ANTE EL DEBATE DE LA SITUACIN ACTUAL DE AJEMSA INTRODUCCIN Con fecha 13-2-04 se present en la Oficina del Defensor de la Ciudadana, por

parte del Presidente del Comit de Empresa de Aguas de Jerez, un escrito en el que se haca eco de la preocupacin existente en la plantilla ante una posible operacin de venta parcial de dicha empresa municipal. En el mencionado escrito, al que acompaaba un Informe remitido tambin a la Alcaldesa y a los Grupos Municipales, se manifiesta que, con base en el apoyo que han recibido a sus propuestas por parte de distintas organizaciones sociales, polticas y sindicales de la ciudad, su preocupacin est tambin presente en buena parte de la ciudadana toda vez que la gestin del ciclo del agua constituye un servicio bsico de primera necesidad que interesa a todos. Desde el Comit de Empresa de AJEMSA, se requiere la actuacin del Defensor de la Ciudadana atendiendo a su funcin de mediacin recogida en el Reglamento de Participacin Ciudadana, donde se seala que tiene como objetivo encauzar el dilogo entre la ciudadana y la Administracin Municipal, atendiendo a sus peticiones, reclamaciones y quejas... as como el estudio y el seguimiento de los problemas que vivan estos ante la misma. Por este motivo, y al objeto de poder complementar los datos aportados en el citado Informe del Comit de Empresa sobre la evolucin y desarrollo histrico de AJEMSA y sobre los fundamentos y razones contra la privatizacin total o parcial, solicitamos al Sr. Gerente de AJEMSA con fecha 17-2-04 un informe relativo a determinados aspectos relacionados con la situacin de la empresa, sin que hayamos tenido contestacin (pese a haber reiterado la peticin a travs de la Delegada de Medio Ambiente, a quien fue derivada nuestra solicitud) hasta la fecha de la emisin del presente informe. Dado que pensamos que la posible privatizacin parcial de la empresa ha generado preocupacin, no solo en los trabajadores de AJEMSA, sino en diferentes sectores de la ciudadana, en cuanto usuarios de un servicio pblico que afecta a todos, es por lo que pedimos se tengan en cuenta a la hora de adoptar cualquier decisin sobre el futuro de AJEMSA tanto las demandas del Comit de Empresa recogidas en su Informe, como las consideraciones que planteamos a continuacin:

1.- EL AGUA Y SU GESTIN ES UN ASUNTO DE INTERS GENERAL Frente a aquellos enfoques que la sitan como un simple elemento de consumo, es bien sabido, que el agua es, ante todo, un activo natural, ecolgico, econmico y social y como tal debe ser entendido y gestionado. 1 Desde esta consideracin el agua se concibe como patrimonio de todos, como algo que pertenece, en su ms estricto sentido, a la sociedad. Por su trascendencia para la vida del hombre, el agua ha sido histricamente un factor aglutinador, pudiendo afirmarse que forma parte de la esencia misma de los pueblos. Sin embargo, en la actualidad, pese al reconocimiento de su papel estratgico en el discurso poltico y econmico, su consideracin es muy diferente. En el curso del ltimo siglo y principalmente en las ltimas dcadas, el agua ha pasado a ser exclusivamente un bien econmico que ha de ser regulado por la ley del mercado y, por lo tanto, un bien que se pretenda comn, ha quedado sometido a la economa2. De acuerdo con lo anterior, ninguna administracin debe ser ajena a las disfunciones que esta concepcin puede provocar desde el punto de vista social (en relacin con los posibles efectos negativos que puede llegar a causar en los sectores ms desfavorecidos de la sociedad); y ambiental, en tanto en cuanto los intereses del capital no tienen por qu coincidir, an dentro de la lgica econmica ms estricta, con los de la comunidad.3 Desde esta perspectiva, la privatizacin del agua, se presentan en la actualidad como un fenmeno muy extendido que avanza de acuerdo a dos vectores principales: el afianzamiento del agua como elemento mercantil y la privatizacin de la gestin del suministro del agua potable en las ciudades. Con el Foro Social del Agua, entendemos que sta debe ser considerada, sobre todo, como un bien de la humanidad, un derecho humano y universal, y no apenas un recurso renovable con valor econmico que puede ser tratado como una mercanca.

2.- SERVICIOS CIUDADANA

PBLICOS,

PRIVATIZACIN

DERECHOS

DE

Frente a determinados planteamientos que, cada vez con mayor arraigo se estn implantando en las formas de pensar y proceder de las diferentes administraciones y que consideran al ciudadano como mero cliente o usuario, estimamos que debe abrirse camino la idea de que el ciudadano es, ante todo sujeto de derechos4. Conviene recordar que los
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Aguilera, F. (1995): El agua como activo Social. En: El agua. Mitos, ritos y realidades, pp.359-374. Anthropos. Diputacin provincial de Granada. 2 AGUA, MERCANCA O BIEN COMN? H. Rosemberger, R. Germinal, A. Ordiguer, M. Gavald. Alikornio Ediciones. Coleccin Disidencias. Barcelona 2003
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Agua y privatizaciones. J.J. Durn Valsero y Maya Khelladi. Cuadernos de Relaciones Laborales, n 13. Universidad Complutense de Madrid. 1998 4 CARTA EUROPEA DE SALVAGUARDA DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LA CIUDAD. St. Denis, 2000

derechos ciudadanos son derechos-potestades, no derechos otorgados. Desde esas potestades se fundan los servicios pblicos y no al revs. Con base en esta concepcin, el inters general puede requerir que la Administracin aparezca como titular de una actividad fundamental consistente en proporcionar bienes y servicios a los que los administrados tienen derecho. Aunque es indiscutible la potestad de las Administraciones Pblicas que les habilita para crear toda clase de organizaciones, incluidas aqullas que someten su actividad al derecho privado, no es menos cierto que determinadas privatizaciones pueden producir lo que se ha dado en llamar huida del derecho administrativo tradicional que puede llegar a situar al ciudadano en un medio en el que la defensa de sus derechos e intereses resulta ms complicada 5. Por su naturaleza el uso o consumo de servicios pblicos slo puede ser un hecho colectivo, social. Esta es la razn por la que nos interesan a todos y cada uno a nivel individual, pero tambin a toda la ciudadana considerada en su conjunto, porque los servicios pblicos son patrimonio de todos, incluidas las generaciones venideras. El patrimonio colectivo, junto con la propia ciudad y su entorno, ms preciado. Como tales servicios pblicos, las administraciones que velan por su provisin deben garantizar su universalidad y su acceso en condiciones de igualdad para todos los ciudadanos. Si bien es cierto que en su produccin deben considerarse criterios econmicos, estos han de estar subordinados, en todo caso, a los de carcter social y, en el caso concreto del agua tambin a criterios ecolgicos. Por estas razones la gestin de los servicios pblicos no es una mera cuestin tcnica ni econmica. La proximidad o la separacin de sus beneficiarios indican la medida real en que son ejercidos los derechos ciudadanos. Una ciudadana activa exige modalidades diversas de participacin de los ciudadanos y los trabajadores en la gestin de los servicios pblicos. Y una administracin cercana, que vele por los intereses de todos, dispondr de ms elementos de control y de garantas a travs de una gestin pblica de los servicios pblicos. An salvando la potestad de las administraciones pblicas para privatizar, aunque slo sea parcialmente, la gestin de los servicios pblicos, debe recordarse que en todos los casos de utilizacin por la Administracin del Derecho privado (...) existe un ltimo ncleo de carcter pblico que puede y debe separarse, para su ms correcto tratamiento, del bloque del acto del negocio privado en el que aparece mezclado 6. Las quiebras de grandes corporaciones privadas tanto en Estados Unidos como en nuestro propio pas, por distintos motivos, exige que cuando la gestin de un servicio pblico puede llegar a descansar sobre empresas de
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Ver al respecto lo recogido en el informe Servicios Pblicos privatizados y defensa de los derechos ciudadanos, (Madrid, 2002) elaborado por los comisionados parlamentarios (Defensores del Pueblo) de las distintas Comunidades Autnomas 6 Garca de Enterra, E y Fernndez Rodrguez, T.R., en Curso de Derecho Administrativo, Vol. I, 9 edc., Edt. Civitas, Madrid 1999, pg. 58

capital privado, deben reforzarse las tcnicas de tutela y control. Esto, si no se quiere que los nuevos y brillantes ejecutores de las polticas pblicas provoquen sorpresas desagradables y, lo que es ms grave, terminen por ocasionar una fractura en los derechos de la ciudadana7. Como garanta de estos derechos, junto a la cuestin de la intransferibilidad de las potestades, que acta como garanta previa, la cuestin que ms nos preocupa es la relativa a la sujecin a determinados principios del derecho que, en todo caso, es preciso respetar a la hora de prestar los servicios pblicos. Y es que una cosa es que se privatice total o parcialmente un servicio y otra -muy diferente- que estos intermediarios puedan obviar principios -por lo dems, la mayora de ellos constitucionalesque constituyen los pilares de la manera como debe actuar el sector pblico en sus relaciones con los administrados y que estn en la esencia misma del concepto de servicio pblico.8 De esta forma, los procesos de privatizacin, siquiera parcial, de los servicios pblicos, en ningn caso pueden suponer una prdida de las garantas para los consumidores y usuario (la ciudadana en general en el caso del agua), en cuyo beneficio, se supone, que se adoptan tales medidas. Para ello, le corresponde a los poderes pblicos velar por los principios de solidaridad y cohesin social, y garantizar el acceso y disfrute en condiciones de igualdad para todas las personas a determinados servicios esenciales para la comunidad, cuestin est que puede llegar a ponerse en peligro con la privatizacin de determinados servicios. En todo caso, la evidente trascendencia pblica y general de servicios que, como la gestin del ciclo del agua, tiene para la ciudadana, obliga a que la administracin pblica extreme y potencie el control sobre los mismos.

3. - ALGUNAS CUESTIONES PREVIAS PARA LA REFLEXIN Ante la trascendencia de la decisin a adoptar se hace necesario valorar las posibles consecuencias y considerar cuantos argumentos puedan plantearse desde los diferentes sectores de la ciudad. En este sentido resulta imprescindible despejar las dudas e incertidumbres que pesan sobre buena parte de la ciudadana. 3.1.- La posible privatizacin parcial de AJEMSA y sus motivos Dado que nadie discute el carcter estratgico del agua en las sociedades modernas y su condicin de servicio pblico bsico y fundamental, es razonable que la cuestin sobre la posible privatizacin parcial de la gestin de una empresa como AJEMSA, sea un factor de preocupacin en la ciudad, que exija a nuestros gobernantes informar con
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Servicios pblicos privatizados y defensa de los derechos de los ciudadanos. Carlos Girn Caro. Asesor de rea del Defensor del Pueblo Andaluz. Octubre 2002. 8 Tales principios, entre otros, son los de igualdad, objetividad, vinculacin con los intereses generales, seguridad jurdica, legalidad, eficacia, participacin, universalidad, responsabilidad, participacin (arts. 9, aptdos 1 y 3; 103.1; 106.2; 158.2 del Texto Constitucional).

claridad sobre los posibles motivos que pueden llevar a adoptar una medida de estas caractersticas. Segn las manifestaciones de diferentes miembros del actual Equipo de Gobierno recogidas por la prensa local en los ltimos meses, las razones de fondo para una hipottica privatizacin de AJEMSA estaran ms en la situacin econmica del Ayuntamiento que en las necesidades reales de la propia empresa9. Estos argumentos que, en ltima instancia, vienen a coincidir con lo expuesto en el Informe del Comit de Empresa en el sentido de que AJEMSA ha sido gestionada razonablemente bien, no pueden utilizarse de manera determinante para su privatizacin parcial, de modo que la posible venta de acciones de AJEMSA, estara motivada, casi exclusivamente, por la necesidad de obtener recursos econmicos externos de la manera ms rpida y, a juicio del Comit de Empresa, tambin de la forma ms sencilla. Diferentes estudios plantean como, en general, el poltico municipal tiene en cuenta, bsicamente, variables del momento presente a la hora de calcular qu beneficios esperados obtiene con la privatizacin total o parcial de una empresa municipal. No suele considerar, por el contrario, predicciones sobre valores futuros de tales variables. De esta manera, la tasa de preferencia por el presente del poltico local es muy elevada, hasta el punto que la legislatura suele ser el horizonte de futuro. En este sentido el poltico slo introduce medidas privatizadoras si obtiene beneficios a corto plazo.10 Por esta razn, si la privatizacin parcial de una empresa como AJEMSA no est motivada en la mejora de la eficiencia y obedece fundamentalmente a motivos ligados a la disponibilidad de nuevos recursos econmicos, es obligacin del poltico pensar tambin en el medio plazo no hipotecando y determinando con las medidas de hoy, las condiciones de maana. 3.2.- AJEMSA ha atravesado momentos crticos... y superarlos. ha podido

A lo largo de su historia, AJEMSA ha atravesado por momentos difciles en los que se ha llegado a plantear su privatizacin 11. Sin embargo, la voluntad poltica de las diferentes Corporaciones Municipales, la estrecha colaboracin de gestores, tcnicos y trabajadores y el apoyo de la ciudadana, consiguieron superar esas situaciones crticas. Este ha sido tambin el camino recorrido en otras muchas ciudades, si bien con diferente resultado.

En declaraciones de la delegada de Recursos, Economa y Hacienda a D. De Jerez (11-02-04) se seala al respecto que la situacin de dficit del ayuntamiento que requiere medidas estructurales.
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Factores determinantes de la privatizacin del servicio de aguas: un seguimiento del periodo democrtico. A Miralles. Universidad de Barcelona. 2003.
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Ver al respecto lo recogido en el Informe del Comit de Empresa de AJEMSA. (2004)

En el inicio de la democracia y durante la dcada de los ochenta, el punto de inters de los servicios locales se centraba, bsicamente, en la reduccin de las graves deficiencias que las instalaciones ligadas a la gestin del ciclo del agua venan sufriendo. La cuestin sobre gestin eficiente y privatizacin fue dejada en segundo plano frente a la urgencia de garantizar un suministro adecuado a la totalidad de la ciudadana. El dilema produccin pblica-privatizacin no formaba parte importante de la agenda poltica municipal y en Jerez, pese a las dificultades econmicas motivadas por las altas necesidades de inversin en unas instalaciones descapitalizadas, as como por la cierta escasez de fondos pblicos para acometerlas, se resisti a la tentacin de aplicar medidas privatizadoras. En la dcada de los noventa se experimenta un aumento creciente del inters del poltico por la forma de gestin del servicio y por otros mecanismos de mejora de la eficiencia. Este cambio obedece en parte a al mayor grado de cualificacin de los gestores pblicos junto a la transmisin de experiencias innovadoras. El dilema sobre la forma de produccin comienza a figurar en la agenda poltica. Sin embargo en muchas ciudades, como en Jerez, comienzan a proliferar formas nuevas de mejora de eficiencia interna alternativas a las medidas de privatizacin, que slo pueden ser adoptadas por municipios que, como el nuestro, disponen de alta poblacin y de tcnicos municipales cualificados. Es cierto que la combinacin de una alta deuda acumulada y una brusca reduccin de los ingresos locales ha llegado a generar en algunos municipios una sensacin de urgencia en conseguir reducir costes de produccin de servicios, an a pesar de perder control pblico sobre la gestin. El hecho de que entre las medidas efectivas de ganancia de eficiencia, la privatizacin de servicios sea la ms rpida en implementarse, ha llevado a muchas ciudades a decisiones precipitadas que, a en el medio y largo plazo, hipotecan a las generaciones futuras.12 3.3.- Es necesario realizar estudios previos antes de adoptar cualquier decisin. Tal y como reclama el Comit de Empresa y se solicita desde distintos sectores polticos, sindicales y sociales de la ciudad, una decisin de este tipo debe tomarse de forma reflexiva. Como paso previo a la adopcin de cualquier medida, han de acometerse estudios tcnicos, que analicen con rigor el estado del servicio, su coste econmico, sus problemas y necesidades reales, as como las ventajas e inconvenientes de las distintas modalidades de gestin posibles para mejorar AJEMSA. La ausencia de dichos estudios, privar a nuestros representantes polticos (quienes en ltima
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Factores determinantes de la privatizacin del servicio de aguas: un seguimiento del periodo democrtico. A Miralles. Universidad de Barcelona. En este estudio, en el que se analiza una muestra de 133 municipios catalanes durante las seis legislaturas desde los inicios de la democracia hasta la fecha, se constata tambin como la combinacin de alto endeudamiento y restriccin de ingresos aumenta la probabilidad de privatizacin.

instancia tiene la ltima palabra sobre esta cuestin), a los gestores y trabajadores de AJEMSA y a la ciudadana en general de un instrumento imprescindible a la hora de la toma de decisiones. En caso contrario, stas no se podrn fundamentar sobre la base de razonamientos de carcter tcnico, econmico o social que incidan en lo estructural, sino en funcin de otras razones ajenas en ltima instancia a la propia empresa. La ausencia de este tipo de estudios, influir no slo en la primera decisin a adoptar, es decir, el modelo de gestin, sino tambin y muy especialmente en la calidad de los acuerdos de carcter tcnico, econmico y de mejora de la calidad del servicio que pudieran plantearse en adelante, ante la falta de un referente ntido sobre el que proyectar las expectativas y propuestas de mejora. La definicin clara de las deficiencias actuales del servicio (caso de existir) y las actuaciones necesarias para su superacin, deberan constituir un elemento previo sin el cul no deberan adoptarse decisiones. La posibilidad de que una de las conclusiones de este estudio previo, sea la de que AJEMSA, con las mejoras que sean precisas, puede continuar en su actual estatus, es un motivo de suficiente peso para no precipitarse en la toma de decisiones y llevar a cabo un proceso de reflexin, que no puede estar marcado por las prisas. 3.4. -El servicio que actualmente presta AJEMSA es bien valorado por la ciudadana. El anlisis de los indicadores que miden la calidad y eficiencia del servicio de la gestin del ciclo del agua, como por ejemplo, su coste, la suficiencia y calidad del agua suministrada, el porcentaje de poblacin servida, las mejoras en la prestacin del servicio, la extensin del mismo a barriadas rurales y ncleos alejados del casco urbano, el nmero de reclamaciones por parte de los usuarios..., no avalan la tesis de un servicio deficiente, sino de todo lo contrario. El Certificado de Calidad (ISO) concedido a Aguas de Jerez en 1999 y revalidado en base a mayores y nuevas exigencias en 2002 (ISO 9001), apuntan claramente en esta direccin. Dado que los argumentos para la privatizacin parcial no parecen apoyarse en las deficiencias del servicio que se presta (mejorable en todo caso, claro est), ser preciso, an con mayor motivo, elaborar un estudio previo de posibles alternativas sobre como abordar las actuales dificultades econmicas de la empresa, antes de adoptar una decisin que hipoteque, probablemente de manera irreversible, el modelo de gestin de AJEMSA para el futuro. 3.5. -Es necesario estudiar posibles alternativas a la privatizacin. De acuerdo con lo anterior, deben agotarse las posibilidades de solucionar los problemas actuales a travs de frmulas alternativas de gestin en el marco su condicin de empresa municipal. El establecimiento de un Plan Estratgico o la creacin de una Mesa Tcnica, tal y como se 7

propone desde distintos sectores, que analice el estado actual de la empresa y determine los problemas ms importantes a solucionar, deben ser posibilidades a evaluar antes de adoptar otras soluciones de privatizacin parcial. En todo caso, la valoracin de otras alternativas ser un elemento de gran utilidad para establecer con mayor rigor el rgimen econmico de la futura situacin de la empresa, sea esta la que fuere. 3.6. -El sistema pblico de gestin sigue siendo un sistema vlido El sistema de gestin bajo la forma de empresa municipal, puede no constituir la solucin ideal, pero ello no significa que su alternativa sea la privatizacin parcial de la gestin. Existen diversas opciones cuya idoneidad es necesario analizar en cada caso. No obstante, conviene recordar que en la actualidad, segn datos de la Asociacin Espaola de Abastecimiento y Saneamiento (AEAS), al 45% de la poblacin espaola se le suministra agua a travs de entidades que tienen definido su rgimen jurdico como sociedad pblica, al 36% a travs de sociedades privadas, al 11% a travs de empresas mixtas, el 7% a travs de las propias corporaciones y el 1% restante a travs de otros sistemas de gestin.13 De acuerdo con estos datos, los modelos de gestin pblicos son mayoritarios en el panorama espaol y la experiencia est demostrando que, en general, estos modelos pueden resultar altamente eficaces y eficientes, al conservar como ningn otro las ventajas que otorga el mbito de lo pblico en este tipo de servicios y que bsicamente pueden resumirse en: -Mxima capacidad de intervencin en la toma de decisiones y control del servicio -Mayor flexibilidad ante las nuevas exigencias de calidad -Mayor eficacia en las polticas de ahorro (gestin de la demanda) -Menor coste del agua (si se gestiona eficientemente). Conviene sealar en este sentido, que AJEMSA est por debajo en cuanto a precio, prdidas y consumo de la media de Andaluca y del pas. -Mayor posibilidad de participacin de los ciudadanos en su gestin, en cuanto que est sujeta al control pblico. -Los recursos generados se pueden destinar a mejorar las infraestructuras y el servicio, como estatutariamente recoge AJEMSA. El hecho de que empresas punteras del sector sean magnficos ejemplos de Servicios Pblicos de Aguas, valorados muy positivamente por la ciudadana, debera llevarnos a reflexionar sobre el mantenimiento de AJEMSA en este grupo que, con independencia de los partidos polticos que ejercen el gobierno local, mantiene la presencia de Empresas Municipales de Aguas en ciudades como Palma de Mallorca (PP), Las Palmas (PP), Sevilla (PSOE-IU), Crdoba (IU), Gijn (PSOE-IU). De la misma manera, son empresas
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Observatorio Espaol de Privatizaciones. EURL-Universidad Complutense de Madrid. 2003

pblicas el Consorcio de Aguas del Gran Bilbao (PNV-EA), el Servicio Municipal de Aguas de Zaragoza (PSOE) o el Canal de Isabel II, Madrid (PP) La Empresa Municipal es tambin el modelo de gestin mayoritario en las capitales andaluzas que, como en el caso de Jerez y al margen del signo poltico de sus gobiernos, han optado por la gestin pblica. 14 3.7.- La mayor eficacia de la gestin privada o mixta, frente a la pblica, es discutible, pero poco demostrable en la prctica. La experiencia indica que las empresas y servicios pblicos del Agua, cuando son bien gestionados, igualan o superan en eficiencia a las empresas privadas. En este sentido, segn diferentes estudios, la causa de las privatizaciones en el sector obedece en muchas ocasiones a la presin que est realizando el sector privado para captar un negocio, el del agua, capaz de generar enormes beneficios. Lo que no suele mencionarse por parte de los sectores que apuestan por medidas privatizadoras son los problemas derivados de las privatizaciones, empezando por la tendencia del sector privado del agua a formar grandes empresas multiservicios, que afectan a los usuarios a medio y largo plazo disminuyendo progresivamente la competencia. Este proceso se manifiesta tanto en Espaa como en el resto del mundo dado que cinco grandes empresas multinacionales controlan el 90% de la facturacin y dos de ellas, Vivendi Water y Suez-Lyonnaise, facturan casi los dos tercios del recibo mundial del agua. En Espaa dos grandes grupos empresariales AGBAR y FCC (AQUALIA) a travs de sus diferentes filiales controlan el 80% del negocio privado de la gestin del agua. El poder de estos dos grandes grupos y su capacidad de presin ante las instituciones (mxime teniendo en cuenta que estas empresas participan ya en la gestin de otros servicios municipales, caso de los transportes pblicos o la recogida de residuos slidos, con importantes dbitos por parte de los municipios) hace que cualquier privatizacin parcial, an contando con una importante participacin pblica, sea un riesgo a medio y largo plazo.15. En el sector del abastecimiento urbano es donde la tendencia privatizadora parece ms acusada y donde las grandes empresas suelen pactar condiciones con las propias administraciones, que son prcticamente imposibles de cumplir por otras de menor dimensin. En un primer momento, estas condiciones parecen ir en contra de los propios intereses empresariales (como puede ser la existencia de un canon inicial elevado...), pero, a la larga,

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Salvo los ayuntamientos de Jan (SERAGUA) Y Almera (SOGESUR), gestionadas por empresas privadas con Concesiones Administrativas, en el resto de las capitales andaluzas la gestin del agua recae en Empresas pblicas Municipales: Sevilla (EMASESA), Cdiz (Aguas Cdiz, S.A.), Crdoba (EMACSA), Mlaga (EMASA) y Huelva (EMAHSA). En el caso de Granada (EMASAGRA), se trata de una Empresa Mixta. 15 Observatorio Espaol de Privatizaciones. Observatorio de los Servicios Pblicos. Caso de Alcal de Henares. EURL-Universidad Complutense de Madrid. 2003. Datos facilitados por la Asociacin Espaola de Abastecimiento y Saneamiento. (AEAS 2000)

el ciudadano es consecuencias16.

el

perjudicado

el

que

acaba

soportando

las

De acuerdo con el Observatorio Espaol de Privatizaciones otros problemas observados en las empresas privatizadas, son: -Mayores dificultades para hacer efectivo el control de la Administracin sobre el funcionamiento real del servicio 17. -Incremento de las tarifas. -Empeoramiento de las condiciones laborales de los trabajadores del servicio privatizado. -Mayor indefensin de los usuarios ante reclamaciones. -Mayores dificultades de participacin ciudadana en el control de la calidad del servicio prestado. -Incremento de los beneficios del empresario, a travs de diversas prcticas no bien reguladas en los contratos de concesin o de privatizacin parcial (subcontratacin de trabajos a empresas del mismo grupo o compras de bienes de equipo a precios superiores al mercado, etc.) -Establecimiento de una base tarifaria con las suficientes garantas para que la operacin sea rentable econmicamente. Esto se traduce en el incremento para el ciudadano del precio pagado por la utilizacin del servicio, a veces de manera ms que relevante.18 Algunos efectos no deseados observados tambin en diferentes ciudades donde se ha privatizado en todo o en parte la gestin del servicio de agua, son cuestiones como: tendencia a reducir los costes de produccin con las mnimas inversiones en mantenimiento; escasa conciencia de ahorro de agua, en tanto en cuanto supone una prdida en la cuenta de resultados de la empresa y posible prdida en los niveles de calidad del agua suministrada, por la caresta de los mecanismos peridicos de control. 3.8.- Es cuestionable que la privatizacin parcial dar un servicio mejor, ms rentable y econmico. Los estudios de costes que se han realizado en empresas pblicas de Agua bien gestionadas muestran una realidad diferente: estas empresas son iguales de eficientes desde el punto de vista econmico y ms eficientes desde el punto de vista ecolgico y social. En el caso de Jerez, sera necesario realizar un riguroso estudio econmico-financiero de la actividad de AJEMSA,
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Los casos concretos en que se tiene conocimiento de una evaluacin del proceso privatizador son concluyentes. Khelladi (1999) cita dos pases en los que las experiencias no han sido nada satisfactorias, por motivos diferentes. En el caso de EEUU, las privatizaciones han ocasionado una cada en picado de las salubridad del agua potable en muchas ciudades, debido a los costes que para las empresas representan el cumplimiento de la normativa establecida al efecto. En el caso de Gran Bretaa, las privatizaciones realizadas entre 1990 y 1994 significaron un aumento inmediato del 55% del precio del agua. (Recogido en Agua y privatizaciones....) 17 Ver al respecto lo recogido en el informe Servicios Pblicos privatizados y defensa de los derechos ciudadanos, (Madrid, 2002) elaborado por los comisionados parlamentarios (Defensores del Pueblo) de las distintas Comunidades Autnomas.
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Agua y privatizaciones. J.J. Durn Valsero y M. Khelladi. Cuadernos de Relaciones Laborales, n 13. Universidad Complutense de Madrid. 1998.

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para poder evaluar su eficacia y eficiencia actual. Este estudio segn la informacin de que disponemos no se ha realizado hasta el momento. Con frecuencia, la adopcin de medidas privatizadoras en la gestin del agua constituye un problema adicional ms que una solucin, y suelen traer como consecuencia el incremento del precio del agua urbana, con las consiguientes repercusiones negativas en las rentas ms bajas. De la misma manera, estas medidas suelen traer de la mano una prdida de control pblico y de la participacin directa e indirecta de los ciudadanos en un sector clave como el del abastecimiento urbano19. Otro aspecto a tener en cuenta es la repercusin que tendr la implantacin de la Directiva Marco del Agua, traspuesta a la legislacin espaola a travs de la Ley de Acompaamiento de los Presupuestos Generales del Estado para el ao actual (2004). Esta Directiva establece el principio de recuperacin de los costes de los servicios relacionados con el agua, incluidos los costes medioambientales, lo que deja entrever que, cuando este precepto se aplique, la tarifa del agua deber reflejar todos los costes derivados del servicio, eliminndose cualquier tipo de subvencin procedente de las entidades pblicas. El desarrollo de esta Directiva est en la actualidad, en proceso de elaboracin en la Unin Europea, pero hay muchas voces que apuntan a que existe una presin importante dentro de la Comisin Europea para que dicho precepto se aplique en un breve plazo, en su acepcin ms radical. La incidencia de una medida de este tipo, debe tambin ser contemplada en el debate que nos ocupa. 3.9.- La privatizacin parcial puede ser un proceso irreversible La complejidad y el nivel de desarrollo de una empresa como AJEMSA, as como el volumen econmico que puede ponerse en juego en el proceso de venta parcial de acciones que se disee determina muy seriamente cualquier decisin. Por ello, una vez introducidas las medidas de privatizacin, puede que ya no haya marcha atrs posible o que esta sea demasiado costosa. La remunicipalizacin o el rescate tiene unos costes de implementacin demasiado elevados y no es realista amn de resultar poco creble- contemplar que en un futuro pueda desandarse el camino opuesto. Por este motivo, y por lo que demuestran las experiencias de tantas ciudades, la irreversibilidad de las medidas privatizadoras20 aconseja al poltico extrema prudencia a la hora de introducirlas, exigiendo adems en su adopcin la obligacin de pensar en las generaciones futuras quienes, en ltima instancia, son las beneficiarias del patrimonio municipal que tanto esfuerzo ha costado conseguir a todos los jerezanos.
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Agua y privatizaciones. Juan Jos Durn Valsero y Maya Khelladi. Cuadernos de Relaciones Laborales, n 13. Universidad Complutense de Madrid. 1998 20 Factores determinantes de la privatizacin del servicio de aguas: un seguimiento del periodo democrtico. A Miralles. Universidad de Barcelona. 2003. En el presente estudio,de las 133 ciudades y municipios catalanes estudiados, en los ltimos 25 aos. tan slo el caso de Tarragona, con una Concesin Administrativa a 25 aos, contempla la remunicipalizacin del servicio de aguas una vez privatizados.

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3.10.- Para tomar decisiones sobre el futuro de AJEMSA, es preciso un amplio consenso. La decisin de privatizar parcialmente un Servicio Pblico como la gestin del ciclo del agua, tiene tanta importancia para la ciudadana en la medida que afecta a todos, que slo sera razonable tomarla con un amplio consenso social. Por esta razn, y habida cuenta de que una propuesta de esta naturaleza no figuraba en el programa de ninguna de las fuerzas polticas que concurrieron a las pasadas elecciones municipales, sera conveniente y deseable la apertura de un debate pblico donde se posibilite la participacin de entidades ciudadanas, empresarios y sindicatos, sectores profesionales y tcnicos, y ciudadana en general, con el fin de que la decisin que se adopte tenga un amplio respaldo social. Conviene no olvidar aunque sea obvio, que la ciudadana constituye la fuente primera de legitimidad de los poderes pblicos. En el polo opuesto a este planteamiento, y an desde la innegable validez que supone la adopcin de cualquier medida por una mayora del Pleno Municipal, se situara una decisin que desoyera la voz que pudieran expresar amplios sectores de la sociedad jerezana en cuyo beneficio, conviene no olvidarlo, es por lo que en ltima instancia se adopta cualquier medida. Una iniciativa institucional desde la Corporacin, en la lnea de abrir un amplio debate pblico, supondr un instrumento de dilogo entre todas las partes implicadas, evitando as la necesidad de que desde diferentes sectores se pueda recurrir a otras instancias. Conviene recordar, cmo los procesos de privatizacin o de creacin de empresas mixtas ms cercanos en el tiempo, han provocado una estimable reaccin popular. En el caso de Zaragoza una fuerte contestacin ciudadana ha llevado al abandono del proceso privatizador. En Alcal de Henares, donde el Ayuntamiento pretende realizar una Concesin Administrativa por veinticinco aos a una empresa privada, se han constituido en estos ltimos meses una Plataforma Ciudadana y una Mesa del Agua que integra a la gran mayora de partidos, organizaciones y colectivos de la ciudad, desde donde se estn planteando posiciones opuestas al hecho de que los servicios pblicos sean convertidos en mercanca y a que su objetivo prioritario sea el de la obtencin de un beneficio econmico privado21. En el caso de Jerez, deseamos y esperamos que, con la prudencia y sentido comn, se trabaje desde el dilogo y que, tal y como han manifestado la Alcaldesa y la Delegada de Recursos, Economa y Hacienda, lo que haya que decidir se har con el mximo consenso22.

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Plataforma en defensa de los Servicios Pblicos de la comunidad de Madrid. 2004 Diario de Jerez, 11-02-04

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3.11.- Hay muchas preguntas que necesitan respuestas previas a la adopcin de cualquier decisin. Aunque el Comit de Empresa de AJEMSA ha planteado en su informe algunas cuestiones preocupantes, la ciudadana en general necesita respuestas a muchas preguntas que pueden llegar a sembrar incertidumbre ya que no debe olvidarse que de manera directa, las decisiones que se adopten van a afectar a todos los jerezanos. Entre otras, sera necesario que, si se contempla el escenario de la privatizacin parcial, se haga un ejercicio de transparencia y se d respuesta a cuestiones tales como: -Qu inversiones son imprescindibles a corto o medio plazo para la buena marcha de AJEMSA? Son stas abordables desde la actual situacin financiera de la empresa? Qu implicaciones negativas se derivaran del mantenimiento de la actual situacin de AJEMSA en lo relativo a la calidad de los servicios, sus costes y al mantenimiento del empleo? -Qu pasar con los actuales puestos de trabajo de AJEMSA y los de las empresas a las que tiene subcontratados determinados servicios? Cmo influir el proceso de privatizacin parcial en estas empresas? Se perder empleo? Se ha calculado la incidencia de una medida de este tipo en el empleo indirecto que se genera en la ciudad? Se ha valorado si parte de la gestin y de los servicios subcontratados podran recaer en empresas ajenas a la ciudad? -Subir el recibo del agua como consecuencia de una posible privatizacin parcial?. La empresa que participe, se asegurar el beneficio por tarifa o por compensacin del Ayuntamiento, como sucede en otras ciudades? Si el primer objetivo de cualquier empresa es la maximizacin de beneficios, cmo se conciliara esto con la mejora de la calidad de los servicios prestados, sin el incremento de las tarifas? Podrn anteponerse los intereses particulares de la empresa a los intereses colectivos, regidos por objetivos no slo de carcter econmico sino tambin sociales y ambientales? -AJEMSA tiene establecido estatutariamente que sus posibles beneficios deben aplicarse en inversiones para la mejora del servicio a los ciudadanos. En que medida podra verse alterada esta circunstancia de llevarse a cabo una privatizacin parcial? - Cmo se conciliar la lgica econmica de obtener los mximos beneficios (incrementando las ventas) con la poltica de ahorro de AJEMSA, respaldada por los ciudadanos? Cmo se garantizara una gestin sostenible del recurso, al entraren clara contradiccin la lgica econmica de los beneficios empresariales con la conservacin de todas las funciones socioambientales que realiza el agua? Aunque es cierto que la Sra. Alcaldesa ya ha manifestado que slo se tomar una decisin en firme si se garantiza el empleo, las tarifas y el 13

servicio23, sera conveniente ofrecer a la ciudadana respuestas a las incertidumbres y recelos que el simple planteamiento de un proceso de esta naturaleza despierta. 4.- ALGUNOS ASPECTOS LEGALES A TENER EN CUENTA Junto a los argumentos y consideraciones expuestos hasta ahora, ante la posible privatizacin parcial de AJEMSA creemos tambin conveniente analizar ciertos aspectos legales que deben tenerse en cuenta en este proceso administrativo: Como es sabido, AJEMSA (Aguas de Jerez, Empresa Municipal S.A.) constituye una forma de gestin directa de un servicio pblico municipal a travs de una sociedad mercantil de capital ntegramente municipal24. En este sentido, a tenor del Art 2 de sus normas estatutarias, la citada empresa asume la gestin de los servicios pblicos municipales de abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, tratamiento de aguas residuales (saneamiento); recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos slidos urbanos; as como aquellas actividades que en materia de proteccin del medio ambiente correspondan al Municipio y el Ayuntamiento, en cada caso, le asigne. Partimos de la base de que los Ayuntamientos, en virtud de su potestad de autoorganizacin, pueden gestionar los servicios pblicos locales por cualquiera de las modalidades que se prevn en el Art 85 LRBRL, a saber, gestin directa por la propia Entidad Local o bien gestin indirecta a travs de una persona o entidad que asume la gestin del servicio bajo el control de la Administracin, salvo los servicios pblicos que impliquen ejercicio de autoridad que deben de prestarse mediante gestin directa. Se entiende por gestin directa la que realizan las Corporaciones Locales por s mismas o mediante organismos exclusivamente dependientes de ellas. Por tanto, esta gestin puede adoptar alguna de las siguientes formas (Art 85.2.A LRBRL): a) Gestin por la propia entidad local (con rgano especial de administracin - un Consejo de Administracin y un Gerente-; o sin rgano especial: puede designarse un Administrador aunque sin facultades resolutorias); b) Organismo Autnomo Local; c) Entidad pblica empresarial local. d) Sociedad mercantil local, cuyo capital social pertenezca ntegramente a la Entidad Local o a un ente pblico de la misma; En esta forma societaria el Pleno asume las funciones de Junta General de la Sociedad.

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Manifestaciones de la alcaldesa recogidas por Informacin Jerez 12-12-03

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(Art 85.2.A letra d) de la Ley Reguladora de Bases del Rgimen Local, modificada recientemente por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernizacin del gobierno local, en adelante LRBRL, y Art 67.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, en adelante RSCL).

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Por su parte, la gestin indirecta adopta alguna de las formas previstas para el contrato de gestin de servicios pblicos del artculo 156 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (Art 85.2.B LRBRL). Conviene recordar que con frecuencia las Administraciones Pblicas utilizan esta forma de gestin directa de un servicio municipal ( a travs de empresa publica) e indirecta (empresa de economa mixta) para eludir los estrictos controles administrativos y financieros a los que est sujeta la actuacin municipal. Es la conocida y llamada huida del derecho Administrativo hacia el derecho privado en aras de una pretendida (aunque no siempre constatada) eficacia en la gestin. Uno de los principales inconvenientes de orden jurdico para efectuar la transmisin o venta de acciones de esta Sociedad municipal se encuentra en el tenor del Artculo 6 de los estatutos sociales de AJEMSA que dispone que: El capital social de AJEMSA se fija en quinientos millones de pesetas representado por quinientas acciones nominativas de un milln de pesetas cada una, numeradas correlativamente del 1 al 500, ambas inclusive. Las acciones, totalmente desembolsadas, sern de exclusiva propiedad del Ayuntamiento, no pudiendo ser transferidas. Sin que se integre en el capital social, el Excmo. Ayuntamiento otorga a esta Sociedad la concesin administrativa del uso y explotacin de todos los bienes e instalaciones de dominio pblico local, afectos a los servicios pblicos de alcantarillado y depuracin de aguas residuales (saneamiento), con carcter retribuido, y con el contenido que se especifica en los Pliegos de condiciones jurdicas y econmicoadministrativas reguladores de dicha concesin. Esta disposicin estatutaria viene impuesta por mandato del Art 89.2 del RSCL que obliga al Ayuntamiento, al adoptar esta forma de gestin, a ser propietario exclusivo del capital de la empresa municipal y a no transferirlo ni destinarlo a otras finalidades que las previstas para la transformacin y extincin de las municipalizaciones. Por lo tanto, en principio, las acciones de AJEMSA son intransferibles. No obstante, para salvar este inconveniente de orden legal, sera necesario previamente modificar la forma de gestin del servicio, es decir, el cambio de gestin directa a travs de empresa pblica municipal a gestin indirecta mediante empresa de economa mixta, tramitando el correspondiente expediente administrativo, que facilitara la conversin de parte de las acciones intransferibles en transferibles y su puesta en el mercado,. Sin embargo, este procedimiento no se menciona expresamente en el Art 104 del RSCL y 104 Texto Refundido (TRRL) que regula los procedimientos de constitucin de empresas Mixtas. En consecuencia nos encontramos ante una falta de previsin legal. En cualquier caso, la venta de acciones del capital social de AJEMSA conllevara un cambio en la forma de gestin del servicio que en cuanto tal 15

exige, en primer lugar, un acuerdo del Pleno de la Corporacin aprobando el cambio de gestin directa a indirecta (Art 22.2 letra f LRBRL), mediante el voto favorable de la mayora absoluta del nmero legal de miembros de la Corporacin, es decir, 14 votos a favor de los 27 concejales que forman la Corporacin (Art 47.3. letra f LRBRL) y, en segundo lugar, la consiguiente modificacin estatutaria por acuerdo de la Junta General (que representa al Pleno Municipal) con el mismo qurum especial sealado anteriormente. En definitiva, el procedimiento de constitucin de esta Sociedad de economa mixta precisara de un expediente administrativo, previo y separado de las actuaciones mercantiles posteriores, de forma que su anulacin producira la nulidad de dichas actuaciones. Expediente que deber formalizarse con todas las exigencias o garantas del artculo 97 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Rgimen Local, a saber: a) Acuerdo inicial de la Corporacin, previa designacin de una Comisin de estudio compuesta por miembros de la misma y por personal tcnico. b) Redaccin por dicha Comisin de una Memoria relativa a los aspectos social, jurdico, tcnico y financiero de la actividad econmica de que se trate (.....). Asimismo deber acompaarse un proyecto de precios del servicio (....). c) Exposicin Pblica de la Memoria despus de ser tomada en consideracin por la Corporacin, y por un plazo no inferior a treinta das naturales, durante los cuales podrn formularse observaciones los particulares y Entidades, y d) Aprobacin del proyecto por el Pleno de la Entidad Local. Adems, deber observarse las prescripciones contenidas en los artculos 103 al 108 del citado Texto Refundido. Junto a lo anterior, conviene subrayar que a tenor de lo dispuesto en el artculo 104.3 TRRL, las Entidades Locales estn obligadas, en el momento de la fundacin de empresas de economa mixta, a no limitar su intervencin a la aportacin econmica, sino que deben tener garantizado, a travs de los estatutos sociales, su intervencin en la direccin de la Sociedad. En otras palabras, el Ayuntamiento debe intervenir como accionariado gestor, no basta ser un mero accionariado patrimonial. Por esta razn, en el supuesto de enajenacin parcial de acciones de AJEMSA, sera recomendable y deseable llevar a cabo un reforzamiento de las tcnicas de tutela y control municipal. De la misma manera, tambin sera recomendable establecer un amplio sistema de garantas, a travs de las llamadas Cartas de Servicios cuya regulacin viene establecida por el Real Decreto 1259/1999) en la que el ciudadano pueda conocer que clase de servicio puede demandar y cuales son los compromisos de calidad del 16

servicio, adems de ofrecer informacin en las mismas sobre vas de reclamacin, infracciones, sanciones, obligaciones de la empresa suministradora, etc. Es decir, se tratara de evitar que el ciudadano sienta que el Ayuntamiento deja a los jerezanos en una situacin de incertidumbre respecto a un servicio pblico tan bsico como el agua. En otro orden de cosas, nadie puede dudar que AJEMSA es una empresa eficazmente gestionada, que no soporta una carga de personal excesiva, que dispone de los ltimos avances tcnicos e informticos y que cuenta con un personal altamente cualificado, as como con modernas infraestructuras (tanto de saneamiento como de distribuciny depuracin), que han sido renovadas durante los ltimos quince aos con ayuda de fondos europeos. Por lo tanto, esta Empresa municipal no presenta ninguna carga pesada para tener que provisionar en balance grandes obras de infraestructuras necesarias. Todas estas evidencias nos llevan a pensar que, la difcil situacin econmica que atraviesa una empresa de estas caractersticas, obedece a causas exgenas, sin relacin aparente con la gestin de la propia empresa que ha estado durante aos generando beneficios que, incluso, podan haber sido mayores, de haber incrementado las tarifas, decisin esta que no fue adoptada en beneficio de la ciudadana. En definitiva, estimamos que el origen de esta crtica situacin proviene por un lado, del gran endeudamiento que supuso en su da el tener que pagar al Ayuntamiento las redes de abastecimiento y saneamiento de agua, as como las correspondientes concesiones administrativas para su explotacin, pero fundamentalmente de la prdida de autonoma econmicafinanciera, al implantar el Ayuntamiento como accionista nico sus criterios contables de consolidacin de los estados financieros de todo su holding de empresas y, en especial, el principio de caja nica. Es decir, todos los ingresos de esta empresa se ingresan y se contabilizan en la caja y en la contabilidad municipal, de la que nicamente salen partidas de gastos concretas que mensualmente la empresa municipal le reclama para pagos peridicos y preferentes (gastos de personal, Seguridad Social, intereses de prstamos bancarios, etc.). Con esta metodologa el Ayuntamiento consigue, slo en la medida de lo posible y aparentemente, nivelar y compensar la gestin de otras empresas municipales estructuralmente deficitarias. En este sentido, desde la Oficina del Defensor del Ciudadano estimamos que, entre otras propuestas y como una posible alternativa a valorar por la Administracin municipal, debera tenerse en cuenta la posibilidad de devolver a esta empresa municipal su autonoma de gestin econmica-financiera y de tesorera, previa realizacin de un Estudio de Viabilidad o Plan Estratgico a medio plazo a convenir con las Entidades acreedoras. En definitiva, un Plan de Saneamiento autnomo y desvinculado del propio Ayuntamiento. 5.- SUGERENCIAS 17

Ante lo expuesto, y de acuerdo con las funciones que el Reglamento de Participacin Ciudadana atribuye al Defensor del Ciudadano en orden a encauzar el dilogo entre la ciudadana y la Administracin Municipal, atendiendo las peticiones, reclamaciones y quejas de la ciudadana y las organizaciones sociales de Jerez trasladamos a la Alcaldesa-Presidenta y al Gerente de AJEMSA, las siguientes sugerencias: Como paso previo para cualquier decisin sobre el futuro de AJEMSA, es preciso realizar los estudios tcnicos necesarios para conocer con rigor, y a todos los niveles, la situacin actual de la empresa y sus perspectivas de futuro. En este sentido, deben agotarse las posibilidades de solucionar los problemas actuales valorando frmulas alternativas de gestin, en el marco de su condicin de empresa municipal, toda vez que la privatizacin parcial puede conducir a una situacin de difcil reversibilidad. Una de las posibles alternativas a valorar sera la de devolver a esta empresa municipal su autonoma de gestin econmica-financiera y de tesorera, previa realizacin de un Estudio de Viabilidad o Plan Estratgico a medio plazo. En definitiva, un Plan de Saneamiento autnomo y desvinculado del propio Ayuntamiento. Para tomar decisiones sobre el futuro de AJEMSA es necesario el ms amplio consenso posible, poniendo en marcha para ello los mecanismos oportunos de dilogo con todos los sectores implicados. En este sentido, los argumentos y preocupaciones recogidos en el Informe del Comit de Empresa de AJEMSA deben tomarse en consideracin y valorarse como referente a la hora de adoptar cualquier decisin de futuro.

Trasladamos para su conocimiento al Comit de Empresa de AJEMSA, el contenido de este informe y de las sugerencias planteadas a la AlcaldaPresidencia y al Gerente de AJEMSA.

Fdo.: Agustn Garca Lzaro Defensor de la Ciudadana

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