OMC

Soluo de controvrsias: testando os limites do sistema

Tatiana Lacerda Prazeres

ntre as principais funes da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) certamente esto a de arbitrar conflitos entre seus membros e a de autorizar sano contra aquele que descumpre suas regras. Com efeito, de pouco serviriam as cerca de 30 mil pginas de acordos que compem o arcabouo jurdico da Organizao se no houvesse um mecanismo que viesse a assegurar o cumprimento dessas regras. O sistema de soluo de controvrsias da OMC ainda que passvel de crticas presta-se a esse papel. A sano econmico-comercial que o sistema pode autorizar tida como uma das principais razes a convencerem os Estados condenados pelo mecanismo a alterarem seu comportamento, restaurando o compromisso com as regras acordadas. Desde 1995, quando a OMC entrou em funcionamento, at hoje (julho de 2005), 332 casos foram levados ao sistema de soluo de controvrsias da Organizao. Em parte expressiva

deles, os membros em disputa chegaram a acordos que colocaram fim s controvrsias (acordos que no foram possveis sem o acionamento do sistema, vale notar). Em praticamente todos os casos em que houve deciso do mecanismo, o Estado condenado cumpriu a deciso do rgo de Soluo de Controvrsias, o que se faz, normalmente, pela alterao de alguma norma interna considerada incompatvel com as regras do sistema. Exemplifica essa situao o primeiro julgamento do rgo, no caso, movido por Brasil e Venezuela: os Estados Unidos foram condenados pelo sistema e, sim, alteraram norma interna que impunha requisitos mais rgidos de qualidade para a gasolina importada, em comparao com as exigncias feitas gasolina local. Ao longo dos anos, pode-se afirmar que a eficcia do sistema relativamente satisfatria, ainda que em alguns contenciosos os pases perdedores tenham buscado estratgias protelatrias no cumprimento das

O caso dos hormnios trouxe questes sensveis como limites do princpio da precauo, indefinio cientfica, polticas de risco zero, relao entre proteo sade e promoo do livre-comrcio

Tatiana Lacerda Prazeres doutoranda em Relaes Internacionais (UnB) e analista de comrcio exterior do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior.

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decises. O alto nmero de casos levados ao mecanismo, contudo, sugere haver alguma confiana quando capacidade de o sistema responder satisfatoriamente s demandas dos autores. Um caso bastante recente, todavia, parece estar testando os limites do sistema de soluo de controvrsias da OMC. No final do ano passado, a Comunidade Europia iniciou contencioso contra os Estados Unidos e o Canad, dando seqncia, na verdade, a uma controvrsia j antiga. No famoso caso dos hormnios, os Estados Unidos e o Canad venceram o litgio contra a Comunidade Europia. Em razo da disputa, os europeus foram condenados a suspender o embargo que impunham contra a carne tratada com hormnios. Segundo eles, os hormnios para crescimento ministrados aos animais causavam riscos sade da populao que viria a consumir a carne tratada o que os autorizaria a impedir a importao do produto, com base nos prprios acordos da OMC.1 Tanto para o painel que julgou o caso, quanto para o rgo de Apelao da OMC, os receios europeus no foram suficientemente comprovados, fazendo com que a medida restritiva ao comrcio fosse considerada incompatvel com as regras da Organizao. O caso dos hormnios, com efeito, um dos mais polmicos de toda a histria da OMC, tendo trazido tona questes sensveis como, por exemplo, os limites do princpio da precauo, a indefinio cientfica, o nus da prova a respeito de um risco, as polticas de risco zero, a avaliao de risco e a relao entre proteo sade e promoo do livre-comrcio. Sem pretender resgatar o mrito da disputa, nesta oportunidade vale tosomente registrar que, para cumprir a deciso do sistema de soluo de controvrsias da OMC, a Comunidade Europia teria de levantar o embargo aplicado contra a carne tratada com

hormnios. Em arbitragem, definiuse que o prazo para a implementao dessa deciso deveria ser de 15 meses. Passou-se o perodo e manteve-se a restrio europia. Diante da recusa europia em cumprir a deciso do regime e do insucesso das negociaes sobre compensao comercial, os Estados Unidos e o Canad solicitaram OMC a suspenso das vantagens que eles garantiam aos produtos europeus em funo dos acordos da Organizao lanando mo, assim, do direito de aplicarem tais sanes econmico-comerciais. Em julho de 1999, a arbitragem prevista no Entendimento sobre Soluo de Controvrsias da OMC decidiu que o prejuzo anualmente sofrido por Canad e Estados Unidos seria, respectivamente, de 11,3 milhes de dlares canadenses e de US$ 116,8 milhes e que, portanto, esse deveria ser o nvel da suspenso dos benefcios. A partir de ento, Estados Unidos e Canad vm aplicando restries ao ingresso de produtos europeus em seus mercados, o que se opera por meio de imposto de importao de 100% sobre certas mercadorias (como baterias industriais e queijo roquefort, por exemplo). A rigor, a Comunidade Europia est obrigada a implementar a deciso do rgo de Soluo de Controvrsias da OMC. As sanes econmico-comerciais deveriam servir apenas como instrumento a coagir o Estado a cumprir seu dever, no sendo, portanto, capazes de eximi-lo de suas obrigaes. Desconsideradas as discusses sobre o contedo da deciso, o fato que a resistncia europia em cumprir a determinao do rgo de Soluo de Controvrsias e, especialmente, a capacidade europia de resistir s sanes
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econmicas acabam por fragilizar a credibilidade do sistema de soluo de controvrsias da OMC e, em ltima instncia, pem prova a efetividade do arcabouo normativo do multilateralismo comercial. Este precedente, como efeito, demonstra a fragilidade da sano econmica como instrumento dissuasrio para aqueles pases que efetivamente tm condies econmicas de resistir a ela. Para essas situaes, de fato, a sano do sistema de soluo de controvrsias no parece apresentar respostas satisfatrias. No bastassem os riscos para o sistema provocados pela situao descrita, que efetivamente nica no histrico da OMC, novos desdobramentos para o litgio comeam a emergir, testando os limites do mecanismo de resoluo de disputas da Organizao. Em novembro de 2004, a Comunidade Europia solicitou abertura de novos contenciosos, um contra os Estados Unidos e outro contra o Canad, alegando que a sano contra os europeus, aplicada em decorrncia do litgio dos hormnios, seria ilegal porque a Comunidade Europia j teria implementado a deciso do rgo de Soluo de Controvrsias da OMC.2 Com efeito, configurou-se uma situao delicada. O rgo de Soluo de Controvrsias da OMC, no caso dos hormnios, considerou a medida europia incompatvel com o Acordo sobre Medidas Sanitrias e Fitossanitrias e determinou que a Comunidade Europia voltasse a respeit-lo. Evidentemente, esperava-se que, para implementar a deciso, a Comunidade Europia revogasse o embargo, considerado ilegal. No foi o que a Europa fez. E eis o inusitado da reao europia: como a medida foi considerada

As regras referem-se sobretudo o artigo XX do GATT-1994 e o Acordo sobre Medidas Sanitrias e Fitossanitrias. De acordo com elas, os Estados podem, respeitados alguns parmetros, impor barreiras importao de produtos que atentem contra a sade, a vida humana e outros objetivos legtimos. So os contenciosos: Estados Unidos hormnios II, DS/WT320 e Canad Hormnios II, DS/WT321. Vale notar que o Brasil reservou-se o direito de participar das disputas como terceiro interessado.

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incompatvel com as regras da OMC pela inexistncia de evidncia cientfica que comprovasse o risco da carne tratada com hormnios para a sade humana, a Comunidade Europia entendeu que, mesmo encerrado o caso, se produzisse novas provas que demonstrassem o risco, estaria autorizada, agora pelas regras, a manter o boicote. Como era de se imaginar, o entendimento europeu causou estranheza entre os membros da Organizao, que esperavam pelo fim do embargo. Em outubro de 2003, a Comunidade Europia to-somente comunicou OMC que levou a efeito, por sua prpria conta, novos estudos de avaliao de risco, e que, em sua avaliao, esses teriam finalmente demonstrado o risco das importaes.3 Contudo, mantido o embargo europeu, para norte-americanos e canadenses a deciso da OMC claramente no havia sido cumprida e as sanes econmicas seguiram sendo aplicadas. Nesse contexto, a Europa, agora, questiona a legalidade dessas medidas, porque, afinal, na sua prpria leitura, est respeitando as regras da OMC. De fato, a implementao de uma deciso est entre as questes mais sensveis do funcionamento do sistema de soluo de controvrsias da OMC. O mecanismo, como se sabe, ao identificar a incompatibilidade de uma medida com as regras da Organizao, determina que o pas volte a respeitar os compromissos violados, mas no define de que maneira isso deve ser feito. Cabe, assim, ao pas condenado escolher a forma de implementar a deciso, o que, em boa parte dos casos, dse com a revogao (ou reformulao parcial) da norma considerada ilegal. Foi o que ocorreu, por exemplo, no caso da gasolina, j comentado, em que os Estados
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Unidos reformaram o seu Clean Air Act, para cumprir deciso da OMC. Vrios precedentes poderiam ser citados nesta linha. Em alguns casos, havendo emendas medida condenada, o pas vencedor da disputa questiona se a nova medida efetivamente implementa a deciso da OMC. Lembre-se que a reformulao do Proex (Programa de Financiamento s Exportaes), por duas vezes, deu-se justamente neste contexto, pois que se considerou que as emendas feitas ao Programa no atendiam satisfatoriamente deciso do rgo de Soluo de Controvrsias nos casos sobre aeronaves envolvendo Brasil e Canad. O que, afinal, o caso dos hormnios tem de inusitado, se em outros precedentes j se questionou a implementao do que fora decidido pela OMC? As regras sobre soluo de controvrsias da OMC prevem que, em caso de divergncia sobre o cumprimento da deciso, o painel que julgou a disputa deve ser reconvocado para decidir a respeito. No foi o que ocorreu neste caso. Convencidos de que a deciso da OMC no fora cumprida, Estados Unidos e Canad, que haviam sido autorizados a impor sanes econmicas, mantiveram-nas. A Comunidade Europia acusa esses pases de estarem analisando unilateralmente as provas apresentadas pelos europeus. Na perspectiva de Estados Unidos e Canad, no cabem novas provas num caso encerrado e, menos ainda, caberia ao pas que perdeu a disputa avaliar as provas que ele mesmo apresentasse de maneira intempestiva. Ao julgar as provas por ela mesma produzidas, sem contraditrio e de maneira extempornea, a Comunidade Europia pretende esvaziar os efeitos de uma deciso da OMC.

A prevalecer esse entendimento, parece efetivamente que a credibilidade do sistema de soluo de litgios da OMC sofrer abalo importante. Trata-se, de fato, da inverso da lgica que orienta a resoluo de disputas na Organizao, em que as partes abrem mo de decidir o conflito por elas prprias, delegando a especialistas o poder de dirimir uma controvrsia por meio de uma deciso vinculante. Se correto que um pas defina como implementar uma deciso da OMC, no parece adequado que uma parte, aps encerrado um caso, se atribua o direito de desrespeitar a deciso, sob o argumento de que novas provas levantadas, a seu prprio julgamento, agora a autorizem a fazer o que o sistema lhe negou. A resoluo deste novo caso dos hormnios dir muito a respeito da capacidade de o mecanismo de soluo de disputas da OMC resolver adequadamente os conflitos do multilateralismo comercial. A ttulo de concluso, vale esclarecer que os problemas relativos ao caso dos hormnios no encontram precedentes nos dez anos de funcionamento do sistema de soluo de controvrsias da OMC. Uma anlise isolada do episdio, de fato, levaria a concluses equivocadas sobre o sucesso da Organizao em resolver satisfatoriamente os conflitos comerciais entre seus membros. O exame deste precedente, contudo, mostra-se relevante para que se evidenciem os limites de um sistema que at os dias de hoje tem apresentado resultados certamente impressionantes. O nmero significativo de 332 disputas levadas ao mecanismo; a expresso econmica considervel das controvrsias examinadas; o cumprimento voluntrio dos laudos na quase totalidade dos casos julgados so todos elementos a corroborarem a importncia do sistema de soluo de controvrsias da OMC nesses seus dez anos de funcionamento.

A Comunidade Europia reformulou a norma condenada, mas manteve o embargo com base na argumentao descrita acima. A Diretiva 96/22/EC, condenada pelo sistema, foi emendada pela Diretiva 2003/74/EC, que contempla os resultados na nova avaliao de risco e mantm a proibio para a compra da carne tratada.

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