Ble III : vers un systme financier plus sr

Allocution de Jaime Caruana

Directeur Gnral de la Banque des Rglements Internationaux

loccasion de la 3e Confrence bancaire internationale Santander Madrid, le 15 septembre 2010

Introduction Jaimerais voquer aujourdhui laccord qui a rcemment t conclu Ble en vue de renforcer la rglementation financire. Vous le savez, une longue srie de runions internationales sest tenue voici peu la BRI et, le 12 septembre dernier, le Groupe des gouverneurs de banque centrale et des responsables du contrle bancaire (organe de gouvernance du Comit de Ble) a annonc que les exigences minimales de fonds propres applicables aux banques commerciales seraient releves. Ds le mois de juillet, ce groupe tait parvenu un accord sur la conception globale de la refonte de la rglementation des fonds propres et de la liquidit. La nouvelle rglementation est dnomme Ble III . Ble III renforce foncirement voire, dans certains cas, rvise radicalement les normes internationales de fonds propres. Le nouveau dispositif, conjugu des normes internationales de liquidit, constitue un lment essentiel du programme de rforme financire mondiale ; il sera prsent au sommet des chefs dtat et de gouvernement du G 20, Soul en novembre. Toutefois, aussi important quait t laccord conclu le week-end dernier, il ne constitue ni lamorce ni laboutissement du programme de rforme engag par le Comit de Ble. Des progrs sensibles ont, de fait, t raliss depuis que la crise financire a clat, en 2007, et il y a encore fort faire. Ble III est un lment certes crucial, mais pas unique, du programme bien plus vaste qui, sous la coordination du Conseil de stabilit financire, vise tablir un systme financier plus sr et plus rsilient face aux priodes de tensions. Jinsiste donc sur le fait quamliorer la rglementation est primordial mais insuffisant. Ce nest quun aspect de la solution. Favoriser la stabilit financire exige de mettre en place un cadre oprationnel gnral, dont la politique prudentielle nest quune composante. La BRI dfend, rsolument et depuis longtemps, lide que les politiques macroconomiques tant montaire que budgtaire sont des instruments essentiels cette fin. La discipline de march est un autre lment de poids : la crise a confirm la ncessit de disposer dun contrle bancaire efficace, mme de veiller la pleine application des politiques prudentielles, dviter lala moral (moral hazard) que reprsentent les tablissements trop grands pour faire faillite, et dencourager des pratiques rigoureuses en matire de gestion des risques et une bonne information du public. Et, bien entendu, lindustrie financire et par l jentends les banques, les actionnaires, les investisseurs et autres intervenants de march fait, elle aussi, partie intgrante de ce puzzle. La crise a rvl un certain nombre dinsuffisances en matire de gouvernance, de gestion des risques, de procdures de vrification pralable et dobligation de vigilance, etc., auxquelles le secteur priv lui-mme va devoir remdier. Il va sans dire que la coopration internationale est le socle sur lequel tous ces lments reposent. Et de fait, le processus du G 20 met tout particulirement en avant ladhsion universelle au double objectif de stabilit financire et de croissance conomique durable.

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Il importe de noter que les normes rglementaires de Ble III ont t labores par la communaut mondiale des 27 juridictions membres du Comit de Ble, reprsentes par 44 banques centrales et autorits prudentielles. Jaimerais maintenant aborder les points cls des nouvelles normes de fonds propres dfinies dans Ble III. Au risque de simplifier outrance des questions plutt complexes, je tiens souligner ici que la mise en application de Ble III va : 1) 2) 3) 4) amliorer considrablement la qualit des fonds propres des banques ; fortement relever le niveau de fonds propres exig pour les banques ; rduire le risque systmique ; prvoir un dlai suffisant pour que le passage au nouveau rgime sopre sans heurts. Amliorer la qualit des fonds propres

1.

En tout premier lieu, Ble III va considrablement amliorer la qualit des fonds propres des tablissements bancaires. Ce point crucial est souvent pass sous silence, les observateurs se focalisant sur le niveau dexigences rglementaires en fonds propres prescrit par Ble III. Il est vrai que laccord dgag, le 12 septembre dernier, sur le calibrage des nouvelles normes a retenu lattention, et ce juste titre. Il reste que cest le consensus gnral de juillet sur la conception de la rforme qui a prpar le terrain. La nouvelle dfinition des fonds propres est, en tous points, aussi importante que le relvement du niveau des fonds propres et a marqu une tape majeure du processus : dailleurs, peut-on fixer le niveau dune variable que lon na pas pris le soin de dfinir au pralable ? Amliorer la qualit des fonds propres revient amliorer la capacit dabsorption des pertes, et partant la robustesse des banques et donc leur aptitude grer des priodes de tensions. Les nouvelles exigences de fonds propres mettent davantage laccent sur les actions ordinaires, autrement dit la composante la plus solide des fonds propres dune banque. En vertu de Ble II, les fonds propres rglementaires doivent tre constitus, pour moiti au moins, de fonds propres de base (dits de niveau 1 , ou T1 pour Tier 1) et, pour le reste, dautres lments de moindre capacit dabsorption des pertes. De plus, les fonds propres T1 doivent tre, pour moiti, des actions ordinaires et, pour le reste, des lments certes de grande qualit par comparaison avec dautres composantes du capital, mais pas du niveau des actions ordinaires ni des bnfices non distribus. En donnant plus de poids la composante actions ordinaires, Ble III vise amliorer la qualit des fonds propres qui constituent lexigence minimale. Par ailleurs, la dfinition de la composante actions ordinaires galement appele noyau dur est plus restrictive dsormais. Dans le cadre du prsent systme, certains types dactifs de qualit discutable sont dj exclus des fonds propres (T1 et T2). Avec Ble III, ces exclusions seront plus tendues encore, puisquelles sappliqueront directement la composante actions ordinaires. Cest l un renforcement significatif de la dfinition de la composante la plus solide des fonds propres des banques. Et, allant toujours dans le sens dune plus grande rigueur, la dfinition de T1 a galement t renforce pour inclure les actions ordinaires et dautres instruments financiers ligibles sur la base de critres stricts. En amliorant la qualit des fonds propres, le nouveau dispositif renforcera considrablement la capacit des banques absorber des pertes. Ble II fixait les exigences minimales 2 % pour les actions ordinaires et 4 % pour T1. Aux termes de la nouvelle dfinition des fonds propres, ces ratios quivalent aujourdhui environ 1 % et 2 %, respectivement, pour la banque moyenne oprant lchelle internationale. Les nouvelles rgles font que, toutes choses tant gales par ailleurs, les banques devront relever le niveau de leur composante actions ordinaires pour satisfaire aux exigences minimales.

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2.

Augmenter les fonds propres

Amliorer la qualit des fonds propres ne suffit pas. Comme la crise financire la douloureusement illustr, le secteur bancaire a besoin dune quantit accrue de fonds propres. Cest ce quoi tente de rpondre le relvement des exigences rcemment convenu par lorgane de gouvernance du Comit de Ble. Lune des principales dispositions de Ble III fera passer 4,5 % les exigences minimales de fonds propres, soit bien plus que le ratio minimal de 2 % prvu par Ble II, lequel, comme je viens de lexpliquer, quivaut davantage, pour la banque moyenne, 1 % ds lors quon applique la nouvelle dfinition, plus restrictive. De mme, le ratio minimal de fonds propres T1 sera port 6 %, alors quil nest que de 4 % en application de Ble II. De plus, pour faire face de futures priodes de tensions, les banques seront tenues de disposer dun volant dit de conservation , reprsentant 2,5 % des actions ordinaires. Ne pas remplir cette exigence aura des consquences directes : plus les fonds propres dune banque seront proches des exigences minimales, plus cette banque sera limite en matire de distribution de bnfices (dividendes, rachat dactions et primes, par exemple), jusqu ce quelle les reconstitue. Le volant lui permettra de continuer de disposer des fonds propres ncessaires pour soutenir ses oprations en priode de tensions. Cest ainsi que, en temps normal, les exigences totales pour la composante actions ordinaires seront effectivement portes au moins 7 %. Et ce surcrot de fonds propres, dj important, viendra sajouter un volant contracyclique, sur lequel je reviendrai dans un instant. Jusquici, je nai abord que le niveau des fonds propres, savoir le numrateur des ratios. Il importe cependant de ne pas perdre de vue les actifs en regard desquels les fonds propres sont mesurs. Des progrs significatifs ont t raliss sur ce plan. En 2009, le Comit de Ble a relev les exigences pour le portefeuille de ngociation et les produits structurs complexes, lesquelles entreront en vigueur au plus tard fin 2011. Enfin, ces exigences fondes sur le risque viendra sajouter un ratio indpendant du risque, qui contribuera limiter le recours abusif leffet de levier au sein du systme et couvrira le risque de modlisation. Il a t convenu de tester un ratio de levier minimal de 3 % pour T1 soit le ratio des fonds propres de base, calcul selon la nouvelle dfinition, plus stricte, de Ble III, par rapport la somme des actifs totaux non pondrs dune banque et de ses expositions de hors-bilan durant une priode prliminaire qui dbutera en janvier 2013. Ce test permettra au Comit de Ble de suivre lvolution du ratio de levier tout au long du cycle conomique et dtudier ainsi son impact sur les modles oprationnels des banques et son interaction avec les exigences fondes sur le risque. En bref, le niveau de fonds propres exig des banques lchelle mondiale va considrablement augmenter dans les annes venir. Jinsiste pour dire que ces exigences constituent un plancher. Comme auparavant, il importe de veiller que les banques disposent de fonds propres suffisants au-del des ratios minimaux, compte tenu de leur profil de risque, leur modle oprationnel, de la conjoncture conomique, etc. La possibilit, pour les autorits nationales, dexiger un niveau plus lev de fonds propres au titre du deuxime pilier de mme quune mise en uvre acclre des normes restera un aspect cl avec Ble III. 3. Une dimension macroprudentielle pour contrer les risques systmiques

Le troisime lment essentiel du nouveau cadre de rglementation des fonds propres est une dimension macroprudentielle qui vise contrer le risque stendant lensemble du systme, cest--dire le risque que des perturbations au sein du systme financier puissent dstabiliser la macroconomie. Il est vrai que si chaque banque est mieux capitalise, cest

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le systme tout entier qui se trouve renforc, mais lapproche microprudentielle risque de ne pas tre suffisante. Notamment parce que le risque auquel le systme est expos est plus grand que la somme des risques auxquels font face les diffrents tablissements, comme on a pu le constater durant la crise financire amorce en 2007. la BRI, nous pensons quil faut accomplir deux tches pour limiter effectivement le risque systmique : la premire consiste rduire la procyclicit, cest--dire la tendance du systme amplifier les priodes dexpansion et de repli de lconomie relle. La seconde consiste prendre en considration les interconnexions et les expositions communes des tablissements financiers, particulirement ceux qui ont une importance systmique. cet gard, Ble III marque un tournant fondamental : il rpond, selon moi pour la premire fois, la ncessit dajouter la dimension microprudentielle de la supervision financire une dimension macroprudentielle. Sagissant de laspect procyclique, Ble III encouragera la constitution, durant les priodes fastes, de volants de scurit qui pourront tre utiliss pendant des pisodes de tensions. Premirement, comme je lai dit, la nouvelle exigence de fonds propres se situera 7 %. Ce nouveau ratio, qui inclut le volant de conservation (de 2,5 %), fera que les banques conserveront un volant de fonds propres quelles pourront mobiliser pour absorber les pertes en priode de crise sans descendre en de des exigences minimales. Mieux que les prcdents dispositifs, il permettra de rduire lventualit que senclenche un cycle dangereux de pertes et de contraction du crdit. Deuximement, un lment essentiel de Ble III pour limiter la procyclicit sera le volant contracyclique, qui se situera entre 0 et 2,5 %. Ce volant sera constitu durant les priodes de rapide expansion du crdit si, de lavis des autorits nationales, le taux de croissance du crdit exacerbe le risque systmique. Inversement, ce volant pourra tre utilis en cas de repli, pour rduire le risque, par exemple, dune contraction du crdit imputable aux exigences rglementaires en fonds propres. Le but est dattnuer la procyclicit ainsi que limpact des pisodes dexpansion et de repli du cycle financier. Outre cet aspect, Ble III permettra de mieux apprhender le risque systmique dcoulant des interrelations et des expositions communes des divers tablissements. Le principe fondamental, cet gard, vise sassurer que les normes sont calibres aussi en fonction de la place quoccupe chaque tablissement au sein du systme tout entier, et pas seulement en fonction du risque quil reprsente titre individuel. Le CSF (Conseil de stabilit financire) et le Comit de Ble rflchissent plusieurs mesures qui sappliqueraient aux tablissements financiers dimportance systmique (SIFI, systemically important financial institutions). Dans le cadre de Ble III, il a t convenu que de tels tablissements devraient avoir une capacit dabsorption des pertes suprieure aux normes annonces. Les travaux se poursuivent pour dfinir, dans leurs grandes lignes, les modalits de traitement du risque systmique ; lune des solutions envisages serait de permettre aux autorits nationales dappliquer aux SIFI des exigences supplmentaires de fonds propres. Ble III prvoit des outils macroprudentiels spcifiques que les autorits de contrle nationales pourront employer pour dfinir des exigences de fonds propres visant limiter le risque systmique dans le temps de mme quentre tablissements. De ce point de vue, le nouveau dispositif sert de point dancrage llaboration dun dispositif solide et complet qui tient compte de ces deux aspects (temporel et transversal) du risque systmique. 4. Dispositions transitoires

Le renforcement de la dfinition des fonds propres, le relvement significatif des ratios minimaux ainsi que ladjonction dune dimension macroprudentielle ont t qualifis par certains de refonte historique de la rglementation bancaire. Dans le mme temps, le Comit de Ble, son organe de gouvernance, ainsi que les chefs dtat et de gouvernement du G 20

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ont toujours soulign que les rformes seront mises en place de faon ne pas entraver la reprise conomique. De plus, il faudra du temps pour transposer dans les diffrentes lgislations nationales ces nouvelles normes internationales. Cest dans cet esprit que les gouverneurs de banque centrale et responsables du contrle bancaire ont annonc, le 12 septembre, un train de mesures transitoires pour la mise en application desdites normes. Comme je lai dit, les autorits nationales peuvent et, de fait, devraient, relever les normes si elles jugent que la situation locale ou la conjoncture conomique limpose ; de mme, elles peuvent courter la priode de transition, si cela se justifie. La nouvelle dfinition des fonds propres sera instaure graduellement sur une priode de cinq ans (entre 2013 et 2017). De plus, les injections de capitaux du secteur public dj effectues seront acceptes jusqu fin 2017. Les instruments de fonds propres qui ne rpondent plus la dfinition de T1 hors actions ordinaires ou de T2 seront supprims graduellement sur une priode de 10 ans partir du 1er janvier 2013. Sagissant des exigences minimales de fonds propres, le relvement des minima pour les actions ordinaires et T1 sera instaur progressivement compter de 2013 et prendra effet dbut 2015. Le calendrier de mise en uvre se prsentera comme suit1 : lexigence minimale passera de 2 % (niveau actuel) 3,5 % pour la composante actions ordinaires et de 4 % 4,5 % pour T1, dbut 2013 ; elle sera ensuite porte 4 % et 5,5 %, respectivement, en 2014 ; elle atteindra enfin 4,5 % et 6 %, respectivement, en 2015.

Le volant de conservation des fonds propres (gal 2,5 %), qui sajoutera lexigence minimale de 4,5 %, sera mis en place progressivement, entre le 1er janvier 2016 et le 1er janvier 2019. Enfin, le ratio de levier sera, lui aussi, instaur graduellement. Il fera lobjet de tests (durant une priode dvaluation allant de 2013 2017), dans la perspective de son intgration au premier pilier partir du 1er janvier 2018, aprs examen et calibrage appropris. Conclusion Je suis certain que vous conviendrez avec moi que Ble III marque une tape trs importante. La communaut internationale remercie vivement Messieurs Nout Wellink, Prsident du Comit de Ble, Jean-Claude Trichet, Prsident du Groupe des gouverneurs de banque centrale et des responsables du contrle bancaire, et Mario Draghi, Prsident du Conseil de stabilit financire : ils ont, en effet, tous pris une part active au succs de ce projet ainsi quau programme plus vaste de rforme de la rglementation financire. Bien des progrs ont dj t accomplis pour renforcer le systme financier, mais, bien entendu, beaucoup reste faire pour mettre en application les normes acceptes au plan international dans lensemble des juridictions. Banques centrales et autorits prudentielles sont attaches cet objectif ; elles bnficieront, pour y parvenir, de tout lappui de la BRI et des groupements internationaux quelle accueille Ble. Jai ax mon intervention sur les nouvelles normes de fonds propres. Or, Ble III prvoit un autre lment important : des exigences internationales minimales de liquidit, ce qui est

Globalement, pour la totalit des fonds propres, le niveau actuel de 8 % reste inchang et ne ncessite donc pas de mesures de transition.

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particulirement remarquable car il nexiste pas actuellement de normes internationales en la matire. Il sagit des deux ratios suivants : Le ratio de liquidit court terme (LCR, liquidity coverage ratio), qui sera mis en place le 1er janvier 2015. Il devra favoriser la rsistance immdiate des banques une ventuelle situation dilliquidit ; les banques seront tenues de disposer dun volant dactifs liquides de haute qualit suffisant pour faire face des sorties de trsorerie dans un scnario de tensions aigus court terme, tel que dfini par les superviseurs. Le ratio de liquidit long terme (NSFR, net stable funding ratio), qui deviendra une norme minimale dici au 1er janvier 2018. Il remdiera aux asymtries de financement et incitera les banques recourir des sources stables pour financer leurs activits.

Il existe actuellement une grande diversit la fois dans les modes de gestion du risque de liquidit travers le monde et dans les rgimes nationaux de surveillance prudentielle de la liquidit. Le Comit va donc adopter des procdures rigoureuses de notification pour suivre les ratios durant la priode de transition, et sassurer quils se comportent et interagissent comme prvu. Ble III prescrit ainsi un ensemble de normes de fonds propres et de normes de liquidit qui contribuera accrotre la rsilience du secteur financier en prvision de nouvelles tensions. Avant de conclure, je tiens encore souligner quatre points essentiels. Premirement, le nouveau dispositif apporte une plus grande clart en matire de rglementation. Dans la situation conomique et financire actuelle, encore dlicate, lincertitude est lennemi. liminer lincertitude quant la rglementation qui sappliquera demain peut soutenir, de faon non ngligeable, la reprise en cours. Deuximement, Ble III apporte des amliorations sur les plans la fois micro- et macroprudentiel. Les nouvelles normes renforcent le dispositif de Ble II au niveau des tablissements financiers (micro), en particulier en agissant sur la quantit et la qualit des fonds propres. Mais Ble III revt aussi une dimension macroprudentielle qui renforce la stabilit du systme financier tout entier. Lobjectif est de mettre en place des dispositifs appropris en matire de fonds propres de manire lutter contre la procyclicit du systme financier et de limiter le risque systmique. Lexigence concernant le volant contracyclique sera effectivement dcrte par les autorits nationales dans le cadre gnral dun accord international, selon les circonstances propres chaque juridiction. Des instruments seront disponibles pour limiter le risque systmique, ce qui veut dire quun contrle efficace au sein des juridictions et des examens par les pairs (peer reviews) des dispositions locales seront particulirement importants pour assurer leur harmonisation au plan mondial. Enfin, et ce nest certainement pas le moindre des mrites de Ble III, il jette les bases dun cadre macroprudentiel sain. Troisimement, une priode de transition suffisamment longue est prvue. La nouvelle dfinition des fonds propres, laugmentation de la pondration des risques ainsi que le relvement des exigences minimales impliqueront une grande quantit de capitaux supplmentaires. Grce aux mesures de transition convenues, le secteur bancaire pourra satisfaire ces exigences plus leves, par une limitation des distributions de bnfice et une augmentation du capital suffisantes, tout en continuant de favoriser lactivit de prt en faveur de lconomie. Quatrimement, il nest pas question de relcher notre vigilance. Certes, lindustrie financire aura le temps de sadapter, de sorte quelle pourra tout la fois maintenir une offre de crdit suffisante pour soutenir lconomie, et assainir les bilans. Les banques et autorits de contrle devront tout faire pour favoriser les

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changements de comportement et assurer la durabilit de la reprise mondiale, aprs la profonde crise financire que nous venons de traverser. cet gard, il va sans dire que les banques qui satisfont dj aux normes minimales mais pas lexigence relative au volant de conservation devraient appliquer le principe correspondant. En dautres termes, elles devraient mettre tout en uvre pour y parvenir dans les meilleurs dlais possibles. Les autorits de contrle doivent, quant elles, encourager activement le passage aux nouvelles normes en prvoyant des mesures de transition adaptes la situation des tablissements et aux conditions conomiques gnrales. Je tiens souligner que la discipline de march tient, elle aussi, un rle important pour prvenir tout relchement de la vigilance. Je vous remercie de votre attention.

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De Ble II Ble III : un dispositif renforc

En pourcentage des actifs pondrs des risques Actions ordinaires

Exigences de fonds propres

Dimension macroprudentielle

Fonds propres de base (T1) Ratio minimal 4 quivalent environ 2 % pour la banque internationale moyenne aux termes de la nouvelle dfinition Ratio exig

Total des fonds propres Ratio minimal 8

Volant contracyclique Fourchette

Ratio minimal Ble II 2

Volant de Ratio exig conservation

Ratio exig

Capacit renforce dabsorption des pertes pour les SIFI1

Pour mmoire :

quivalent environ 1 % pour la banque internationale moyenne aux termes de la nouvelle dfinition

Ble III Nouvelle dfinition et calibrage

1

4,5

2,5

7,0

8,5

10,5

02,5

Exigence supplmentaire de fonds propres applicable aux SIFI ?

Modalits dfinir.

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