VIVIENDA

Hacia ciudades sustentables con visin social

El problema para edificar vivienda econmica urbana no es que el suelo sea caro, sino que no lo usamos de forma innovadora y eficiente.
LUIS JAVIER CASTRO CASTRO
Ingeniero civil con maestra en Ciencias y candidato al doctorado en Polticas Pblicas Urbanas y Regionales. Tiene 35 aos de experiencia en desarrollo de ciudades y regiones en reas de polticas pblicas urbanas y regionales, planeacin, economa urbana, vivienda, infraestructura, desarrollo institucional, poblacin, migracin y gobernabilidad.

Durante los ltimos diez aos, la poltica nacional de vivienda ha inducido crecimientos urbanos dispersos en las periferias, lo que ha ocasionado grandes dficits de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos que a su vez requerirn inversiones muy altas para satisfacer los crecientes rezagos. Esta situacin se ha creado principalmente por el modelo de produccin de vivienda nueva que esta poltica lleva implcita, en el que se deja al desarrollador privado de vivienda la responsabilidad de adquirir suelo al precio del mercado, construir y comercializar sus desarrollos. El desarrollador maximiza sus utilidades; por esta razn siempre busca adquirir suelo en las zonas que ofrecen la tierra ms barata, que por lo general coincide con la que no cuenta con infraestructura reas de crecimiento especfico sustentables y equipamiento, y los servicios son inadecuados. Uno de los ejes centrales de esta propuesta es la La vivienda es un rea prioritaria para el desarrollo conformacin de reas de crecimiento especficas nacional en trminos de la Constitucin Poltica de los sustentables (ACES) para la planificacin de desarroEstados Unidos Mexicanos, artculo 4, y de la Ley de Vivienda, que establece que toda familia tiene derecho a disfrutar de una vivienda digna y decorosa. La Ley de Vivienda y el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, entre otros ordenamientos legales y de poltica pblica, establecen organismos y estrategias orientados a proveer la constitucin de reservas territoriales y la planeacin, la construccin, el financiamiento y la mejora de la vivienda, as como el mejor desarrollo urbano en que se insertan las reas habitacionales. La Comisin Nacional de Vivienda (Conavi) cuenta, a partir de la Ley de Vivienda, con todas las atribuciones para instrumentar el mandato constitucional; adems, esta ley le otorga tambin un La poltica actual de vivienda ha llevado a crecimientos urbanos en periferias.

instrumento muy poderoso para coordinar esfuerzos en beneficio de la vivienda, que puede aprovecharse de otras dependencias federales a travs de su Comisin Intersecretarial de Infraestructura. En consecuencia, para lograr un desarrollo habitacional y urbano como lo establece el marco jurdico constitucional, se requiere llevar a cabo una coordinacin multisectorial de los programas del sector pblico que tenga como eje el territorio, y como ancla, la generacin de vivienda para familia de bajos ingresos. En este artculo se desarrolla una propuesta para abordar la problemtica relacionada con la vivienda: la necesidad de crear suelo apto y barato para el desarrollo urbano con un esquema de planificacin de largo plazo, el otorgamiento de incentivos y la gestin para el desarrollo y la operacin de los proyectos habitacionales para la poblacin de menos recursos, tanto asalariados como no asalariados (vivienda econmica).

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llos urbanos con usos mixtos destinados a garantizar el crecimiento ordenado y sustentable de la ciudad en un futuro cercano. Estas reas pueden ser las inductoras del crecimiento de la ciudad en la direccin ms apta a desarrollarse. Las ACES constituyen superficies delimitadas de suelo, determinadas por acuerdo de los sectores pblico, privado y social involucrados (principalmente ejidatarios), con un enfoque de integralidad y equidad, que contribuyan a orientar y lograr el mejor desarrollo

espacial, econmico y social de las ciudades y, dentro de stas, las reas de vivienda de todo tipo, principalmente la econmica, definidas en su magnitud en funcin del crecimiento urbano sustentable de la ciudad donde estarn ubicadas. Objetivos Los objetivos que se plantean con la creacin de ACES se encuentran enmarcados en las siguientes prioridades que influyen en el fomento del suelo para vivienda: Incrementar la produccin incipiente de vivienda econmica nueva. Corregir el desequilibrio territorial en ciudades y en el pas de produccin de vivienda nueva. Incidir para corregir la acelerada y descontrolada especulacin de suelo urbano para vivienda. Mejorar rpidamente la insuficiente y mala calidad de infraestructura y oferta de servicios urbanos en apoyo a la vivienda. Fortalecer la coordinacin intersectorial federal en apoyo al desarrollo habitacional sustentable. Los objetivos tienen una mayor probabilidad de lograrse por ser una estrategia incluyente en la que prcticamente todos los actores relevantes participan

Es necesario favorecer el desarrollo sustentable.

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Cuadro 1. Acciones estratgicas de crecimiento corresponsable Accin 1 Propuesta al gobierno estatal. 2 3 Corresponsabilidad de presidentes municipales. Convocatoria a constructores y desarrolladores de vivienda. Objetivos estratgicos Oferta sin precedente de vivienda econmica en ciudades del estado. Los municipios facilitan trmites. Alianzas del sector privado por ciudad.

cios; en su caso, construccin de viviendas y reas comerciales en la ACES seleccionadas y comercializacin de superficies. Viabilidad econmica Los tres rdenes de gobierno tienen limitantes de recursos presupuestales para hacer frente a los rezagos de vivienda y de otros servicios pblicos bsicos. En este contexto, al igual que en otras reas de infraestructura y servicios pblicos, los esquemas de asociacin pblico-privada se utilizan en forma creciente como un mecanismo para potenciar los recursos pblicos y generar sinergias con el sector privado y social, no slo como fuentes complementarias de recursos financieros, sino adems para aprovechar las ventajas de la capacidad gerencial del sector privado y lograr una mejor asignacin y manejo de los riesgos involucrados en el desarrollo de infraestructura. La mayora de las asociaciones pblico-privadas tienen un operador que se encarga de prestar los servicios o proveer la infraestructura, que se elige con base en su experiencia y capacidad gerencial. Los compradores de los bienes que genera la asociacin pblico-privada son una parte central de este tipo de esquemas, pues de ellos provienen los ingresos del proyecto. Con el propsito de contar con mayores elementos para el mejor diseo e integracin del esquema de operacin de las ACES, es conveniente analizar las diversas formas de participacin de la inversin privada en la ejecucin de proyectos de desarrollo de infraestructura, equipamiento y programas de vivienda. El establecimiento de relaciones de concurrencia y coinversin en materia de suelo urbano a travs de ACES entre el sector pblico (gobiernos federal, estatales y municipales y sus entidades paraestatales y paramunicipales), el sector privado (promotores y constructores) y el sector social (ejidatarios) constituye uno de los factores primordiales para la atencin de la demanda de ese bien para la produccin de vivienda, principalmente la econmica. En ese sentido, el establecimiento de una asociacin pblico-privada y de un operador, y la creacin de un fideicomiso como esquema financiero permite a los sectores privado y social captar financiamiento en los procesos de incorporacin de suelo al desarrollo urbano, a la vez que contribuye a mejorar su viabilidad financiera. La premisa fundamental para lograr la participacin de los sectores privado y social radica en la seguridad jurdicofinanciera de la recuperacin de sus inversiones en los plazos convenidos, con una rentabilidad razonable. Fideicomiso para el desarrollo de ACES Las ventajas que ofrece la figura del fideicomiso para la realizacin de los programas de vivienda econmica y de desarrollo urbano dentro del ACES son, entre otras, las siguientes:

Identificacin, por parte de los 4 tres rdenes de gobierno, de prioridades de accin territoriales. 5 Identificacin de trmites, obras y responsables. Coordinacin con entidades financieras. Plan de accin de los tres rdenes de gobierno y del sector privado. Estado y municipios identifican beneficiarios de crditos y subsidios. Entidades financieras evalan beneficiarios potenciales.

ACES y proyectos con economas de escala. Los tres rdenes de gobierno y el sector privado programan acciones, designan responsables y tiempos. Mecanismos de captacin de plusvalas generadas por inversin pblica y privada en rea especfica de crecimiento. Integracin de plan de accin para lograr una efectiva coordinacin en ejecucin. Identificar demanda de vivienda econmica en ciudades. Seleccin y aceptacin de beneficiarios. Mecanismos de seguimiento e implementacin.

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10 Seguimiento y evaluacin.

como socios. Para lograr los objetivos anteriores ser necesario desarrollar acciones estratgicas como las que se presentan en el cuadro 1. Ejecucin El esquema de operacin que se propone para el desarrollo de ACES se compone de cuatro etapas, las cuales incluyen todos los procesos necesarios para llevar a cabo su constitucin y operacin: Primera etapa. Seleccin de ACES a desarrollar: se deben delimitar superficies de terreno adecuadas que cumplan con las condiciones jurdicas aplicables y con la normatividad federal, estatal y municipal en materia urbana y de vivienda, donde sea factible construir infraestructura y operar servicios para realizar desarrollos habitacionales y urbanos de acuerdo con el crecimiento urbano esperado en los prximos 25 aos. Segunda etapa. Propuesta del plan maestro para el desarrollo de la ACES: elaboracin del plan maestro para definir usos y destinos del suelo, factibilidad financiera y socioeconmica del proyecto, as como un plan de inversiones para desarrollar la ACES. El plan maestro deber incluir un plan financiero multianual. Tercera etapa. Gestin urbanstica: desarrollo del plan parcial y obtencin de licencias y permisos. Cuarta etapa. Construccin y comercializacin: realizacin de obras de cabeza, infraestructura primaria y secundaria, equipamiento e introduccin de los servi-

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Conjuntar en una sola entidad la participacin de los sectores pblico, privado y social para la realizacin de acciones de desarrollo urbano. Garantizar los usos y destinos del suelo, definidos en los planes maestros de los desarrollos inmobiliarios. Adquisicin de suelo. Dar transparencia al ejercicio de los recursos (pblicos o privados). Garantizar el desarrollo de los predios en los plazos establecidos. Programar ms eficientemente la aplicacin de los recursos y su recuperacin. Garantizar la transparencia en la asignacin de las obras y asegurar la calidad proyectada. Aislar el ejercicio de los recursos y su recuperacin respecto a las finanzas de los participantes. Posibilitar la eficaz operacin y el mantenimiento de los desarrollos inmobiliarios a largo plazo. Se deber determinar la estructura financiera de acuerdo con lo establecido en el plan maestro. La estructura financiera comprende la definicin de las fuentes de recursos financieros, de donde provendr el dinero con el que se realizarn los proyectos, as como su composicin, con la finalidad de determinar la mezcla

adecuada con base en la capacidad, particularmente de las disponibilidades del sector pblico. En la estructura financiera se debern tomar en cuenta los incentivos que en forma de obra pblica otorguen los tres rdenes de gobierno en funcin de la ubicacin del ACES. Los incentivos a las ACES dentro de las ciudades sern mayores que los destinados a las ubicadas fuera y alejadas de las manchas urbanas, que recibirn mucho menos. Los incentivos pblicos deben fomentar cambios y mejoras sustanciales para aprovechar el suelo en ubicaciones cercanas a infraestructura, equipamiento y servicios ya existentes.

El desarrollo urbano debe ser planificado.

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Con el propsito de que el plan maestro constituya el marco para la programacin de las acciones y los recursos, se requiere que sea revisado y acordado por las partes relevantes. Se propone celebrar un acuerdo para el desarrollo de las ACES entre el gobierno del estado, los gobiernos municipales participantes y un grupo intersecretarial federal. El plan maestro definir usos y destinos del suelo considerando la normatividad aplicable; determinar la factibilidad financiera y socioeconmica del proyecto, as como un plan de inversiones para desarrollar el rea; asimismo, incluir un plan financiero multianual donde se definan: Inversiones a realizar con aportaciones de los gobiernos estatal y municipal. Inversiones y acciones financiadas mediante programas del gobierno federal (SCT, CNA, SEP SS, Sedesol, , Semarnat, Conavi). Estas inversiones son las que normalmente llegan a cada ciudad, pero se focalizarn en las ACES a partir de acuerdos en el seno de la Comisin de Infraestructura de la Conavi. Aportaciones del sector privado y del sector social. Los incentivos sern principalmente los provenientes de las inversiones de la obra pblica, sin que esto implique la aplicacin de nuevos recursos (vase cuadro 2). En la actualidad, hay mucha inversin en obra pblica en las ciudades del pas que proviene de diferentes dependencias federales, como la SEP y la SS para la edificacin de distintos equipamientos educativos y de salud, respectivamente, las inversiones cuantiosas de la SCT en libramientos de reas metropolitanas, las de Conagua para la habilitacin de nuevos pozos de agua y acueductos, etctera. Una vez identificadas todas las inversiones federales como las indicadas anteriormente, se puede integrar una canasta importante de inversin que, canalizada a las ACES, generara un gran impacto en muchos sentidos. Se puede sugerir de igual forma focalizar inversiones estatales y municipales en las ACES seleccionadas. Otros importantes incentivos son todos aquellos relacionados con la normatividad federal, estatal y local. Para asegurar una integracin coordinada de los programas del gobierno federal, se someteran los planes de inversin a la consideracin de la Comisin Intersecretarial de la Conavi. Mecanismo de recuperacin de plusvalas de la inversin pblica Se propone el siguiente mecanismo de recuperacin de la inversin pblica realizada en las ACES: Con el esquema de ACES, los propietarios de tierra aportan stas al Fidaces para desarrollar el rea de conformidad con el plan maestro acordado. Los gobiernos estatal y municipal realizan las inversiones que les corresponden de acuerdo con el plan de inversin y de financiamiento acordado.

El gobierno federal realiza las inversiones que le corresponden de acuerdo con el plan de inversin y de financiamiento acordado. En la etapa de comercializacin de los terrenos urbanizados, el Comit Tcnico del fideicomiso determina las reas sujetas a recuperacin de inversin pblica; determina la base, que ser el clculo que puede ser el costo actualizado de la inversin pblica realizada en el rea, y aplica su cobro al propietario del terreno al momento de la comercializacin. Los ingresos obtenidos por la recuperacin de la inversin pblica se destinan a una cuenta especfica del fideicomiso para constituir un Fondo de Desarrollo Social.
Cuadro 2. Incentivos Tipo de incentivo Descripcin

Permisos de usos de suelo Reduccin de impuestos locales y de construccin Impuesto predial Obra pblica federal, estatal y municipal Focalizacin de programas pblicos dentro de polgonos de ACES Asistencia tcnica Obra pblica de infraestructura y equipamientos Programa Oportunidades Programa Hbitat Modernizacin de registros pblicos Modernizacin de catastros

Los recursos del Fondo de Desarrollo Social se destinan a construir ms viviendas para familias de bajos ingresos o a mejorar las caractersticas de las viviendas para este tipo de familias (ampliar los metros de construccin o su equipamiento, por ejemplo). Los recursos se aplican en la misma ACES y se constituyen en un mecanismo de subsidios cruzados para favorecer a las familias de bajos ingresos. Con ello, los desarrollos inmobiliarios realizados con el enfoque de ACES adoptarn un carcter social sin afectar la rentabilidad del capital privado, con lo que asegurarn un rendimiento razonable, ya que la recuperacin se realiza sobre el costo de la inversin del sector pblico. El esquema propuesto permitira fomentar el desarrollo de ciudades con una visin integral social, en la que se prev que no sera necesaria la derrama de nuevos presupuestos, sino hacer uso de los ya comnmente integrados, pero con una aplicacin ms eficiente a travs, principalmente, de la focalizacin concertada de acciones e inversiones pblicas, privadas y sociales
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