afirmar que lhe cabe acompanhar a arrecadao de receita a cargo da Unio.
(PFN/97- modificado) A Constituio Federal de 1988, ao cuidar do controle externo das contas pblicas, determina que o mesmo no dever ter por objeto a fiscalizao de renncia de receitas, pois esta matria afeta unicamente ao Poder Executivo Pelo que vimos ambas as assertivas esto incorretas.
1.2 Fiscalizao das transferncias constitucionais e legais Passaremos agora para assunto que costuma freqentar as nossas provas. Tratase da competncia do Tribunal de Contas da Unio para fiscalizar as transferncias constitucionais e legais. Para melhor estudo do tema, apresento a seguinte tabela:
Tipo de recurso transferido
Tipo de atuao do TCU
Previso legal
Convnio, acordo e ajuste
Fiscaliza a aplicao dos recursos
CF, Art. 71, VI RI, Arts. 1, XIX, e 254
FPE e FPM
Clculo das quotas e fiscalizao da entrega
CF, Art. 161, u RI, Arts. 1, IX, 253, I, e 290
IPI
Clculo das quotas e fiscalizao da entrega
CF, Art. 161, u RI, Arts. 1, XI, 291
Royalties do petrleo
STF declarou inconstitucional (MS 34.312/TCERJ) TCU acompanhou Ac 349/2003/P
RI, Art. 1, X.
Determinao legal
Clculo, entrega e aplicao
RI, Art. 1, XX.
Com relao s transferncias constitucionais e legais, a LOTCU somente menciona o assunto no inciso VI do art. 1. Como o RITCU trata a matria com maior profundidade, utilizei o Regimento como fundamento legal no quadro acima. Considerando que a atuao do TCU nos convnios, ajuste e outros instrumentos congneres j foi estudada, passaremos para o estudo do FPE e FPM. O art. 161 da Constituio Federal apresenta a seguinte redao: ,Art. 161. Cabe lei complementar: I - definir valor adicionado para fins do disposto no art. 158, pargrafo nico, I; II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159, especialmente sobre os critrios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I, objetivando promover o equilbrio scio-econmico entre Estados e entre Municpios; III - dispor sobre o acompanhamento, pelos beneficirios, do clculo das quotas e da liberao das participaes previstas nos arts. 157, 158 e 159. Pargrafo nico. O Tribunal de Contas da Unio efetuar o clculo das quotas referentes aos fundos de participao a que alude o inciso II.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Como o inciso II faz referncia ao art. 159, vamos ver o que disciplina esse artigo: Art. 159. A Unio entregar: I - do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e sete por cento na seguinte forma: a) vinte e um inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal; b) vinte e dois inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos Municpios; c) trs por cento, para aplicao em programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, atravs de suas instituies financeiras de carter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-rido do Nordeste a metade dos recursos destinados Regio, na forma que a lei estabelecer; (...) Algumas observaes so necessrias. Podemos verificar que os recursos destinados ao FPE e ao FPM so oriundos do imposto de renda e do imposto sobre produtos industrializados. Interessante notar que o pargrafo nico da CF quem estipula que ao Tribunal de Contas da Unio compete efetuar o clculo das quotas referentes ao FPE e ao FPM. Diferentemente do que ocorre com os convnios, o Tribunal de Contas da Unio no fiscaliza a aplicao desses recursos. Esse fato tem uma explicao simples. Os recursos dos convnios s so repassados para outro ente, porque a Unio tem interesse que o ente realize uma determinada ao. Dessa forma, a Unio tem todo o direito de verificar se os seus recursos foram gastos naquilo que ela queria que fosse. J com relao aos recursos do FPE e FPM, a prpria Constituio, no caput do art. 159, estipula que a Unio entregar (...). Assim, os recursos no pertencem a Unio, uma vez que a Constituio determina que eles sero entregues queles fundos. Dessa forma, NO cabe ao TCU fiscalizar a aplicao dos referidos recursos. Por essa razo, o RITCU estipulou que a competncia do TCU de apenas efetuar o clculo da quota que ser destinado a cada Estado e Municpio, a fim de atender o comando constitucional, bem como fiscalizar a entrega dos recursos a seus destinatrios.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Em 1996, na prova para o cargo de Tcnico de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio, o Cespe explorou o assunto das seguintes formas: O TCU efetua o clculo das quotas do produto da arrecadao do Imposto sobre a Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados destinadas aos fundos de participao dos estados e dos municpios. A competncia constitucional do Tribunal de Contas da Unio, para fiscalizar a aplicao de recursos financeiros da Unio repassados aos Estados e Municpios, compreende os dos chamados Fundos de Participao (ACE Cespe 1996. Pelo que foi exposto, podemos concluir que a primeira assertiva correta e a segunda est falsa. Importante notar que para responder a primeira questo devemos saber o que integra o FPE e o FPM. Prosseguindo no estudo de nosso quadro, passemos para a atuao do Tribunal de Contas da Unio com relao ao Imposto de Produto Industrializado. Para o IPI, valem as mesmas observaes feitas para o FPE e FPM. Interessante transcrever a redao do art. 159, inciso II, da CF.
II - do produto da arrecadao do imposto sobre produtos industrializados, dez por cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportaes de produtos industrializados;
Importante notar que para a distribuio, o que se leva em considerao o valor da exportao dos produtos industrializados. Ainda com relao ao art. 159 da CF, considero pertinente acrescentar que a Emenda Constitucional 42 incluiu o inciso III ao artigo. Pela semelhana que a matria guarda com os outros dois incisos do referido art. 159, compete, tambm, ao TCU efetuar o clculo das quotas referente distribuio da contribuio de interveno no domnio econmico CIDE. A matria ainda no se encontra disciplinada no Regimento Interno, porque esse normativo anterior referida Emenda Constitucional. Acredito que na prxima reviso do RITCU a matria deva ser includa. A fiscalizao dos recursos dos Royalties do petrleo pelo Tribunal de Contas da Unio foi recentemente questionada, por meio de mandado de segurana n. 34.312, no STF. Na oportunidade, o Pretrio Excelso entendeu que os recursos dos Royalties do petrleo no eram federais, razo pela qual considerou inconstitucional o inciso X do art. 1 do RITCU. Como a inconstitucionalidade do dispositivo foi apontada em sede de mandado de segurana, a deciso do Supremo s valeria para o caso concreto. Acontece que, por meio do Acrdo 349-2003-Plenrio, o TCU reconheceu a incompetncia para
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE fiscalizar os recursos oriundos dos Royalties do petrleo. Nessa deliberao, o Tribunal de Contas da Unio encaminhou todos os processos que tratavam do assunto para os respectivos Tribunais de Contas Estaduais, rgo competente, segundo o STF, para realizar a fiscalizao desses recursos. Prosseguindo no estudo de nosso quadro, temos que o inciso XX do art. 1 do RITCU prev que o TCU ter competncia para acompanhar e fiscalizar, conforme o caso, o clculo, a entrega e a aplicao de recursos repassados pela Unio, por determinao legal a estado, ao Distrito Federal ou a municpio, conforme dispuser a legislao especfica e os respectivos normativos internos, de conformidade com o inciso IV do art. 253. Assim, o que vai determinar qual ser a competncia do TCU ser a lei que versar sobre a transferncia. Como exemplo, a Lei 9.424\96, a Lei do Fundef, prev que o Tribunal de Contas da Unio criar mecanismo adequado para a fiscalizao do cumprimento pleno do disposto no art. 212 da Constituio. Com relao s transferncias de recursos, a Esaf, para o concurso de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio, nos anos de 1999 e 2002, respectivamente, apresentou as seguintes questes: Em tema de competncia e jurisdio do Tribunal de Contas da Unio, incorreto afirmar-se que lhe cabe efetuar o clculo das cotas dos Fundos de Participao dos Estados, fiscalizando a correta aplicao dos respectivos recursos que lhes so entregues.
A competncia constitucional do Tribunal de Contas da Unio, para fiscalizar a aplicao de recursos financeiros da Unio repassados aos Estados e Municpios, compreende a) os dos chamados Fundos de Participao. b) os provenientes da arrecadao do Imposto de Renda retido na fonte pagadora. c) os provenientes da arrecadao do Imposto sobre Produtos Industrializados, na proporo dos valores das exportaes. d) os decorrentes de convnios ou instrumentos congneres. e) os de qualquer natureza, origem ou destinao.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Pelo que estudamos, a assertiva da primeira questo est correta, pois est incorreto dizer que o Tribunal de Contas da Unio pode fiscalizar a correta aplicao dos recursos do FPE. A resposta correta da segunda questo a letra d, pois a fiscalizao da aplicao, das opes que foram dadas, s pode ser feita em recursos decorrentes de convnios ou instrumentos congneres.
1.3 Fiscalizao e avaliao dos processos de desestatizao O inciso XV do art. 1 do RITCU possui a seguinte redao: XV acompanhar, fiscalizar e avaliar os processos de desestatizao realizados pela administrao pblica federal, compreendendo as privatizaes de empresas, incluindo instituies financeiras, e as concesses, permisses e autorizaes de servio pblico, nos termos do art. 175 da Constituio Federal e das normas legais pertinentes, consoante o inciso II do art. 258; Considero esse tpico bastante importante para a nossa prova. No me surpreenderia se a questo subjetiva abordasse esse tema. A competncia para exercer a fiscalizao dos processos de desestatizao advm do caput do art. 70, combinado como art. 71, inciso IV, da Constituio Federal. Como vimos em nossas primeiras aulas, compete ao Tribunal de Contas da Unio realizar, por iniciativa prpria ou por solicitao do Congresso Nacional, fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial nos rgos e entidades da Administrao Pblica. A fiscalizao do patrimnio engloba todos os bens do Poder Pblico federal. A sada do bem do patrimnio deve ser fiscalizada para saber se o valor que est sendo cobrado por ele, corresponde ao preo de mercado. Atento ao grande nmero de desestatizaes ocorridas no pas ao longo dos ltimos 10 anos, o Tribunal de Contas da Unio criou uma secretaria especializada para acompanhar os processos de desestatizao. Esses processos, no mbito do TCU, foram regulamentados pela Instruo Normativa n. 27, de 2 de dezembro de 1998. Para melhor compreenso da matria, considero interessante transcreve todo art. 1 da referida Instruo Normativa: Art. 1 Ao Tribunal de Contas da Unio compete acompanhar, fiscalizar e avaliar os processos de desestatizao realizados pela Administrao Pblica Federal, compreendendo as privatizaes de empresas, inclusive instituies financeiras, e as www.pontodosconcursos.com.br 7
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE concesses, permisses e autorizaes de servio pblico, nos termos do art. 175 da Constituio Federal e das normas legais pertinentes. 1 Para os fins do disposto nesta Instruo Normativa, considera-se: I desestatizao: a transferncia para a iniciativa privada, de participaes societrias e da execuo dos servios pblicos explorados pela Unio por intermdio das entidades da Administrao Pblica Federal; II privatizao: a alienao pela Unio de direitos que lhe assegurem, diretamente ou por meio de outras controladas, preponderncia nas deliberaes sociais e poder de eleger a maioria dos administradores da sociedade; III concesso de servio pblico: a delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante licitao, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado; IV - concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica: a construo, total ou parcial, conservao, reforma, ampliao ou melhoramento de quaisquer obras de interesse pblico, delegada pelo poder concedente, mediante licitao, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realizao, por sua conta e risco, de forma que o investimento da concessionria seja remunerado e amortizado mediante a explorao do servio ou da obra por prazo determinado; V permisso de servio pblico: a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao, da prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco. VI autorizao: ato administrativo discricionrio e precrio pelo qual o poder concedente torna possvel ao postulante a realizao de certa atividade, servio, ou a utilizao de determinados bens particulares ou pblicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, condicionada aquiescncia prvia da Administrao. 2 Aplicam-se os dispositivos desta Instruo Normativa, no que couber, aos processos de desestatizao a serem realizados com procedimentos simplificados nos termos do art. 33 do Decreto n 2.594, de 15 de maio de 1998, bem como dos processos de concesso de uso de bem pblico associados a servios pblicos. A desestatizao no Brasil foi alavancada pelo Plano Nacional de Desestatizao. Com incio das transferncias do servios pblicos para o setor privado, o pas sentiu a necessidade de criar um organismo que regulasse o setor, uma vez que o www.pontodosconcursos.com.br 8
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Estado no mais executava diretamente esses servios, surgiram, assim, as agncias reguladoras. Atualmente o controle do Tribunal de Contas da Unio feito diretamente sobre as agncias reguladoras. Nada obstante, o Tribunal pode por vezes exercer a fiscalizao diretamente sobre as concessionrias e permissionrias de servio pblico. Vejamos o pensamento do ministro do Tribunal de Contas da Unio Benjamin Zymler, ao tratar do tema in Direito Administrativo e Controle. 1 ed. Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 304305: Em que pese a competncia original das agncias reguladoras, no est afastada a possibilidade de o Tribunal executar um controle direto sobre as concessionrias e permissionria de servios pblicos. Antes de passarmos para o prximo tpico, esclareo que as competncias previstas nos incisos IX, XVI e XVII do art. 1 da LOTCU sero vistas com detalhes na prxima aula.
2 PODER REGULAMENTADOR DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO O art. 3 da LOTCU estabelece que: Art. 3 Ao Tribunal de Contas da Unio, no mbito de sua competncia e jurisdio, assiste o poder regulamentar, podendo, em conseqncia, expedir atos e instrues normativas sobre matria de suas atribuies e sobre a organizao dos processos que lhe devam ser submetidos, obrigando ao seu cumprimento, sob pena de responsabilidade. A Lei Orgnica concedeu ao Tribunal de Contas da Unio o poder de regulamentar as matrias que estejam no mbito de sua competncia. Logo acima, quando estvamos falando da competncia do Tribunal para fiscalizar os processos de desestatizao, transcrevemos parte da Instruo Normativa n. 27. A expedio dessa IN pelo TCU constitui exemplo do poder regulamentador do Tribunal. Com relao ao assunto, interessante notar que esse poder limitado ao mbito de sua competncia e jurisdio. O Tribunal tambm utiliza o seu poder regulamentador para informar aos seus jurisdicionados a maneira como as contas devem ser por eles prestadas. A constituio concede ao TCU a competncia para julgar as contas dos administradores, mas em
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE nenhum momento menciona a forma como essas contas devem ser encaminhadas para o Tribunal. Essa normatizao cabe ao TCU, por meio de seu poder regulamentador. Importante notar que a parte final do art. 3 da LOTCU, estabelece que o poder regulamentador do TCU deve ser respeitado, sob pena de responsabilidade. Assim, o gestor que no prestar suas contas na forma disciplinada pelo Tribunal pode vir a ser punido por conta desse fato. Em 1999, a Esaf abordou o tema da seguinte forma na prova para o cargo de Analista de Controle Externo para o Tribunal de Contas da Unio. Ao Tribunal de Contas da Unio, no mbito de sua competncia e jurisdio, como rgo de controle externo, assiste o poder regulamentar, podendo expedir atos e instrues normativas. a) Correta a assertiva, entendido esse poder regulamentar restrito a matria de suas atribuies e sobre a organizao dos processos que lhe devam ser submetidos. b) Correta a assertiva, entendido ser esse poder regulamentar restrito aos procedimentos a serem adotados no mbito interno da sua Secretaria. c) Correta a assertiva, entendido ser esse poder regulamentar amplo destinado inclusive a interpretar e disciplinar a execuo de leis, que disponham sobre matria sujeita ao seu exame. d) Incorreta a assertiva, porque o poder regulamentar do TCU restrito matria prpria do seu Regimento Interno, quanto ao funcionamento desse rgo. e) Incorreta a assertiva, porque o TCU no dispe de nenhum poder regulamentar. Pelo que foi exposto, podemos notar que a alternativa correta a letra a.
3 JURISDIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Antes de vermos como a matria est disciplinada na LOTCU e no RITCU, acredito interessante trazer uma rpida definio do que seja jurisdio. O termo jurisdio vem do latim e a aglutinao de JURIS + DIO. O termo JURIS significa Direito e o termo DIO significa dizer, logo jurisdio significa dizer o direito. Dessa forma, quando dizemos que a jurisdio do Tribunal de Contas da Unio abrange as sociedades de economia mista, estamos dizendo que o TCU pode dizer o direito para aquelas sociedades. Alguns doutrinadores entendem que inapropriado dizer que o Tribunal de Contas da Unio possui jurisdio, pois, segundo eles, somente o Poder Judicirio pode www.pontodosconcursos.com.br 10
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE dizer o direito. Entendo que a posio desses doutrinadores muito radical. Ademais, considero que a discusso acerca da impropriedade ou no do termo refoge ao escopo desse nosso curso. A jurisdio do Tribunal de Contas da Unio tratada tanto na LOTCU como no RITCU por intermdio dos mesmos artigos: 4 e 5. Como o tema abordado de forma mais completa no RITCU, vamos direcionar o nosso estudo para o que est disciplinado nesse normativo. O art. 4 do RITCU apresenta a seguinte redao: Art. 4 O Tribunal de Contas da Unio tem jurisdio prpria e privativa, em todo o territrio nacional, sobre as pessoas e matrias sujeitas sua competncia. Desse dispositivo, chamo ateno para as expresses prpria e privativa e sobre as pessoas e matrias sujeitas sua competncia. Essas expresses analisadas de forma conjunta indicam que somente o Tribunal pode dizer o direito, em matrias de sua competncia, para as pessoas mencionadas no artigo anterior. Esse artigo ratifica o nosso posicionamento sobre a impossibilidade de o Poder Judicirio adentrar no mrito de questes afetas ao Tribunal de Contas da Unio. Outra informao decorrente desse dispositivo que a jurisdio do TCU s abrange as matrias sujeitas a sua competncia. Vejamos o seguinte exemplo: Determinado servidor pblico subtraiu de sua recepo R$ 50.000,00 em valetransportes. Por esse ato, o Tribunal de Contas da Unio poderia condenar o servidor ao ressarcimento do valor subtrado, juntamente com alguma sano prevista na LOTCU. Jamais o Tribunal poderia condenar o servidor pelo crime de peculato. Apesar de o ato do servidor poder ser tipificado como crime de peculato, somente o Poder Judicirio possui competncia para conden-lo pelo crime. A jurisdio, como j dissemos, a possibilidade de o Tribunal dizer o direito para determinadas pessoas, desde que esse direito se refira matria de sua competncia. Vamos ver, ento, quem so essas pessoas. A constituio, por meio do pargrafo nico do art. 70, estabelece o dever de prestar contas. O art. 71, inciso II, concedeu competncia para o Tribunal de Contas da Unio julgar as contas dos responsveis por recursos federais. Assim, para essas pessoas, o TCU poder dizer o direito que se refere ao julgamento das contas. Vejamos o que diz o inciso I do art. 5 do RITCU: Art. 5 A jurisdio do Tribunal abrange: www.pontodosconcursos.com.br 11
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE I qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria; O inciso II do art. 5 refere-se parte final do inciso II do art. 71 da CF, vejamos: Art. 71. (...) II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico; Como o Tribunal tem competncia para julgar as contas das pessoas destacadas no inciso II do art. 71 da CF, sobre essas pessoas o TCU tambm possui jurisdio, ou seja, tambm pode dizer o direito. Vejamos o que dispe o inciso II do art. 5 do RITCU: II aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao errio; O inciso III do art. 5 do RITCU apresenta a seguinte redao: III os dirigentes de empresas pblicas e sociedades de economia mista constitudas com recursos da Unio; O art. 71, inciso II, disciplina que o TCU vai julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta. Por isso, os dirigentes das empresas pblicas e sociedades de economia mista devem estar na jurisdio do TCU. Quanto s sociedades de economia mista, uma questo recorrente na sala de aula: pode ser instaurada tomada de contas especial contra o Banco do Brasil e demais sociedades de economia mista? Pelo disposto no inciso III do art. 5 do RITCU, no restam dvidas de que o Banco do Brasil, bem como as demais sociedades de economia mista esto sob a jurisdio do Tribunal de Contas da Unio e que devem prestar contas para o Tribunal. Com relao possibilidade de instaurao de tomada de contas especial, enxergo a questo da seguinte forma:
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Quando a sociedade de economia mista ou a empresa pblica est exercendo atividades comerciais da mesma forma que as demais empresas privadas, entendo que, nesse caso, no h que se falar em instaurao de tomada de contas especial. Como exemplo, vale a seguinte situao hipottica: Um gerente do Banco do Brasil, aps verificar todos os requisitos exigidos pelo Banco, concedeu emprstimo determinada pessoa que no veio a honrar o emprstimo concedido. Nesse caso, mesmo que haja prejuzo para o Banco, entendo que no o caso de instaurao de tomada de contas especial, uma vez que a concesso de emprstimo faz parte da atividade de qualquer banco. Agora, caso o gerente do Banco se apropriasse indevidamente de recursos do Banco, a sim seria o caso de instaurao de tomada de contas especial, pois, nesse caso, a atitude do gerente em nada se diferencia da atitude de um servidor pblico que se apropria da folha de pagamento de determinado ministrio. Recentemente, o tema foi objeto de deliberao no Supremo Tribunal Federal. No julgamento do MS 25092\DF, o Pretrio Excelso entendeu que o Tribunal de Contas da Unio, por fora do disposto no art. 71, II, da CF, tem competncia para proceder tomada de contas especial de administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos das entidades integrantes da administrao indireta, no importando se prestadoras de servio pblico ou exploradoras de atividade econmica. Passemos, agora, ao inciso IV do art. 5 do RITCU, o qual possui a seguinte redao: IV os dirigentes ou liqidantes das empresas encampadas ou sob interveno ou que, de qualquer modo, venham a integrar, provisria ou permanentemente, o patrimnio da Unio ou de outra entidade federal; Importante nesse inciso definir o que seja empresas encampadas ou que estejam sob interveno. A encampao instituto do Direito Administrativo e consiste na retomada pelo Poder Pblico de servio pblico que havia sido concedido, permitido ou autorizado a particular. Dessa forma, caso o poder pblico reverta a concesso de determinada empresa de nibus, vindo a prestar diretamente o servio de transporte com a utilizao dos nibus da empresa, estar havendo a encampao da referida empresa. A interveno ocorre quando o poder pblico, por qualquer motivo, assume a direo de determinada empresa privada. www.pontodosconcursos.com.br 13
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Os incisos V e VIII vm atender ao preconizado nos incisos V e VI do art. 71 da CF. O inciso VI do art. 5 se refere aos Servios Sociais autnomos. Dessa forma, esto sob a jurisdio do TCU: Sesi, Sesc, Senai, Senat, Senac etc. Como exemplo do inciso VII, podemos citar que o Comit Olmpico Brasileiro e o Comit Paraolmpico Brasileiro esto sujeitos fiscalizao do Tribunal de Contas da Unio por fora da Lei 9.615\1998. O inciso IX apresenta uma garantia aos herdeiros. Por esse dispositivo, os sucessores s precisam responder por eventuais dvidas herdadas at o limite do patrimnio transferido. O exemplo hipottico a seguir pode elucidar melhor o dispositivo: Joo foi condenado a devolver aos cofres da Unio a quantia de cem mil reais. Aps a condenao, Joo faleceu, deixando uma herana de 50 mil reais. Nesse caso, os herdeiros de Joo s vo precisar pagar a dvida at o valor do patrimnio transferido, ou seja, 50 mil reais. O Cespe, no ltimo concurso para o cargo de Analista de Controle Externo, apresentou a seguinte questo relacionada ao tema: Considere a seguinte situao hipottica. Assegurada a ampla defesa, o TCU julgou irregulares as contas de Bento, imputou-lhe dbito no valor de R$ 100 mil e aplicou-lhe multa proporcional ao dbito no valor de R$ 10 mil. Pouco tempo depois, Bento, nico responsvel, faleceu. Nessa situao, os valores correspondentes multa no mais devero ser cobrados, embora a quantia relativa ao dbito ainda possa ser cobrada, de modo a se promover o ressarcimento integral do dano. A banca considerou a assertiva correta. O entendimento da banca foi no sentido de que a multa consiste em penalidade, no podendo, por isso, passar da pessoa do condenado, consoante prev o inciso XLV do art. 5 da Constituio Federal. Passemos para o inciso X do art. 5 do RITCU. Esse dispositivo coloca sob a jurisdio do Tribunal de Contas da Unio os representantes da Unio ou do Poder Pblico Federal na assemblia geral das empresas estatais e sociedades annimas. Esses representantes, que tm o dever de defender os interesses da Unio, no caso de praticarem atos que possam vir a prejudicar o patrimnio das referidas sociedades, devem responder pelos danos causados, solidariamente com os membros dos conselho fiscal e de administrao. www.pontodosconcursos.com.br 14
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Antes de encerrarmos o tema, considero interessante tecer breves comentrios sobre os conselhos de profisses, com especial ateno para a Ordem dos Advogados do Brasil, e sobre as Organizaes Sociais. Com relao aos conselhos de profisso, com a declarao de
inconstitucionalidade de quase todo o artigo 58 da Lei 9.649\1998, o Supremo Tribunal Federal entendeu que os conselhos possuem natureza autrquica. pacfico tambm na jurisprudncia que os recursos cobrados pelos conselhos possuem natureza parafiscal. Assim sendo, fica claro que os conselhos de profisso esto na jurisdio do Tribunal de Contas da Unio. Hoje, por fora da faculdade oferecida pelo art. 6 da LOTCU, utilizando o seu poder regulamentador, o TCU, por meio da Instruo Normativa n. 42, dispensou os conselhos de prestarem contas anuais ao Tribunal. Apesar de estarem dispensados de prestar contas, os conselhos ainda continuam na jurisdio do TCU, razo pela qual podem ser fiscalizados pelo Tribunal.. Ento, caso algum apresente uma denncia versando sobre possveis irregularidades praticadas na administrao de um conselho qualquer, pode o Tribunal apurar a denncia e punir os responsveis. O TCU dispensou os conselhos de prestarem contas anuais baseado no princpio do custo\benefcio do controle, uma vez que quantidade de recursos pblicos geridos por essas autarquias muito pequena. Na prova de 2004, o Cespe apresentou a seguinte questo: Esto sujeitas fiscalizao do TCU as entidades de fiscalizao do exerccio profissional, que so autarquias e que cobram e dispem sobre contribuies parafiscais. A assertiva foi considerada correta pela banca. Quanto possibilidade de o TCU dispensar os seus jurisdicionados de prestarem contas, a matria encontra-se disciplinada no art. 6 do RITCU, o qual possui a seguinte redao: Art. 6 Esto sujeitas tomada de contas e, ressalvado o disposto no inciso XXXV do art. 5 da Constituio Federal, s por deciso do Tribunal de Contas da Unio podem ser liberadas dessa responsabilidade as pessoas indicadas nos incisos I a VI do art. 5 desta lei. Duas observaes com relao a esse dispositivo so necessrias.
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE A primeira que somente podem ser dispensadas do dever de prestar contas as pessoas indicadas nos incisos I a VI do art. 5 da LOTCU. Os demais responsveis no podem ser dispensados. A segunda refere-se a quem pode dispensar desse dever. A parte que ressalva o disposto no inciso XXXV do art. 5 da Constituio Federal pode trazer certa confuso ao leitor mais desatento. O mencionado inciso estabelece que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. Isso no quer dizer que o Poder Judicirio pode dispensar algum jurisdicionado do TCU do dever de prestar contas. A competncia daquele Poder dizer se a pessoa est ou no na jurisdio do Tribunal de Contas da Unio, mas, uma vez se encontrando na Jurisdio do TCU, somente a Corte de Contas pode dispens-lo do dever de prestar contas, caso a pessoa se encaixe entre os incisos I a VI do art. 5 da LOTCU. Na prova para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio realizada pelo Cespe no ano de 2005, a questo foi abordada da seguinte forma: Nos termos da Lei n. 8.443/1992 (Lei Orgnica do TCU), o TCU tem jurisdio prpria e privativa, em todo o territrio nacional, sobre as pessoas e matrias sujeitas sua competncia e, somente por deciso do TCU, as pessoas abrangidas pela jurisdio do Tribunal podem ser liberadas da responsabilidade de prestar-lhe contas. A assertiva foi considerada incorreta, porque o Tribunal de Contas da Unio s pode liberar do dever de prestar contas as pessoas indicadas nos incisos I a VI do art. 5 da LOTCU. A Ordem dos Advogados do Brasil constitui exceo regra acima. Por deciso do Supremo Tribunal Federal, ratificada pelo Tribunal de Contas da Unio, no se encontra na jurisdio do TCU. Assim sendo, no prestam contas dos seus recursos e tambm no podem ser fiscalizadas. Por fim, interessante registrar que as organizaes sociais, ao assinarem contratos de gesto, passam a receber recursos pblicos, razo pela qual esto sujeitas a fiscalizao pelo Tribunal de Contas da Unio. Sobre o tema, trago as seguintes questes que j foram objeto de provas passadas: (ESAF 2000-ACE TCU) O Tribunal de Contas da Unio tem a sua jurisdio: a) restrita a rgos e entidades da Administrao Pblica Federal b) restrita aos responsveis por bens e valores pblicos www.pontodosconcursos.com.br 16
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE c) extensiva aos representantes da Unio nas Assemblias Gerais das entidades estatais d) extensiva aos dirigentes das empresas supranacionais de cujo capital a Unio participe e) restrita a agentes pblicos federais A alternativa correta a letra c, uma vez que se coaduna com o disposto no inciso X do art. 5 do RITCU. A alternativa d est incorreta, porque a jurisdio do Tribunal de Contas da Unio, em relao aos dirigentes das empresas supranacionais, se restringe aos responsveis pelas contas nacionais. Dessa forma, a jurisdio do TCU no abrange os dirigentes das empresas supranacionais que no sejam responsveis pelas contas nacionais. (Cespe 2004 - Procuarador do TCU) Os liquidantes de empresas sob interveno do poder pblico federal so nomeados pela autoridade competente para decretar a interveno; nesses casos, a pessoa do liquidante no est sujeita jurisdio do TCU, mas, sim, da autoridade que o nomeou, pois ser dela a responsabilidade pelos atos daquele. Uma vez que a assertiva est em confronto com o inciso IV do art. 5 do RITCU, ela est incorreta. Acabamos assim a nossa oitava aula. Hoje, tivemos a oportunidade de verificar algumas competncias dadas ao Tribunal de Contas da Unio por sua Lei Orgnica e por seu Regimento Interno. Demos especial ateno a questo das transferncias de recursos, oportunidade que vimos como se d a atuao do TCU na fiscalizao desses recursos. Em seguida, estudamos como se d a fiscalizao dos processos de desestatizao no mbito da Corte de Contas. Com relao a esse tema, considero que o assunto se encontra em bastante evidncia no Tribunal de Contas da Unio, razo pela qual no me surpreenderia se a prova subjetiva explorasse o assunto. Por fim, fizemos um breve comentrio acerca da expresso jurisdio e verificamos quais as pessoas esto na jurisdio do Tribunal de Contas da Unio. Na prxima aula, vamos estudar as espcies de processos que existem no TCU. At l e continuem estudando.
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AULA 9: TIPOS DE PROCESSOS

O nosso penltimo encontro vai ser dedicado aos tipos de processos existentes no Tribunal de Contas da Unio. A aula de hoje vai aprofundar alguns temas j comentados em aulas passadas. Vamos poder entender melhor o que o Analista de Controle Externo faz no seu dia-adia. Hoje, vamos, fundamentalmente, trabalhar com o Regimento Interno. O escopo de nossa aula vai ser o Ttulo VI Atividades de Controle Externo do Regimento Interno, o qual se inicia com o art. 186.
1 TIPOS DE PROCESSOS VISO GERAL Didaticamente, podemos dividir os processo do Tribunal de Contas da Unio da seguinte forma: Tomada de Contas (ordinria e extraordinria) Prestao de Contas(ordinria e extraordinria) Tomada de Contas Especial
I Processos de Contas
Contas do Governo II Processos que no so de contas Fiscalizao Consultas
Atos e contratos Atos sujeitos a registro
A diviso acima utilizada apenas para organizar melhor a nossa aula e para facilitar o entendimento dos alunos quando falarmos dos recursos cabveis no Tribunal de Contas da Unio. Dessa forma, essa diviso vai ser utilizada tanto nessa aula como na prxima. O principal fundamento para realizar a diviso conforme apresentada baseia-se na funo judicante, pois somente ocorre julgamento nos processos de contas, em todos os demais ocorre apreciao. Ademais, vale acrescentar que no pode haver ressarcimento ao errio em processos que no sejam de contas. Dessa forma, quando o TCU realiza uma www.pontodosconcursos.com.br 1
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE fiscalizao em que percebe que houve desvio de recursos pblicos, antes de condenar o responsvel em dbito, deve converter o processo de fiscalizao em processo de contas. 2 Tomada e Prestao de Contas Tendo como base o Ttulo VI do Regimento, vamos iniciar o nosso estudo pelas tomada e prestao de contas. Conforme estudamos na aula passada, assiste ao Tribunal de Contas da Unio o Poder Regulamentador. Em conseqncia, pode expedir atos e instrues normativas sobre a organizao dos processos que lhe devam ser submetidos, obrigando ao seu cumprimento, sob pena de responsabilidade. Para disciplinar a matria, o Tribunal de Contas da Unio editou a Instruo Normativa n. 47, da qual, considero importante trazer as seguintes definies: I - processo de contas: conjunto de documentos e informaes, obtidos direta ou indiretamente, que permitam avaliar a conformidade e o desempenho da gesto dos responsveis por polticas pblicas, bens, valores e servios pblicos federais; II - processo de contas ordinrias: processo de tomada ou prestao de contas organizado anualmente pelas unidades jurisdicionadas cujos responsveis esto sujeitos obrigao prevista no art. 70, pargrafo nico, da Constituio Federal; III - processo de contas extraordinrias: processo de tomada ou de prestao de contas organizado e apresentado quando da extino, liquidao, dissoluo, transformao, fuso ou incorporao de unidades jurisdicionadas cujos responsveis estejam alcanados pela obrigao prevista no art. 70, pargrafo nico, da Constituio Federal; IV - processo de tomada de contas: processo de contas relativo gesto dos responsveis por unidades jurisdicionadas da administrao federal direta; V - processo de prestao de contas: processo de contas relativo gesto dos responsveis por unidades jurisdicionadas da administrao federal indireta e daquelas no classificadas como integrantes da administrao direta federal; VI - processo de contas simplificado: processo de tomada ou de prestao de contas organizado de forma simplificada, a partir da aplicao de critrios de risco, materialidade e relevncia, estabelecidos pelo Tribunal; Para facilitar o estudo, sublinhei o que considero de mais importante na definio de cada dispositivo. De toda sorte, considero interessante repisar que a diferena de tomada de contas para prestao de contas que a primeira se destina aos www.pontodosconcursos.com.br 2
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE rgos da administrao direta. Outra importante distino entre as contas ordinrias e as contas extraordinrias. O dever de prestar contas insculpido no pargrafo nico do art. 70 da Constituio Federal obriga o gestor a demonstrar como ocorreu a sua gesto no perodo correspondente a um ano civil, ou seja, de primeiro de janeiro a trinta e um de dezembro. Essas so as contas ordinrias. Caso ocorra qualquer situao que faa com que um rgo ou uma entidade no consiga chegar o final do ano como exemplo, podemos citar a extino de determinado rgo , teremos as contas extraordinrias, que compreendero o perodo entre o incio do exerccio e a sua extino. Em 1998, no concurso para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio, o Cespe elaborou a seguinte questo: A respeito dos processos de tomada e de prestao de contas, julgue os itens abaixo. (1) Tomada de contas o processo organizado pelo prprio agente responsvel ou pelos rgos de contabilidade analtica das entidades da administrao indireta, referentes aos atos de gesto praticados pelos respectivos dirigentes. (2) A prestao de contas poder ser anual, especial ou extraordinria. (3) A tomada de contas extraordinria ser levantada quando ocorrer extino, dissoluo, transformao, fuso ou incorporao do rgo. A assertiva (1) est incorreta, porque a tomada de contas para administrao direta e no indireta. J o item (2) est incorreto, porque no existe prestao de contas especial, apenas ordinria e extraordinria. O item (3) est correto. O pargrafo nico do art. 189 do RITCU (art. 7, pargrafo nico, da LOTCU) estabelece que, nas tomadas ou prestaes de contas, devem ser includos todos os recursos, oramentrios e extra-oramentrios, utilizados, arrecadados, guardados ou geridos pela unidade ou entidade ou pelos quais ela responda. No concurso para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio no ano de 2004, foi cobrada a seguinte questo: Nas prestaes de contas que os gestores pblicos devem remeter periodicamente ao TCU, no h necessidade de insero de demonstrativos referentes a recursos extra-oramentrios, pois, nesses casos, inexiste potencial de leso ao errio. Pelo que foi exposto, podemos verificar que a assertiva falsa. www.pontodosconcursos.com.br 3
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Prosseguindo, chamo a ateno para o art. 52 da LOTCU. Art. 52. O Ministro de Estado supervisor da rea ou a autoridade de nvel hierrquico equivalente emitir, sobre as contas e o parecer do controle interno, expresso e indelegvel pronunciamento, no qual atestar haver tomado conhecimento das concluses nele contidas. As contas que so encaminhadas ao Tribunal de Contas da Unio devem, entre outras coisas, apresentar um relatrio emitido pelo gestor dos recursos pblicos e o parecer do controle interno acerca da gesto (art. 9 da LOTCU). Estabelece o mencionado art. 52 da LOTCU que o parecer do controle interno deve ser levado ao conhecimento do Ministro de Estado supervisor da rea, o qual deve atestar que tomou conhecimento do referido parecer. Importante registrar que essa atribuio indelegvel. Ao decidir em processo de tomada ou prestao de contas, o Tribunal pode adotar 3 tipos de decises: preliminar, definitiva e terminativa. Preliminar a deciso pela qual o Relator ou o Tribunal, antes de pronunciar-se quanto ao mrito das contas, resolve sobrestar o julgamento, ordenar a citao ou a audincia dos responsveis ou, ainda, determinar outras diligncias necessrias ao saneamento do processo (art. 10, 1, da LOTCU ou 201, 1, do RITCU). Para melhor compreendermos o dispositivo, interessante apresentar as definies dos termos audincia, citao e diligncia. Audincia: espcie de comunicao processual pela qual o responsvel chamado aos autos para apresentar RAZES DE JUSTIFICATIVA acerca de determinada irregularidade que NO tenha causado dano ao errio. Citao: espcie de comunicao processual pela qual o responsvel chamado aos autos para apresentar ALEGAES DE DEFESA acerca de determinada irregularidade que tenha causado dano ao errio. Diligncia: espcie de comunicao processual utilizada para obter informaes ou documentos necessrios ao saneamento dos autos. Continuando com os tipos de decises, definitiva a deciso pela qual o Tribunal julga as contas regulares, regulares com ressalva ou irregulares (art. 10, 2, da LOTCU ou 201, 2, do RITCU). Dessa forma, definitiva a deciso que o Tribunal extingue o processo com julgamento de mrito. Por fim, terminativa a deciso pela qual o Tribunal ordena o trancamento das contas que forem consideradas iliqidveis, ou determina o seu arquivamento pela www.pontodosconcursos.com.br 4
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE ausncia de pressupostos de constituio e de desenvolvimento vlido e regular do processo ou por racionalizao administrativa e economia processual, nos termos dos arts. 211 a 213 (art. 10, 1, da LOTCU ou 201, 1, do RITCU). Vamos agora aprofundar nossos estudos nas decises definitivas e terminativas. Como foi dito, a deciso definitiva vai ser adotada quando o Tribunal julgar as contas regulares, regulares com ressalvas ou irregulares. As contas sero julgadas regulares quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatido dos demonstrativos contbeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gesto do responsvel (art. 16, inciso I da LOTCU ou 207 do RITCU) Quando as contas forem julgadas regulares, o Tribunal dar quitao plena aos responsveis. As contas sero julgadas regulares com ressalvas quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que no resulte dano ao errio (art. 16, inciso II, da LOTCU ou 208 do RITCU). Ao julgar regulares com ressalvas, o Tribunal dar quitao ao responsvel e far as determinaes necessrias para que sejam sanadas as impropriedades. As contas sero julgadas irregulares quando ocorrer (art. 16, inciso III, da LOTCU ou 209 do RITCU): a. b. omisso no dever de prestar contas; prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo, antieconmico, ou infrao norma legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial; c. d. e. dano ao errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ao antieconmico; desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos; Reincidncia no descumprimento de determinaes.
Existe grande semelhana entre a situao que leva o Tribunal a julgar as contas regulares com ressalvas e a que leva a julgar irregulares com fundamento na letra b acima. Na primeira situao ocorreu a prtica de impropriedade ou falta de natureza formal. Na segunda situao temos a prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo, antieconmico, ou infrao norma legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial. A diferena entre ambas as situaes bastante sutil, levando, por vezes, a grandes discusses nos colegiados do Tribunal. www.pontodosconcursos.com.br 5
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Um exemplo de falha de natureza forma a falta de numerao das folhas de processo licitatrio. J a no observncia do nmero mnimo de 3 licitantes para aquisio de produto por meio de convite pode ser considerado ato de gesto ilegal. Ainda em relao s contas irregulares, interessante comentar o art. 209, 4 e 6, do RITCU (ou 16, 2 e 3, da LOTCU). Art. 209. O Tribunal julgar as contas irregulares quando evidenciada qualquer das seguintes ocorrncias: (...) 4 Nas hipteses dos incisos II, III e IV, o Tribunal, ao julgar irregulares as contas, fixar a responsabilidade solidria: I do agente pblico que praticou o ato irregular; e II do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prtica do mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado. 6 Verificadas as ocorrncias previstas nos incisos III e IV do caput, o Tribunal, por ocasio do julgamento, determinar a remessa de cpia da documentao pertinente ao Ministrio Pblico da Unio, para ajuizamento das aes cabveis, podendo decidir sobre essa mesma providncia tambm nas hipteses dos incisos I e II. O pargrafo 4 indica que o Tribunal pode condenar solidariamente pessoas (fsicas e jurdicas) que no sejam agente pblico. Nesse caso, vamos ter uma extenso da jurisdio do Tribunal. A condenao mencionada nesse pargrafo ser sempre solidria. Dessa forma, deveremos ter um agente pblico culpado por um ato que traga dano ao errio e um terceiro que tenha concorrido para o cometimento do dano. Havendo esses dois agentes, teremos a solidariedade. Importante registrar que se no houver o agente pblico no podemos ter a solidariedade e, consequentemente, no podemos condenar o no agente pblico. A solidariedade instituo do Direito Civil e se constitui em benefcio de ordem do credor. Quando duas pessoas devem, solidariamente, a uma terceira, esta pode cobrar a dvida de qualquer dos devedores indistintamente. Exemplificando: Joo foi condenado a pagar em solidariedade com Jos mil reais a Pedro. Dessa forma, Pedro pode cobrar uma parte de Jos e uma parte de Joo, ou escolher qualquer um dos dois e cobrar os mil reais.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Para ilustrar o tema, trago a seguinte questo relacionada ao assunto, cobrada na prova de 2004 para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio: Pode o TCU constituir ttulo executivo contra empresa privada. Pelo que vimos, a empresa pode ser condenada solidariamente com o agente pblico e o acrdo condenatrio do TCU tem eficcia de ttulo executivo. Dessa forma, a assertiva est correta. Com relao ao 6 do art. 209, chamo a ateno para o fato de que, em certos casos, o Tribunal vai encaminhar o que ele apurou para o Ministrio Pblico da Unio, para que sejam tomadas as medidas cveis e penais cabveis. Na prova de 1998, o Cespe apresentou a seguinte questo no concurso para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio: Em face do fundamento da condenao dano ao errio, decorrente de ato de gesto antieconmico , cabia ao Tribunal determinar a remessa da documentao pertinente ao Ministrio Pblico da Unio, para o ajuizamento das aes civis e penais cabveis. Por guardar estreita consonncia com o 6 do art. 209, a questo est correta. Pelo previsto no art. 19 da LOTCU, o Tribunal, ao julgar as contas irregulares, poder aplicar as multas previstas nos artigos 57 e 58 da Lei Orgnica. Na prxima aula, vamos dedicar um tpico para falar sobre as sanes do Tribunal de Contas da Unio. Para encerrarmos o tpico tomada e prestao de contas, vamos, agora, estudar a deciso terminativa. Devemos lembrar que, conforme acima mencionado, a deciso ser considerada terminativa quando as contas forem consideradas iliquidveis. Vale transcrever o art. 211 do RITCU (art. 20 da LOTCU) Art. 211. As contas sero consideradas iliquidveis quando caso fortuito ou de fora maior, comprovadamente alheio vontade do responsvel, tornar materialmente impossvel o julgamento de mrito. 1 Na hiptese prevista neste artigo, o Tribunal ordenar o trancamento das contas e o conseqente arquivamento do processo. 2 Dentro do prazo de cinco anos contados da publicao, no Dirio Oficial da Unio, da deciso terminativa a que se refere o 3 do art. 201, o Tribunal poder, vista de novos elementos considerados suficientes, autorizar o desarquivamento do processo e determinar que se ultime a respectiva tomada ou prestao de contas.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE 3 Transcorrido o prazo referido no pargrafo anterior sem que tenha havido nova deciso, as contas sero consideradas encerradas, com baixa na responsabilidade do administrador. As contas sero consideradas iliquidveis quando ocorrer qualquer evento que impea o Tribunal de chegar a uma concluso acerca da gesto do responsvel. Por exemplo, uma inundao de um prdio, em que todos os documentos relacionados determinada gesto sejam perdidos, caso de contas iliquidveis. Com relao a esse artigo, devemos ter em mente que as contas sero consideradas iliquidveis somente se os fatos forem alheios vontade do gestor. Assim, se o prprio gestor colocar fogo na sua repartio, com o objetivo de se livrar de possvel julgamento irregular de suas contas, seu ato implicar presuno de m-fe, o que poder ensejar a sua condenao. Vale notar que os autos podem ser desarquivados se, no perodo de 5 anos, forem obtidos elementos que possibilitem o julgamento das contas. Para ilustrar o tema, vejamos as seguintes questes de concursos anteriores: (MPjTCU\Cespe\2004)Se um determinado prdio pblico for atingido por inundao e, em conseqncia, no se mostrar mais possvel o julgamento de mrito de um processo de tomada de contas especial, as contas devem ser julgadas iliquidveis e o TCU dever determinar o trancamento das contas; essa espcie de deciso classificada pela Lei Orgnica do TCU como terminativa. (ACE\Cespe\2004) Considere que, instaurada tomada de contas especial em razo de irregularidades verificadas em obra pblica federal, na qual se detectou a existncia de dano ao errio, o Tribunal de Contas da Unio constatou que toda a documentao comprobatria da despesa fora destruda por violenta e inevitvel inundao provocada por eventos naturais. Diante disso, o Tribunal pode, em deciso terminativa, ordenar o trancamento das contas, considerando-as iliquidveis. Pode, tambm, julgar o mrito das contas, alguns anos depois, caso estejam presentes os requisitos legais aplicveis. Pelo que vimos, ambas as assertivas esto corretas. Conforme j estudamos, as decises da Corte de Contas de que resultem dbito ou multa tero eficcia de ttulo executivo extrajudicial. Ao ser condenado, o gestor ser notificado para comprovar ao Tribunal o recolhimento integral da dvida. Versa o artigo 217 do RITCU (artigo 26 da LOTCU) que, em qualquer fase do processo, o condenado poder pedir o parcelamento da dvida www.pontodosconcursos.com.br 8
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE em at vinte e quatro vezes. Cumpre salientar que o no pagamento de qualquer parcela implica vencimento antecipado das demais. O artigo 219 do RITCU (artigo 28 da LOTCU) faculta ao Tribunal determinar o desconto integral ou parcelado da dvida nos vencimentos, salrios ou proventos do responsvel, observados os limites previstos na legislao pertinente. Pode ainda o Tribunal autorizar a cobrana judicial da dvida por intermdio de que MPjTCU. Por fim, o pagamento integral do dbito da multa no modifica o julgamento de mrito dado s contas. Dessa forma, caso algum tenha tido as suas contas julgadas irregulares, sendo, tambm, condenado ao ressarcimento de importncia ao errio, o pagamento integral desse valor no retirar a pecha de irregularidade atribuda s suas contas. 2.1 - Tomada de Contas Especial A tomada de contas especial uma espcie do gnero tomada de contas. Dessa forma, tudo o que foi falado para o julgamento de tomada de contas cabe para a tomada de contas especial. Assim sendo, nesse tpico, vamos estudar, apenas, os aspectos diferenciadores desse tipo de processo. O art. 197 do RITCU (art. 8 da LOTCU) apresenta os motivos (negrito) e os objetivos (sublinhados) da instaurao do processo de tomada de contas especial. Art. 197. Diante da omisso no dever de prestar contas, da no-comprovao da aplicao dos recursos repassados pela Unio na forma prevista no inciso VIII do art. 5, da ocorrncia de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos, ou, ainda, da prtica de qualquer ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico de que resulte dano ao errio, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidria, dever imediatamente adotar providncias com vistas instaurao de tomada de contas especial para apurao dos fatos, identificao dos responsveis e quantificao do dano. Em suma, o processo de tomada de contas especial ser instaurado quando ocorrer algum fato que possa trazer prejuzo ao errio. Devemos destacar que no importa se o fato ensejador da tomada de contas especial tenha sido praticado de forma dolosa ou culposa. No ano de 2004, o Cespe apresentou a seguinte questo na prova de Defensor Pblico da Unio, 2 categoria:
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE A tomada de contas especial (TCE) um dos instrumentos para o controle da administrao pblica. Segundo a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, a TCE pode ser instaurada mesmo que o administrador no tenha agido dolosamente para apropriar-se de bens ou valores pblicos. Pelo que aqui foi exposto, podemos perceber que a assertiva est correta. Ocorrendo um fato que tenha a possibilidade de trazer prejuzo ao errio, h a necessidade de instaurao da tomada de contas especial. Quem o responsvel pela sua instaurao? A resposta est no prprio art. 197: a autoridade administrativa competente, que, em geral, o ordenador despesa do rgo ou da entidade. Existem, contudo, ao menos duas situaes em que no ser o ordenador de despesa a autoridade responsvel pela instaurao da tomada de contas especial. So elas: a omisso no dever de prestar contas e a no-comprovao da aplicao dos recursos repassados pela Unio. Nesses casos, o responsvel para a instaurao da tomada de contas especial ser o rgo repassador do recurso. Percebam que a tomada de contas especial ser instaurada ou pelo prprio rgo ou, no caso de convnio, pelo rgo repassador dos recursos. Jamais o controle interno vai ser responsvel pela instaurao do processo. Caso a autoridade responsvel no providencie a instaurao da TCE, o Tribunal determinar a instaurao da tomada de contas especial, fixando prazo para cumprimento dessa deciso. Importante notar que o art. 197 do RITCU estabelece que a inrcia do responsvel implica sua responsabilidade solidria. Uma das maiores confuses para quem estuda o assunto a impropriedade do termo tomada de contas especial, uma vez que temos duas situaes distintas e apenas um nome. As duas situaes distintas correspondem as duas fases da TCE: a interna e a externa. A fase interna aquela que ocorre dentro do rgo ou da entidade. Nesse momento, ainda NO TEMOS PROCESSO, TEMOS, APENAS, PROCEDIMENTO. Essa fase muito se assemelha ao inqurito policial, pois uma fase apenas investigativa. Por essa razo a fase interna no precisa obedecer aos princpios do devido processo legal. Aps a apurao dos fatos no mbito do rgo ou da entidade, a tomada de contas especial deve ser encaminhada ao controle interno, para a emisso de seu parecer e, em seguida, para o Ministro de Estado supervisor da rea ou autoridade equivalente -, a fim de que tome conhecimento do que foi apurado. www.pontodosconcursos.com.br 10
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Somente aps essas etapas serem vencidas, a tomada de contas especial ser encaminhada para o Tribunal de Contas da Unio. Inaugura-se, assim, a fase externa da TCE. Nesse momento, o que era mero procedimento passa a ser processo e, por conta disso, devem ser observados os princpios do devido processo legal, do contraditrio e da ampla defesa. Aplica-se aos processos de tomada de contas especial o princpio da relao custo X benefcio do controle. Pelo art. 199 do RITCU, as tomadas de contas especiais s vo ser imediatamente encaminhadas ao Tribunal de Contas da Unio se o dano ao errio for superior quantia anualmente fixada pelo Tribunal para esse fim (o Tribunal, utilizando o seu poder regulamentador, fixou, por meio da DN n. 64, para o ano de 2005, o valor de R$ 21.000,00). Exemplificando: caso haja a ocorrncia de desvios de recursos pblicos na ordem de cinco mil reais, o rgo vai providenciar, normalmente, a instaurao da tomada de contas especial. No vai, entretanto, encaminhar o procedimento ao Tribunal de Contas da Unio no momento que terminar a sua apurao. O TCU s vai receber esse procedimento junto com as contas ordinrias que o rgo deve anualmente encaminhar para o Tribunal. Estabelece ainda o art. 213 do RITCU (art. 93 da LOTCU) que o Tribunal pode, a ttulo de racionalizao administrativa e economia processual determinar o arquivamento dos processos de TCE que sejam de valores inferiores ao mencionado acima sem o cancelamento do dbito, a cujo pagamento continuar obrigado o devedor, para que lhe possa ser dada quitao. No exemplo utilizado acima TCE de cinco mil reais o Tribunal pode arquivar o processo sem julg-lo. Nesse caso, teremos um exemplo de deciso terminativa, pois o processo vai ser encerrado sem o julgamento do mrito. Para encerrarmos este tpico, importante destacar que o art. 197, 3, do RITCU estabelece que na ocorrncia de perda, extravio ou outra irregularidade SEM QUE SE CARACTERIZE A M-F de quem lhe deu causa, SE O DANO FOR IMEDIATAMENTE RESSARCIDO, a autoridade administrativa competente dever, em sua tomada ou prestao de contas ordinria, comunicar o fato ao Tribunal, ficando dispensada desde logo a instaurao de tomada de contas especial. Para ilustrar o tema, trazemos a seguinte questo abordada na prova para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio no ano de 2004.
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Na direo de ente da administrao pblica indireta, uma autoridade administrativa constatou que um agente pblico de seu quadro alcanou recursos pblicos dolosamente e causou leso ao patrimnio daquela pessoa jurdica. A referida autoridade determinou ento a instaurao de procedimento administrativo disciplinar e a comunicao dos fatos ao Ministrio Pblico Federal. Nessa situao, a autoridade administrativa agiu corretamente, no que diz respeito proteo do patrimnio pblico, de modo que no seria necessria a adoo de mais nenhuma providncia por parte dela. A assertiva est incorreta, porque competia autoridade administrativa instaurar a tomada de contas especial.
3 CONTAS DO GOVERNO Considerando que ns j tratamos desse tema quando estudamos a competncia do Tribunal de Contas da Unio na Constituio Federal, nesse momento, vamos, apenas, aprofundar o tema. Relembrando, as contas do Governo da Repblica incluiro as contas prestadas pelo Presidente da Repblica, pelos presidentes do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, pelos presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, que consolidaro as dos respectivos tribunais, e pelo Chefe do Ministrio Pblico da Unio (artigo 221, 1, do RITCU). As contas prestadas pelo Presidente da Repblica consistiro nos balanos gerais da Unio e no relatrio do rgo central do sistema de controle interno do Poder Executivo. As demais contas incluiro quadro consolidado de gesto fiscal e relatrio do respectivo rgo de controle interno contendo manifestao conclusiva acerca da conformidade da execuo oramentria e financeira no exerccio com as metas fixadas no plano plurianual e com os dispositivos constitucionais e legais, em especial a lei de diretrizes oramentrias e a lei oramentria anual (artigo 221, 3, do RITCU). As contas do Presidente da Repblica s podero ser relatadas por ministros titulares e sero apreciadas por meio de sesso extraordinria do Plenrio, em at setenta e duas horas antes do trmino do prazo para a remessa do relatrio e pareceres ao Congresso Nacional. De acordo com o artigo 228 do RITCU, os pareceres prvios das contas do Governo sero conclusivos no sentido de exprimirem se as contas prestadas pelo Presidente da Repblica, pelos presidentes do Senado Federal e da Cmara dos www.pontodosconcursos.com.br 12
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Deputados, pelos presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, consolidadas as dos respectivos tribunais, e pelo Chefe do Ministrio Pblico da Unio representam adequadamente as respectivas posies financeira, oramentria, contbil e patrimonial, em 31 de dezembro, bem como sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a administrao pblica federal.
4 FISCALIZAO DE ATOS E CONTRATOS As fiscalizaes de atos e contratos podem ser feitas por iniciativa prpria ou por solicitao do Congresso Nacional. Vale acrescentar que aquelas realizadas por iniciativa prpria so formas de averiguar fatos levantados pelo prprio Tribunal ou que cheguem ao seu conhecimento por meio de denncias e representaes. O RITCU apresenta os seguintes instrumentos de fiscalizao: monitoramento, acompanhamento, levantamento, inspeo e auditoria. (artigos 238 a 243) Em apertada sntese, vale a seguinte definio de cada um desses instrumentos: Levantamento: utilizado para conhecer a organizao e o funcionamento dos rgos e entidades da administrao direta, indireta e fundacional dos Poderes da Unio, bem como para avaliar a viabilidade da realizao de fiscalizaes. Acompanhamento: utilizado para examinar, ao longo de um perodo predeterminado, a legalidade e a legitimidade dos atos de gesto dos responsveis sujeitos a sua jurisdio, quanto ao aspecto contbil, financeiro, oramentrio e patrimonial. Monitoramento: instrumento de fiscalizao utilizado pelo Tribunal para verificar o cumprimento de suas deliberaes e os resultados delas advindos. Auditoria: instrumento de fiscalizao utilizado pelo Tribunal para examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de gesto dos responsveis, bem como para avaliar o desempenho dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal. Inspeo: utilizado pelo Tribunal para suprir omisses e lacunas de informaes, esclarecer dvidas ou apurar denncias ou representaes quanto legalidade, legitimidade e economicidade de fatos da administrao e de atos administrativos praticados por qualquer responsvel sujeito sua jurisdio. A principal diferena entre inspeo e auditoria que esta apresenta um escopo mais abrangente. Exemplificando. Caso uma equipe de fiscalizao v a determinado rgo para analisar todos os contratos por ele assinados entre os anos de 2001 e 2005, estamos a www.pontodosconcursos.com.br 13
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE frente de uma auditoria. J se a equipe se interessar apenas pelos contratos firmados com determinada empresa em determinada poca, a o instrumento mais apropriado ser a inspeo. O art. 244 do RITCU disciplina que as auditorias, acompanhamentos e monitoramentos obedecero a plano de fiscalizao elaborado pela Presidncia, em consulta com os relatores das listas de unidades jurisdicionadas, e aprovado pelo Plenrio em sesso de carter reservado. Dessa forma, temos que as auditorias, acompanhamentos e monitoramentos s sero realizados se aprovados pelo Plenrio. J as inspees e levantamentos podem ser autorizados pelos prprios relatores. Nunca demais lembrar que compete ao Plenrio autorizar inspeo nas unidades mencionadas no art. 15, inciso I, alnea j, do RITCU. Sobre o assunto, em 2004, o Cespe elaborou a seguinte questo para a prova de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio. Se um ministro do Tribunal de Contas da Unio desejar que a rea tcnica realize alguma auditoria, dever enviar sua solicitao ao presidente do tribunal, ao qual, ento, caber determinar a realizao do trabalho. Como verificado, somente tem competncia para autorizar a realizao da auditoria o Plenrio da Corte, o que torna a assertiva falsa. O art. 250 e seguintes do RITCU disciplinam a atuao do Tribunal de Contas da Unio nos processos de fiscalizao. Ao realizar uma fiscalizao o Tribunal, caso encontre alguma impropriedade de natureza formal, poder DETERMINAR que sejam adotadas as medidas necessrias a fim de corrigir a mencionada irregularidade. Pode, ainda, o Tribunal RECOMENDAR a adoo de providncias quando verificadas oportunidades de melhoria de desempenho. Em apertada sntese, a diferena principal em determinar e recomendar que a determinao obriga que o responsvel adote a medida alvitrada pela Corte de Contas, sob pena de aplicao de multa. J a recomendao , geralmente, utilizada em matrias que sejam de ao discricionria do gestor, em que o Tribunal vislumbre oportunidade de melhoria de desempenho. O no cumprimento de recomendao NO possibilita a aplicao de multa. No caso de encontrar uma ilegalidade que no constitua dano ao errio, o Tribunal poder, no prprio processo de fiscalizao, aplicar multa ao gestor, sendo necessrio, contudo, que seja respeitado os princpios do contraditrio e da ampla www.pontodosconcursos.com.br 14
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE defesa. Dessa forma, antes de aplicar qualquer sano ao gestor, o Tribunal dever chamar o responsvel pela ilegalidade em audincia para que apresente razes de justificativa acerca do que foi levantado na fiscalizao. No caso de a ilegalidade encontrada constituir dano ao errio, o Tribunal no poder condenar o responsvel a ressarcir o errio no prprio processo de fiscalizao. Para que haja o ressarcimento, o Tribunal dever converter o processo de fiscalizao em tomada de contas especial. Vejamos a redao do art. 252 do RITCU: Art. 252. Se configurada a ocorrncia de desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte dano ao errio, o Tribunal ordenar, desde logo, a converso do processo em tomada de contas especial, salvo na hiptese prevista no art. 213. Pargrafo nico. Caso a tomada de contas especial envolva responsvel por contas ordinrias, dever ser observado o disposto no art. 206. Para total compreenso do dispositivo devemos entender o que dispe os artigos 206 e 213. O art. 213 j foi comentado nessa aula, quando falamos de tomada de contas especial. Esse dispositivo trata da relao custo X benefcio do controle. Passemos ento a anlise do art. 206, que apresenta a seguinte redao: Art. 206. A deciso definitiva em processo de tomada ou prestao de contas ordinria constituir fato impeditivo da imposio de multa ou dbito em outros processos nos quais constem como responsveis os mesmos gestores. 1 No caso do caput, a apreciao das irregularidades apuradas nos outros processos depender do conhecimento de eventual recurso de reviso interposto pelo Ministrio Pblico, na forma do art. 288. Para entender melhor esse dispositivo, vamos utilizar uma situao hipottica. Vamos supor que uma equipe de fiscalizao do TCU tenha ido ao rgo XYZ para analisar todas as licitaes e contratos realizados entre os anos de 1996 e 2002. Ao analisar uma licitao ocorrida no ano de 1997, a equipe constatou que o procedimento fora viciado, o que resultou a contratao com superfaturamento na ordem de cem mil reais. Nessa situao, o Tribunal deve converter o processo de fiscalizao em tomada de contas especial. Contudo, a condenao do responsvel pelo rgo XYZ s vai ocorrer caso as contas relativa ao ano de 1997 dos responsveis pelo rgo ainda no tenham sido julgadas. Caso j tenha havido o julgamento das contas, pode o MPjTCU www.pontodosconcursos.com.br 15
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE interpor recurso contra a deciso que julgou as contas ordinrias, a fim de possibilitar a sua reanlise, agora levando em considerao o fato de o Tribunal ter conhecimento da licitao superfaturada.
4.1 Denncia e Representao Esses dois tipos de processos auxiliam o Tribunal de Contas da Unio na sua misso de resguardar o errio. A denncia possui status constitucional, uma vez que est disciplinada no art. 74, 2, da Carta Poltica. A Representao s aparece no Regimento Interno e pode-se dizer que uma espcie de denncia qualificada. Segundo a Constituio podem denunciar ao Tribunal de Contas da Unio qualquer cidado, associao, partido poltico e sindicato. Para guardar os legitimados para denunciar, utilize a expresso CAPS. Ateno para o fato que a Constituio no deu legitimidade para qualquer pessoa denunciar e sim qualquer cidado. Por essa razo uma empresa no pode apresentar denncia ao tribunal. Veremos adiante que, nesse caso, a pea poder ser recebida como representao. Tanto os processos de denncia como de representao so analisados em duas etapas. Na primeira verificado se os requisitos de admissibilidade aplicveis espcie esto presentes. Vencida a admissibilidade, ou seja, estando presentes os requisitos de admissibilidade, poder o Tribunal adentrar ao mrito do processo, oportunidade em que dir se os fatos trazidos ao conhecimento da Corte so procedentes ou no e quais as penalidades sero aplicadas aos responsveis no caso de ter sido constatada a ocorrncia de alguma irregularidade. Nunca demais lembrar que os processos de denncia e representao so espcies de processos de fiscalizao. Dessa forma, tudo o que foi falado no tpico acima se aplica s denncias e representaes. A admissibilidade da denncia ser realizada pelo relator do processo. O art. 235 do RITCU estabelece quais so os requisitos de admissibilidade aplicveis a esse tipo de processo. Art. 235. A denncia sobre matria de competncia do Tribunal dever referir-se a administrador ou responsvel sujeito sua jurisdio, ser redigida em linguagem clara e objetiva, conter o nome legvel do denunciante, sua qualificao e endereo, e estar acompanhada de indcio concernente irregularidade ou ilegalidade denunciada.
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE A denncia que preencha os requisitos de admissibilidade ser apurada em carter sigiloso, s podendo ser arquivada por despacho fundamentado do relator (art. 234, 2, do RITCU) Podemos perceber que nem sempre o processo de denncia precisa ir a apreciao do colegiado, podendo, por vezes, ser arquivada mediante despacho do prprio relator. Esse um dos poucos casos no RITCU que o processo pode ser encerrado por meio de deciso monocrtica do relator. Na prova para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio no ano de 2004, o Cespe apresentou a seguinte questo: H casos previstos no RITCU em que o relator de um processo pode, em deciso monocrtica, isto , unipessoal, determinar o arquivamento do feito. Pelo que acabamos de ver a questo est correta. Questo interessante que se afigura em relao ao sigilo do denunciante. Tanto a LOTCU (art. 55) como o RITCU (art. 236) asseguram ao denunciante o direito a manuteno do sigilo de seu nome, mesmo aps a apreciao do processo pelo TCU. Ocorre que o Supremo Tribunal Federal, por meio de mandado de segurana, entendeu que ambos os dispositivos eram inconstitucionais por ferirem alguns incisos do art. 5 da Constituio. Como a inconstitucionalidade foi apreciada de forma incidental, a deciso do Pretrio Excelso s valeu para o caso concreto. Hoje em dia, o TCU continua, em todas as suas deliberaes, mantendo o sigilo do denunciante. Uma vez que vimos as principais caractersticas do processo de denncia, vamos estudar o processo de representao. Esse tipo processual est previsto no art. 237 do RITCU. Esse dispositivo pode ser divido em duas partes: o caput e pargrafo nico. No caput so apresentados os legitimados para representarem ao Tribunal de Contas da Unio. No pargrafo nico est disciplinado que ao processo de representao se aplica quase todas as regras do processo de denncia. Em sntese, a diferena entre esses dois processos consiste no fato de que o processo de denncia tramita de forma sigilosa e que os legitimados para representarem o fazem por fora do cargo que ocupam.
5 ATOS SUJEITOS A REGISTRO. Assim como a apreciao das contas do Governo da Repblica, esse tpico j foi abordado quando estudamos a competncia do Tribunal de Contas da Unio na Constituio Federal. Nesse momento, vamos apenas aprofundar um pouco o assunto. www.pontodosconcursos.com.br 17
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE A matria tratada no RITCU nos artigos 259 a 263 e na LOTCU, artigos 39 e 40. O artigo 260, 2, do RITCU estabelece que a apreciao da matria pelo Tribunal no faz coisa julgada administrativa, razo pela qual o Tribunal pode, de ofcio, dentro do prazo de cinco anos rever o registro do ato. Quando o Tribunal considerar o ato sujeito a registro ilegal, de imediato, determinar que o rgo cesse o pagamento decorrente do ato impugnado, alm das medidas regularizadoras cabveis. A no-observncia do disposto acima poder implicar a responsabilidade solidria da autoridade administrativa omissa. Para encerrar esse tpico, importante acrescentar que os processos relativos apreciao de atos sujeitos a registro que contenham indcios de dano ao errio podem ser convertidos em tomada de contas especial.
6 CONSULTA O art. 1, inciso XVII, da LOTCU concedeu competncia para o TCU responder a consulta formulada por autoridades competentes acerca de matrias ligadas a competncia do Tribunal. Art. 1 (...) XVII - decidir sobre consulta que lhe seja formulada por autoridade competente, a respeito de dvida suscitada na aplicao de dispositivos legais e regulamentares concernentes a matria de sua competncia, na forma estabelecida no regimento interno. O RITCU disciplinou a matria no art. 264 e 265. O art. 264 estabelece que as consultas sero apreciadas pelo Plenrio da Corte e apresenta as autoridades legitimadas a consultar o Tribunal. O pargrafo 2 do art. 264 disciplina que alguns legitimados s podem consultar o Tribunal acerca de assuntos que tenham pertinncia com as atividades que desempenham. Dessa forma, precisa haver pertinncia temtica da consulta com as respectivas reas de atribuio das instituies que representam. Importante registrar que o pargrafo 3 do art. 264 do RITCU estatui que a resposta consulta a que se refere aquele artigo tem carter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas no do fato ou caso concreto.
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE A consulta tem como funo precpua saber como o Tribunal interpreta determinado normativo. O consulente objetiva saber qual o entendimento da Corte de Contas sobre determinada matria. Por isso, quando o Tribunal decide em processo de consulta, ele est informando para os seus jurisdicionados a sua forma de pensar, razo pela qual a resposta consulta tem carter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas no do fato ou caso concreto. Os processos de consulta tais quais os processos de denncia e representao so analisados em duas fases: admissibilidade e mrito. Os requisitos de admissibilidade da consulta, alm dos legitimados, esto previstos no pargrafo 1 do citado art. 264: Art. 264 (...) 1 As consultas devem conter a indicao precisa do seu objeto, ser formuladas articuladamente e instrudas, sempre que possvel, com parecer do rgo de assistncia tcnica ou jurdica da autoridade consulente. Por fim, prev o art. 265 que a consulta que verse apenas sobre caso concreto no ser conhecida. De forma diferente no poderia ser, uma vez que a consulta visa, justamente, saber como o TCU interpreta determinado normativo. Para ilustrar o tema, trazemos as seguintes questes abordadas em concursos anteriores: (TCE Cespe 96) Da mesma forma que os demais rgos do Poder Judicirio, o TCU no responde a consultas. Suas atribuies so exercidas como rgo jurisdicional de controle e no como rgo consultivo. (ACE Cespe 1998) Compete ao Tribunal de Contas da Unio decidir a respeito de consultas pertinentes a matria de sua competncia, as quais tero carter normativo e constituiro prejulgamento do fato ou caso concreto que venha a ser submetido a sua apreciao. Por tudo que foi exposto, podemos afirmar que ambas as assertivas esto incorretas. A primeira porque o TCU responde a consultas e a segunda que a resposta a consulta constitui prejulgamento da tese e no do fato ou caso concreto. Chegamos, assim, ao final de nossa penltima aula. Hoje, tivemos a oportunidade de verificar como so os processos do Tribunal de Contas da Unio. Apresentamos as principais caractersticas de cada processo. Vimos que somente em processos de contas pode haver a restituio de danos ao errio. Estudamos tambm www.pontodosconcursos.com.br 19
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE que o art. 206 do RITCU impe restries para aplicao de multa ou para a condenao em dbito de responsvel cujas contas ordinrias j tenham sido julgadas pelo Tribunal. Tivemos, tambm, a oportunidade de verificar que somente ministros titulares podem relatar os processos relativos apreciao das contas de Governo da Repblica. Com relao aos processos de fiscalizao, vimos que o TCU possui os seguintes instrumentos de fiscalizao: auditoria, inspeo, levantamento,
monitoramento e acompanhamento. Em seguida, fizemos uma distino dos processos de denncia e representao. Nesse momento, vimos que o TCU continua mantendo o sigilo do denunciante em seus processos de denncia, mesmo aps o Supremo Tribunal Federal ter, de forma incidental, considerado inconstitucional os artigos da LOTCU e do RITCU que disciplinam a matria. Fizemos, ainda, uma leve abordagem sobre os atos sujeitos a registro, para encerrarmos com os processos de consulta. Na nossa ltima aula, vamos estudar as sanes que o TCU pode aplicar, bem como os recursos cabveis nas decises do Tribunal. At l e continuem estudando.
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AULA 10: SANES

A nossa ltima aula vai abordar as sanes que o Tribunal de Contas da Unio pode aplicar e os recursos cabveis contra as suas decises. Conforme estudamos na aula 5, as sanes do TCU devem obedecer ao Princpio da Reserva Legal. Por esse motivo, a parte destinada a esse assunto vai ser balizada pela Lei Orgnica. Nada obstante, vamos procurar indicar, tambm, os artigos do RITCU a que se refere a matria. Com relao aos recursos, a matria est mais bem disciplinada no Regimento Interno. Por isso, utilizaremos, primordialmente, o RITCU quando formos tratar dos recursos.
1 SANES O poder sancionador do Tribunal de Contas da Unio deriva diretamente da Constituio Federal, mais precisamente de seu art. 71, inciso VII. Esse dispositivo concede ao TCU a faculdade de aplicar aos responsveis sanes previstas em lei. Apesar da obrigatoriedade de respeitar o princpio da reserva legal, pode a lei facultar a normativos infralegais que regulamentem a forma como a sano ser imposta. Nesse sentido, nada obstante o art. 58 da LOTCU disciplinar os motivos que levaro o Tribunal a aplicar multa, o 3 desse mesmo artigo remte para o Regimento Interno a gradao da multa em razo da gravidade da infrao. Interessante destacar que a Constituio no restringiu Lei Orgnica do Tribunal a possibilidade de prever as sanes que a Corte poder aplicar. Assim, qualquer lei pode conceder essa faculdade ao TCU. Relembro que Lei Federal 10.028/2000 Art. 5, 1 e 2, faculta ao Tribunal de Contas da Unio aplicar a sano definida naquele normativo.
1.1 Multas O TCU pode aplicar multas a seus jurisdicionados tanto em processos de contas, como em processos de fiscalizao. Os dispositivos legais que facultam a aplicao da multa so, respectivamente, o art. 19 contas e o art. 43, nico, - fiscalizao. Os artigos 57 e 58 da LOTCU definem os tipos de multa que o Tribunal poder aplicar e em que situaes, vejamos:
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Art. 57. Quando o responsvel for julgado em dbito, poder ainda o Tribunal aplicar-lhe multa de at cem por cento do valor atualizado do dano causado ao errio. Art. 58. O Tribunal poder aplicar multa de Cr$ 42.000.000,00 (quarenta e dois milhes de cruzeiros), ou valor equivalente em outra moeda que venha a ser adotada como moeda nacional, aos responsveis por: I - contas julgadas irregulares de que no resulte dbito, nos termos do pargrafo nico do art. 19 desta lei; II - ato praticado com grave infrao norma legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial; III - ato de gesto ilegtimo ou antieconmico de que resulte injustificado dano ao errio; IV - no atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, a diligncia do Relator ou a deciso do Tribunal; V - obstruo ao livre exerccio das inspees e auditorias determinadas; VI sonegao de processo, documento ou informao, em inspees ou auditorias realizadas pelo Tribunal; VII - reincidncia no descumprimento de determinao do Tribunal. 1 Ficar sujeito multa prevista no caput deste artigo aquele que deixar de dar cumprimento deciso do Tribunal, salvo motivo justificado. 2 O valor estabelecido no caput deste artigo ser atualizado, periodicamente, por portaria da Presidncia do Tribunal, com base na variao acumulada, no perodo, pelo ndice utilizado para atualizao dos crditos tributrios da Unio. 3 O regimento interno dispor sobre a gradao da multa prevista no caput deste artigo, em funo da gravidade da infrao. A diferena entre as multas do art. 57 e 58 consiste no fato de que a multa do 57 vai ocorrer quando o Tribunal condenar algum responsvel em dbito. Assim, caso o TCU condene um responsvel a ressarcir R$ 100.000,00 o errio, poder, ainda, aplicarlhe multa at o valor de R$ 100.000,00. Dessa forma, a multa do art. 57 s acontecer em processos de contas. J a multa prevista no art. 58 pode ocorrer tanto em processos de contas, como em processos de fiscalizao. As multas desse artigo sero aplicadas pela ocorrncia de algum fato irregular que no tenha resultado dbito. Os artigos 267 e 268 disciplinam a multa no RITCU, dispondo sobre a gradao da penalidade. www.pontodosconcursos.com.br 2
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Importante dvida que se afigura se sempre necessrio chamar o responsvel em audincia antes de aplicar alguma das multas previstas nos art. 268 do RITCU. Em geral, a audincia obrigatria, pois ao responsvel deve ser assegurado o direito do contraditrio e da ampla defesa. Existem, contudo, excees a essa regra e, como estamos nos preparando para concurso pblico, interessante conhec-las. Estabelece o 3 do art. 268 que a multa aplicada com fundamento nos incisos IV, V, VI, VII ou VIII prescinde de prvia audincia dos responsveis, desde que a possibilidade de sua aplicao conste da comunicao do despacho ou da deciso descumprida ou do ofcio de apresentao da equipe de fiscalizao. O inciso VI do art. 268 do RITCU possui a seguinte redao: VI sonegao de processo, documento ou informao, em auditoria ou inspeo, no valor compreendido entre cinco e oitenta por cento do montante a que se refere o caput. Assim, se algum responsvel sonegar informaes a equipe de auditoria do Tribunal, ele pode ser multado, mesmo ser ter sido chamado em audincia. Para isso, o ofcio que requisitar os documentos do auditado deve constar que a sonegao de documento possibilita a aplicao de multa.
1.2 Inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana. O art. 60 da LOTCU (art. 270 do RITCU) estabelece que: Art. 60. Sem prejuzo das sanes previstas na seo anterior e das penalidades administrativas, aplicveis pelas autoridades competentes, por irregularidades constatadas pelo Tribunal de Contas da Unio, sempre que este, por maioria absoluta de seus membros, considerar grave a infrao cometida, o responsvel ficar inabilitado, por um perodo que variar de CINCO A OITO ANOS, para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana no mbito da Administrao Pblica. No RITCU, a matria tratada no art. 270, que traz a mesma redao apresentada na LOTCU, acrescida de mais trs pargrafos, os quais regulamentam como ser o rito da apenao. Art. 270. (...) 1 O Tribunal deliberar primeiramente sobre a gravidade da infrao. 2 Se considerada grave a infrao, por maioria absoluta de seus membros, o Tribunal decidir sobre o perodo de inabilitao a que ficar sujeito o responsvel. www.pontodosconcursos.com.br 3
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE 3 Aplicada a sano referida no caput, o Tribunal comunicar a deciso ao responsvel e autoridade competente para cumprimento dessa medida. Sobre a inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana. Importante destacar que somente o Plenrio tem competncia para fixar essa penalidade, uma vez que necessrio que a deciso seja tomada pela maioria absoluta dos membros do Tribunal. Vale tambm destacar que o Supremo Tribunal Federal j entendeu que o Tribunal de Contas da Unio s possui competncia para inabilitar para cargos e funes na Administrao Pblica Federal.
1.3 - Declarao de inidoneidade do licitante fraudador Com relao ao tema, o art. 46 da LOTCU (art. 271 do RITCU), estabelece que: Art. 46. Verificada a ocorrncia de fraude comprovada licitao, o Tribunal declarar a inidoneidade do licitante fraudador para participar, POR AT CINCO ANOS, de licitao na Administrao Pblica Federal. Com reao a esse tema, importante destacar que o Tribunal somente vai declarar a inidoneidade de licitante, caso seja comprovado que houve fraude licitao. Oportuno destacar que o Supremo Tribunal Federal j entendeu que o licitante deve ser chamado aos autos antes de ser inabilitado, sob pena de nulidade da deciso que condenou o licitante sem ter ouvido as suas razes de justificativa. Vale, ainda, registrar que o Tribunal s pode inabilitar licitante para participar de licitao no mbito da Administrao Pblica Federal. Pode, contudo, o TCU declarar inidneo licitante que nunca contratou diretamente com a Administrao Pblica Federal. Essa situao pode ser vista no caso de convnios. Suponhamos que um municpio recebeu verbas da Unio para que fossem aplicadas em plano de trabalho especfico. Para a realizao desse plano de trabalho foi necessrio contratar uma empresa e que essa contratao foi revestida de fraude. Como os recursos so federais, compete ao Tribunal de Contas da Unio fiscalizar a execuo desse convnio. Ao apreciar o feito e verificar que houve fraude licitao, o TCU pode declarar a inidoneidade da empresa fraudadora. Assim, sem mesmo ter sido contratada pela Unio, a empresa pode ser condenada pelo TCU. Vamos lembrar, contudo que essa empresa s no vai poder participar de licitao no mbito da Administrao Pblica Federal.
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Com relao ao assunto, a seguinte questo foi elaborada, no ano de 2004, pelo Cespe para o concurso de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio. Comprovada fraude a licitao, o TCU deve declarar a inidoneidade do licitante fraudador, que ficar impossibilitado de participar de licitao por at 5 anos. Essa sano, cuja imposio cabe ao plenrio do Tribunal, abrange apenas licitaes da administrao pblica federal. Pelo que estudamos, percebemos que a assertiva est correta.
2 MEDIDAS CAUTELARES As medidas cautelares no possuem carter sancionador. Elas visam, precipuamente, a garantir a eficcia do processo. No mbito do Tribunal de Contas da Unio, essas medidas esto disciplinadas tanto no RITCU como na LOTCU.
2.1 Afastamento temporrio de responsvel O art. 44 da LOTCU (arts. 273 e 274 do RITCU) estabelece que: Art. 44. No incio ou no curso de qualquer apurao, o Tribunal, de ofcio ou a requerimento do Ministrio Pblico, determinar, cautelarmente, o afastamento temporrio do responsvel, se existirem indcios suficientes de que, prosseguindo no exerccio de suas funes, possa retardar ou dificultar a realizao de auditoria ou inspeo, causar novos danos ao errio ou inviabilizar o seu ressarcimento. 1 Estar solidariamente responsvel a autoridade superior competente que, no prazo determinado pelo Tribunal, deixar de atender determinao prevista no caput deste artigo. 2 Nas mesmas circunstncias do caput deste artigo e do pargrafo anterior, poder o Tribunal, sem prejuzo das medidas previstas nos arts. 60 e 61 desta lei, decretar, por prazo no superior a um ano, a indisponibilidade de bens do responsvel, tantos quantos considerados bastantes para garantir o ressarcimento dos danos em apurao. Para melhor compreenso desse dispositivo, vamos, primeiramente, analisar o caput e o 1. O objetivo do art. 44 da LOTCU assegurar a eficcia das fiscalizaes do Tribunal. Assim, caso algum responsvel por rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal que venha a obstaculizar o exerccio do controle. www.pontodosconcursos.com.br 5
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Ao decidir sobre o afastamento do responsvel, o Tribunal comunicar autoridade competente para que adote as medidas necessrias para esse procedimento. A no efetivao da determinao implicar responsabilidade solidria da autoridade omissa. Essa a inteligncia do 1 do art. 44 da LOTCU. Importante destacar que o Supremo Tribunal Federal j manifestou entendimento no sentido de que a competncia do Tribunal de Contas da Unio para a adoo dessa medida cautelar se restringe a rgos e entidades da Administrao Pblica. Dessa forma, caso haja repasse de verbas da Unio para alguma entidade privada, apesar de essa entidade estar sujeita fiscalizao do Tribunal, a adoo da medida cautelar no ser possvel. No ano de 2004, o Cespe elaborou a seguinte questo na prova para o cargo de procurador junto ao Tribunal de Contas da Unio:
Ao realizar a tomada de contas especial (TCE) relativa a uma sociedade civil, pessoa jurdica privada, beneficiria de recursos pblicos, o TCU verificou que Pedro, presidente dessa sociedade civil, opunha obstculos indevidos ao desenvolvimento dos trabalhos. O MP/TCU ento requereu ao tribunal o afastamento de Pedro, o que foi deferido. Nessa situao, a medida de afastamento de Pedro no est juridicamente amparada pela Lei Orgnica do TCU.
A assertiva, pelos fatos acima expostos, foi considerada incorreta pela banca examinadora. Prosseguindo, passemos ao estudo do 2 do art. 44. Esse dispositivo objetiva evitar que o responsvel, ao verificar que poder ser condenado pelo Tribunal a ressarcir o errio, dilapide o seu patrimnio. Assim, caso o Tribunal verifique essa possibilidade, poder decretar que os bens do responsvel fique indisponvel. Interessante destacar que essa indisponibilidade fica adstrita ao prazo de 1 ano e s recair nos bens necessrios a fazer frente ao possvel dano ao errio.
2.2 Adoo de cautelar para evitar ilegalidades A cautelar ora em estudo est prevista o art. 276 do RITCU, o qual possui a seguinte redao: Art. 276. O Plenrio, o relator, ou, na hiptese do art. 28, inciso XVI, o Presidente, em caso de urgncia, de fundado receio de grave leso ao errio ou a direito alheio ou de risco de ineficcia da deciso de mrito, poder, de ofcio ou
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE mediante provocao, adotar medida cautelar, com ou sem a prvia oitiva da parte, determinando, entre outras providncias, a suspenso do ato ou do procedimento impugnado, at que o Tribunal decida sobre o mrito da questo suscitada, nos termos do art. 45 da Lei n 8.443, de 1992. 1 O despacho do relator ou do Presidente, de que trata o caput, ser submetido ao Plenrio na primeira sesso subseqente. 2 Se o Plenrio, o Presidente ou o relator entender que antes de ser adotada a medida cautelar deva o responsvel ser ouvido, o prazo para a resposta ser de at cinco dias teis. 3 A deciso do Plenrio, do Presidente ou do relator que adotar a medida cautelar determinar tambm a oitiva da parte, para que se pronuncie em at quinze dias, ressalvada a hiptese do pargrafo anterior. 4 Nas hipteses de que trata este artigo, as devidas notificaes e demais comunicaes do Tribunal e, quando for o caso, a resposta do responsvel ou interessado podero ser encaminhadas por telegrama, fac-smile ou outro meio eletrnico, sempre com confirmao de recebimento, com posterior remessa do original, no prazo de at cinco dias, iniciando-se a contagem do prazo a partir da mencionada confirmao do recebimento. 5 A medida cautelar de que trata este artigo pode ser revista de ofcio por quem a tiver adotado. Esse procedimento cautelar visa a assegurar a correta aplicao dos normativos que regem a Administrao Pblica. Assim, pode tanto o relator como o Tribunal determinar a suspenso de procedimentos que possam ser considerados irregulares. Quando a medida for adotada diretamente pelo relator, ele dever submet-la a apreciao dos demais membros do Tribunal, na prxima sesso do Plenrio. Como exemplo da adoo dessa medida, vejamos a seguinte situao hipottica: Algum licitante, com o fundamento no art. 237, inciso VII, do RITCU apresenta uma representao ao TCU contra possveis ilegalidades que estejam ocorrendo no procedimento licitatrio em andamento no rgo XYZ para a compra de computadores. O licitante alega que a licitao est sendo direcionada para um determinado representante que possui os preos dez vezes maiores do que o de mercado. Ao receber a representao, o Tribunal, caso verifique a possibilidade de o prosseguimento da licitao trazer danos ao errio de difcil reparao, pode determinar
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE a suspenso do processo licitatrio at que verifique a pertinncia ou no dos fatos trazidos ao conhecimento da Corte. Com relao a medidas cautelares e sanes, o Cespe, no ano de 2002, elaborou a seguinte questo para o concurso de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio: O Tribunal de Contas da Unio, mesmo no exerccio das suas funes de controle externo e a despeito de haver irregularidades graves ou causas plausveis que o recomendem, no poder (ACE Esaf 2002) a) inabilitar o responsvel seu jurisdicionado para o exerccio de cargo comissionado na Administrao Pblica Federal. b) declarar a inidoneidade de licitante fraudador da competio licitatria. c) afastar temporariamente do exerccio das suas funes o responsvel seu jurisdicionado que possa dificultar apuraes de fatos. d) decretar a indisponibilidade dos bens de responsvel. e) determinar o arresto dos bens de responsvel julgado em dbito. Com os conhecimentos adquiridos nessa aula e com os adquiridos na aula 6, podemos afirmar que a alternativa correta a letra e, uma vez que quem vai determinar o arresto dos bens de responsvel julgado em dbito vai ser o Poder Judicirio. Com relao ao arresto, interessante relembrar que cabe ao MPjTCU comunicar a AGU da necessidade de entrar com a ao no Poder Judicirio.
3 - RECURSOS So as seguintes as espcies recursais cabveis no Tribunal de Contas da Unio: Recurso de Reconsiderao, Pedido de Reexame, Recurso de Reviso, Embargos de Declarao e Agravo. O quadro a seguir apresentado pode facilitar a compreenso da matria. Tipo Recurso de Reconsiderao Pedido de Reexame Processo de fiscalizao Recurso de Reviso Embargos de Processos de contas Todos 5 anos 10 dias No Sim 15 dias Sim Quais processos? Processos de contas Prazo 15 dias Efeito suspensivo? Sim
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Declarao Agravo Despacho decisrio 5 dias A critrio do relator
Os recursos, assim como os processos de denncia, representao, solicitao e consulta, so analisados em duas etapas: admissibilidade e mrito. O juzo de admissibilidade ser efetuado pelo relator do recurso e dir se o recurso poder ser conhecido ou no, caso preencha ou no os requisitos de admissibilidade. De acordo com o art. 154 do RITCU para cada recurso haver sorteio de relator. Aps a edio da Resoluo 175 de 2005, somente os ministros titulares tm competncia para relatar os recursos. Dessa forma, auditor no pode relatar recurso. Se entender admissvel o recurso, o relator encaminhar os autos Secretaria de Recursos, unidade tcnica do Tribunal especializada para instruo desse tipo de processo. Caso considere que os requisitos de admissibilidade no sejam preenchidos, o relator poder, por meio de despacho fundamentado, determinar o arquivamento do feito ou submet-lo ao colegiado competente para apreciao. Cumpre relembrar que, conforme estudamos na aula 6, o colegiado competente ser aquele que proferiu a deciso recorrida. Exceo a essa regra o recurso de reviso que ser sempre apreciado pelo Plenrio da Corte. Devemos relembrar tambm, que, conforme estatudo no art. 62, inciso III, do RITCU e estudado na aula 6, o MPjTCU deve se pronunciar obrigatoriamente nos recursos relativos a processos de contas e processos de fiscalizao de atos sujeitos a registro, salvo os embargos de declarao. O art. 278 do RITCU estabelece que a interposio de recurso, ainda que venha a no ser conhecido, gera precluso consumativa. Para compreendermos esse dispositivo, temos que saber o que significa o termo precluso consumativa. Precluso um instituto do Direito Processual Civil e consiste na perda do direito de realizar um ato processual. A precluso pode ser consumativa, lgica e temporal. A precluso consumativa, que nos interessa nesse momento, a perda do direito de realizar um ato processual em decorrncia de algum ato que j tenha sido praticado. Em seguida, verificaremos que, em geral, os recursos s podem ser interpostos uma nica vez. Caso algum responsvel interponha um recurso e mesmo que este no venha a ser conhecido, o responsvel perde o direito de entrar com novo
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE recurso. O melhor exemplo para precluso consumativa o palito de fsforo. Uma vez acendido, jamais poder ser aceso de novo. O art. 279 do RITCU estabelece que no cabe recurso de deciso que converter processo em tomada de contas especial, ou determinar a sua instaurao, ou ainda que determinar a realizao de citao, audincia, diligncia, inspeo ou auditoria. O motivo para o Regimento Interno impossibilitar a interposio de recursos sobre essas decises se d pelo fato de que em nenhuma delas ocorre uma deciso definitiva do processo, mas, apenas a adoo de passos necessrios para o saneamento dos autos. Caso o responsvel ingresse com recurso contra essas decises, o Tribunal no ir conhec-lo. Nada obstante, a documentao que for encaminhada a ttulo de recurso ser aproveitada como defesa do responsvel quando da apreciao do mrito do processo. O recurso apresentado por um responsvel pode aproveitar os demais condenados pela mesma deciso, desde que o recurso se refira a questes objetivas. Suponhamos que Joo, Jos e Pedro tenham sido condenados pelo Tribunal em uma mesma deciso. Se apenas Joo vier a recorrer, Jos e Pedro s sero beneficiados pelo recurso de Joo na hiptese de o recurso se referir apenas a questes objetivas. Caso a condenao tenha sido dada por terem efetuado contratao superfaturada e o recurso conseguir demonstrar que no houve o superfaturamento, Jos e Pedro se beneficiaro. Entretanto, se o recurso somente demonstrar que Joo no era o responsvel pela contratao, o recurso no atingir os demais.
3.1 Recurso de Reconsiderao O caput do art. 285 do RITCU (art. 33 da LOTCU) estabelece que: Art. 285. De deciso definitiva em processo de prestao ou tomada contas, mesmo especial, cabe recurso de reconsiderao, com efeito suspensivo, para apreciao do colegiado que houver proferido a deciso recorrida, podendo ser formulado uma s vez e por escrito, pela parte ou pelo Ministrio Pblico junto ao Tribunal, dentro do prazo de quinze dias, contados na forma prevista no art. 183. Algumas informaes presentes no caput desse dispositivo devem ser destacadas. A primeira que o Recurso de Reconsiderao s cabvel para atacar decises definitivas em processos de contas. Por essa razo, no cabe recurso contra www.pontodosconcursos.com.br 10
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE deciso que determinar a citao de um responsvel, pois, como j estudamos, essa deciso preliminar. A segunda informao que podemos extrair do dispositivo que o Recurso de Reconsiderao concede efeito suspensivo deciso atacada. Assim, se determinado responsvel for condenado a devolver cinco mil reais aos cofres da Unio e interpuser recurso contra essa deciso, no precisar recolher a importncia at a apreciao final do recurso. Vale registrar que, segundo o 1 do art. 285, o efeito suspensivo s ser concedido nos itens do Acrdo que esto sendo atacados. Como exemplo, podemos trazer a seguinte situao: Imaginemos que o TCU proferiu Acrdo com seis determinaes a um responsvel. Das seis determinaes, o responsvel no concordou com duas, interpondo recurso contra elas. Pelo 1 do art. 285, somente as duas decises recorridas no precisam ser cumpridas de imediato. A terceira informao refere-se ao prazo para interpor o recurso: 15 dias. Por fim, interessante notar que o recurso s pode ser interposto uma nica vez. Com relao ao prazo para interposio do recurso, o 2 do art. 285 do RITCU abre uma exceo ao prazo de 15 dias estabelecido no caput, vejamos. 2 No se conhecer de recurso de reconsiderao quando intempestivo, salvo em razo de supervenincia de fatos novos e dentro do perodo de um ano contado do trmino do prazo indicado no caput, caso em que no ter efeito suspensivo. O objetivo desse pargrafo fazer prevalecer a verdade real, uma das caractersticas do processo administrativo. Assim, o conhecimento de recurso intempestivo permitir que o Tribunal chegue, no caso de surgimento de fatos novos, verdade real, desde que esses fatos sejam levados ao conhecimento da Corte no Perodo de um ano.
3.2 Pedido de Reexame Essa espcie recursal est prevista no art. 286 do RITCU (art. 48) da LOTCU, o qual apresenta a seguinte redao. Art. 286. Cabe pedido de reexame de deciso de mrito proferida em processo concernente a ato sujeito a registro e a fiscalizao de atos e contratos. Pargrafo nico. Ao pedido de reexame aplicam-se as disposies do caput e dos pargrafos do art. 285. www.pontodosconcursos.com.br 11
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE A nica observao relacionada a esse dispositivo refere-se ao fato de que o Pedido de Reexame utilizado para atacar deciso de mrito proferida em processos de fiscalizao. Assim, temos que os processo de contas so atacados por Recurso de Reconsiderao e os de fiscalizao por Pedido de Reexame. No mais, tudo o que foi falado no tpico anterior cabe para esse.
3.3 Embargos de Declarao Os Embargos de Declarao no visam a, primordialmente, modificar a deciso embargada. Essa espcie recursal utilizada quando o responsvel considera que a deciso do TCU no foi suficientemente clara. Dessa forma, so opostos Embargos de Declarao para sanar obscuridade, omisso ou contradio. Vejamos o que dispe o art.287 do RITCU (art. 34 da LOTCU): Art. 287. Cabem embargos de declarao quando houver obscuridade, omisso ou contradio em acrdo do Tribunal. 1 Os embargos de declarao podero ser opostos por escrito pela parte ou pelo Ministrio Pblico junto ao Tribunal, dentro do prazo de dez dias, contados na forma prevista no art. 183. 2 Os embargos de declarao sero submetidos deliberao do colegiado competente pelo relator ou pelo redator, conforme o caso. 3 Os embargos de declarao suspendem os prazos para cumprimento do acrdo embargado e para interposio dos demais recursos previstos neste Regimento, aplicando-se, entretanto, o disposto no 1 do art. 285. Quanto aos Embargos, interessante destacar que no h a restrio para que seja oposto apenas uma vez. A razo dessa exceo que, mesmo com as explicaes dadas no embargo, o responsvel pode continuar sem compreender a deciso da Corte, motivo pelo qual vai poder embargar de novo.
3.4 Recurso de Reviso O Recurso de Reviso encontra amparo no art. 288 do RITCU (art. 35 da LOTCU). Vejamos a sua redao: Art. 288 De deciso definitiva em processo de prestao ou tomada de contas, mesmo especial, cabe recurso de reviso ao Plenrio, de natureza similar da ao rescisria, sem efeito suspensivo, interposto uma s vez e por escrito pela parte, seus
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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE sucessores, ou pelo Ministrio Pblico junto ao Tribunal, dentro do prazo de cinco anos, contados na forma prevista no inciso IV do art. 183, e fundar-se-: I em erro de clculo nas contas; II em falsidade ou insuficincia de documentos em que se tenha fundamentado o acrdo recorrido; III na supervenincia de documentos novos com eficcia sobre a prova produzida. 1 O acrdo que der provimento a recurso de reviso ensejar a correo de todo e qualquer erro ou engano apurado. 2 Em face de indcios de elementos eventualmente no examinados pelo Tribunal, o Ministrio Pblico poder interpor recurso de reviso, compreendendo o pedido de reabertura das contas e o pedido de mrito. 3 Admitido o pedido de reabertura das contas pelo relator sorteado para o recurso de reviso, este ordenar, por despacho, sua instruo pela unidade tcnica competente e a conseguinte instaurao de contraditrio, se apurados elementos que conduzam ao agravamento da situao do responsvel ou incluso de novos responsveis. 4 A instruo do recurso de reviso abrange o reexame de todos os elementos constantes dos autos. 5 A interposio de recurso de reviso pelo Ministrio Pblico dar-se- em petio autnoma para cada processo de contas a ser reaberto. 6 Se os elementos que deram ensejo ao recurso de reviso referirem-se a mais de um exerccio, os respectivos processos sero conduzidos por um nico relator, sorteado para o recurso. O Recurso de Reviso visa a desconstituir decises tomadas em processos de contas. Como j mencionado, o colegiado competente para julgar Recurso de Reviso o Plenrio, independentemente de qual colegiado tenha proferido a deciso atacada. O RITCU menciona que o Recurso de Reviso tem natureza similar ao rescisria. Essa ao, utilizada no mbito do Poder Judicirio, tem como objetivo desconstituir a coisa julgada. De forma semelhante ocorre com o Recurso de Reviso, que visa desconstituir coisa julgada administrativa. Como a coisa julgada um dos pilares do estado democrtico de direito, a sua desconstituio deve ser vista com bastante cuidado. Por pretender modificar algo que j estava incorporado ao mundo jurdico, no ser concedido efeito suspensivo a essa espcie recursal. www.pontodosconcursos.com.br 13
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE A modificao da coisa julgada administrativa s poder ser feita caso seja apresentado os requisitos especficos do Recurso de Reviso: erro de clculo nas contas, falsidade ou insuficincia de documentos em que se tenha fundamentado o acrdo recorrido ou supervenincia de documentos novos com eficcia sobre a prova produzida.
3.5 - Agravo O agravo no encontra guarida na LOTCU. No RITCU, a matria tratada no art. 289 da seguinte foram: Art. 289. De despacho decisrio do Presidente do Tribunal, de presidente de cmara ou do relator, desfavorvel parte, e da medida cautelar adotada com fundamento no art. 276 cabe agravo, no prazo de cinco dias, contados na forma do art. 183. 1 Interposto o agravo, o Presidente do Tribunal, o presidente de cmara ou o relator poder reformar o seu despacho ou submeter o feito apreciao do colegiado competente para o julgamento de mrito do processo. 2 Se o despacho agravado for do Presidente do Tribunal ou de presidente de cmara, o julgamento ser, nos termos deste Regimento, presidido por seu substituto, computando-se o voto do presidente agravado. 3o Caso a deciso agravada seja do Tribunal, o relator do agravo ser o mesmo que j atuava no processo ou o redator do acrdo recorrido, se este houver sido o autor da proposta de medida cautelar. 4o A critrio do Presidente do Tribunal, do presidente de cmara ou do relator, conforme o caso, poder ser conferido efeito suspensivo ao agravo. Com relao ao agravo, o importante destacar que ele no pretende atacar deciso de mrito do Tribunal, mas sim despachos decisrios do Tribunal ou de Relator. Assim, caso algum ministro adote uma medida cautelar com relao a determinado fato adotado por um responsvel (lembrar que a medida cautelar s visa garantir a eficcia do processo) e esse responsvel no concordar com a adoo da medida, poder utilizar o agravo para tentar rever a medida cautelar. Para ilustrar o tema, apresento duas questes j cobradas em provas passadas: (Esaf\2000\ACE\TCU) As decises definitivas do Tribunal de Contas da Unio, no julgamento de contas, so passveis do recurso de: a) embargos, no prazo de 30 dias www.pontodosconcursos.com.br 14
CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE b) reconsiderao, no prazo de 15 dias c) reviso, no prazo de 15 dias d) reviso, no prazo de 30 dias e) reexame, no prazo de 5 ano Pelo que vimos, a resposta certa a letra b. (Esaf\2000\ACE\TCU) De deciso definitiva do Tribunal de Contas da Unio em processo de tomada de contas caber recurso de reviso ao Plenrio, sem efeito suspensivo, interposto uma s vez e por escrito pelo responsvel, seus sucessores, ou pelo Ministrio Pblico junto ao Tribunal, dentro do prazo de cinco anos, desde que fundado em erro de clculo nas contas, falsidade ou insuficincia de documentos que servirem de fundamento para o acrdo recorrido. a) Correta a assertiva. b) Incorreta a assertiva, porque cabe o recurso de reviso, tambm, no caso da supervenincia de documentos novos com eficcia sobre a prova produzida. c) Incorreta a assertiva, porque s o prprio responsvel pode recorrer. d) Incorreta a assertiva, porque o recurso de reviso tem necessariamente efeito suspensivo. e) Incorreta a assertiva, porque o prazo de dois anos. Essa questo propcia para verificarmos que, na prova da Esaf, por vezes podemos ter mais de uma alternativa correta. Nesses casos, temos que verificar qual a alternativa est mais completa. Por isso, devemos ler todas as alternativas antes de escolher qual vamos assinalar como correta. No caso dessa questo, o candidato mais afoito tender a marcar a alternativa a, mas, com uma anlise mais cuidadosa, podemos verificar que a alternativa b a mais correta. Chegamos ao final de nosso curso! Gostaria de compartilhar minha felicidade de poder tentar ajud-los nessa difcil empreitada, que o concurso pblico. Sei como desgastante o processo seletivo para aprovao em cargo pblico. Acredito, entretanto, que o ingresso no cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio recompensa todo esforo desprendido. Espero que os ensinamentos ministrados nesse curso possam ser teis no momento da prova. Toro por todos vocs! Boa sorte! www.pontodosconcursos.com.br 15
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ACE/TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Com a proximidade do concurso para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio, tenho recebido vrias mensagens me solicitando dicas e sugestes de tema para a prova subjetiva. Oriento meus alunos que a primeira coisa que devemos fazer, quando nos preparamos para um concurso, uma anlise bem aprofundada do edital. Para o nosso concurso, a prova subjetiva ser constituda de duas questes que podem conter assuntos ligados ao Direito Constitucional, ao Direito Administrativo e ao Controle Externo. Dessa forma, temos trs disciplinas para duas questes. Considerando que a prova para o cargo de Analista de Controle Externo, acredito que, pelo menos uma das questes, esteja diretamente ligada ao Controle Externo. Acho pouco provvel, contudo, que a banca elabore uma questo que englobe, apenas, a disciplina Controle Externo. Como opinio pessoal provvel que a questo deva ser mesclada com conhecimentos de Direito Administrativo ou de Direito Constitucional. Dessa forma, poderamos ter uma questo desse tipo, abordando tanto o Direito Administrativo como o Controle Externo: A partir da reforma do Aparelho do Estado, movimento que se iniciou no Brasil na primeira metade da dcada passada, verificamos que o Estado brasileiro realizou uma srie de privatizaes de suas empresas pblicas e de concesses dos servios pblicos. Considerando o tema, discorra em 30 linhas acerca do papel do Tribunal de Contas da Unio na fiscalizao da desestatizao do Estado. Envolvendo Controle Externo com Direito Constitucional, poderamos ter uma questo nos seguintes moldes: O controle de constitucionalidade,no Brasil, uma atividade ligada intimamente ao Poder Judicirio. sabido, contudo, que o Judicirio no o nico Poder a exercer essa atividade. Assim, considerando essa premissa, discorra, em 30 linhas, quem mais, alm do Poder Judicirio, realiza controle de constitucionalidade no Brasil. Esses so apenas dois exemplos de questes que podem ser abordadas na prova. Para fazer uma boa prova subjetiva, necessrio que o aluno possua um bom conhecimento acerca do tema em questo e consiga encadear bem as suas idias. Para tanto, sugiro que seja feito um pequeno esboo daquilo que o aluno vai falar. O esboo tem, entre outras, a finalidade de facilitar a escrita e evitar a fuga do tema. Assim, no primeiro exemplo, poderamos fazer o seguinte esboo:
ACE/TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Introduo 1 pargrafo para dizer o que a reforma do Aparelho do Estado. (+ ou 5 linhas) Desenvolvimento 3 pargrafos, onde deve ser abordado que a CF concedeu ao Tribunal de Contas da Unio a competncia de realizar a fiscalizao patrimonial (art. 70 caput combinado como o art. 71, inciso IV). Informar que a CF determina que as concesses seja precedidas de licitao e que o art. 113 da Lei 8.666\93, prev que qualquer licitante, pessoa fsica ou jurdica podem representar ao Tribunal de Contas da Unio qualquer irregularidade decorrente da licitao. Alm disso, devem ser tecidos comentrios acerca dos normativos legais que regem a desestatizao. (+ ou 20 linhas) Concluso 1 pargrafo abordando a situao que hoje temos no Brasil, fazendo um pequeno resumo do que foi abordado. Com relao forma, no acredito que a banca solicite a feitura de um parecer. Caso isso venha a ocorrer, a questo vai ser direcionada para que o aluno se posicione acerca de um determinado assunto. Sendo assim, o que voc tem a fazer , apenas, defender o seu ponto de vista. Por fim, lembre-se de utilizar frases curtas, pois, quando usamos frases muito longas, facilmente podemos nos perder, o que faz com que seja mais comum a ocorrncia de erros de regncia ou de concordncia. Desejo a todos uma boa prova! Mrcio Albuquerque

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Pelos fatos acima narrados, o item est correto.

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1 O MODELO DE CONTROLE EXTERNO NO BRASIL

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constitucionalidade concentrado e em abstrato. b) Assertiva correta, entendida no sentido do controle de

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