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NSTTUTO NCARAGUENSE DE FOMENTO MUNCPAL

BANCO NTERAMERCANO DE DESARROLLO

PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO Y DESARROLLO MUNICIPAL
1086/SF-NI




EVALUACION DE MEDIO
TRMINO

PROGRAMA PFDM





INFORME FINAL

DOCUMENTO I









VAL0AbDP

H5c. P|etre 6, be f|na H.


h|caragua
Harze, 2005

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Esta consultora desea expresar su agradecimiento, por el apoyo recibido
para la realizacin de la presente Evaluacin de Medio Trmino del
Programa de Fortalecimiento y Desarrollo Municipal, a todas aquellas
personas que a diversos niveles, a lo largo del territorio nacional y en todas
las Alcaldas visitadas, colaboraron activamente en su realizacin
participando en extensas y reiteradas entrevistas, facilitndonos importante
informacin, enriquecindola con sus apreciaciones, sus anlisis y puntos
de vista y apoyndonos en la elaboracin de esta evaluacin,
proporcionndonos sus expectativas y perspectivas, producto de su
prctica cotidiana comprometida con el municipalismo.
Particularmente queremos sealar el apoyo incondicional recibido en todo
momento por parte del Instituto Nicaragense de Fomento Municipal en la
persona del Ing. Edgard Bohrquez, Director de Administracin y
Finanzas, del Ing. Ramn Guilln, Director de Operaciones, y de la
Arq. Elena Orozco, Responsable de la Oficina de Coordinacin Tcnica
del PFDM. En el Banco Interamericano de Desarrollo, nuestro
reconocimiento a la Sra. Hazel Lara Pordoy, Especialista Sectorial y a la
Srita. Carmen Carolina Lpez, por su seguimiento y apoyo permanente.

La Consultora



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16 MUNICIPIOS DE NICARAGUA
CON PRESENCIA ACTUAL O FUTURA DEL
PLAN DE FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

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INDICE

INFORME EJECUTIVO

INTRODUCCION 13

1.0 DESCRIPCIN DEL PROYECTO
1.1 Resumen del Marco Lgico 17
1.2 Estado General del Proyecto 20

2.0 ESTRATEGIA DEL PROYECTO 23

3.0 EVALUACIN
3.1 Antecedentes de la Evaluacin 26
3.2 Propsito de la Evaluacin 27
3.3 nvolucrados Principales 27
3.4 Metodologa de Seguimiento y Evaluacin 31
3.5 Fuentes de Datos para Evaluacin 36

4.0 JUSTIFICACIN DEL PROYECTO
4.1 Pertinencia continua del proyecto 37
4.2 Repercusiones de continuar el proyecto con o sin reformulacin 37

5.0 FINANZAS DEL PROYECTO
5.1 Estructura de Ejecucin del Presupuesto 41
5.2 Fondos Ejecutados y Disponibles 44
5.3 Explicacin a diferencias en datos financieros 47
5.4 Riesgos del Proyecto 48
5.5 Problemas en la Ejecucin del Proyecto 49
5.6 Propuesta de Rediseo Financiero 51

6.0 EFICACIA
6.1 Requisitos de completamiento de los hitos 55
6.2 Logro de los componentes del proyecto 58
6.3 Conclusiones y Recomendaciones 61

7.0 CONCLUSIN
7.1 Resumen de Recomendaciones 63
7.2 Recomendaciones Tcnicas 64
7.3 Lecciones Aprendidas 65

ANEXOS 67





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INFORME EJECUTIVO

Contexto de Ia Ejecucin deI Programa de FortaIecimiento MunicipaI

El Programa de Fortalecimiento y Desarrollo Municipal, impulsado por el Banco nteramericano
de Desarrollo, se ejecuta actualmente en Nicaragua, en el marco del inicio de un nuevo perodo
administrativo de gobiernos locales, producto de las recientes elecciones de diciembre del 2004 y
como resultado de una iniciativa de desarrollo innovadora de modernizacin estatal y de
fortalecimiento de esos gobiernos municipales.

En general se puede observar en las partes involucradas en el PFDM un elevado grado de
apropiacin del Programa:

Por parte del nstituto Nicaragense de Fomento Municipal que ejecuta e impulsa
actualmente el proceso de capacitacin y certificacin tcnica.

Por parte de las autoridades edilicias actuales que han aceptado pro activamente
darle continuidad al trabajo de las administraciones precedentes, habiendo
enfatizado las acciones administrativas e impulsado a los concejos municipales a
fin de alistar todo el soporte documental necesario que permita al NFOM, emitir
las correspondientes certificaciones.

Por parte de la sociedad civil, a travs de sus asociaciones, de los grupos civiles
y de profesionales involucrados.

Por parte del Banco nteramericano de Desarrollo, como impulsor del mismo e
instancia de seguimiento y articulacin de esta iniciativa con otras experiencias
similares de nuestro sub-continente.

Para efectos de explicar cierto desarrollo diferenciado del Proyecto cabe destacar que el
Proyecto del PFDM recibi un impulso significativo en dos momentos claramente diferenciados:
El primero, con la incorporacin de dos nuevos directores al NFOM, el Director General
AdministrativoFinanciero y el Director General de Operaciones, quienes comenzaron a
impulsar desde sus respectivas reas la ejecucin del Programa que estaba prcticamente
detenido.

El otro momento fue la incorporacin de la nueva Coordinadora Tcnica, quien asumi con
eficiencia y eficacia sus responsabilidades y conform un equipo humano de calidad,
permitiendo el desarrollo acelerado de la instancia de Coordinacin. Lo que ha generado a la
fecha, aun en el contexto general de la sub ejecucin, un proceso acelerado de recuperacin del
tiempo perdido.


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Estos tres elementos han sido los dinamizadores de la ejecucin del Proyecto y esta
consultora los considera factor garante para que el Programa pueda cumplir el 100% de sus
objetivos siempre que se replanteen trminos ms apropiados en sus perodos de ejecucin.

La escogencia de la modalidad de consorcio para suplir ciertas carencias de capacidad
tcnica del NFOM ha demostrado ser acertada, ellos se han transformado en el elemento
ejecutor del nstituto en los territorios y han trascendido sus compromisos iniciales con el
programa transformndose, en ambos casos, y por la cantidad y calidad de la capacidad de
sus cuadros tcnicos, en elementos de apoyo sustantivo a las municipalidades. Cabe
destacar que su productividad en los ltimos meses, de cara a la generacin de los PAM's
es elevada considerar de elevada.


Sobre Ia situacin y Estado GeneraI deI Programa

Al momento de realizarse esta Evaluacin Operativa, que segn los documentos del PFDM es
extempornes, el Programa est en pleno desarrollo de ejecucin pero con un retardo
significativo en los tiempos establecidos inicialmente. Sin embargo, la actividad de
recuperacin muestra que se est acortando ese perodo de desfase.

Por ello, independientemente de la valoracin en detalle que presentemos a lo largo de la
evaluacin, se consideran los siguientes aspectos generales:

El Programa en general presenta una sub ejecucin significativa en dos de sus tres
componentes, el y el , y no se ha iniciado la ejecucin del componente .

El Programa no ha iniciado la ejecucin de este Componente de nversiones
Municipales, por cuanto depende para ello del completamiento de los hitos en el
Componente . Por ello esta consultora no ve factible su implementacin antes de julio o
agosto de este ao habida cuenta de los perodos administrativos de licitaciones, etc.

En el ltimo semestre se ha percibido un cambio positivo en la productividad y la calidad
de la gestin del PFDM por parte del NFOM y especficamente de su Unidad de
Coordinacin Tcnica.

El Componente , Fortalecimiento y Desarrollo Municipal, se encuentra en sus etapas
finales para 14 de los 16 municipios establecidos inicialmente. Se espera el
completamiento de los hitos de los PAM's en estos 14 municipios a ms tardar a
principios de mayo del presente ao. Los otros 2 municipios, Puerto Cabezas y
Bluefields de la Costa Caribe, estn en espera de una contratacin futura de Asistencia
Tcnica.


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Se ha ejecutado el 30.24% del presupuesto del Componente .

Se ha ejecutado el 12.3% (01/03/2005) del presupuesto del Programa, durante el 79.2%
del perodo establecido para la fecha tope de su conclusin, que es el 25 de diciembre
del ao en curso. En el caso de los ocho municipios de la muestra, la ejecucin del
presupuesto es ligeramente superior, el 15.3%.

El Componente , Fortalecimiento del NFOM, presenta una ejecucin del 13.73%. Se
ha descuidado su ejecucin a pesar de ser transversal a todo el Proyecto.

Siguiendo los indicadores de marco lgico tenemos un 100% en la elaboracin de los
PAM's, los que actualmente estn en proceso de certificacin.

En catastro, de cara al mpuesto de Bienes nmuebles, se ha avanzado en un 80% en
11 de los municipios participantes (Que equivalen al 78.6% del total de municipios, sin
contar los 2 de la Costa Caribe).

En 9 de los municipios de la evaluacin, las cifras establecen un incremento significativo
en los ingresos corrientes del 2004 con respecto al 2003 de casi el 23%. Y el mpuesto
de Bienes nmuebles (B) muestra un incremento del 18.8% (Siendo el 15% el mnimo
requerido para calificar el hito).

Existe una metodologa comn para los Centros de Costo ndependientes. El 100% de
los municipios ha identificado sus CC y han sido aprobados por sus respectivos
Concejos Municipales

Existe un elevado grado de apropiacin del Programa por parte de las nuevas
autoridades edilicias en los ocho municipios evaluados lo que se ha traducido en
respuestas muy giles y productivas a la hora de generar los insumos municipales para
el completamiento de los hitos.

Aportes deI PFDM aI desarroIIo de Ios municipios
de Nicaragua

El PFDM est generando con su ejecucin en los 14 municipios del pas donde se est
llevando a cabo, un cmulo de experiencias para todos los involucrados y de experticias para
aquellos que les ha tocado llevar a cabo o dirigir, desde cualquier instancia, cualquiera de las
actividades o acciones del Proyecto.

Esta iniciativa de fortalecimiento de los gobiernos subnacionales potencia el desarrollo del
tipo de gobierno que est ms vinculado con las actividades socioeconmicas en el territorio
del pas. Por ende, cualquier iniciativa que conlleve el incrementar las capacidades

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existentes, tcnicas, instaladas o humanas, se transforma en elemento de cambio cualitativo
del gobierno local y de su poblacin.

En el caso especfico del PFDM se percibe como probable el logro de los Objetivos de
Desarrollo, lo que llevado a la prctica se transforma automticamente en la casi seguridad
de alcanzar, con otras condiciones de temporalidad, los objetivos del Programa y crear con
ello las condiciones para una rplica futura de esta iniciativa que en el terreno ha demostrado
la aceptacin generalizada de las partes involucradas: Gobierno Nacional, gobiernos locales,
NFOM, Banco nteramericano de Desarrollo entre otros, as como los propios tcnicos y la
sociedad civil.

La existencia misma de la condicionante de dos CCs para el cumplimiento del Componente ,
aunada a la aparicin en el territorio de los municipios de los consorcios, se transforma en un
elemento formativo, didctico de enseanza-aprendizaje y en una modalidad ms avanzada
para enfrentar el quehacer de la gestin municipal. Adems se transforma en el principal
aliado de las Alcaldas en su proceso de modernizacin.

Segn mencionaron siete de las ocho municipalidades evaluadas, el 87%, la implementacin
de este Programa, aun con su contenido de exigencia y condicionamiento, no haba sido
percibido por esos gobiernos locales, a diferencia de otras experiencias anteriores, como una
relacin vertical y de condicionamiento entre el NFOM y ellos y cabe destacar que el papel
desempeado por ambos consorcios en lograr esta percepcin, ha sido fundamental.

Por ltimo, esta evaluacin ha podido percibir que el Programa de FortaIecimiento y
DesarroIIo Municipal, 1086/SF-N, es un proyecto que, independientemente de los atrasos
dados y de la sub ejecucin existente, ha logrado alto impacto entre los gobiernos locales y la
poblacin civil de los municipios en donde se ha implementado.

AnIisis deI Diseo deI PFDM

De hecho, de haber existido un mecanismo eficaz de monitoreo, con la presente evaluacin
operativa tan slo hubisemos debido dedicarnos a la bsqueda de problemas de gestin, sin
embargo el evaluador se ve obligado a sealar tanto la existencia de problemticas de gestin
que le corresponden, como la problemtica de diseo por, aparentemente, no haberse
analizado ni referido en el proyecto, hasta este momento.

El Proyecto presenta ciertas fallas conceptuales en su diseo, formulacin y gestin:

En el diseo se trat a todos los municipios meta de la misma manera, siendo que
poseen entre ellos diferencias significativas que afectaron necesariamente la ejecucin
del Proyecto y el avance homogneo del mismo: Dimensiones, poblacin, cantidad y
calidad de los servicios municipales, PEA, ubicacin geogrfica, infraestructura,
capacidad de sus cuadros tcnicos, etc.

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El mecanismo de consecucin de hitos fue demasiado ambicioso para algunos de los
municipios y la eficacia del mismo puede desaparecer ante dificultades de recursos
humanos capacitados o de infraestructura de ciertas municipalidades.

No se estableci de inicio si exista la capacidad real del organismo ejecutor, NFOM,
para llevar adelante el proyecto, lo que oblig a que 23 meses despus de la firma del
contrato, habiendo pasado el 48% del perodo establecido para la ejecucin del mismo,
se procediese a la contratacin de consorcios que suplieran esa incapacidad no prevista.

El diseo perdi la oportunidad de establecer el carcter transversal del Componente
de Fortalecimiento del NFOM y, por ende, se perdi la lgica de ejecutarlo con el
mismo nivel de prioridad que el Componente de Fortalecimiento y Desarrollo Municipal
por lo que al organismo ejecutor se le percibe a la zaga en los municipios.

Durante el diseo no se previ que el perodo de su ejecucin pudiese participar en dos
administraciones municipales diferentes, lo que siempre lleva necesariamente aparejado
en el mejor de los casos un retardo en la ejecucin producto de las elecciones edilicias
con sus respectivos perodos de campaa, de elecciones y de consolidacin de las
nuevas autoridades municipales. Adems lleva aparejada la prdida de la memoria
histrica y del recurso humano con experticia debido a cambios en el personal.

No se estableci un mecanismo claro, normado, definido y cientfico, de monitoreo,
seguimiento y evaluacin del Proyecto, incluyendo al SDP, lo que gener condiciones
para subjetivizar toda evaluacin.

ProbIemas Detectados

Se aprecia una dbil institucionalizacin del PFDM en los inicios de su ejecucin, debido
en gran parte a los cambios que se dieron en la direccin del NFOM y adems por
cierto exceso en el grado de incidencia por parte de la oficina local del BD, lo que ayud
a que se mantuviera una Coordinacin Tcnica poco eficiente y poco eficaz durante un
perodo de 24 meses, abonando a la no apropiacin del Programa por las instancias que
en ese tiempo dirigan NFOM.

No estuvieron claras desde un principio las condicionantes tcnicas para el alcance de
los hitos y lograr tener acceso a las inversiones. De hecho el evaluador encontr que
apenas en las primeras semanas de enero del 2005, se les especific a las alcaldas y a
los consorcios cules eran los requerimientos tcnicos para alcanzar o no ciertos hitos,
con el consiguiente resultado de que ya una parte del producto haba sido elaborada
bajo otros criterios con los costos consiguientes e inversin de tiempo, afectando la
eficiencia del Proyecto y, lo que es ms importante, la imagen del Programa en el
territorio.

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No se comprendi que ciertos componentes del Proyecto eran, relativamente, de gran
complejidad para algunas de alcaldas con limitado nivel de desarrollo y bajas
capacidades tcnicas, haciendo ms bien contraproducente el planteamiento de
temticas relativamente complejas que sobrecargaron las instituciones y sus
posibilidades de asimilacin y puesta en marcha.

Cierto grado de confusin que se pudo percibir en el terreno, independientemente del
inters comn manifiesto para generar un producto de calidad, entre las atribuciones de
los consorcios, sus relaciones con las alcaldas, las relaciones entre stos y la Unidad de
Coordinacin Tcnica y la relacin entre las alcaldas y los gerentes de campo,
representantes de la Unidad de Coordinacin Tcnica,

En ciertos casos, dos para ser ms especficos, gerentes de los consorcios en el
municipio se identificaban ms como vinculados al BD que al NFOM lo que adems de
confundir a algunas municipalidades puede disminuir significativamente los rditos que la
institucin ejecutora pudiese obtener ya que afecta su capacidad de interlocucin con los
gobiernos locales.

En el diseo del Proyecto se trata de previo a todas las municipalidades bajo los mismos
parmetros. Esto, an con ciertas reservas, puede ser eficaz para el Pacfico y Centro de
Nicaragua, pero la Costa Atlntica (Caribe) es, objetivamente, una realidad muy
compleja, con diversas etnias, de patrn cultural heterogneo, con conceptos comunales
diferenciados de cara a la propiedad de la tierra, que se enfrenta al municipio ms en
trminos de comunidad que de institucin, etc., sin embargo la evaluacin no encontr
una sola referencia documental o metodolgica que oriente cmo enfrentar y dar
respuestas a esta situacin de excepcin respecto a las otras 14 municipalidades.

Limitaciones

An hace falta desarrollar algunos procesos y herramientas para la administracin de los
recursos financieros de las alcaldas, como el SAF, Sistema Integrado de Administracin
Financiera, para el fortalecimiento de la transparencia y el control, lo mismo que el
mejoramiento de la prestacin de servicios.

A la fecha el NFOM slo cuenta con la informacin financiera completa de 9 de los 16
municipios del Programa. La informacin de los municipios del corredor norte (5) y del
Atlntico (Caribe) de Nicaragua (2) se est procesando y an no ha sido remitida a nivel
central.

No existe un mecanismo establecido de obtencin ni una normativa dada de manejo de
la informacin generada por los consorcios hacia el NFOM.


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La Unidad de Cooperacin Tcnica es eficiente pero tal vez en exceso operativa en
detrimento de actividades administrativas que su rol de seguimiento del Proyecto y de los
consorcios le exige. Tal vez por ello no ha logrado establecer con ambos consorcios una
relacin ms normada.

Es notorio que el apoyo institucional de la Unidad de Cooperacin Tcnica est
bsicamente en las Direcciones Administrativo-Financiera y de Operaciones. En otras
direcciones y reas del NFOM el apoyo es limitado y difcil de obtener.

Recomendaciones Tcnicas

EstabIecer mecanismos de controI cIaros y eficaces que permitan medir el avance
real del Proyecto y de las actividades de cada parte involucrada.

Creacin de Unidad de seguimiento, monitoreo y evaIuacin del Proyecto con
mecanismos de evaIuacin claros, objetivos y definidos.

Sistematizar toda Ia informacin deI Proyecto a fin de obtenerse una interpretacin
crtica del mismo, de cara a obtener los anlisis pertinentes e insumos para toda posible
rplica.

Contratacin de experto para el diseo, organizacin y establecimiento de una unidad de
seguimiento, monitoreo y evaluacin del Proyecto de Fortalecimiento y Desarrollo
Municipal.

Incorporar una evaIuacin ex post como parte de los compromisos metodolgicos del
Programa a fin de: a) Enriquecer la sistematizacin del mismo, b) Evaluar y aprender
sobre cualquier eventualidad que se presentase a lo largo de los primeros aos de
ejecucin.

Transformar eI monto deI fondo rotatorio de Ias inversiones deI 5% aI 15% a fin de
que los gobiernos municipales puedan enfrentar las futuras inversiones con solvencia y
no caigan en incumplimientos contractuales que los afecten.

EstabIecer de futuro universos homogneos de municipaIidades a intervenir, a fin
de adecuar las estrategias a sus caractersticas particulares.

Generacin peridica de informes de la Unidad de seguimiento para insumo de la
Direccin Superior del organismo Ejecutor y de la direccin de la Coordinacin Tcnica.

EstabIecer Ia coordinacin permanente y sostenida entre la Unidad a crearse y la
Direccin de Planificacin del NFOM.

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Recomendacin de Proyecto

Que la Unidad de Coordinacin Tcnica mantenga un monitoreo y seguimiento de las
actividades del Componente , durante todo el perodo restante de ejecucin del
proyecto, an cuando el componente haya finalizado.

Que por su caracterstica innovadora en el municipalismo del pas, y por los resultados
obtenidos a la fecha, que pueden calificarse de positivos, se considere reeditar en los
municipios de Puerto Cabezas y Bluefields la contratacin de consultoras a fin de
facilitar la actividad de la Unidad de Coordinacin Tcnica del NFOM en la Costa
Atlntica (Caribe).

Esta evaluacin de Medio Trmino considera la conveniencia de replicar esta iniciativa de
fortalecimiento y modernizacin en otros municipios del pas. Ya que a pesar de su
carcter piloto e indito en Nicaragua, ha alcanzado un alto grado de impacto no slo
entre las alcaldas involucradas, sino tambin entre varias otras que estn siguiendo
atentamente su desempeo.

Que por las caractersticas del Programa, para toda eventual rplica se seleccionen
municipalidades que tengan un mnimo de capacidad humana e instalada para dar
respuestas a las responsabilidades y al relativamente alto grado de exigencia y dificultad
que el PFDM posee.

Que es pertinente considerar una extensin no menor de 12 (doce) meses ni mayor de 18
(dieciocho) en los tiempos del Proyecto a fin de poder lograr una ejecucin total del
mismo.
















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INTRODUCCION

El territorio de Nicaragua se divide en 15 departamentos, dos regiones autnomas, y 152
municipios. La poblacin total del pas es de aproximadamente cinco millones de habitantes de
los cuales el 56,4%, segn el NEC, habita en reas urbanas. Managua, con aproximadamente
un milln de habitantes, es el principal centro urbano y de actividad econmica del pas y se
caracteriz hasta hace una dcada por ser el principal polo de atraccin del xodo rural campo-
ciudad.

Adems de Managua, existen 21 ciudades con poblaciones de 20 a 150 mil habitantes y que en
conjunto han pasado de albergar del 16.8%, hace una dcada, a poseer alrededor del 25% de
la poblacin total de Nicaragua. Esa situacin se ha transformado de manera significativa y en
la actualidad varias de esas ciudades de tamao intermedio son foco de atraccin para la
poblacin que abandona las condiciones precarias del agro en bsqueda de mejor calidad de
vida. Sin embargo esta poblacin que percibe que la ciudad capital est cada vez ms
tensionada en sus posibilidades de poder ofrecerle mejor calidad de vida.

De hecho, todo el pas est en pleno proceso de urbanizacin. En la ltima dcada la poblacin
urbana creci a una tasa anual del 3,4% frente al 2,2% de la poblacin nacional. Las tendencias
de crecimiento poblacional indican que en aproximadamente 20 aos la poblacin urbana de
Nicaragua se habr duplicado.

Esto hace que en los prximos aos, las ciudades secundarias debern afrontar una creciente
demanda de servicios e infraestructura local. Para dar respuestas a esta problemtica, una gran
parte de las soluciones recaer en los Gobiernos Municipales como responsables por: (a) la
construccin o mejora de infraestructura de transporte urbano; (b) la construccin o mejora de
infraestructura para la disposicin y tratamiento de desechos slidos; (c) la mejora y ampliacin
del sistema de drenaje pluvial; (d) la dotacin de reas verdes y forestales; (e) la construccin
de defensas contra la erosin e inundaciones; y (f) creacin y mejora de otros servicios e
infraestructura municipal como mercados, terminales, mataderos, cementerios pblicos y otra
infraestructura de apoyo al desarrollo econmico local.

Adems de esto en Nicaragua hay un creciente reconocimiento de la importancia del papel de
los Gobiernos Municipales en la definicin e implementacin de estrategias nacionales,
incluyendo temas como la reduccin de pobreza, la educacin y el desarrollo local.

Para hacer frente a la creciente demanda de servicios e infraestructura local, se va a requerir
que estos Gobiernos Municipales pasen por un profundo proceso de modernizacin
institucionaI, que incluya reformas en sus finanzas y administracin interna; en la forma en que
proveen los servicios municipales; en la gestin de sus recursos naturales y en la planificacin

14
del desarrollo urbano. Adems, se requerir que el Gobierno Central fortalezca su
institucionalidad y la del NFOM.
Por todo lo anterior, en el mes de septiembre del 2001, se aprob en el Banco Interamericano
de DesarroIIo una operacin de prstamo al Gobierno de Nicaragua para financiar las
actividades del Programa de Fortalecimiento y Desarrollo Municipal (1086/SF-N), cuyo
organismo ejecutor fuese el Instituto Nicaragense de Fomento MunicipaI (NFOM). Y en el
que participaran 16 Gobiernos Municipales beneficiarios como coejecutores con el objetivo de
incrementar su capacidad institucional y financiera.
La estrategia de intervencin del Programa consiste en incentivar a los Gobiernos Municipales
de las ciudades secundarias para que estos adopten buenas prcticas de gestin municipal
apoyando la modernizacin de las alcaldas. En cada uno de los municipios participantes, el
Programa financiar el diseo y ejecucin de un Plan de Accin Municipal (PAM) que contendr
reformas y modernizacin institucional en cuatro reas de intervencin: 1) administracin y
finanzas; 2) gestin de los servicios municipales; 3) gestin ambiental y de recursos naturales; y
4) desarrollo urbano. Y para cada rea de intervencin del PAM, se estableci un mecanismo
de hitos cuya consecucin permitiese medir el grado de avance y desempeo en los esfuerzos
de modernizacin institucional.
Ahora, a 42 meses de la aprobacin y a 38 de haber entrado en vigencia se establece esta
Evaluacin de Medio Trmino para determinar el grado de xito del Proyecto y la calidad de la
intervencin de los procesos, as como recomendar los ajustes que correspondan.




















15
DESCRIPCIN DEL PROYECTO

El Programa de Fortalecimiento y Desarrollo Municipal es una iniciativa piloto dirigida a 16
municipalidades del Pacfico, Centro y Costa Caribe de Nicaragua, todas ellas gobiernos de
ciudades secundarias que estn enfrentando en los ltimos aos el nuevo reto que significa
asumir el rol de foco de atraccin migratoria campo-ciudad que inicialmente posea bsicamente
la ciudad capital del pas, Managua, y en menor grado las ciudades de Len y Granada.

Esta ingente migracin hacia los nuevos polos de crecimiento poblacional lleva aparejada la
consabida problemtica de urbanizacin, impacto ambiental, necesidades de planificacin del
desarrollo urbano, tensionamiento de los servicios municipales, etc., que requieren inicialmente
de iniciativas de fortalecimiento y desarrollo del municipio y, posteriormente, de la generacin
de iniciativas econmicas municipales auto sostenibles, rentables, que mediante proyectos de
inversin fortalezcan con la adopcin de medidas y prcticas saludables, la institucin de
gobierno local.

Para lo anterior, el Programa ha sido estructurado en tres componentes:

Componente I
Area de mpacto: Fortalecimiento y Desarrollo Municipal
Monto: US$ 4,8 millones
A travs de este componente actualmente en ejecucin, se financi la elaboracin,
establecimiento y seguimiento de los Planes de Accin Municipal (PAM's) en los 16
municipios participantes. En cada caso los Planes de Accin Municipal han definido las
actividades de fortalecimiento que establecidas como requerimiento por cada municipio en las
reas de:
a) Administracin y finanzas del municipio.
b) Gestin de los servicios municipales.
c) ncremento en la capacidad de gestin ambiental y de los recursos naturales.
d) nicio de prcticas de planificacin del desarrollo urbano.

Componente II
Area de mpacto: Inversiones Municipales
Monto: US$ 7,0 millones
Este componente contempla recursos de inversin que sern destinados a financiar proyectos
de inversin con lgica de rentabilidad, cuyo objetivo es incrementar la capacidad administrativa
y eficiencia de los gobiernos locales y estn relacionados con la formacin de una cultura de
responsabilidad financiera y con el establecimiento de buenas prcticas de gestin municipal.
Contempla:

Modernizacin de la administracin y las finanzas municipales.
Mejora de la gestin de los servicios municipales.

16
Mejora de la capacidad de gestin ambiental y de recursos naturales.
Introduccin de prcticas de Planificacin del Desarrollo Urbano.
Modernizacin de la administracin y las finanzas municipales.

Los proyectos de inversin a financiarse deben ser de alto impacto en el municipio y
generadores de una actitud municipal comprometida con su poblacin. Estos proyectos de
inversin pueden ser por ejemplo:

nfraestructura de transporte urbano y/o nterurbano (Terminales de buses)
nfraestructura para la disposicin, tratamiento y aprovechamiento de desechos slidos.
Sistemas de recoleccin de aguas pluviales y drenajes hacia los acuferos del
municipio.
reas verdes y/o forestadas que posean alto valor ambiental que ayuden a mitigar la
vulnerabilidad del municipio frente a desastres naturales.
niciativas de defensas contra erosin e inundaciones.

En el caso de establecer proyectos de inversin en terminales, mercados, rastros municipales
(Mataderos), cementerios, recuperacin de bienes histricos y/o culturales, aprovechamiento de
desechos slidos, implementacin de reas tursticas, etc., el Programa contempla la
elaboracin de estudios sobre la posible participacin del sector privado del municipio.

Se puede afirmar que los proyectos elegibles de este programa son complementarios con los
proyectos FSE por cuanto esta institucin realiza inversiones en las reas rurales y suburbanas
que presentan elevados ndices de pobreza, lo que caracteriza la generalidad de los municipios
escogidos para el programa. Por ende, podemos afirmar que las inversiones en infraestructura y
servicios municipales del PFDM se complementan entre s por cuanto participan del Sistema de
Planificacin Municipal, que desarrollan conjuntamente NFOM y el FSE.

Componente III
Area de mpacto: Fortalecimiento Institucional del INIFOM
Monto: US$ 2,54 millones
Este componente contempla el financiamiento de las actividades de apoyo al NFOM a fin de
que la institucin pueda actuar como instancia a cargo de la coordinacin, articulacin,
desarrollo y supervisin de la cobertura y de la calidad de los servicios de Capacitacin y
Asistencia Tcnica municipal.

Paralelamente se financiar el desarrollo de instrumentos de gestin municipal y de actividades
a fin de que el NFOM incremente su capacidad de seguimiento, anlisis y evaluacin que le
permitan generar propuestas de polticas de desarrollo municipal. niciativa que coadyuvar las
acciones y coordinaciones nterinstitucionales.


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1.1 Resumen del Marco Lgico

Resumen Narrativo



Fin deI PFDM

Apoyar al desarrollo municipal en Nicaragua de tal manera que se creen las condiciones
institucionales y financieras para profundizar la descentralizacin e impulsar el desarrollo local.

Propsito deI PFDM

El Programa contribuir a incrementar la capacidad institucional y financiera de los gobiernos
municipales para que estos hagan frente a los crecientes desafos del proceso de urbanizacin
y puedan mejorar sus servicios e infraestructura local.


Especficamente el Programa busca:

Fortalecer institucionalmente a los Gobiernos Municipales a fin de que estos mejoren su
capacidad financiera y eficiencia en la prestacin de servicios.
Contribuir a un desarrollo urbano ms ordenado y ambientalmente sostenible.
Fortalecer al NFOM.



COMPONENTE 1: FortaIecimiento y DesarroIIo MunicipaI (PAM's)

1.1 Mejoramiento de Ia Administracin y Ias Finanzas en Municipios seIeccionados.

Al menos 10 PAM's elaborados.
Ajustes financieros implementados.
Administracin tributaria mejorada.
Administracin financiera mejorada.

1.2 Mejoramiento de Ios Servicios MunicipaIes.

Servicios pblicos municipales seleccionados modernizados.
Administracin de tarifas mejorada.
Normas de servicios elaboradas.


1.3 Mejoramiento de Ia Gestin LocaI deI Medio Ambiente.

Plan de apoyo a Direccin Medio Ambiental ejecutado.
Campaa medio ambiental ejecutada.



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1.4 PIanes Maestros de DesarroIIo Urbano.

Capacidad de planificar el desarrollo urbano mejorada.
Capacidad de realizar estudios de preinversin mejorada.
Capacidad de programar las inversiones mejorada.



COMPONENTE 2: Inversiones

Proyectos de inversin ejecutados por cada municipio.
Capacidad de seguimiento a la ejecucin mejorada.



COMPONENTE 3: FortaIecimiento INIFOM

3.1 Mejoramiento de Ios servicios de Capacitacin y Asistencia Tcnica MunicipaI.

Sistema de acreditacin funcionando.
Programa de Asistencia Tcnica y de capacitacin en ejecucin.
Sistema integrado de Administracin Financiera desarrollado.
Sistema de gestin tributaria desarrollado.

3.2 ResuItados.

Gerencias clave fortalecidas.
Capacidad de anlisis sectorial fortalecida.


Los objetivos anteriores se logran a travs de las actividades que se detallan a continuacin:


Actividades

Componente 1: FortaIecimiento y DesarroIIo MunicipaI (PAM's)

1.1 Mejoramiento de Ia administracin y Ias finanzas en municipios seIeccionados.

Elaborar PAM's y suscribir Convenios-Programa (Municipio-NFOM). (Alcanzado)
Diagnosticar y ejecutar planes de ajuste financiero. (Alcanzado)
Ejecutar reingeniera de procesos financieros y administrativos. (En proceso)
mplementar sistemas de administracin financiera integrada. (En proceso)
mplementar sistema de gestin tributaria. (En proceso)
Realizar encuesta catastral. (Alcanzado)
Disear y ejecutar Plan de capacitacin. (En proceso)



19
1.2 Mejoramiento de Ios servicios municipaIes.

Anlisis de alternativas de modernizacin de prestacin de los servicios (tercerizacin,
corporativizacin, privatizacin). (En proceso)
Ejecutar un proyecto de tercerizacin o crear unidades autnomas de costo por municipio.
(En proceso)
Ejecutar plan de mejora del cobro de tasas. (En proceso)
Elaborar y ejecutar normas de funcionamiento y control de calidad. (En proceso)


1.3 Mejoramiento de Ia gestin medio ambientaI y recursos naturaIes.

Crear y fortalecer la Direccin de medio ambiente. (Alcanzado)
Disear e implementar campaa de educacin ambiental. (En proceso)
Disear y ejecutar Plan de fortalecimiento en licenciamiento. (En proceso)


1.4 PIanificacin deI desarroIIo urbano.

Actualizar/elaborar plan de desarrollo urbano. (Alcanzado)
Mejorar procedimientos para cumplimiento de normas de desarrollo urbano. (En proceso)
Elaborar estudios de preinversin para proyectos. (En proceso)
Formular programa de inversiones multianual. (En proceso)
Capacitar funcionarios de oficinas de planificacin. (En proceso)




Componente 2: Inversiones.

Contratar y ejecutar obras para proyectos seleccionados. (No iniciado)
Supervisar proyectos. (No iniciado)





Componente 3: FortaIecimiento INIFOM

Tipologizar municipios para identificar diferentes tipos de demandas por servicios de C&AT.
(Alcanzado)
Formular programas de C&AT. (En proceso)
Desarrollar sistemas de acreditacin. (En proceso)
Desarrollo de sistemas integrado de administracin financiera. (En proceso)
Desarrollar sistema de gestin tributaria municipal. (En proceso)
Fortalecer gerencia de operaciones. (En proceso)
Fortalecer capacidad de seguimiento PAM's y proyectos de inversin. (En proceso)



20

1.2 Estado General del Proyecto

El Proyecto de FortaIecimiento y DesarroIIo MunicipaI, cuya unidad ejecutora es el NFOM,
es financiado por el Prstamo N. 1086/SF-N bajo la modalidad de Inversin-Proyecto
Especfico.

Su fecha de aprobacin fue el 19 de septiembre del 2001, habindose firmado el Contrato el 8
de octubre del mismo ao. Entr en vigencia el 24 de diciembre del 2001, y se estableci su
elegibilidad para desembolsos el 16 de mayo del 2002. Desde su aprobacin a esta fecha, el
Proyecto del PFDM lleva 42 meses en ejecucin y IIeva 38 meses desde Ia vigencia deI
contrato.

Dada la falta de capacidad del NFOM en recursos tcnicos para dar seguimiento tcnico a los
municipios involucrados en el Programa, se decide la contratacin de dos firmas de consorcios
en calidad de facilitadores, a fin de obtener esa capacidad para interactuar con los municipios
de cara al montaje de los Planes de Accin Municipales.

El primero de ellos en fecha de contratacin, Gestin y Proyectos InternacionaIes
ConsuItores S.L. (GP), cuyo nombre completo es CONSORCIO GPI CONSULTORES-DOXA-
CICODE, es de nacionalidad espaola, con presencia en varios pases de Amrica Latina,
posee experticia en asesora a programas de desarrollo local y municipalismo, fue contratado
por el nstituto Nicaragense de Fomento Municipal a fin de proveer inicialmente servicios de
asistencia tcnica para que los Gobiernos Municipales de Masaya, Granada, Rivas, Jinotepe y
Diriamba (Conformando el Grupo I) pudiesen actualizar y ejecutar sus Planes de Accin
Municipal (PAMs). Posteriormente seran incorporados en una segunda contratacin con el
mismo Consorcio, los municipios de San RafaeI deI Sur, Ciudad Sandino, Tipitapa y Boaco
(Que conformaron el Grupo II).

Fecha de Contratacin eI 29 de septiembre deI ao 2003
Contratacin finalizar eI 24 de diciembre deI ao 2005

El segundo grupo contratado fue el CONSORCIO COWI CRG-SOGEMA, de origen finlands-
canadiense, tambin con amplia experticia en actividades de desarrollo municipal y gobierno
local en diversos pases del continente americano. Fue contratado por el NFOM a fin de
proveer igualmente la asistencia tcnica para el desarrollo de los Planes de Accin Municipal en
los municipios de OcotaI, JaIapa, EsteI, Jinotega, MatagaIpa (Que conforman el Grupo III).

Fecha de Contratacin eI 29 de septiembre deI ao 2003
Contratacin finalizar eI 25 de noviembre deI 2005


21
Estn pendientes los otros dos municipios para dar inicio al desarrollo de sus Planes de Accin
Municipal de cara al PFDM: BIuefieIds y Puerto Cabezas, ambos en la Costa Atlntica
(Caribe) de Nicaragua. Actualmente su ejecucin tiene un retraso significativo y se espera poder
iniciar la actividad en ellos a ms tardar en el mes de junio de este ao.

Como se mencion en la Descripcin del Proyecto, el Programa contempl desde un inicio
establecer como resultante del Componente 1 cuatro hitos cuyo alcance y completamiento
determinase el acceso a los fondos de inversin para la ejecucin del Componente 2. Para ello,
se cuenta con una cartera de 23 proyectos. Los correspondientes estudios de preinversin
estn siendo asesorados por un equipo tcnico de especialistas (2) recin contratados por el
NFOM y por la Especialista de Preinversin de la Unidad de Coordinacin Tcnica.

Los estudios de proyectos estn clasificados en:

Estudios ejecutados por las Unidades tcnicas de las Alcaldas. (7)
Estudios contratados con recursos de la Cooperacin Tcnica, ATN/AE-8479-N (3)
Estudios incluidos en Licitacin Pblica nternacional LP-BD-001-2004 (9)
Estudios tcnicos contratados con recursos propios de las Alcaldas (2)
Estudios de preinversin ya elaborados por las alcaldas (2)

Respecto al Componente 3, Fortalecimiento nstitucional del NFOM, el avance al 1ro de enero
del 2005 era de un 16% y fue reorganizado por el nstituto de Fomento Municipal de cara a
fortalecer el rea de Planificacin, Gestin Ambiental y Desarrollo Urbano, con el objeto de
tener la capacidad de dar seguimiento a las actividades de certificacin de los hitos y del propio
fortalecimiento institucional.

Este Componente 3 est constituido por 3 sub componentes:

1. Servicio de Capacitacin y Asistencia Tcnica MunicipaI. Se ha estado asistiendo
tcnicamente a los municipios mediante la actualizacin del SSCAT con el objeto de poner
al da sus catastros urbanos y lograr un impacto proporcional en la tasa de recaudaciones
corrientes del municipio.

22
Presupuesto Ejecutado

Se ha ejecutado el 12.3% del presupuesto total del Programa, en el 79.2% del perodo
establecido para su conclusin, el 25 de diciembre del ao en curso.

En catastro se ha ejecutado el 5.36% del presupuesto total.

En los PAM's se ha ejecutado el 24.88% del presupuesto total.

En mejorar la capacidad administrativa y fortalecimiento institucional se ha utilizado el
46.65% de ese presupuesto.

Total del Presupuesto Ejecutado: US$ 1.432.812.74

DisponibiIidad financiera

Catastro 297,064.12
PAM's 2.681,179.80
Fortalecimiento nstitucional 201,622.97
nversiones Municipales 7.000,000.00

Total Disponibilidad Financiera actual: US$ 10.179.866.37

2. DesarroIIo de Sistemas de Administracin Financiera Tributaria. Ya se ha realizado el
primer borrador con la consultora del Sistema SAFT y prximamente se dar inicio al
proceso de pre calificacin de firmas para el desarrollo del referido sistema.

3. DesarroIIo InstitucionaI deI INIFOM. Tres son las reas de intervencin para este sub
componente del Fortalecimiento del NFOM:

a. nversiones y servicios Municipales
b. Planificacin y Desarrollo Urbano
c. Finanzas Municipales

Asimismo, se han realizado actividades de apoyo que han fortalecido al nstituto con
adquisicin de equipos y mobiliarios, consultoras en el rea de inversiones y medio
ambiente y con la capacitacin de sus funcionarios.


Situacin Financiera del Proyecto

























23

ESTRATEGIA DEL PROYECTO


La estrategia de intervencin del Programa consisti en incentivar a los Gobiernos Municipales
de las ciudades secundarias de Nicaragua para que adopten buenas prcticas de gestin
municipal apoyando la modernizacin de las alcaldas. En cada uno de los municipios
participantes, el Programa est financiando el diseo y ejecucin de un PIan de Accin
MunicipaI (PAM) que contiene reformas a la institucin municipal y otras prcticas de
modernizacin dentro de cuatro reas de intervencin:

1) Administracin y finanzas
2) Gestin de Ios servicios municipaIes
3) Gestin ambientaI y de recursos naturaIes
4) DesarroIIo urbano

Como estrategia, en cada rea de intervencin del PAM, el diseo del Programa estableci
puntos a alcanzar, los hitos, para medir los resultados de los esfuerzos de modernizacin
institucional:
Y como resultado de la ejecucin de las actividades de los PAM's, la lgica del Programa
consider que cada municipalidad participante estara en condiciones para cumplir con los
cuatro primeros hitos de modernizacin institucional, los que a su vez le permitiran acceder
hasta al 50% inicial del techo de los recursos de inversin que le fuesen asignados.

Estos hitos fueron:
Modernizacin de la administracin y las finanzas municipales.
AIcance: Completamiento del catastro de bienes inmuebles urbanos en el municipio
participante.

Mejora de la gestin de los servicios municipales.
AIcance: Que existan dos servicios municipales con centros de costo independientes.

Mejora de la capacidad de gestin ambiental y de recursos naturales.
AIcance: Que se haya presentado el Plan de Gestin Medio Ambiental del Municipio, el que
debe incluir la designacin y financiamiento con cargo al presupuesto municipal del funcionario
especializado encargado de su implementacin y financiamiento.

Introduccin de prcticas de Planificacin del Desarrollo Urbano.

24
AIcance: Que se haya presentado el informe final del Plan Maestro de Desarrollo Urbano
(PMDU), elaborado de conformidad con el sistema de planificacin municipal del NFOM-
FSE, previamente adoptado y avalado mediante ordenanzas del Concejo Municipal.
Una vez cumplido lo anterior quedar un 50% de remanentes de recursos de inversin y para
acceder a ellos, el municipio deber cumplir otros cuatro hitos que se definieron en funcin de
medir la profundizacin de las reformas en las cuatro reas iniciales de intervencin del PAM.
Los hitos en mencin son:
Modernizacin de la administracin y las finanzas municipales.
AIcance: Que se incremente la recaudacin del B en un 15% respecto al ao de inicio del
Plan de Accin Municipal y se genere un ahorro corriente equivalente al incremento del B
registrado en el ltimo presupuesto ejecutado.

Mejora de la gestin de los servicios municipales.
AIcance: Que se recuperen los costos de operacin y mantenimiento en dos servicios
municipales.

Mejora de la capacidad de gestin ambiental y de recursos naturales.
AIcance: Que la elaboracin y aprobacin de los proyectos municipales se haga de
conformidad con el Sistema de Gestin AmbientaI impulsado por el FISE.

Introduccin de prcticas de Planificacin del Desarrollo Urbano.
AIcance: Que la municipalidad haya identificado las inversiones municipales urbanas de los
siguientes dos aos en el marco del PMDU, que previamente deber haber sido avalado y
aprobado por ordenanzas del Concejo Municipal.

(Ver Cuadro de los Hitos y sus requisitos en Pg. 27)




25










































1 Servicios Municipales
1.1 Certificacin del Consejo de la Seleccin de los Dos Servicios Municipales
1.2 Certificacin del Consejo Municipal de la aprobacin de la Metodologa a aplicar
1.3 Copia de la Metodologa
1.4 Certificacin del Consejo Municipal de la Aprobacin de los nformes
1.5 Copia de los nformes Mensuales y Trimestrales
1.6 Propuestas presentadas al Concejo Municipal
1.6.1 El Anlisis de la situacin financiera
1.6.2 Las Propuestas de Tarifas
1.6.3 Anlisis de viabilidad y sostenibilidad
1.6.4 Los resultados esperados y los anlisis los resultados obtenidos
2 Medio Ambiente
2.1 Certificacin del Concejo donde crea la Comisin Ambiental Municipal (CAM)
2.1.1 Nombres de las nstituciones que la conforman
2.2 Certificacin de la Creacin de la Unidad Ambiental Municipal (UAM)
2.2.1 Quienes la conforman
2.3 Coipa del Manual de Funciones de la UAM
2.4 Copia del Plan Operativo Anual de la Unidad Ambiental Municipal (UAM)
2.5 Certificacin del Presupuesto del 2005 para el funcionamiento de la UAM
2.6 Certificacin donde se aprueba el Plan Ambiental del Municipio
2.7 Copia del Plan Ambiental Municipal
2.8 Evidencias de la participacin ciudadana en la Formulacin y Validacin del Plan
2.9 Manual de Procedimientos e nstrumentos para la operacionalizacin del Plan
3 Desarrollo Urbano
3.1 Certificacin del Concejo Municipal donde aprueba el Plan de Desarrollo Urbano
3.2 Copia Digital y/o mpresa del Plan de Desarrollo Urbano
3.3 Copia Digital de los Mapas utilizados en el PDUM
3.4 Copias de los Reglamentos para la implementacin del PDUM
3.5 Copia del Diagnostico para la elaboracin del PDUM
3.6 Evidencias o memoria de la participacin ciudadana en la elaboracin del PDUM
No HITOS / REQUISITOS
c
c
c

26
EVALUACIN


3.1 Antecedentes de Ia EvaIuacin

El Programa de Fortalecimiento y Desarrollo Municipal es una iniciativa que pretende
incrementar y fortalecer la capacidad institucional y financiera de los municipios a fin de que
stos puedan hacer frente a los crecientes desafos del proceso de urbanizacin que
caracteriza toda la Regin y a fin, asimismo, de poder mejorar sus servicios y la infraestructura
local.

En ese sentido el Programa estableci como objetivos especficos tres aspectos diferenciados
que permitiesen un manejo ordenado de la iniciativa a fin de ejecutarla y, posteriormente, poder
sistematizarla de cara a futuras rplicas:

a) Fortalecer institucionalmente los municipios participantes con el objeto que estos
mejorasen su capacidad financiera y su eficiencia en la prestacin de servicios.
b) Promover un desarrollo urbano ms ordenado, planificado y ambientalmente sostenible.
c) Fortalecer institucionalmente al nstituto Nicaragense de Fomento Municipal a fin de
mejorar su capacidad de oferta en asistencia y tcnica y capacitacin a los municipios
desarrollando adems, instrumentos de gestin municipal y pueda ampliar su capacidad
de anlisis y de elaboracin de propuestas para los gobiernos locales de Nicaragua.

En ese sentido, el 19 de septiembre del 2001 fue aprobado el prstamo N. 1086/SF-N del
Banco nter-Americano de Desarrollo a la Repblica de Nicaragua por un monto de
US$ 12.000,000.00 a fin de proporcionar el 80% del financiamiento total de US$ 15.000,000.00
para la ejecucin del PFDM.

En la actualidad el Programa posee una ejecucin de 41 meses desde la firma del contrato y su
fecha de finalizacin est establecida para el 25 de diciembre del ao 2005 que transcurre.

Por otra parte, del monto original del prstamo se han desembolsado US$ 2.803,429.00, lo que
establece que el Programa posee una ejecucin financiera cercana al 20% pero un avance en
sus tiempos de ms del 85% de su perodo de ejecucin, restndole tan slo 9 meses para que
ste finalice.

Este marco situacional que debe considerarse inicialmente crtico, genera las condiciones para
un alerta que requiere de una evaluacin con la que se puedan establecer las correspondientes
correcciones de la problemtica que haya generado el estado actual.

Slo cabe sealar que en la documentacin inicial de la formulacin del proyecto del PFDM, se
haba establecido que la Evaluacin de Medio Trmino deba realizarse cuando se ejecutara la

27
mitad de los fondos o cuando se llegase al ecuador (24 meses) del proyecto. O sea, que en la
actualidad la evaluacin de Medio Trmino debi haberse realizado hace 17 meses
aproximadamente, precisamente para la fecha que, como se expondr ms adelante, fue
necesaria la contratacin de consorcios internacionales que asumiesen tareas tcnicas que el
organismo ejecutor no tena capacidad de llevar a cabo.

Para concluir cabe sealar que, con seguridad, las lecciones aprendidas de esta iniciativa
servirn para enriquecer la capacidad de desarrollo y fortalecimiento de los gobiernos locales de
Nicaragua, as como de las instancias centrales que se articulan con ellos.


3.2 Propsito de la Evaluacin

La evaluacin de medio trmino est vinculada estratgicamente a la etapa intermedia del
avance del PFDM y su objetivo final es lograr un mejor desempeo del Proyecto mediante una
visin situacional que ofrezca insumos para la toma de decisiones que permitan, si cabe, las
correcciones y mejoras del mismo. Para su realizacin se ha diseado la participacin de todos
los involucrados: Representante ejecutivo del prestatario, el Banco, los gobiernos municipales,
las firmas consultoras de consorcios, sus representantes ante las alcaldas, la Unidad que
coordina tcnicamente por parte del NFOM, as como el personal que sta posee en el
territorio.


3.3 Involucrados Principales

El Programa de Fortalecimiento y Desarrollo Municipal es una iniciativa que por su complejidad
y por la cantidad de instancias y entidades involucradas en su ejecucin, es, necesariamente,
de alto impacto y se caracteriza por ser una iniciativa vinculante entre el Banco nteramericano
de Desarrollo como fuente de financiamiento, el Gobierno de Nicaragua como prestatario, el
NFOM y otras entidades ejecutoras de distintos niveles y que adems lleva aparejado un
elemento de contratacin de firmas privadas que establece entre la Unidad de Coordinacin
Tcnica de NFOM y las municipalices, una actividad facilitadora de consorcio.

Adems, las actividades del Programa se han diseado teniendo en perspectiva la participacin
multisectorial de los habitantes del municipio a travs de cabildos y procesos de consulta, a fin
de enriquecer aun ms su contenido y elevar su impacto.


28
Sus involucrados principales, por su participacin en la evaluacin son:

Primer NiveI:
PATROCINANTES DE LA EVALUACION
El Banco nteramericano de Desarrollo Fuente de Financiamiento
El Gobierno de Nicaragua Prestatario

Segundo NiveI:
INVOLUCRADOS PRIMARIOS
Las 16 municipalidades Beneficiarios
La Representacin local del BD Representante
El NFOM Organismo Ejecutor


Tercer NiveI:
INVOLUCRADOS SECUNDARIOS
Consorcios Gestores
Equipo de evaluacin nvestigador


OficiaIes IocaIes deI Banco
Instituto Nicaragense de Fomento MunicipaI. Se estableci ante el Banco como el ejecutor
y coordinador del Programa. Sus funciones son:

Suscribir el convenio de transferencia de recursos con el Ministerio de Hacienda.
Establecer los convenios marco con los gobiernos municipales.
Suscribir las contrataciones requeridas para el adecuado desarrollo del Programa.
Velar por el cumplimiento de los convenios marco por parte de los municipios.
Velar por el cumplimiento del Reglamento Operativo.
Supervisar el adecuado cumplimiento de los objetivos de la operacin.
Manejar eficientemente los recursos.
Preparar y entregar al Banco los informes establecidos en el Contrato de Prstamo.
Llevar la contabilidad actualizada y el registro de utilizacin de los recursos del programa.
Coordinar con el FSE, instituciones pblicas y privadas y agencias de cooperacin
internacional, acciones para una ejecucin adecuada del Programa.

En el NFOM la Direccin de Operaciones es la responsable por la supervisin y ejecucin de
los PAM's, por las inversiones municipales (Componentes y ) y por la ejecucin del
Componente . Entre sus funciones estn:

29

Realizar la promocin y divulgacin de las normas y procedimientos del Programa entre los
municipios, ONG's y empresas.
Asesorar a los municipios en la ejecucin del Programa segn las normas de los convenios
marco y el Reglamento Operativo.
Apoyar a los municipios en la elaboracin de los TDR's para la contratacin de las
consultoras para la formulacin y ejecucin de los PAM's.
Formular los TDR's para la contratacin de consultoras destinadas al desarrollo
institucional de NFOM.
Presentar informes semestrales del estado de ejecucin del Programa.
nformar al Comit Tcnico de NFOM del desarrollo institucional previsto en el
componente .

Gobiernos MunicipaIes. Han tenido acceso al Programa aquellos gobiernos locales que hayan
cumplido con los requisitos para su participacin en el mismo pudiendo obtener de esta manera
recursos para inversiones, segn lo referido en los Componentes y del Programa, y
actividades de modernizacin institucional de acuerdo a los trminos del convenio marco
suscritos entre el NFOM y la municipalidad.

Se constituy una Unidad Ejecutora Municipal (UEM) cuya responsabilidad es la de seguimiento
diario del Programa en el municipio. Est dirigida por un funcionario del municipio destinado a
tiempo completo al que asesoran el gerente del consorcio en el terreno as como consultores de
corto plazo en temas especficos vinculados con las inversiones, contrataciones, desembolsos y
el desarrollo y fortalecimiento institucional.

Se cre en los municipios un Comit de Modernizacin Municipal para darle seguimiento a la
ejecucin de los PAM's y est constituido por los directores generales de cada municipio que
estn vinculados a las reas de intervencin de los PAM's.

Entre otras responsabilidades en la ejecucin del Programa, los gobiernos locales deben:

Contratar servicio de consultora segn las normas del Banco para la ejecucin de
actividades y estudios indicados en los PAM's.
Realizar el seguimiento y control fsico-financiero del avance de los servicios contratados.
Tramitar ante el NFOM sus solicitudes de desembolso de los recursos del Programa.
Aportar la contraparte de financiamiento establecida en el momento oportuno.
Aprobar los informes parciales y finales de las consultoras contratadas.
Hacer el seguimiento de cumplimiento de los indicadores de desempeo del PAM e
informar al NFOM sobre los resultados alcanzados.
Facilitar la supervisin general del Programa por parte de NFOM y el BD.

30

Preparar los TDR`s, pliegos de condiciones tcnicas, legales, tarifarias, fijacin de
indicadores y otros requerimientos a fin de llevar adelante procesos de tercerizacin,
corporativizacin o privatizacin cuando sea necesario.
Realizar procesos de licitacin de obras y adquisicin de bienes respecto a las inversiones
del Componente .
Realizar supervisin fsica y financiera de la ejecucin de los proyectos.
Proceder a la recepcin final de obras y bienes de acuerdo con los contratos suscritos.

ONG's, firmas consuItoras, empresa privada y centros de formacin tcnico-profesionaI.
En un principio se contempl para la ejecucin del Programa (Ver Informe de Proyecto) que
estas entidades, debidamente acreditadas por el NFOM, podran ser contratadas por los
gobiernos municipales para la prestacin de servicios de consultora, asistencia tcnica y
capacitacin, provisin de bienes y la realizacin de proyectos de inversin municipal.

Sin embargo, la falta de capacidad en recursos humanos calificados tcnicamente ad hoc de la
entidad ejecutora para proporcionar a los municipios la atencin tcnica requerida como
contraparte de las reas contenidas en los Planes de Accin Municipal, hizo necesaria la
contratacin de empresas internacionales conformadas en consorcios y que fueron contratadas
por el NFOM a fin de proveer servicios de asistencia, conocimientos, herramientas y
mecanismos para que los gobiernos municipales puedan formular conjuntamente con los
consorcios los PAM's, los actualicen y puedan ejecutarlos.

Los consorcios se rigen por:
Los TDR's de las bases tcnicas de los concursos.
La propuesta tcnica y econmica que presentaron al NFOM.
Las actas de negociacin entre las partes.

Posteriormente se establecera por razones de falta de capacidad tcnica por parte del ejecutor,
la necesidad de contratar dos firmas internacionales las que se encargaran de suplir con sus
recursos tcnicos y profesionales las carencias y requerimientos que posea el NFOM de cara
a llevar a cabo la correspondiente ejecucin.



31
3.4 Metodologa de Seguimiento y Evaluacin del Proyecto


Enfoque GeneraI de Ia ProbIemtica de EvaIuacin

Deficiencias en Ia Informacin
La evaluacin del PFDM y los mecanismos empleados para la misma se perciben deficitarios
desde un inicio. La evaluacin de Medio Trmino no encontr informacin sobre datos de lnea
de base, ni existe en NFOM informacin documental sobre diagnstico o evaluacin ex ante.

El consultor encontr limitaciones en las referencias metodolgicas respecto al diseo del
proyecto. Este carece de cualquier tipo de sistematizacin, lo que aunado a la falta de memoria
histrica de la institucin en lo general, por el alto grado de rotacin de su personal, y de la
Unidad de Coordinacin Tcnica en lo particular, por lo reciente de la incorporacin de sus
recursos humanos (Ver cuadro adjunto), no ha sido posible tener acceso a las iniciativas
emprendidas inicialmente de cara al proyecto. Por ejemplo, se desconoce si en el diseo del
proyecto se utiliz la metodologa de rbol de problemas o el correspondiente rbol de
objetivos, etc.


En general conviene destacar la pobreza de informacin que sobre el diseo y la formulacin
del proyecto posee la instancia ejecutora y, especficamente, la oficina de Coordinacin
Tcnica.

2005
1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1
Coordinadora Tcnica Arq. Teresa Suazo Montenegro
Coordinadora Tcnica Arq. Elena Orozco Prez
Asistente Lic. Soraya Taylor
Asistente Adquisiciones Lic. Mara Nilda Sols
Asistente Adquisiciones Sra. Bertha Granados
Especialista Adqui siciones Lic. Myriam Ordoez
Operados SAFO BD Carmen Gmez Gonzlez
Especialista Financiero Lic. Oscar Arias Cruz
Especialista de Estudi o de
pre inversi n
Lic. Nubia Lee Maldonado
Monitoreo y ejecucin
Fi nanciera
Lic. Cl audia Len Torres
Gerente de Campo Lic. Luis Alberto Gonzlez
Gerente de Campo Lic. Luis Alberto Lpez
Contador Lic. Roberta Dvila Sequeira
Tcnico de nversiones
Municipales
ng. Oscar Cceres
Tcnico de nversiones
Municipales
ng. Salvador Espinosa
CARGO FUNCONAROS
TRMESTRES EN EL CARGO
2002 2003 2004

32
MetodoIoga de EvaIuacin

La metodologa de seguimiento y evaluacin del Proyecto se estableci a diferentes niveles y
con la participacin de las partes involucradas, de acuerdo a los documentos

1) Informe de Proyecto, PDFM N-0156 s/f.
2) Contrato de Prstamo N. 1086/SF-NI, octubre 8, 2001.
3) Normativa para Acceder a los Recursos de Inversin, PFDM-1086/SF-N, febrero 2005.

Los dos primeros, el Informe de Proyecto y el Contrato de Prstamo dirigidos directamente a
la ejecucin del Proyecto, el tercero como evaluacin de desempeo del primer componente, de
cara al acceso a los recursos de inversin.

1.- Segn el documento Informe de Proyecto se utilizarn tres mecanismos de seguimiento del
Programa, Monitoreo y Evaluacin, Evaluacin de Medio Trmino y Contabilidad y Auditoria :

Monitoreo y EvaIuacin.
Monitoreo y Evaluacin utilizando informacin de NFOM.

La ejecucin del Programa ser monitoreada y evaluada utilizando la
informacin proporcionada por el Sistema de Seguimiento de la direccin de
Operaciones del NFOM.

Para lo anterior se plantearon reuniones semestrales de revisin del Programa, que evaluaran:

El proceso de promocin e incorporacin de municipios participantes.
El grado de cumplimiento de los indicadores de desempeo acordados en los
PAM's y su impacto en el mejoramiento de la gestin municipal y en la
eficiencia y cobertura de los servicios e infraestructura municipales.
El progreso en la ejecucin fsica y financiera de los proyectos de inversin
municipal.
El grado de avance de las actividades de fortalecimiento institucional del
NFOM.
La aplicacin de las recomendaciones contenidas en los estudios efectuados
en el Componente .

El prestatario presentar al Banco informes de progreso semestrales sobre la ejecucin del
PFDM que contengan: Situacin financiera, acciones y actividades cumplidas, productos

33
realizados y metas alcanzadas, as como las principales limitaciones encontradas y las
soluciones que propone para superarlas. Cabe destacar que el formato de este informe debe
ser previamente acordado con la representacin del Banco.

EvaIuacin de Medio Trmino

Se estableci para el Programa una evaluacin de Medio Trmino a realizarse cuando hubiese
transcurrido el 50% del tiempo de ejecucin estimado del Proyecto o cuando se hubiese
desembolsado el 50% de los recursos financieros del Programa (Lo que sucediese primero).

El Informe de Proyecto establece que esta evaluacin analizar entre otros el logro de los
objetivos del Programa, el logro de las metas acordadas en los PAM's y la mejora de los
servicios de C&AT municipal. Las recomendaciones propuestas servirn para tomar medidas
correctivas que beneficien al Programa y le aseguren el logro de sus objetivos.

Se contempla asimismo, en la pgina 25 del Informe que se llevar a cabo una EvaIuacin
FinaI del Programa. Sin embargo, a pesar de la importancia del Programa y de su impacto en
los gobiernos locales del pas, el documento no establece una evaluacin ex post del mismo.


ContabiIidad y Auditoria

La contabilidad y registros correspondientes sern manejados por el ente ejecutor, NFOM, de
conformidad con las prcticas contables aceptadas y establecidas.

Cada ao fiscal se realizar una auditoria de las cuentas del Programa. La presentacin de los
estados financieros al Banco se harn anualmente mientras dure la ejecucin del Programa.

2.- Segn el Contrato de Prstamo se estableci que el NFOM elaborar para el seguimiento
del Programa los siguientes informes:

EI PIan Operativo para el primer ao de ejecucin del Programa como parte del nforme
nicial que aparece en el Arto. 4.01 "Condiciones Previas al Primer Desembolso.

Informes SemestraIes de Progreso. Que contienen el estado de ejecucin del
Programa, el cumplimiento de los objetivos de cada uno de sus componentes, el
cumplimiento de las municipalidades con los indicadores establecidos en sus respectivos
PAM's y que reflejan adems los problemas aparecidos y las soluciones

34
adoptadas. As como los correspondientes informes y estados financieros presentados
por la instancia ejecutora.

Informes AnuaIes de Seguimiento. ncluyen los elementos de los informes de progreso
semestrales y se realizarn durante los dos aos siguientes al trmino de ejecucin del
Programa.

Informe de EvaIuacin Intermedia. Que se estableci para realizarse transcurridos los
primeros 24 meses de ejecucin del Programa contados a partir de la entrada en
vigencia del contrato (24 de diciembre del 2001). Y que debi haberse realizado entre
diciembre del 2003 y enero del 2004, se est llevando a cabo en este momento.

Reunin AnuaI de Seguimiento. Las realiza el prestatario (En este caso mediante
delegacin al NFOM) con la participacin del Banco y dems instituciones que puedan
ser relevantes. Por norma se debe llevar a efecto dentro del mes siguiente al trmino de
cada ao calendario. Y en dichas reuniones se:

a. Se revisa el grado de cumplimiento don los objetivos y componentes del Programa.
b. Se revisa las metas alcanzadas de acuerdo con el Plan Operativo de ese ao.
c. Se acuerdan los ajustes necesarios.
d. Se aprueba el Plan para el siguiente ao de ejecucin del Programa.

3.- Segn el documento de Normativas para Acceder a los Recursos de Inversin, se
establecieron como mecanismos de seguimiento y valoracin para el acceso a los recursos de
inversin, los siguientes valores para encuestas catastraIes:

Generacin de informacin 51 ptos. Porcentuales.
Procesamiento manual 15 ptos. "
Procesamiento digital 40 ptos. "

Y los siguientes valores para deIineacin catastraI:

Generacin de informacin 41.25 ptos. Porcentuales.
Procesamiento manual 45.00 ptos. "
Procesamiento digital 35.00 ptos. "

35

ProbIemticas de Monitoreo y Seguimiento

Para obtener la evaluacin sistemtica, exitosa, del PFDM se hubiese hecho necesaria la
existencia de un mecanismo de monitoreo que no solo reflejase la eficiencia y eficacia en el uso
de los recursos, el avance y la productividad, sino que adems, fuese verificable y verificada
permanentemente, a fin de poder identificar con seguridad los logros y deficiencias y,
consecuentemente, poder tomar las medidas correctivas pertinentes.

Sin embargo, tal procedimiento no es completo en el Programa de Fortalecimiento y Desarrollo
Municipal y se limita a la generacin de los nformes de Seguimiento y Desempeo del Proyecto
(SDP). Estos indicadores de desarrollo, elaborados por el NFOM y revisados por la
representacin del Banco, arrojan tanto actualmente como en sus clasificaciones histricas,
resultados no correspondientes al desempeo del proyecto.

Por ejemplo, tanto en los nformes de Seguimiento Semestrales correspondientes al segundo
semestre del 2001, como en los dos anuales del 2002, 2003 y 2004 y el de marzo del 2005,
aparece el Proyecto como "satisfactorio.

Respecto al estado actual de proyecto, a lo largo de las ocho ltimas clasificaciones el PFDM
obtiene en siete de ellas, la calificacin de H y solamente en diciembre el 2002 se le considera
"L.

Curiosamente durante todo el perodo en que la Unidad de Coordinacin Tcnica estuvo
constituida slo por dos personas, sin ningn tipo de proyeccin o impacto ni al interior de la
institucin ejecutora ni de cara a los beneficiarios, obtuvo una clasificacin de "Alta en los
informes de seguimiento. Cabe destacar que era tan bajo el perfil del Programa a lo interno del
NFOM que algunos de los directores pensaban a finales del 2003, que era ya irrecuperable.

Precisamente, durante el mismo perodo de tiempo, los SDP arrojaron que el logro de los
Objetivos de Desarrollo era "P, an en las condiciones de falta de presencia entre los
beneficiarios a lo interno de la propia institucin y con un nivel drsticamente bajo de ejecucin
de fondos.

Cabe sealar que para esas mismas fechas, y como producto del grado de incidencia directa
del Banco en la oficina de la Coordinacin Tcnica, la percepcin generalizada de todo el
NFOM era que aquella oficina era ms que nada una extensin del Banco por lo que ni como
institucin, ni individualmente, hubo apropiacin de la misma, de sus fines y sus propsitos.



36
Progreso en Ia Ejecucin deI Proyecto

Los tres componentes y su relacin con los productos alcanzados aparecen como
"satisfactorio. Sin embargo, del Componente , Fortalecimiento y Desarrollo Municipal, an no
se han completado todos los ndicadores Claves de Desempeo como por ejemplo, los estudios
de pre-inversin para los proyectos municipales identificados. En el caso de las inversiones
municipales, aparecen como "S proyectos de inversin en ejecucin a partir del presente ao,
pero por ser una situacin de futuro no puede ser objeto de valoracin porque an no posee
contenido de desempeo. gual situacin se presenta con el Componente de Fortalecimiento
del NFOM.

Con respecto a la clasificacin resumen del Progreso en la ejecucin (PE), el Banco establece
que una clasificacin de satisfactoria o muy satisfactoria, "S y "MS respectivamente, indica que
el proyecto ser completado durante el perodo de desembolso actualmente aprobado lo que a
todas luces se observa no factible a pesar de los ingentes esfuerzos realizados en los ltimos
meses directamente por el NFOM y por los consorcios y lgicamente, se apreciara como
muchsimo ms improbable a mediados del ao pasado.


3.5 Fuentes de Datos para Evaluacin

Informe de Consorcios
Debido a la problemtica expuesta anteriormente, se establecen pocas fuentes de datos
institucionales para la realizacin de monitoreo, seguimiento y evaluacin sistemticos del
PFDM. Bsicamente, la informacin de operaciones y avance se ha gestado en el territorio y ha
sido proporcionada en informes trimestrales, y en ciertos resmenes por los consorcios.

Informes Financieros PFDM
La informacin financiera del Programa se ha generado en el rea financiera del PFDM.

Informes de Finanzas MunicipaIes
La informacin sobre recaudacin, ahorro, etc. de los municipios, se ha recogido en finanzas
municipales.

Informes de Gerentes de Campo
La ltima de las fuentes de informacin para la realizacin de evaluacin vena dada por los dos
gerentes de campo que el PFDM contrat para tener mayor presencia institucional en el
territorio y proporcionarle a los representantes de los consorcios en los municipios, un elemento
vinculante y altamente dinmico con la Unidad de Coordinacin Tcnica.

Con todos eIIos, Ia Unidad de Coordinacin Tcnica generaba informacin para aIimentar
eI ISDP que ha sido eI nico mecanismo de seguimiento.

37

JUSTIFICACIN DEL PROYECTO

4.1 Pertinencia contnua del proyecto

Este Programa es pertinente porque su gestin apoya al NFOM para que ste adquiera la
capacidad de fortalecer de manera integral a los municipios, para que cuente con una serie de
sistemas e instrumentos de gestin municipal que puedan ser usados a nivel nacional. El
Programa incentivar la introduccin de reformas institucionales y buenas prcticas de gestin
municipal, mediante el otorgamiento de recursos para inversin municipal cuyo acceso est
condicionado a que la Municipalidad logre un conjunto de hitos de mejor desempeo
institucional.

A medida que este Programa logre sus objetivos, los Gobiernos Municipales participantes
tendrn un Programa Multianual de nversiones que podra formar la base para futuras
operaciones municipales. Adems, si los municipios participantes logran fortalecer sus finanzas,
administracin, y gestin, tendrn mejores condiciones de cara a ser contrapartes de cualquier
programa nacionales ejecutados a nivel local, incluyendo los programas actualmente
impulsados por el FSE.

A fin de facilitar el proceso de modernizacin de los Gobiernos Municipales, el Programa
apoyar al NFOM para que mejore su funcin como la instancia nacional responsable por
coordinar, desarrollar, y supervisar los servicios de C&AT. La estrategia para modernizar y dar
sostenibilidad a los servicios de C&AT consiste en que el NFOM se convierta en un articulador
de la oferta y la demanda, de tal manera que la prestacin de la capacitacin y la asistencia
tcnica corresponda a las firmas consultoras, profesionales independientes, ONGs, institutos de
formacin tcnica, y centros acadmicos. La mejora de los servicios de C&AT es un elemento
esencial para que los gobiernos municipales se conviertan en actores proactivos del desarrollo
local y de la descentralizacin.

4.2 Repercusiones de continuar eI proyecto con o sin reformuIacin

Definicin del Problema

Generalmente el atraso en la ejecucin de Proyectos es una mezcla de factores exgenos y
propios. Los primeros llevan cierta cuota de eventualidad que escapa a quienes los formulan.
Los segundos estn directa e ineludiblemente vinculados al diseo de las iniciativas y es comn
que se refieran al momento de la conceptualizacin y/o al propio momento del diseo.


38
Este retardo aparece con relativa frecuencia en la administracin pblica de la Regin, como
producto de no haberse contemplado limitaciones en la capacidad tcnica y/o instalada de las
instancias ejecutoras de los Proyectos, por no haber tenido el prestatario o la instancia
ejecutora un rol claramente definido durante la formulacin y por limitaciones en el
establecimiento de mecanismos capaces y efectivos de monitoreo, seguimiento y evaluacin en
los que estn involucrados todas las partes.

En el caso especfico del PFDM por ejemplo, existi retardo en el establecimiento mismo de una
oficina de Coordinacin Tcnica funcional, ms de dos aos, por no haberse previsto ciertas
limitaciones tcnicas en el NFOM, ni habrsele proporcionado a ste la oportunidad de
apropiarse del Proyecto.

La ejecucin del PFDM posee en la actualidad un grado de avance que puede ser catalogado
como insatisfactorio. La ejecucin de los fondos corresponde a poco mas del 12% y el
completamiento de los hitos establecidos para poder tener acceso al Componente , que
estaban planificados a estar listos desde principios del 2004, en la actualidad (01 de marzo
2005) presenta la siguiente situacin:

73% de eIIos est a punto de recibir eI avaI de sus concejos municipales para pasar al
proceso de certificacin de NFOM. (Se espera estn avalados el 08/04/05)

6% ha sido certificado por eI INIFOM.

21% est en proceso de certificacin condicionada por parte de las instancias tcnicas
especializadas del NFOM.

Por ello podemos definir la situacin actual (al 14 de Marzo del 2005) del Programa como de
atraso. Pero para poder colocarlo en su justa perspectiva se requiere considerar dos
escenarios: La continuacin del proyecto con reformulacin y la continuacin del proyecto sin
reformulacin.

Continuacin del Proyecto con Reformulacin

Se establecen las condiciones para el alcance de los hitos contemplados en el marco del
Programa. Se procede a realizar la certificacin y se pasa a la etapa de inversiones del
Componente del Programa. Para ello se ha llevado a cabo una reformulacin del proyecto con
una extensin de los trminos basndose en las capacidades mostradas por los gobiernos
locales de dar respuesta a los requerimientos y condicionantes del prstamo mediante el
cumplimiento de los hitos establecidos en el marco del Programa. El PFDM es

39
llevado a trmino y su ejecucin, incorporando las enseanzas aprendidas, sirve como
incentivo para la rplica de la iniciativa en otros gobiernos locales del pas.

Resultados nstitucionales
Se fortalece institucionalmente a los municipios participantes.
El gobierno local adquiere la imagen de capacidad por haber atrado las inversiones.
El municipio es percibido por sus habitantes como un interlocutor vlido del gobierno central.
El Banco es percibido como un impulsor del desarrollo local y se vuelve un elemento
recurrente con el cual compartir iniciativas y experiencias.
Se fortalece la instancia facilitadora central, NFOM a fin de que pueda mejorar su capacidad
de asistencia tcnica a los municipios.

Resultados Econmicos
Se logra el establecimiento de centros de costo independientes rentables.
Se genera una cultura de auto sostenibilidad.
Se crean nuevas fuentes de empleo
Se establece un ejemplo que pueda ser tomado por otros gobiernos municipales.

Resultados Sociales y del Entorno
Se obtiene un entorno ambientalmente sostenible.
Se involucra a los diversos actores sociales en la toma de decisiones de su gobierno local.
Hay un mayor empoderamiento de su municipio por parte de la ciudadana.
Se establece el plan ambiental del municipio como el recurso que garantice su sostenibilidad
ambiental.

Resultados Urbansticos y de nfraestructura
Se obtiene un desarrollo urbano ms ordenado.
Se visualizan de previo las problemticas urbansticas y de asentamiento humano que
puedan aparecer a mediano y largo plazo.
Se obtiene un plan de desarrollo urbano.
Se establece en la memoria del colectivo ciudadano su participacin en la elaboracin del
Plan de Desarrollo Urbano.

Continuacin del Proyecto sin Reformulacin

No se alcanzan muchos de los hitos en los trminos establecidos y por ende, no se pueden
realizar las correspondientes inversiones municipales del Componente . El PFDM llega a
trmino a finales del 2005 sin ser ejecutado en su totalidad. Las otras municipalidades no

40
participantes de la iniciativa la consideran poco viable y deciden continuar con una ejecucin de
gobierno municipal tradicional. La institucin ejecutora a nivel central pierde credibilidad ante las
municipalidades y ve disminuida su capacidad de interlocucin con ellas.

Resultados nstitucionales
Los municipios que participaron en la iniciativa pierden credibilidad por parte de sus
ciudadanos.
Las propias autoridades municipales se ven afectadas por lo que consideran un fracaso.
La imagen del NFOM como facilitador se deteriora.
El Banco es percibido como impulsador de iniciativas con cierto grado de ineficacia.


Resultados Econmicos
Queda la percepcin de que el gobierno local no es capaz de administrar iniciativas rentables y
se fortalece la cultura de la dependencia hacia las transferencias del gobierno central.
Queda un mensaje de ineficiencia en el manejo pblico de los recursos financieros, tanto a
nivel central como a nivel local.
El municipio es cada vez ms dependiente econmicamente.
Ante los resultados negativos, las otras municipalidades evitan experimentar iniciativas de este
tipo.

Resultados Sociales y del Entorno
Al no existir un plan ambiental que rija el entorno del municipio, se continan las polticas de
iniciativas eventuales y disgregadas, muchas de ellas nocivas para el medio ambiente.
Los actores sociales continan su accionar al margen de la municipalidad sin involucrarse con
ella y sin un sentido de pertenencia a la misma.
El recurso ambiental del municipio se disgrega en el manejo individualizado y desordenado del
mismo.

Resultados Urbansticos y de nfraestructura
Contina el crecimiento desorganizado del municipio.
Los servicios municipales estn cada vez ms pensionados y la calidad de vida de la
poblacin disminuye sistemticamente.
No existe una visin clara de la problemtica urbana y las soluciones se implementan tan solo
como respuesta a las dificultades aparecidas.
El plan de desarrollo urbano es abandonado como parte de una iniciativa fallida.
El ciudadano no se involucra en el desarrollo urbano de su municipio.



41
FINANZAS DEL PROYECTO


5.1 Estructura de ejecucin del Presupuesto

El proyecto contempla un presupuesto de US$ 15.000.000.00 con la siguiente composicin:

BID US$ 12.000,000.00
El Banco sufraga hasta el 80% del costo total.

Contraparte LocaI US$ 3.000,000.00
La contraparte local proporciona el 20% restante, de los cuales el 53.33% son recursos
provenientes del Tesoro General de la Nacin, por un monto de US$ 1.600,000.00 y el 46.67%
como aporte de los gobiernos municipales, con fondos propios, por un monto de US$
1.400,000.00.

La asignacin de recursos del Componente determin el monto en funcin de la categorizacin
de municipios establecida por la Ley 376, Ley de Rgimen Presupuestario Municipal, en
base a la cual se definieron los siguientes lmites mximos.

Municipios Categora B
ngresos superiores a los C$ 10.000,000.00 hasta US$ 350,000.00
Municipios Categora C
ngresos entre C$ 6.000,001.00 y C$ 10.000,000.00 hasta US$ 300,000.00
Municipios Categora D
ngresos entre C$ 2.500,001.00 y C$ 6.000,000.00 hasta US$ 200,000.00



a. Componente 1.
FortaIecimiento y desarroIIo municipaI US$ 5.000.000

b. Componente 2.
Inversiones municipaIes US$ 7.000.000

c. Componente 3.
DesarroIIo InstitucionaI deI INIFOM US$ 2.562.000

Mejora de Ios servicios de C&AT MunicipaI US$ 512. 000

Administracin apoyo a Ia ejecucin
y supervisin deI Programa US$ 45.000

42
Los recursos correspondientes al Componente del Programa fueron asignados a los
municipios segn los siguientes criterios:

Un 70% de los recursos distribuidos en forma directamente proporcional al total del nmero
de habitantes urbanos de cada municipio, para ello se dividi el monto entre el total de
habitantes urbanos del total de municipios, y el resultado fue multiplicado por el nmero de
habitantes urbanos de cada uno de los municipios participantes en el Programa.

El 30% restante fue asignado para beneficiar a los municipios con mayor concentracin de
poblacin en pobreza. Para ello se dividi el monto de ese 30% entre el total de habitantes
urbanos en situacin de pobreza de esos municipios, multiplicando el valor obtenido por el
nmero de habitantes urbanos en situacin de pobreza de cada municipio.


Las condiciones del prstamo de financiamiento del PFDM son:

Con un plazo de amortizacin de 40 aos, un perodo de gracia de 10 aos y un plazo de
desembolsos a 4 aos.
Los intereses se establecieron al 1% para los primeros 10 aos y al 2% del ao 11 en
adelante.
Para la comisin del crdito se estableci el 0.5% y para los costes de inspeccin y la
supervisin se estableci recibiese el 1.0%.



















43

Presupuesto del Proyecto








































MUNICIPIO CATASTRO PAM`S
MEJORAR LA CAPACIDAD
ADMINISTRATIVA
(FORTALECIMIENTO)
INVERSIONES
MUNICIPALES
TOTAL
PRESUPUESTO
POR ALCALDIA
Jinotepe 43.806.00 186.071.97 23.622.03 232.428.00 485.928.00
Diriamba 31.940.00 197.937.98 23.622.03 299.332.00 552.832.01
Rivas 42.598.00 187.279.98 23.622.03 204.264.00 457.764.01
Tipitapa 59.095.84 220.782.14 23.622.03 677.293.00 980.793.01
Ciudad Sandino 63.492.56 166.385.42 23.622.03 417.815.00 671.315.01
EsteIi 38.880.00 290.997.00 23.622.03 805.388.00 1.158.887.03
OcotaI 26.810.00 203.067.97 23.622.03 257.832.00 511.332.00
Jinotega 37.196.00 253.037.98 23.622.03 373.780.00 687.636.01
343.818.40 1.705.560.44 188.976.24 3.268.132.00 5.506.487.08

CATASTROS PAM`S
MEJORAR LA CAPACIDAD
ADMINISTRATIVA
(FORTALECIMIENTO)
INVERSIONES
MUNICIPALES
TOTAL
PRESUPUESTO POR
ALCALDIA
Masaya 35.855.00 294.022.98 23.621.88 933.035.00 1.286.534.86
Granada 33.424.00 296.453.98 23.622.03 735.967.00 1.089.467.01
Jinotepe 43.806.00 186.071.97 23.622.03 232.428.00 485.928.00
Diriamba 31.940.00 197.937.98 23.622.03 299.332.00 552.832.01
Rivas 42.598.00 187.279.98 23.622.03 204.264.00 457.764.01
Tipitapa 59.095.84 220.782.14 23.622.03 677.293.00 980.793.01
Ciudad Sandino 63.492.56 166.385.42 23.622.03 417.815.00 671.315.01
San RafaeI deI Sur 25.418.54 254.459.44 23.622.03 168.173.00 471.673.01
Boaco 29.416.07 200.461.91 23.622.03 205.955.00 459.455.01
EsteIi 38.880.00 290.997.00 23.622.03 805.388.00 1.158.887.03
OcotaI 26.810.00 203.067.97 23.622.03 257.832.00 511.332.00
JaIapa 29.809.52 196.167.98 23.622.03 353.558.00 603.157.53
MatagaIpa 76.840.00 253.037.98 23.622.03 757.834.00 1.111.334.01
Jinotega 37.196.00 253.037.98 23.622.03 373.780.00 687.636.01
Puerto Cabezas 43.896.60 186.048.98 23.622.03 252.084.00 505.651.61
BIuefieIds 46.990.98 183.043.98 23.622.03 325.262.00 578.918.99
665.469.11 3.569.257.67 377.952.33 7.000.000.00 11.612.679.11
PRE8UPUE8TO PRE8UPUE8TO PRE8UPUE8TO PRE8UPUE8TO
Presupuesto de Ios 16 municipios PFDM
Presupuesto de Ios 8 municipios de Ia EvaIuacin
GRUPO GRUPO GRUPO GRUPO DE DE DE DE EVALUACION EVALUACION EVALUACION EVALUACION

44
5.2 Fondos Ejecutados

CATASTROS PAM`S
MEJORAR LA CAPACIDAD
ADMINISTRATIVA
(FORTALECIMIENTO)
INVERSIONES
MUNICIPALES
TOTAL EJECUTADO
POR ALCALDIA
Masaya 29.664.48 67.239.39 11.993.18 0.00 108.897.05
Granada 24.809.90 67.240.18 11.993.18 0.00 104.043.26
Jinotepe 23.957.46 48.001.28 11.993.18 0.00 83.951.92
Diriamba 26.372.14 48.002.62 11.993.18 0.00 86.367.94
Rivas 36.535.57 47.998.60 11.993.18 0.00 96.527.35
Tipitapa 15.191.38 62.496.32 11.144.00 0.00 88.831.70
Ciudad Sandino 39.048.65 48.092.73 11.144.00 0.00 98.285.38
San RafaeI deI Sur 9.911.20 57.736.07 11.144.00 0.00 78.791.27
Boaco 4.219.60 48.111.24 11.144.00 0.00 63.474.84
EsteIi 4.701.51 82.000.94 11.027.47 0.00 97.729.92
OcotaI 19.388.82 73.667.32 11.144.00 0.00 104.200.14
JaIapa 17.423.67 67.346.61 11.027.47 0.00 95.797.75
MatagaIpa 47.766.91 86.399.91 11.144.00 0.00 145.310.82
Jinotega 23.284.68 74.760.89 11.053.22 0.00 109.098.79
Puerto Cabezas 24.608.74 1.160.51 9.861.03 0.00 35.630.28
BIuefieIds 21.520.28 7.823.78 6.530.27 0.00 35.874.33
368.404.99 888.078.39 176.329.36 0.00 1.432.812.74
EJECUTADO EJECUTADO EJECUTADO EJECUTADO
MUNICIPIO CATASTRO %CATASTRO PAM`S %PAM
MEJORAR LA
CAPACIDAD
ADMINISTRATIVA
(FORTALECIMIENTO)
%
INVERSIONES
MUNICIPALES
TOTAL
EJECUTADO POR
ALCALDIA
%EJEC x ALC.
Jinotepe 23.957.46 54.69 48.001.28 25.80 11.993.18 50.77 0.00 84.032.41 17.29
Diriamba 26.372.14 82.57 48.002.62 24.25 11.993.18 50.77 0.00 86.474.76 15.64
Rivas 36.535.57 85.77 47.998.60 25.63 11.993.18 50.77 0.00 96.638.75 21.11
Tipitapa 15.191.38 25.71 62.496.32 28.31 11.144.00 47.18 0.00 88.885.71 9.06
Ciudad Sandino 39.048.65 61.50 48.092.73 28.90 11.144.00 47.18 0.00 98.375.79 14.65
EsteIi 4.701.51 12.09 82.000.94 28.18 11.027.47 46.68 0.00 97.770.19 8.44
OcotaI 19.388.82 72.32 73.667.32 36.28 11.144.00 47.18 0.00 104.308.74 20.40
Jinotega 23.284.68 62.60 74.760.89 29.55 11.053.22 46.8 0.00 109.190.94 15.88
188.480.21 485.020.70 91.492.23 0.00 765.677.28
EJECUTADO EJECUTADO EJECUTADO EJECUTADO
FONDOS EJECUTADOS AL 11 DE MARZO
FONDOS EJECUTADOS AL 11 DE MARZO 2005
GRUPO GRUPO GRUPO GRUPO DE DE DE DE EVALUACION EVALUACION EVALUACION EVALUACION DE DE DE DE M.T. M.T. M.T. M.T.

45










































14.90
18.73
0
5
10
15
20
Grupo (COW) Grupos y (GP)
Al 01 de marzo 2005
EJECUCIN DEL PRESUPUESTO
POR GRUPOS (EN %)

14.65
15.64
8.44
15.88
17.29
20.40
21.11
9.06
0
5
10
15
20
25
C
i
u
d
a
d

S
a
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p
a
Al 01 de marzo 2005
PRESUPUESTO EJECUTADO POR
CADA MUNICIPIO DE LA MUESTRA (EN %)
Este diferencial en la ejecucin entre ambos grupos se explica bsicamente por haber
iniciado el Consorcio GP-DOXA-CCODE sus actividades varios meses antes que el
Consorcio COW SOGEMA, A esto se suman las dificultades inherentes para este
ltimo al atender municipios del centro Norte de Nicaragua, con mayor dificultad en la
ubicacin geogrfica y las limitaciones de recursos humanos y de infraestructura.

46
Fondos Disponibles








CATASTROS PAM`S
MEJORAR LA CAPACIDAD
ADMINISTRATIVA
(FORTALECIMIENTO)
INVERSIONES
MUNICIPALES
TOTAL DISPONIBLE
POR ALCALDIA
Masaya 6.190.52 226.783.59 11.628.70 933.035.00 1.177.637.81
Granada 8.614.10 229.213.80 11.628.85 735.967.00 985.423.75
Jinotepe 19.848.54 138.070.69 11.628.85 232.428.00 401.976.08
Diriamba 5.567.86 149.935.36 11.628.85 299.332.00 466.464.07
Rivas 6.062.43 139.281.38 11.628.85 204.264.00 361.236.66
Tipitapa 43.904.46 158.285.82 12.478.03 677.293.00 891.961.31
Ciudad Sandino 24.443.91 118.292.69 12.478.03 417.815.00 573.029.63
San RafaeI deI Sur 15.507.34 196.723.37 12.478.03 168.173.00 392.881.74
Boaco 25.196.47 152.350.67 12.478.03 205.955.00 395.980.17
EsteIi 34.178.49 208.996.06 12.594.56 805.388.00 1.061.157.11
OcotaI 7.421.18 129.400.65 12.478.03 257.832.00 407.131.86
JaIapa 12.385.85 128.821.37 12.594.56 353.558.00 507.359.78
MatagaIpa 29.073.09 166.638.07 12.478.03 757.834.00 966.023.19
Jinotega 13.911.32 178.277.09 12.568.81 373.780.00 578.537.22
Puerto Cabezas 19.287.86 184.888.47 13.761.00 252.084.00 470.021.33
BIuefieIds 25.470.70 175.220.20 17.091.76 325.262.00 543.044.66
297.064.12 2.681.179.28 201.622.97 7.000.000.00 10.179.866.37
EJECUTADO EJECUTADO EJECUTADO EJECUTADO D8PONBLDAD D8PONBLDAD D8PONBLDAD D8PONBLDAD
D8PONBLDAD D8PONBLDAD D8PONBLDAD D8PONBLDAD
MUNICIPIO CATASTRO % PAM`S %
MEJORAR LA
CAPACIDAD
ADMINISTRATIVA
(FORTALECIMIENTO)
%
INVERSIONES
MUNICIPALES
TOTAL
DISPONIBLE
POR ALCALDIA
%
Jinotepe 19.848.54 45.31 138.070.69 74.20 11.628.85 49.23 232.428.00 402.095.59 82.75
Diriamba 5.567.86 17.43 149.935.36 75.75 11.628.85 49.23 299.332.00 466.557.25 84.39
Rivas 6.062.43 14.23 139.281.38 74.37 11.628.85 49.23 204.264.00 361.325.26 78.93
Tipitapa 43.904.46 74.29 158.285.82 71.69 12.478.03 52.83 677.293.00 892.107.30 90.96
Ciudad Sandino 24.443.91 38.50 118.292.69 71.10 12.478.03 52.83 417.815.00 573.139.22 85.38
EsteIi 34.178.49 87.91 208.996.06 71.82 12.594.56 53.32 805.388.00 1.061.316.84 91.58
OcotaI 7.421.18 27.68 129.400.65 63.72 12.478.03 52.83 257.832.00 407.223.26 79.64
Jinotega 13.911.32 37.40 178.277.09 70.45 12.568.81 53.21 373.780.00 578.645.07 84.15
155.338.19 1.220.539.74 97.484.01 3.268.132.00 4.742.409.80
DISPONIBILIDAD AL 14 DE MARZO 2005
DISPONIBILIDAD AL 14 DE MARZO 2005
GRUPO GRUPO GRUPO GRUPO DE DE DE DE EVALUACION EVALUACION EVALUACION EVALUACION DE DE DE DE M.T. M.T. M.T. M.T.

47
5.3 Explicacin a diferencias en datos financieros

Conviene aclarar en el marco lgico de la presente evaluacin, la aparente incongruencia que
surge cuando se comparan las cifras de Fondos Ejecutados contenidos en el cuadro de la
pgina 44 de este documento, proporcionados por Finanzas del PFDM, con las que contiene el
ltimo SDP, (La primera informacin recibida en fecha 14/03/2005 y el segundo documento es
de data 17/03/2005), donde aparece un diferencial de desembolso de US$ 1.370,616.00, para
un 10.61% de margen.

TOTAL DESEMBOLSO US$
Segn SDP al
17/03/2005
%
Segn Finanzas PFDM
al 14/03/2005
%
DIFERENCIAL %
2.803,429.00 23.0 1.432,812.74 12.39 1.370,616.26 10.61


Bsicamente, el diferencial existente se debe a que en el documento SDP del Banco,
los desembolsos de los anticipos se consideran como ejecucin, pero no as en los
registros financieros de la Coordinacin Tcnica, por que en realidad son anticipos por
justificar. Recordemos adems, que en este caso, el SDP est cortado al 17 de marzo
considerando el total de los componentes de gastos, mientras que las cifras del cuadro
antes mencionado (Pg. 44) solamente contemplan los componentes y . Y en
reaIidad est cortado aI 31 de diciembre deI 2004.

En este caso, los componentes y son a ejecutar por las alcaldas beneficiarias del
PFDM, y lo presentado corresponde a la ejecucin de las alcaldas en lo que respecta a
los items de Catastro Urbano, PAM`s y las nversiones, todo ello relacionado con el rea
de los PAM`s, y donde se refleja nicamente las rendiciones de cuenta efectuadas por
los consorcios que son consideradas por el rea de Finanzas de la Coordinacin
Tcnica gastos, no refIejando Ios anticipos transferidos a Ios consorcios, que
ascienden a US$ 632,430.00.

Es por ello que esta evaluacin ha decidido destacar la importancia de establecer este
diferencial a la hora de hacer cualquier ejercicio de seguimiento entre el Banco y el
Ejecutor, as como considerar en todo seguimiento el diferencial producto del cambio de
valor de las monedas para el referido perodo de tiempo.






48
2005
3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1
Lic. Pedro Joaqun Chamorro Presidente Ejecutivo
Dr. Carlos Duartes Aras Presidente Ejecutivo
Alejandro Fiallos Navarro Presidente Ejecutivo
Lic. Walter Ren Prez Presidente Ejecutivo
ng. Noel Somarriba Barreto Director General
Sr.Mario Alvaro Crdenas Director General
Lic. Douglas Espaa Morales Director
Nstor Ricardo Chavarra Morales Director
Roberto Espinosa Zapata Director
ng. Edgard Antonio Bohorquez Director
Lic. Omar Moncada Laguarta Director
Lic. Atilio Bravo Snchez Director
ng. Ramn Ernesto Guilln Director
Lic. Pedro Abarca Loaisiga Director
Lic. Atilio Bravo Snchez Director
Lic. Mara Mairena Rayo Responsable de Unidad
Lic. Aura Mara Gonzlez Responsable de Unidad
ng. Ronald Gmez Rivera Responsable Depto.
ng. Alberto Aburto Responsable Depto.
Finanzas Municipales y
Admn. Tributaria
Lic. Gilberto Lindo Calero Responsable Depto.
Dr. Denis Merlo Responsable Asesora Legal
Dra. Dominga Gmez Castillo Responsable Asesora Legal
Lic. Douglas Campos Resp. Cooperacin Externa
Lic. Carlos Herrera Urbina Resp. Cooperacin Externa
FUNCONAROS CARGO 2004 2003 2002
TRMESTRES EN EL CARGO
2001 OFCNA
Presidencia Ejecutiva
Direccin General
Direccin Administrativo
Financiero
Asesora Legal
Cooperacin Externa
Direccin de
Operaciones
Direccin de Evaluacin
y Polticas
Unidad de Adquisiciones
Departamento de
nversiones
5.4 Riesgos del Proyecto

EIevada rotacin de personaI en Ios municipios por Ios cambios de administracin
poItica. Esta situacin es un riesgo para el Programa en la medida en que los profesionales y
tcnicos capacitados en los primeros aos de su ejecucin, puedan ser sustituidos por
administraciones futuras. El Programa busca mitigar este riesgo mediante el incremento del
valor tcnico de los funcionarios municipales lo que, a su vez, aumenta el costo de sustituirlos,
para la municipalidad. Este incremento de valor ser posible por las actividades de capacitacin
profesional y asistencia tcnica que se incluyen en este Programa y por el nfasis que se ha
dado a la adopcin de sistemas de gestin municipal, que requieren personal especializado
para su manejo.

Riesgo de posibIe sustitucin de Ios ejecutivos deI INIFOM Iuego de Ias prximas
eIecciones nacionaIes. Por ejemplo, ya se haca referencia a la elevada rotacin de
funcionarios que es del orden de 5.5 meses de permanencia promedio en el cargo (Ver cuadro
adjunto). Este riesgo se ha considerado de dos maneras:

a. El Programa ha sido desarrollado en consulta con autoridades municipales las que
influirn para que se d continuidad a esta iniciativa.
b. La Junta Directiva del NFOM cambiar slo parcialmente debido a que la
representacin municipal, que conoce ampliamente el propsito del Programa, se
mantendr inalterada.

49

DbiI coordinacin que actuaImente existe en eI rea de capacitacin y asistencia tcnica
municipaI. Podra ser un riesgo si el NFOM no logra articular la oferta de asistencia tcnica en
los municipios participantes. Para reducir este riesgo se han tomado las siguientes medidas:
a. Se ha realizado un taller de marco lgico en que las agencias que financian
proyectos con el NFOM han explicado sus programas y se han discutido formas
para lograr una mayor articulacin de esfuerzos.
b. Se han incluido recursos para disear un Programa Nacional de Capacitacin y
Asistencia Tcnica que servir para mejorar la asistencia a los municipios
independientemente del proveedor.
c. Se ha previsto que la gerencia del Programa en los municipios est a cargo de un
Comit de Modernizacin que tendr entre sus responsabilidades coordinar todas las
actividades de fortalecimiento institucional que se estn ejecutando en el municipio,
independientemente de la fuente de financiamiento.


5.5 Problemas en la Ejecucin del Proyecto

Problemas con la Coordinacin Tcnica:

La Unidad de Coordinadora Trecnica del proyecto estuvo formada por slo dos
profesionales, la responsable y otro, lo que les haca imposible elaborar todos los Trminos
de Referencia de los consultores y administrar el programa. Adems esto poco abonaba
para la institucionalizacin del Proyecto. Es importante sealar que sta se manejaba y era
administrado como una isla institucional, ms cercano a las instancias del Banco que a las
del organismo ejecutor.


Problemas con los tiempos:

El Plazo Transcurrido desde la identificacin y aprobacin de la formulacin del PFDM, de
la firma del contrato de prstamo con el BD y del primer desembolso (tareas llevadas a
cabo entre 2001 y 2002) hasta la contratacin y puesta en marcha efectiva de la Asistencia
Tcnica (Consorcios) ha sido excesivo (fines de octubre de 2003). Esta circunstancia se
hace ms pronunciada en el caso de los municipios del Grupo , cuya Asistencia Tcnica
fue instalada en 2004.

Los retrasos en la puesta en marcha del PFDM han hecho que el previsto cambio de las
autoridades municipales, consecuencia de las elecciones municipales realizadas en
noviembre de 2004, se haya producido en el ecuador del perodo de prestacin de los
servicios de la Asistencia Tcnica contratada para los Grupos y .

Las elecciones y el cambio de autoridades (Y en varios casos de los partidos polticos que
ejercen el gobierno municipal) ha provocado que las contrapartes en las Alcaldas

50
hayan dejado de estar realmente operativas desde octubre 2004 hasta principios de febrero
de 2005. Esta "calma chicha institucional de 4 meses ha ralentizado los procesos de
validacin por los Comits de Modernizacin y de aprobacin por los Concejos Municipales
de algunos de los productos elaborados y entregados por la Asistencia Tcnica.


Problemas del aprendizaje:

El NFOM careca de experiencia en la aplicacin de los criterios del BD relativos a las
transferencias (Ordenante nacional de pagos) de la responsabilidad de la licitacin
internacional de la Asistencia Tcnica y de la contratacin de las firmas internacionales
adjudicatarias. Tambin para el NFOM, la gestin del PFDM ha tenido el carcter de
experiencia piIoto a la que se han tenido que acomodar, no sin dificultades, los sistemas
de funcionamiento y de toma de decisiones de la institucin, que tienen sus ritmos
especficos y que no siempre han coincidido con los establecidos por el proyecto.


Los cambios en el NFOM han producido a su vez modificaciones en algunos parmetros
del escenario de operacin del PFDM: reasignacin de responsabilidades, revisin de los
criterios de valoracin del desempeo, incorporacin del MARENA en el componente de
Medio Ambiente del PFDM, revisin de las especificaciones de algunos productos, etc.

No obstante, el NFOM ha realizado en los ltimos meses un importante esfuerzo por
fortalecer la capacidad tcnica relacionada con el PFDM al instalar la figura de los Gerentes
de Campo y la contratacin de un consultor en Desarrollo Urbano, designado como
contraparte tcnica de la Asistencia Tcnica contratada.


Problemas con el uso de los instrumentos de monitoreo:

El SDP como mecanismo de seguimiento debe ser conciso pero preciso, sin sacrificar
nunca este punto por aquel y en el caso del PFDM el instrumento de monitoreo ha
mostrado poca capacidad de establecer gradientes en el estado actual de la iniciativa
para toma de decisiones trascendentes al proyecto.

El monitoreo no reflej los atrasos respecto al plan, ni inform sobre los riesgos de no
cumplir los objetivos. De hecho hubo problemas recurrentes que nunca aparecieron en
los ndicadores de Seguimiento de Desempeo.

No se guardan los SDP en documento duro ni en copia digital (Tan slo se guarda un
ejemplar anterior para compararlo con el ltimo y sucesivamente se descartan). Esto lleva
aparejada la prdida de la memoria histrica contenida en las partes de ese documento
no pudindose recrear las acciones y/o situaciones y diluyndose la posibilidad de
aprehender las "lecciones aprendidas para futura asistencia del Banco al municipalismo
de Nicaragua.

51


Problemas de Atencin del Banco:

Es importante establecer que existe la necesidad de que el Banco monitoree de continuo los
proyectos e identifique a travs de esa actividad los problemas de desempeo a fin de que
trabaje con el ejecutor, en este caso NFOM, para dar respuesta de solucin que sea
satisfactoria. Si se hubiese realizado de previo la Evaluacin de Medio Trmino en el momento
para el que estaba contemplada, se hubieran podido reconocer los problemas de desempeo
del PFDM y se hubiesen podido dar respuestas ms rpidas, econmicas y eficaces.


5.6 Propuesta de rediseo financiero

De cara a evitarle problemas a los municipios una vez que se pase al Componente de
inversiones, conviene reconsiderar el monto inicial establecido para el fondo rotatorio, que es
del 5%, toda vez que la experiencia seala: a) Los perodos de reembolso poseen un tiempo
mnimo de dos semanas; b) Por ser las inversiones del rea de la infraestructura requieren de
cantidades sustantivas de fondos, principalmente en sus primeras etapas, esto implicara que
las alcaldas suscribiran contratos que permanentemente estaran tensionados por retardos en
los pagos y por la ralentizacin consecuente en la ejecucin de las obras, generando el
consiguiente Conflicto entre municipio y contratistas.

Para lo anterior se ha realizado un ejercicio con la asignacin actual de los fondos rotatorios
mediante desembolsos del 5%, y un ejercicio con los mismos fondos, pero con un desembolso
del 12% (Situado entre el 10% y 15% que considera esta evaluacin operativa como el rango en
que debera estar el referido fondo). Vase los cuadros a continuacin: (a) Con asignacin
actual; y (b) Con incremento del fondo rotatorio.



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El Cuadro (a) demuestra que sin excepcin las alcaldas seran deficitarias al hacer los primeros
desembolsos. Destacan por el impacto de los montos los casos de Masaya y Estel que
presentan un dficit de, respectivamente, US$ -60.502.81 y US$ -50.291.08.








































55
EFICACIA



6.1 Requisitos de completamiento de los hitos


Mejora de la Capacidad de Gestin Ambiental y de Recursos Naturales

Requiere: Aprobacin por el Concejo Municipal del Plan de Gestin Ambiental del Municipio y
su respectivo presupuesto, asimismo, la designacin del funcionamiento encargado de la
implementacin del Plan.

Para determinar que se ha cumplido la meta establecida en el hito de la Gestin Ambiental, las
Alcaldas debern enviar a la Unidad Tcnica del PFDM los siguientes requisitos tcnicos:

1. Certificacin deI Concejo MunicipaI donde crea Ia Comisin AmbientaI MunicipaI
(CAM) y Nombres de Ias Instituciones que Ia conforman.

2. Certificacin de Ia Creacin de Ia Unidad AmbientaI MunicipaI y quienes Ia
conforman.

3. Copia deI PIan Operativo AnuaI de Ia Unidad de Gestin AmbientaI municipaI.

4. Certificacin deI Concejo MunicipaI donde aprueba eI presupuesto deI 2005 para eI
funcionamiento de Ia unidad ambientaI.

5. Certificacin deI Concejo MunicipaI que aprueba eI PIan AmbientaI deI Municipio y
Copia deI PIan.

6. Evidencias de Ia participacin ciudadana en eI Diagnstico, en Ia FormuIacin y
VaIidacin deI PIan.

7. ManuaI de Procedimientos e Instrumentos para Ia operacin deI PIan de Gestin
AmbientaI MunicipaI.


Introduccin de prcticas de Planificacin del Desarrollo Urbano.

Requiere: Que se haya presentado el nforme Final del Plan Maestro del Desarrollo Urbano
(PMDU), elaborado de acuerdo al Sistema de Planificacin Municipal, previamente adoptado
por el Concejo Municipal.

Para determinar que se ha cumplido la meta establecida en el hito de Planificacin del
Desarrollo Urbano, las Alcaldas sern certificadas de conformidad con los indicadores de
resultados identificados para las actividades contenidas en cada una de las fases del proceso y
medir el nivel alcanzado para establecer el cumplimiento de las actividades y fases de
elaboracin del PMDU.

56
Las fases y actividades a evaluar se han dividido en cinco partes:

1. La Organizacin y Participacin, permitir establecer el grado de involucramiento de
los actores locales (autoridades, instituciones, gremios, asociaciones y la poblacin
organizada en la preparacin de condiciones para la elaboracin y puesta en marcha del
PMDU:

2. La Sistematizacin de Informacin, permitir identificar el grado o nivel de
reconocimiento y apropiacin del entorno local, a partir de la lectura y anlisis y comprensin
de los procesos sociales y territoriales que se generan en el mbito internacional, regional y
local, con relacin a la ciudad o centro poblado.

3. EI Diagnstico Urbano, permitir de forma participativa, identificar el grado y nivel de
aproximacin alcanzado en el anlisis de los temas abordados sobre la problemtica urbana,
como punto de partida a las propuestas de acciones que debern ser priorizadas; y
perfiladas como proyectos prioritarios.

4. La Estrategia consensuada, a fin de establecer el paradigma o modelo de ciudad a
alcanzar, con base en la realidad y potencialidad de los posibles usos y ocupaciones que la
ciudad puede ofrecer.

5. La Normativa y Operativa, a fin de regular y controlar los usos y el ordenamiento
propuesto, de conformidad con los requisitos, normas y regulaciones establecidas; as como
de sus mecanismo de aplicacin.

Adicionalmente a la Certificacin de Resultados, el NFOM valorar el grado de cumplimiento
de lo siguiente:

La Unidad Tcnica de Planificacin Municipal integrada y funcionando.

Aprobacin del PMDU y Reglamentos por el Concejo Municipal

Una vez finalizada la evaluacin del PMDU; la Direccin de Planificacin y Catastro Municipal
proceder a la certificacin correspondiente.

Para la entrega de la Certificacin de Resultados del Plan Maestro de Desarrollo Urbano
(PMDU) se considerarn las variables que presenta la matriz de evaluacin anexa.

Para aplicar el sistema de calificacin se utilizarn cantidades; la calificacin obtenida, permitir
establecer el grado de avance y cumplimiento del proceso.











57

Matriz de variabIes a EvaIuar

VARIABLES PESO (%)
Organizacin y Participacin en la preparacin
y puesta en marcha del PMDU
15
Sistematizacin de nformacin 10
Diagnstico Urbano 25
Estrategia de Desarrollo Urbano 30
Formacin y Operacin del PMDU 20
Total 100


La aplicacin de la matriz, se desarrollar a travs del proceso de anlisis del cumplimiento de
las variables, presentadas en el material documental y evidencial necesario para la aprobacin
de los PMDU.

Para la extensin de la certificacin ser necesario que el peso (%) total alcanzado en la
medicin y revisin de las variables, no sea menor del 50%. Cuando el porcentaje alcanzado
sea mayor del 50% y menor del 100% la certificacin se extender condicionando el acceso al
segundo desembolso al cumplimiento de las acciones pendientes. El compromiso de asumir el
cumplimiento de las acciones pendientes deber ser certificado por una resolucin emitida por
el Alcalde Municipal.

Para determinar que se ha cumplido la meta establecida en el hito de la Gestin Ambiental, las
Alcaldas debern enviar a la Unidad Tcnica del PFDM los siguientes requisitos tcnicos:

1. Certificacin deI Concejo MunicipaI donde aprueba eI PIan de DesarroIIo Urbano.

2. Copia DigitaI y/o impresa deI PIan de DesarroIIo Urbano.

3. Copia DigitaI de Ios Mapas utiIizados en eI PDUM.

4. Copias de Ios RegIamentos para Ia impIementacin deI PIan.

5. Copia deI Diagnstico para Ia eIaboracin eI PDUM.

6. Evidencias o memorias de Ia participacin ciudadana en Ia eIaboracin deI PDUM.





58
6.2 Logro de los Componentes del Proyecto

Al igual que se ha estado ordenando la presentacin hasta el momento, se procede a
establecer el avance actual de cada municipio mediante el grado de ese avance y su fecha
tentativa de certificacin.

GRUPO I

Rivas
Gestin AmbientaI. Actualmente se est realizando la revisin de la documentacin
por parte del Comit Tcnico.
DesarroIIo Urbano. Actualmente la metodologa de evaluacin se ha aplicado por
completo, se entreg el total de los requisitos a NFOM y est pendiente la
certificacin por parte de NFOM.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM abril del 2005.
Servicios MunicipaIes. Est en proceso de certificacin por parte de los miembros
del concejo municipal.
Fecha tentativa de entrega a NFOM 28 de marzo del 2005.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM 4 de abril del 2005.
Catastro. Se aplic y complet la metodologa, se entreg el total de los requisitos y
est pendiente la certificacin por NFOM.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM abril 2005.

Jinotepe
Gestin AmbientaI. Pendiente la revisin de la documentacin completada y
entregada al especialista de NFOM.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM abril 2005.
DesarroIIo Urbano. Pendiente la evaluacin de la metodologa aplicada y la
certificacin.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM abril 2005.
Servicios MunicipaIes. Est en prroceso de afinacin y certificacin por parte de los
Concejos Municipales.
Fecha tentativa de entrega al NFOM 28 de marzo.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM abril 2005.
Catastro. Se aplic la metodologa y se encontraron debilidades. Se encuentra en
proceso la certificacin condicionada por parte de NFOM.
Fecha tentativa de certificacin condicionada por NFOM abril 2005.




59
54.69
25.80
82.57
24.25
85.77
25.63
25.71
28.31
61.50
28.90
12.09
28.18
72.32
36.28
62.60
29.55
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Jinotepe Diriamba Rivas Tipitapa Ciudad
Sandino
Esteli Ocotal Jinotega
Ejecucion Catastro y PAM's x AIcaIdia
AI 01 de Marzo deI 2005
% CATASTRO % PAM
Diriamba
Gestin AmbientaI. Pendiente de revisin la documentacin enviada y se espera la
certificacin por parte del Comit Tcnico.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM, abril 2005.
DesarroIIo Urbano. Se aplic y complet la metodologa de evaluacin. Est
pendiente la certificacin del NFOM.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM, abril 2005.
Servicios MunicipaIes. Est en proceso de certificacin por parte del Concejo
Municipal.
Fecha tope de entrega al NFOM, lunes 28 de marzo.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM, abril 2005.
Catastro. Se estableci que su certificacin ser condicionada.
Fecha de certificacin por NFOM, abril 2005.


















GRUPO II

Ciudad Sandino

Gestin AmbientaI. Pendiente la revisin de la documentacin por parte del Comit
Tcnico de NFOM.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM, abril 2005.
DesarroIIo Urbano. Pendiente la aplicacin de la metodologa de evaluacin,
pendiente la certificacin del NFOM.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM, abril 2005.

60
Servicios MunicipaIes. Est en proceso de certificacin por parte del Concejo
Municipal de Ciudad Sandino. Fecha tope de entrega al NFOM, Lunes 28 de marzo.
Fecha de certificacin por NFOM, abril 2005.
Catastro. Se aplic la metodologa de evaluacin y se encontraron debilidades. Su
certificacin ser condicionada.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM, abril 2005.


Tipitapa

Gestin AmbientaI. Pendiente la certificacin por parte del NFOM.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM, abril 2005.
DesarroIIo Urbano. Pendiente la certificacin por parte del NFOM.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM, abril 2005.
Servicios MunicipaIes. Est en proceso de certificacin por parte del Concejo
Municipal de Tipitapa. Fecha tope de entrega al NFOM, Lunes 28 de marzo.
Fecha de certificacin por NFOM, abril 2005.
Catastro. Se aplic la metodologa evaluativo y se encontraron debilidades. Est en
proceso de certificacin por parte del NFOM.
Fecha tentativa de certificacin, abril 2005.


GRUPO III

Ocotal

Gestin AmbientaI. Pendiente la certificacin por parte del NFOM.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM, abril 2005.
DesarroIIo Urbano. Pendiente la certificacin por parte de NFOM
Fecha tentativa de certificacin por NFOM, abril 2005.
Servicios MunicipaIes. Pendiente la certificacin del Concejo.
Fecha de certificacin por NFOM, abril 2005.
Catastro. Pendiente la certificacin del Concejo.
Fecha tentativa de certificacin condicionada por NFOM, abril 2005.


Estel

Gestin AmbientaI. Pendiente la certificacin por parte del NFOM.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM, abril 2005.



61
DesarroIIo Urbano. Pendiente la certificacin por parte del NFOM.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM, abril 2005.
Servicios MunicipaIes. Pendiente la certificacin por parte del NFOM.
Fecha de certificacin por NFOM, abril 2005.
Catastro. Pendiente la certificacin por parte del NFOM.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM, abril 2005.


Jinotega

Gestin AmbientaI. Pendiente la certificacin por parte del NFOM.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM, abril 2005.
DesarroIIo Urbano. Pendiente la certificacin por parte del NFOM.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM, abril 2005.
Servicios MunicipaIes. Est en proceso de certificacin por parte del Concejo.
Fecha de certificacin por NFOM, abril 2005.
Catastro. Est en proceso de certificacin por parte del Concejo.
Fecha tentativa de certificacin por NFOM, abril 2005.


6.3 Conclusiones y Recomendaciones

En general se puede observar en las partes involucradas en el Programa de Fortalecimiento y
Desarrollo Municipal un elevado grado de apropiacin del mismo, tanto por parte del nstituto
Nicaragense de Fomento Municipal, que ejecuta e impulsa actualmente el proceso de
capacitacin y certificacin tcnica, como parte de las autoridades edilicias entrantes que han
aceptado pro activamente darle continuidad a esta tarea especfica de las administraciones
anteriores.

Esto incluye las acciones administrativas que han impulsado los concejos municipales a fin de
cumplir con todos los requisitos que permitan al NFOM, emitir las correspondientes
certificaciones.

Para efectos de explicar cierto desarrollo diferenciado del Proyecto cabe destacar que el
Proyecto del PFDM recibi un impulso significativo en dos momentos claramente diferenciados:
El primero, con la incorporacin de dos nuevos directores al NFOM, el Director General
AdministrativoFinanciero y el Director General de Operaciones, quienes comenzaron a
impulsar desde sus respectivas reas la ejecucin del Programa que estaba prcticamente
detenido.




62

Como se observa a continuacin el impacto del Programa de Fortalecimiento y Desarrollo
Municipal en los 8 municipios objeto de esta Evaluacin de Medio Trmino es elevado. La
recaudacin del mpuesto de Bienes nmuebles, que es uno de los elementos claves para
establecer la capacidad de gestin administrativa y recaudatoria dfel municipio de cara a su
sostenibilidad, grafic con un incremento sostenido en los cuatro aos de ejecucin del
Programa.

Es notorio el caso de Ciudad Sandino con un incremento de 75% en la recaudacin, entre los
aos 2001 y 2004. Y en promedio las 8 municipalidades tuvieron un incremento del 42% en la
recaudacin del B durante esos aos. Vase cuadros anexos

















Municipio 2001 2002 2003 2004
Estel 2.260.59 1.195.54 1.485.52 2.353.86
Ocotal 501.81 393.82 501.31 690.20
Jinotega 1.038.65 1.591.90 2.296.20 2.116.26
Ciudad Sandino 692.95 1.742.59 1.728.61 2.753.44
Tipitapa 1.221.39 1.800.11 1.953.62 2.306.08
Diriamba 390.66 506.31 770.18 661.32
Jinotepe 463.61 570.24 669.46 736.96
Rivas 625.28 622.97 982.73 771.00
TotaIes 7.194.93 8.423.47 10.387.63 12.389.12
Impuesto Bienes InmuebIes (MiIes de Crdobas)
RECAUDACIN DEL IBI EN MUNICIPIOS DEL PROGRAMA
Municipio 2001 2002 2003 2004
Estel 26.953.55 15.322.17 13.995.95 19.831.85
Ocotal 11.509.79 4.979.78 5.584.83 6.774.07
Jinotega 9.334.83 12.135.93 13.443.27 16.613.37
Ciudad Sandino 5.336.32 8.698.26 9.412.34 13.475.68
Tipitapa 11.701.88 13.574.94 13.845.77 16.443.85
Diriamba 3.545.62 4.048.21 4.674.00 5.555.13
Jinotepe 6.379.74 7.223.05 8.142.52 9.447.19
Rivas 5.624.18 6.256.80 7.664.62 9.335.99
TotaIes 80.385.91 72.239.13 76.763.30 97.477.12
TotaI ingresos corrientes (MiIes de Crdobas)
RECAUDACIN TOTAL INGRESOS CORRIENTES

63
CONCLUSIN

7.1 Resumen de Recomendaciones

Se recomienda que la Unidad de Coordinacin Tcnica efecte el monitoreo y seguimiento
de las actividades del Componente , aun cuando este haya finalizado, por lo menos
durante todo el perodo restante de ejecucin del proyecto.

Se recomienda mejorar los mecanismos de seguimiento, monitoreo y evaluacin del
proyecto.

Se recomienda iniciar un procedimiento sostenido de sistematizacin de toda la
experiencia obtenida de la ejecucin del PFDM y enriquecerla mediante el intercambio con
otras experiencias similares.

Se recomienda evaluar para una futura rplica el manejo de los indicadores que se
establecieron inicialmente para el Componente , con el objeto de facilitar los avances en la
ejecucin de ese componente.

Se recomienda el uso de la modalidad de contratacin de consultoras tcnicas para los dos
municipios faltantes del PFDM en la Costa Atlntica (Caribe) de Nicaragua, a fin de que
NFOM pueda dedicarse a sus tareas de capacitacin y de facilitador.

Se recomienda revisar la necesidad de incrementar el fondo rotatorio de las inversiones del
Componente , establecido inicialmente en un 5%, por cuanto siendo obras de
infraestructura existe la probabilidad de que sea insuficiente y pueda generar problemas de
dficit a los municipios.

Se recomienda incrementar la productividad en el proceso de licitacin del Componente ,
de cara a las futuras inversiones, inicindolo a medida que se obtengan las certificaciones
del NFOM y abreviando, dentro de los tiempos legales establecidos, el referido proceso.

Se recomienda una extensin del trmino calendario actual del proyecto, entre 12 y 18
meses posterior a la fecha de finalizacin del proyecto.









64
7.2 Recomendaciones Tcnicas

EstabIecer mecanismos de controI cIaros y eficaces que permitan medir el avance
real del Proyecto y de las actividades de cada parte involucrada.

EstabIecer un mecanismo de monitoreo y seguimiento del Proyecto, completo y
objetivo.

EstabIecer mecanismos de evaIuacin claros, objetivos y definidos del avance del
Proyecto.

Sistematizar toda Ia informacin deI Proyecto a fin de obtenerse una interpretacin
crtica del mismo, de cara a obtener los anlisis pertinentes e insumos para toda posible
rplica.

Sistematizar, mediante un procedimiento sostenido, toda la experiencia obtenida de la
ejecucin del PFDM y enriquecerla implementando el intercambio con otras experiencias
similares.

Transformar eI monto deI fondo rotatorio de Ias inversiones deI 5% aI 15% a fin de
que los gobiernos municipales puedan enfrentar las futuras inversiones con solvencia y
no caigan en incumplimientos contractuales que los afecten.

Incorporar una evaIuacin ex post como parte de los compromisos metodolgicos del
Programa a fin de: a) Enriquecer la sistematizacin del mismo, b) Evaluar y aprender
sobre cualquier eventualidad que se presentase a lo largo de los primeros aos de
ejecucin.

EstabIecer de futuro universos homogneos de municipaIidades a intervenir, a fin
de adecuar las estrategias a sus caractersticas particulares.

Contratacin de experto para el diseo, organizacin y establecimiento de una unidad
de seguimiento, monitoreo y evaluacin del Proyecto de Fortalecimiento y Desarrollo
Municipal.

Creacin de Unidad de seguimiento, monitoreo y evaIuacin del Proyecto.

Generacin peridica de informes de la Unidad de seguimiento para insumo de la
Direccin Superior del organismo Ejecutor y de la direccin de la Coordinacin Tcnica.

EstabIecer Ia coordinacin permanente y sostenida entre la Unidad a crearse y la
Direccin de Planificacin del NFOM.



65

7.3 Lecciones Aprendidas

La implementacin de iniciativas de desarrollo local resulta esencial en el marco del
planteamiento de un proceso de modernizacin para promover, fomentar y potenciar, las
capacidades de los gobiernos locales. En el caso del PFDM, las lecciones aprendidas hasta la
fecha, como producto de su ejecucin, nos permiten sealar:



Sobre eI diseo deI Proyecto:

a. El Diseo de este tipo de proyectos debe considerar las heterogeneidades y
particularidades de capacidad material, humana, cultural, etc., de las
municipalidades a ser intervenidas, a fin de crear iniciativas particularizadas que
permitan prevenir las limitaciones y eviten fallas y dificultades en el momento de su
ejecucin.

b. Durante la formulacin de proyectos municipales se debe ponderar los perodos de
elecciones municipales a fin de que el perodo de actividad crtica de stas, seis
meses aproximadamente, no afecte la ejecucin del proyecto.

c. Se debe establecer desde el diseo una normativa clara de seguimiento y
evaluacin, y a los involucrados se les debe capacitar en su uso acertado y
pertinente.

Sobre Ia ejecucin deI Proyecto:

d. La rotacin del personal tcnico a todos los niveles, en las Alcaldas, en el organismo
ejecutor y en el mismo Banco, retrasa el avance del programa. Y conviene visualizar
de futuro ciertos mecanismos, en la contratacin de los programas, que garanticen la
presencia del personal de NFOM y de las alcaldas hasta finalizar el proyecto.

e. Considerar las condiciones tnicas, culturales, tcnicas y de capacidad instalada,
existentes en los municipios de la Costa Atlntica (Caribe) de cara a evitar mayores
dificultades a la hora de implementar una estrategia de intervencin para los PAMs
en los municipios de Bluefields y Puerto Cabezas.

f. La experiencia obtenida con la contratacin de los consorcios seala nuevas
modalidades que enriquecen los mecanismos de desarrollo de nuestros municipios.

g. No debe obviarse la importancia de la evaluacin operativa y su capacidad de
generar insumos que protejan la inversin del Programa, emitan seales de aviso
antes de que se produzcan los problemas, que fomenten correcciones oportunas y
puedan coadyuven al rediseo si ste se requiriera.





66
Sobre Ia interaccin con Ios Municipios:

h. Conviene lograr que en el diseo y la implementacin de Planes de Accin
Municipales haya un aporte de los gobiernos locales, que genere una mayor
apropiacin de su destino por parte de stos.

i. Existe en la mayora de los municipios de Nicaragua las capacidades bsicas para
intentar una rplica de esta experiencia piloto. La prctica del PFDM ha demostrado
sin lugar a dudas la disposicin de los gobiernos locales y de la sociedad civil, para
apoyar y dar respuesta a toda iniciativa que busque su fortalecimiento y su
desarrollo.

j. El nstituto Nicaragense de Fomento Municipal ha potenciado con el ejercicio del
PFDM su papel de capacitador y facilitador de los gobiernos municipales. Y la
existencia de una Unidad de Coordinacin, altamente operativa y cada vez ms
eficiente est sentando una pauta en la transformacin del tipo y la calidad de
articulacin que la institucin sostendr en el futuro con los gobiernos locales.

k. Existe inters real en los gobiernos locales para participar en la bsqueda de
mecanismos para la inversin local autosostenible, bien sea en el marco del
cofinanciamiento o en la modalidad de tercerizacin de Centros de Costo
ndependientes.

























67

ANEXOS


FECHA TENTATIVA DE CERTIFICACIN POR MUNICIPIO Y POR HITOS (
*
)


MUNlClFlC HlIC /V/NCE /CIU/L
FECH/ IENI/IlV/
DE CEFIlFlC/ClCN
GESTON
AMBENTAL
Revisin de documentacin por parte del comit
tcnico
DESARROLLO
URBANO
Se aplico la metodologa de evaluacin, pendiente
certificacin.
SERVCOS
MUNCPALES
Est en proceso de afinacin y certificacin por parte
de los Consejos Municipales, fecha tope de entrega al
NFOM 28 de marzo
MASAYA
CATASTRO
Se encuentra en proceso la aplicacin de la
metodologa, pendiente la certificacin por parte del
NFOM.
/Lri| 2005
GESTON
AMBENTAL
Pendiente la revisin de la documentacin y la
Certificacin por parte del Comit Tcnico.
DESARROLLO
URBANO
Se aplic la metodologa de evaluacin, pendiente la
certificacin del NFOM.
SERVCOS
MUNCPALES
Est en proceso de afinacin y certificacin por parte
de los Consejos Municipales, fecha prevista de entrega
al NFOM 28 de marzo.
RIVAS
CATASTRO
Se aplic la metodologa, pendiente la certificacin por
parte del NFOM.
/Lri| 2005
GESTON
AMBENTAL
Pendiente la revisin de la documentacin y la
Certificacin por parte del Comit Tcnico.
DESARROLLO
URBANO
Pendiente de aplicacin de la metodologa de
evaluacin, pendiente la certificacin
SERVCOS
MUNCPALES
Est en proceso de afinacin y certificacin por parte
de los Consejos Municipales, fecha tope de entrega al
NFOM 28 de marzo.
JINOTEPE
CATASTRO
Se aplic la metodologa y se encontraron debilidades.
Se encuentra en proceso la certificacin condicionada
por parte del NFOM.
/Lri| 2005
GESTON
AMBENTAL
Pendiente la revisin de la documentacin y la
Certificacin por parte del Comit Tcnico.
DESARROLLO
URBANO
Se aplic la metodologa de evaluacin, pendiente la
certificacin del NFOM
SERVCOS
MUNCPALES
Est en proceso de afinacin y certificacin por parte
de los Consejos Municipales, fecha tope de entrega al
NFOM 28 de marzo.
DIRIAMBA
CATASTRO
Su certificacin ser condicionada

/Lri| 2005

68
GESTON
AMBENTAL
Pendiente la revisin de la documentacin y la
Certificacin por parte del Comit Tcnico.
DESARROLLO
URBANO
En proceso de aplicacin de la metodologa de
evaluacin, pendiente la certificacin del NFOM
SERVCOS
MUNCPALES
En proceso de aplicacin de la metodologa de
evaluacin, pendiente la certificacin del NFOM
GRANADA
CATASTRO
Se prev la visita del equipo de certificacin de
catastro para Abril.

/Lri| 2005
GESTON
AMBENTAL
Pendiente la revisin de la documentacin y la
Certificacin por parte del Comit Tcnico.
DESARROLLO
URBANO
Se aplic la metodologa de evaluacin, pendiente la
certificacin del NFOM.
SERVCOS
MUNCPALES
Est en proceso de afinacin y certificacin por parte
de los Consejos Municipales, fecha prevista de entrega
al NFOM 28 de marzo.
SAN RAFAEL
DEL SUR

CATASTRO
Est por aplicarse la metodologa, pendiente la
certificacin por parte del NFOM.
/Lri| 2005
GESTON
AMBENTAL
Pendiente la revisin de la documentacin y la
Certificacin por parte del Comit Tcnico.
DESARROLLO
URBANO
Se aplic la metodologa de evaluacin, pendiente la
certificacin del NFOM
SERVCOS
MUNCPALES
Est en proceso de afinacin y certificacin por parte
de los Consejos Municipales, fecha tope de entrega al
NFOM 28 de marzo.
TIPITAPA
CATASTRO
Se aplic la metodologa y se encontraron debilidades.
Se encuentra en proceso la certificacin por parte del
NFOM.
/Lri| 2005
GESTON
AMBENTAL
Pendiente la revisin de la documentacin y la
Certificacin por parte del Comit Tcnico
DESARROLLO
URBANO
En proceso de aplicacin de la metodologa de
evaluacin, pendiente la certificacin del NFOM
SERVCOS
MUNCPALES
Est en proceso de afinacin y certificacin por parte
de los Consejos Municipales, fecha tope de entrega al
NFOM 28 de marzo.
BOACO
CATASTRO
Se prev la visita del equipo de certificacin de
catastro para Mayo.
/Lri| 2005
GESTON
AMBENTAL
Pendiente la certificacin del consejo municipal,
propuesto para el 18 de Marzo
DESARROLLO
URBANO
Se aplic la metodologa de evaluacin, pendiente la
certificacin del NFOM
SERVCOS
MUNCPALES
Esta en proceso de afinacin y certificacin de parte
del consejo municipal fecha tope al NFOM 11 de
Marzo
MATAGALPA
CATASTRO
Fecha propuesta de cumplimiento despus de la no
objecin del BD, 30 de Junio, se prev una
certificacin condicionada
/Lri| 2005
GESTON
AMBENTAL
Certificacin condicionada a la elaboracin del PGA JINOTEGA
DESARROLLO
URBANO
Se aplic la metodologa de evaluacin, pendiente la
certificacin del NFOM
/Lri| 2005

69
SERVCOS
MUNCPALES
Esta en proceso de afinacin y certificacin de parte
del consejo municipal fecha tope al NFOM 11 de
Marzo

CATASTRO
Se aplico la metodologa pendiente la certificacin por
parte del NFOM


GESTON
AMBENTAL
Certificacin condicionada a la elaboracin del PGA
DESARROLLO
URBANO
Se aplic al metodologa de evaluacin, pendiente la
certificacin del NFOM
SERVCOS
MUNCPALES
Esta en proceso de afinacin y certificacin de parte
del consejo municipal fecha tope al NFOM 11 de
Marzo
ESTELI
CATASTRO
Se preve la visita del equipo de certificacin de
catastro para la primera semana de Marzo
/Lri| 2005
GESTON
AMBENTAL
Certificacin condicionada a la elaboracin del PGA
DESARROLLO
URBANO
Se aplic al metodologa de evaluacin, pendiente la
certificacin del NFOM
SERVCOS
MUNCPALES
Esta en proceso de afinacin y certificacin de parte
del consejo municipal fecha tope al NFOM 11 de
Marzo
OCOTAL
CATASTRO
Se preve la visita del equipo de certificacin de
catastro para la ltima Marzo
/Lri| 2005
GESTON
AMBENTAL
Certificacin condicionada a la elaboracin del PGA
DESARROLLO
URBANO
Actualmente esta en proceso de elaboracin se
estableci como fecha tope el 30 de Marzo
SERVCOS
MUNCPALES
Esta en proceso de afinacin y certificacin de parte
del consejo municipal fecha tope al NFOM 11 de
Marzo
JALAPA
CATASTRO
Se aplic al metodologa de evaluacin, pendiente la
certificacin del NFOM
/Lri| 2005
















En negro los municipios participantes de la evaluacin
(
*
)

70


ENTREVISTAS REALIZADAS CON LOS INVOLUCRADOS
DEL 16/02/05 AL 18/03/05
Entrevistado Cargo Fecha Fecha Fecha
Marciano BERROS SEVLLA Alcalde Ocotal 16/02/05 28/02/05
Miembros del Concejo Municipal Concejo Munic. 17/02/05 28/02/05
Eugenio Angel LOPEZ LOPEZ Alcalde Jinotega 18/02/05 02/03/05
Porfirio MOLNA PALACOS Vice Alcalde Jinotega 18/02/05
Jos Ren MARTNEZ SOMOZA Alcalde Rivas 21/02/05
Fernando BALTODANO V. Alcalde Diriamba 22/02/05 07/03/05
Marlon NARVAEZ LOPEZ Vice Alcalde Diriamba 22/02/05
Alvaro PORTOCARRERO SLVA Alcalde Jinotepe 22/02/05
Csar BERMUDEZ RODRGUEZ Vice Alcalde Jinotepe 22/02/05
Norman Ulises CORDOBA Alcalde Tipitapa 23/02/05
Lorenzo GATAN GONZALEZ Vice Alcalde Tipitapa 23/02/05
Reymundo FLORES GENET Alcalde Cdad. Sandino 23/02/05 08/03/05 10/03/05
Comit de Modernizacin Ocotal 28/02/05
Comit de Modernizacin Estel 01/03/05
Comit de Modernizacin Jinotega 02/03/05
Comit de Modernizacin Rivas 03/03/05
Comit de Modernizacin Jinotepe 04/03/05
Comit de Modernizacin Diriamba 07/03/05
Comit de Modernizacin Cdad. Sandino 08/03/05
Comit de Modernizacin Tipitapa 09/03/05
Hazell Lara Oficial Especialista Entrevistas mltiples (2)
Carmen Carolina Lpez Oficial Especialista Entrevistas mltiples (3)
Resp Unidad de Coord. Tcnica NFOM Entrevistas mltiples (8)
Especialista Financiero UCT NFOM Entrevistas mltiples (3)
Gerentes de Campo (2) UCT NFOM Entrevistas mltiples (3 c/u)
Director Admtvo. Financiero NFOM Entrevistas mltiples (2)
Director de Planificacin NFOM Entrevista
Resp. Finanzas Municipales NFOM Entrevistas mltiples (2)
Resp. Unidad de Adquisiciones NFOM Reunin de Trabajo (2)
Arq. Alina Slomon Gerente GP-CCODE Entrevistas mltiples (5)
Lic. Andrs Blakwell Gerente COW-SOGEMA Entrevistas mltiples (3)

71

DETALLE ENTREVISTAS

Cada una de las ocho alcaldas escogidas para la evaluacin fue visitada en dos oportunidades,
diferenciadas con objetivos distintos:

En la primera visita se tom contacto con las autoridades superiores del municipio con el fin de
percibir su grado de apropiacin del Programa, en dos casos particip adems en esa primera
reunin el secretario del concejo municipal. Adems, en algunos casos (2) y propuesto por los
alcaldes actuales, se dieron reuniones con los alcaldes salientes por considerar aquellos que
stos poseen una parte sustantiva de la memoria histrica.

En la segunda visita, se dio una ronda de encuentros y talleres y el trabajo fue ms tcnico-
evaluativo en el anlisis de los hitos, su grado de impacto, nivel de avance en su consecucin;
habindose realizado un pequeo FODA enfatizndose las dificultades, oportunidades y, si las
hubiese, las amenazas, etc. y participaron bsicamente los directores de la alcalda en su
calidad de miembros del comit tcnico y/o del comit de modernizacin. En dos oportunidades
particip una buena parte del concejo municipal para ver los mecanismos administrativos y de
cabildo requeridos para agilizar los procesos de certificacin municipal a fin de lograr de la
manera ms expedita posible la certificacin tcnica de los especialistas de NFOM. En otras
tres alcaldas se cont con un representante del concejo quien transmitira todos los
requerimientos planteados y los aspectos de metodologa al cuerpo de concejales.

Debe sealarse que en todos los casos sin excepcin fue notorio el inters proactivo de los
participantes por el Programa y a pesar de estar muchos de ellos asumiendo apenas sus
responsabilidades administrativas, fueron insistentes en sealar el significado del tiempo
perdido en la primera parte de la ejecucin del proyecto y se plantearon en todos los casos
acciones concretas a fin de facilitar el alcance de los trminos establecidos.

En ningn caso se pudo percibir una actitud de rechazo a las actividades de los gerentes de
campo de la Coord. Tcnica y de los representantes de los consorcios, ms bien demostraron
percibirlos como aliados, independientemente que en algunos casos las alcaldas no estaban
muy claras con la figura del consorcio, con la articulacin de ste con el NFOM y con las
caractersticas de la labor de campo de los gerentes de la coordinacin Tcnica. En este
sentido ha hecho falta una iniciativa de informacin permanente hacia las alcaldas por parte del
NFOM (Lase Coordinacin Tcnica).

Para llevar acabo esta evaluacin, se realizaron 26 entrevistas con autoridades edilicias:
alcaldes, vice alcaldes, secretarios del concejo municipal, directores de reas de cada comuna
y miembros de los comits de modernizacin, a fin de conocer tanto la calidad de avance y
estado actual de los PAMs, como el grado de apropiacin del Programa por parte de las
nuevas autoridades edilicias. Se visitaron adems 7 municipios aledaos a los objetivos de esta
evaluacin para conocer el grado de impacto del PFDM y se sostuvieron reuniones con sus
alcaldes (Somoto, Condega, La Trinidad, Mateare, San Marcos, San Juan del Sur y San Jorge).
En total se realizaron 59 entrevistas de trabajo con todos los involucrados, en un perodo de 30
das calendarios (23 das hbiles), con un promedio de 2.56 entrevistas/da. Habindose
cubierto en ese mismo perodo de tiempo 2,680 Km. interurbanos del territorio de Nicaragua.

72

DOCUMENTOS CONSULTADOS















DOCUMENTO FUENTE
Contrato de Prstamo N. 1086/SF-N, octubre 8 2001
Convenio Marco Entre eI INIFOM y Ias MunicipaIidades InvoIucradas
Documentos varios COWI-SOGEMA
Documentos varios GPI-DOXA-CICODE
Documentos varios OFFICE OF EVALUATION AND OVERSIGHT ADB-Methodology
Documentos varios sobre Consorcios
Gua MetodoIgica p/EIaboracin de Ios PIanes de Accin MunicipaI PFDM 0156/SF-N
Informe de Proyecto PFDM N-0156 s/f
Informes de Seguimiento de Desempeo de Proyecto SDP
Informes TrimestraIes PFDM NFOM-02/2004
Ley No. 40, "Ley de Municipios" y Ley No. 261 Gaceta, Diario Oficial, 17/08/1998
Ley No. 347, Ley Orgnica deI INIFOM Gaceta, Diario Oficial, 09/05/2000
Normativa para Acceder a Ios Recursos de Inversin PFDM 1086/SF-N, feb/05.
PoIticas y Lneas Estratgicas para eI 2005 NFOM-Dir. Planificacin-07/2004
RegIamento Operativo PFDM 1086/SF-N, feb/05.


73


















































EXPONE LA ARQ. ELENA OROZCO
COORDINADORA TECNICA PFDM - INIFOM
PRESENTES AUTORIDADES DEL INIFOM
ALCALDES Y CONSORCIOS
SRA. HAZEL LARA PORDOY
ESPECIALISTA SECTORIAL BID
EXPONE EN TALLER DE
FORTALECIMIENTO MUNICIPAL
TALLER DE FORTALECIMIENTO MUNICIPAL CON
ALCALDES Y FUNCIONARIOS DEL INIFOM
AUTORIDADES Y SOCIEDAD CIVIL EN
PRESENTACION DEL PDMU EN RIVAS
TALLER DEL PMDU EN TIPITAPA
TALLER DEL PMDU
EN CIUDAD SANDINO

IMGENES