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Skript: Soziologische Grundlagen der Raumplanung Partizipation und Raumplanung

Begriffsentwicklung und Diskussion ausgewhlter Partizipationsmodelle.

Prof. Dr. Klaus M. Schmals


(http://www.raumplanung.uni-dortmund.de/soz/skripte/soz1/skriptum_schmals.htm)

Inhaltsbersicht:
Vorbemerkung 1. Brgerbeteiligung ist einem permanenten Wandel ausgesetzt! 2. Betroffenheit - Karriere eines Begriffs 3. Direkte und indirekte Beteiligungsformen der Brger 4. Grenzen und Mglichkeiten der Brgerbeteiligung in und mit "sozialen Bewegungen" 5. Die kapitalistische Industriegesellschaft, ein Experimentierfeld der Brgerbeteiligung? 6. Mitbestimmung und Gewalt 7. Brgerbewegung und Brgerbeteiligung im europischen Ausland - Zwei Beispiele 8. Kritik an "Brgerbeteiligung und Brgerinitiativen" 9. Brgerbeteiligung als Lernproze 10. Brgerbeteiligung und "Zivilgesellschaft" - Ein Ausblick! Literaturangaben

Vorbemerkung:
In Deutschland bedeutet "Reprsentative Demokratie" die "Ausbung von Herrschaft im Namen, jedoch ohne bindenden Auftrag des Volkes (...). Das Volk ist zwar Trger der Staatsgewalt, bt sie aber nicht aus (...). In der reprsentativen Demokratie der BRD beschrnkt sich die Willensbildung des Volkes auf die Wahl der Abgeordneten" (H. Drechsler u.a., 1984, S. 507 f.). Das heit, die Bundesrepublik ist "eine rein mittelbare Demokratie (...). Reprsentative Organe erheben den Anspruch, fr das ganze Volk zu handeln, gleichgltig, ob alle an der Wahl teilgenommen haben, oder mit den Beschlssen einverstanden sind. (...). Die Reprsentanten knnen nur dadurch zur Verantwortung gezogen werden, da sie nicht wiedergewhlt werden" (dies., 1984, S. 508 f.). Aber: "Intermedire Gruppen" wie Parteien, Interessenverbnde und sonstige Initiativen und Bewegungen sollen fr stndige Informations-, Artikulations-, Denk- und Druckprozesse zwischen der gesellschaftlichen Basis und ihren Reprsentanten sorgen. Mit dieser Diskussion ist an zentraler Stelle auch das Rollenverstndnis des Planers, der Planerin angesprochen. Es geht hier um unsere fachliche, normative und insbesondere auch um unsere politische Position in der

Raumplanungsdebatte. Es geht um die Fragen, wie wollen wir im Umbauproze unserer Gesellschaft auf der sozialrumlichen Ebene planend miteinander umgehen, fr wen wollen wir planen und welche Form der Gesellschaft schwebt uns dabei vor? Haben wir eine eher selbst- oder eine eher fremdbestimmte Gesellschaft in unserem Blickfeld? Meine Position in dieser Diskussion, die auch PlanerInnen in entsprechenden Auseinandersetzungen immer mitreferieren sollten, lautet wie folgt: "Raumplanung von unten" sollte strukturell, strategisch und konzeptionell gestrkt werden. In diesem Proze knnte "Raumplanung von oben" ein zivilgesellschaftliches Gegengewicht erhalten und gleichzeitig an Gewicht verlieren. Demokratische Aushandlungsprozesse knnten so in der Raumplanung strukturbestimmend verankert werden.
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1. Brgerbeteiligung ist einem permanenten Wandel ausgesetzt!


Fr den Sachverhalt der Teilhabe bzw. Teilnahme der Brger an Planungsverfahren und Entscheidungsprozessen entwickelten sich nach dem Zweiten Weltkrieg mit Akteneinsicht, Unterrichtung, Anhrung, Errterung, Beteiligung, Partizipation, Mitbestimmung oder Selbsthilfe eine Vielzahl an Begriffen. Diese Entwicklung zieht sich wie ein roter Faden u.a. vom Erla bis zu den Fortschreibungen des Bundesbaugesetzes (BBauG, 1960 und 1976) ber das Stdtebaufrderungsgesetz (StBauFG: 1971 und 1976) bis hin zur Verabschiedung des Baugesetzbuches (im Jahr 1986 (in ihm wurden BBauG und StBauFG vereinigt)). In diesem Zeitraum vernderten sich die Inhalte der Brgerbeteiligung in Planungsverfahren und Entscheidungssituationen z.T. prinzipiell. So heit es in 2, Abs. 8 des BBauG (1960): "Jedermann kann die Bauleitplne, die Erluterungsberichte und die Begrndungen einsehen und ber ihren Inhalt Auskunft verlangen". In 2a, Abs. 2 und 3 des BBauG (1976) heit es bereits: "(2) Die Gemeinde hat die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung ffentlich darzulegen. Sie hat allgemein Gelegenheit zur uerung und zur Errterung und Anhrung zu geben (Anhrung). ffentliche Darlegung und Anhrung sollen in geeigneter Weise und mglichst frhzeitig erfolgen; dabei sollen auch die voraussichtlichen Auswirkungen der Planung aufgezeigt werden. Soweit verschiedene sich wesentlich unterscheidende Lsungen fr die Neugestaltung oder Entwicklung eines Gebiets in Betracht kommen, soll die Gemeinde diese aufzeigen. (3) Die Gemeinde kann unter Beachtung des Absatzes 2 allgemein, fr bestimmte Bauleitplne oder im Einzelfall bestimmen, in welcher Art und Weise, in welchem rumlichen Bereich und innerhalb welcher Frist Brger zu beteiligen sind" (vgl. Institut fr Stdtebau..., 1976, S. 2 f.). Im StBauFG 2 (1971 und 1976) werden Vorbereitende Untersuchungen und die Beteiligung von Betroffenen folgendermaen vernetzt: "(2) Die Vorbereitenden Untersuchungen sollen sich auch auf nachteilige Auswirkungen erstrecken, die sich fr die von der beabsichtigten Sanierung unmittelbar Betroffenen in ihren persnlichen Lebensumstnden, im wirtschaftlichen oder sozialen Bereich

voraussichtlich ergeben werden. Die Gemeinde soll, sobald dies nach dem Stand der Vorbereitung der Sanierung mglich ist, Vorstellungen entwickeln und mit den Betroffenen errtern, wie nachteilige Auswirkungen mglichst vermieden oder gemildert werden knnen (Grundstze fr den Sozialplan nach 8). Das Ergebnis ist in den Bericht ber die vorbereitenden Untersuchungen aufzunehmen". In 8, Abs. 2 (1971 und 1976) wird die Brgerbeteiligung weiter differenziert: "Die Gemeinde soll whrend der Dauer der Durchfhrung der Sanierung die Errterungen mit den unmittelbar Betroffenen fortsetzen und dabei namentlich Berufs-, Erwerbs- und Familienverhltnisse, Lebensalter, Wohnbedrfnisse, soziale Verflechtungen sowie rtliche Bindungen und Abhngigkeiten der Betroffenen bercksichtigen. Das Ergebnis ist schriftlich festzulegen (Sozialplan). Der Sozialplan ist laufend zu ergnzen. Die Gemeinde soll die Betroffenen bei ihren eigenen Bemhungen, nachteilige Auswirkungen zu vermeiden oder zu mildern, helfen, insbesondere beim Wohnungswechsel und beim Umzug von Betrieben; (...) (vgl. Institut fr Stdtebau..., 1976, S. 118 ff). Im Baugesetzbuch ( 3) wird die Beteiligung der Brger wieder erheblich zurckgenommen: "(1) Die Brger sind mglichst frhzeitig ber die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung, sich wesentlich unterscheidende Lsungen, die fr die Neugestaltung oder Entwicklung eines Gebiets in Betracht kommen, und die voraussichtlichen Auswirkungen der Planung ffentlich zu unterrichten; ihnen ist Gelegenheit zur uerung und Errterung zu geben" (W. Bielenberg u.a., 3/1990, S. 68 f.). Und in 137 BauGB wird festgelegt "Die Sanierung soll mit den Eigentmern, Mietern, Pchtern und sonstigen Betroffenen mglichst frhzeitig errtert werden. Die Betroffenen sollen zur Mitwirkung bei der Sanierung und zur Durchfhrung der erforderlichen baulichen Manahmen angeregt und hierbei im Rahmen des Mglichen beraten werden" (dies., a.a.O., S. 160). Insgesamt wichtig erscheint mir in diesem Zusammenhang der historische Wandel der Inhalte der Brgerbeteiligung, die relative Offenheit bzw. Unverbindlichkeit der Formulierungen und die uerst unzureichende Einklagbarkeit von Beteiligungsrechten.
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2. Betroffenheit - Karriere eines Begriffs


O. Rammstedt verknpft den Begriff der "Betroffenheit" mit dem formalen Prinzip "betrifft", wie wir es in der Regel in offiziellen Briefen anwenden oder es die Verwaltung im Rahmen ihrer Geschfte benutzt. "Betrifft" meinte nach O. Rammstedt in den 50er und 60er Jahren einerseits den "sozialen Umfang von Planungen und Entscheidungen" und andererseits die "psycho-sozialen Folgekosten dieser Planungen und Entscheidungen" (ders., 1981, S. 452). War also mit "Betroffenheit" zuerst ein eher alltglicher Begriff gemeint, der den Wirkungsgrad und den Wirkungsbereich von Planungen und Entscheidungen umri, so verengte sich "Betroffenheit" mit der Zunahme der Planungsttigkeit bei der Verwaltung und dem immer offensichtlicheren Ansteigen der psycho-sozialen Folgekosten entsprechender Planungen. Die Inhalte des Begriffs vernderten sich insofern, als mit diesem Begriff nun nur noch die "negativen Auswirkungen (...), die

materiellen oder immateriellen Interessenbeeintrchtigungen (...), die Deprivationen" (ders., 1981, S. 453) zum Ausdruck gebracht wurden. Unter "Betroffenheit" versteht O. Rammstedt die "Infragestellung von Identitt" auf der sachlichen, sozialen, und zeitlichen Ebene. Er charakterisiert "Betroffenheit" als "Infragestellung von Alltagsroutine, Erwartungen und Interaktionen" (vgl. ders., 1981, S. 457 f.):

Betroffenheit bedeutet Infragestellung von Alltagsroutine: Wir knnen z.B. den Wald, die Flsse, die Luft oder unsere Nahrungsmittel nicht mehr unbesehen benutzen; Betroffenheit bedeutet auch Infragestellung von Erwartungen: Durch Arbeitslosigkeit knnen immer mehr Menschen ihre Zukunft nur noch teilweise sichern. Weiterhin werden durch unseren Umgang mit der Natur die Handlungsspielrume fr zuknftige Generationen immer strker eingeschrnkt; Nicht zuletzt bedeutet Betroffenheit Infragestellung von Interaktion: Immer mehr Menschen werden auf dem Arbeits- und Wohnungsmarkt, auf den Ebenen Freizeit, Erziehung, Bildung oder Kultur ausgegrenzt, weil sie nicht mehr ber die ntigen Reproduktionsmittel verfgen. Viele Brger grenzen sich aber auch selbst ab, weil sie nicht lnger bereit sind, das zerstrerische Geschft der politisch, kulturell und konomisch Verantwortlichen zu besorgen.

In den Kpfen der meisten Menschen ist Betroffenheit dann beendet, wenn der ursprngliche Zustand ihres Lebens wieder hergestellt ist, d.h., wenn z.B. Arbeitslosigkeit durch ein Lohnverhltnis abgelst wird. Die strukturellen Gefahren, denen der (Lohn-)Arbeiter in kapitalistischen Industrie- und Dienstleistungsgesellschaften - z.B. durch den Einsatz Neuer Technologien oder durch die Mobilitt von weltweit operierenden Konzernen - ausgesetzt bleibt, werden nicht oder nur in Ausnahmefllen als Betroffenheit erkannt. Betroffenheit setzt sich nicht notwendig bzw. automatisch in "brgerschaftliche Planungsaktionen" um. Dies mit dem Ziel, soziale Benachteiligung abzubauen. Die Deutung von Betroffenheit und die daraus zu ziehenden Schlsse sind einkommens-, bildungs-, geschlechts-, kultur- oder altersspezifisch sehr unterschiedlich (vgl. dazu A. Wacker, 1976, S. 177 ff.). Das heit, in oftmals vergleichbaren Situationen der Betroffenheit reagieren Individuen unterschiedlich. Beobachtbar sind Reaktionsformen wie

die bedingungslose Leistungsbereitschaft und Leistungsmotivation am Arbeitsund Ausbildungsplatz; ein scheinbar grenzenloser politischer Opportunismus z.B. bei Beamten und Angestellten im ffentlichen Dienst; gesellschaftliche und lebensgestalterische Resignation und Apathie; politische Radikalisierung in rechter und linker Hinsicht. Dies oftmals auch gekoppelt mit Vandalismus, Terror und Kriminalitt; die Entwicklung alternativer oder bereits legalisierter Denk- und Lebensformen (etwa die Einklagung von Verfassungsansprchen); die Flucht in den Konsumismus, in Krankheiten, esoterische Zirkel, religise Sekten, Drogenkonsum, psychiatrische Anstalten oder in den Selbstmord.

Betroffenheit bindet progressive Krfte scheinbar nicht in der Form, in der sich viele von uns dies offenbar wnschen. Eher schon werden die potentiellen Bndnispartner einer trendumlenkenden Planungspolitik durch die benannten gesellschaftlichen Strukturmerkmale voneinander getrennt. An dieser Zersplitterung progressiver gesellschaftlicher Entwicklungspotentiale sollte sich aber der demokratische Staat und die zwischen Brgerschaft und politisch-administrativem System vermittelnden Parteien und politischen Reprsentanten nicht noch beteiligen. Im Interesse einer Strkung demokratischer Strukturen wre vielmehr einer Zusammenfhrung sozialengagierter Gruppen wnschenswert.
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3. Direkte und indirekte Beteiligungsformen der Brger


Eine der frhesten Formen, Brger an der Planung zu beteiligen, bildet das in den USA (am MIT) von P. Davidoff (1965) entwickelte Konzept der "Anwalts- oder Advokatenplanung": "Nach ihm sollen professionelle Experten zwischen Planern und Betroffenen vermitteln, indem sie deren Interessen zu sich selbst zu kommen verhelfen und vertreten" (O. Rammstedt, 1981, S. 452). Ihren Niederschlag fand diese Beteiligungsform in der bundesrepublikanischen Stadtentwicklungsdebatte u.a. in den Formen der "Sozial- und Gemeinwesenarbeit": "Die Gemeinwesenarbeit soll danach im wesentlichen dazu beitragen, die Artikulationsfhigkeit der am meisten unterprivilegierten Schichten zu berwinden und zwar durch die 'Weckung eines Problembewutseins bei den Betroffenen durch Aufzeigen der Konsequenzen, Konflikte usf., die spezifische Manahmen nach sich ziehen', 'Weckung des Bewutseins des Betroffenseins', 'Herstellung von Kommunikation zwischen Betroffenen', 'Provokation, Sicherung der objektiven Mglichkeiten eines Meinungsbildungsprozees', und durch Verunsicherung der Partner in den 'autoritr strukturierten Institutionen', als wichtige Voraussetzung fr die Vernderung der eingefahrenen Entscheidungsmuster. Die Aktivierung benachteiligter Interessengruppen als Bestandteil von Stadtentwicklungspolitik, kommt, angesichts der bestehenden Strukturen, einer indirekten Parteinahme fr diese Gruppen sehr nahe" (G. Gross, 1978, S. 57). Mit einiger Skepsis gegenber diesem indirekten Planungskonzept meint C. Offe: "Die Klientel solcher Planungsanwlte scheinen jedenfalls ihre Skepsis und Passivitt nicht zu berwinden, weil sie die wohlwollende Hilfe von Experten nicht als ausreichende Basis fr eigene Gegenmacht ansehen" (C. Offe, 1972, S. 144). In den 60er Jahren entwickelten sich Schritt fr Schritt direkt(er)e Beteiligungsformen an der Planung. Sie fanden sich zunehmend eingebunden in die "Brgerinitiativbewegung". D.h., (ideell und existentiell) negativ betroffene Brger schlossen sich - um ihre in der Regel legitimen Bedrfnisse und Interessen durchzusetzen - immer hufiger zu Brgerinitiativen zusammen. In der Literatur tauchte in dieser Zeit der Begriff einer "Brgerinitiativ-Gesellschaft" auf: Noch Anfang der 50er Jahre waren ca. 67% der Bundesbrger davon berzeugt, gegen die "offizielle Politik" machtlos zu sein. Bereits im Jahr 1971 hielten es 55% der Befragten fr wichtig, auf den Staat Einflu zu nehmen. 78% der Interviewten bekundeten ihre Bereitschaft an "gemeinwohlorientierten Aktionen" teilzunehmen" (vgl. P.C. Mayer-Tasch, 5/1985, S. 11). Entstehungshintergrnde dieser Entwicklung

waren soziale Probleme und Konflikte (vgl. A. Mitscherlich, Die Unwirtlichkeit der Stdte, 1965), wie sie im Modernisierungsproze der Gesellschaft offenkundig wurden. "Treibende Krfte" waren u.a. die Studentenbewegung und/oder die "auerparlamentarische Opposition", die die "alten Zpfe der Gesellschaft" los werden wollten. Als parlamentarische politische Kraft erwies sich zum damaligen Zeitpunkt die SPD, die - mit W. Brandt - den "Aufbruch zu mehr Demokratie" wagen wollte: "War die Brgerinitiativbewegung in der ersten Hlfte der 70er Jahre (...) noch vollauf mit einer ersten Bestandsaufnahme und einer ersten Artikulation des Unbehagens ber (...) zivilisatorische Mistnde befat, so erfuhr sie im Zeichen der Auseinandersetzung um die sog. friedliche Nutzung der Atomenergie eine zunehmend thematische Verdichtung. Sie entdeckte pltzlich, da (...) 'Wyhl berall' war und ist. Im Verlauf dieses zweiten Stadiums der Bewegung wurde das Aufbegehren wider den Status quo und eine absehbare Fortschreibung in wachsendem Mae auf den Begriff gebracht. Die als drittes Entwicklungsstadium seit der zweiten Hlfte der 70er Jahre beobachtbare Auffcherung der Bewegung in primr kologisch, alternativ,, pazifistisch oder feministisch akzentuierte Fraktionen, die sich vielfach im Grundstzlichen, Allgemeinen und Gemeinsamen wieder wieder zusammenfinden, verleiht den insoweit als Einheit zu verstehenden 'neuen sozialen Bewegungen'(...) ausgesprochen kulturrevolutionre Zge, (...)" (P.C. Mayer-Tasch, 1985, S. 202). Bereits im Jahr 1973 wurden bis zu 50.000 Brgerinitiativen gezhlt. Eine Zahl, die sich bis heute verdoppelt haben drfte. K.W. Brand, D. Bsser, D. Rucht unterscheiden gegen Ende der 70er Jahre zumindest sechs relevante Strmungen der Brgerinitiativbewegung: a) konservative und/oder naturromantische Bewegungen; b) kologische Bewegungen; c) reformistische Bewegungen; d) demokratisch-sozialistische Bewegungen; e) antikapitalistische und/oder spontaneistische Bewegungen; sowie f) orthodox-kommunistische Bewegungen. Brgerinitiativen knnen globale und sektorale, demokratische und repressive, materielle und normative Ziele verfolgen. Ihre Organisationsstruktur oszillierte dabei zwischen basisdemokratischen, egalitren und "lockeren" Strukturen sowie straff gefhrten Organisationen. Brgerbeteiligung - eingebettet in Brgerinitiativen - schwankte schon frhzeitig zwischen "Institutionalisierung und Spontaneitt", zwischen "Vereinnahmung und Autonomie". Vgl. dazu auch die "Stufen der Brgerbeteiligung" von Sherry R. Arnstein (dies., 1972, S. 192 ff.). Wurde die Beteiligung der Brger in Planungsverfahren zuerst eher individualistisch oder sozialstrukturell gehandhabt (vgl. die "Vorbereitenden Untersuchungen" und das "Sozialplanverfahren" im StBauFG), so organisierten die Brger in den 70er Jahren ihre Interessen in Brgerinitiativen zunehmend gemeinwohlorientiert. In den 80er Jahren mndete diese "Interessenpolitik von unten" ein in eine solche der "sozialen Bewegung" und "Selbsthilfe". So konstatierten F. Vilmar und B. Runge (1986) in der Mitte der 80er Jahre bereits ber 40.000 Selbsthilfegruppen. K. Selle verweist im Jahr 1991 auf bereits 40.000-50.000 "soziale Selbsthilfegruppen" mit 400.000-600.000 in ihnen ttigen Menschen. Letztere erbringen z.Zt. eine volkswirtschaftliche Leistung von 6,7 Mrd. DM/Jahr (K. Selle, 1991, S. 56). D.h., Brgerinitiativen wandten sich ab vom bloen Protest gegen staatliche Planungen, verweigerten die bloe Unterrichtung und/oder Anhrung in Planungsverfahren, sie wandten sich zunehmend der Eigeninitiative, der Selbsthilfe zu. Dabei meint der Begriff der Selbsthilfe "selbst, ohne Staat, ohne Gngelung, Regelung, Betreuung von 'oben', geistige, materielle, therapeutische Leistungen fr ihr eigenes und das Wohlergehen ihrer Mitmenschen zu bewirken" (F. Vilmar, B. Runge, 1986, S. 11).

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4. Grenzen und Mglichkeiten der Brgerbeteiligung in und mit "sozialen Bewegungen"


"Soziale Bewegung" ist die Bezeichnung fr einen Proze, in den eingebettet soziale Gruppierungen - wie Stadtteilinitiativen (wie FOPA und der Planerladen), Bewohnerinitiativen (wie in Rheinpreuen), Frauen- und Kinderhuser, die Grauen Panther oder kologische Initiativen (wie Gegengifte in Bochum-Langendreer - auf eine Vernderung der Gesellschaft zielen (vgl. O. Rammstedt, 1978, S. 206). Unter einer "sozialen Bewegung" soll ein "Proze des Protestes gegen bestehende soziale Verhltnisse verstanden werden, ein Proze, der bewut getragen wird von einer an Mitgliedern wachsenden Gruppierung, die nicht formal organisiert zu sein braucht" (ders., 1978, S. 130). Soziale Bewegungen sind also eingebunden in soziale Prozesse, die bestimmten Regeln gehorchen. Soziale Bewegungen sind in Permanenz Zerreiproben ausgesetzt. Diese Zerreiproben verlaufen zwischen der "Vereinnahmung" durch herrschende Interessen sowie der Realisierung eigener Bedrfnisse und Interessen bzw. der Diffamierung und Ausgrenzung durch herrschende Gruppierungen. Mit der "Institutionalisierung" einer sozialen Gruppierung bt diese - nach O. Rammstedt - den Charakter einer "sozialen Bewegung" ein. Vgl. dazu auch das Ablaufdiagramm einer "sozialen Bewegung".
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5. Die kapitalistische Industriegesellschaft, ein Experimentierfeld der Brgerbeteiligung?


In den 70er und 80er Jahren entwickelten sich eine groe Zahl an Experimenten, in denen Brgerbeteiligung an Planungsprozessen und in Entscheidungssituationen erprobt, der Protest gegen staatliche (Fehl-)Planung vorgetragen und die Selbstorganisation brgerschaftlicher Interessen organisiert werden konnte. Entsprechende Konzepte laufen - vor den unterschiedlichsten Inhalten und Zielen von verschiedenen Formen der Anwaltsplanung ber neue Trgermodelle, intermedire Organisationen, Hearings, Runde Tische, mitbestimmten und selbstbestimmten Projekten bis hin zu (legalisierten) Hausinstandbesetzungen. Einige Beispiele sind

Konzepte der "bewohnerorientierten Stadterneuerung" unter Zurhilfenahme a) von "dezentralen Dienststellen der Verwaltung", b) von "verwaltungsexternen Zwischeninstanzen" oder c) von "'unabhngigen' ortsansigen Beratungsinstitutionen" (vgl. ILS, 1989, S. 10 ff.); Modelle "intermedirer Organisationen", unter deren Zurhilfenahme Bewohner ihre Interessen gegenber der Verwaltung leichter durchsetzen und sichern knnen (vgl. K. Selle, 1991); Anstze fr "neue Trgerformen" im Wohn- und Infrastrukturbereich. Sie reichen gegenwrtig von erbbaurechtlichen Regelungen ber berlassungsvertrge bis hin zu "alternativen Sanierungstrgern" (wie

"Stattbau" in Berlin oder die "Lavaetz-Stiftung" in Hamburg) (vgl. R. Baatz, 1990); Konzepte der "frhzeitigen oder vorgezogenen" Brgerbeteiligung in Planungs- und Entscheidungssituationen. Mit der "Planungszelle" wurde dabei ein Modell entwickelt, in dem eine "Gruppe von Brgern, die nach einem Zufallsverfahren ausgewhlt und fr begrenzte Zeit von ihren arbeitstglichen Verpflichtungen vergtet freigesetzt worden sind, um, assistiert von Prozebegleitern, Lsungen fr vorgegebene, lsbare Planungsprobleme" zu erarbeiten (P.C. Dienel, 1978, S. 74); Strategien der "mitbestimmten Modernisierung" von Growohnsiedlungen oder der Integration von "sozialbenachteiligten und einkommensschwachen" Gruppen in einer Grosiedlung der 70er Jahre. Vergleiche dazu die Projekte "Kirchdorf-Sd in Hamburg" und das "Wohnexperiment "Hamburg-Steilshoop" (vgl. ILS, 1989a, S. 90 und R. Spille, 1975); und nicht zuletzt Modelle der "Mietermitbestimmung und der Mieterselbstverwaltung" in Wohnprojekten. Beachte u.a. die Projekte "Wohnmodell Haydnstr." in Hamburg oder den "Mieterbeirat in der Zille-Siedlung der Neuen Heimat" in Berlin (vgl. ILS, 1989b, S. 71 ff.). In diesen Bereich wrden auch Bewohnergenossenschaften wie die "Rheinpreuensiedlung Duisburg" oder die "Hausgenossenschaft Zieblandstr. in Mnchen" fallen.

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6. Mitbestimmung und Gewalt


Gewalt ist in Parlamentarischen Demokratien bzw. in Demokratischen Rechtsstaaten "Monopol des Staates". Gewalt ist in der Regel das letzte legale Mittel, Probleme, Konflikte, Kontroversen oder Widersprche in Planungs- und Entscheidungssituationen zu lsen (vgl. dazu auch J. Galtung, 1975). D.h., sind alle Mglichkeiten der Information, der Diskussion und (ideellen wie materiellen) Abwgung ausgeschpft, besteht hufig nur noch die Mglichkeit, da der Staat die widerstreitenden Meinungen und Interessen durch den Einsatz von Gewalt lst. Dies geschah vor dem Hintergrund von Wohnungsnot und Immobilienspekulanten in den vergangenen Jahren - im Rahmen der Brgerinitiativ- und SelbsthilfeGesellschaft - immer hufiger (vgl. H. Bodenschatz u.a., 1983). Gerade im Wohnbereich (vgl. Sanierungs- und Stadterneuerungsmanahmen) aber auch im Infrastrukturbereich standen sich dabei die Interessen von "Staat und Brgern" immer hufiger unvershnlich gegenber: "Die etablierten Regeln der parlamentarisch kontrollierten Verwaltung werden zunehmend berall dort auer Kraft gesetzt, wo die Verwaltung Entscheidungen trifft, die verknpft sind mit Zerstrung von Wohnraum oder Naturraum, Entscheidungen, die einer abstrakten, statistischen Baupolitik den Vorrang geben vor einer auf die unmittelbar Betroffenen abgestellten Politik. Die Sanierung von Stadtkernen fr die Zukunft wird nicht mehr akzeptiert, wenn das bedeutet: Hhere Mieten fr weniger Menschen nach Standards, die die Betroffenen ohnehin nicht bezahlen knnen. (...) In Konfrontation stehen also die Demonstanten und die Exekutive. In die Verantwortungspflicht mssen die Parlamentarier und die Journalisten genommen werden. Gewalt ist kein

Ersatz fr Politik, brgerferne Planung auch nicht" (I. Mller-Mnch u.a. Hrsg., 1981, S. 6 f.). Wo Brger nicht auf ihre Rechte verzichten wollten, kam es hufig zu gewaltsamen Zusammensten mit der Polizei. Bekannt wurden in diesem Kontext u.a. der Stadtteilkampf im Frankfurter Westend (vgl. E. Stracke, 1980), in Berlin-Kreuzberg (vgl. I. Mller-Mnch u.a., Hrsg., 1981) oder an der Hafenstrasse in Hamburg (vgl. M. Herrmann u.a., 1987). Jedoch sind in diesem Zusammenhang nicht nur Gewaltausbrche zu verzeichnen, sondern in dieser eskalierenden Protestbewegung entwickelten sich - im Rahmen der Hausbesetzung - auch Instandsetzungsmodelle fr Altbausubstanz, die in vielfltiger Hinsicht in die Sanierungs- und Modernisierungspraxis einfloen. In diesem Zusammenhang - und insbesondere in Berlin durch den Senator fr Soziales U. Fink - wurden auch viele dieser Projektideen "legalisiert". Sie konnten so in konzeptioneller Hinsicht weiterentwickelt werden und spielen heute in der Berliner Stadtgesellschaft eine sozialintegrative Rolle.
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7. Brgerbewegung und Brgerbeteiligung im europischen Ausland Zwei Beispiele


Viele der in Deutschland angewandten Strategien der Brgerbeteiligung wurden in europischen Nachbarstaaten entwickelt (siehe u.a. das Konzept "intermedire Organisationen" (vgl. K. Selle, 1991) oder das Modell "partizipatorischer Architektur" des Brsseler Architekten L. Kroll (vgl. ders., 1987)). Die Niederlande oder Dnemark verfgen hier ber eine lange Tradition (siehe in Dnemark die "BovelleskaberBewegung" (vgl. G. Steinberg, 1996) und Christiania in Kopenhagen). Auch die Hausinstandbesetzerbewegung findet mit den Krakern in den Niederlanden und mit den Squattern in England ihre Vorlufer. Kraken (hausbesetzen) hat in den Niederlanden eine lange Tradition. Es beginnt bereits nach dem Zweiten Weltkrieg und fand bei der Stadtbevlkerung ein gewisses Verstndnis: "Das Kraken als eine Antwort auf den Wohnungsmangel verndert allerdings im Laufe der Jahre seinen Charakter. Es ist zunchst in der zweiten Hlfte der sechziger Jahre eine propagandistische, stellvertretende Protestaktion mit dem Ziel, Bewutsein zu wecken und die Wohnbevlkerung gegen das kapitalistische System zu mobilisieren, Whrend der siebziger Jahre wird es zur beinahe "alltglichen" Selbsthilfeaktion fr meist jngere Wohnungssuchende. Seit etwa 1980 entwickelt sich Kraken darberhinaus - wie in anderen Stdten Europas - zu einer wichtigen Facette des Jugendprotestes gegen die Austeritygesellschaft" (H. Bodenschatz u.a., 1983, S. 327). Aber auch in den Niederlanden ist Kraken verboten. Auch hier kam es zu heftigen Staenkmpfen zwischen Wohnungssuchenden und der Polizei. Doch seit 1982 ist eine gewisse Beruhigung unter den Krakern eingetreten. Es geht nun verstrkt - und mit noch offenem Ausgang - um die Instandsetzung der besetzten Huser mit ffentlichen Mitteln und nach Plnen, die mit der Verwaltung ausgehandelt werden knnen. Auch in England weist die Praxis der "Hausbesetzerbewegung" eine lange Tradition auf. Die in den Jahren 1980/81 auf ca. 50.000 gestiegene Zahl der Squatter verweist

auf die steigende Wohnungsnot in England: Dabei ist Squatting eine berwiegend "grostdtische Selbsthilfe- und Protestbewegung mit Schwerpunkt in London. Innerhalb der Grostdte ist eine Hufung in innerstdtischen Bezirken zu verzeichnen und eine weitere Kulmination in solchen Gebieten, die als Stadterneuerungsgebiete vorgesehen oder bereits festgelegt sind. (...) Das Squatting in diesen Gebieten hat einen Schnellballeffekt: Je mehr Huser in einer Strae oder in einem Gebiet besetzt sind, um so strker wird die lokale Organisation und der potentielle Widerstand gegen Rumungen ebenso wie die Attraktivitt solcher Gebiete fr andere Squatter und die relative Sicherheit, nicht ohne weiteres vertrieben zu werden" (H. Bodenschatz u.a., 1983, S. 360. Und noch ein Phnomen welches mit Abstrichen auch fr die Niederlande gilt - ist fr unsere Protestkultur von groer Wichtigkeit: "Squatting ist (...) zwar als 'unzulig', nicht aber als 'ungesetzlich' zu charakterisieren, es stellt lediglich eine Zuwiderhandlung im Sinne des Zivilrechts, aber keine kriminelle Handlung im Sinne des Strafrechts dar. Der Schutz des privaten Eigentums bleibt unangetastet (...)." (dies., 1983, S. 372). Auch im Rahmen der Kraker- und Squatter-Bewegungen entstanden neue Formen des Protestes, der Brgerbeteiligung, der Entwicklung von Wohn- und Lebensformen sowie neue Planungs- und Entscheidungsmodelle an der Schnittstelle von Brger- und Staatsinteressen, die nachzuvollziehen fr die deutsche Partizipationskultur von Wichtigkeit wre.
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8. Kritik an "Brgerbeteiligung und Brgerinitiativen"


Kritik an den Brgern offiziell zugestandenen Beteiligungsrechten in Planungs- und Entscheidungssituation setzte schon frhzeitig ein. Im wesentlichen liegt sie auf folgenden Ebenen. 1) Die Beteiligungsmglichkeiten sind zu unbestimmt formuliert; 2) Entsprechende Rechte sind im einzelnen nicht einklagbar; 3) Beteiligungsrechte sind eher auf nachrangige Fragestellungen ausgerichtet. Zentrale Fragen - wie z.B. der gesellschaftliche Umgang mit Eigentum oder die Abschpfung von Planungsgewinnen - sind der Brgerbeteiligung weitestgehend entzogen. 4) Brgerbeteiligung findet sich zu eng an gesellschaftliche Konjunktur- und Politikzyklen bzw. an politische Opportunismen gekoppelt. 5) Beteiligungsrechte sind zu statisch formuliert. Aus experimentellen Projekten, Prozessen oder Strukturen knnen nur mit allergrten parlamentarischen und auerparlamentarischen Kraftanstrengungen Weiterungen in Beteiligungsrechte einflieen. Und nicht zuletzt unterscheiden sich 6) Beteiligungsrechte entsprechend der Verfgung ber Eigentum. An Brgerinitiativen wurde u.a. kritisiert, da sie oftmals nicht ber den Tellerrand ihrer Interessen schauen bzw. das Allgemeinwohl oftmals aus den Augen verlieren. Auch ist ihr Interesse an ffentlichen Angelegenheiten oftmals nur von vorbergehender Natur. Brgerinitiativen ben dann ihre verndernde Kraft ein, wenn sie nach innen formale Strukturen entwickeln. Nach C. Offe (1972, S. 153 ff.) verlieren Brgerinitiativen "ihren politischen Sinn, wenn sie sich blo an die im politischen Institutionensystem vorformulierten Alternativen, Plne und Angebote halten und nicht zu Forderungen vorstoen, deren Erfllung die Verwaltung nicht ohnehin schon erwgt". Nicht zuletzt wurde an Brgerinitiativen kritisiert, da sie

Aufgaben des Staates - z.T. im Rahmen von Selbstausbeutung - bernehmen und so den Staat bei der Erfllung seiner Aufgaben entlasten.
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9. Brgerbeteiligung als Lernproze


Aus vielfltigen Grnden wrde es fr interessierte BrgerInnen in den vergangenen Jahren immer schwieriger sich an Planungs- und Entscheidungsprozeen adquat zu beteiligen. Planungsflle - etwa im Umweltbereich, im Verkehrsbereich oder im Infrastrukturbereich - wurden nicht nur immer unbersichtlicher, komplexer und/oder vernetzter, sondern ihre Analyse, Bewertung und die Entwicklung von Alternativen wurde fr die Betroffenen in informationeller Hinsicht auch immer schwieriger. Damit sich Brger auch in Zukunft an der Gestaltung ihrer Lebenswelt beteiligen knnen, verlangten A. Evers und H. Nowotny nicht nur eine groere Transparenz problemspezifischer Informationen, sondern auch die Entwicklung von Lernmglichkeiten, um sich die notwendigen Informationen auch aneignen zu knnen. Sie regten - eingebettet in "exemplarische Lernsituationen" (O. Negt) die Steigerung brgerschaftlicher Kompetenzen auf den Ebenen "Wissen, Kontrolle und Identitt" an (vgl. dazu nochmals das Konzept der "Planungszelle"). Zugewinne auf diesen drei Ebenen knnten die "Beteiligung der Brger" in Planungsprozessen inhaltlich vertiefen und konzeptionell festigen. Im Modernisierungsproze unserer Gesellschaft analysierte K. Eder (1985) darberhinaus den Verlauf gesellschaftlicher bzw. "kollektiver Lernprozesse". Dabei kam er zu dem Ergebnis, da sich "kollektives Lernen" - wie es ja in Brgerinitiativen oder Selbsthilfeprojekten ansatzweise entwickelt wird - in Deutschland als vielschichtig blockiert erweist. Voraussetzung fr Brger, die sich an Lernprozessen beteiligen wollen, wre nach K. Eder eine funktionierende "Praxis kommunikativer Auseinandersetzung und Verstndigung". In dieser Hinsicht stehen wir in Deutschland aber erst am Beginn einer notwendigen Entwicklung. In diesen Zusammenhang gehrt auch der Zusammenhang der "Anerkennung von brgerschaftlichen Rechten" im Planungsproze. Gemeint sind dabei die Rechte nicht nur von privilegierten Gruppen, sondern insbesondere auch die Rechte von marginalisierten, ausgegrenzten Gruppen bzw. zunehmend auch die Rechte von Vertretern der oberen Unterschicht und unteren Mittelschicht. Gemeint sind die Rechte auf politische Teilhabe, unversehrte Umwelt, auf Wohnraum, Arbeit, Gesundheit oder lokale Identitt: "Anerkennung ist nicht blo ein Ausdruck von Hflichkeit, den wir den Menschen schuldig sind. Das Verlangen nach Anerkennung ist vielmehr ein menschliches Grundbedrfnis" (Ch. Taylor, 1993, S. 15). Oder umgekehrt ausgedrckt: "Nichtanerkennung oder Verkennung kann Leiden verursachen, kann eine Form von Unterdrckung sein, kann den anderen in ein falsches, deformiertes Dasein einschlieen" (ders., a.a.O., S. 14).
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10. Brgerbeteiligung und "Zivilgesellschaft" - Ein Ausblick!


Formen, Intensitt und Inhalte der Brgerbeteiligung werden an zentraler Stelle durch die geltenden Macht- und Herrschaftsverhltnisse bzw. durch das praktizierte Demokratieverstndnis unserer Gesellschaft bestimmt. Brgerbeteiligung wird in diesem Kontext durch vielfltige Barrieren und Blockaden erschwert bzw. in ihrer Entwicklung behindert. Politikverdrossenheit, die Abwendung vieler Brger von demokratischen Aushandlungsformen oder der Mangel an politischer Korrektheit seitens vieler Politiker sind die Folge. In einem vergleichbaren Zusammenhang entwickelte A. Gramsci im ersten Drittel dieses Jahrhunderts das politische Modell fr eine "Zivilgesellschaft". Dieses Konzept wurde in den USA weiterentwickelt (vgl. u.a. Ch. Taylor, 1991) und in den letzten Jahren von Soziologen der "Dritten Generation" der "Frankfurter Schule" aktualisiert (vgl. U. Rdel/G. Frankenberg/H. Dubiel, 1989). Mit dem Konzept der "Zivilgesellschaft" versuchte A. Gramsci eine Erweiterung der brgerlichen Gesellschaft. Er schlug vor, die Organisationsfhigkeit und den Entfaltungsraum der Brger zu strken sowie die Aktivitten des Staates zurckzudrngen. Eine "Zivilgesellschaft" wendet sich kritisch gegen Planungs- und Entscheidungsstrukturen, in deren Rahmen die Brgerrechte eingeschrnkt werden bzw. nicht zur Entfaltung kommen knnen. Dabei meint "Zivilgesellschaft" kein "verfassungsrechtliches Minimum" (wie es oben dargestellt wurde), sondern eine "historisch offene soziale Sphre" (V. Gransow, 1990, S. 243). Autonom und handlungsfhig wird diese Gesellschaft, indem sie eine "eigenstndige ffentliche Sphre des Politischen herausbildet, in der sie ihre Interessen verfolgt. Strukturen, wie sie ansatzweise in der "Brgerinitiativ- und Selbsthilfegesellschaft" zu beobachten sind und mit der Zulassung von Brgerentscheiden in deutschen Bundeslndern zunehmend entstehen. Aber erst "mit der Selbst-Erklrung der Menschenrechte und der wechselseitigen Zuerkennung des Rechts, Rechte zu haben, richtet sich die Zivilgesellschaft als eine handlungsfhige (...) ein, die in der Lage ist, die ffentliche Sphre gegenber der (traditionellen, A.d.V.) Macht zu behaupten" (U. Rdel u.a., 1989, S. 106). Mit dem sozialen, politischen und kulturellen Konzept der "Zivilgesellschaft" wird eine "konkrete Utopie" angeregt, vor deren Hintergrund der Weg in eine demokratischere Zukunft begangen werden knnte. Zivilgesellschaft meint auf der rechtlichen Ebene die Vorstellung, ber Rechte nicht nur potentiell sondern auch aktuell bzw. konkret verfgen zu knnen. Zivilgesellschaft bezeichnet die Sphre, den sozialen Raum, die Freiheit der Brger etwa im Rahmen der Erneuerung der Dortmunder Nordstadt, die Organisation ihrer Interessen durch Informationsbeschaffung, demokratische Aushandlung von Lsungsanstzen und Kontrolle zu regeln. Handeln, ffentlichkeit, die Anerkennung von Rechten und Rechtsstaatlichkeit sind Eckpfeiler der Zivilgesellschaft:

Handeln vernetzt nach H. Arendt (81994) Bedrfnisse und Interessen im gesellschaftlichen Kontext. ber das "Bezugsgewebe menschlicher Angelegenheiten" (H. Arendt) werden Individualitt und Gesellschaftlichkeit, Staat(sapparat), konomie und brgerschaftliche Interessen im Gestaltungsproze miteinander vernetzt. Handeln manifestiert sich in zweifacher Hinsicht: als "Gleichheit" und "Verschiedenheit". Ohne Gleichheit

gbe es keine Verstndigung, ohne Verschiedenheit bedrfte es des Handelns fr Verstndigung nicht (vgl. H. Arendt, 1994, S. 164). "ffentlichkeit" ist im Rahmen zivilgesellschaftlicher berlegungen eine unverzichtbare Sphre: Sie ist die "Atemluft" (G. Frankenberg, 1992, S. 27) der Zivilgesellschaft. ffentlichkeit ist der soziale Raum, der Ort, an dem die Brger, Brgerinitiativen, Verbnde, Vereine, Betriebe, Betriebsnetzwerke oder andere "neue Arrangements" (vgl. J. Habermas, 1993, S. 147 ff.) ihre Argumente vortragen, Gegenargumente entstehen, sich bewhren und sich Gestaltungskonzepte entwickeln. Zu beachten ist vor dem Strukturwandel unserer Gesellschaft, da wir es in der Planungspraxis nicht mehr mit einer ffentlichkeit, sondern mit einer Vielzahl an ffentlichkeiten, mit einer Vielzahl von ffentlichen Rumen, die z.T. sehr kompliziert ineinander verwoben sind, zu tun haben. Eine normative Wendung erfahren planerische Aushandlungsprozesse dann, wenn wir den Sachverhalt der Anerkennung bzw. der wechselseitigen Zuerkennung von brgerschaftlichen Rechten (vgl. U. Rdel/G. Frankenberg/H. Dubiel, 1989, S. 106) in Planungsprozesse einbeziehen. Gemeint sind die Rechte auf politische Teilhabe, unversehrte Umwelt, auf Wohnraum, Arbeit, Gesundheit oder kulturelle Identitt. Dazu sind brgerschaftliche Vorstellungen von sozialer Gerechtigkeit und - als Kehrseite der Medaille - die staatliche Garantie von Formen und Prozessen der Gerechtigkeit unabdingbar. Fundiert sehen sich Handeln, ffentlichkeit sowie die Anerkennung von Rechten in der Verfassung sowie den nachgeordneten Verfassungsorganen unserer Gesellschaft. Diese sichern nicht nur Pluralitt, Publizitt, Privatheit und Legalitt, sondern versuchen sie auch im Sinn zivilgesellschaftlicher Aushandlungsprozesse zu vertiefen.

Um das komplizierte Arbeitsverhltnis von Staat, Staatsapparat, gesellschaftlichen Organisationen und Brgerinteressen genauer zu bestimmen, legte der deutsche Sozialphilosoph J. Habermas (1992, S. 429 ff.) - unter Verwendung von berlegungen von B. Peters (1992) - ein formales Konzept vor, das die "Kommunikations- und Entscheidungsprozesse des rechtlich verfaten politischen Systems auf der Achse Zentrum-Peripherie" anordnet, durch ein "System von Schleusen strukturiert" und das durch die "zwei Arten der Problemverarbeitung" - die Entwicklung bindender Entscheidungen und die Legitimation von Entscheidungen bestimmt ist.
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