LOS PARTIDOS POLTICOS Y LA AGENDA ECONMICA SOCIAL LATINOAMERICANA

La contribucin de los partidos al afianzamiento de la democracia plena, la mejora de la calidad institucional y la obtencin de un desarrollo socioeconmico justo y sustentable

Lic. Ricardo Lpez Murphy * Octubre 2004

* El autor agradece los comentarios del Dr. Alfredo Gutirrez Girault

NDICE
Pginas

Introduccin 1.- Diagnstico.. . . 2.- Democracia como aspiracin y funcionamiento de la Democracia. 3.- El rol de los partidos polticos. 4.- Partidos polticos, recursos humanos, programas y plataformas. 5.- Fortalecimiento del vnculo entre las agendas poltica, econmica y social. 6.- Como potenciar el sistema poltico para reducir la pobreza, el desempleo y la desigualdad 7.- La creacin de instituciones como responsabilidad de los polticos. 8.- Los partidos polticos frente a las demandas de los ciudadanos. 9.- Riesgos y oportunidades de la globalizacin. 10.- Partidos polticos y el proceso de integracin. Conclusiones y Recomendaciones Referencias

3 3 10 17 26 36 42 53 60 64 69 73 78

INTRODUCCIN El objetivo de este ensayo radica en establecer la contribucin que pueden y deben realizar los partidos polticos para formular y ejecutar en la medida de las competencias que les correspondan en el ejercicio de la vida democrtica la agenda econmica y generar las condiciones de desarrollo social en Amrica Latina. Ello apunta a encarar acciones que permitan alcanzar soluciones en las reas de: i) Mejorar la capacidad de los partidos polticos de disear e implementar soluciones que promuevan el desarrollo socio econmico con equidad; ii) Fortalecer y estrechar los vnculos entre las agendas poltica, social y econmica; y iii) Fortalecer las capacidades partidarias en un marco de regionalizacin y globalizacin. El trabajo se ha organizado en 11 secciones. En las dos primeras se realiza un diagnstico del estado de situacin de la democracia y los partidos polticos y el relacionamiento de las sociedades latinoamericanas y argentina con la democracia. En las dos siguientes se explora el rol de los partidos polticos frente a la sociedad, los problemas de recursos humanos, el diseo de programas partidarios, plataformas de campaa. En un tercer bloque, las siguientes dos secciones se dedican a discutir el vnculo inter agenda, en los trminos arriba sealados y la necesidad de potenciar el papel del sistema poltico en la reduccin de la pobreza, desempleo e inequidad. Ello conduce en las dos secciones subsiguientes, a plantear la relacin entre partidos polticos e instituciones y el posicionamiento de estos frente a las demandas de la sociedad latinoamericana. La cuestin de la globalizacin y el regionalismo, su efecto sobre la sociedad y la necesidad que los partidos polticos se involucren son desarrollados en las dos secciones finales previas a la presentacin de las conclusiones y propuestas generales.

SECCIN 1 DIAGNSTICO Durante las ltimas tres dcadas, Amrica Latina fue, despus de Europa del Este (en este caso por obvias razones), la regin del mundo en el cual ms se avanz en materia de libertades democrticas y civiles segn los ndices de Freedom House. La instalacin de regmenes democrticos a lo largo y ancho de Latinoamrica permiti alcanzar mejoras importantes en relacin a la proteccin de los derechos humanos, ejercicio de libertades polticas individuales, oportunidades de participacin poltica, tambin mayor nocin de la ciudadana de la importancia de su participacin, libertad de expresin, etc. Ese proceso ha estado acompaado por los esfuerzos realizados, con diversos grado de xito, para consolidar el Estado de Derecho y la divisin de poderes, perfeccionar las capacidades regulatorias del Estado, mejorar la administracin de la economa y aumentar la descentralizacin, lo que a su turno perfeccion las tendencias democrticas y acerc al gobierno a la poblacin por un camino de doble va: el mayor involucramiento del gobierno con las necesidades de la sociedad y el incremento en el inters, la capacidad y los accesos de sta para hacer or su voz.

Esos esfuerzos respondan a un diagnstico previo que asociaba un dficit democrtico con fenmenos de autoritarismo, clientelismo, corrupcin y captura de las instituciones pblicas por intereses privados que, a su turno acarreaban la exclusin de importantes segmentos de la sociedad de los beneficios del crecimiento, minando la cohesin social y provocando una suerte de prdida de legitimidad del Estado. El shock democratizador de los 80 busc cambiar este paradigma y el espritu de las reformas implementadas en muchos pases en la primera parte de los 90 apunt a eficientizar y trasladar al campo de la economa los beneficios de ese shock democrtico, impulsando polticas de estabilizacin macro econmica, desregulacin y desestatizacin e integracin al mundo que construyeran un eje formacin de ahorro, inversin, comercio, crecimiento econmico y del empleo, y mejora en las condiciones sociales. Cabe sealar que estas polticas gozaban, a fines de los 80 un razonable consenso. Sin embargo, desde mediados de los 90, se observ en las sociedades latino americanas un cambio, de la mano de una cada en la imagen de la democracia. La tabla adjunta ilustra para Amrica Latina en general y para algunas reas en particular la evolucin de sendos ndices de Reforma Econmica y de Democracia Electoral elaborados por PNUD, as como otros indicadores sobre los que se vuelve ms adelante en esta misma seccin. CUADRO 1 DEMOCRACIA ELECTORAL Y REFORMA ECONMICA ndice de Reforma Econmi ca (1) AMRICA LATINA 1981-90 1991-97 1998-03 CONO SUR 1981-90 1991-97 1998-03 BRASIL 1981-90 1991-97 1998-03 MXICO 1981-90 1991-97 1998-03 0,58 0,79 0,83 0,66 0,82 0,84 0,52 0,75 0,79 0,61 0,78 0,81 ndice de Democracia Electoral (2) Crecimien to PBI p.c (media anual) 0,7 0,7 1,2 -0,8 1,3 1,0 1,8 0,6 1,2 1,7 0,4 2,1 Pobreza Coeficiente de Gini Desempleo

0,64 0,87 0,92 0,44 0,88 0,91 0,70 1,0 1,0 0,31 0,70 1,00

46,0 41,9 41,8 25,6 20,3 26,0 48,0 40,6 37,0 47,8 48,6 43,1

0,554 0,557 0,566 0,509 0,527 0,519 0,603 0,638 0,640 0,521 0,540 0,542

8,4 8,8 10,4 8,8 8,7 12,1 5,2 5,3 7,1 4,2 4,0 2,6

(1) Promedio simple; Incluye cinco componentes: polticas comercial, impositiva, financieras, referido al movimiento de la cuenta de capitales de la balanza de pagos 4

3 2 S 4 6 5 A

y privatizaciones. Vara entre 0 (falta de reformas) y 1 (aplicacin plena de reformas). (2) Promedio Simple; sintetiza un mix de indicadores referidos a sufragio, limpieza en los procesos electorales, etc. Vara entre 0 (menor democracia) y 1 (mayor democracia). FUENTE: PNUD: La democracia en Amrica Latina. El cuadro ilustra que, en Amrica Latina como conjunto, se observa en la primera parte de los 90 un progreso importante tanto en la democracia electoral cuanto en el ndice de reforma econmica. La dispersin intrarregional, en uno y otro ndice, resulta baja, lo que indica que los procesos fueron, en general bastante homogneamente distribuidos. La democracia es el rgimen en que los latinoamericanos desean vivir. El ltimo Informe Anual de Latinobarmetro (correspondiente al ao 2004) es elocuente al indicar que el 53% de la poblacin de la regin quiere vivir bajo democracia: pero tambin es claro que el porcentaje ha cado desde la segunda mitad de la dcada del 90, cuando alcanzaba el 61%, a la vez que ha aumentado la predisposicin a aceptar, en determinadas circunstancias, regmenes no democrticos, en una tendencia generalizada en la mayora de los pases de la regin, incluyendo Argentina y Brasil. Debe aclararse adems que se trata de un promedio no ponderado por la poblacin de cada pas; clculos de The Economist incluyendo este ajuste reducen el apoyo al 49%. Esos resultados ratifican otros obtenidos en aos anteriores: la satisfaccin en la democracia en Latino Amrica es menor que el apoyo a la democracia como rgimen de gobierno y ambas muestran una cada a principios de los 2000, luego una recuperacin y posteriormente un nuevo retroceso y aumentamiento posterior. CUADRO 2 ACTITUDES FRENTE A LA DEMOCRACIA 1996-2000 Latino Amrica Argentina Brasil Chile 60% 73% 47% 56% 2001 2002 Apoyo a la democracia: 48% 56% 2003 53% 68% 35% 51% 28% 34% 28% 33% 2004 53% 64% 41% 57% 29% 34% 28% 40%

Latino Amrica Argentina 43% Brasil 22% Chile 32% FUENTE: Latinobarmetro, 2004.

58% 65% 30% 37% 45% 50% Satisfaccin con la democracia 36% 25% 32% 20% 21% 23% 8% 21% 27%

En general, las sociedades latinoamericanas admiten problemas en sus democracias, an dentro de quienes apoyan la democracia como surge de consultar a la poblacin frente a diferentes cuestiones. CUADRO 3 PERCEPCIONES SOBRE LA DEMOCRACIA 2004 Latino Amrica (1) 33 Argentina Brasil Chile 25

Apoyo a la 46 23 democracia pero sta tiene problemas en mi pas En ningn caso 63 63 56 apoyo un gobierno militar La democracia 71 81 69 es la mejor forma de gobierno La democracia 72 82 73 es una forma de gobierno donde las cosas se resuelven por consensos Discutir asuntos 58 66 59 polticos pblicamente favorece la democracia Un poco de 65 69 43 mano dura no vendra mal No me 55 46 54 preocupara un gobierno no democrtico si resolviera los problemas econmicos (1) Medio simple de 18 pases, no ponderada por poblacin. FUENTE: Latinobarmetro 2004.

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76 45

La informacin del Cuadro 3 ilustra que el apoyo a la democracia como forma terica est combinada con un rechazo alto a gobiernos militares (de hecho 7 de cada 10 creen que la democracia es la mejor forma de gobierno). Pero tambin hay preocupacin por los problemas de la democracia y alguna sensacin de que algo de mano dura no vendra mal.

De hecho, un estudio de PNUD que deriv en la construccin de un ndice de Apoyo a la Democracia demostr, con informacin para el ao 2002, que, si bien el 44% de la poblacin de la regin responda a una orientacin predemocrtica (frente a 30% de ambivalentes y 26% de no democrticas), el valor del ndice era relativo (PNUD, 2004). En el caso particular de Argentina de la sociedad slo 8% estaba en el 2002 conforme con el manejo de la democracia porcentaje que se elev en los aos posteriores, aunque sin alcanzar los valores del perodo 1996-2000. Obsrvese que la conformidad sobre el funcionamiento de la democracia no era tan baja en 1998 (49%) antes que la crisis econmica se abatiera sobre el pas; las dificultades econmicas y sociales y polticas obviamente elevaron la disconformidad pero la mella que hicieron sobre la idea de la democracia como el sistema de gobierno preferible fue, afortunadamente, bajo. Por caso, para el ao 2000/02, las investigaciones de Inglehart (Inglehart et al, 2004) muestran que en una muestra de nueve pases latinoamericanos (que incluye Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Mxico, Per y Uruguay), la mitad de la poblacin estaba de acuerdo con la alternativa para gobernar el pas de un lder fuerte que no molestara con elecciones y parlamentos; como referencia, en EE.UU. la proporcin era del 30% y para una muestra de pases de Europa occidental (que inclua Alemania, Blgica, Espaa, Francia, Gran Bretaa e Italia pero no a pases del Este europeo) el promedio era de 25%. En Argentina y Brasil los valores eran 61% y 42%, en orden de magnitud con los observados en el 2004 por Latinobarmetro y expuestos en el Cuadro 3. La democracia, como la amistad y el matrimonio implican un proceso de construccin permanente y, en ltima instancia, los pases miden su calidad e intensidad democrtica por su proximidad o lejana a una situacin ideal. Para citar a Pierre Rosainvallon, la democracia se presenta como un rgimen siempre marcado por formas de no acabamiento y no cumplimiento.Por eso, las quejas sobre el funcionamiento de la democracia deben ser escuchadas e incorporadas en la agenda, sobre todo si se sostienen en bases concretas. En ese sentido, las columnas de la derecha del Cuadro 1 indican que, pese a los avances en la reforma econmica y el aumento de prcticas que hacen a la democracia electoral, las sociedades latinoamericanas han disfrutado de un bajo crecimiento en trminos de su PBI per cpita, no han evidenciado progresos sustanciales en la distribucin del ingreso (de hecho aument levemente la inequidad en promedio y fuertemente en algunos pases), la pobreza se mantiene elevada y dej de caer desde 1997 y el desempleo ha aumentado. Brasil y los pases del Cono Sur replican el comportamiento de la regin en su conjunto. Debemos tener en cuenta que solo el 27% de la poblacin de la regin percibe en el 2004 su situacin personal mejorando (con todo el porcentaje es ms elevado que el 18% observado en el ao 2000), pero que solo 8% lo califica como buena o muy buena (Latinobarmetro, 2004). En este contexto no debe extraar que el porcentaje de desacuerdo con la afirmacin de que la democracia administra el sistema econmico mal sea mucho ms bajo en Latino Amrica que en Europa Occidental y EE.UU.: 54%, 76% y 78% respectivamente (Inglehart, 2004). Claro que las posibles causas de la falta de conformidad con el funcionamiento de la democracia no se agotan en el desempeo de los indicadores econmicos, en la generacin del desarrollo y la distribucin de sus beneficios. En ese sentido, los latinoamericanos en gran medida creen que sus respectivos pases estn administrados en beneficio de unos pocos grandes intereses y no de la poblacin en general: 70% en Argentina, 59% en

Colombia, 65 % en Brasil, 78% en Uruguay, 75% en Mxico y 70% en Chile (Latinobarmetro, 2004). Si bien los valores cayeron respecto de dos aos atrs en los tres primeros pases citados, aumentaron en los restantes y, en todo caso lucen muy elevados, reflejando un alto nivel de suspicacia. Ello se asocia con otros problemas que enfrentan los pases latinoamericanos: transparencia, inseguridad, etc. y que alternan en el tope de los ranking como los principales problemas que afectan los pases de la regin. La sensacin que se aprovechan de la gente justifica la existencia de un alto nivel de desconfianza en el prjimo y en las instituciones. La sociedad se siente desprotegida por las instituciones y se quejan de cmo funcionan. CUADRO 4 CONFIANZA EN LAS INSTITUCIONES AMRICA LATINA (1) Iglesia Televisin Fuerzas Armadas Gobierno Poder Judicial Polica Administracin Pblica Poder Legislativo Partidos Polticos Sindicatos Prensa 71 38 40 30 32 37 29 24 18 30 46 MUNDO (2) 64 51 61 50 46 56 44 41 30 38 44 ARGENTINA (3) 61 52 39 22 22 5 16 11 14 46 EE.UU. (2) 75 25 82 38 71 55 38 38 38 27

Grandes 42 46 34 54 Empresas FUENTES: (1) Latinobarmetro, 2004; informacin ao 2004. (2) Inglehart et al; informacin 1999/2001. (3) CIMA; informacin 2004. El cuadro es ilustrativo respecto de la imagen deteriorada de las instituciones en Latino Amrica, bien por debajo de los promedios internacionales, particularmente aquellas ms vinculadas con la vida poltica, el gobierno, la justicia y la seguridad (la excepcin son las iglesias y la prensa y los medios). Con bajos niveles de confianza en el Gobierno, el Parlamento y la Justicia el trpode de divisin de poderes y en la polica, es fcil entender por qu muchas sociedades latinoamericanas viven con incertidumbre e inseguridad. Tambin resulta claro que, aunque en todo el mundo los partidos polticos tienen problemas de credibilidad, en Latino Amrica en general y en Argentina en particular, el cuadro es an ms grave.

En Argentina la credibilidad institucional en el ao 2004 luce an ms baja que en el concierto latinoamericano, si bien se observ una mejora de entre 5 y 10 puntos porcentuales, segn la institucin que se tratare, respecto de los valores predominantes en el 2000/2001. Como sealamos, la distribucin del ingreso no ha mejorado en la regin pese a la reforma econmica y el desarrollo de la democracia. Ello lleva a que las sociedades sospechen que ciertas elites concentran poder poltico y econmico para su propio beneficio; en este sentido, las polticas pblicas por accin (creacin de nichos para usufructo de esos grupos) u omisin (no corregir fallas de mercado, por caso en reas de salud y educacin y derivar recursos a otros destinos como exenciones impositivas a grupos de altos ingresos) son percibidas por la sociedad, que adquieren conciencia de la existencia de un vnculo entre concentracin de riqueza, concentracin de poder, y desigualdad poltica. La vinculacin entre elites e instituciones es obvia: las primeras modelan las segundas en un marco de debilidad, ausencia de contralor y corrupcin. La evidencia parece sealar que las instituciones responsables de asignar las cargas y costos de los ajustes actan peor en aquellas economas con menor equidad en la distribucin del ingreso. No debe extraar, por lo tanto, la visin crtica de las sociedades latinoamericanas hacia las instituciones, ms an aquellas que pasaron episodios traumticos, como Argentina. Las encuestas ilustran esta percepcin. Ya fue sealado que en Latino Amrica es muy elevada la proporcin de la poblacin que cree que el pas est dirigido por unos pocos grandes intereses que buscan el beneficio propio y no el de la gente comn, y es curioso que la proporcin aumenta en los tramos superiores de ingreso y excede ampliamente las cifras observadas en pases desarrollados. Consecuentemente, la confianza mutua es baja. En los pases latino americanos citados es baja la proporcin de la poblacin que cree que se pueda confiar en la mayora de la gente: 3% en Brasil, 15% en Argentina y 17% en Mxico (Latinobarmetro, 2004). Sobre una muestra de 81 pases, entre los 27 que menos confianza con el prjimo existe aparecen 7 latino americanos y en los 27 pases con mayores ndices de confianza no hay ningn latino americano. Por otra parte, sobre un conjunto de 18 pases latinoamericanos, en 15 la confianza interpersonal cay entre 1996 y 2004 (Latinobarmetro, 2004). Un ltimo dato en el mismo sentido: en un conjunto ms pequeo de 37 pases, en relacin si el prjimo va a tratar de sacar ventajas sobre nosotros o seran justos en su trato, en el promedio de los cinco pases latino americanos incluidos (Argentina, Venezuela, Mxico, Chile y Per), solo un tercio de la poblacin se inclin por esa segunda opcin, mientras en los cinco pases de alto desarrollo relativo incluidos (Suecia, Canad, EE.UU., Espaa y Japn) la proporcin era del 60% (Inglehart, 2004). En este contexto, el capital social se deteriora por cuanto el entramado de relacin interpersonales que dan lugar al tejido social se ve resentido. La corrupcin por un lado y la violencia y el delito por otro dejan al ciudadano encerrado en un dilema que lo lleva o bien a un estadio de ensimismamiento o bien a otro de participacin anrquica y desorganizada, posturas ambas individualistas en ltima instancia, ante la falta de canales confiables de participacin (obsrvese la baja confianza en sindicatos y partidos polticos). La posibilidad de relacionarse con el semejante se debilita: por un lado se confa poco en l y por otro se confa an menos en las instituciones que deberan zanjar un eventual conflicto (justicia) o proteger (polica). En ese marco, es difcil realizar contratos y el debate poltico queda autolimitado.

De eso se trata, en ltima instancia, el problema de muchos pases de la regin: la dificultad de crear consensos y articular coaliciones polticas y sociales estables y duraderas en un contexto de baja confianza recproca. En otros trminos, el contrato social est en discusin. En ese marco, es lgico no por eso menos preocupante que hayan aparecido problemas de gobernabilidad que afectaron a los gobiernos constitucionales de varios pases: aunque el desenlace no haya pasado por una ruptura de la democracia, fue evidente la extrema tensin que sufrieron las instituciones en Argentina, Bolivia, Paraguay y Per, para citar algunos ejemplos. La gobernabilidad abarca un conjunto de procesos a travs de las cuales se ejerce la autoridad en una comunidad poltica e incluye: a) la forma de eleccin, control y reemplazo de los titulares de la autoridad; b) los principios, reglas e instituciones bajo las cuales se desarrolla la interaccin entre Estado, sector privado y sociedad civil en relacin a competencias y responsabilidades de cada uno; y c) la capacidad de la autoridad para identificar necesidades, captar recursos, definir polticas, llevarlas a cabo y ser acatado. Para ser democrtica, la gobernabilidad exige: a) representatividad que legitima la autoridad por la soberana popular mediante instituciones que garanticen elecciones libres; b) mecanismos de limitacin y divisin efectiva del poder; de exigencia de responsabilidades y rendicin de cuentas de las autoridades ante la sociedad y respeto de los derechos y libertades de los ciudadanos; c) imperio de la ley y limitacin de la arbitrariedad y discrecionalidad, sometimiento de la autoridad al derecho y a la ley; d) eficacia y eficiencia en la asignacin de los recursos a las necesidades sociales y transparencia e integridad en el comportamiento de los agentes; e) vigencia de los principios de solidaridad y subsidiaridad que permiten una relacin consensual y eficiente entre los diferentes actores sociales (BID,2004). Resulta claro que algunas condiciones de la gobernabilidad democrtica se ven limitadas en un contexto de baja credibilidad en las instituciones y un marco de desconfianza al prjimo que afecta la cohesin social. En este contexto, los partidos polticos enfrentan un doble desafo: remontar la pendiente de su mala imagen y recuperar la credibilidad social. La recuperacin de la legitimidad social de los partidos polticos se facilitar en tanto y cuanto se muestren capaces de formular y llevar adelante la agenda poltica y econmica pendiente, la misma que surge del Cuadro 1, y generar condiciones de desarrollo social en Amrica Latina.

SECCIN 2 DEMOCRACIA COMO ASPIRACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LA DEMOCRACIA

Las sociedades han tenido, en oportunidades, una imagen idlica de la democracia. En Argentina a principios de los 80 y a poco de reinstalada la democracia se observaba una gran confianza en las instituciones polticas (Parlamento 72%, Justicia 57%, Funcionarios 49%), en un clima de inters relativamente elevado por la poltica (Marita Carballo 1986)

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Eran momentos de euforia en el cual se impona sobre la democracia la carga de corregir la compleja situacin econmica que atravesaban los pases de la regin de mayor dimensin relativa, en situacin de default. La expresin de que con la democracia se come, se estudia y se cura, que figuraba en el discurso poltico de la poca ilustra el punto. La democracia, sin embargo, es algo ms que elecciones o que un mtodo para elegir a quienes gobiernan (en elecciones libres y transparentes). Es una forma de construir, garantizar y expandir la libertad, la justicia y el progreso, organizando las tensiones y los conflictos que generen las luchas de poder. Por eso, la democracia se articula con justicia y libertad. En esa construccin los partidos polticos deben cumplir un rol principalsimo. Existe un espiral virtuoso entre la calidad de los procedimientos para el acceso y ejercicio del poder, los resultados alcanzados y, nuevamente el avance de la democracia, en un proceso de perfeccionamiento, gradual pero constante de la calidad de la vida democrtica. El problema es que tambin existe una suerte de espiral descendente que se aleja de la excelencia y se hunde en la cinaga de alguna combinacin de demagogia, corrupcin, desigualdad, exclusin social, etc. Transitar el espiral virtuoso es lo que permite ir construyendo el pasaje de la democracia electoral definida como el conjunto de condiciones para elegir y ser electo a la democracia de ciudadana, entendida como una manera de organizar la sociedad con el objeto de asegurar y expandir los derechos de los individuos: la idea del ser humano titular de derechos y la democracia como forma de organizacin de la sociedad que garantiza esos derechos, establece reglas para las relaciones polticas y el ejercicio del poder compatibles con ellos, constituye el valor agregado de la democracia de ciudadana respecto de la democracia electoral. Obviamente, la democracia presupone la existencia de un rgimen poltico que se desenvuelve dentro de un cierto espacio territorial y jurdico. Si no se constituye ese rgimen, habr anarqua y no se lograr fundar el contrato social; la democracia excluye la anarqua y debe defenderse frente a ella. Y ese rgimen debe contener las instituciones y los procedimientos que definen las reglas y los canales de acceso al poder, su ejercicio y el proceso de toma de decisiones. Por esto no es de extraar que la falta de credibilidad de las instituciones latino americanas se d conjuntamente con un clima crtico acerca de su funcionamiento de las instituciones. Las condiciones que la ciencia poltica reclama en un Estado democrtico son: a) Autoridades elegidas; b) Elecciones libres y limpias; c) Derecho universal al sufragio; d) Libre acceso a la competencia por los cargos pblicos, ausencia de proscripciones, ms all de las fundadas en razones legales (por ej.: autores de crmenes de esa humanidad); e) Libertad de expresin; f) Libertad de prensa e informacin; f) Respeto de la vigencia de los mandatos, lo que limita los casos de insubordinacin civil y la tendencia a perpetuarse en el poder; g) La existencia de un marco jurdico y fundamentalmente una Constitucin que asegure la divisin de poderes, la proteccin de los derechos individuales, de propiedad, la igualdad de oportunidades, el acceso a la seguridad, etc. El apego a la democracia y el deseo extendido de procesar los conflictos en forma pacfica dentro de la democracia se reflejan en diversas conductas sociales. Por ejemplo, sobre un conjunto de ms de 50 pases, siete de cada diez personas sostienen que los cambios para mejorar la sociedad deben ser introducidos gradualmente (82% en Argentina, 61% en Brasil, 79% en Chile, 75% en EE.UU., 85% en Espaa) y solo una persona de cada 10 se inclina por accin revolucionaria. Anlogamente, y ahora en referencia a un conjunto de 80

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pases, las formas preferidas de protesta son a travs de manifestaciones en el marco de la ley, y firma de petitorios y solo 2 de cada diez personas recurrir a huelgas ilegales y 1 a la ocupacin de empresas. (Inglehart, 2004). Pero tambin es cierto que la demanda de la sociedad por ser escuchada y participar es ms alta en Latino Amrica que en otras regiones del mundo. En ese sentido, ante la opcin de mantener el orden y que exista una mayor participacin a travs de que su opinin sea escuchada de la gente, en Latino Amrica la ventaja respecto de la segunda es notoriamente ms estrecha que en el resto del mundo. CUADRO 5 OBJETIVOS NACIONALES Total (1) Mantener el orden Que la gente opine sobre las decisiones del gobierno 48 22 Latino Amrica (2) 35 27 Argentina 33 30 Brasil 29 32 Chile 35 28

(1) Promedio de 81 pases. (2) Promedio de nueve pases: Argentina, Brasil, Colombia, Chile, El Salvador, Mxico, Per y Uruguay y Venezuela. FUENTE: Inglehart, Ronald, et al (2004). Al mismo tiempo, a escala internacional se observa que, si bien desde un punto de partida muy bajo, a fines de los 80, en la dcada del 90 hay una tendencia a una mayor pertenencia a distintas organizaciones voluntarias, eclesisticas (de 14% a 20%), culturales (de 10% a 12%), de accin comunitaria (de 3% a 5%), de derechos humanos (de 2% a 4%), ecologistas (de 5% a 6%) feministas, pacifistas y concerniente a la salud, a la vez que se observan descensos en el caso de sindicatos y organizaciones polticas, esto ltimo consistente con una fuerte declinacin del inters en poltica (Inglehart, 2004). Las cifras sugieren, entonces, que en un entorno democrtico en Latino Amrica declin el inters en poltica y aument la canalizacin de los intereses de la sociedad por otras vas. Es un tema importante para la reflexin en las secciones subsiguientes: mientras que para una muestra de 81 pases en el 2000/01 el 45% de la poblacin estaba interesado en poltica (contra 52% de 1990/1), para el subconjunto de los nueve pases latino americanos incluidos, el promedio de interesados en poltica bajaba a 29% (38% en 1990/1), con valores muy bajos en El Salvador (15%), Argentina (18%), Venezuela (24%), Chile (25%), Colombia (29%) y Brasil (31%): entre los 15 pases con sociedades menos interesadas en poltica aparecen siete pases latino americanos. (Inglehart, 2004).

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La pertenencia a grupos y el trabajo voluntario en asociaciones de diversas caractersticas parecen haber desplazado al rol de los partidos polticos. Es conveniente ubicar este deseo de mayor participacin en un contexto ms amplio. Inglehart efecta una tipologa de las sociedades a travs del estudio de sus creencias y valores. En general, ha demostrado que el desarrollo econmico, una mayor autodeterminacin de la gentepor oposicin a acatar decisiones impuestas y democracia estn ntimamente relacionadas y que se dan segn el ordenamiento secuencial citado: el desarrollo econmico permite mayor autodeterminacin y esto a su turno promueve la democracia. En trminos globales, el desarrollo econmico genera seguridad (econmica) y ello induce a las personas a sentirse ms libres y esto a su turno las hace ms demandantes de libertad, igualdad y democracia: menores ndices de corrupcin mejoran la gobernabilidad y ello promueve la igualdad en sus diferentes perspectivas (desde la de gnero hasta la de ingresos). La evidencia tambin indica que la ligazn entre cultura poltica y democracia va desde la cultura hacia la democracia y no en sentido opuesto. En otros trminos, las creencias y culturas de la sociedad fortalecen y modelan la democracia y no a la inversa. Desde esta perspectiva, Inglehart distingue la existencia de corrientes materialistas o postmaterialistas en las sociedades. Las corrientes materialistas priorizan la seguridad econmica la estabilidad de precios y el orden en la nacin; las corrientes postmaterialistas priorizan aumentar la participacin de los ciudadanos en las decisiones importantes del gobierno y proteger la libertad de expresin. CUADRO 6 MATERIALISMO Y POSTMATERIALISMO 2000/2001 Materialistas Postmaterialistas 30 11 22 18 31 28 25 18 9 8 17 18 25 12 17 12 20 25 29 9 1990/01 Mixtos Materialistas Postmaterialistas 59 27 15 60 57 57 55 63 62 66 63 74 29 25 40 25 25 20 16 12 29 14 19 7 19 12 21 23 26 10

Promedio General (1) Promedio Latinoamericano (2) Argentina Brasil Chile Mxico Promedio Europa Occidental (3) EE.UU. Canad Japn

Mixtos 58 57 56 53 56 63 59 61 62 61

(1) Promedio de 79 pases. (2) 1990/91: cuatro pases; 2000/2001: ocho pases. (3) Promedio de 13 pases. FUENTE: Ronald Inglehart et al (2004).

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El cuadro 6 ilustra que en un contexto general dominado por posiciones mixtas, los pases latino americanos tienen una mayor proporcin de materialistas (y menor de postmaterialistas) que los pases europeos y que EE.UU. y Canad; tambin que el sentido del cambio en los 90 en la regin fue hacia un menor materialismo, particularmente en Argentina y Brasil. En base a la clasificacin cultural, Inglehart traz mapas culturales segn dos dimensiones: en loa primera se miden oponindolos los valores racionales o tradicionales seculares; en la segunda los valores de supervivencia o libertad de expresin. Las sociedades europeas occidentales se ubican en el cuadrante de adhesin a valores racionales y de autodeterminacin; EE.UU., Canad y Australia se ubican en un rea de autodeterminacin definida pero equilibrio entre valores tradicionales y racionales. Latino Amrica se posiciona en rea fronteriza con leve predominio de los valores de autodeterminacin sobre supervivencia y predominio de valores tradicionales sobre racionales. En general, los pases latinoamericanos estn nucleados en la misma rea del mapa que puede superponerse con un rea de pases de ingresos medios (cerca se ubican Sudfrica y Filipinas, para citar dos ejemplos). Informacin posterior indica, en el caso argentino, un salto hacia el materialismo en el 2004 (al 27%) y una declinacin del postmaterialismo al 13%. En el fondo, este resultado no hace sino reflejar el impacto de la crisis que aumenta la sensacin de inseguridad y, por lo tanto, eleva la demanda social en esta direccin a expensas de la autodeterminacin. Se observa as, un resultado paradojal: en condiciones normales es la sensacin de seguridad la que permite al individuo elevarse y preocuparse por cuestiones ms trascendentes (adems de una tendencia de largo plazo que tiene que ver con la incidencia de los cambios culturales en las sucesivas generaciones). Quizs el pico de postmaterialismo en Argentina en 1999 refleja este efecto ex ante el shock de la crisis, a causa de la cual la sociedad volvi sobre sus pasos. En ese sentido, tenemos entonces dos tipos distintos de demanda de mayor o menor participacin: el derivado de las tendencias de largo plazo y el que impone el ciclo poltico y econmico; el punto es que son demandas que se manifiestan de manera diferente. Pero ms all que, en la mayora de los pases de la regin el inters en la poltica cay en los 90 (en Argentina de 30% a 18%, en Brasil de 46% a 31%, en Chile de 37% a 25%, y an en Mxico de 38% a 34%), solo 29% de la poblacin es calificable como ciudadanos desmovilizados (7% no realiz ningn acto de participacin y 22% solo vot en la ltima eleccin presidencial). Otro 38% ejerce activamente derechos contactando a las autoridades, participando en manifestaciones y colaborando en la solucin de problemas comunales. Finalmente un tercio de la sociedad son socialmente activos pero con bajo ejercicio de derechos polticos. Esta cifra que parece relativamente alta puede atribuirse a que hay un marcado escepticismo en la capacidad de cambio que la sociedad atribuye al voto. Sistemticamente en los ltimos ocho aos alrededor del 40% de los latinoamericanos afirman que no importe como vote uno, ello no har que las cosas mejoren en el futuro (Latinobarmetro, 2004). El escepticismo se intrinca obviamente con la alta proporcin que cree que sus pases son manejados en beneficio de unos pocos intereses. Obviamente, los partidos polticos tienen una asignatura pendiente para revertir este escepticismo. La participacin electoral es razonable en Latinoamrica. Sobre el universo de poblacin con derecho a voto, 89% figuran como electores registrados (98% en Argentina, 92% en

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Brasil, etc.), 63% vota (78% en Argentina, 76% en Brasil) y 56% emite votos vlidos (71% en Argentina, 55% en Brasil). En Europa Occidental, con 96% de electores registrados, 74% vota. En clave comparada, Argentina, Brasil, Chile y Uruguay aparecen entonces entre los pases con ms elevada participacin electoral en la regin en contraposicin con Bolivia, Colombia, Paraguay y Venezuela. El derecho a voto es reconocido sin restricciones y gradualmente mejora la transparencia y limpieza de las elecciones reducindose los episodios de irregularidades, fraude e intimidacin a votantes. Seguramente, la inclusin de los inmigrantes y el aumento de la participacin de la mujer en la vida poltica y social y una mejora de sus derechos polticos ha contribuido a esta tendencia. En balance, los latinoamericanos van a votar ms y en mejores condiciones pero con escasa confianza en que su voto sea palanca de cambio (lo que resulta consistente con que no prevean grandes mejoras para el futuro de sus pases). Ciertamente, la mayora de los pases disponen de mecanismos de participacin directa institucionalizada a travs del voto, en algunos casos ya utilizados (por caso Brasil, Ecuador, Per y recientemente Bolivia y Venezuela), en otros en los cuales existen pero no han sido utilizados (entre otros casos en Argentina, Chile, Costa Rica y Paraguay) y en otros no existen. Tales instrumentos, plebiscitos, iniciativas o referendos pueden tener o no tener carcter vinculante aunque solo en 3 casos existe revocatoria de mandato. El dilema de estos institutos se plantea respecto de la razonabilidad de su utilizacin. En otros trminos, hasta qu punto son tiles para estabilizar la democracia y hasta qu punto no contribuyen a una mayor desestabilizacin. La visin ingenua dira que son mecanismos ideales para conocer la opinin de la sociedad sobre determinados aspectos. La visin crtica tiene al menos dos vertientes: a) que permitira conculcar los derechos de las minoras; b) qu son susceptibles de manipuleos en diferentes formas, desde el formato de la cuestin sometida a plebiscito (qu se pregunta y cmo se pregunta) hasta los procedimientos electorales propiamente dichos. Paradjicamente, la conjuncin de a) y b) puede llegar a alejar a la sociedad de la democracia. Vox populi, vox dei es un antiguo adagio latino. En su nombre los pases produjeron disfunciones histricas y en su nombre se consumaron atrocidades y legalizaron linchamientos populares. El uso razonable de estos institutos requiere de la cultura, de la experiencia, y de la ausencia de pasiones, para evitar liberar criminales y crucificar inocentes. Se podr argumentar que estos institutos dan una salida frente a situaciones de empantanamiento (o empate) entre poderes polticos frente a cuestiones terminales. El problema es con instituciones dbiles constituyen un atractivo para doblegarlas an ms o para asumir ciertos riesgos bajo el argumento que, en caso extremo, esos instrumentos estn disponibles, introduciendo una suerte de moral hazard. En ltima instancia, instrumentos tiles en sociedades capaces de construir consensos requieren ser usados con cautela en otros contextos. La democracia se asocia con el concepto de ciudadana integral, que implica el reconocimiento de tres dimensiones: el de la ciudadana poltica, el de la ciudadana civil y el de la ciudadana social. En la primera dimensin, la ciudadana poltica, la investigacin del PNUD (2004) indica que el balance hasta el 2002 era positivo en trminos de la limpieza en las elecciones nacionales, una proporcin baja aunque significativa de restricciones a la libertad

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electoral, y el acceso por va electoral a los cargos polticos, como contracara a las frecuentes interrupciones a los procesos democrticos que haban caracterizado el perodo 1950-1980. Como contrapartida, la divisin de poderes se mantuvo borrosa seguramente la tendencia social a avalar liderazgos personales y la baja imagen de la justicia contribuy a ello y los entes de control actan incipientemente faltos de recursos cuando no son capturados por la burocracia poltica o se transforman en moneda de cambio entre el partido en el gobierno y algn partido de la oposicin. En la dimensin de la ciudadana civil, los avances verificados en el marco institucional (proteccin de nios y derechos de mujeres) no tuvieron plena vigencia en algunos pases de la regin. Al contrario en otros pases, el aumento de la violencia y delictuosidad significa un retroceso en tanto y cuanto amplios sectores de la sociedad se sienten desprotegidos de derechos civiles elementales como el de que el Estado proteja su persona y sus propiedades. Este es un punto no menor por cuanto conlleva tambin el riesgo a la ruptura del contrato social. Finalmente, la dimensin de la ciudadana social exhibe una realidad extremadamente preocupante, caracterizada por los indicadores de pobreza, desempleo y regresividad en la distribucin del ingreso que conlleva la exclusin de importantes sectores de la sociedad, sobre lo que se volver en la seccin 5. Ahora bien, ms all del grado de participacin formal desde el punto de la vista de la oferta de las instituciones y de la existencia de una razonable participacin electoral, cabe reflexionar acerca de la profundidad, en sus ntimas convicciones, de los latinoamericanos en general y de los argentinos en particular en su relacin con la democracia. Una metodologa desarrollada por PNUD (2004) permiti agrupar a los latinoamericanos en demcratas (43,0%), no demcratas (26,5%) y ambivalentes o mixtos (30,5%), aumentando en el Cono Sur la proporcin de no demcratas al 34,5% a expensas de los ambivalentes (22%). Los no demcratas tienden a acordar a que un gobierno no democrtico llegue al poder si puede resolver los problemas econmicos, cinco de cada diez argentinos, chilenos y brasileos comparten esta opinin (Latinobarmetro, 2004) y en que el Presidente deje de lado al Congreso y a los partidos polticos si el pas tuviera dificultades; los ambivalentes que coinciden con los demcratas en preferir un gobierno democrtico a uno autoritario, estn divididos acerca de este ltimo punto. Algunas diferencias interesantes de los no demcratas en relacin a los demcratas son: i) menor proporcin de cumplimiento con el voto; ii) menor pertenencia a un partido poltico y una actitud ms crtica hacia los polticos; iii) mayor sentimiento de discriminacin en poltica; iv) mayor disconformidad con el funcionamiento de la democracia; v) una mayor actitud negativa frente a las privatizaciones; vi) percepcin ms alta de retroceso general; vii) mayor ndice de insatisfaccin con el funcionamiento de la democracia. En suma, la vida democrtica exige un cuidadoso equilibrio entre representacin y participacin. Correctamente el rgimen republicano establece los mecanismos de representacin indirecta y solo como excepcin los de participacin directa. Es claro que el aumento de participacin directa en tiempos de crisis puede ser una de esas excepciones pero, como se seal, con extrema prudencia para evitar se transformen en una rutina que salte de tema en tema. En Latino Amrica en general y en Argentina es particular, se explican por la crisis de credibilidad de los partidos polticos. Es que, la experiencia muestra que la participacin directa del pueblo en los asuntos pblicos, sin el rol mediador de la representacin poltica, suele derivar en un estado de

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anarqua o de facciones populares concurrentes y en conflicto en cuyo horizonte, para desgracia de los amantes de la libertad, suele asomar el fantasma del autoritarismo. Es que la participacin directa no garantiza un rgimen democrtico: quin asegura que a su frente no terminen resurgiendo disfrazados con otro ropaje los representantes del antiguo rgimen, aquellos que representaban la minora que aspiraban al cambio revolucionario y no gradual de la sociedad?. Basta revisar la procedencia de muchos lderes piqueteros en Argentina para descubrir que provienen de partidos polticos muy minoritarios, de escasa trascendencia electoral y que frecuentemente enarbolan banderas de destruccin del sistema. Los datos respecto a la elevada proporcin de ambivalentes en Latino Amrica en el eje demcratas no demcratas, el retroceso de las posiciones postmaterialistas en Argentina y en la regin, la disconformidad con el funcionamiento de la democracia son seales que deben ser escuchadas. Y ello nos compromete con la necesidad de mejorar partidos polticos, calificar las instituciones, corregir problemas de exclusin o mejorar la inclusin, precisamente la razn que justifica este documento.

SECCIN 3: EL ROL DE LOS PARTIDOS POLTICOS En la seccin anterior se consider con detalle la actitud en la regin en general y en algunos pases de ella en particular hacia la democracia, as como el funcionamiento de sta frente al objetivo de alcanzar una democracia plena que permita desarrollar una ciudadana integral. La crisis de los partidos polticos no es atribuible a una prdida de voluntad ciudadana de participacin (en todo caso lo que los agentes resisten es a participar a travs de los partidos); en realidad enfrentan un problema diferente en el cual intervienen: i) una voluntad de mayor control poltico de la cosa pblica; ii) una disconformidad para utilizar los partidos polticos como canales de participacin; iii) un traslado de la participacin y control hacia otras organizaciones. En el pasado lejano antes de la recuperacin de la democracia, el mensaje adverso a los partidos polticos provena de pequeos grupos antidemocrticos y autoritarios; hoy en cambio se da en un contexto diferentes y proviene de voces distintas, aunque a veces denuncien vicios semejantes (corrupcin y clientelismo) transformados por circunstancias de tiempo y lugar y quizs ahora ms fcilmente comprobables que antao. Corresponde evaluar ahora el rol y la performance de los partidos polticos. Abundan las seales de la disconformidad de los latinoamericanos con sus partidos polticos en varias dimensiones: i) La baja credibilidad de los partidos en la sociedad: en el caso de Argentina, de la confianza en los polticos en el ao 2004 90% de la gente tena poca a ninguna confianza en los partidos. La escasa y decreciente importancia que se le otorga a la poltica en la vida: tres de cada cuatro argentinos la considera poco o nada importante.

ii)

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iii) iv)

El creciente desinters de la sociedad en poltica (de 57% en 1984 a 75% en el 2002). El aumento de la participacin popular en movilizaciones, y otras actividades que reflejan una falta de contencin por los mecanismos de representacin de las demandas de la sociedad.

En suma, la realidad indica la paradoja de una democracia fuertemente instalada con sensibles dificultades para resolver los problemas ms sensibles de la sociedad (ya en el ao 2001 ocho de cada diez argentinos sealaba que el gobierno no haca lo suficiente para reducir la pobreza) con mecanismos de representacin poltica en crisis y nuevas e inorgnicas formas de participacin irrumpiendo y reemplazando los canales tradicionales de la mano del desencanto con la forma de hacer poltica. Hemos sealado que el fortalecimiento y el crecimiento de la democracia no son hechos espontneos. Se requiere el diseo de proyectos atractivos y consistentes y su capacidad de ejecucin, liderazgo para llevarlos a la prctica y apoyo popular para legitimarlos y dotarlos de enforcement. Y es aqu donde los partidos polticos deben desempear un papel sustancial en la formulacin de opciones y alternativas que se ofrezcan como un men a la sociedad y que sirvan de canal de participacin de sta en la construccin de su futuro; obviamente, es difcil que cumplan esta funcin si antes no revierten el bajo nivel de confianza que concitan. En ese sentido, los partidos polticos tienen un papel a cumplir como agentes para la generacin de la informacin, construccin del espacio de reflexin, y mbito del debate poltico para devolver vitalidad a la vida poltica. Por cierto, los partidos polticos deben efectuar una contribucin importante al perfeccionamiento de la ciudadana poltica, en los trminos explicados en la Seccin 2. En la medida que los partidos no existan o no cumplan su rol, expulsan a los integrantes que desean participar a travs de ellos la ciudadana poltica, a lo cual deriva en la frustracin del deseo de participacin y aumenta el desinters de la cuestin poltica en algunos o a la bsqueda de participacin por otros mecanismos o vas. Esto erosiona la prctica poltica institucional, limita el proceso de renovacin, cristaliza las burocracias en los partidos y a la larga, reduce la flexibilidad y capacidad de stos, en momentos de crisis, para dar respuestas adecuadas que preservan el sistema, como lo demostr la experiencia argentina de 1975/76. La evidencia indica que la opinin pblica prefiere ms participacin a menos participacin y que la participacin va partidos polticos es positiva para la democracia, pero que adems manifiesta que los partidos no estn funcionando adecuadamente como canales de participacin, a la vez que existe escepticismo en los lderes de la sociedad de que puedan recuperar protagonismo, presencia y representatividad. Ms an, parecera darse la situacin en que, mientras en las sociedades con tradiciones democrticas ms slidas se realza la participacin va partidos polticos, en otros con tradiciones menos arraigadas consideran que la mayor participacin se produce cuando los ciudadanos actan por afuera de los partidos apoyando a candidatos independientes o participando a organizaciones de la sociedad civil o movimientos populares que se presentan como alternativas a los partidos. Claramente, el dilema de este segundo camino es el de la sustentabilidad en cuanto pueden ser atajos para acceder al poder pero, a la larga y de no mantenerse la coalicin (Cmo dirimir los conflictos de intereses dentro de la coalicin sin que la confianza se erosione y la

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conviccin se debilite? Qu canales existen para arbitrar las diferencias?) la gobernabilidad puede verse comprometida y la expectativa frustrarse. Por cierto, el fortalecimiento de la deliberacin a nivel local municipios y en los mbitos vinculados a las cuestiones concretas que hacen al inters de los ciudadanos conlleva una suerte de rutina de participacin social que puede ser el prembulo y la escuela de la participacin poltica. En el caso argentino esto puede alcanzar significacin a nivel provincial y municipal, en los cuales existe una cultura y tradicin de actividad social y poltica a nivel local. Tradicionalmente, estos espacios han sido forja de futuros polticos. Un caso emblemtico han sido los centros de estudiantes de las universidades particularmente en Argentina, pero tambin han cumplido un rol otras instituciones como las cooperadoras barriales (problemas de infraestructura y ltimamente de seguridad en Argentina), asociaciones cooperadoras de colegios y hospitales, etc. Claro que estas escuelas preparan cuadros con un estilo que resulta difcil trasplantar a los partidos pues las caractersticas organizacionales de unos y otros acordes a sus fines son bien diferentes. Adems, como ya se mencion, nadie asegura que las organizaciones no terminen siendo cooptadas por dirigencia poltica y adquiriendo los vicios habitualmente atribuidos a los partidos. En este caso, lo relevante es cambiar la mentalidad y la cultura de los participantes, no tanto el formato por el cual participan pues lo segundo sin los primero no asegura la mejora global. La percepcin de la sociedad latinoamericana de que en solo dos pases (Uruguay y Honduras) los partidos polticos cumplen su papel y que en otros 16 no lo cumplen o lo hacen a medias es preocupante, sobre todo si se tiene en cuenta que incluye la lista a los pases de mayor tamao y poblacin (Argentina, Brasil y Mxico) y a otros como Chile y Costa Rica que han demostrado capacidad para digerir y administrar conflictos en las ltimas dcadas. En conjunto, es un dato revelador que seis de cada diez lderes de opinin de la regin consideren que los partidos no cumplen su papel. Personalismos y frecuentes escisiones personalistas y no principistas, falta de democracia interna, la obligacin del cursus honorum (ir creciendo en la jerarqua partidaria y/o en sucesivos cargos electivos de menor a mayor) aparecen en el pasivo de los partidos. Los mensajes se vuelven confusos y desde la oposicin actan ms como reaccin a acciones del oficialismo que como constructores de alternativas viables y sustentables probablemente porque de esa manera encubren la incapacidad en procesar las diferencias internas y evitan asumir posiciones comprometedoras en temas complejos. De esta manera, los partidos aparecen como alejados cuando no divorciados de la sociedad, incapaces de interpretar sus necesidades, perdiendo el necesario contacto con las bases y por ello son desplazados por otro tipo de organizaciones y solo dedicados a consolidar y preservar una base no menor de poder en beneficio de la burocracia partidaria. En sntesis, estamos ante una situacin de desvinculacin entre partidos polticos y sociedad que se alimenta en el hecho que la clase poltica acta como una elite que concentra sus energas y las facilidades de los cargos a los que eventualmente acceden en el Estado para asegurar su subsistencia y permanencia en las organizaciones partidarias, dejando incumplida su misin de intermediacin de demandas sociales y constructores de polticas pblicas en beneficio de sus representados.

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Por lo tanto, y como consecuencia de la percepcin que los partidos polticos no cumplen su papel, no solo la sociedad busca otros canales sino que cree que el poder real se desplaza tambin a otros circuitos. Por cierto, el hecho que la sociedad perciba que los poderes fcticos estn en los grupos econmicos (80%), los medios de comunicacin (65%) en lugar de estar contenidos en el sistema poltico y concentrado en los poderes constitucionales (Poder Ejecutivo 35%) y los propios partidos polticos (30%), limita, y desluce el papel de estos ltimos, por cuanto pareciera que poco tienen que decir a la hora de tomar las grandes decisiones y debe recordarse que mayoritariamente las sociedades latino americanas y la Argentina en particular considera que el pas se maneja segn los intereses de unos pocos grupos y sin tener en cuenta a la gente. Ms an, el bajo peso otorgado al Congreso como integrante de la divisin de poderes, ilustra que la sociedad percibe un desequilibrio muy grande en el esquema de poder; considerando la importancia de las elecciones de medio trmino en la vida poltica y la actividad que en ellas desarrollan los partidos, que pujan por asegurarse representaciones importantes es un dato revelador. Tampoco es una buena seal en orden a la divisin de poderes. Partidos y crisis Existen seis grupos de factores que explican la crisis de los partidos: a) El primer grupo abarca factores vinculados a transformaciones observadas en el escenario mundial y en las dimensiones poltica, econmica y social de los distintos pases. En alguna medida, los partidos polticos son incapaces de procesar estos cambios y carecen de un discurso, una interpretacin y una estrategia que les permita construir un programa y/o un plan para ofrecer a la sociedad una propuesta. Se debilita el papel central de la poltica y ello produce una suerte de informalizacin de la poltica en la cual encuentran caldo propicio el surgimiento de nuevas formas de expresin por afuera de los partidos y el predominio de factores de poder distintos de los de origen estrictamente poltico. Debe reconocerse que absorber el impacto favorable de la globalizacin y la revolucin de las comunicaciones sobre los partidos polticos en trminos del aumento de la informacin y poder de comparacin que reciben los ciudadanos, no es una tarea fcil y requiere una dramtica revalorizacin de la agenda. Una expresin de ello es el cambio de discurso en los pases escandinavos, en el Reino Unido, en Espaa y en los propios pases del este asitico. b) El segundo grupo de factores tiene que ver con los efectos de los procesos de reestructuracin econmica que se produjeron durante los 90; el repliegue del Estado de muchas actividades econmicas y sociales cambi la forma de hacer poltica. En ese sentido, el impulso a las reformas cabalg sobre la demanda social que predominaba a fines de los 80 en sociedades duramente castigadas por la inflacin que derivaba del financiamiento del dficit en sociedades sin capacidad de endeudamiento y gobiernos dbiles para corregir los desequilibrios en los fundamentals econmicos y/o cortar los espirales de retro alimentacin del proceso inflacionario. En 1991, por caso, ubicando las opciones de aumentar la propiedad privada (valor 1) o aumentar la propiedad estatal (valor 10) el promedio para Argentina arrojaba 3,9 (en el 2002 subira a 6,2); y respecto de las opciones si el

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Estado deba asumir ms responsabilidades en proporcionar medios de vida a la gente (valor 10) o las personas deban asumir su propia responsabilidad (valor 1), la media fue 6,0 (en el 2002 4,4). En sntesis, luego de la experiencia de los 80, la sociedad argentina quera menos Estado a principios de los 90, pero esa tendencia se habra de modificar en los aos posteriores en el marco de la fatiga de la reforma a la que se hace referencia ms adelante. La cuestin es que este cambio necesario para adaptarse a las demandas de la gente result difcil de asimilar. En algunos casos, los partidos establecidos declinaron, dando lugar a otros u otras formas de poltica. En otros casos, el sistema de partidos se realine. Pero en muchos casos, particularmente en aquellos en los cuales es ms relevante la impronta del liderazgo personal y menos estructurado el partido, no est claro que el cambio proreforma impulsado por el lder a menudo con alianzas ajenas a la tradicin histrica del partido haya permeado toda la estructura partidaria. Mientras que en algunos pases el cambio de paradigma no afect el predominio de los partidos tradicionales que se adecuaron, en otros implic una reconstruccin profunda del sistema, so pena de que se transformaran en entes vacos y aislados de la realidad. Un tema no menor es que los cambios produjeron el vaciamiento de ciertas instituciones cercanas, a veces soportes de partidos polticos. La reduccin de la gravitacin de la industria mano de obra intensiva y de la construccin quit gravitacin al sindicalismo a fin. El ejemplo argentina ilustra de la desaparicin o prdida de influencia de cierto sindicalismo afn a las empresas estatales (Petroleros, Telefnicos, Luz y Fuerza, Ferroviarios) para aumentar la gravitacin de otros vinculados a servicios estratgicos. Privados (Camioneros) o pblicos (Educacin y Salud) con distintos intereses econmicos y una constituency diferente de aquellos. En otros pases perdi peso el sindicalismo agrcola, minero, etc. La informalidad laboral, a su turno, influy de manera similar c) Un tercer grupo de factores que implica la crisis de partidos tiene que ver con las funciones que stos cumplen en los sistemas polticos. Por un lado, el agotamiento de las funciones de socializacin, movilizacin y participacin promueve una percepcin de ausencia de legitimidad en la medida que los partidos abandonan la funcin de contribuir a la construccin de la ciudadana. Por otros, la percepcin que los partidos defienden los intereses propios y no los de sus electores. Consecuentemente no resulta llamativo la crisis de representacin e intermediacin, computando la brecha entre los intereses de unos y otros. La sensacin de corrupcin nueve de cada 10 argentinos crea en la existencia de coima y corrupcin en la esfera poltica y pblica a fines de los 90 erosiona la legitimidad de la representacin, en clave poltica, aleja a los votantes de los partidos y reduce la lealtad en el voto. La declinacin de la representacin poltica, que parece ms estructural que coyuntural, tiene adems que ver con la insatisfaccin por el desempeo de la economa; el desarrollo de los medios de comunicacin (que amplan la oferta, desnudan debilidades, etc.); la proliferacin de centros de poder, la disminucin de la capacidad de intervencin del Estado como regulador y distribuidor, disminuyen la capacidad de los partidos para atraer afiliados. Importa recordar que los partidos pueden tener representatividad poltica o social, pero que ello no implica que tengan representatividad social. Por cierto, la ausencia de representatividad retroalimenta la falta de legitimidad para intermediar. No se trata de ausencia de legitimidad ni en lo formal (estatutos, personera, etc.) ni en las urnas, la llamada legitimidad de origen o legal; se trata de falta de legitimidad como

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portavoces de la sociedad y representantes de sus intereses, en lo que podra denominarse legitimidad de gestin. d) Un cuarto grupo de factores tiene que ver con la corrupcin y el clientelismo desarrollado en c). El mal uso del poder o su utilizacin abusiva con fines personales y partidistas tiene dos aristas en cuanto implica a nivel individual una violacin a los principios ticos del partido lo que debera estar previsto y castigado por los cdigos del partido ms all de la accin de la justicia, y la de la regulacin del financiamiento de la poltica y de los partidos. En esta ltima dimensin, la falta de regulacin unida a los elevados costos de las campaas, permite que se filtre el financiamiento ilegal; entre la corrupcin real o comprobada y la sospecha de corrupcin (derivada de la opacidad del financiamiento poltico) se crean las condiciones que explican la actitud reactiva de la sociedad frente a los polticos. e) Factores asociados a la influencia de los medios de comunicacin. El desarrollo de los medios de comunicacin y de tcnicas comunicacionales deriva en que si lo importante es el mensaje y no el contenido, a la larga lo sustantivo pierda vigencia. En la medida que para los polticos la relevancia pasa por el titular del diario del da siguiente y para ello gua su accin segn los dictados de la encuesta de opinin relevada el da anterior, ser impensable disear polticas de Estado, construir un sendero coherente y consistente de polticas y, en ltima instancia, el tctico desplazar al estratega. Es cierto que los medios de comunicacin permiten un conocimiento ms rpido de los contenidos y un control social pero ello solo la medida que no sean manipuleados. f) La construccin de un partido sano exige democracia interna, renovacin de cuadros y seleccin democrtica de dirigentes. En ese sentido, el verticalismo implica una exagerada concentracin de poder y de decisin tanto a nivel nacional como local o regional) que propende, a la larga a una esclerotizacin de la cpula, una burocratizacin y, sobre todo, una ausencia de renovacin en los cuadros. La falta de renovacin, la ausencia de circulacin determina en que la sociedad se vea alejada de los partidos, disminuya el deseo de participacin y, al mismo tiempo que las propuestas polticas dejen de representar las necesidades y demandas de la sociedad. En definitiva, y de manera sinttica la crisis de representatividad corresponde con la convergencia de dos vectores. El primer vector hace a la capacidad del partido de proteger el inters de su constituency y se quiebra la relacin partido-sociedad cuando aquel fracasa en agregar y articular exitosamente los intereses del partido con los sociales. Por el otro vector, se refiere a la accin del poltico en cuanto a gobernante en los diversos poderes y niveles y a su capacidad de gestionar eficientemente los intereses que le han sido confiados. En la experiencia cotidiana, cuando la opinin pblica retira su apoyo a la gestin de gobierno, este segundo vector ha perdido dinamismo. La organizacin bajos formas democrticas y la regla de democracia interna en los partidos polticos son ncitas a la naturaleza de stos: carecer de una organizacin y de un funcionamiento democrtico sera contradecir el esquema democrtico de un Estado; exhibir un funcionamiento oligrquico o autoritario afectara la capacidad del partido de construir una propuesta creble para un estado democrtico. En rigor,

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la ejemplaridad en la subordinacin a la democracia interna y a las reglas constitutivas del partido, forman parte del compromiso de sus miembros en particular sus autoridades con la sociedad. Un partido con reglas democrticas es aquel en el cual los afiliados ven garantizados y respetados sus derechos fundamentales, existen mecanismos de control de cumplimiento de stos y dominan los valores de libertad, igualdad, justicia y pluralismo. Ciertamente, existen diversas cuestiones que pueden enervar el ejercicio de la democracia interna y seguramente la cuestin de los mecanismos de toma de decisiones, la ausencia o no de elecciones internas para cargos partidarios y candidaturas nacionales juegan un rol importante (la existencia de primaria no est extendida y/o no se practican), as como la duracin de los mandatos. En este sentido es importante sealar que en Latinoamrica conviven pases en los cuales los partidos polticos tienen el monopolio de la presentacin de candidatos con otros que no. Una tipologa simple de los partidos polticos ilustra la co-existencia de partidos pequeos de una gran pureza ideolgica, en general formado por cuadros que tienen una mayor participacin poltica relativa con otros de base ms amplia y extendida. Mientras en los primeros el objetivo es ejercer una influencia indirecta a travs del enfoque doctrinario, en los segundos la bsqueda del poder es ms directa y lineal. En este ltimo tipo de partidos la necesidad de aumentar la base de electores llev a ampliar el espectro programtico e ideolgico, para facilitar la incorporacin de grupos y personas con posiciones opuestas y hasta antagnicas. Este hecho puede ser un factor limitante de la gobernabilidad, licua la personalidad y genuinidad de los partidos, y favorece comportamientos oportunistas. Esta misma faceta favorece el entrismo, es decir la infiltracin por no afiliados de algunas de las alas del partido con el objeto de incidir y atraer al conjunto hacia la posicin ideolgica de los protagonistas de ese movimiento tctico. En Argentina, la cuestin de las alas est presente tanto en el peronismo cuanto en el radicalismo desde sus comienzos histricos, pero un fenmeno similar se observa en la mayora de los partidos polticos de base amplia en la regin. Ello explica, por caso, que el peronismo haya podido aparecer aliado con fuerzas progresistas histricamente para ser su proyecto de gobierno respaldado por el centro derecha en los 90 y volver en parte a sus orgenes en los ltimos aos. La existencia de partidos catch all representa un problema en trminos de que se reduce la oferte de alternativas a los votantes y que se facilita que se internice a la interna de un solo partido- toda la poltica nacional. La organizacin de los partidos depende, en parte, de sus caractersticas. En el ejemplo de Argentina la cuestin de la organizacin territorial es fundamental: la capacidad de estar desplazados a lo largo y ancho del pas les da al peronismo y al radicalismo una ventaja fundamental no solo para sumar votos detrs de las candidaturas presidenciales sino tambin para construir poder en la competencia por los cargos locales (ejecutivos y legislativos provinciales) y los legislativos nacionales. Esta forma de organizacin es coherente con el sistema federal argentino y, en rigor, los partidos reproducen en su organizacin internas esta divisin.

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Claro que existe una cierta dosis de descentralizacin por cuanto a nivel provincial los partidos tienen autonoma y margen de maniobra para definir e interpretar sus reglas internas, a la vez que el nivel central, si bien formalmente puede desplazar, sustituir y reemplazar las autoridades partidarias provinciales, tiene dificultades de darle enforcement a esa decisin sin exponer a fracturas al partido (en esa jurisdiccin). La autonoma de las secciones provinciales de los partidos de raigambre nacional se ve reforzada por dos razones: i) la capacidad de definir sus propios liderazgos y establecer sus propias reglas internas; y ii) el financiamiento proveniente de la capacidad de ocupar cargos pblicos provinciales. Por otra parte, a nivel subnacional se desarrolla una compleja malla de intereses que cruza la estructura de los diferentes partidos, lo que termina contribuyendo a que exista un canal de financiamiento a los partidos. La influencia del sistema de organizacin federal es relevante para los partidos polticos. Los partidos que cuentan con representacin en muchas provincias pueden competir aportando representantes en el Congreso en el caso argentino particularmente en el Senado. A su turno, los gobernadores son un factor gravitante, no solo en la poltica provincial sino en la esfera nacional. Un dato no menor de tal influencia es que en buena parte de las ltimas elecciones, los candidatos a presidente de la Repblica (o en las internas partidarias para el cargo) fueran gobernadores o ex gobernadores: los peronistas Carlos Menem (La Rioja) y Antonio Cafiero (Buenos Aires) que compitieron en las internas peronistas de 1988 (que gan el primero y que le permiti acceder a la presidencia en 1989), el radical Eduardo Angelz (gobernador de Crdoba y candidato vencido por Menem en 1989), el peronista desprendido Jos Bordn (ex gobernador de Mendoza) y el radical Eduardo Masaccessi (ex gobernador de Ro Negro) vencidos en las elecciones de 1995 por Carlos Menem. Posteriormente, en 1999 Fernando de la Ra (ex Jefe de Gobierno de la ciudad de Buenos Aires) derrot a Eduardo Duhalde (ex gobernador de la Provincia de Buenos Aires) y en las ltimas elecciones, casi todos los referentes de P.J. haban sido (o eran) gobernadores, incluyendo al vencedor Nstor Kirchner (Santa Cruz). Si bien en la historia argentina hay antecedentes de presidentes y candidatos presidenciales que haban sido (o eran a la fecha de las elecciones) gobernadores, como Urquiza, Mitre, Sarmiento, Jurez Celman y Figueroa Alcorta entre otros, la tendencia parece haberse profundizado desde la vuelta a la democracia en 1983. La evidencia indica que los eventuales lderes que aspiran a desarrollar una carrera poltica construyen su poder a partir de sus distritos pero no solo con sus distritos. La experiencia argentina reciente ilustra como un pre candidato proveniente de una jurisdiccin pequea como La Rioja pudo derrotar e internas a un candidato que se sustentaba en una provincia grande como Buenos Aires (nos referimos a Carlos Menem y Antonio Cafiero), lo que indica su capacidad de construir una coalicin ad hoc. De todas maneras, el dominio territorial da una ventaja a la hora de afiliar y movilizar afiliados en las elecciones partidarias y nacionales y ello se transforma en una ventaja significativa. Los punteros actan como intermediarios responsables de ese proceso de movilizacin y reciben en devolucin distintos tipos de compensaciones de quienes compitan, ya sea en comicios internos como en nacionales. Estos personajes

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ejercen influencia en el proceso de afiliacin siendo que los afiliados desempean un papel clave al momento de resolver las elecciones internas para cargos partidarios y candidaturas nacionales. Las fichas que corresponden a cada afiliado respaldan a los lderes a la hora de armar coaliciones, como el nmero de soldados de que disponan seores feudales pujando por imponer su jefatura a los dems. Ello deriva, obviamente, en la importancia del proceso de control de afiliaciones y la auditoria y revisin regular del padrn partidario. En la prctica el partido, para movilizar la maquinaria, debe estar en condiciones de ofrecer cargos, honores, capacidad de lobby, etc. y ello alimenta el clientelismo y la corrupcin. Obviamente, en tiempos electorales, esta actividad aumenta y la gravitacin de los punteros y la demanda de compensaciones aumenta gravitando sobre los recursos partidarios y exigiendo nuevas fuentes de financiamiento; los cargos en el Estado nacional y provincial y el desvo de parte de las remuneraciones de los funcionarios hacia los partidos se transforma en una fuente de recursos importante. En resumen, la organizacin de los partidos en Argentina propende a: i) La fragmentacin de poder en el partido de facilitada por la organizacin territorial y superada cuando el lder construye un apoyo muy fuerte en la sociedad en general o logra articular una coalicin con otros lderes territoriales que le conceden transitoriamente el poder. En esos casos se produce lo que se denomina el encolumnamiento del partido detrs del lder. El problema adicional es que un partido anrquico y fracturado por rencillas internas no resulta de apoyo al gobierno ni de soporte eficiente a la gobernabilidad. La confusin del partido con los funcionarios. Dado que estos cuentan con recursos provenientes de los cargos ejecutivos o legislativos que desempean pueden aportar financiamiento al partido y tambin de atraer recursos del sector privado, lo que les permite consolidarse dentro del partido. Alta volatilidad de las coaliciones internas, proveniente de la ausencia de cuestiones programticas y s de intereses puntuales y transitorios. Finalmente, y en consonancia con i), ii) y iii) liderazgo nacional dbil y dependiente de la evolucin del ciclo electoral. Cuando el partido est en el gobierno, se fortalece el liderazgo nacional; cuando el partido est en la oposicin el liderazgo nacional se debilita y las fuerzas centrfugas aumentan (as como la seduccin por parte de otros partidos si ello fuera menester sobre determinados lderes provinciales).

ii)

iii) iv)

El PNUD (PNUD, 2003) ha sugerido un anlisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas de los partidos polticos que, en el caso argentino arroja un cuadro preocupante, si se juzga lo limitado de las dos primeras y la extensa lista de las restantes. Entre las Fortalezas de los partidos argentinos aparecen su importancia para el funcionamiento de la democracia representativa, el carcter nacional de algunos de ellos, la capacidad para organizar la competencia electoral y la conciencia de la crisis de representacin en curso (estas dos ltimas hasta cierto punto limitadas). Las Oportunidades radican en la continuidad de las reglas de juego democrticas, y la ausencia de fuerzas

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antisistema de gravitacin, con un enfoque optimista frente a ciertos grupsculos emergentes que adhieren explcitamente al cambio revolucionario y muestran escaso respeto por los derechos ajenos. Las Debilidades son ms amplias: ausencia de perfiles programticos e ideolgicos definidos, tendencia al anquilosamiento, dependencia de recursos estatales, cartelizacin y corrupcin, clientelismo y patronazgo, baja capacitacin, dispersin de recursos y dificultades para fijar la agenda. Finalmente, las Amenazas se asocian con el deterioro de la legitimidad que lleva a que las demandas se canalizan por afuera de los partidos. Dos comentarios finales en esta seccin referida a la experiencia del caso argentino. La primera de ellas es que las observaciones previas explican en parte por que existe una cantidad importante de partidos de distrito (o de provincia) que suelen representar los intereses de la jurisdiccin en que actan. Estos partidos mantienen a nivel de esa jurisdiccin relaciones con los Estados subnacionales correspondientes, obteniendo as recursos (en algunos casos han llegado a ganar la eleccin provincial) pero les cuesta trascender los lmites de su frontera. La posibilidad de armar coaliciones electorales de partidos provinciales es interesante pero su sustentabilidad en el tiempo se complica por la diversidad de intereses, ms all que cooperen en el Parlamento. Un segundo comentario hace a la dificultad de entrada de nuevos partidos; la dificultad no es tanto normativa (barreras legales de acceso) cuanto econmica y se refiere al costo de estructurar el partido en todas las jurisdicciones. Una tarea de esta magnitud exige una task force dedicada a la captacin de los cuadros polticos en las distintas provincias integrada por dirigentes partidarios capaces de rastrillar el pas construyendo las clulas partidarias y una masa importante de recursos disponibles, con la particularidad que resultara difcil atraer fondos genuinos a ese proyecto precisamente por ser un partido en etapa de formacin y alejado de las fuentes de financiamiento habituales. Esta dificultad refuerza la tendencia de los partidos polticos argentinos a hacer cabecera de playa como partido de distrito o provincial y construir de all en ms coaliciones, pero ello plantea los problemas referidos ms arriba. SECCIN 4 PARTIDOS POLTICOS, RECURSOS HUMANOS, PROGRAMAS Y PLATAFORMAS En la seccin anterior hemos analizado algunas cuestiones vinculadas con el rol y el funcionamiento de los partidos polticos, las causas de su crisis de representacin y los problemas que enfrentan. Cul es en ltima instancia la misin del poltico? Sin duda crear las condiciones para el bien comn construyendo el marco que permita el actuar de los miembros de la sociedad, fijando pautas de conducta adecuadas la circunstancias de tiempo y espacio en que les toca vivir (marcos legales), alcanzando objetivos concretos de acuerdo a un juicio prudencial e interpretando el sentido de la sociedad (rgimen democrtico). Precisamente, en cuanto la sociedad percibe que la bsqueda del bien comn es reemplazada por la bsqueda del inters personal del poltico (corrupcin, enriquecimiento, perpetuacin del poder) la

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confianza se deteriora y la vinculacin entre el poltico y la comunidad se erosiona, como hemos visto. Los polticos deben reunir un conjunto de condiciones: estado fsico, equilibrio psicolgico, voluntad de poder que se traduzca en virtudes organizativas, capacidad de negociacin, capacidad de sacrificio y de aceptacin de la soledad, docilidad para escuchar opiniones ajenas (pero discernimiento para evitar ser engaado), templanza para no rendirse a la sensualidad del poder y la riqueza y la capacidad de encontrar soluciones a planteos complejos, como Alejandro frente al nudo gordiano. Adems, el poltico debe ser un hombre moral, an aceptando que los dilemas que enfrentar son de distinta ndole que el de los componentes de la sociedad. En ese sentido, los polticos deben encuadrar su accionar en el marco de las virtudes prudenciales, y regirse por la precaucin, circunspeccin, providencia y razonabilidad de sus actos y decisiones. Finalmente, los polticos deben estar imbuidos de una formacin intelectual tanto ms densa y profunda cuanto mayor sea su responsabilidad potencial. Suele decirse equivocadamente que los polticos nacen, no se hacen; en rigor es cierto que una condicin natural es para los polticos la vocacin del poder (ordenada a la bsqueda del bien comn como fue sealado), pero tambin se hacen y en esto la formacin intelectual juega un rol fundamental. Los partidos polticos deben contar con equipos que imaginen y diseen las soluciones y propuestas necesarias para dar respuesta a las demandas sociales y propender al objetivo del bien comn en los distintos planos. Ello deriva en la necesidad de contar con think tanks que sean usinas para esas soluciones. Los think tanks deben ocupar un lugar muy importante para la reflexin y el debate interno dentro de los partidos polticos. Obviamente, su existencia demanda recursos financieros, pero su monto es reducido en relacin al retorno que implica contar con un flujo de pensamiento que refresque la doctrina, alimente la visin del partido respecto del programa de gobierno (si el partido est en la oposicin contribuirn el shadow cabinet) y ayude en la construccin de la plataforma electoral. Los think tanks, adems, contribuirn a homogeneizar la visin de las distintas alas partidarias, considerando que ellas deberan confluir y hacer aportes en esos grupos. Al mismo tiempo, permitirn articular la visin estratgica de largo plazo con la de corto plazo y estimularn el debate y el dilogo intra e interpartidario. La interaccin entre tcnicos y acadmicos con polticos prcticos en los think tanks permitir tambin, una armona entre dos visiones de la poltica que resultar extremadamente til en el caso que el partido alcance el poder y deban seguir interactuando ahora desde otra perspectiva, limando las diferencias entre la percepcin de tecncratas que tienen los tcnicos para los polticos. Por naturaleza, la doctrina tiene una fuerte componente ideolgica, pero al mismo tiempo debe contener las diferentes alas que componen los partidos. Por lo tanto, la coherencia y consistencia no han sido condicin necesaria de las plataformas que se han conocido histricamente y ese es un defecto que debe corregirse en el futuro. El programa de gobierno constituye la oferta poltica que disea el partido desde sus think tanks y que, luego del proceso electoral interno (se supone que las distintas alas tendrn propuestas con matices diferenciales encuadradas dentro del espacio doctrinario) proponen a la sociedad. Las plataformas polticas electorales sern, finalmente, la expresin

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sintetizada y clarificada de las ideasfuerzas rectoras del programa que se utilizarn en la campaa. En general, se critica que los partidos polticos no cuentan con un discurso adecuado y una estrategia exitosa frente a las grandes transformaciones. Les falta una interpretacin global que permita organizar la realidad de una manera entendible y estructurar la diversidad de intereses que conforman el partido y proponer opciones de poltica alrededor de algunos ejes bsicos. Por lo tanto, anan dos carencias: el discurso ideolgico unificado y preciso y el discurso programtico como propuesta de futuro. En estos casos, da la impresin que los partidos polticos no buscan el triunfo electoral para poner en ejecucin el programa que propusieron a la sociedad y que refleja sus ntimas convicciones sino que arman los programas para ganar las elecciones y despus ver en el da a da, como gobiernan. Obviamente, en este caso los partidos polticos pierden el control de la agenda poltica que es impuesta por las circunstancias y la cuestin estratgica queda en un segundo plano, supeditada a las necesidades tcticas de la coyuntura. Obsrvese, finalmente, el distinto rol u orientacin de los think tanks en uno y otro caso, segn el tipo de programa que deban estructurar. En rigor, el programa es un instrumento que sirve para mejorar las probabilidades de xitos y dar coherencia y ordenar la coalicin. Cuando decimos probabilidades de xito nos referimos tanto al xito electoral cuanto al xito que conlleva ejecutar un programa de gobierno que alcance el objetivo final de obtener el bien comn de la sociedad, que no de otra cosa se trata aumentar el bienestar social, desarrollar las libertades personales, civiles y econmicas, aumentar la inclusin social y alcanzar un sendero de crecimiento razonable y sustentable. El xito as entendido se ubica dentro de los principios ticos que deben impregnar la accin poltica, como sealamos ms arriba. A su vez, el programa ordena a la coalicin en trminos del conocimiento de la agenda que implica la construccin interna, el debate dentro del partido primero y pblico despus de su contenido, como se analiza ms adelante. La explicitacin de objetivos a alcanzar y los medios a utilizar marca la seriedad de la oferta. Precisamente en relacin a la coalicin, cabe reflexionar que grado de flexibilidad es lcito que tenga el programa para hacerla ms amplia e inclusiva. En este caso, los lmites los debera establecer la doctrina del partido y la verdad, adems obviamente del marco normativo y las cuestiones que hagan a la consistencia del programa. Violar este principio nos devolvera al problema de los programas hechos para ganar elecciones y no para gobernar y/o asegurar la gobernabilidad y que llevan al escepticismo y frustracin de la sociedad, hasta de promesas no cumplidas. Por ello el programa debe reunir una serie de condiciones en trminos de sustentabilidad, consistencia y viabilidad tcnica. Las reas del programa tienen que ser integradas como las piezas de un rompecabezas; en otras palabras el programa debe cerrar. Ello implica que la viabilidad financiera y presupuestaria y tambin las polticas sociales han sido debidamente tenidas en cuenta. Obviamente, los think tanks cumplen un papel importante en la construccin del programa. De la calidad de sus integrantes depender, en parte, que se cumplan las condiciones de sustentabilidad, viabilidad y consistencia mencionadas ms arriba. Ms an, los proyectos de ley que permiten implementar el programa deberan ser previstos y debatidos.

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Debe entenderse que elaborar adecuadamente el programa ayuda a la preparacin para gobernar y administrar y en ese sentido evita las transiciones errticas (que implican una prdida de tiempo no menor adems de un alto costo en trminos de incertidumbre). Con sociedades hipersensibilizadas y mercados financieros voltiles, el programa ayuda en un triple sentido: i) antes de las elecciones ayuda a estabilizar las expectativas y combate el sndrome del pato rengo (lame duck) del gobierno saliente; ii) en el momento de la transicin facilita un paso suave entre las dos gestiones dado que disminuye las sorpresas; iii) permite comenzar la gestin inmediatamente y capitalizar el efecto luna de miel con el electorado (evitando la imagen de un gobierno vacilante). De esta manera, la sociedad percibe un gobierno preparado para gobernar que desarrolla la agenda anunciada y anticipa los problemas en lugar de correr detrs de hechos y de mercados. La elaboracin del programa responde a una serie de pasos El primero es establecer los lineamientos generales, imbrincados en la doctrina y adecuados, segn las circunstancias de tiempo y lugar, a las demandas sociales y a los principales problemas que enfrenta el pas. Obviamente, estos lineamientos deben partir de una visin estratgica del mundo y la ubicacin del pas en el contexto internacional y regional, con una visin de largo plazo. Ello debera estar acompaado por un diagnstico de la situacin de mediano y largo plazo del pas, sus problemas estructurales y las posibilidades de resolverlos o de mitigar sus efectos para finalmente proponer la agenda coyuntural que seguramente es la que estar ms directamente vinculada con las demandas sociales (por caso seguridad, corrupcin y desempleo en la realidad argentina y de otros pases latino americanos). Este enfoque en relacin a los lineamientos del programa tiene diversas ventajas: i) la introduccin de la dimensin del largo plazo hace que a la larga haya un proceso de programacin revolvente o plurielectoral; ii) facilita mantener la consistencia intertemporal entre las propuestas de las distintas reas; iii) facilita la incorporacin de la agenda de la ciudadana. La segunda etapa del proceso de elaboracin de los programas radica en la discusin de los lineamientos entre grupos de discusin dentro del partido. En este caso, la tendencia es que esos grupos se nucleen alrededor de determinados temas, por caso polticas sociales. Sin embargo, la participacin de especialistas de otras reas podra enriquecer el debate de las comisiones (por caso un experto en presupuesto en la comisin sealada que introduzca la idea de la restriccin la necesidad de accountability, etc.). Obviamente, las comisiones que pueden y deben contar con el apoyo de los think tanks deben desarrollar y respetar un cronograma de actividades para confluir en una propuesta primaria. El tercer paso es la discusin con la comunidad, a travs de debates, mesas redondas, exposiciones de los dirigentes y candidatos y otras diversas formas de difusin. El objetivo de esta etapa es doble: i) explicitar a la sociedad el cuadro de situacin y la propuesta del partido frente al mismo; ii) incorporar las iniciativas y mejoras que de ese proceso pueda surgir. Obviamente, se trata de una etapa muy demandante en trminos del esfuerzo que ello implica y exige el encolumnamiento del partido detrs del (o de los) candidatos, cada quien en su rea (no es el mismo discurso, aunque s los mismos puntos programticos para el candidato presidencial que para un candidato o diputado).

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La siguiente etapa consiste en realizar un cierre agregado y un nuevo anlisis de consistencia del programa ahora por un equipo multidisciplinario, que debera dar el dictamen final de la viabilidad, integracin y coherencia de las distintas partes que lo componen. Como las piezas del rompecabezas deben encajar y adems lucir bien, la etapa subsiguiente es la de dar un formato de programa al programa, valga la redundancia y, a partir de dicho formato preparar la plataforma electoral y el mensaje de campaa que, atenindose al programa, permita decodificar los puntos a resaltar en lenguaje sencillo y comprensible, tarea esta ltima en que se terminan involucrando los equipos de campaa. Obsrvese que este proceso de construccin de programa facilita la elaboracin de consensos en trminos que discusin y el debate previo enriquecen su contenido a la vez que van explicitando a la agenda y mejoran el acceso de la ciudadana y de los votantes a la informacin. Adems contribuye a satisfacer un doble juego de responsabilidades y derechos de candidatos y electores en cuanto a la difusin de la informacin. Los candidatos tienen el deber moral de difundir su propuesta y hacerla conocer en la sociedad. Los miembros de la sociedad en general tienen el derecho de estar informados y el deber cvico y moral de ejercer ese derecho particularmente en aquellos pases en que el voto es universal y obligatorio. Para la ciudadana, junto con el derecho de votar viene la obligacin de hacerlo responsablemente y para ello debe informarse. Es tarea del Estado, partidos polticos y organizaciones civiles facilitar el cumplimiento de esta obligacin. La experiencia latinoamericana en general y la Argentina de manera especial ilustran que plataformas muy articuladas y muy consistentes no han sido capaces de despertar la adhesin de los ciudadanos, derivando en magros resultados electorales. El diferencial de recursos econmicos, la cercana de grupos econmicos, las preferencias ante los medios de comunicacin el rol de los medios oficiales pueden haber contribuido a ello. Sin embargo, como contrapartida, no siempre los partidos favoritos se esforzaron por articular una plataforma sustentada en un programa consistente, a veces por subestimar su importancia y otras para evitar conflictos entre sus alas. De todas maneras, la sensacin de que los polticos mienten y las promesas electorales quedan incumplidas est muy arraigada y es una de las razones que explica la poca credibilidad de los polticos. En efecto solo 2% de los latinoamericanos crea que los polticos cumplen sus promesas, 65% consideran que no cumplen porque mienten y el 33% restante cree que no cumplen porque el sistema no los deja (12%), porque aparecen problemas ms urgentes (10%) o porque ignoraban lo complicado de los problemas (10%); en trminos aproximados, dos tercios creo que las promesas no se cumplen porque los polticos son mentirosos y un tercio porque hubo un grado de improvisacin, subestimacin de problemas o sobreestimacin de propias fuerzas en la formulacin de las mismas (PNUD, 2004). La actitud de los partidos polticos ha alimentado esta percepcin, en cuanto no buscaron una incorporacin responsable a la oferta electoral sino la captacin de votos a travs de la oferta fcil que motiv primero la adhesin a quien ms ofertaba pero que pronto provoc una gran desilusin en la medida en que a travs de sucesivos gobiernos (el que llegaba haba ofrecido ms que el que se iba y no pudo cumplir y la enrostraba la falta de cumplimiento en lo que l inevitablemente tambin incurrira) se vea transcurrir solo promesas que no se concretaban. La sociedad est atenta que existen dificultades que pueden enervar el cumplimiento de las promesas. Muchas veces en general la campaa se transforma en una batalla o denuncia

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sobre la herencia a recibir y los primeros meses de gestin son un reclamo sobre la herencia recibida y no se da suficiente espacio o la discusin de las propuestas que constituyen el programa partidario; ms an, quien argumente sobre el programa puede aparecer como un ingenuo. Particularmente cuando la campaa coincide con un perodo de muy baja popularidad del gobierno en ejercicio, la estrategia de sacar provecho del rbol cado aparece como atractiva y redituable, por coincidir con el enojo de la sociedad, adems de poco comprometedora. De todas maneras, la excusa de la herencia recibida, como la de los cambios adversos en el entorno regional o mundial no alcanzan a permear en la opinin pblica que, en parte justificadamente, espera de sus dirigencias una adecuada anticipacin y polticas que incluyan la previsin de hechos fortuitos negativos en el diseo de los programas. Sin perjuicio de ello, existe un dilema tpico que en algunos pases latinoamericanos en relacin a la divergencia entre la tica de las convicciones y la tica de la responsabilidad por la cual el poltico puede traicionar las convicciones que declamaba en el llano en aras de la responsabilidad del cargo al que accedi. Este aparente dilema es de vieja data en la literatura poltica y ya Maquiavelo planteaba los casos extremos en el que el poltico poda (y deba) abandonar sus convicciones. De lo que se trata, en rigor, es de considerar la consistencia previa de las banderas que el poltico iz en su mensaje de campaa: en tanto stas hayan sido groseramente inconsistentes con la realidad del pas o entre ellas, era previsible el engao y la ruptura posterior. Es necesario preparar al electorado para realizar ese juicio y evitar que se transforme en una suerte de seguidor del flautista de Hameln de turno y caiga en la redes de maquinarias que movilizan lealtades y sentimientos para la confrontacin electoral antes de buscar ser eficientes instrumentos de gobierno ordenados a la bsqueda del bien comn. Es cierto que la historia poltica est plena de promesas paradigmticas, tanto cumplidas o cuando no cumplidas. Tomemos nuevamente el caso argentino. Arturo Illa prometi -y cumpli- la revocacin de las concesiones petroleras. Ral Alfonsn prometi e implement una poltica -insostenible- de recuperacin del salario real por la va de la indexacin plus de los salarios nominales que contribuy a la aceleracin del proceso inflacionario en la primera mitad de su periodo de gobierno. Carlos Menem prometi y no cumpli recuperar las islas Malvinas como fuera menester. Fernando de la Ra prometi y luego cumpli hasta el ltimo da de su interrumpido gobierno- al igual que sus contrincantes en la contienda electoral de 1999, mantener la Convertibilidad; fue uno de esos contrincantes, Eduardo Duhalde, quien sell la ruptura de ese rgimen cambiario, dos aos despus. En el plano internacional y sobre un mismo tema, la promesa de Rodrguez Zapatero de retirar las tropas espaolas de Irak y el anuncio del candidato Kerry de hacer lo propio a lo largo de sus cinco aos con los estadounidenses. Un punto de orden general es que algunas veces las promesas electorales versan sobre problemas concretos en general los ejemplos citados lo son- y en otras oportunidades se refieren a cuestiones ms difusas como mejorar la seguridad o elevar el nivel de vida. Sin perjuicio de que aqu haya tambin cumplimientos, es claro que son promesas que tienen que ver con gestin concreta de gobierno (no se trata de una decisin unilateral como decidir la repatriacin de tropas) y que el objetivo es la poblacin en promedio, en general; en otros trminos, es claro que quien no percibe que su situacin econmica mejora (o vea 31

que mejora menos que la de su vecino) independientemente que los indicadores socio econmicos mejoren, o a pesar que caiga la tasa de delitos sea objeto de una agresin o violencia, probablemente sientan su expectativa frustrada y cuestionen a los polticos. Las promesas incumplidas fomentan el descreimiento, el escepticismo y la falta de credibilidad, en la medida que la sociedad percibe que el gobierno no se preocupa de los intereses de la gente sino del de unos pocos. Las expectativas de cambio sobredimensionadas y la posterior frustracin derivan en la existencia de perodos de gracia o luna de miel al comienzo de las gestiones que luego se van diluyendo. En ese perodo inicial, la sociedad en su conjunto y esto incluye a los partidos de la oposicin y a los medios de comunicacin monitorean el rumbo de la poltica general y bajan el nivel de confrontacin. En la medida que se producen situaciones emergentes que van poniendo a prueba la solidez de la poltica, el grado de confrontacin aumenta de la mano de la disminucin del consenso hacia las polticas pblicas, y la cada de la imagen del gobierno y de la confianza en la gestin. El agotamiento de la luna de miel trae cambios en la opinin pblica del pas que pueden verse complicados con cambios objetivos en las condiciones externas. Por caso, no cabe duda que hacia 1998/99 exista en Argentina una suerte de fatiga de la reforma frente a las recomendaciones del Consenso de Washington (por caso haba cado el entusiasmo frente a la poltica de privatizaciones) como ocurri en otros pases de la regin. Pero tampoco cabe duda que el shock de cada de precios internacionales iniciado en 1999 que perdur hasta el 2002, y el sudden stop en el flujo de capitales a la regin redujeron el espacio para la administracin de la economa en un pas con debilidades fiscales importantes. Solo una coalicin poltica slida y unida hubiera podido absorber este shock y ella no estaba disponible en esos tiempos en Argentina. De todas maneras, la cuestin de las promesas incumplidas merece una reflexin en relacin a que, objetivamente, la fatiga de la reforma y el agotamiento de la luna de miel constituyen un dato del problema poltico. Los planes de largo plazo de los partidos polticos deben tomar esto como un punto de partida e incluirlo en las proyecciones y en el diseo de la estrategia poltica y econmica ya que no hacerlo equivale a quedar con el automvil parado en la ruta sin combustible para seguir camino. Esta articulacin entre corto y largo plazo exige a los partidos polticos no inflar las promesas, efectuar una cuidadosa y didctica explicacin ante la opinin pblica del sendero elegido y del balance de costos y beneficios de transitarlo vis a vis otras alternativas. Exige prudencia a lo largo del camino, en particular no creer permanentes eventuales hechos favorables que alivien circunstancialmente una etapa del trayecto (en otros trminos una administracin prudente del ciclo econmico). Y finalmente una red de contencin social de quienes pueden verse afectados por el lado de los costos. La correcta articulacin de alianzas y el compromiso de las partes con el programa a ejecutar resulta fundamental para que la coalicin subsista en los momentos en que las dificultades se plantean y la luna de miel se diluye. La experiencia indica que en algunos pases latinoamericanos y en Argentina reciente las coaliciones se han diluido al poco tiempo de obtenido poder quizs por tratarse de coaliciones electorales antes de coaliciones de gobierno. Y la gobernabilidad y sustentabilidad requieren este segundo tipo de coalicin. 32

Lo notable que el proceso que el proceso de fragmentacin no solo se ha observado la relacin entre lderes de gobiernos provinciales y el Ejecutivo Nacional, sino dentro del Parlamento. Ello debe llevar a la reflexin sobre los alcances de las coaliciones; frecuentemente se construyen al solo objeto de oponerse al candidato de otro partido. Si la alianza es derrotada cada partido retorna a su origen; si es exitosa la heterogeneidad de la coalicin puede volverse en contra de la gobernabilidad cuando la situacin se tense y la luna de miel se diluya. El problema es que a veces es tal la diversidad de intereses entre las partes de la coalicin exitosa y tan escasa su conviccin y compromiso con el programa ( en rigor el nico programa haba sido evitar el triunfo del opositor) que rpidamente se fragmenta entrando en una suerte de archipilago poltico, particularmente en el Parlamento. La necesidad de articular el corto con el largo plazo, de otorgar consistencia y sustentabilidad a las promesas electorales y de lograr que las coaliciones sean consolidadas, requiere un gran trabajo de educacin y formacin en poltica en dos dimensiones: en la ciudadana en general y en los polticos en particular. Excedera el objeto de este trabajo indicar los cambios en los programas de estudios en el nivel secundario de la enseanza que sera necesario introducir. En Argentina y Chile solo uno de cada cuatro personas con nivel educacional secundario se interesan en poltica y una de cada 3 en Brasil (una de cada dos en Canad, Australia, Sudfrica, Nueva Zelanda). A su turno, la confianza en las instituciones de la poltica es ms dbil en general que en las personas con educacin universitaria. Como mnimo, afianzar el conocimiento en la historia, economa, instituciones, debera ser tenido en cuenta. A la vez revisar algunas pautas educativas. En el plano universitario la inclusin de temas que tengan que ver con instituciones bsicas (por ej.: la Constitucin) seran de utilidad para afianzar y fortalecer la democracia y la Repblica. Tiempo atrs, se recomendaba el desarrollo de carreras afines con la ciencia poltica, lo que est en curso, al menos en Argentina. Para sectores claves de la ciudadana (sindicatos, periodistas, empresarios), la docencia debe estar orientada a explicitar las cuestiones polticas, econmicas y sociales para facilitar la creacin de consensos e inculcar principios racionales bsicos que permitan decodificar y desmitificar los contenidos mgicos de algunas ofertas electorales. El anlisis estrictamente tcnico y profesional, desprovisto de carga ideolgica, resultara fundamental a este objetivo. La promocin del intercambio de experiencias con pases exitosos en la construccin de democracias sobre la base de partidos polticos de calidad es sustantiva para evitar el surgimiento de tendencias aislacionistas y limitar la penetracin de propuestas antisistema. Chile, Espaa, Irlanda, Nueva Zelanda y Australia, pueden ser fuentes de inspiracin y enseanza en diferentes reas: desarrollo institucional en lo econmico en Nueva Zelanda y Australia capacidad de creacin de consensos para superar instancias complejas (transicin democrtica en Chile, Pacto de Moncloa en Espaa), como explotar las ventajas de la insercin internacional, como Irlanda, etc.

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El propsito de estos intercambios es que los contenidos de los programas se actualicen e incorporar la visin externa de determinados problemas que son comunes a toda la regin desde los que hacen a las regulaciones del mercado financiero hasta el narcotrfico. Los organismos internacionales han jugado tradicionalmente un papel de motivadores e iniciadores del debate y han contribuido con recursos humanos, financieros y tecnolgicos a establecer la agenda y a mejorar la calidad de la democracia. Este esfuerzo deber duplicarse en el futuro. En algunos organismos los objetivos son ms generales, como las Naciones Unidas, el BID y el Banco Mundial, que pueden contribuir en cuestiones tan diversas como fortalecimiento de la democracia, reformas polticas, mejoramiento de redes de contencin social y muchsimas otras. Otros organismos internacionales actan en escenarios ms restringidos, pero no por ello menos importantes, como el BIS y el CEMLA para las cuestiones que tengan que ver con la sustentabilidad del sistema financiero, la UNESCO con las cuestiones culturales, y otros entes de perfil cientfico y tcnico, etc. Estos organismos tocan reas complejas pero pueden aportar experiencia, tecnologa, ideas, recursos financieros y humanos para todos los partidos, para las ONG y para el gobierno. Una contribucin no menor es la que podran efectuar estos organismos para la mejor organizacin de los partidos polticos incluyendo una muy vasta gama de temas, desde capacitacin de polticos en cuestiones de tcnica legislativa (de particular inters para los futuros legisladores), capacitacin en cuestiones de campo (como autoridades o fiscales en los comicios tanto internos como nacionales), capacitacin de entrenadores en seminarios y talleres, financiacin de actividades diversas que promuevan la transparencia y democracia interna en los partidos. Actividades destinadas a elevar los valores cvicos, el conocimiento de la Constitucin, la difusin de las instituciones fundamentales y los principios de la Repblica, no deberan ser dejados de lado, as tampoco como cuestiones operativas (por ejemplo: enseanza del uso del voto electrnico, mecanismos que le dan seguridad y aseguran transparencia).Un ejemplo de Argentino: un grupo de empresas patrocina que alumnos de cuarto y quinto ao organicen sus empresas (Junior Achivement). Quizs sera til hacerlos construir un partido barrial para que se aprendan las tcnicas de la democracia y las apliquen no en el mbito educaciones pero s en el barrial. As como instituciones se someten voluntariamente a la auditoria de ciertos organismos que, en caso de cumplir ciertos standards, les otorgan un sello de calidad, algo similar podran realizar algunas agencias privadas o de los organismos internacionales citados ms arriba con los partidos polticos. Los organismos tambin podran definir los standards a cumplir en determinados rubros (de nuevo transparencia, grado de democracia interna, capacitacin o esfuerzo de capacitacin de cuadros, calidad tcnica de propuestas, etc.) Si partidos reconocidos de pases exitosos aceptan sujetarse a esta regla y al mismo tiempo este proceso de acreditacin fuera voluntario, probablemente contribuira a mejorar la calidad poltica. La competencia llevara a los partidos a someterse a la acreditacin, ms si los resultados fueran pblicos y conocidos para los contribuyentes, lo que podra aumentar la participacin y aportar recursos genuinos a la financiacin de las campaas. Este aspecto nos lleva a la cuestin del financiamiento. Hace un siglo, el debate poltico inclua un captulo importante dedicado a si los lderes de los partidos deban estar o no 34

pagos. Robert Michels argumentaba dos motivos para que s lo estuvieran: i) el trabajador cualquiera fuera su actividad merece su salario; y ii) no pagar o pagar poco es peligroso porque se confa todo a la carta del idealismo. Ya en esa poca, Eduard Bernstein afirmaba que pagar mal conduca a la corrupcin y a la desmoralizacin y que el poltico poda quedar expuesto y ceder ante la tentacin. Hoy la raz del problema es diferente en parte por cuanto los recursos naturales del partido son escasos: publicacin y venta de literatura partidaria, contribuciones individuales, el apoyo que reciban los partidos de sindicatos o grupos de inters y el aporte oficial segn los votos recibidos. El financiamiento de la poltica en Latino Amrica tiene mala imagen y es parte del desencanto de la ciudadana, a travs del debate de la corrupcin. Los ciudadanos sospechan y los polticos se acusan mutuamente de obtener recursos financieros de fuentes poco transparentes o de dudosa legitimidad. En Argentina el 50% de la poblacin cree posible en el 2004 sobornar a alguien en algn Ministerio para conseguir un contrato o concesin (latinobarmetro, 2004). Este tipo de corrupcin tiene un doble impacto sobre la actividad poltica por cuanto constituye una falta de tica y refleja la crisis de valores en los partidos e indica la falta de regulacin efectiva en el financiamiento de la poltica. Ciertamente, la vuelta a la democracia en los partidos de la regin aument los gastos polticos electorales, a lo que debe agregarse el encarecimiento de las tcnicas de la poltica. El mantenimiento de los aparatos partidarios y las campaas frecuentes elevan los costos. El financiamiento de la poltica es poco transparente: si de donaciones se trata, es frecuente que ni al receptor ni al donante les interese que la donacin trascienda y esta colusin de intereses propende a la opacidad. La necesidad de fondos puede reducir la independencia de los partidos a travs del predominio de grupos econmicos o de la cooptacin del gobierno nacional o subnacional que dispone de los recursos del Estado. La disparidad de acceso al financiamiento se ve reforzada por la presencia de partidos con dominio territorial en los trminos sealados en la seccin 3 que acceden a financiamiento. Todo ello deriva en la necesidad de un marco regulatorio adecuado del financiamiento poltico. El objetivo debe ser que las diferencias de financiamiento no impidan una competencia justa, que es una condicin inherente para que existan elecciones libres. El Estado debe buscar igualar la cancha y establecer cierto equilibrio a travs de la financiacin pblica de la campaa electoral (o cesin de espacios televisivos y radiales gratuitos), pagos a los partidos en funcin a votos recibidos, etc. En la mayora de los pases latinoamericanos, el Estado brinda financiamiento directo, con un umbral bajo en la mayora de los casos. En relacin a las donaciones y sobre 18 pases de la regin un estudio del PNUD (PNUD, 2004) indica que:

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i) ii) iii) iv) v)

En nueve hay lmites a las donaciones privadas a partidos polticos (Argentina, Brasil y Chile entre ellos) y en otros nueve no. En 11 hay lmites a las donaciones annimas y en 7 no. En 11 hay lmites a las donaciones de contratistas del Estado. En 12 hay acceso gratuito a la televisin. En cinco hay leyes sobre divulgacin pblica de informacin financiera.

En trminos generales, y en relacin a los puntos i), ii y iii) Argentina, Brasil y Mxico aparecen como los pases ms restrictivos, en lo que se refiere a la letra de la normativa; pero de estos solo Chile es un pas que la sociedad percibe de baja corrupcin y de hecho solo 2 de cada 10 chilenos que se pueda sobornar a alguien en un Ministerio. El desafo sigue siendo, entonces, el de igualar la cancha con mecanismos transparentes de financiamiento. Se debe buscar generar incentivos para que la sociedad denuncie y castigue los abusos del financiamiento de los partidos territoriales (o de las unidades territoriales de los partidos nacionales) y revisar y mejorar los aportes que desde personas, ONG, empresas, gobiernos del exterior, sindicatos, etc., fluyen hacia los partidos polticos. De lo contrario, y adems de las cuestiones ticas sealadas, el financiamiento ser una barrera al ingreso de nuevos players y bloquear los canales de purificacin del rgimen poltico.

SECCION 5 FORTALECIMIENTO DEL VNCULO ENTRE LAS AGENDAS POLTICA, ECONMICA Y SOCIAL

El disconformismo de la sociedad con los polticos y con el funcionamiento de las instituciones, la sensacin que la democracia funciona mal, la percepcin que los destinos del pas son orientados para el beneficio de unos pocos y no de la poblacin en general, las mediciones que indican que el gasto pblico tiene filtraciones y componentes de regresividad a veces inexplicables, la alta percepcin de corrupcin en Amrica Latina (3,4 en una escala de 1 a 10 donde valores ms altos indican ndices ms bajos de corrupcin) frente a Europa Occidental (7,8), son todas seales de desajustes en las agendas econmica, social y poltica que deben ser corregidas. Es necesario dar una respuesta integral a las tres agendas, para lograr xito: crecimiento econmico sustentable con una mayor participacin de la sociedad en los frutos del mismo y con proteccin de los perdedores e inclusin de los hasta ahora excluidos en un contexto de democracia y mejora de la calidad poltica constituye la frmula para conducir los pases latino americanos en general hacia el bench mark de la sociedad exitosa. Y, claramente, esto exige ello requiere una cuidadosa articulacin de las tres reas 36

mencionadas, poltica, social y econmica para de esa manera hacer pleno el concepto de ciudadana. (En las dos secciones siguientes se profundizar la agenda social, la institucional y los partidos polticos frente a las demandas de los ciudadanos). Los nimos de la sociedad han cambiado respecto de principios de los 90 en relacin a algunas cuestiones de la organizacin econmica y social como surge del cuadro adjunto.

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CUADRO 7 EL SENTIR DE LA GENTE

Porcentaje de la poblacin de acuerdo con determinadas afirmaciones ARGENTINA 1990 Debera haber mayor diferencia de ingresos para incentivar el esfuerzo 65 2000 35 LATINOAMRICA (1) 1990 53 2000 36 MUNDO (2) 1990 56 2000 47 BENCH MARK (3) 2000 45

La propiedad estatal en las empresas debera aumentarse Las personas deberan asumir ms responsabilidades para proveerse de medios para vivir (y depender menos del Estado)

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Orgullo con la nacionalidad Debera aumentarse el respeto por la autoridad Sera importante en los prximos 10 aos un alto crecimiento econmico Es justo pagar ms a quin es ms eficiente Lo ms importante en el trabajo es la seguridad Lo ms importante en el trabajo es la paga

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82

80

FUENTE: Inglehart, Ronald: Human Beliefs and Values (1) Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Per, Mxico, Uruguay. (2) Muestra de 70 pases. (3) Canad, Australia, Nueva Zelanda, Irlanda, Corea del Sur. 38

Hemos elegido solo algunos tpicos de los desarrollados para visualizar los cambios del nimo de la gente en Argentina, vis a vis Latino Amrica, un conjunto de unos 70 pases a lo largo y ancho del mundo y un subconjunto de cinco pases no latinoamericanos que podran servir de bench marck: Australia, Canad, Corea del Sur, Irlanda y Nueva Zelanda. Un dato interesante es que, en general, las tendencias coinciden en las diversas reas pero en Argentina hay cambios ms marcados y definidos en el sentido de que: i) Cay marcadamente en relacin a 1990 la aceptacin de que se pague ms a quienes son ms eficientes y para incentivar el esfuerzo. Al mismo tiempo la importancia asignada al salario al elegir un empleo disminuy frente a la seguridad (estabilidad) del mismo, lo que se asocia con el aumento del desempleo. Hay una mayor demanda de respeto por la autoridad que diez aos atrs y el guarismo latinoamericano excede al del promedio de los pases elegidos como bench mark; lo propio ocurre con el orgullo por la nacionalidad. Aumento significativamente en Argentina y tambin en la regin el apoyo a una mayor participacin estatal en las empresas, y excede el nivel de apoyo al observado en los pases bench mark. Pero al mismo tiempo es alta en Argentina la proporcin de personas que considera que la gente debe proveer por sus propios medios para la satisfaccin de sus necesidades.

ii)

iii)

iv)

v)

El cambio de nimo de los argentinos se evidencia en estos y en otros indicadores que muestran los sondeos de opinin pblica y confluyen a un punto central de la segunda mitad de los 90: la fatiga de la reforma. Este es un punto central de la agenda poltica integrada a la que nos referamos antes. La reforma tuvo efectos positivos inmediatos en la sociedad: la estabilizacin de precios evit colapsos sociales basta recordar la situacin de Argentina a fines de los 90 y reestableci inicialmente un contrato social que amenazaba quebrarse. Las inversiones asociadas con los procesos de privatizacin en su etapa inicial aumentaron la oferta en calidad y seguridad justificando el apoyo inicial. Sin embargo, los indicadores sociales de apoyo se fueron deteriorando, como de alguna manera se ilustra en el cuadro, y la reforma ingres en un rea de menor apoyo. Las experiencias de la dcada del 90 deben ser aprendidas, lo mismo que incorporadas en la agenda de los partidos polticos las lecciones de las sociedades de alto rendimiento y exitosas. Porqu es importante la reforma?

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En primer lugar por cuanto la reforma permite una organizacin ms eficiente de la economa y de la sociedad, reforzando las posibilidades que ofrece el crecimiento econmico. En segundo lugar por cuanto las sociedades exitosas son ms integradas y cohesionadas. Nuevamente los casos de Canad, Australia, Nueva Zelanda, con el agregado de Irlanda y Espaa en Europa, y Chile dentro de la regin, brindan ejemplos cercanos a los que pueden agregarse otros ejemplos en Asia. En el caso de los pases europeos citados debe recordarse que vivieron desgarradores conflictos internos que lograron superar y en los que quizs encontraron la fuerza para buscar el xito. En la tradicin histrica latinoamericana, y tambin en la Argentina se destaca la existencia de un estadio de autoritarismo, clientelismo, corrupcin y captura de instituciones pblicas por intereses particulares que han derivado en una intervencin del Estado que afectaron el funcionamiento del mercado y promovieron el desarrollo de una cultura rentstica (en empresas e individuos) y la especulacin. Los mismos factores llevaron al surgimiento de bolsones de exclusin de ciudadanos de los beneficios del crecimiento, produciendo un efecto de delegitimacin del Estado que se manifestaba inoperante para dar respuesta a travs de polticas pblicas a las demandas sociales y afectando la cohesin social. Debemos aceptar que la reforma de los 90 fracas en corregir estos vicios. La nueva reforma debe incorporar estas lecciones y experiencias al diagnstico y a la solucin. No repetir los errores de los 90 no implica a renunciar a realizar las reformas sino en definir un buen relacionamiento entre Estado, mercado y sociedad. Tan negativo para la sociedad es un Estado sin plan como un capitalismo sin mercado. Los ejes de la reforma no han cambiado: i) buena calidad institucional, que aliente la inversin; ii) insercin internacional con un sesgo procomercio (dada la reconocida correlacin positiva entre comercio y crecimiento econmico, ver secciones 9 y 10); iii) crecimiento econmico articulado con reduccin de pobreza y aumento de empleo; iv) disciplina fiscal y prudencia monetaria y financiera; v) marcos regulatorios adecuados; vi) polticas sociales transparentes e inclusivas con nfasis en educacin y salud. La experiencia internacional indica que persistir en los ejes de la reforma sealada permite una convergencia gradual de la economa a la de pases con ms elevados PBI per cpita. Y permite tambin que ello ocurra en un contexto menos crispado, en el que pueden llegar a florecer intentos anti sistema, que lo que ocurriera durante las ltimas dcadas. El desafo es importante considerando la irritacin que sectores de la sociedad mantienen con la economa de mercado y las privatizaciones en Argentina y otros pases de la regin, como surge del cuadro 8.

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CUADRO 8 ACTITUDES FRENTE A LA REFORMA (2004)

ARGENTINA La empresa privada es imprescindible para e desarrollo Est usted insatisfecho con los servicios privatizados vis a vis los pblicos La economa de mercado es el nico sistema para desarrollar el pas No estoy satisfecho con el funcionamiento de la economa de mercado en el pas 54%

BRASIL 61%

CHILE 72%

75%

65%

70%

56%

63%

53%

73%

62%

51%

FUENTE: Latinobarmetro, 2004. Es cierto que la reforma tiene costos objetivos para algunos sectores de la sociedad. En la cuestin laboral por caso, en Argentina se mezclaron y superpusieron varios factores: i) El desplazamiento del sobre empleo en las empresas del Estado luego de las privatizaciones; ii) El efecto sobre la funcin macro econmica de produccin del cambio de precios relativos que abarat el capital y encareci el trabajo y del cambio tecnolgico que se asoci a una economa ms abierta; iii) El shock sobre la oferta de mano de obra del aumento de la tasa de participacin de la mujer en el mercado de trabajo; iv) La institucionalidad del mercado de trabajo. Estos factores no se previeron o se previeron solo parcialmente (de hecho la reforma no figuraba en la agenda del peronismo en 1989). Falt un proceso adecuado de recuperacin y reciclamiento de los desocupados a las privatizadas (particularmente en el interior del pas) y se ignor el efecto del shock tecnolgico y el del trabajo femenino. Otro ejemplo, ahora potencial es el de los escenarios de integracin internacional. En este caso los modelos de impacto permiten establecer los perdedores a nivel de sectores y regiones, as como los ganadores. Obviamente de lo que se trata es de lograr compensar en la transicin a los primeros para legitimizar y facilitar el logro de consensos.

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El punto es importante por cuanto la percepcin social es que en la reforma de los 90 hubo corrupcin y que estuvo desbalanceada en trminos de la distribucin de costos y beneficios. En parte esta percepcin puede tener bases objetivas como se seal ms arriba y ello debe ser recogido para el futuro. Pero tambin es fruto, en parte de problemas de explicitacin y divulgacin de los beneficios de la reforma. La experiencia internacional es clara en trminos que la protesta de los perdedores es ruidosa y la aprobacin de los ganadores silenciosa. Por lo tanto es necesario explicitar las ventajas sociales de que haya ganadores para el resto de la poblacin en su conjunto y de las acciones compensatorias (redes de contencin social, seguridad, etc.) diseadas en beneficio de los perdedores. Una idea de la magnitud del cambio en la opinin de la sociedad en trminos d ela fatiga de la reforma lo da el hecho que las privatizaciones fueran respaldadas por el 80% de la poblacin en 1991, cifra que si bien fue bajando suavemente al 65% en promedio entre 1982 y 1997 cay al entorno del 50% a fines de la dcada para luego derrumbarse a niveles consistentes con el estado de nimo descripto en el cuadro 8. Estos cambios deben ser tenidos en cuenta en el diseo de los programas de reformas por parte de los partidos poltico. Alberto Hirshman (1958), 40 aos atrs, afirm dijo que estaba en la naturaleza de la mayora de las innovaciones que sus beneficiarios fueran annimos, desarticulados e inconcientes de los beneficios a recibir (adems que parte de los beneficiarios an no han nacido), en tanto que los intereses de los perdedores tienen capacidad y habilidad que su voz sea escuchada. Y mucho tiempo atrs Nicols Maquiavelo (1513) seal que nada debe ser considerado ms difcil de llevar adelante, de ms dudoso xito o ms difcil de manejar que iniciar un nuevo orden de cosas. Porque el reformador tendr como enemigos aquellos que se beneficiaban del viejo orden y solo tibios defensores en los beneficiarios del orden nuevo. En cada oportunidad para atacar al reformador, los oponentes lo harn con la energa de los partisanos y quienes lo apoyan lo defendern con tibieza, por lo cual correr un gran peligro. Nicols Stern (2003) ha recordado estas citas en un reciente documento en el cual advierte sobre la dificultad de vender polticamente la reforma implementando mecanismos estticos de redistribucin vis a vis otros que incluyan aspectos que involucren al pobre en el proceso de crecimiento, lo que debe ser incluido en el diseo de las plataformas de los partidos polticos y debe ser objeto permanente de interaccin con la sociedad.. En ltima instancia, de lo que se trata es de que el resultado neto de la reforma sea positivo para la sociedad y que la misma contribuya a mejorar el nivel de vida, reducir el desempleo y la pobreza, reestablecer un clima de confianza en la sociedad que legitima an ms la democracia y refuerce la gobernabilidad; sobre este aspecto se vuelve en la prxima seccin.

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SECCIN 6: COMO POTENCIAR EL SISTEMA POLTICO PARA REDUCIR LA POBREZA, EL DESEMPLEO Y LA INEQUIDAD

La idea de ciudadana alcanza su plenitud con la integracin de la ciudadana civil y poltica con la ciudadana social. La ciudadana social completa a las otras dos con la particularidad que quienes ms alejados estn del ejercicio de los derechos civiles y polticos son usualmente los excluidos en trminos sociales. Pobreza y desigualdad limitan e inhiben el acceso pleno libre e igualitario de las personas a los derechos polticos y sociales, por lo que el desarrollo de la democracia y la sustentabilidad de la gobernabilidad requieren de la ampliacin de la ciudadana social. Las tensiones sobre el funcionamiento de la democracia, la pobreza (cuatro de cada 10) y la desigualdad forman un tringulo caracterstico de Latinoamrica, como qued reflejado en el Cuadro 1, que constituye un desafo para la estabilidad de la democracia en el largo plazo. La respuesta poltica pasa entonces por la integracin de estos tres conceptos de ciudadana. La ciudadana social permite a los ciudadanos desarrollar sus potencialidades bsicas y en ese sentido desempean un rol principal salud y educacin. Los indicadores latinoamericanos muestran para la regin la disminucin de los ndices de desnutricin infantil, mortalidad infantil y analfabetismo en el ltimo cuarto de siglo, y correlativamente, el aumento de la esperanza de vida al nacer. Ello sin perjuicio que en Argentina, Brasil y Chile entre el 44% y el 55% de los alumnos tienen un bajo nivel de rendimiento, la tercera parte que en EE.UU. (PNUD, 2004). La integracin social basada en la creacin de empleo, y el combate a la pobreza y a la desigualdad son los pilares de la ciudadana social. El empleo no solo es la forma de los ciudadanos de aportar a la produccin y obtener recursos para ejecutar sus derechos, mejorar su ingreso y, en determinados casos, salir de la pobreza. Tambin hace a la dignidad de la gente y ste no es un concepto remanido como lo ilustran las cifras de los estudios de valores en la opinin pblica. Para un 74% de los argentinos el trabajo juega un papel importante en la vida, algo menos que la familia (90%) y algo ms que los amigos (50%) y la religin (47%); en Brasil y en Chile los porcentajes son 84% y 76% y, en una muestra de 80 pases el promedio fue 65% lo que coloca a los pases sealados con una mayor proporcin de gente que asigna alta importancia en sus vidas al trabajo.

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CUADRO 9 ACTITUDES DE LOS ARGENTINOS HACIA EL TRABAJO (*)

ARGENTINA Es humillante recibir dinero sin haberlo ganado La gente que no trabajo se vuelve haragana Trabajar es deber con sociedad un la 69

MXICO 56

CHILE 61

MUNDO 58

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67

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La gente no debe trabajar si no desea hacerlo El trabajo es lo primero an a expensas del tiempo libre

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32

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53

56

(*) Porcentaje de acuerdo con las posiciones descriptas. Ao 2000/2001. FUENTE: Inglehart, Ronald Human Belief and Values.

Desde esta perspectiva, resulta claro que el trabajo ayuda a que las personas se sientan mejor, ms felices, realizadas y confiadas, efectuando por lo tanto una contribucin importante a que alcancen un bienestar que se reflejar en menores tensiones sociales, y mayor gobernabilidad. La cuestin del desempleo y la pobreza doce pases latinoamericanos con ms del 40% de su poblacin debajo de la lnea de pobreza- figuran entre los principales problemas que mencionan los latinoamericanos a la hora de listar sus preocupaciones y demandas, como se explica en la seccin 8. En Argentina en particular en el ao 2004 el 29% menciona el desempleo como el problema ms importante (CIMA, 2004). Una encuesta correspondiente al ao 2002/03 indicaba que la pobreza era considerada el problema ms grave por el 25% de los latinoamericanos y la desocupacin por el 12%. Los registros alcanzados por la tasa de desocupacin en los pases de la regin justifican esta preocupacin.

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CUADRO 10 TASAS DE DESOCUPACIN 1994 Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Paraguay Uruguay Venezuela 10,6 5,1 5,9 8,9 8,3 3,6 8,8 4,4 9,2 5,4 1998 13,2 7,6 6,2 15,2 9,2 3,2 7,9 14,3 10,1 11,1 2003 19,7 (*) 7,5 8,5 15,0 6,5 3,3 7,0 16,4 16,5 15,4

(*) No incluye como ocupados beneficiarios Planes Jefes y Jefas de Hogar que realizan contraprestacin. FUENTE: J.P. Morgan: World Financial Markets, 2004. Las cifras de desempleo avalan esta preocupacin de la sociedad. Excepto en Mxico, Per y Ecuador, las tasas de desempleo aumentaron fuertemente en los pases de la regin, ms intenso en Argentina, Colombia, Paraguay, Uruguay y Venezuela y ms moderado en Chile y Brasil. Por otra parte, a la idea de empleo se asocia adems la necesidad de que sea empleo de calidad; en otros trminos, el empleo sin calidad asegura apenas un estadio vegetativo de subsistencia. Solo el empleo de calidad permite aspirar a la inclusin. Por cierto, el aumento de la informalidad, fundamentalmente en el agro y en el sector terciario, ilustran el crecimiento del empleo de baja calidad, en este ltimo sector con predominancia en las reas urbanas, como cuenta propistas, servicio domstico, changarines, obreros de la construccin y prestadores de diversos servicios personales. En Amrica Latina en general, la participacin de los trabajadores formales en el sector no agrcola baj de 57,2% en 1990 a 53,7% en el ao 2002. En Argentina en particular el ndice de informalidad no difiere del promedio latinoamericano y a fines del ao 2003 el 49% de los ocupados era informal y 51% formal con el agravante que ocho de cada 10 nuevos ocupados eran informales. Un caveat importante es que los 70 y 80 la economa poda absorber ms fcilmente empleo de baja calidad por cuanto el mundo estaba menos integrado. La integracin del 45

comercio mundial y el acceso de Latino Amrica a esa red pone el nfasis en la necesidad de mantener un cierto status de competitividad que requiere un esfuerzo de mayor calidad institucional, inversiones, y capacitacin de mano de obra (al contrario era notable el peso del empleo pblico en los 70 y 80). La alternativa una moneda forzadamente depreciada no alcanza para compensar el problema de la productividad y solo sirve para permitir el desarrollo de empleos de baja calidad asociados con un bajo costo laboral. Obviamente, el crecimiento de la informalidad es una hipoteca social a mediano plazo por sus implicancias en trminos de sostenimiento de la poblacin que hoy revista en esa situacin cuando lleguen a la vejez (se supone que no aportan al sistema previsional) o enferman. La deuda no solo es moral sino potencialmente econmica (como financiarlos en el futuro, ms impuestos, etc.) que no es habitualmente reconocida y que debera ser incluida en la agenda de la reforma. La distribucin del ingreso influye sobre la ciudadana social, como fue mencionado y cierra el tringulo de empleo (o desempleo) y pobreza, como se mostrar enseguida. Pero primeramente resulta necesario reparar las cifras. En clave comparada y considerando las dcadas como promedio, entre los 70 y los 90 el coeficiente de Gini aument (y por lo tanto la distribucin se hizo ms regresiva) en casi 4 puntos. Si bien en Asia y en los pases de la OCDE se observ tambin una tendencia a una mayor desigualdad, la variacin fue mucho ms moderada. Solo en Europa del Este se observ un movimiento de la magnitud indicada. CUADRO 11 DISTRIBUCIN DEL INGRESO POR REGIN Y POR DCADA (Coeficiente de Gini de la distribucin per cpita del ingreso de los hogares)

1970 Latino Amrica y Caribe Asia OCDE Este Europeo 48,4 40,2 32,3 28,3

1980 50,8 40,4 32,5 29,3

1990 52,2 41,2 34,2 32,8

90-70 3,7 1,1 1,9 4,5

FUENTE: Banco Mundial: Inequality in Latin American and the Caribbean

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La desigualdad en Latino Amrica es alta y aument en los ltimos aos. Las cifras ilustran aumentos significativos en la inequidad en la distribucin en Argentina y Venezuela, al mismo tiempo que incrementos importantes en la relacin entre el decil ms alto y el ms bajo de la escala de ingresos. Existe un segundo tipo de evidencia respecto de la distribucin en trminos de una mejora en el acceso a servicios pblicos de infraestructura (electricidad, agua, telefona) y sociales. En este sentido, los datos son ms alentadores por el aumento de oferta registrado en los 90. CUADRO 12 DISTRIBUCIN DEL INGRESO

COEFICIENTE DE GINI Principios de los 90 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Paraguay Per Uruguay Venezuela 44,7 49,5 61,2 55,9 54,8 55,9 42,2 44,2 Principios de los 2000 52,2 51,1 59,0 57,1 57,6 56,2 54,6 56,8 49,4 44,6 47,6

DCIMO DECIL/PRIMER DECIL Principios de los 90 18,5 23,1 63,2 36,2 47,1 16,0 19,5 Principios de los 2000 39,1 24,5 54,4 40,6 57,8 63,6 45,0 70,4 46,2 18,9 28,2

FUENTE: Banco Mundial: Inequality in Latin American and the Caribbean.

La inequidad se visualiza tambin en y se entrelazan con la cuestin econmica. La dimensin de la igualdad de oportunidades definida como tener la libertad para tener xito, o como el conjunto de circunstancias o factores que afectan los ingresos de las personas pero que escapan a su control y voluntad y estn ms all de sus esfuerzos y decisiones.

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La evidencia nos ensea que las oportunidades estn asociadas con los activos de las personas, con los mercados a los que pueden acceder, la informacin que pueden recibir y procesar y la calidad de los instituciones con las que interactan: el grado de acceso a la educacin y a la salud definen capacidades y oportunidades diferentes. Pero tambin mejor informacin sobre qu hacer con el ahorro o cmo defenderse del impuesto inflacionario mejoran las capacidades futuras. Los activos y oportunidades dan acceso a mercados; ello permite la acumulacin de riqueza, conocimientos y capacidades en los individuos (en esta instancia puede aparecer una instancia del Estado como agente de redistribucin) y ello influye sobre los resultados (mayor educacin) e ingresos. A su vez, los resultados e ingresos permiten acumular poder (a travs de instituciones polticas y sociales) y el poder aumenta los activos y oportunidades cerrando el circuito. En las sociedades latinoamericanas se advierten profundas diferencias en capacidades y potencialidades que se vuelcan en diferenciales de oportunidades. Obviamente, desde el vrtice poltico de este circuito se incide sobre mercados, activos, ingresos, a travs de las cuestiones regulatorias, la poltica impositiva y de gasto, etc. Pero adems, se influye a travs de la calidad de las instituciones que ofrece y un ejemplo claro es el de la seguridad: el impacto de que el Estado deserte de su obligacin de velar por la proteccin de los individuos, el impacto ser sentido con relativa mayor intensidad en los sectores ms dbiles. De all la importancia que estas cuestiones estn incorporadas en la agenda de los partidos polticos y en sus programas. La desigualdad importa en diversas dimensiones: por su connotacin tica, por que enlentece la reduccin de la pobreza y por que tiene efectos negativos sobre el desarrollo econmico en tanto y cuanto se combina con instituciones dbiles. i) En relacin al primer aspecto, en la filosofa poltica, en los valores religiosos, en la teora de la justicia social y en la dimensin de la opinin pblica se considera como un problema tico una distribucin regresiva del ingreso. Entre 8 y 9 de cada diez latinoamericanos (segn el pas) cree que la distribucin del ingreso en su pas es injusta. Distribuciones de ingreso ms regresivas implican en general mayores niveles de pobreza. El impacto favorable del crecimiento econmico sobre la pobreza se potencia en la medida que la desigualdades menor. En otros trminos, en las sociedades con coeficientes de Gini ms bajos el impacto del aumento del ingreso sobre la pobreza es mayor que aquellas que tienen coeficientes altos, de lo que se deduce que una redistribucin ms equitativa de ingresos ayuda a reducir los ndices de pobreza. En rigor el efecto es combinado por cuanto para una tasa dada de crecimiento econmico, la elasticidad de la pobreza es mayor cuanto ms bajo sea el coeficiente de Gini.

ii)

iii)

48

iv)

La desigualdad dificulta el proceso de desarrollo no solo en su faz econmica sino por que afecta otras facetas del mismo, enervando la capacidad de resolver conflictos de manera pacfica y la capacidad de absorber shocks con facilidad.

Dado que los pobres tienen limitaciones de acceso al crdito incluyendo otorgar colaterales proyectos de inversin asociados con ellos pueden quedar descartados aunque su rentabilidad social y aporte a la productividad global supere a la de los proyectos que s se realizan y ello afecta negativamente la tasa de crecimiento de la economa en su conjunto. En las sociedades desiguales se plantea el riesgo si la intervencin del Estado no terminar asignando recursos a reducir la imposicin en consumos suntuarios o aumentar el gasto pblico en programas que no benefician a los pobres o que tienen nichos de los que se aprovechan los ricos (la cuestin de la focalizacin del gasto). Un circuito a considerar es aquel en el cual diferencias de riquezas gatillan diferencias de educacin que hacen que al insertarse en el mercado de trabajo los pobres se presentan con menos capital humano incorporado y perciban por lo tanto ingresos ms bajos; en la medida que las decisiones de gasto publico reflejen diferencias de ingresos podra haber con visin de corto plazo incentivos a bloquear propuestas que mejoran la educacin pblica. Claro que este tipo de procesos, en los cuales algunas elites capturan el poder y administran el gasto en los trminos sealados en el prrafo anterior, pueden terminar afectando negativamente el clima social y promoviendo indirectamente el delito y enervando desde esa va tambin, el crecimiento de la economa y/o la gobernabilidad. La experiencia de Argentina respecto al papel de determinados factores que influyen en la distribucin del ingreso, la creacin de empleo y la pobreza son tiles para dimensionar el problema y evaluar posibles cursos de accin en trminos de poltica econmica y social, a la vez de constituir una agenda para la accin poltica. i) La organizacin institucional del mercado laboral (costos de contratacin y ruptura de la relacin laboral, negociacin colectiva, fijacin de salarios mnimos) poco flexible disminuye la capacidad de creacin de empleo formal y de alta productividad, propende a tasas de desempleos ms elevadas y ha aumentar el perodo en el que el trabajador queda desocupado, reduciendo la capacidad de la economa de absorber shocks, y sobre todo a una expansin del empleo informal que es el atributo por excelencia de una sociedad desigual y fragmentada. El impacto de los shocks es mayor en los tramos ms bajos de la distribucin del ingreso (en otros trminos es all donde es ms alta la probabilidad de que un ocupado quede desempleado o se vuelve informal). En el caso argentino, y segn mediciones de FIEL (2000) el nivel de educacin de los individuos es el atributo ms importante para explicar diferencias de ingresos y la situacin ocupacional: en el perodo expansivo pre Tequila (92-95) el aumento de los ingresos de las personas con un ttulo superior fue ms alto (y en el posterior receso la disminucin ms baja) que en los grupos con menor 49

ii)

nivel educacional. Por otra parte, en los sectores con educacin primaria incompleta, la tasa de desocupacin a fines de los 90 exceda en 31% el promedio general, cuando entre quienes posean educacin universitaria completa era 56% ms baja que dicho promedio. iii) La calificacin del trabajador (que computa adems de la educacin su experiencia laboral y su capacitacin en el trabajo) es un factor relevante en la desigualdad. En ese sentido, debe recordarse que los cambios derivados de la reforma y globalizacin son capacitacin intensivos, lo que exige que la agenda poltica prevea su impacto en el mercado laboral. Los cambios en la estructura sectorial del empleo influyen sobre la distribucin del ingreso. En la medida que se observe un aumento de la demanda de personas educadas y especializadas a una tasa mayor que la oferta seguramente se observar un crecimiento de empleo e ingresos de personas que ya en el punto de partida toman salarios ms altos; los procesos de privatizaciones y el desarrollo de ciertos servicios asociados con la globalizacin en los 90 podran haber provocado este proceso, al menos en Argentina. En la experiencia argentina, el sexo, la edad y la regin no son factores significativos en el nivel y variacin de los ndices de desigualdad. La estabilidad de precios que Argentina alcanz a principios de los 90 tuvo un fortsimo impacto igualitario sobre la distribucin del ingreso que no debe ser omitido ya que permiti la virtual eliminacin de un impuesto muy distorsivo y regresivo, considerando que el impuesto inflacionario tributado por los pobres fue el doble que el de los ricos y lleg al triple en 1989 en plena hiperinflacin. Un ejercicio realizado por FIEL (2000) indica que si en 1989 no se hubiese tributado el impuesto inflacionario, el quintil ms bajo hubiera aumentado 35% su participacin en la renta, ganando 1,2% adicional del ingreso total y el quintil ms rico habra perdido 2,6% de participacin. La apertura econmica tuvo un doble efecto: por un lado redujo el precio relativo de los bienes y facilit el acceso, con efectos favorables en el bienestar en los sectores ms bajos; por otro aument relativamente en mayor proporcin la demanda de trabajo dirigida a personal ms calificado y de mayor ingreso relativo, como se mencion en ii), iii) y iv). Obsrvese que la ruptura de la Convertibilidad implic un fuerte retroceso en el aspecto favorable, sin corregir el desfavorable, lo que justifica un deterioro en la distribucin. Anlogamente, las privatizaciones en trminos generales mejoraron las condiciones de acceso a los servicios pblicos prestados por las ex empresas pblicas adems de eliminar un factor que en el ao 1988 represent una contribucin al dficit fiscal de casi 3 puntos porcentuales del PBI.

iv)

v)

vi)

vii)

viii)

50

ix)

La reforma estructural en cuanto tuvo un signo procrecimiento aumentando la productividad del capital favoreci la mejora del bienestar general con respecto de fines de 1980, si bien no ayud a mejorar la distribucin del ingreso.

x)

La experiencia argentina ratifica que la intervencin pblica reduce la desigualdad de la distribucin del ingreso por la progresividad del gasto social y la neutralidad de la carga impositiva. El gasto social podra ser an ms progresivo de no existir filtraciones que en el caso argentino son numerosas. En el caso de la educacin pblica, la escolaridad en educacin superior universitaria en el decil ms alto es 10 veces mayor que en el decil ms bajo. En el rea de la salud, 40% del gasto hospitalario se brinda en forma gratuita a individuos que no forman parte de la poblacin objetivo por tener coberturas pagas (existe un subsidio de los pobres a estas organizaciones). Finalmente, en los planes de vivienda se observa un fenmeno similar. Parecen existir problemas de eficiencia y calidad en las prestaciones de los servicios pblicos, que luego incide en los ingresos a los que pueden acceder. Si el costo para la sociedad de que se reciba un mdico en una universidad pblica es X (sufragado por la sociedad) y en una universidad privada es 1,2 veces X (en este caso a expensas del profesional) pero el ingreso futuro esperado del primero es la mitad que el segundo, es evidente que el mercado discrimina en contra los egresados del sistema pblico por alguna razn probablemente asociada con la calidad, ya sea de la formacin adquirida y/o de su background previo. Adems, existe en el sistema pblico una alta desercin (con su costo asociado), el exceso de estudiantes en algunas carreras respecto del mercado de trabajo, etc., todo lo cual sugiere problemas de asignacin de recursos. A su vez, en relacin a la enseanza pblica primaria y secundaria, el sistema educativo parece haberse transformado en un sistema de contencin y asistencia lo que plantea las dificultades indicadas, en lugar de un centro de educacin para la excelencia con las consecuencias distributivas de largo plazo que ello implica, al disminuir el capital humano de los sectores ms pobres de la sociedad.

xi)

xii)

A partir de este anlisis, es posible concluir que existen al menos seis reas en los cuales se pueden efectuar avances importantes en orden a mejorar la situacin del ingreso y reducir la pobreza y que deben incorporarse a la agenda de los partidos polticos.

a) Instituciones sociales y polticas ms abiertas, democrticamente organizadas y participativas, que mitiguen o corrijan desigualdades de agencia, equilibren el poder, instalen o refuercen la voz y el control, etc. En la prxima seccin se retoma la cuestin de las instituciones.

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b) Reforzamiento de las polticas econmicas prudentes y sustentables, especialmente en lo referido a la administracin del ciclo econmico (en particular en el auge), tanto en los planos fiscal cuanto monetario; economas menos voltiles contribuyen positivamente a la mejora en la distribucin del ingreso, considerando la asimetra de las recesiones sobre los distintos sectores (ms regresiva en los ms dbiles). Marcos regulatorios que desalienten monopolios, mercados profundos, mejor y mayor informacin apta para los sectores bajos reducen la desigualdad. Tambin la proteccin de los derechos de propiedad en todos los niveles de la escala de ingresos para facilitar tambin a los pobres el acceso al capital fsico y aumentar capital humano. c) Aumentar el acceso a los servicios pblicos, educacin, salud e infraestructura elevarn las oportunidades desde una perspectiva de largo plazo, articulando su financiacin con una mejora la calidad del perfil tributario, revisando los impuestos distorsivos que desalientan la inversin y la contratacin de mano de obra y, sobre todo, aumentando la eficiencia y mejorando la focalizacin del gasto pblico para que el esfuerzo llegue a la poblacin objetivo y no sea desviado o atrapado con fines clientelsticos. Este punto implica desafos, mxime cuando se trata de enfrentar intereses creados. d) En relacin al contenido, los programas de ayuda deben propender a involucrar a los pobres y beneficiarios en el proceso de crecimiento, participando en componentes que impliquen aumentar el capital humano y social, a la vez que capacitar y reforzar la cultura del trabajo. Este punto resulta crucial para mantener la empleabilidad y fortalecer la autoestima en sociedades donde el trabajo constituye un valor imperante, como indicamos ms arriba al analizar las actitudes de los argentinos hacia el trabajo. e) El xito de este tipo de programas exige un diseo adecuado, particularmente aquellos destinados a mejorar el capital humano y social en la fase de educacin y capacitacin. Por un lado, debe ser un enfoque consistente a la realidad de las personas objetivo, por otro deben ser una formacin y entrenamiento adecuado para una sociedad competitiva y globalizada. Capacitar para empleos por lstima no es til ni siquiera como mecanismos de estabilizacin social ya que se mantendr el resentimiento y la frustracin y no se resolver la cuestin de la exclusin, ms all de lo que se erogue en capacitadores. f) La informacin juega un papel fundamental para orientar el esfuerzo. Ello tiene dos vas: del gobierno a la sociedad explicando los objetivos y beneficios de los programas y buscando agotar los medios para evitar desvos, y de la sociedad al gobierno en trminos de voice and accountability. Este esfuerzo es tanto ms exigente considerando la poca credibilidad de los polticos, la ruptura del tejido de solidaridad y la sensacin de corrupcin. Los organismos internacionales pueden y deben seguir contribuyendo en este aspecto, para mejorar la organizacin y aumentar la transparencia. La agenda a realizar en el plano de la distribucin del ingreso implica rupturas y obliga a una adecuada articulacin entre el mercado y las polticas pblicas. Por ello es 52

conveniente recordar los conceptos de Hirshman y Macchiavello citados ms arriba en orden a la respuesta asimtrica que beneficios y costos de las reformas o redistribuciones tienen en el plano de la opinin pblica en ganadores y perdedores, que obligan a articular transparencia y prudencia con astucia y decisin. La situacin ms compleja se abate sobre aquellos pases que, como Argentina iniciaron un proceso de reforma que en parte explot y en parte fue explotado en sus manos. Esos pases tienen que realizar un esfuerzo de reconstruccin de muchos aspectos de su organizacin econmica bajo instancias difciles por cuanto adems de su diseo ajustado de su contenido y del necesario consenso poltico y social que debe reunir, el hecho objetivo es que arranca de un nivel de pobreza y regresividad en la distribucin del ingreso ms altos que a principios de los 90. Las sociedades monitorean xitos y fracasos cuidadosamente. En el caso de Argentina, por caso, solo un tercio de la publicacin est de acuerdo con la forma que el gobierno encara el problema del desempleo (CIMA, 2004). En estos pases, la necesidad de acolchar el proceso de reconstruccin institucional y de reformas es mayor que en sociedades donde el retroceso no tuvo los costos que exhibe el caso argentino. Si bien como compensacin Argentina tiene alguna ventaja en trminos de la calidad del stock de capital fsico incorporado en los 90 y tambin en el capital humano de la poblacin en general ambos indicadores se van degradando con el correr del tiempo, lo que refuerza el argumento que es urgente comenzar a desarrollar la agenda. Para esta tarea, como ya fue expresado, los organismos pueden cumplir un papel importante aportando recursos humanos para contribuir al entrenamiento y capacitacin de los gestores de gasto social y de las redes de contencin social.

SECCIN 7: LA CREACIN DE RESPONSABILIDAD DE LOS POLTICOS

INSTITUCIONES

COMO

Las instituciones en las sociedades modernas son definidas desde tres planos que conviene repasar una vez ms: a) Conjunto de reglas formales e informales que reglan la interaccin humana en una sociedad y su capacidad de generar incentivos correctos. b) Grado de proteccin existente en una sociedad por los derechos de propiedad, aplicacin justa y equitativa de las regulaciones y leyes y clima de transparencia y baja corrupcin. c) El conjunto de organizaciones especficas, procedimientos y regulaciones que hacen posible b) y a).

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La calidad de las instituciones contribuye decididamente a la performance de las economas en trminos de su tasa de crecimiento. Las estimaciones de Hali Edison (2003) indican que: i) si Latino Amrica mejorara la calidad de sus instituciones al promedio mundial, su PBI per cpita podra aumentar hasta un 50%; ii) si Latino Amrica tuviera la calidad institucional de las economas desarrolladas, la tasa de crecimiento anual de su PBI per cpita aumentara en 1,7 puntos porcentuales. Adems, estimaciones de Rodrik y Subramanian (2003) apuntan a que el PBI per cpita de Bolivia, suponiendo que este pas tuviera las instituciones de Corea, se multiplicara por 6,4. La conexin entres instituciones y gobernabilidad es estrecha. Buena calidad institucional refuerza la gobernabilidad y acta como ancla en situaciones extremas o imprevistos (que deberan ser muy ocasionales dado que una de las funciones de las instituciones es mejorar la flexibilidad y la capacidad de disear y ejecutar el plan de gobierno reduciendo el margen de imprevistos). A su turno, la gobernabilidad debe incluir en su agenda la preservacin, fortalecimiento y crecimiento de las instituciones. Por cierto, una evaluacin objetiva del estado de situacin en Latino Amrica de los factores que conforman el ndice de Gobernabilidad de KaufmanKray que se utiliza habitualmente para medir la calidad institucional es preocupante. a) Voz y contralor, en trminos del grado que tienen los ciudadanos para elegir su gobierno, poseer derechos polticos ejercer libertades civiles y ser informados por una prensa independiente. En este caso, si bien ha mejorado la democracia electoral en la regin, la participacin electoral sigue siendo baja vis a vis Europa, el ejercicio de los derechos polticos limitado por la situacin social, alta la sensacin que hay grupos discriminados (indgenas pobres, inmigrantes) y la libertad de prensa es dbil (40% en una escala de 1 a 100 segn el ndice de Freedom House donde las cifras ms bajas indican mayor libertad; Chile y Costa Rica aparecen como los pases ms libres y Argentina y Brasil en el promedio). b) Estabilidad poltica y ausencia de violencia medida en trminos de que las autoridades no corran riesgos de ser desplazadas por vas inconstitucionales o violentas y que las autoridades, a su turno, no ejerzan violencia. La experiencia latinoamericana es de: i) Mayor estabilidad que en el perodo 1940-80 en relacin al riesgo de desplazamiento de gobiernos civiles electos constitucionalmente por gobiernos militares; ii) Fragilidad en las preferencias de la ciudadana en cuestiones que tienen que ver con la democracia (58% est de acuerdo con que el Presidente va ya ms all de las leyes, 55% apoyara a un gobierno autoritario que resuelva los problemas econmicos, 44% no cree que la democracia resuelve los problemas del pas); iii) Han aumentado sustancialmente los desplazamientos de autoridades democrticamente electas (renuncias anticipadas en situaciones de alta conflictividad social) que, en algunos casos y dentro de lo constitucional, han representado autnticos golpes de Estado civiles, prohijados por grupos polticos y econmicos con la indiferencia popular; el hecho que hayan sido formalmente legtimos y en ltima instancia salvado la institucionalidad, no corrige el impacto negativo que han tenido sobre la gobernabilidad por cuanto subsiste la pregunta de cmo la situacin pudo deteriorarse a tan alto extremo y en que medida el ejemplo 54

sirve de precedente y condiciona futuros gobiernos. Nuevamente en esta materia el caso argentino es aleccionador. c) Efectividad de gobierno, medida en trminos de la calidad de los servicios prestados y de la capacidad e independencia de los funcionarios. Al respecto, hemos repasado en la seccin 6 algunos indicadores de la efectividad del gobierno en trminos del gasto social, cuestin que figura en la agenda de prioridades de la sociedad. La sociedad percibe poca competencia y poca independencia en los funcionarios y, ms an, que este ltimo atributo resulta molesto para los gobiernos en aquellos organismos que, como algunos bancos centrales o auditorias nacionales, cuentan con ese status. La visin del favoritismo o clientelismo como regla para la designacin de funcionarios contribuye al bajo prestigio de stos. d) La carga regulatoria, en trminos de intensidad de controles en mercados de bienes y servicios, mercado financiero, movimientos de capitales, etc. La carga regulatoria haba disminuido en los 90 en Latino Amrica en relacin a la observada en los 80, an cuanto se ha comenzado a reinstalar, en parte por efectos de la fatiga de la reforma, en parte por errores objetivos en el diseo de los entornos regulatorios, en parte como consecuencia del cambio de algunos paradigmas (detrs de la salida de la Convertibilidad en Argentina reaparecieron los controles a los movimientos de capitales y cambiarios por citar un ejemplo ) que en Latino Amrica en general se traducen en una baja satisfaccin respecto del funcionamiento de la economa de mercado. La demanda de una mayor participacin del Estado regulador aunque no productor surge con claridad de las diversas encuestas en el caso de Argentina y ello resulta hasta cierto punto paradjico considerando la percepcin de corrupcin y baja eficiencia que gozan las instituciones del Estado en trminos generales en el pas. e) El imperio de la ley en trminos de la proteccin de las personas y de su propiedad contra la violencia y el robo, la existencia de jueces probos efectivos e independientes y de seguridad en el cumplimiento de los contratos. El panorama latinoamericano en esta materia es desalentador. Un 20% de la poblacin debi recurrir a la justicia y solo 40% pudo plantear una demanda o completar el proceso, en tanto el resto desisti o dej incompleto el proceso por falta de dinero, lentitud de la justicia, falta de confianza, etc.; solo uno de cada tres personas que requiri justicia tuvo trato rpido y justo y cuatro de cada diez debi apelar a influencias o pedir dinero prestado. Al mismo tiempo, uno de cada tres latinoamericanos piensan que es probable sobornar jueces y Argentina, con una persona de cada dos opinnado de esta manera, est por encima del promedio (Latinobarmetro, 2004). La experiencia argentina es elocuente en trminos que la justicia es lenta y cara en todos los aspectos y fueros y ello proyecta un haz de inseguridad respecto del derecho de propiedad, la seguridad y la previsibilidad. Pero ms grave an, la experiencia argentina ilustra de la manipulacin que han efectuado los gobiernos de la justicia inclusive en la de su ms alto tribunal, la Corte Suprema como se explica ms adelante. f) Finalmente, el indicador de gobernabilidad de la calidad institucional exige libertad de presiones y de coaccin. En este sentido, la sensacin de coaccin est asociada con la percepcin de corrupcin y gravita negativamente tanto sobre el clima de 55

negocios como sobre el espritu de la sociedad en general. El cuadro 13 ilustra como visualiza la sociedad argentina ciertos actos, y all se puede observar el alto grado de rechazo de los argentinos frente al soborno, la mentira en los impuestos y en el reclamo de beneficios con tener derecho a ellos en lo que constituye una suerte de activo social. CUADRO 13 ACTITUDES DE LOS INDIVIDUOS FRENTE A LA CORRUPCIN: PORCENTAJE DE LA POBLACIN QUE NUNCA JUSTIFICARA CIERTOS ACTOS

ARGENTINA 1990 Aceptar pagar una coima Mentir en los impuestos Reclamar al gobierno un beneficio sin tener derecho 95 2000 92

MUNDO 1990 76 2000 76

81

77

61

63

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64

64

61

FUENTE: Ronald Inglehart, Human Beliefs and Values. Los latinoamericanos manifiestan gran preocupacin por la corrupcin. El 6% de ellos y el 7% de los argentinos mencionan la corrupcin como el principal problema del pas (ver seccin 8), detrs de pobreza, desempleo, drogas y problemas econmicos. Al mismo tiempo, son escpticos de que pueda resolverse: 37% de la poblacin cree que no se resolver nunca y 17% que demandar ms de 20 aos; solo 1 de cada cinco latinoamericanos es optimista al pensar de que en los prximos diez aos ser eliminada. La disposicin a las prcticas corruptas es rechazada como surge del cuadro en relacin al pago de coimas; datos ms recientes (Latinobarmetro, 2004) indican que, ante el caso de que a un familiar le fuera pedido un soborno, seis de cada diez latinoamericanos recomendara no pagar y denunciar al funcionario y otros dos hacer el trmite sin pagar coima y sin hacer la denuncia; solo el 16% recomendara pagar o negociar. Pero al mismo tiempo, consideran que sera bastante probable sobornar a policas, jueces o funcionarios (cuadro 14).

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CUADRO 14 PROBABILIDADES DE SOBORNAR CIERTAS REAS (*)

ARGENTINA Policas Jueces Funcionarios Ministerios 57% 46% 50%

BRASIL 52% 36% 39%

CHILE 22% 20% 19%

LATINOAMRICA (**) 43% 36% 36%

(*) Porcentaje de la poblacin que afirma que hay muchas o bastantes probabilidades. (**) Media no ponderada. FUENTE: Latinobarmetro, 2004. Obsrvese que, mientras en Argentina se cree en referencia a las tres categoras de funcionarios que es probable sobornarlos por encima del promedio de la regin, en Chile la proporcin es sustancialmente ms baja revelando una mayor confianza en esas instituciones. Hemos revisado un conjunto de variables que hacen a la gobernabilidad y a la calidad de las instituciones en trminos generales. Pero el anlisis quedara incompleto sin repasar dos cuestiones vinculadas a la organizacin del Estado, que analizaremos por separado ms all de sus evidentes puntos de contacto. La primera de ellas hace a la divisin de poderes. Obviamente el buen funcionamiento de la Repblica, la previsibilidad para los ciudadanos exige una divisin de los poderes que en los hechos no se da. Volvamos al ejemplo de Argentina y a la relacin entre el Poder Ejecutivo y el Judicial: comenzando por la Corte, la permanencia promedio de un miembro de la Suprema Corte de Argentina en el perodo 1960-2000 fue de 3,75aos (y debe haber bajado por la renovacin provocada por la actual administracin), que compara con 12 aos en EE.UU. y entre 8 y 10 aos en pases como Australia, Chile, Noruega, Holanda, Canad, Blgica e Irlanda, entre los cuales figuran varias de las sociedades exitosas benchmark para Argentina. Con una duracin promedio similar a Argentina, aparece Pakistn, Zambia y diversos pases africanos y asiticos. Cortes adictas, cuya designacin sea manipulada por el Poder

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Ejecutivo, limitan la efectividad de la divisin de poderes por cuanto ello implica una fuerte seal al resto de los estamentos del poder judicial. En relacin al Congreso argentino, cabe sealar que, paradjicamente su arquitectura legal propende a la fragmentacin poltica, en trminos que el 58% de las bancas del Senado corresponde a provincias que contienen al 20% de la poblacin del pas; en la Cmara de Diputados un tercio de los miembros proviene de esas provincias. Adems, dada la forma en que son elegidos los candidatos, por las burocracias provinciales (en lugar de los votantes en elecciones internas o de la burocracia nacional), se refuerza la incidencia de las mquinas provinciales. Por lo tanto, el incentivo es para que la negociacin no sea con los diputados sino con los gobernadores de su partido. Este esquema propende a la fragmentacin y a derivado en incidentes y accidentes de todo tipo y color (an con episodios de violencia) en aquellos casos en que los legisladores nacionales de la provincia X se encuentran enfrentados con sus gobernadores. Como contrapartida, el rgimen poltico argentino prev que el Congreso delegue funciones en el Poder Ejecutivo, lo que resulta una flagrante violacin a la divisin de poderes ms all que en algunas emergencias e instancias puntuales y excepcionales encuentre justificativo. Una delegacin amplia es favorecida a veces por la presencia de un presidente carismtico y aceitada por los perodos de luna de miel de comienzo de los mandatos presidenciales y por la baja imagen del Parlamento como institucin y constituye un reaseguro frente a conflictos con las provincias. Pero a la larga, particularmente ante una cada de la imagen presidencial o una crisis de gobernabilidad, la ausencia de un Congreso funcionando ajustadamente resta un ancla a una solucin posible. Este formato de organizacin hace que se pueda pasar muy fcilmente de un contexto de seguidismo a otro de obstruccionismo y, obviamente los dos afectan adversamente al sistema democrtico. Por otra parte, con poderes delegados se reduce el rol de los partidos polticos de la oposicin en el mbito natural del Parlamento (donde se accede a travs de cargos electivos) y aumenta en todo caso el poder relativo de las burocracias partidarias (arreglos de cpula). La segunda gran cuestin de la organizacin del Estado recauda y que influye sobre las instituciones es la del federalismo fiscal. El punto clave es que la Nacin recauda y transfiere fondos y las provincias gastan en funcin de sus intereses. La experiencia argentina es aleccionadora respecto de algunas cuestiones bsicas como: i) Los principios que rigen las relaciones fiscales entre un Estado Nacional y los estados subnacionales deben estar bien definidos y ser transparentes. ii) Los recursos deben estar claramente definidos, en particular la coparticipacin de aquellos ingresos que recauda la Nacin, debiendo evitarse los fondos especiales, los destinos especficos y las precoparticipaciones. El llamado gasto tributario (excenciones a determinados impuestos) debe ser mnimo y su costo cuidadosamente explicitado en el Presupuesto (cuadro anexo). Los criterios de distribucin de ingresos deben estar calculados sobre bases e ndices objetivos y estables. De ser necesario, los cambios en la coparticipacin

iii)

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deben realizarse con el criterio de en el margen (es decir sobre el aumento futuro en los recursos). iv) Determinadas fuentes recaudatorias o bases imponibles deben estar reservadas a la esfera subnacional. Deben existir incentivos a mejorar la eficiencia en la recaudacin subnacional, con las dificultades que implica que esto pueda provocar conflictos entre las administraciones subnacionales y su constituency. Deben existir incentivos a la prudencia fiscal, al manejo prudente de la poltica de gasto provincial a lo largo del ciclo econmico (incluyendo la utilizacin de Fondos Anticclicos) y lmites al crecimiento del endeudamiento (en rigor prohibicin al aumento de ste). Debe existir un control estricto del crecimiento del empleo, la calidad del gasto y el manejo clientelstico de los subsidios y ayudas sociales. Debe alentarse conductas prudentes y no predatorias de aquellas provincias cuya economa descanse fuertemente en las regalas sobre un recurso natural no renovable, a fin de lograr una diversificacin razonable antes que ese recurso se agote.

v)

vi)

vii)

viii)

Esta lista no agota las cuestiones vinculadas al federalismo fiscal pero al menos dan una pauta del sentido del cambio. Los partidos polticos deben contribuir, en la esfera nacional y provincial, a apoyar estos cambios e inculcar en la sociedad la nocin de austeridad, transparencia, prudencia y previsibilidad en la administracin de la cosa pblica y a ejercer una sana tarea de control que no significa obstruccionismo. Las instituciones son una creacin de la sociedad; la contribucin de los partidos polticos a su fortalecimiento pasa por: i) evitar captarlas y/o manosearlas con criterios oportunistas; ii) defenderlas aunque coyunturalmente no sea beneficioso para su situacin relativa; iii) respetarlas cuando impliquen hechos adversos (la justicia); iv) contribuir a consolidarlas alentando a la sociedad a cerrar filas a su alrededor. La proteccin de las instituciones debera ser, en rigor un mandato social: el descrdito de las instituciones es el camino a la ruptura del contrato social y a la anarqua. Argentina y otros pases latinoamericanos muestran bajos ndices de confianza en las instituciones pero, lo que parece ms grave an, los hechos sugieren que nadie da importancia a las instituciones y que stas carecen de enforcement. Algunas experiencias recientes ilustran lo antedicho, en instituciones de distinto nivel:

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1. El permanente incumplimiento del Presupuesto Nacional. 2. El incumplimiento de los plazos establecidos para diversas cuestiones en la reforma constitucional de 1994 (entre ellos la sancin del rgimen de coparticipacin federal de impuestos). 3. La escasa defensa del principio de independencia del BCRA cuando fue separado su presidente o la la hora de designar integrantes de sus directorios. 4. El poco respeto a la imagen de la autoridad inclusive presidencial inmediatamente antes de la crisis del 2001. Libertad de prensa mala imagen y participacin popular no implican prcticas irrespetuosas en relacin a las instituciones. As como los partidos polticos no contribuyeron a preservar las instituciones, tampoco lo hizo la sociedad frente al avance de activistas. 5. La ruptura generalizada de contratos y el alegre default ms all que la mayora de los argentinos era partidaria de negociar y no de un cese unilateral. 6. El desgaste y exposicin de las Fuerzas Armadas y de seguridad. De alguna manera, como sntesis, medido en una escala de 1 a 10 los latinoamericanos califican en 4,5 el poder del Estado de hacer que se cumplan las leyes (1 no se cumplen, 10 se cumplen plenamente); mientras en Chile el puntaje es de 5,4, en Argentina de solo 4,0, lo que ilustra de la baja capacidad de ejecucin del marco legal por parte del Estado (Latinobarmetro, 2004). Obviamente, esto ocasiona inseguridad jurdica y enerva la capacidad de realizar contratos de largo plazo. Es probable que exista un factor cultural entrelazado con una cuestin generacional asociado con esta actitud prescindente de la sociedad con las instituciones ahora como entes o figuras. Como su prestigio es bajo, la sociedad las ignora y deserta o desiste (por cansancio) de su obligacin de luchar por mejorarlas, aunque desde una perspectiva intergeneracional y de la responsabilidad frente a futuras generaciones, desistir por hartazgo sea una manera de desertar. Ello abre camino para que las capturen quienes solo pretenden beneficiarse de ellas. Y tambin para que quienes eligieron no participar tengan disponible un chivo expiatorio para sus frustraciones. Una explicacin confluyente es que la mayora de los argentinos activos se formaron y educaron entre 1980 y 1945 (hoy cuentan entre 30 y 70 aos) un perodo caracterizado por muchas tensiones polticas y rupturas del orden institucional y, por lo tanto puede existir un bloqueo hacia la defensa de las instituciones, tanto las de la poltica cuanto de la economa por no haber sido educados en un mbito que fuera favorable al respeto de las instituciones. Compromiso es la palabra que reconciliara sociedad e instituciones. En este plano los partidos polticos pueden contribuir con ejemplaridad y acciones concretas, y lo propio las ONG y el Estado (ejemplaridad y polticas pblicas). Pero tambin en ellas los organismos multilaterales pueden efectuar una contribucin importante para facilitar ese compromiso.

SECCIN 8: LOS PARTIDOS POLTICOS FRENTE A LAS DEMANDAS DE LOS CIUDADANOS

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Cules son los principales problemas que dicen enfrentar las sociedades en Latino Amrica y en el mundo? A principios del 2003 una encuesta a escala mundial realizada por Gallup International los pone en una adecuada perspectiva. CUADRO 15 PRINCIPALES PROBLEMAS (2002/2003)

MUNDO (1) Pobreza Terrorismo Amenazas ecolgicas Guerras y conflictos Problemas econmicos Desempleo Corrupcin Falta de democracia y libertades Decaimiento moral y espiritual Drogas Delictuosidad Salud Derechos Humanos Educacin Otras No sabe/No responde TOTAL 18 10 10 9 8 7 5 4 4 4 3 3 2 2 8 3 100

LATINOAMRICA (2) 25 6 3 4 7 12 6 1 3 12 4 4 1 2 9 1 100

ARGENTINA 36 7 2 5 3 7 7 1 3 12 1 2 1 3 9 1 100

(1) Muestra de 46 pases. (2) Muestra de 9 pases. FUENTE: Gallup International

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Las demandas sociales se concentraban en Latino Amrica en Pobreza, Desempleo y Drogas y otro tanto ocurra en Argentina, con mayor intensidad en el primero de los factores indicados; corrupcin, terrorismo y problemas econmicos tambin figuran en el men. Interesa tambin, establecer qu cosas no constituyen la agenda de preocupaciones de la sociedad: Derechos Humanos, Falta de Democracia y Libertades; estas y otras cuestiones como globalizacin, mayor justicia en el comercio internacional, el predominio de EE.UU., y el poder de las grandes empresas que aparecen englobados en otros (en Argentina 7% de las personas nombre alguna de los cuatro asuntos indicados en ltimo lugar lo que muestra su poblacin algo ms sensibilizada que el promedio internacional). Claramente, los problemas asociados al rea socio econmica atraen casi a la mitad de las opiniones de los argentinos y latinoamericanos, mientras en el conjunto de pases en que se relev el estudio la proporcin es de 1 de cada 3 personas preocupadas por esas cuestiones. Un estudio ms reciente, correspondiente al ao 2004 muestra cambios importantes en relacin de la percepcin de los argentinos sobre cul es el problema ms importante que enfrentan: desempleo 29%; seguridad 28%; economa 18%; corrupcin 14%; educacin 6%; salud 3%; y otros temas 2%. Como puede observarse, mientras la mitad de la poblacin sigue afirmando que el rea socio econmica (desempleo y economa) son los problemas ms importantes, irrumpe la cuestin de la seguridad, de la mano del aumento del delito, a la vez que aument la preocupacin por la cuestin de la corrupcin. La irrupcin de la cuestin del delito no es casual: un tercio de los latinoamericanos conocen alguna persona que haya sido asaltado en los doce meses previos a la encuesta aunque haya disminuido levemente respecto del ao 2001 y lo que es ms complejo, en la mayora de los pases la sociedad descree que se est ganando la lucha contra el delito (en Brasil, Argentina, Uruguay y Chile solo dos de cada diez habitantes cree que se est ganando). La delincuencia para los latinoamericanos tiene origen en la situacin econmica (57%), drogadiccin (56%), mala educacin (43%), mal funcionamiento de la justicia (30%), desigualdades sociales (24%), falta de exigencia en el cumplimiento de leyes (24%), impunidad de los delincuentes (20%), poca dureza de las penas (19%) en el estadio realizado por Latinobarmetro en el ao en curso. En alguna medida, el eje socio econmico y las drogas siguen predominando, junto con la cuestin de las leyes. Se han puntualizado con cierto detenimiento los problemas que los latinoamericanos y los argentinos plantean. Obviamente los gobiernos deben dar respuestas, pero los partidos polticos no pueden ni deben renunciar, es ms tienen la obligacin, de incluir el tratamiento que proponen en sus programas y plataformas y contribuir, desde la oposicin en el Parlamento y en el debate pblico, a la solucin. En este sentido, los partidos polticos deben contribuir a mantener las demandas contenidas en sus mbitos naturales; de lo contrario surgirn emergentes que ratificarn el antiguo precepto de que, en cuestiones polticas y sociales, los vacos que no se llenan terminan siendo ocupados. El Estado y la ley deben ser respetados y, en ningn caso, debe admitirse el desafo pues ello termina corroyendo la confianza. 62

Es cierto que a la sociedad le faltan condiciones para alcanzar la ciudadana plena, como hemos sealado en las secciones anteriores, que la demanda social es fuerte y que los partidos polticos no pueden hacer odos sordos. El funcionamiento de las instituciones requiere que ello se haga dentro de los canales naturales. En ese sentido los partidos polticos deben desarrollar el skill para detectar y procesar las demandas en particular a travs del contacto con las bases para que los think tanks puedan proveer alternativas de soluciones (obviamente esto requiere un aceitado funcionamiento interno dentro del partido) que sean luego transferidas a los representantes del partido en el Parlamento y/o a quienes hacen la exposicin meditica de las ideas del partido. De esta manera, se podrn procesar las soluciones de manera tal que mantengan un razonable equilibrio entre la solucin mgica inmediata y, la necesidad de mantener consensos mnimos. La cuestin de la reforma poltica est implcita en la demanda de la sociedad, tanto en la poca confianza que despiertan las instituciones vinculadas con la actividad poltica cuanto en la disconformidad respecto del funcionamiento de la democracia. Por esa razn, la reforma poltica debe reavivar los partidos polticos y fortalecer la democracia: en una encuesta realizada por PNUD (2004), se concluye la necesidad de un mejor diseo de los dispositivos e incentivos institucionales a travs de la reforma del Congreso, la reforma del Estado, la construccin de nuevos canales que aumenten la participacin y despejen la apata ciudadana. Las demandas recogen la idea del fortalecimiento de la democracia desde los partidos polticos, lo que es alentador respecto del papel que se espera de estos. La dirigencia y los lderes de opinin latinoamericanos reconocen la importancia de los partidos en este tarea pero, dada la magnitud del problema, esta actitud no debe implicar una simple transferencia de responsabilidad del papel que deben jugar en la solucin de la crisis otros players diferentes de los partidos y el gobierno, cada cual en la esfera que le compete.

En los partidos polticos la ciudadana debe encontrar contencin y respuesta efectiva. Se ha hecho referencia al peligro que representan las reiteradas promesas incumplidas y su consecuente frustracin para la credibilidad de los partidos y de la democracia. Por eso la solidez del programa debe prever la existencia de un plan estratgico con colchones para prevenir contingencias y accidentes, a la vez que una evaluacin previa sobre las resistencias (cmo y cundo aparecern y cmo resolverlas). Lo contrario constituye un acto de irresponsabilidad, adems de representar un riesgo para la gobernabilidad. En esta materia, la oposicin constructiva sensata debe tener un papel gravitante, recordando la enseanza de Thomas Jefferson: la opinin equivocada puede ser tolerada donde la razn es libre de combatirla. En otros trminos, el debate pblico libre y pluralista y en la accin parlamentaria contribuir a solucionar las demandas sociales.

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SECCIN 9: RIESGOS Y OPORTUNIDADES DE LA GLOBALIZACIN

La globalizacin es un fenmeno permanente con sus beneficios y sus costos: vikingos, Cristbal Coln y Marco Polo buscaron en el pasado extender la frontera geogrfica, mientras detrs de ellos otros hombres y mujeres, desde los hermanos Wright hasta Graham Bell buscaban ampliar el horizonte del conocimiento aplicado que permite los desarrollos sobre los que se sustentan los movimientos de bienes, servicios, capitales, personas, informacin, y conocimiento sobre los que se basa la globalizacin. La globalizacin internacionalizacin avanza con un formato cambiante, por lo cual los desafos tambin lo son. La revolucin de las comunicaciones en el siglo XX ampli y potenci la revolucin de los transportes, y nos transform de lectores de las noticias o escuchas de los hechos en espectadores de la historia, primero diferida y luego en tiempo real para ahora aumentar nuestra capacidad de influencia por la tecnologa informtica e Internet. Si bien esto es conocido, el impacto cultural, social y poltico es tremendo y no debemos ignorarlo. En las ltimas dcadas, el rol de espectadores ha ido girando hacia el de potenciales y actuales protagonistas. Entre mediados del siglo XIX y la Primera Guerra Mundial las exportaciones aumentaron al 3,5% anual, ms rpidamente que el PBI mundial que creci al 2,7% anual. Los cincuenta aos siguientes, que fueron de alta conflictividad a escala mundial (I y II Guerra Mundial, Guerra Fra, Corea, etc.) y problemas econmicos crisis del 30 establecieron un impasse que se revirti en los setenta con la diferencia que la velocidad del transporte y de las comunicaciones permitieron una mejor, ms eficiente y ms extendida (a pases y regiones) organizacin de la produccin de las empresas y de los mercados. El mundo fue, sin embargo, pasando a escenarios de mayor cooperacin. El desarrollo del proceso hoy concretado en la Unin Europea es un ejemplo claro, pero tambin han existido otros procesos que han madurado satisfactoriamente como el APEC, el MCCA, el NAFTA, el CARICOM, el Mercosur, cada cual con sus objetivos. La economa mundial ha tendido a abrirse. Los flujos de bienes se dieron de la mano de una reduccin secular de los aranceles promedio. Los flujos financieros redujeron la disparidad de la tasa de inters. La tecnologa redujo el precio de los productos industriales y permiti que el acceso a ellos se democratizara.

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CUADRO 16 RELACIN COMERCIO/PBI

1970 OCAE frica Asia Amrica Latina 25,6 49,9 10,2 22,3

1980 39,5 60,1 26,2 30,2

1990 37,4 52,6 38,3 28,4

2000 41,1 61,3 53,5 35,6

FUENTE: Banco Interamericano de Desarrollo: Ms all de las fronteras: el nuevo regionalismo en Progreso econmico y social en Amrica Latina, Informe 2002 Washington 2002. En la segunda mitad del siglo veinte y principios del siglo XXI esta tendencia de mayor crecimiento del comercio respecto del PBI se acentu. Alcanz para el comercio mundial guarismos de tasa de crecimiento de 5.8% y para el PBI mundial una tasa de crecimiento de 3.6% anual (1960-2003). Los pases en desarrollo incluyendo las economas asiticas se beneficiaron objetivamente de este proceso en trminos de que su participacin en el comercio mundial aument de 23% a 29% entre fines de los 80 y fines de los 90, a la vez que aument de 47% a 83% la participacin de las exportaciones de manufacturas en detrimento de una menor participacin de las exportaciones de productos primarios. El sentido tradicional de flujos de mano de obra y cambios en los pases avanzados fue del agro a la industria (que haca uso intensivo de mano de obra no calificada) y de sta a la manufactura de alto valor agregado (e intensiva en capital) y a los servicios, por lo que la disminucin del empleo en la industria refleja ms las fuerzas del progreso tecnolgico que las presiones del comercio. En las economas en desarrollo operan fuerzas similares, con el matiz que los trabajadores calificados fluyen hacia los sectores productores de bienes comercializables y hacia aquellos que, fueron los ejes de la reforma de los 90 y sufrieron una transformacin importante, mientras los no calificados quedaban asociados a la construccin y ciertos servicios personales de baja calificacin. Hacia mediados de los 90, la idea predominante era que el proceso descripto podra tener algn impacto adverso en el nivel de empleo en las economas en desarrollo. Probablemente ese efecto se haba subestimado originalmente en trminos que no se previ que podra verse amplificado por los efectos de la reforma, un shock externo desfavorable y, en algunos pases como Argentina, con un cambio de la tasa de actividad en el mercado de trabajo debido a un aumento de la participacin de la mujer. La combinacin de estos factores hace difcil percibir cul fue la responsabilidad que le cupo a la globalizacin en los trminos que los anlisis previos anticipaban pero, en

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6 4 5

todo caso, sirvi para explicitar la falta de previsin de los gobiernos de la regin y del de Argentina en particular, los partidos polticos y la sociedad para reforzar las redes de proteccin social, educacin y capacitacin como ya en 1995 aconsejaba el Banco Mundial (Banco Mundial, 1995).

Entre 1965 y el ao 2000, perodo en el cual el PBI per cpita de los pases industrializados se multiplic por dos, la relacin del PBI per cpita de los pases asiticos de rpido desarrollo y el de los pases desarrollados pas del 20% al 70%, lo que indica que la teora de la convergencia aparentemente funcion en esa regin. En Amrica, en cambio, la proporcin declin levemente y la clave que la regin crece lentamente y en rigor, en los ltimos treinta aos lo hace a tasas similares o inferiores a las de las economas desarrolladas, en contraste con lo que ocurre con los pases asiticos, como puede verse a continuacin. CUADRO 17 PBI MUNDIAL Y POR REGIN TASAS DE CRECIMIENTO DEL PBI

1995-2004 MUNDO Economas Avanzadas Pases en desarrollo frica Amrica Asia Oriente Medio y Europa 3,6 2,7 5,1 3,6 2,2 6,6 4,2

1985-1994 3,3 3,0 5,2 1,9 3,1 7,7 3,0

1975-1984 3,3 2,5 4,5 2,3 3,2 6,3 3,6

1965-1974 4,5 4,2 5,9 4,2 6,7 4,7 8,5

FUENTE: Fondo Monetario Internacional

El lento crecimiento de los pases latinoamericanos con la excepcin de Chile vis a vis los asiticos en un contexto de globalizacin, conduce de nuevo a la cuestin de la calidad de las instituciones a travs de la causalidad institucionesinversin crecimiento. Pero tambin al eje comerciocrecimiento juega un papel importante,. considerando la alta correlacin positiva que existe entre ambos.

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Comercio/PBI y crecimiento del PBI 1990-98

400,00 350,00 300,00

INSERTAR GRFICO
Sing

Todos los modelos tericos coinciden en esa correlacin. La integracin al comercio 250,00 alienta la escala y la escala deriva en un aprendizaje por experiencia tanto en trminos 200,00 de mayor calidad cuanto de menor costo. Por otra parte, los pases se beneficiaron de la difusin tecnolgica a travs de las importaciones que reciben de sus socios 150,00 comerciales y de los cambios organizacionales (relacin matrizfilial) que se producen Tai. 100,00 en una economa integrada. En conjunto, aumentaRep.Dom. la productividad global y cada quien Rum Pol Mx se especializa all donde es ms competitivo. Sachs y Werner concluyen que las Cor 50,00 Bras Chile economas abiertas crecen entre 2,0 y 2,5 puntos porcentuales anuales ms que las Tur Arg Ind Col 0,00 economas cerradas; lo que resulta consistente con el cuadro expuesto.
-4,00 -2,00 -50,000,00 2,00 4,00 6,00 8,00 Crecimiento del PBI en %

I B P / o i c r e m o C

10,00

En relacin a la globalizacin financiera, desde los estudios de Ronald Mackinnon es conocido el efecto positivo del desarrollo financiero sobre el crecimiento econmico, propendiendo a un aumento de la tasa de ahorro destinado a la inversin y el aumento de la productividad del capital. Estudios posteriores han concluido que el paso de un sistema financiero cerrado a otro abierto aumenta la tasa de crecimiento entre 1,3 y 1,6 puntos porcentuales. Ahora bien, la liberalizacin comercial y globalizacin financiera es una historia poblada de crisis que hacen que sean una condicin necesaria pero no suficiente de un crecimiento sostenido. En particular, evitar la formacin de burbujas y mitigar sus efectos negativos es un dilema casi tan viejo como el mundo que exige el acompaamiento de otras medidas y reformas. Jeffrey Sachs lo ha sealado de manera clara: El capitalismo global es el arreglo institucional ms prometedor para la prosperidad mundial que haya visto la historia. Pero el mundo va a necesitar sabidura y fuerza para explotar sus beneficios potenciales y para ello debe liderar un sistema abierto basado en reglas estables sobre la base de principios que sean mundialmente aceptados. La crisis latinoamericana de fines de los 90 y las anteriores del sudeste asitico y Rusia indican, que hay mucha tarea por delante tanto a nivel nacional cuanto internacional para establecer reglas que permitan mitigar los efectos adversos de los shocks externos en trminos de una alta volatilidad macro econmica. En lo atinente a la faceta 67

financiera de la crisis, debe partirse del diagnstico que la combinacin de globalizacin, polticas monetarias domsticas y estructura de los mercados hace que las fallas de coordinacin de los agentes financieros se amplifique y se derrame al conjunto de la economa, provocando efectos contagio que pueden llegar a desembocar en riesgos sistmicos (Guillermo de la Deheza, 2000). En otros trmino, la burbuja de siempre ahora en un globo ms grande y con un gas ms voltil. La combinacin de un regulador global, un prestamista de ltima instancia en lmites moderados y una mayor autorregulacin de los agentes que intervienen en los mercados sera beneficiosa. Las polticas domsticas son sencillas de enunciar pero difciles de implementar. En el centro est la prudencia fiscal y monetaria y una fuerte regulacin prudencial. Un Estado con bajo endeudamiento, caja equilibrada y un fondo de Estabilizacin constituido tiene menos peligro de ser desafiado y, si lo fuera, dispone de mayor margen para actuar ante una crisis financieras, por el expediente de rescatar deuda pblica proveyendo liquidez al sistema financiero o comprando cartera privada de los bancos en problemas para revenderla rpidamente cuando la crisis haya sido superada. Las regulaciones prudenciales, efectivamente controladas por un ente de supervisin independiente, reducen los riesgos del sector financiero. Por cierto, el rgimen monetario y el diseo de los mecanismos de financiamiento (rol de los intermediarios financieros, del mercado de capitales) desempean un papel importante. La diversificacin del perfil exportador, en cuanto supone disminuir la dependencia de un producto determinado (expuesto por lo tanto a las variaciones en el precio internacional del mismo) o de un cliente (lo que atara la economa domstica al ciclo econmico de tal cliente) son tambin mecanismos que mitigan la volatilidad. Ello implica la necesidad de definir cuidadosamente las alianzas comerciales y de desarrollar una estrategia de incentivos a la exportacin consistente con el objetivo de mitigar la volatilidad. Los partidos polticos deberan incorporar estas cuestiones a su agenda en orden a realizar una contribucin efectiva a la prevencin de la crisis. Debe tenerse en cuenta que la globalizacin obliga a competir a los Estados a travs de las empresas: las ubicadas en pases con alta presin tributaria sobre ellas tendrn dificultades en competir o necesitarn de un tipo de cambio real ms alto, lo que implica otro tipo de problemas. Las experiencias argentinas ilustran en las ltimas dos dcadas de distintas formas de internalizar shocks externos, algunas que terminaron mal (default de Mxico en los 80 y turbulencias de Brasil a fines de los 90) pero otras bien (el Tequila). Una diferencia entre unas y otras fue la capacidad poltica del gobierno de apoyarse en una coalicin interna frente a la crisis, de la que careci en los dos primeros episodios citados y tuvo en el restante. La globalizacin ha implicado limitaciones a los Estados, al ponerlos en competencia directa al alcance la censura de los inversores, reduciendo el margen de los polticos para operar a su antojo la poltica econmica. Ello los obliga a poner nfasis en las cuestiones institucionales pues las calificaciones de los organismos que miden libertad de expresin, transparencia, libertades individuales, etc., adquieren tanta importancia como las de los rating agencies. Un buen sistema educativo, una formacin adecuada de los recursos humanos, infraestructura fsica y sanitaria de calidad, sistema financiero sano y bien supervisado, justicia rpida y eficiente, seguridad ciudadana son elementos decisivos para salir 68

favorecido en el proceso de globalizacin. Estas cuestiones que estn en discusin en varios pases latinoamericanos, como ha quedado sealado. Tngase en cuenta que el mundo es un mercado en donde los pases compiten por los recursos escasos (capitales, inversiones y recursos calificados) El problema de quien no ofrezca las condiciones citadas en el prrafo previo no es el de avanzar, es que retroceder y all est la explicacin del comportamiento diferencial de Asia y Latino Amrica en trminos de crecimiento econmico. Por eso, el Estado debe cumplir su funcin y permitir un funcionamiento del mercado sobre reglas objetivas y transparentes, con colaboracin entre el sector pblico y privado como lo sugieren tanto la literatura especializada como la asesora tcnica de los organismos internacionales, evitando colusin, corrupcin y cooptacin. En este marco, los Estados supervisan el cumplimiento de las reglas de juego y sancionan desvos o inconductas y el sector privado se organiza y opera. Las reglas deben responder a los cdigos internacionales para evitar que los inversores discriminen y en este sentido nuevamente los organismos internacionales pueden y deben hacer contribuciones y los partidos polticos apoyarse en esta tarea de mejorar la calidad institucional. Al mundo le esperan desafos respecto de la proteccin social, la salud, el seguro de la vejez que tambin exigirn, en el largo plazo, acciones conjuntas del sector pblico y privado. Algunos temas en un mundo globalizado demandarn mayor involucramiento de las instituciones supranacionales existentes y otras, en reas como terrorismo (justicia), droga, medio ambiente, adems de las regulaciones respecto de la volatilidad financiera ya indicadas. La dirigencia debe batallar con una situacin curiosa. Por un lado, Latino Amrica no coloca y Argentina tampoco la globalizacin como una cuestin prioritaria. Pero al mismo tiempo la mitad de la poblacin en el caso de Argentina la considera negativa y solo un cuarto positiva. Al mismo tiempo, y en un contexto de globalizacin el reclamo de los pases latinoamericanos debe tener la justicia y la no discriminacin como ejes: justicia en el comercio para no ser sometidos a prcticas desleales, justicia en los foros internacionales, justicia en las cuestiones ambientales, etc. Y en este espacio los partidos polticos tambin tienen mucho que hacer, alinendose detrs de sus gobiernos en defensa de los mejores intereses de sus respectivas sociedades, asumiendo plenamente el carcter de permanencia intertemporal de los temas que se discuten, y sobre todo tomando conciencia de esta ayuda relevante.

SECCIN 10: PARTIDOS POLTICOS Y PROCESO DE INTEGRACIN

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La regionalizacin ha ido acompaando el marco de globalizacin creciente descripto en la seccin anterior lo que es razonable dado que ambos procesos tienen races comunes y ello ha sido una tendencia generalizada en diversas reas del mundo, al punto que mientras entre 1948 y 1989 se notificaron al GATT 69 iniciativas de integracin regional (a un promedio de 1,7 por ao) entre 1990 y 2002 se notificaron ms de 130 (casi 11 por ao). A su turno, la participacin del comercio intrarregional en el comercio total de cada rea ha ido creciendo, como se puede observar en el Cuadro 18. CUADRO 18 PARTICIPACIN EN EL COMERCIO INTRARREGIONAL (*)

1980 Foro de Cooperacin Econmica de Asia y el Pacfico (APEC) Unin Europea + Europa del Este Hemisferio Occidental Asia y Pacfico 55,1

2000 68,6

57,5 44,6 33,4

64,2 53,3 40,6

(*) Comercio intrarregional como proporcin del comercio total de la regin. FUENTE: Banco Interamericano de Desarrollo. Informe 2002. En el caso particular de Amrica Latina, adems de producir una reduccin de los aranceles medios (de 40% a 12% entre mediados de los 80 y de los 90) y participar en las sucesivas rondas de la OMC, complement esta apertura con el desarrollo de una red de casi 30 nuevas iniciativas de integracin regional y subregional desde 1990, lo que representa ms de la cuarta parte de los acuerdos informados al GATT/OMC en ese perodo. La proporcin del comercio subregional en relacin al comercio total es mucho ms elevado en Mxico (donde supera el 80%), que en Argentina (30%) o Brasil (15%). Sin embargo, si en estos dos ltimos casos se agrega los pases latinoamericanos que no integran Mercosur y tambin EE.UU. y Canad, los porcentajes saltan al 60% y 50% respectivamente y guarismos similares detectara Chile, Colombia y Per. El comercio trajo en Latino Amrica un efecto positivo en la generacin de valor agregado en las exportaciones, puesto que la participacin de los productos manufacturados creci tanto en las exportaciones intrarregin cuanto en las extrarregin; en el caso de Mercosur las primeras pasaron de 41% a 56% y las segundas de 28% a 40% entre 1980 y 2000.

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En resumen, as como la globalizacin, el regionalismo parece estar para quedarse, aunque todava no haya alcanzado un mismo nivel de profundidad en todas las regiones. Es cierto que la literatura habla de sus costos, fundamentalmente en trminos de desvos de inversiones y de comercio de destinos ms eficientes que los signatarios del acuerdo, la vulnerabilidad de los bienes regionales, la excesiva dependencia de un producto de los mercados regionales (ante una crisis del vecino comprador es difcil reorientar las exportaciones). Desde el punto de vista del objetivo de este documento, los dos costos ms relevantes quizs sean los impactos asimtricos sobre el desarrollo dentro del pas (en Mxico el Nafta impact ms favorablemente en los estados del norte que en los del sud, agravando la brecha existente entre ambas reas y exigi compensaciones va polticas y planes pblicos) y los efectos redistributivos de la prdida de ingresos arancelarios (la prdida de ingresos de empresas y trabajadores con aranceles ms altos se transfieren a los productores del pas con aranceles ms bajos) y a veces directamente de estos recursos (economas caribeas). Frente a estos argumentos, el spaghetti bowl conformado por la coexistencia en el tiempo y espacio de mltiples acuerdos subregionales ms o menos bilaterales comienza a replicar, en el caso de Latino Amrica, una suerte de tratado regional a gran escala, sin la eficiencia homogeneizadora de ste. Sin embargo, las estimaciones realizadas con modelo de impacto para establecer el efecto de los escenarios de integracin regional coinciden en que escenarios como Mercosur U.E. o ALCA implicaran para Argentina un aumento de una sola vez en el PBI del 3% al 4%. El impacto regional va ms all de lo econmico, dado que tiene implicancias en diversos rdenes de la realidad poltica y social de los pases. Como lo muestra la experiencia europea y an la propia experiencia latinoamericana, las hiptesis de conflicto se modifican y las tensiones se canalizan y se suavizan en un mundo regionalmente integrado y ello reduce los riesgos, al menos en lo que era la concepcin tpica de stos a lo largo de los ltimos dos o tres siglos hasta el resurgimiento del fundamentalismo religioso y su derrame sobre Occidente. En este sentido, desde la cooperacin cientfica hasta la militar (prcticas militares conjuntas), desde el intercambio cultural hasta la ayuda sanitaria y la integracin de sistemas educativos (el crecimiento de la enseanza de portugus en Argentina en un ejemplo), la integracin va generando un clima de conocimiento primero y de acercamiento y confianza despus que resulta importante. Este clima positivo ha engendrado repercusiones polticas. La Carta Democrtica, suscripta en el marco de la OEA ha sido un paso importante que logra fructificar en un contexto previo abonado por intereses mutuos repitiendo en ese plano el sendero de otros proyectos regionales ms ambicioso. Pero que las democracias latinoamericanas intenten unirse para la preservacin de su rgimen constituye un hecho alentador, ms all que el tiempo debera transcurrir para dar mayor enforcement. Ya hemos sealado que la cuestin internacional no figura entre los principales problemas de los latinoamericanos en general y de los argentinos en particular. De todas maneras, los argentinos tienen una percepcin reactiva del resto del mundo. El Mercosur tiene imagen positiva para el 55% de la poblacin, mientras para el 21% tiene 71

imagen negativa; como contrapartida, 41% de la poblacin cree que el ALCA ser negativa y solo 19% beneficiosa. Detrs de esa percepcin sobre el ALCA subyace una visin negativa de EE.UU. y, en general, una visin crtica de las organizaciones extra regionales con las Naciones Unidas como se desprende del cuadro adjunto.

CUADRO 19 ARGENTINA: IMAGEN DE ACTORES INTERNACIONALES

POSITIVA Mercosur Unin Europea Naciones Unidas OEA Pacto Andino EE.UU. FMI 55 36 26 19 15 14 13

NEUTRA 25 29 24 48 67 13 14

NEGATIVA 21 35 50 33 19 74 73

FUENTE: Consorcio CIMA 2004. Una tendencia internacional a la globalizacin e integracin regional, combinada con actitudes reactivas derivan en el riesgo de aislamiento. Por lo tanto, surge la necesidad de promover un cambio cultural y educativo para abrir la sociedad y ello ser favorecido por los mecanismos de compensacin de los perdedores. Administrar un cambio de expectativas en esta materia no es sencillo, mxime cuando en el otro lado los socios comerciales. la opinin es en general adversa por cuanto: i) en esos pases tambin subsisten intereses habr ganadores y perdedores y culturas aislacionistas; ii) el track rcord y la reputacin de muchos pases latinoamericanos es malo y el de Argentina no pasa por su mejor momento. Existe en este campo una tarea para los partidos polticos en varias dimensiones. La primera es convencerse y convencer a sus afiliados y constituency de lo inevitable del cambio. La segunda es recurrir a sus think tanks para el debate de ventajas y costos para el pas de dicho cambio y como maximizar las primeras y minimizar los costos. La tercera es extender

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el debate a la sociedad en general. Actividades conjuntas realizadas con la participacin de actores de varios pases es til y en ese sentido el esfuerzo que realizan los organismos internacionales debra profundizarse. Pero como de globalizacin y regionalismo se trata ac no termina la tarea. Es necesario la capacitacin de los cuadros polticos en todo aquello que tenga que ver con negociaciones internacionales, no solo econmicas. Todos los espacios son importantes, todos los teatros de negociacin y foros de discusin son relevantes, los econmicos, los comerciales, los vinculados a cuestiones sociales, de defensa, de terrorismo, estupefacientes, medio ambiente, migraciones, etc. Obsrve sino, la relevancia que tiene para el mundo latino el Congreso de la Lengua a realizarse en Argentina en noviembre. En cada uno de ellos se necesita negociadores expertos en cantidad y calidad (volviendo a lo comercial, negociar simultneamente Doha, Mercosur-U.E., ALCA, Mercosur exige un despliegue de recursos humanos y econmicos maysculos) una contrapartida de polticos con formacin y capacitacin en cada uno de esos temas y una estrecha relacin entre los gobiernos y las respectivas sociedades. Por otra parte, los partidos polticos deben realizar una cuidadosa tarea de buscar sus socios en la racionalidad en los pases con que se negocia y en los teatros de negociacin internacional, a la hora de aunar esfuerzos en la bsqueda de consensos; esto resulta particularmente importante considerando el dficit de reputacin de Argentina. Este esfuerzo de involucramiento y de docencia debe ser generalizado. Como se dijo los partidos polticos, sus think tanks, los parlamentarios de las comisiones involucradas deben ser sujetos y agentes de esa tarea y aqu nuevamente sera bienvenido ms apoyo de los organismos internacionales de fondos y recursos humanos para organizaciones como las universidades y centros de anlisis y discusin de poltica internacional, pblicos y privados, como el CARI o el CEBRI en Argentina y Brasil. Pero la tarea debe extenderse para alcanzar la mayor cantidad posible de estamentos de la sociedad civil desde los sindicatos hasta la Iglesia, pasado por las organizaciones de productores y consumidores, los formadores de opinin, etc.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

En las secciones previas se ha desarrollado una evaluacin de la situacin de los partidos polticos y de su papel en la democracia, la percepcin que de los mismos tiene la sociedad, su rol para mejorar las condiciones de pobreza y desigualdad en la distribucin del ingreso que predominan en la regin y para fortalecer las instituciones. Coincidimos con otros estudios previos en relacin a la brecha existente entre la democracia como aspiracin y la satisfaccin con el funcionamiento de la democracia en las sociedades latinoamericanas en general y en Argentina en particular. Esta brecha se explica por una disconformidad con la forma en que los gobiernos gestionan as como en cambios culturales importantes observados en las sociedades. Si bien constituye un dato positivo el rechazo a

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gobiernos militares, no existe y as lo indican con claridad los estudios de opinin pblica un rechazo similar frente al autoritarismo o la mano dura. La combinacin de cierta complacencia por mano dura o accin de un poder ejecutivo que se vea trabado por el Parlamento con la baja imagen del Congreso y de los partidos polticos constituye una seal de alerta para el fortalecimiento de la democracia que los partidos polticos deben intentar corregir, frente a riesgo de que la divisin de poderes quede comprometida y que los partidos queden ms excludos de su rol de mediatizacin y representacin entre la sociedad y el gobierno. Claro que para ello debern mejorar su reputacin. Hay demasiadas lecciones y experiencias en Latino Amrica y en el mundo del resultado final de estos hegemnicos como para insistir en la importancia este punto. La inclusin social que perfecciona la democracia y que permite acceder a la ciudadana social demanda mayor crecimiento y ms justa distribucin del ingreso, a la vez que la reduccin de la pobreza mejora la gobernabilidad. El desempeo de Latino Amrica, vis a vis el promedio de la economa mundial y el de las economas exitosas del sudeste asitico en trminos de crecimiento econmico en las ltimas dos dcadas (tasa media anual y volatilidad) ha sido francamente desalentador con la excepcin de Chile. Los partidos polticos han sido corresponsables de este fracaso, dado que se trat de un perodo en el cual la presencia y el protagonismo de gobiernos militares se diluy respecto a los aos previos. Ello indica que han existido problemas que los partidos deben rever, en orden a mejorar su capacidad de gestionar eficientemente el pas en el rol que les toque desempear, gobierno u oposicin (con representacin parlamentaria). El circuito entre instituciones, prudencia fiscal, inversin y comercio desempea un rol de soporte para el crecimiento econmico y el desarrollo social. En ese sentido, ya no los partidos polticos sino la clase poltica y dirigencial en Argentina y Latino Amrica tiene una deuda que se mide en la baja calificacin de las mismas. La construccin de instituciones de calidad y su posterior enforcement y respeto es una responsabilidad de los polticos. Si las instituciones son eludidas o violadas por los polticos, es difcil que la sociedad las respete. El diseo jurdico de la institucin es condicin necesaria para su funcionamiento, no condicin suficiente. La experiencia argentina en relacin a la Suprema Corte ampliacin, de la negociacin sobre la Reforma Constitucinal, los permanentes desvos a una sana institucionalidad fiscal, la prdida gradual de independencia del BCRA, los procesos poco transparentes de negociacin de leyes en el Congreso son algunos ejemplos de cmo y porqu se desgastaron las instituciones en Argentina y lo poco que contribuyeron los partidos polticos a su afianzamiento. Lo que es ms grave, prevalece la sensacin que las sociedades tampoco se entusiasman en luchar por la vigencia de instituciones, lo que termina conformando un crculo vicioso entre calidad y confianza. En definitiva, una leccin aprendida de la experiencia argentina vis a vis los pases exitosos es que las instituciones hacen diferencia. Probablemente sea necesario un esfuerzo en el plano educacional para generar dos efectos: una demanda genuina por mejores instituciones (que las instituciones imparten) e inculcar el respeto y el sentido de defensa de las buenas instituciones. La prudencia fiscal es fundamental a la democracia por cuanto est en el corazn de la gobernabilidad. Las experiencias traumticas que vivi Argentina a fines de los 80 se 74

debieron en parte al impacto en los precios de la monetizacin de desequilibrios fiscales a niveles exhorbitantes. En la crisis de de fines del 2001 jug un papel importante la falta de financiacin para cubrir el dficit de la Nacin y de las Provincias; en el corazn de ambas crisis, hubo un factor comn con diferentes patologas: los desequilibrios fiscales. La experiencia argentina indica que no siempre son suficientes marcos institucionales fiscales sin una fuerte conviccin de la sociedad y un soporte de los partidos polticos alrededor de ellos: el tratamiento parlamentario de la Ley de Responsabilidad Fiscal en 1999 ms all de tratarse de un proyecto de por si light revel la escasa conviccin de los legisladores con el instrumento que estaban considerando. Pocos meses despus era violada. La organizacin fiscal federal de Argentina tiene mucho que ver con sus desequilibrios fiscales. Arribamos as a una cuestin crucial que hace a la funcin estabilizadora de los partidos polticos. En los polticos considerados individualmente existe una fuerte tendencia a maximizar los objetivos de corto plazo y no actuar contracclicamente sino procclicamente, pues actuan pensando en la eleccin inmediata, de la que depende su propia reeleccin en algunos casos (los comportamientos procclicos en tiempos preelectorales no son patrimonio exclusivo de los gobiernos latino americanos sino que tambin se dan en los pases desarrollados solo que en stos estn ms limitados institucionalmente adems de disponer de mayores mrgenes fiscales). Los partidos polticos tienen incentivos de ms largo plazo pues ser coprotagonistas de los errores cometidos por sus representantes en el gobierno puede contaminarles en el futuro. Es imprescindible una discusin de las reglas para cortar este circuito vicioso y, nuevamente, los organismos podran tener algn rol en la misma como disparadores de inquietudes y financiadores de eventos de discusin y reflexin. Una opcin sera volver al viejo precepto constitucional argentino, que, en relacin al mandato presidencial estableca la prohibicin de la reeleccin inmediata (ms restrictivamente debera establecerse la prohibicin de reeleccin definitiva para evitar el sndrome de un Presidente rehn). Complementariamente, los partidos polticos deberan incluir en sus cartas orgnicas limitaciones para que ex presidentes nacionales ejercieran cargos partidarios ejecutivos. Las reformas incorrectamente diseadas, insustentables tienen mal final y su resolucin implica costos enormes para la sociedad. La responsabilidad de los partidos polticos es acompaar crticamente la reforma, sin sabotearla pero evitando la complicidad de los errores. En ese sentido, las reformas generan oportunidades. Un ejemplo ilustrativo fueron las privatizaciones argentinas que generaron ingresos fiscales directos por ventas de activos slo para el Estado Nacional por ms de 30,0 miles de millones de dlares en Argentina que terminaron financiando por una u otra va desequilibrios fiscales en lugar de utilizarse para el rescate anticipado de deuda a pesar de reconocerse la existencia ya a mediados de la dcada de un peligroso sendero de amortizacin de deuda pblica. Una combinacin de menor endeudamiento y dficits fiscales ms bajos en la dcada hubiera mitigado los efectos nocivos de la revaluacin del peso, evitado el debilitamiento del sector financiero (menor exposicin con el sector pblico) y disminudo el impacto de shocks externos. La contrapartida es la forma en que Mxico aprovech la oportunidad del NAFTA o Espaa su acceso a la U.E.

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Las oportunidades permiten cierto catch up y luego mayor flexibilidad; pero no estn exentas de costos. Lo que est claro es que el retroceso una vez que se inici el camino de la reforma es altamente costoso en trminos sociales; cuando estaba finalizada la reduccin de las secciones previas se conoci los datos oficiales a mayo del 2004 de pobreza y desocupacin en Argentina: 44,3% de la poblacin total y 14,8% de la Publicacin Econmicamente Activa respectivamente (pero esta ltima cifra llega a 19% si se excluyen los beneficiarios de los planes Jefes y Jefas de Hogar). Por eso los partidos polticos, particularmente aquellos con representacin parlamentaria, deben moldear las presiones antirreformistas, dndoles la racionalidad en trminos de corregir sus aspectos negativos sin socavar sus cimientos en aquellos aspectos que son positivas. Lamentablemente, la vertiente ideolgica, combinada con intereses particulares, domina sobre el bien comn y explica a veces giros dramticos. Los partidos polticos deben internalizar y transmitir a sus cuadros y a la militancia que en la prudencia y en la menor volatilidad estn las claves para una construccin futura ms slida. Y que deben prepararse y trabajar con ese objetivo y en esa direccin. Si bien la reforma es el nico camino, viabilizarla obliga a ejemplaridad (reducir corrupcin dentro del partido y en relacin al Estado). Los partidos polticos deben contar con cdigos de tica y de conducta muy estrictos y de aplicacin muy severa. Un aspecto a analizar es el alcance de los fueros (privilegios) de que gozan los parlamentarios, diseados originalmente para proteger frente a persecuciones polticas. Los partidos deberan poseer mecanismos ms expeditivos para purgarse de quienes se involucran en cuestiones de corrupcin. La reforma exige tambin redes de contencin social y compensaciones de perdedores. Los partidos polticos deben preverlas en sus programas y plataformas tanto para administrales eficientemente si les toca ser gobierno en alguna forma como para auditarlas constructivamente desde la oposicin. En los pases de organizacin poltica federal, la coordinacin de la accin en distintos niveles obliga a una articulacin precisa que obliga tanto a oficialismo en el gobierno cuanto a la oposicin, cada quien sin cambiar su rol esencial. Una seal alarmante de la poltica latinoamericana es el bajo nivel de inters en poltica, ms alla que los ndices de participacin electoral sean razonables. Un dato interesante es la menor asistencia que se observa en las elecciones cuando stas son solo legislativas. Ello probablemente est asociado con la mala imagen de los polticos, con la creencia de la inutilidad del voto como instrumento de cambio (todos sin lo mismo, el pas est conducido en beneficio de unos pocos) y con una cuestin cultural de desinters. Los partidos polticos deberan, en primer lugar, ser ms abiertos, lo que les permitira contener al electorado fluctuante, contener la huda hacia fuera del sistema y limitar de manera competitiva el surgimiento de emergentes. Ello implica mayor movilidad dentro del partido, elecciones internas peridicas para cargos partidarios (tambin en este caso con lmites a la reeleccin), apertura permanente de la afiliacin. Todo ello limitara el riesgo de esclerotizacin y anquilosamiento.

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Pero, como contrapartida, esta apertura exige involucramiento ciudadano: asistencia en internas para cargos partidarios o nacionales de 15% 20% del padrn de afiliados deja la integracin de los cuadros superiores del partido o de la representacin parlamentaria (cuando no del candidato presidencial) en menos de una combinacin de la burocracia del partido (sobre todo si existe la opcin de reeleccin) o del activismo que en general ubica en los extremos del arco ideolgico. De esta manera, el ciudadano medio no se siente representado (ni siquiera el afiliado medio) y ello genero otro crculo vicioso. El problema es que el inters de involucrarse en poltica de la ciudadana es bajo, lo que se asocia con dos sensaciones: el descrdito que genera la atmsfera de corrupcin (dedicate a la poltica y tira la honra a los perros reza un antiguo dicho de la sabidura popular). En este sentido, Argentina necesita un mayor involucramiento empezando en la juventud. Nuevamente, los organismos internacionales y las ONG pueden y deben ayudar en un proceso que debe iniciarse en la escuela con la exaltacin de las virtudes cvicas y considerar, como lo ha sealado la Iglesia, que la poltica en tanto ejercida como bsqueda del bien comn, es una tarea excelsa. Como mnimo, una adecuada enseanza de la importancia de ejercer y hacer ejercer los deberes de la ciudadana, el estudio de la Constitucin, la formacin tica y la responsabilidad ciudadana deberan ser impartidos en el sistema educativo, como algo sustancial y no como un simple relleno (obviamente no se trata de hacer activismo estudiantil). La recuperacin del rol de los partidos polticos en la mediatizacin de las demandas sociales y en la representacin deberan facilitar un clima ms distendido en el cual sea ms fcil establecer consensos y administrar la gobernabilidad. La participacin por afuera del sistema corre riesgo de ser catalizadora de cambios pero carece de un final previsible en trminos de que nuevo equilibrio que se alcance puede ser de muy diferente signo en relacin a la preservacin de la democracia y libertad. En ese sentido, an cuando las instituciones esen cuestionadas, el esfuerzo debe hacerse desde su vigencia y no contra ella. A menudo se pregunta a quin deben responder los polticos, si a los votantes o a sus financistas. Est claro que no a los intereses de estos ltimos. Quizs sea ms complicado entender que tampoco a los intereses exclusivos de sus votantes. Los polticos deben, en cuanto funcionarios electos en el Poder Ejecutivo o en el Parlamento votar por el bien comn de toda los integrantes de la sociedad, los hayan o no votado (este matiz y esta responsabilidad debe impregnar la plataforma electoral para evitar la percepcin de falsas promesas). Ms an, deben hacerlo desde una perspectiva intergeneracional, es decir teniendo en cuenta los intereses de quienes an no estn, pero sufrirn en el futuro las consecuencias de las decisiones presentes.

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