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Rapport public annuel 2012

Tome I Les observations

Sommaire
Pages rponses Avant-propos......................................................................................................... 5 Dlibr................................................................................................................ 13 Introduction......................................................................................................... 21 Premire partie - Les finances publiques ......................................................... 23 Chapitre I - La situation densemble................................................................. 25 Les finances publiques .......................................................................................... 27 Chapitre II - Les dpenses fiscales..................................................................... 71 1 - Les dfiscalisations Girardin en faveur de loutre-mer ............................ 73 2 - Les dispositifs locaux de dfiscalisation en Nouvelle-Caldonie et en Polynsie franaise..............................................................................................................111 Chapitre III - La lutte contre la fraude........................................................... 145 1 - La fraude la TVA sur les quotas de carbone............................................. 147 2 - TRACFIN et la lutte contre le blanchiment dargent..................................... 197 3 - Le pilotage national du contrle fiscal ........................................................ 229 Chapitre IV - Une institution financire ......................................................... 267 La Banque de France : Une nouvelle stratgie face un environnement plus instable................................................................................................................269 Deuxime partie - Les politiques publiques ................................................... 319 Chapitre I - Lagriculture ................................................................................ 321 Les aides durgence en agriculture..................................................................... 323 Chapitre II - Les transports ............................................................................. 357 1 - Les autoroutes ferroviaires en France : premiers enseignements et enjeux pour lavenir................................................................................................................359 2 - Le bilan de la dcentralisation routire....................................................... 405 Chapitre III - La justice ................................................................................... 455 La politique daide aux victimes dinfractions pnales....................................... 457 471 385 429 347 305 177 221 259 99 129 63

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COUR DES COMPTES

Chapitre IV La cohsion sociale ...................................................................... 485 1 - Le logement social : les priorits gographiques ........................................ 487 2 - Le systme de retraite de la fonction publique en Nouvelle-Caldonie : une rforme indispensable .........................................................................................531 Chapitre V - Lenseignement et la recherche ................................................. 551 1 - O vont les coles normales suprieures ?................................................... 553 2 - Les rseaux thmatiques de recherche avance............................................ 599 3 - La russite en licence : le plan du ministre et laction des universits ...... 657 Troisime partie - La gestion publique .......................................................... 705 Chapitre I - Ladministration territoriale de lEtat ....................................... 707 Les sous-prfectures ........................................................................................... 709 Chapitre II - La gestion des ressources humaines .......................................... 741 1 - La gestion des ouvriers de lEtat au ministre de la dfense ....................... 743 2 - La formation initiale et le recrutement des enseignants ............................... 765 3 - La gestion prvisionnelle des ressources humaines dans les collectivits territoriales .........................................................................................................805 Chapitre III - La gestion des systmes dinformation.................................... 897 Lassistance publique-hpitaux de Marseille (AP-HM) : lchec de son projet dinformatisation du dossier du patient...............................................................899 Chapitre IV La gestion immobilire................................................................ 939 Le patrimoine immobilier des hpitaux non affect aux soins ............................ 941 Chapitre V La gestion communale et intercommunale.................................. 993 1 - Les communes balnaires en Languedoc-Roussillon.................................... 995 2 - Le parc minier Tellure du Val dArgent (Haut-Rhin) : un chec annonc.. 1053 Index ................................................................................................................ 1075 1021 1061 971 915 761 793 837 731 583 627 681 517 543

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Avant-propos

Dans son rapport public annuel, la Cour appelle lattention, tout la fois des pouvoirs publics et de lopinion publique, sur les conclusions tires de certains de ses travaux et de ceux conduits par les chambres rgionales et territoriales des comptes ou en commun par la Cour et les chambres au cours de lanne coule. Ces travaux ont dj donn lieu, tout au long de 2011, de nombreuses communications publiques, accessibles sur le site Internet de la Cour (www.ccomptes.fr). Conformment aux prescriptions du code des juridictions financires, le prsent rapport public annuel comporte trois volets, chacun faisant lobjet dun tome distinct : le tome I est consacr aux observations et recommandations tires dune slection de contrles, enqutes et valuations raliss en 2011 (article L. 143-6) ; le tome II est consacr aux suites donnes par les collectivits, administrations et autres organismes contrls aux observations et recommandations formules les annes prcdentes (article L. 143-10-1) ; le tome III est consacr aux activits de la Cour et des chambres rgionales et territoriales durant lanne 2011 (article L. 143-8). En outre, est annex cet ensemble le rapport annuel de la Cour de discipline budgtaire et financire (article L. 316-1). Hormis la prsentation dans un tome distinct le tome III des donnes relatives aux activits de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes en 2011, cette dition 2012 du rapport public annuel ne diffre pas sensiblement, dans sa conception, de ldition 2011. Pour autant, trois volutions fortes de lanne 2011 mritent dtre soulignes, dont cette dition 2012 porte la marque et qui correspondent des demandes que le lgislateur a notablement raffirmes et prcises en 2011 : Lattention renforce porte au suivi des observations et des recommandations formules prcdemment.

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COUR DES COMPTES

Le nouvel article L. 143-10 du code des juridictions financires, introduit par la loi de finances rectificative n 2011-900 du 29 juillet 2011, a inscrit dans la loi le principe selon lequel le rapport public annuel doit comporter une partie prsentant les suites donnes aux observations et recommandations antrieures. Cette disposition a ainsi confort lexistence dun tome spcifiquement ddi lexamen des suites lactuel tome II -, ainsi que les efforts dploys depuis ldition 2011 pour accrotre lintrt des lecteurs du rapport public annuel pour ce tome, notamment en y intgrant une chelle de mesure des effets rellement constats la suite des interventions de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes. Le mme article L. 143-10-1 a ajout une novation dont la pleine traduction napparatra qu partir du prochain rapport public annuel : dsormais, les destinataires des observations de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes ont lobligation dtablir des comptes rendus des suites quils y donnent, et ces comptes rendus serviront tayer la prsentation faite, dans le rapport public annuel, des suites donnes aux observations ; Lextension de la publication des observations et recommandations formules par la Cour. Laccroissement des publications de la Cour en 2011 (une quarantaine de rapports publis), retrac dans le tome III, participe de la volont de la Cour dlargir la publication de ses travaux. Le nouvel article L. 143-1 du code des juridictions financires, issu de la loi n 2011-1862 du 13 dcembre 2011 relative la rpartition des contentieux et lallgement de certaines procdures juridictionnelles, a rendu possible cette extension, en ouvrant la possibilit, pour la Cour, de rendre publiques ses observations et recommandations, sous rserve du respect des secrets protgs par la loi ; Le dveloppement des valuations de politique publique. Les six premires valuations engages par la Cour en 2011 (cf. tome III) ont commenc concrtiser cette nouvelle mission assigne la Cour par la Constitution (article 47-2) depuis la rvision constitutionnelle de juillet 2008.

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LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2012

La loi n 2011-140 du 3 fvrier 2011 tendant renforcer les moyens du Parlement en matire de contrle de laction du Gouvernement et dvaluation des politiques publiques a donn une premire application lgislative, en inscrivant la contribution de la Cour lvaluation des politiques publiques parmi ses missions dans le code des juridictions financires (article L. 111-3-1) et en dfinissant les conditions de lassistance de la Cour au Parlement dans ce domaine (article L. 132-5).

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Les rapports publics de la Cour des comptes - laboration et publication -

La Cour publie un rapport public annuel et des rapports publics thmatiques. Le prsent rapport est le rapport public annuel de lanne 2012. Parmi les missions assignes la Cour, la Constitution (article 47-2) prvoit que par ses rapports publics, elle contribue linformation des citoyens . Si, sous rserve du respect des secrets protgs par la loi, toutes les observations et les recommandations de la Cour ont aujourdhui vocation tre rendues publiques (article L. 143-1 du code des juridictions financires), de sorte que lventail des publications de la Cour sest considrablement largi, les rapports publics, adresss au Prsident de la Rpublique et prsents au Parlement (article L. 143-6), demeurent un vecteur de communication privilgi pour faire connatre les travaux de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes, ainsi que les enseignements en tirer. Parmi toutes les publications de la Cour, le rapport public annuel, qui fut pendant longtemps la seule, occupe une place part. Lampleur de son audience tmoigne, chaque anne, de lintrt particulier quil suscite. Fond sur les rsultats des travaux conduits lanne coule, le rapport public annuel offre, tout dabord (tome I), une slection varie dobservations et de recommandations, manant aussi bien de la Cour que des chambres rgionales et territoriales, significatives la fois des enjeux actuels de laction publique et des constats et apprciations ressortant des contrles, enqutes et valuations, notamment en termes de redressements ncessaires et de progrs possibles. A ce cur historique du rapport annuel sajoute aujourdhui une deuxime partie (tome II) qui gagne en importance danne en anne : y sont examines, et classes selon le degr de leurs effets, les suites que les collectivits, les administrations et les autres organismes publics ont rellement donnes ou nont pas ou peu donnes - aux observations et recommandations formules par la Cour et par les chambres rgionales et territoriales les annes prcdentes. Enfin le rapport public annuel comporte une prsentation (tome III) des activits de la Cour et des chambres rgionales et territoriales durant lanne coule.

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COUR DES COMPTES

Les rapports publics de la Cour sappuient sur les contrles, les enqutes et les valuations conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales des comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres rgionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au concours dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions sont organises pour bnficier dclairages larges et varis. Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la prparation des projets de texte destins un rapport public, sont raliss par lune des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres. Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales des comptes, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles, enqutes et valuations que llaboration des rapports publics : lindpendance, la contradiction et la collgialit. Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et statutaire de leurs membres garantit que les travaux effectus et les conclusions tires le sont en toute libert dapprciation. Cette indpendance sincarne notamment dans la matrise, par la Cour et par chaque chambre rgionale ou territoriale des comptes, de la programmation de ses travaux. La contradiction implique que toutes les constatations et apprciations, de mme que toutes les observations et recommandations formules ensuite, sont systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des responsables concerns. La publication dans un rapport public est ncessairement prcde par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport publi, leurs rponses accompagnent le texte de la Cour. La collgialit intervient pour conclure les principales tapes de la prparation, de la ralisation et de la publication des travaux. Tout contrle, enqute ou valuation est confi un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les projets de rapport public.

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LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL

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Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral. Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, la chambre du conseil o sigent, sous la prsidence du premier prsident et en prsence du procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour, les conseillers matres et les conseillers matres en service extraordinaire. Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales, quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif dontologique. * Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes et des chambres rgionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffuss par La documentation Franaise.

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Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil, a adopt le prsent rapport public annuel. Ce rapport a t arrt au vu des projets communiqus au pralable aux administrations, collectivits et organismes concerns, et des rponses quils ont adresses en retour la Cour. Ces rponses sont publies dans le corps du rapport. Elles engagent la seule responsabilit de leurs auteurs. Ont particip au dlibr : M. Didier Migaud, Premier prsident, MM. Babusiaux, Descheemaeker, M. Bayle remplac par M. Cazanave, conseiller matre, M. Bertrand, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lvy, Lefas, prsidents de chambre, MM. Pichon, Picq, Mme Cornette, M. Hespel, prsidents de chambre maintenus en activit, MM. de Mourgues, Richard, Devaux, Rmond, Gillette, Duret, Monier, Troesch, Thrond, Briet, Mme Bellon, M. Moreau, Mme Levy-Rosenwald, MM. Duchadeuil, Lebuy, Brun-Buisson, Cazala, Lafaure, Frangialli, Andrani, Dupuy, Mmes Morell, Fradin, MM. Gautier (Louis), Braunstein, Mmes Saliou (Franoise), Dayries, Lamarque, M. Phline, Mmes Ratte, Ulmann, MM. Barb, Bertucci, Vermeulen, Tournier, Mme Seyvet, MM. Bonin, Vachia, Mme Moati, MM. Charpy, Davy de Virville, Sabbe, Petel, Mme Malgat-Mly, MM. Valdigui, Martin (Christian), Tnier, Lair, Mme Trupin, M. Corbin, Mme FromentVdrine, M. Doyelle, Mme Dos Reis, MM. de Gaulle, Guibert, Prat, Gudon, Martin (Claude), Bourlanges, Le Mn, Baccou, Spulchre, Arnauld dAndilly, Antoine, Mousson, Mmes Malgorn, Vergnet, M. Chouvet, Mme Dmier, M. Clment, Mme Cordier, M. Le Mer, Mme de Kersauson, MM. Lna, Migus, Laboureix, Mme Esparre, MM. Geoffroy, Lambert, de Nicolay, Rosenau, de la Guronnire, Brunner, Guillot, Mme Pittet, MM. Duwoye, Aulin, Jamet, conseillers matres, MM. Schott, Klinger, Dubois, Gros, Marland, Schmitt, conseillers matres en service extraordinaire. A assist et particip aux dbats, sans prendre part au dlibr, M. Jean-Franois Bnard, Procureur gnral. Il tait accompagn de M. Maistre, avocat gnral. A t entendu en son rapport, M. Jean-Marie Bertrand, rapporteur gnral, assist de MM. Andrani, Barb, Prat, Clment, Rosenau, Brunner et Duwoye, conseillers matres, MM. Schott et Dubois, conseillers matres en service extraordinaire, Mme Matti, conseillre

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rfrendaire, MM. Ecalle, Levionnois, Montarnal, Ortiz et Strassel, conseillers rfrendaires, M. Rolland, auditeur, Mmes Arcade, Assous, Baillion, Fau, Halley des Fontaines, Joly, Krawczak et KermoalBerthom, rapporteures extrieures, MM. Battesti, Kaplan, Machac, Malcor et Siret, rapporteurs extrieurs.

*** Les membres de la chambre du conseil dont les noms suivent nont pas pris part aux dlibrations sur les textes suivants : Tome 1 - Les observations Premire partie Les finances publiques Chapitre III La lutte contre la fraude M. Vachia, conseiller matre, sur TRACFIN et la lutte contre le blanchiment dargent Chapitre IV Une institution financire M. Vachia, conseiller matre, sur La banque de France : une nouvelle stratgie face un environnement plus instable Deuxime partie Les politiques publiques Chapitre I Lagriculture M. de la Guronnire, conseiller matre, sur Les aides durgence en agriculture Chapitre II Les transports M. Bertrand, rapporteur gnral, sur Les autoroutes ferroviaires en France : premiers enseignements et enjeux pour lavenir ; M. Lemaire, conseiller matre, la remplac en qualit de rapporteur gnral M. Lambert, conseiller matre, sur Le bilan de la dcentralisation routire

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LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL

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Chapitre III La justice M. Brun-Buisson, conseiller matre, sur La politique daide aux victimes dinfractions pnales Chapitre IV La cohsion sociale M. Bertrand, rapporteur gnral, sur Le logement social : les priorits gographiques ; M. Spulchre, conseiller matre, la remplac en qualit de rapporteur gnral Chapitre V Lenseignement et la recherche MM. Petel et Antoine, conseillers matres, Mme Malgorn, conseillre matre, M. Duwoye, conseiller matre, sur O vont les coles normales suprieures ? MM. Migus, Antoine et Duwoye, conseillers matres, sur Les rseaux thmatiques de recherche avance MM. Antoine et Duwoye, conseillers matres, sur La russite en licence : le plan du ministre et laction des universits Troisime partie - Gestion publique Chapitre I Ladministration territoriale de lEtat Mme Malgorn, conseillre matre, M. Schott, conseiller matre en service extraordinaire, sur Les sous-prfectures Chapitre II - La gestion des ressources humaines M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, sur La gestion des ouvriers de lEtat au ministre de la dfense MM. Antoine et Duwoye, conseillers matres, sur La formation initiale et le recrutement des enseignants M. Lambert, conseiller matre, sur La gestion prvisionnelle des ressources humaines dans les collectivits territoriales Chapitre IV - La gestion immobilire M. Briet, conseiller matre, sur Le patrimoine immobilier des hpitaux non affect aux soins Chapitre V - La gestion communale et intercommunale MM. Lambert, conseiller matre, Schott, conseiller matre en service extraordinaire, sur Les communes balnaires en Languedoc-Roussillon

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MM. Lambert, conseiller matre, et Marland, conseiller matre en service extraordinaire, sur Le parc minier Tellure du Val dArgent (Haut-Rhin) : un chec annonc Tome 2 - Les suites Premire partie - La Cour constate des progrs MM. Antoine et Duwoye, conseillers matres, sur Les inspecteurs de lacadmie de Paris : la fin - tardive - dune drive MM. Bertrand, rapporteur gnral, et Migus, conseiller matre, sur La lutte contre le cancer : une cohrence et un pilotage largement renforcs ; Mme Lvy-Rosenwald, conseillre matre, la remplac en qualit de rapporteur gnral M. Charpy, conseiller matre, sur Licenciements conomiques : la fusion bienvenue de deux contrats de reclassement Deuxime partie - La Cour insiste Chapitre I - Des rformes structurelles insuffisantes M. Charpy, conseiller matre, sur Lutilisation des crdits du fonds social europen : des amliorations, mais toujours une grande dispersion des actions M. Bertrand, rapporteur gnral, sur La prise en charge des personnes ges dans le systme de soins : des progrs trop lents ; Mme Lvy-Rosenwald, conseillre matre, la remplac en qualit de rapporteur gnral M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, sur Les industries darmement de lEtat : un point de vigilance Chapitre II - Des remises en ordre hsitantes MM. Phline, Geoffroy et Clment, conseillers matres, sur Les grands chantiers culturels : lhypothque budgtaire M. Antoine, conseiller matre, sur France Tlvisions : au milieu du gu

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MM. Antoine et Duwoye, conseillers matres, sur Le passage aux responsabilits et comptences largies de sept universits parisiennes : un dmarrage difficile M. Charpy, conseiller matre, sur Les contrats de professionnalisation : un impact conforter face la crise Troisime partie - La Cour alerte M. Charpy, conseiller matre, sur Le rgime des intermittents du spectacle : la persistance dune drive massive M. Bertrand, rapporteur gnral, sur La politique de prinatalit : lurgence dune remobilisation ; Mme LvyRosenwald, conseillre matre, la remplac en qualit de rapporteur gnral Mme Esparre, conseillre matre, sur La prime lamnagement du territoire : une aide devenue marginale, peu efficace et mal gre. *** M. Terrien, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre du conseil.

Fait la Cour, le 25 janvier 2012.

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Les magistrats, conseillers matres en service extraordinaire et rapporteurs extrieurs1 dont les noms suivent ont effectu les contrles sur lesquels le prsent rapport (tome I) est fond.

Premire partie : Les finances publiques Mme Baillion, rapporteure extrieure, M. Bargeton, conseiller rfrendaire, M. Basset, prsident de chambre territoriale des comptes, M. Beysson, conseiller matre, M. Bodin et Mme Bursi, rapporteurs extrieurs, M. Ecalle, conseiller rfrendaire, M. Govdrica, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme Julien-Hiebel, rapporteure extrieure, M. Maccury, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Malcor, rapporteur extrieur, Mme Malgorn, conseillre matre, M. Monti, prsident de chambre territoriale des comptes, M. Siret, rapporteur extrieur, M. Teboul, auditeur. Deuxime partie : Les politiques publiques M. Albrand, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Andrani, conseiller matre, MM. Bahuaud, Balcon, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, M. Battesti, rapporteur extrieur, M. Besse, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Blairon, conseiller matre en service extraordinaire, MM. Blanquefort et Bonnelle, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, Mme Bosredon, prsidente de section de chambre rgionale des comptes, M. Bournoville, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Chassin, prsident de section de chambre rgionale des comptes, M. Clment, conseiller matre, Mmes Collardey, Compain et Daussin-Charpantier, premires conseillres de chambre rgionale des comptes, Mme Fau, rapporteure extrieure, M. Fernandes, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Frangialli, conseiller matre, Mme Fried, rapporteure extrieure, M. Grenier, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme Guyenot, prsidente de section de chambre rgionale des comptes, Mme Halley des Fontaines, rapporteure extrieure, M. Jaillot, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Janner, prsident de section de chambre rgionale des comptes, Mme Joly et M. Kaplan, rapporteurs extrieurs,
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Les rapporteurs extrieurs (dnomination fixe par le code des juridictions financires) sont des magistrats ou des fonctionnaires appartenant dautres administrations qui sont dtachs la Cour des comptes pour y exercer les fonctions de rapporteur.

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LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL

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MM. La Marle et Launay, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, MM. Lucien-Brun et Mathey, prsidents de section de chambre rgionale des comptes, M. Mattret, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Monti, prsident de chambre territoriale des comptes, M. Moutard, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Ortiz, conseiller rfrendaire, Mme Plant, rapporteur extrieure, M. Pont, premier conseiller de chambre rgionale des comptes Mme Rocard, rapporteure extrieure, M. Rooz, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, MM. Spulchre, Tnier et Tournier, conseillers matres, M. Tronel, premier conseiller de chambre rgionale des comptes. Troisime partie : La gestion publique M. Abou, Mmes Arnould, Avezard et M. Baccati, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, M. Barb, conseiller matre, M. Batard, Mme Bergogne, MM. Blanquefort, Bonnelle, Bonneu, Bonnin et Boura, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, Mme Bourdon, prsidente de section de chambre rgionale des comptes, Mme Bourgeois, MM. Bourgin, Bournoville et Mme Boursier, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, M. Brule, conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Brunner, conseiller matre, prsident de chambre rgionale des comptes, MM. Buzzi, Chapard, Chef-dHtel, Contant, Mmes Corbeau, Courcol, Daussin-Charpantier et M. d'Hermis, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, Mme Drappier, conseillre de chambre rgionale des comptes, M. Duchadeuil, conseiller matre, M. Dugueperoux, prsident de section de chambre rgionale des comptes, M. Echene, Mme Fady-Cayrel, MM. Fedi, Fernandes et Filliatre, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, Mme Gaubout-Deschamps, conseillre de chambre rgionale des comptes, M. Gauth, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme Gervais et M. Gillet, conseillers de chambre rgionale des comptes, M. Gory, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, MM. Gout et Gruntz, prsidents de section de chambre rgionale des comptes, Mme Ham, MM. Haouy, Heurlin et Jaillot, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, Mmes Kermoal-Berthom et Krawczak, rapporteures extrieures, MM. Lacassagne et La Marle, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, Mme Lamarque, conseillre matre, prsidente de chambre rgionale des comptes, M. Landais, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Le Mercier, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Lesot, prsident de section de chambre rgionale des comptes, MM. Magnino, Maire et Maron, premiers conseillers de

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COUR DES COMPTES

chambre rgionale des comptes, Mme Mattei, conseillre rfrendaire, M. Maximilien, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, MM. Menguy et Monniot, prsidents de section de chambre rgionale des comptes, M. Monti, prsident de chambre territoriale des comptes, M. Morin, conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme MotuelFabre, prsidente de section de chambre rgionale des comptes, Mmes Mouysset, Nicolas-Donz, MM. Ochsenbein, Parlant-Pinet, Pelat, Pont, Pozzo Di Borgo et Prigent, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, M. Provost et Mme Renondin, prsidents de section de chambre rgionale des comptes, M. Rosenau, conseiller matre, prsident de chambre rgionale des comptes, MM. Rousselle et Sabio, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, M. Saleille, prsident de section de chambre rgionale des comptes, M. Sayaret et Mme Talpain, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, MM. Schwartz et Sire, prsidents de section de chambre rgionale des comptes, MM. Tournier, Tronel, Vial-Pailler et Wacker, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes.

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Introduction
La slection dobservations et de recommandations de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes prsentes dans le prsent tome I du rapport public annuel 2012 de la Cour est organise en trois parties consacres respectivement aux finances publiques, aux politiques publiques et la gestion publique. Dans la premire partie, les finances publiques sont considres sous quatre angles : la situation densemble des finances publiques (chapitre I), dont on sait le caractre critique en ce dbut danne 2012, fait lobjet dune analyse approfondie et actualise, la lumire des volutions et vnements intervenus depuis le dernier rapport de la Cour, prsent en juin 2011, sur la situation et les perspectives des finances publiques ; les dpenses fiscales continuent tre examines (chapitre II), en sarrtant, cette anne, sur les dfiscalisations en faveur de loutre-mer, avec, dune part, les dispositifs Girardin et, dautre part, les dispositifs locaux cumulables avec les premiers propres la Nouvelle-Caldonie et la Polynsie franaise (les dpenses fiscales sont galement voques dans le chapitre I du tome II du prsent rapport, au titre de lanalyse des suites donnes aux prcdentes observations de la Cour) ; la lutte contre la fraude fiscale (chapitre III) a fait lobjet dune attention particulire, dont trois aspects diffrents sont ici prsents : la fraude considrable la TVA sur les quotas carbone ; TRACFIN et la lutte contre le blanchiment dargent ; le pilotage national du contrle fiscal ; la Banque de France (chapitre IV), enfin, pour laquelle le contrle conduit souligner le besoin dune nouvelle stratgie pour faire face linstabilit de son environnement. Dans la deuxime partie, cinq champs de politiques publiques sont voqus : lagriculture (chapitre I), o le rgime actuel des aides durgence appelle une rvision profonde ; les transports (chapitre II), avec les premiers enseignements des deux expriences dautoroutes ferroviaires et le bilan de la dcentralisation routire de 2004 ;

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la justice (chapitre III), avec une analyse des progrs, acquis ou encore raliser, grce la politique daide aux victimes dinfractions pnales ; la cohsion sociale (chapitre IV), envisage, dune part, dans le domaine du logement social et plus particulirement de son systme de priorits gographiques, et, dautre part, dans le cas du rgime de retraite de la fonction publique nocaldonienne ; lenseignement et la recherche (chapitre V), avec trois sujets : les coles normales suprieures, les rseaux thmatiques de recherche avance et la russite en licence. Dans la troisime partie, cinq domaines de la gestion publique sont abords : ladministration territoriale de lEtat (chapitre I), avec les sous-prfectures et les nombreuses interrogations que suscite leur avenir ; la gestion des ressources humaines (chapitre II), avec deux cas concernant lEtat : la gestion des ouvriers de lEtat au ministre de la dfense et la formation initiale et le recrutement des enseignants, et un troisime portant sur la gestion prvisionnelles des ressources humaines dans les collectivits territoriales ; la gestion des systmes dinformation (chapitre III), voque avec lanalyse de lchec dun projet hospitalier, celui de linformatisation du dossier du patient lAssistance publique-Hpitaux de Marseille ; la gestion immobilire (chapitre IV), galement avec une illustration hospitalire : le patrimoine immobilier des hpitaux non affect aux soins, lusage souvent discutable et la valorisation insuffisante ; la gestion communale et intercommunale (chapitre V), partir de deux exemples : la situation des communes balnaires en Languedoc-Roussillon et lchec du parc minier du Val dArgent (Haut-Rhin).

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Premire partie Les finances publiques

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Chapitre I La situation densemble

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Les finances publiques


_____________________ PRESENTATION ____________________ Dans son rapport de juin 2011 sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour a soulign que leur trajectoire, inscrite dans la loi de programmation de dcembre 2010 et le programme de stabilit davril 2011, reposait sur le cumul dhypothses favorables de croissance du PIB et des recettes publiques ainsi que sur des objectifs de matrise des dpenses insuffisamment tays. Trois lments intervenus depuis lors appellent une actualisation de ce diagnostic : les perspectives de croissance se sont nettement dgrades ; de fortes tensions sont apparues sur le march des titres publics de la zone euro ; de nouvelles mesures de redressement des comptes publics ont t dcides par le Gouvernement. Des scnarios dvolution macroconomiques et financiers trs contrasts de la zone euro sont envisageables. Les enjeux et les objectifs de la politique en matire de finances publiques doivent tre examins en les replaant dans ce nouveau contexte, tout en prenant un recul suffisant par rapport une actualit qui volue trs vite. La composante structurelle du dficit est trs leve et doit tre fortement et rapidement rduite, ce que le Gouvernement a commenc faire en arrtant progressivement des mesures de redressement prcises pour 2011 puis 2012. La dgradation de lenvironnement macroconomique et financier pourrait cependant limiter la rduction du dficit en 2012 et, malgr la loi de programmation, les moyens du redressement des comptes publics au-del de 2012 restent aujourdhui insuffisamment dfinis, alors que les attentes se sont faites plus pressantes. La Cour examine les conditions du rquilibrage des finances publiques, notamment lampleur de leffort qui reste faire, afin de contribuer clairer les dcisions qui devront tre prises. Les observations de la Cour reposent sur les informations disponibles au 25 janvier 2012.

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I - La trajectoire des finances publiques


Les trajectoires des finances publiques pour la priode 2011-2014 telles que prvues dans la loi de programmation du 28 dcembre 2010 puis dans le programme de stabilit prsent en avril 2011 la Commission europenne taient proches2. Le rapport conomique, social et financier annex par le Gouvernement au projet de loi de finances (PLF) pour 2012, mis jour aprs le discours du Premier ministre du 7 novembre 2011, prvoit une volution du dficit des administrations publiques identique celle du programme de stabilit pour 2011-2014. Le rapport de la dette au PIB a t revu la hausse, de 0,3 point pour 2011 3,0 points pour 2014 (de 84,1 87,1 % du PIB), essentiellement en raison dune baisse de la prvision de croissance du PIB. Le tableau suivant prsente les dernires prvisions, publies par le Gouvernement, du dficit et de la dette des administrations publiques (APU)3 ainsi que des dficits des administrations publiques centrales (APUC), qui regroupent lEtat et les organismes divers dadministration centrale (ODAC)4, des administrations sociales (ASSO) et des administrations publiques locales (APUL). Tableau 1 : les prvisions du Gouvernement (% du PIB)
2010 Dficit APU Dont APUC Dont ASSO Dont APUL Dette APU Croissance du PIB en volume - 7,1 - 5,8 - 1,2 - 0,1 82,3 1,5 2011 - 5,7 - 4,8 - 0,8 - 0,1 84,9 1,75 2012 - 4,5 - 3,8 - 0,5 - 0,2 88,3 1,0 2013 - 3,0 - 2,7 - 0,1 - 0,2 88,2 2,0 2014 - 2,0 - 2,1 0,2 - 0,1 87,1 2,0

Source : rapport annex au projet de loi de finances pour 2012 et mis jour aprs le discours du Premier ministre du 7 novembre 2011. Le PIB est estim pour 2011 1 998 Md.
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La loi de programmation des finances publiques sinscrit dans le cadre des engagements europens de la France qui sont prciss chaque anne dans un programme de stabilit. La loi de programmation de dcembre 2010 et le programme de stabilit davril 2011 prvoient lvolution du dficit public, avec une dcomposition par secteurs des APU, et de la dette publique de 2011 2014. 3 Dsigns par les expressions dficit public et dette publique dans ce rapport. 4 Il sagit de plus de 700 organismes de statuts divers, contrls par lEtat et exerant principalement une activit non marchande.

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A - Lanne 2011
1 - Un dficit public ramen environ 5,7 % du PIB
Le dficit public prvu dans le rapport annex au projet de loi de finances initiale (PLF) pour 2012 slve 5,7 % du PIB en 2011, aprs 7,1 % en 2010 et 7,5 % en 2009. Comme la Cour la soulign dans son rapport de juin dernier sur les finances publiques, la prvision de dficit pour lanne en cours qui est associe au PLF dpos en septembre est encore fragile (lcart la prvision tait de 0,7 point de PIB tant en 2009 quen 2010). Lvolution des comptes de certaines administrations publiques est en effet encore incertaine cette date : collectivits locales, notamment du fait de leurs investissements, organismes divers dadministration centrale et administrations sociales telles que les rgimes complmentaires de retraite et les hpitaux publics. Certaines de ces incertitudes sur les comptes de 2011 ne sont pas encore leves en janvier 2012, mais le Gouvernement considre que le dficit pourrait tre infrieur 5,7 % du PIB. Les informations disponibles laissent penser quil ne devrait pas scarter sensiblement de ce rsultat, que retient le prsent rapport titre provisoire. Le compte des APU ne sera en effet publi par lINSEE que fin mars. Il sera examin par la Cour dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin. Les dpenses publiques reprsentant 56,3 % du PIB, un dficit public de 5,7 % du PIB signifie quenviron 10 % des dpenses des administrations publiques, soit lquivalent de plus dun mois de dpenses, sont finances par lemprunt.

2 - Un effort structurel de rduction du dficit engag en 2011


Les mesures nouvelles5 de hausse des prlvements obligatoires se sont leves 19 Md (1,0 % du PIB) en 2011 selon le rapport annex au PLF 2012. Environ 3,6 Md rsultent mcaniquement de la fin du plan de relance, qui avait prvu des rductions dimpts temporaires, et 3,9 Md de la disparition du surcot ponctuel, en 2010, de la rforme de la taxe professionnelle. Ce surcot est cependant difficile estimer compte-tenu

Cette expression dsigne limpact sur les comptes publics de lanne des modifications lgislatives ou rglementaires relatives aux impts et cotisations.

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des limites techniques du dispositif denregistrement budgtaire et comptable de la taxe professionnelle et des impts qui lont remplace6. Les mesures structurelles nouvelles et prennes dont limpact est connu avec une prcision suffisante reprsentent environ 11,5 Md, soit un peu plus que prvu dans la loi de programmation (11,0 Md). Les dpenses publiques devaient, elles, augmenter de 0,7 % en volume en 2011, selon les rapports annexs au projet de loi de finances pour 2012, et dpasser de 1 2 Md lobjectif inscrit larticle 4 de la loi de programmation, dans lhypothse dune hausse de 1,6 % en volume (3,7 % en valeur) des investissements locaux. Celle-ci pourrait cependant tre un peu moins rapide en raison des difficults de financement des collectivits locales au cours du second semestre. Lvolution de lensemble des dpenses locales est encore incertaine ce moment de lanne et le respect de la loi de programmation ne pourra tre vrifi quau printemps prochain. Indpendamment de cet ala, la progression des dpenses publiques doit aussi tre corrige pour tenir compte de facteurs exceptionnels : larrt du plan de relance et des livraisons exceptionnelles de matriel militaire de 2010 a pour effet une rduction mcanique des dpenses de 0,7 % en 2011. Aprs neutralisation de ces facteurs, leur croissance sous-jacente serait donc de 1,4 % en 2011 en volume. Elle serait ainsi lgrement infrieure celle du PIB (1,75 %) et plus nettement infrieure la croissance annuelle moyenne des dpenses publiques observe de 2000 2010 (2,2 % hors relance). Le rythme de progression des dpenses publiques et le montant des mesures nouvelles concernant les prlvements obligatoires permettent de calculer chaque anne un effort structurel de rduction du dficit public.

Cf. le rapport de la Cour sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2011. La troisime loi de finances rectificative pour 2011 a corrig une erreur dimputation de la cotisation foncire des entreprises (sur le compte davances aux collectivits territoriales au lieu du budget gnral) pour 0,7 Md, ce qui illustre nouveau ces limites techniques.

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Le solde structurel et leffort structurel


Selon la mthode retenue par la Commission europenne, le solde structurel est calcul en suivant les tapes suivantes : - estimation du PIB potentiel , cest--dire celui qui aurait t enregistr si, en labsence de fluctuations de la conjoncture, la croissance avait toujours t gale la croissance potentielle, et de lcart entre le PIB effectif et ce PIB potentiel ; - estimation du dficit conjoncturel qui rsulte de cet cart, la perte de recettes associe tant calcule en supposant que les recettes publiques voluent toujours comme le PIB (lasticit gale 1) ; - estimation du dficit structurel par diffrence entre le dficit effectif et le dficit conjoncturel ainsi calcul. Lhypothse dune lasticit des recettes de 1 est vrifie sur le long terme, mais pas chaque anne. Les variations du solde structurel peuvent ainsi donner une image dforme des volutions de fond des comptes publics. Des lasticits spcifiques chaque prlvement, diffrentes de 1, sont parfois utilises pour estimer le solde structurel, mais le calcul nest gure plus fiable. De plus, les gouvernements ne matrisent pas cette lasticit. La notion deffort structurel vite de formuler une hypothse sur cette lasticit et destimer lcart entre PIB effectif et PIB potentiel. Leffort structurel mesure la contribution de seulement deux facteurs, plus facilement matrisables par un gouvernement, aux variations du solde structurel : la croissance des dpenses publiques en volume, dune part, et le montant des mesures nouvelles de hausse ou de baisse des prlvements obligatoires, dautre part. Cet effort peut tre positif ou ngatif. Le solde et leffort structurels doivent enfin tre corrigs des mesures effet temporaire. La Cour considre que le plan de relance a eu pour lessentiel un caractre temporaire et quil na affect ni le solde ni leffort structurels, alors que les organisations internationales et la Commission europenne ne font pas cette correction.

Pour estimer la composante de leffort structurel relative aux dpenses, il est ncessaire de formuler une hypothse sur la croissance potentielle du PIB7. Celle-ci est gale la croissance des facteurs de production disponibles (travail et capital), majore de laugmentation de leur productivit.

La contribution des dpenses leffort structurel de rduction du dficit est gale 55 % de lcart entre le taux de croissance potentiel du PIB et le taux de croissance des dpenses (la part des dpenses publiques dans le PIB tant de 55 %).

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Les consquences de la crise tant encore trs difficiles mesurer, il est aujourdhui particulirement difficile destimer la croissance potentielle. Pour les raisons prcises dans lencadr ci-dessous, une fourchette prudente de 1,0 % 1,5 % a t retenue dans ce rapport pour chaque anne partir de 2011.

La croissance potentielle
La Cour a examin les perspectives de la croissance potentielle dans son rapport de juin 2011 sur la situation et les perspectives des finances publiques. Elle a retenu que, selon le scnario le plus communment admis, la croissance potentielle a diminu sensiblement dans les annes 2008 2010 pour retrouver ensuite progressivement le taux quelle aurait eu sans la crise, taux qui serait infrieur celui du dbut des annes deux mille en raison notamment dune croissance plus faible de la population active. La Cour avait retenu le scnario de la Commission europenne qui estimait alors la croissance potentielle 1,6 % en 2011. Les difficults de financement de lconomie peuvent rduire la croissance potentielle plus fortement que prvu jusque l. La volatilit des cours boursiers pourrait conduire les investisseurs limiter leurs apports en fonds propres aux socits et les nouvelles rgles prudentielles imposes aux banques pourraient les inciter rduire leurs prts. Linvestissement des entreprises et la croissance pourrait en tre rapidement affects. La croissance potentielle doit donc tre rvise la baisse mais, dans lattente dune meilleure comprhension des consquences des dernires tapes de la crise, des taux de 1,0 et 1,5 %, constants dune anne lautre, ont t retenus dans ce rapport partir de 20118.

Le plan de relance a toujours t considr par la Cour comme un dispositif temporaire dont le cot ne doit pas tre pris en compte pour mesurer le solde ou leffort structurel. Selon lestimation retenue pour la croissance potentielle, leffort structurel (hors mesures temporaires comme le plan de relance), aprs avoir t quasiment nul en 20109, aurait t compris en 2011 entre 0,4 et

Les estimations disponibles pour 2011 sont de 1,0 % pour le FMI, de 1,3 % pour la Commission europenne, de 1,4 % pour lOCDE et de 1,7 % pour la direction gnrale du Trsor. 9 Cf. le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2011.

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0,7 point de PIB : + 0,6 point du fait de la hausse des prlvements et 0,2 + 0,1 point pour la matrise des dpenses10. Ds son rapport de juin 2010 sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour avait recommand la ralisation dun effort structurel de rduction du dficit public dun point de PIB par an, soit 20 Md, partir de 2011. Si leffort engag en 2011 est infrieur ce montant, il est cependant dune ampleur inconnue depuis les annes 1994 1998. Il a t ralis principalement par des hausses de prlvements obligatoires, mais il est plus difficile de raliser aujourdhui un effort structurel en agissant sur les dpenses publiques. En effet, il faut que leur progression soit infrieure la croissance potentielle du PIB qui est ellemme plus faible depuis 2008-2009. Les engagements des Etats de lUnion europenne portent sur lvolution du dficit structurel, qui diffre de leffort structurel (cf. encadr plus haut)11. Selon les dernires prvisions de la Commission europenne, il baisserait de 1,0 point de PIB en 2011 en France conformment aux engagements pris, mais pour 0,4 point du fait de larrt du plan de relance. Le niveau du dficit structurel en 2011 sera plus prcisment examin par la Cour dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin prochain. Son estimation suppose en effet de connatre plus dinformations que pour calculer leffort structurel12.

3 - Une dette publique qui continue augmenter


Lvolution du ratio dette/PIB rsulte principalement du dficit public et de la croissance du PIB13 qui, pour 2011, sont encore incertains. Selon les prvisions du Gouvernement, ce ratio augmenterait de 2,6 points entre fin 2010 (82,3 % du PIB, soit 1 591 Md) et fin 2011 (84,9 %, soit presque 1 700 Md). Son augmentation tient aussi celle

La direction gnrale du Trsor estime leffort structurel 1,5 point de PIB. La diffrence rsulte de lhypothse de croissance potentielle et du traitement, prsent plus haut, des oprations temporaires (plan de relance, surcot ponctuel de la rforme de la taxe professionnelle et livraisons exceptionnelles de matriel militaire en 2010). 11 La Commission europenne suivra aussi leffort structurel partir de 2012. 12 Notamment lcart entre le PIB effectif et le PIB potentiel qui est encore incertain, ce stade de lanne, pour 2011. 13 Le besoin de financement des APU affecte le numrateur du ratio, en accroissant la dette exprime en milliards deuros, et la croissance du PIB augmente son dnominateur.

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des prts accords dautres pays de la zone euro, directement ou via le fonds europen de stabilit financire (FESF). Sur la base des informations, dont le Gouvernement disposait quand il a mis jour le 7 novembre 2011 le rapport conomique annex au projet de loi de finances, il est prvu que les prts aux Etats en difficult de la zone euro accroissent denviron 16 Md la dette publique au sens du trait de Maastricht14 fin 2011 en comptabilit nationale, tout en augmentant dautant les actifs financiers des APU. Ils incluent les prts accords par le fonds europen de stabilit financire, au prorata des garanties apportes par la France15. Sans les soutiens apports ces pays, directs ou par lintermdiaire du FESF, la dette publique franaise devrait tre de 82,1 % du PIB fin 2010 et 84,1 % du PIB fin 201116. La recapitalisation des banques annonce au sommet europen du 26 octobre 2011 devrait, selon le prsident de lAutorit de contrle prudentiel, pouvoir tre ralise par les banques franaises sans appel des fonds publics. Les garanties qui peuvent tre accordes aux socits du groupe Dexia en application de la troisime loi de finances rectificative pour 2011 sont plafonnes 39,5 Md. Elles constituent des engagements hors bilan de lEtat et nauront deffet sur le dficit des administrations publiques que si elles sont appeles.

Les engagements hors bilan


Les engagements hors bilan pris par les Etats font lobjet dune attention renouvele depuis la crise de 2008-2009. Or, la France est un des rares pays dont lEtat doit faire certifier ses comptes, et leur annexe dcrit ces engagements. Ceux-ci sont de natures trs diverses et ne peuvent pas tre additionns.

Montants exprims en valeur nominale. En comptabilit nationale, si le fonds europen de stabilit financire (FESF) prte un Etat en empruntant lui-mme, les actifs financiers des Etats apportant leur garantie au FESF, et leur dette publique, sont augments au prorata des garanties apportes par chacun (22 % pour la France). Eurostat a en effet considr que le FESF nest pas une entit autonome et que ses actifs et dettes doivent tre rpartis entre les Etats membres, les garanties apportes donnant la cl de rpartition. En comptabilit gnrale, les emprunts du FESF naugmenteront la dette financire de lEtat que si les garanties sont appeles. 16 Les prts la Grce pourraient avoir t infrieurs aux montants prvus le 7 novembre, ce qui contribuerait rduire la dette, mais pas le dficit public, au sens des comptes nationaux en 2011.
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Les engagements au titre des retraites des fonctionnaires de lEtat et de La Poste ainsi que des agents des rgimes spciaux reprsentaient plus de 800 Md fin 2010 en termes de besoin de financement actualis. Leur estimation repose sur de nombreuses hypothses (volution des effectifs, taux dactualisation notamment). Ils seront mis en uvre progressivement sur une trs longue dure et peuvent toujours tre remis en cause par des mesures lgislatives modifiant les conditions dattribution des pensions. Les garanties explicitement accordes slevaient 138 Md fin 2010 et peuvent, pour beaucoup, tre mises en jeu tout moment. Eurostat recense celles qui ont t accordes depuis 2008 aux tablissements financiers sur une base harmonise. Elles reprsentaient 4,5 % du PIB en France la fin de 2010, contre 6,5 % en moyenne dans la zone euro et 8,6 % dans lUnion europenne. Les entreprises publiques du secteur concurrentiel ne bnficient pas de garanties explicites de lEtat, mais celui-ci serait probablement conduit intervenir en cas de dfaillance. Dans son rapport de juin 2011 sur les finances publiques, la Cour a examin leurs comptes combins de 2007 2010. Si leur situation financire sest sensiblement dgrade, leurs fonds propres apparaissaient globalement suffisants au regard de leur endettement fin 2010. Les engagements hors bilan de lEtat fin 2011 seront examins par la Cour dans ses rapports du printemps prochain.

Selon la dernire loi de finances rectificative pour 2011, les charges dintrt de lEtat, qui porte 78 % de la dette publique, seraient passes de 40,5 Md en 2010 45,0 Md en 2011, soit une augmentation de 4,5 Md. A titre de comparaison, les mesures nouvelles de rduction du cot des niches fiscales ont rapport 3,4 Md en 2011.

4 - Un dficit plus lev que la moyenne des pays europens


Mme si le dficit public est ramen 5,7 % du PIB en 2011, il restera nettement suprieur la moyenne de la zone euro (3,7 % du PIB hors France selon les dernires prvisions de la Commission europenne) et de lUnion europenne (4,5 % du PIB hors France). LAllemagne, quant elle, devrait limiter son dficit 1,3 % du PIB en 2011 et dgager un excdent primaire (cest--dire avant paiement des charges dintrts) de plus de 1,0 point de PIB, contre un dficit primaire de 3,0 points pour la France. La dette allemande commencerait ainsi sa dcrue, de 83,2 % du PIB fin 2010 81,7 % fin 2011, selon la Commission europenne, alors que la dette franaise continuerait augmenter (84,9 % du PIB fin 2011).

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Elle serait lgrement infrieure la moyenne, hors France, de la zone euro (89,0 % du PIB) mais suprieure celle de lUnion europenne (81,9 % du PIB).

B - Lanne 2012
Les perspectives des finances publiques pour 2012 sont analyses en supposant que le dficit sest tabli 5,7 % du PIB en 2011.

1 - Les incertitudes affectant la prvision de croissance des recettes


En juin 2011, une croissance du PIB de 2,25 % en volume en 2012, comme prvu dans le programme de stabilit, tait envisageable, mais les indicateurs macro-conomiques et financiers se sont fortement dgrads depuis lt. Le climat des affaires sest sensiblement dtrior dans lindustrie et lindicateur de lINSEE qui synthtise la confiance des mnages est quasiment retomb la fin de 2011 son niveau exceptionnellement bas du dbut de 2009. La prvision de croissance du Gouvernement a t ramene 1,75 % dans le projet de loi de finances pour 2012 puis nouveau rvise, 1,0 %, dbut novembre, mais le principal risque pesant sur les finances publiques en 2012 est celui dune croissance encore plus faible. LOCDE et la Commission europenne ont en effet abaiss leur prvision de croissance pour la France , respectivement, 0,3 et 0,6 %, alors mme quelles retiennent lhypothse dun rtablissement de la confiance des agents conomiques privs et dune diminution de la volatilit des marchs financiers dans lensemble des pays avancs, dont les signes ne sont pas encore perceptibles. Elles nexcluent pas une croissance ngative en Europe, en moyenne annuelle, qui conduirait une croissance encore plus faible, voire une rcession, en France. Dans sa dernire note de conjoncture, lINSEE prvoit une croissance nulle au premier semestre. Le Gouvernement envisage une croissance spontane de 3,1 % des prlvements obligatoires en 2012 qui, compte tenu dune prvision de croissance du PIB en valeur de 2,8 %, correspond une lasticit des recettes de lordre de 1,1. Or, en priode de ralentissement de lactivit conomique, cette lasticit peut tre sensiblement infrieure 1,0, comme en 2002 et 2003, o elle a t comprise entre 0,8 et 0,9. Lenjeu

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est important car un cart de 0,1 point sur cette lasticit reprsente environ 3 Md de recettes publiques17. Cette conjonction dhypothses favorables de croissance du PIB et dlasticit des prlvements obligatoires fragilise la prvision de croissance spontane des recettes publiques pour 2012. Les mesures nouvelles, y compris celles annonces le 7 novembre, entraneraient une hausse supplmentaire de 2,4 % des recettes18, dont la progression serait donc au total de 5,5 %. Le taux de prlvements obligatoires passerait ainsi de 43,7 % en 2011 44,8 % en 2012.

2 - Un ralentissement des dpenses qui nest pas acquis


Le compte des administrations publiques associ au projet de loi de finances pour 2012, corrig pour tenir compte des mesures annonces le 7 novembre, repose sur un objectif de croissance des dpenses de 0,8 % en volume, ce qui reprsente une forte inflexion par rapport leur progression de 2007 2010 (1,7 % hors relance).

Lestimation des efforts de matrise des dpenses


Pour contribuer la rduction du dficit structurel, les dpenses publiques doivent augmenter moins que la croissance potentielle du PIB, ce que mesure la composante de leffort structurel relative aux dpenses. Pour apprcier lampleur des conomies ncessaires pour respecter lobjectif de croissance des dpenses qui est retenu, celui-ci devrait tre rapproch de la progression politique inchange des dpenses. Sa mesure tant cependant trs souvent discutable, voire impossible, une solution simple et transparente consiste prendre pour rfrence une croissance tendancielle dfinie comme la croissance moyenne annuelle observe sur une priode du pass o elle peut tre considre pertinente.

Lincertitude sur cette lasticit ne pourra tre leve qu la fin de 2012, une fois connu le produit du dernier acompte dimpt sur les socits. 18 En reprenant les chiffrages du Gouvernement.

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Depuis 1994, la croissance des dpenses publiques en volume fluctue, dans des proportions gnralement faibles, autour dun taux de 2,0 % par an, mais elle a t significativement inflchie au cours des dernires annes et ramene 1,7 % par an de 2007 2010, sous leffet de normes de dpenses plus strictes pour lEtat et lassurance maladie et de mesures dconomie. Ce taux de 1,7 % a t retenu dans le prsent rapport pour apprcier les conomies ncessaires pour atteindre lobjectif annonc par le Gouvernement. Celui-ci affiche de son ct des conomies par rapport une croissance tendancielle qui est discutable pour les dpenses de sant et qui nest pas clairement explicite pour celles de lEtat.

La programmation des dpenses publiques repose sur des normes de croissance appliques aux dpenses que lEtat maitrise, des degrs divers, le mieux : dpenses du budget de lEtat, y compris les dotations aux collectivits territoriales, dpenses dassurance maladie dans la premire loi de programmation et dpenses des rgimes obligatoires de base de scurit sociale dans la deuxime loi de programmation. Les objectifs de croissance retenus pour ces dpenses ont t rduits entre les annes 2007-2010 et 2012, mais pas assez pour ramener la progression des dpenses publiques totales de 1,7 0,8 %. En outre, la Cour a montr dans le pass que ces objectifs navaient pas toujours t respects.

a) Les dpenses de lEtat


La norme de croissance des dpenses de lEtat, qui tait zro en volume de 2007 2010, est dsormais complte par une deuxime norme, en valeur, qui sapplique aux dpenses hors charges dintrt et pensions. Il rsulte de la combinaison de ces normes et des mesures supplmentaires annonces le 7 novembre que les dpenses de lEtat prvues en loi de finances initiale pour 2012 sont infrieures de 2,5 Md ce quelles seraient en appliquant une croissance zro volume aux dpenses inscrites en loi de finances initiale pour 2011. Cette conomie de 2,5 Md, par rapport la croissance zro volume vise au cours des annes 2007 2010, reprsente 0,2 % du total des dpenses publiques (1 125 Md en 2011). Cette inflexion de la croissance des dpenses de lEtat peut donc ramener la progression des dpenses publiques totales de 1,7 % 1,5 %. Certaines dpenses de lEtat pourraient toutefois tre plus leves que prvu dans la loi de finances initiale pour 2012, par exemple, la masse salariale. Sa rduction de 170 M en valeur dans la loi de finances initiale pour 2012 repose en effet sur, entre autres hypothses, une conomie brute de 970 M rsultant du non-remplacement dun dpart la retraite sur deux. Toutefois, la Cour a estim dans un prcdent rapport

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que cette conomie devrait plutt tre de lordre de 800 M par an sur les annes 2011 201319, en partie rtrocde sous forme de mesures catgorielles insuffisamment matrises20. Du reste, en 2011, les crdits de rmunration ont d tre nouveau abonds en fin danne, ce qui illustre les difficults de pilotage de la masse salariale. Dans le projet de loi de finances pour 2012, des crdits ont t mis en rserve hauteur de 6,6 Md, contre 5,0 5,5 Md les annes prcdentes. Cependant, comme la Cour la not dans ses prcdents rapports sur les rsultats et la gestion budgtaire et sur la situation et les perspectives des finances publiques, une part majoritaire de ces crdits correspond, en fait, des dpenses obligatoires, y compris sur la masse salariale, et doit tre dbloque en cours danne. Seule une part minoritaire, de lordre de 2 Md, est utilise pour faire face aux alas de la gestion budgtaire et couvrir en cours danne des besoins imprvus, par redploiement de ces crdits. Les annes prcdentes, la quasi-totalit des crdits mis en rserve a t utilise pour financer ces deux catgories de dpenses. Mme sils sont un peu plus importants en 2012, seule une part trs faible dentre eux pourrait tre annule pour compenser des pertes de recettes lies une dgradation de la conjoncture.

b) Les dpenses des autres administrations publiques


Le taux de croissance vot de lobjectif national dassurance maladie (ONDAM) est ramen de 3,0 % en moyenne de 2007 2010 2,5 % pour 2012, soit une moindre progression de 0,9 Md qui peut contribuer rduire de 0,1 point la croissance des dpenses publiques par rapport leur progression de 2007 201021. Les annes postrieures 2010 se distinguent des prcdentes par la monte en charge de la rforme des retraites. En retenant les estimations du Gouvernement, son impact modrateur sur la progression des dpenses publiques serait de lordre de 0,2 % par an en tenant compte de lacclration de la rforme annonce le 7 novembre. Les nouvelles rgles dindexation des prestations familiales pour 2012 entraneraient une conomie infrieure 0,1 % des dpenses totales.

Communication de septembre 2010 de la Cour lAssemble nationale sur les conditions dune stabilisation en valeur de la masse salariale. 20 Les observations de la Cour sur ce point (note 12) ont t confortes par un rapport doctobre 2011 de la mission dvaluation et de contrle de lAssemble nationale. 21 La croissance effective de lONDAM a t de 3,2 % par an de 2007 2010, alors mme que les dotations aux hpitaux nont pas empch leur dette de saccrotre.

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Les concours sous enveloppe de lEtat aux collectivits territoriales sont dsormais gels en valeur, alors quils taient indexs sur linflation. Cependant, limpact sur les dpenses locales reprsente au plus 1,0 Md, soit 0,1 % des dpenses publiques22. Dans le champ des organismes divers dadministration centrale (ODAC), les oprateurs sont dsormais mieux encadrs (plafonds deffectifs et dendettement, notamment), mais il nest pas sr que leurs dpenses diminuent sensiblement, notamment parce que certains dentre eux bnficient de ressources affectes dynamiques. Ainsi, les taxes affectes aux oprateurs de lEtat ont augment de 4,5 % par an de 2007 2011, primtre constant. De plus, aprs une monte en puissance plus faible que prvu en 2011 (avec une dpense de 1,0 Md en comptabilit nationale), les investissements davenir devraient accrotre les dpenses publiques au minimum de 0,1 % en 2012 selon les rapports annexs au projet de loi de finances. Les dpenses des oprateurs lies au Grenelle de lenvironnement devraient aussi augmenter fortement de 2011 2014.

c) Le total des dpenses publiques


Au total, le durcissement des objectifs de croissance des composantes de la dpense publique totale soumises une norme23 permet denvisager une inflexion denviron 0,5 point de sa croissance, par rapport la croissance tendancielle observe de 2007 2010, et de la ramener environ 1,2 %. Il faut donc que les dpenses non couvertes par ces normes24, notamment celles des collectivits territoriales, ralentissent aussi, et plus fortement, pour que la progression totale de la dpense publique soit limite 0,8 %. Il est possible que la croissance des dpenses locales dclre fortement, aprs avoir t entretenue dans les annes 2007 2010 par la monte en charge de nouvelles prestations sociales, mais cette volution nest pas assure. Les dpenses publiques ont certes dj cr de moins de 1,0 % en volume dans le pass, mais cause de facteurs exceptionnels comme la baisse de linvestissement local en 2010 dont la rptition nest pas certaine malgr les difficults de financement des collectivits locales.
En supposant que la baisse des dotations de lEtat entrane une diminution de mme montant des dpenses des collectivits territoriales. 23 Moins de 50 % de la dpense totale sur 2007-2010 et plus de 70 % en 2012, du fait de lajout des dpenses de retraite et famille des rgimes de base de scurit sociale. 24 Dpenses locales, indemnits de chmage, retraites complmentaires, etc.
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Au total, raliser lobjectif de croissance de 0,8 % des dpenses publiques en volume est difficile, impose un effort de matrise des dpenses maintenu sans relche tout au long de 2012 et peut ncessiter en cours danne des mesures complmentaires.

3 - Un objectif de dficit pour 2012 difficile atteindre


La rduction du dficit public de 5,7 % du PIB en 2011 4,5 % en 2012 repose sur une hypothse de croissance de lactivit trs favorable et un objectif de matrise des dpenses qui nest pas acquis. Si la croissance du PIB tait infrieure dun point la prvision du Gouvernement, le dficit public serait accru denviron 0,4 point de PIB en 201225. Du fait du dcalage de perception de certains impts (sur le revenu notamment), limpact serait un peu plus important en 2013, fragilisant lobjectif de dficit de 3 % du PIB pour cette anne. Au total, une rvision dun point la baisse du PIB entrane une aggravation du dficit denviron 8 Md la premire anne et 10 Md la deuxime26.

4 - Une dette publique qui approcherait 90 % du PIB


Stabiliser la dette en 2012, compte-tenu dune croissance de 2,8 % du PIB en valeur, supposerait que le dficit public nexcde pas 2,3 % du PIB. Un besoin de financement des administrations publiques de 4,5 % du PIB se traduirait par une hausse du ratio dendettement de 2,2 points. En y ajoutant limpact des flux nets dacquisitions dactifs, la dette augmenterait de 3,3 points pour atteindre 88,3 % du PIB. Cette prvision intgre uniquement un encours de prts aux Etats en difficult de la zone euro de 40 Md, surtout en faveur de la Grce, accords directement par la France ou par lintermdiaire du FESF en application des dcisions prises jusquau 7 novembre 2011. Elle ne prend en compte ni lhypothse dinterventions du fonds europen de stabilit financire (FESF) pour acheter des titres publics sur le march secondaire, ni la dotation en capital que les Etats devront apporter linstitution qui grera le mcanisme europen de stabilit (MES) et dont la cration a t avance juillet 201227. Les crdits ncessaires lapport

En tenant aussi compte des dpenses sensibles la conjoncture. Avec une lasticit des recettes gale 1,0 mais, en phase de fort ralentissement, cette lasticit peut tre plus faible. 27 Contrairement au FESF, linstitution qui grera le MES empruntera en son nom propre, mais devra avoir un capital reprsentant au moins 15 % de ses actifs. Le FESF et le MES pourraient intervenir en mme temps de juillet 2012 juillet 2013.
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en capital de la France devront tre inscrits dans une loi de finances rectificative. Si la croissance tait nulle en 2012, le rapport de la dette au PIB approcherait 90 % du PIB, sans prendre en compte limpact sur ce ratio de nouvelles mesures de soutien ventuelles aux pays de la zone euro, audel de celles prises en compte le 7 novembre.

5 - Un dficit suprieur la moyenne europenne et une dette plus leve quen Allemagne
Si le dficit public tait effectivement ramen 4,5 % du PIB en 2012, il resterait suprieur la moyenne, hors France, de la zone euro (3,0 % du PIB) et de lUnion europenne (3,6 % du PIB), alors que celui de lAllemagne serait de seulement 1,0 % du PIB, selon les dernires prvisions de la Commission europenne. Selon celles-ci, fondes sur une croissance de 0,6 % en France, lcart entre la France et les autres pays ne changerait pas significativement. Le solde primaire serait encore ngatif en France, hauteur de 1,7 % du PIB, et positif en Allemagne, hauteur de 1,3 % du PIB. Dans ces conditions, les rapports de la dette au PIB des deux pays continueraient diverger, lAllemagne ramenant son endettement public environ 81 % du PIB contre 88 % pour la France. La dette de lAllemagne avait presque toujours t lgrement suprieure celle de la France depuis 1995 et un tel cart, dans ce sens, na jamais t observ. La dette publique de la France serait proche de la moyenne de la zone euro et suprieure la moyenne de lUnion europenne.

6 - Un effort structurel accru en 2012, conforme aux engagements, et portant surtout sur les prlvements
La croissance de 0,8 % des dpenses publiques en volume prvue pour 2012 est gale celle qui est inscrite dans la loi de programmation. Si cet objectif de dpenses tait respect, la composante de leffort structurel relative aux dpenses serait comprise entre 0,1 et 0,4 % en 2012, selon la croissance potentielle retenue (1,0 ou 1,5 %). Le rendement des mesures nouvelles de hausse des prlvements obligatoires intervenues depuis juillet 2010 serait de 16 Md avec les mesures annonces le 7 novembre, largement suprieur aux 3 Md inscrits pour 2012 dans la loi de programmation.

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En y ajoutant limpact dcal des rformes dcides avant juillet 2010, les mesures nouvelles auraient pour effet daugmenter les prlvements obligatoires de 20 Md en 2012, soit 1,0 point de PIB aprs 0,6 point en 2011. Leffort structurel reposerait nouveau principalement sur une hausse des prlvements obligatoires. Au total, il reprsenterait de 1,1 1,4 point de PIB en 2012. Au cours des 20 dernires annes, les efforts structurels les plus importants se sont levs 1,3 point de PIB en 1994 et 1,5 point en 1996. Selon les dernires prvisions de la Commission europenne, corriges pour tenir compte du plan du 7 novembre, lengagement pris au niveau europen de rduire le dficit structurel de 1 point sera respect.

C - Les annes 2013 et 2014


1 - Une prvision de croissance des recettes reposant sur un cumul dhypothses favorables
La prvision de croissance du PIB pour 2013 et 2014 a t ramene de 2,5 %, dans le programme de stabilit, 2,0 % dans les dernires prvisions du Gouvernement. Elle suppose que le ralentissement de 2012 sera seulement temporaire et que la croissance repartira rapidement. Les inquitudes sur le niveau des dettes publiques en Europe et aux Etats-Unis sont cependant encore trs fortes. De plus, le dsendettement des agents privs peut peser fortement sur la consommation et linvestissement, alors mme que les banques pourraient limiter leurs offres de crdits pour adapter la structure de leurs bilans aux nouvelles rgles prudentielles. Enfin, la croissance pourrait tre ralentie dans lensemble des pays par leffet des programmes de redressement budgtaire. La Commission europenne et lOCDE prvoient dans ces conditions une croissance de seulement 1,4 % en 2013. Compte tenu des prvisions de croissance du PIB et des recettes du Gouvernement, llasticit des recettes publiques au PIB serait de 1,15 en 2013, ce qui est relativement lev, puis de 1,0 en 2014. Les mesures nouvelles dj dcides augmenteront les prlvements obligatoires denviron 2 Md en 2013. Le Gouvernement y ajoute les 3 Md prvus par la loi de programmation mais sans prciser les dispositions qui devront tre prises pour obtenir ce rendement. Il prvoit aussi 3 Md de mesures nouvelles supplmentaires chaque anne de 2014 2016, sans en indiquer la nature.

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Dans ces conditions, le taux des prlvements obligatoires continuerait augmenter, de 44,8 % du PIB en 2012 45,3 % en 2013, alors que son niveau le plus lev tait jusque l de 44,9 % (en 1999).

2 - Un objectif de dpenses mieux documenter a) La croissance annuelle des dpenses


La croissance des dpenses publiques en volume inscrite dans la loi de programmation et le programme de stabilit est de 0,5 % en 2013 et 2014, alors quelle a t de 1,7 % en volume de 2007 2010. Les objectifs de croissance des dpenses publiques sont dsormais plus crdibles dans la mesure o ils sont fixs dans des lois de programmation qui les dclinent pour lEtat et les rgimes obligatoires de base de scurit sociale. Les dpenses de lEtat font elles-mmes lobjet dun budget triennal (2011 2013 pour celui en vigueur actuellement) qui les dcompose par missions. Les dotations de chaque mission sont arrtes par le Premier ministre dans ses lettres plafonds pour 3 ans. En examinant cette programmation, la Cour avait cependant soulign, dans son rapport de juin 2011 sur la situation et les perspectives des finances publiques, que les rformes engages taient elles seules insuffisantes pour atteindre cet objectif de croissance des dpenses publiques. Or, celui-ci a t ramen 0,2 % en 2013 et 0,4 % en 2014 dans le rapport conomique et financier mis jour aprs le discours du Premier ministre du 7 novembre 2011. De nouvelles dcisions pour 2013 et 2014 ont en effet t annonces le 7 novembre 2011. Elles prennent surtout la forme dun durcissement des normes de dpenses appliques lEtat et lassurance maladie sans que les mesures ncessaires pour les respecter soient toujours prcises. Il a ainsi t annonc, pour chaque anne de 2013 2016, une baisse supplmentaire de 1,0 Md des dpenses de lEtat par rapport lapplication de la norme zro valeur, alors que la stabilisation des dpenses de lEtat en valeur nest pas documente au-del de 2013. Ainsi, les conomies affiches par le Gouvernement sur la masse salariale lhorizon de 2016 reposent non seulement sur la prolongation de la rgle du un sur deux , mais aussi sur des hypothses non explicites entre lesquelles des choix devront tre faits, comme la poursuite du gel de la valeur du point ou la diminution du taux de rtrocession aux agents des gains de productivit.

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Lobjectif national des dpenses dassurance maladie serait ramen de 2,8 % 2,5 %, ce qui reprsente 0,5 Md de dpenses en moins. Les types de mesures envisages pour respecter ce nouvel objectif au-del de 2012 ne sont pas prciss. Le raccourcissement du calendrier de mise en uvre de la rforme des retraites, en lui-mme appropri, aurait un impact plus faible. Au total, les dcisions annonces le 7 novembre ont permis de rduire la progression des dpenses publiques de presque 2 Md chaque anne et de ramener leur taux de croissance de 0,5 % (programme de stabilit) 0,3 % (dernire prvision) sur 2013-2014.

b) Limpact sur la dette des conomies annonces le 7 novembre


Le Gouvernement escompte un impact de 27,5 Md des mesures annonces le 7 novembre sur la dette28 qui sexplique de la manire suivante. Leur impact sur le dficit public dune anne donne rsulte du cumul de cette baisse annuelle denviron 2 Md depuis 2011. Il serait ainsi de presque 2 Md en 2012, de 4 Md en 2013 et de 9 Md en 2016.
Tableau 2 : impact annonc des conomies du 7 novembre (Md) Impact en/sur : Hausse des dpenses Dficit Dette 2012 - 1,8 - 1,8 - 1,8 2013 - 1,9 - 3,7 - 5,5 2014 - 2,3 - 6,0 - 11,5 2015 - 1,0 - 7,0 - 18,5 2016 - 2,0 - 9,0 - 27,5

Source : rapport conomique, social et financier mis jour le 22 novembre 2011

Limpact sur la dette publique une anne donne rsulte lui-mme du cumul des impacts sur le dficit des annes antrieures. A lhorizon de 2016, il serait ainsi de 27,5 Md (cf. tableau ci-dessus)29. En y ajoutant limpact des mesures nouvelles relatives aux prlvements obligatoires annonces le 7 novembre, le Gouvernement prsente un plan de 65 Md. Ce mode de prsentation, habituel dans dautres pays, appelle des prcautions dutilisation. Mcaniquement, en effet, cet impact est dautant plus important quil est prolong un horizon lointain. Ainsi, raliser 2 Md dconomies supplmentaires chaque anne permet de rduire la dette de 90 Md lhorizon de 2020.
Le volet dpenses des mesures annonces le 24 aot comprend une conomie de 1,0 Md sur le budget de lEtat, limite lanne 2012. 29 33 Md avec lconomie annonce le 24 aot.
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De plus, la croissance des dpenses publiques, politique inchange, peut entraner une augmentation de la dette bien plus importante. Celle-ci serait de 75 Md lhorizon de 2016 si la croissance des dpenses tait de 0,5 % par an, comme prvu dans le programme de stabilit, et de 285 Md si elle tait de 1,7 % par an, comme dans les annes 2007 2010.

3 - Un effort structurel augmenter en 2013 et 2014


Le Gouvernement affiche une rduction du dficit structurel de 1,4 point de PIB en 2013 puis de 0,9 point chacune des annes 2014 2016, mais elle rsulte en partie dlasticits leves des recettes. Leffort structurel programm est en fait moindre. Les mesures nouvelles de hausse de prlvements obligatoires annonces dgageraient des montants de 5 Md en 2013 et 3 Md en 2014, mais celles qui sont documentes reprsentent 2 Md en 2013 et aucune ne lest pour 2014. Si les dpenses et les hausses de prlvements sont conformes aux prvisions du rapport conomique et financier mis jour, leffort structurel sera de 0,6 1,0 % du PIB en 2013 et de 0,4 0,7 % en 2014. *** Lensemble des lments prcdents montre que la trajectoire des dficits publics inscrite dans la loi de programmation au-del de 2012 (3,0 % du PIB en 2013 et 0 en 2016) repose sur des hypothses macroconomiques favorables et un effort structurel qui devrait tre plus ambitieux et reposer sur des mesures plus prcises.

II - Les enjeux et conditions de la baisse du dficit


Ds les premiers signes, lautomne 2008, dun fort ralentissement de la croissance en 2008-2009, un consensus sest dgag dans de nombreux pays, dont la France, pour complter lassouplissement de la politique montaire dcid par les banques centrales, par une politique budgtaire de relance au-del du jeu des stabilisateurs automatiques. Le contexte est aujourdhui radicalement diffrent, en France et dans beaucoup de pays de la zone euro. Lendettement public a augment de plus de 20 points de PIB depuis fin 2007 et prive les Etats de marges de manuvre. La rduction du dficit est plus que jamais indispensable pour rassurer les cranciers des Etats et des autres entits publiques,

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obtenir un effet favorable sur la charge dintrt, renforcer la croissance moyen terme et garantir lautonomie de la politique conomique et sociale. Ces mesures de consolidation budgtaire auront toutefois un impact ngatif sur lactivit court terme, dampleur variable en fonction des mesures retenues. Or, la perspective dune croissance faible, voire nulle, peut aussi inquiter les cranciers des Etats. La voie est donc devenue trs troite.

A - Les enjeux
1 - Une drive de la dette en labsence de mesures correctrices
Pour commencer rduire la dette, en pourcentage du PIB, les comptes publics doivent dgager un excdent primaire suprieur un seuil minimal, appel solde primaire stabilisant . Il est lui-mme gal au produit de la dette par lcart entre son taux dintrt moyen et le taux de croissance nominal du PIB. Si le solde primaire est insuffisant, la dette augmente mcaniquement sous leffet des intrts. Avec une croissance potentielle de 1,0 ou 1,5 % et un taux dintrt de 3,4 % (taux moyen en 2010), un excdent primaire structurel de 0,3 % 0,8 % du PIB est ncessaire pour stabiliser la dette au niveau de 85 % du PIB. Or, le solde primaire structurel de la France tait ngatif hauteur de 2,1 % du PIB en 2011 selon la Commission europenne30. Il faudrait donc le rduire de 2,4 2,9 points de PIB pour commencer rduire la dette. Leffet de boule de neige de la dette qui rsulterait du maintien du dficit primaire structurel son niveau de 2011 peut tre illustr par deux scnarii conventionnels reposant sur des taux de la croissance potentielle de 1,0 ou 1,5 %31. La dette atteindrait 100 % du PIB en 2015 ou 2016, selon le scnario, et 122 ou 113 % du PIB en 2020. La charge dintrts reprsenterait environ 4,5 % du PIB en 2020, soit 9 % des recettes
Lestimation du solde structurel de la Commission europenne est prise ici titre provisoire. La Cour rexaminera lvolution du dficit structurel dans son rapport de juin 2012 sur les finances publiques. 31 Les autres hypothses retenues sont : la croissance du PIB est suprieure ce potentiel de 2013 2020 (mais de 1 % en 2012) et permet de ramener le dficit primaire effectif (3,1 % du PIB en 2011) son niveau structurel en 2020 ; le prix du PIB crot de 1 % en 2012 puis de 1,0 ou 1,5 % ; le taux dintrt moyen de la dette crot de 0,1 point par an ; il ny a pas de mesures de soutien aux pays de la zone euro au-del de celles prvues le 7 novembre.
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publiques ou lquivalent des crdits budgtaires consacrs aux missions enseignement scolaire et enseignement suprieur et recherche . Ces scnarii de linacceptable maintiendraient la France dans une zone trs dangereuse dont il faut au contraire sloigner rapidement en rduisant la dette. A titre dillustration, un effort structurel de 1 point de PIB par an pendant cinq ans, en commenant en 2012, permettrait de stabiliser la dette 91 % du PIB en 2013 puis de la ramener 78 % du PIB en 202032. Ce scnario de redressement est proche de celui du programme de stabilit.

2 - Un risque de hausse des taux et de la charge dintrt


Il est impratif de ne pas laisser les marchs anticiper un risque de non soutenabilit des finances publiques. En effet, aprs tre rest infrieur 50 points de base jusqu juin 2011, lcart de taux entre les obligations dEtat franaises et allemandes a approch 200 points33 en novembre 2011, avant de redescendre aux environs de 125 points la mijanvier. Le taux des obligations publiques franaises se sont carts des taux allemands qui ont eux-mmes diminu, et le taux moyen de la dette franaise a peu augment, mais lexemple de lItalie ou de lEspagne montre que la prime de risque sur la dette dun grand Etat peut rapidement augmenter de plusieurs centaines de points. Leffet de boule de neige de la dette pourrait alors rapidement paratre incontrlable et lEtat connatre dimportantes difficults pour lever les emprunts ncessaires pour couvrir le dficit. Au surplus, les chanciers de remboursement de la dette actuelle conduisent des besoins de refinancement trs importants dans les prochaines annes. Selon le FMI, en tenant compte de la dette court terme et en supposant quelle est renouvele lidentique, ces besoins de refinancement reprsenteraient environ 330 Md en 2012 et 340 Md en 2013 (aprs 280 en 2011), contre respectivement 250 et 200 Md en Allemagne, 350 et 300 Md en Italie.

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Avec une croissance potentielle de 1,5 %. Un point de base correspond un intrt de 0,01 %.

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La dtention de la dette publique par des non rsidents


Le taux de dtention de la dette de lEtat par des non rsidents fin 2010 est plus lev en France (68 %) que dans les pays comparables (53 % en Allemagne, 46 % en Espagne et 44 % en Italie) et cest en France quil a le plus augment depuis 10 ans (de 33 points). Le taux de dtention de la dette publique totale par des non rsidents est moins bien connu mais les donnes collectes par Eurostat confirment ce constat. Ce taux tait de 57 % en France fin 2009, contre 50 % en Allemagne, 43 % en Italie et 46 % en Espagne (52 % en moyenne dans la zone euro), et cest en France quil a le plus augment de 2004 2009. Ce taux peut tre considr comme un signe de succs de la politique suivie par lagence France Trsor consistant diversifier les cranciers de lEtat, pour rduire la dpendance lgard de certains dentre eux, et sadapter leurs besoins. Il tmoignerait de la cote de confiance de la France auprs des investisseurs internationaux, sans prsenter de risques particuliers si leur comportement est identique celui des investisseurs nationaux. Il est en effet probable que les principaux investisseurs accordent une gale attention tous les grands pays et choisissent leurs placements selon des critres identiques qui laissent peu de place un biais domestique . Certains pargnants prfrent, toutefois, les placements dans leur propre pays, parce quils en ont lhabitude, en connaissent mieux les fondamentaux et vitent des cots de transaction. Ce biais domestique existe encore dans tous les pays bien quil soit affaibli par louverture internationale des marchs de capitaux, notamment dans la zone euro du fait de la disparition du risque de change et plus particulirement en France au vu des comparaisons prcdentes. Il tient au comportement dacteurs plus petits, en particulier les mnages, lorsquils investissent directement ou lorsquils choisissent des organismes de placement collectif. Un fort taux de dtention de la dette publique par les non-rsidents peut constituer un lment de risque dans les priodes de tensions sur les marchs des emprunts publics, car ils pourraient tre plus enclins que les rsidents des revirements soudains et extrmes provoqus par des informations partielles, voire errones. Quun taux lev de dtention de la dette publique par les non rsidents soit rellement ou non un facteur de risque, il est parfois peru ainsi, y compris dans les publications dinstitutions comme lOCDE, le FMI et la Banque centrale europenne, ce qui constitue en soi un lment de fragilit.

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Orienter lpargne des mnages franais vers le financement de lEtat pourrait rduire cette fragilit, mais lachat de titres publics se substituerait dautres investissements, rpartis dans des proportions indtermines entre la France et les autres pays. Le principal objectif doit tre de rduire lendettement de lensemble des agents, publics et privs, vis--vis de lextrieur, en rquilibrant la balance des paiements courants.

3 - Des risques pour la croissance moyen terme et lindpendance de la politique conomique


Dans les scnarii de linacceptable , les marges de manuvre de la politique conomique et sociale seraient considrablement rduites, limage ce que lon peut observer dans dautres pays. La hausse du taux des emprunts publics pourrait aussi avoir un impact ngatif sur les conditions de financement des investissements privs. Certes, les taux dintrt des obligations prives ont moins augment que ceux des emprunts publics depuis la crise de 2008-2009, les entreprises prives apparaissant dsormais moins risques que les Etats, mais laugmentation des taux des emprunts publics pourrait saccompagner dune hausse du taux des crdits bancaires. En effet, les ratios de solvabilit et de liquidit incitent les banques et assurances dtenir des titres publics dont la dprciation, sils paraissent plus risqus, peut se traduire par des pertes et des besoins en fonds propres. Les tablissements financiers pourraient alors augmenter les taux de leurs crdits et tre plus slectifs pour rtablir leurs marges. En outre, les agents privs peuvent anticiper quun dficit public entranera terme des hausses dimpts. Les mnages peuvent alors augmenter leur pargne, pour y faire face, et les entreprises rduire leur investissement, ceux-ci apparaissant moins rentables. Ces comportements, qui freinent la croissance moyen terme, sont dautant plus probables que la dette publique est leve et parat difficile matriser. Le taux dendettement actuel est dans une zone o de tels effets peuvent se manifester. Les vnements rcents confirment galement que lendettement public constitue un risque majeur pour la cohsion de la zone euro34.

La Cour notait, dans son rapport de 2009 sur la situation et les perspectives des finances publiques, que les pays les plus rigoureux naccepteront pas facilement daider les autres, alors mme que lexplosion des emprunts publics pourrait avoir un impact ngatif sur tous les pays .

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B - Les conditions dune rduction du dficit


La rduction des dficits publics a gnralement un effet ngatif court terme sur lactivit. En France, les modles macroconomiques montrent que le PIB diminue de 0,5 1,3 %, selon les mesures prises, lorsque le dficit est rduit dun point de PIB, en supposant que les autres pays maintiennent leurs dficits inchangs. Selon lOCDE, cet effet est de 25 50 % plus lev lorsque ses pays membres rduisent ensemble leur dficit de ce montant. Cet effet dfavorable est temporaire, mme dans des modles dinspiration keynsienne, mais il faut essayer den limiter lampleur. En effet, outre ses consquences sociales, un chmage conjoncturel prolong peut rduire les comptences des demandeurs demploi, se transformer en un chmage structurel et entraner une baisse de la croissance potentielle. Cet effet ngatif peut tre limit en prsentant des programmes de redressement crdibles des finances publiques, en retenant des mesures appropries et en amliorant la comptitivit de lconomie.

1 - La crdibilit des mesures de redressement


Les multiplicateurs keynsiens de court terme peuvent tre limits par les effets des dficits sur les comportements dpargne des mnages, les taux dintrt et linvestissement priv, mais ces effets ne jouent pas ncessairement de manire symtrique quand les dficits augmentent ou diminuent. En particulier, les mnages et les entreprises peuvent augmenter leur pargne et rduire leur investissement face une aggravation du dficit sans pour autant avoir le comportement inverse face un programme de redressement budgtaire, du moins tant quil ne leur parat pas suffisamment crdible. Si certains pays, comme la Sude, ont connu une forte reprise de lactivit aprs un effort important de consolidation budgtaire, elle a en partie rsult de la croissance des autres pays. Il est donc probable que les effets keynsiens dfavorables de la diminution du dficit public seront prdominants court terme, mais une confiance suffisante dans le redressement des comptes publics peut limiter leur ampleur en incitant les mnages pargner moins et les entreprises investir plus. Or, la succession rapide dans le temps de mesures de redressement, au fil des rvisions la baisse des perspectives de croissance, pourrait au contraire donner aux mnages et aux entreprises limpression que la

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rduction du dficit public imposera des efforts sans cesse croissants et les inciter accrotre leur pargne et rduire leur investissement. Pour que la confiance soit suffisante, la nature et le calendrier des mesures de redressement doivent faire lobjet dune programmation pluriannuelle prcise qui soit la plus stable possible.

2 - Limportance de la nature des mesures de redressement


Limpact court terme sur lactivit conomique dpend de la nature des mesures mises en uvre pour rduire le dficit public. Il est maximal si cette rduction rsulte dune baisse de linvestissement public et minimal si elle tient des mesures qui se traduisent par une baisse du revenu de mnages ayant peu de contraintes de liquidits. Pour ne pas affecter la croissance moyen terme, lajustement budgtaire doit prserver linvestissement et, plus gnralement, les dpenses davenir , condition que leur rentabilit socio-conomique soit avre. Le dosage des mesures de redressement doit enfin permettre une rpartition quitable des efforts.

3 - Lamlioration de la comptitivit
Mme si les agents privs anticipent une rduction de lendettement public, leur plus grande confiance ne sera sans doute pas suffisante pour les conduire pargner moins et investir plus. En effet, la crise de 2008-2009 tient, pour partie, un endettement priv excessif dont la rduction suppose un relvement des taux dpargne, qui affectera la consommation, et une baisse de linvestissement. Lendettement priv est certes moins lev en France que dans les autres pays, mais il y diminuera probablement aussi. Les perspectives de ralentissement de la croissance et de hausse du chmage pourraient aussi inciter les mnages augmenter leur taux dpargne. De plus, les nouvelles rgles prudentielles imposes aux banques et assurances et la hausse des risques associs aux placements en actions, du fait de laccroissement de leur volatilit, vont accrotre le cot de financement des investissements privs. Il est, au total, probable que lpargne des agents privs augmente et que leur investissement diminue. Leur capacit de financement pourrait donc augmenter.

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Or, la somme des capacits de financement des agents publics et privs nest autre que la capacit de financement de la Nation, qui se lit dans le solde de la balance des paiements courants. Une augmentation des capacits de financement des administrations publiques et des agents privs nest possible que si le solde de la balance des paiements courants samliore. Cette amlioration suppose que la comptitivit de lconomie franaise saccroisse, en permettant des gains de parts de march, ou que la demande intrieure (consommation et investissement) croisse moins vite en France qu ltranger. Le ralentissement de la demande intrieure pourrait se traduire par des pertes demplois, de pouvoir dachat et en dfinitive de recettes publiques. Lacclration de la demande trangre ne pourrait rsulter que de politiques plus expansionnistes dans les autres pays. Lamlioration de la comptitivit est la seule solution qui dpende de dcisions nationales et constitue donc une orientation indispensable.

III - Les orientations


A la fin de 2011, les tensions sur les marchs financiers taient fortes dans la zone euro et les indicateurs de confiance des mnages au plus bas en France. Les volutions macroconomiques et financires des prochains mois sont trs difficilement prvisibles et des scnarii de rupture ne peuvent tre exclus. Dans ces conditions, la stabilisation, puis la rduction, du niveau dendettement public est imprative pour respecter les obligations de la France vis--vis de ses partenaires europens et maintenir la confiance des mnages et des investisseurs. Elle suppose une rsorption rapide du dficit structurel, ce qui reprsente un effort dau moins 5 points de PIB. Or, leffort ralis en 2011 et programm pour 2012 reprsente au total de 1,5 2,0 points selon lhypothse de croissance potentielle. Une grande part du chemin reste donc faire et la faible crdibilit de la France, du fait du non respect de ses engagements antrieurs en matire de matrise des finances publiques, oblige programmer rapidement et prcisment les efforts supplmentaires ncessaires. Dans une conjoncture macroconomique difficile, le redressement des comptes publics nest toutefois possible que si la croissance est prserve au maximum. Or, elle pourrait tre affecte par une succession de plans de redressement dcids au fur et mesure des rvisions la

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baisse de la croissance qui renforcerait lattentisme des agents conomiques privs. La prsentation, dans un dlai proche, dun nouveau programme pluriannuel de redressement des comptes publics fond sur des prvisions de croissance prudentes et comportant des mesures suffisamment prcises pour assurer un effort structurel de 3 4 points de PIB, concentr sur le dbut de la priode de programmation, permettrait de donner aux agents conomiques une visibilit et une confiance suffisantes pour limiter leffet ngatif de la consolidation budgtaire sur lactivit court terme. Le prochain programme de stabilit, qui sera dpos en avril 2012 et traduira les engagements europens de la France, devrait en tre le vecteur, ce qui ninterdirait pas au Gouvernement issu des lections de modifier la nature des mesures de redressement. Leffort structurel ralis dans les annes 1994 1998 par la France pour obtenir sa qualification leuro sest lev au total 4,0 points de PIB. Cest un effort dampleur comparable qui est ncessaire. Pour clairer ces dcisions, la Cour formule, comme dans son rapport de juin 2011, des observations et recommandations sur le pilotage des finances publiques et la problmatique de leur redressement.

A - Le pilotage des finances publiques


1 - Des outils de programmation renforcer et complter
Les outils de programmation ont t renforcs ces dernires annes mais prsentent encore plusieurs faiblesses. Les dispositions de la deuxime loi de programmation des finances publiques (2011-2014) constituent un progrs par rapport celles de la premire (2009-2012), dans la mesure notamment o un effort structurel minimal de rduction du dficit public est prvu. Lexemple de la rgle interdisant toute nouvelle dpense fiscale non gage dans la premire loi montre cependant que la porte juridique de ces dispositions nest pas suprieure celle des autres lois et devrait donc tre renforce. Les dcisions prises au sommet de la zone euro du 26 octobre 2011 le rendront ncessaire. La trajectoire prvue pour le dficit et la dette publics dpend notamment de la croissance du PIB dont la prvision est invitablement fragile. Or, il est difficile et risqu dajuster systmatiquement les mesures de redressement aux rvisions la baisse de cette prvision.

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Dans ces conditions, la programmation des finances publiques doit sappuyer, comme dans dautres pays europens, sur des prvisions de croissance du PIB et des recettes publiques compatibles avec une estimation prudente de la croissance potentielle. Les rgles relatives aux dpenses et recettes ne peuvent pas sappliquer aux collectivits territoriales et certains organismes sociaux (Unedic et rgimes complmentaires de retraite), en ltat actuel du droit. Labsence dune gouvernance de lensemble des administrations publiques conduit donc durcir les normes de croissance des dpenses de lEtat et des rgimes obligatoires de base de scurit sociale pour que les objectifs de dpenses relatifs lensemble des administrations publiques soient atteints avec un degr suffisant de certitude. Une telle gouvernance devrait donc tre mise en place. Le mouvement de stabilisation en valeur puis de rduction des dotations de lEtat aux collectivits locales, seul outil de rgulation actuellement disponible, devra tre poursuivi au-del de 2012. Conjugu la limitation depuis 2010 de leur pouvoir de vote des taux des impts locaux et au renchrissement probable du cot de leurs emprunts, cette volution devrait les inciter se donner les moyens de mieux matriser que par le pass la progression de leurs dpenses. Le dficit des comptes sociaux est une anomalie et leur rquilibrage est un impratif, comme la de nouveau soulign la Cour dans son rapport de septembre 2011 sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale. Le pilotage par des normes de dpenses tant insuffisant, tout ncessaire quil soit, la loi de programmation devrait comprendre des dispositions juridiquement contraignantes lgard des lois de finances et de financement de la scurit sociale intgrant un refus de principe de tout dficit des comptes sociaux. Une plus grande harmonisation des systmes comptables, surtout entre lEtat et ses oprateurs, et la mise en place de nouveaux dispositifs dalerte contribueraient amliorer le pilotage des finances publiques. Enfin, la Cour rappelle que, si les rgles sont utiles, cest de rformes ambitieuses et inscrites dans la dure que viendra le redressement des finances publiques.

2 - De nouvelles rgles europennes mettre en uvre


Un paquet de six directives et rglements sur la gouvernance conomique de lEurope entrera en application en 2012 et imposera de nouvelles obligations visant amliorer la surveillance budgtaire,

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notamment : une trajectoire plus prcise de rduction de la dette ; la mise en place de rgles budgtaires nationales, surveilles par des institutions indpendantes ; un effort structurel minimal ; une programmation pluriannuelle couvrant lensemble des administrations publiques ; la transmission dinformations plus prcises (sur les dpenses fiscales, les garanties, notamment) et plus frquentes (des rsultats mensuels ou trimestriels en comptabilit de caisse et trimestriels en comptabilit nationale) ; des pouvoirs accrus de contrle et de sanction de la Commission (Eurostat) sur la qualit des comptes des administrations publiques ; des prvisions macroconomiques et budgtaires mieux tayes. A lissue des sommets de la zone euro du 26 octobre et du 9 dcembre 2011, des mesures complmentaires concernant la gouvernance conomique et budgtaire ont t annonces pour renforcer la soutenabilit des finances publiques et la croissance. En particulier, chaque pays devra inscrire, dans sa constitution ou dans un texte de niveau quivalent , une rgle limitant le dficit structurel 0,5 % du PIB. Les projets de lois de finances devront tre fonds sur des prvisions indpendantes et soumis la Commission et au Conseil si le pays est en dficit excessif . Les sanctions prvues pour le cas o les dficits excessifs ne seraient pas corrigs suffisamment vite seront plus automatiques. La Cour examinera les consquences tirer de ces nouvelles dispositions europennes pour la France dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2012. Dans son rapport public annuel de 2010, elle avait, toutefois, dj not que fixer une limite au dficit structurel dans un texte supra-lgislatif suppose de dterminer prcisment le mode de calcul du solde structurel et les modalits de contrle du respect de cette rgle.

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Les comits budgtaires indpendants


La Commission europenne a consacr un chapitre de son dernier rapport sur les finances publiques dans lUnion europenne (septembre 2011) la gouvernance budgtaire dont elle mesure la qualit travers deux indicateurs : le premier concerne les rgles budgtaires et le second les comits budgtaires indpendants , dont le renforcement est prconis par les organisations internationales (OCDE, FMI). Ce deuxime indicateur mesure lexistence dinstitutions publiques indpendantes du Gouvernement et du Parlement (autres que la Banque centrale) et charges dau moins une des quatre missions suivantes, ainsi que la nature des fonctions effectivement exerces : lanalyse des finances publiques et de la politique budgtaire ; la publication davis sur la politique budgtaire ; la publication de recommandations sur la politique budgtaire ; llaboration de prvisions macro-conomiques et budgtaires. Selon ce rapport, la Cour des comptes, dont lindpendance est constitutionnellement garantie, remplit les trois premires fonctions, et la commission conomique de la Nation la quatrime, ce qui permet la France de se situer, au regard de cet indicateur, au cinquime rang sur les 17 Etats de lUnion europenne ayant au moins une institution de ce type.

B - La problmatique du redressement au-del de 2012


Les prlvements obligatoires sont dj trs levs en France, par comparaison avec ceux des autres pays, notamment lAllemagne, et peuvent difficilement alourdir les cots de production des entreprises sans dgrader davantage la comptitivit. Leffort de redressement doit donc porter principalement lavenir sur les dpenses publiques, dautant plus que, pour 2011 et 2012, il comporte surtout des hausses de prlvements obligatoires. Cependant, la matrise des dpenses, mme renforce, ne suffira pas et de nouvelles augmentations des recettes sont inluctables.

1 - Ralentir fortement la croissance des dpenses


Alors que la croissance tendancielle des dpenses publiques tait de 1,7 % par an en volume de 2007 2010, leur progression devrait tre de 0 0,5 % (selon la croissance potentielle retenue), soit denviron 1,5 point de moins, pour que leffort structurel dun point de PIB porte pour moiti sur les dpenses. Le Gouvernement sest donn un objectif proche avec une croissance de 0,4 % en volume des dpenses sur la priode 2013-2016.

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Si lhypothse est faite, titre illustratif, dune rduction identique de 1,5 point de la croissance des dpenses de chacune des administrations publiques, lEtat devrait, pour ce qui le concerne, ramener son objectif zro volume un objectif 1,5 % en volume ; lobjectif de croissance annuelle de lONDAM, qui tait de 3,0 % en valeur de 2007 2010, devrait tre ramen 1,5 % ( inflation inchange), et pas seulement 2,5 %, ce qui montre lampleur des efforts ncessaires. Une programmation crdible suppose bien entendu de diffrencier les efforts, selon les administrations et par nature de dpenses, et de prciser comment les conomies ncessaires seront obtenues. La ralisation de tels objectifs suppose de prendre des dcisions trs difficiles allant trs au-del de ce qui a t arrt ce jour et que les exemples suivants tendent seulement illustrer. La dmarche de rexamen des politiques publiques, qui prend aujourdhui la forme de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) considre par le Gouvernement comme le principal instrument de matrise des dpenses publiques, devrait tre tendue dautres dpenses dintervention et dautres secteurs (collectivits territoriales, caisses de scurit sociale, hpitaux publics). Elle a en effet port jusqu prsent essentiellement sur la masse salariale et les autres dpenses de fonctionnement de lEtat et des ODAC. Le non-remplacement dun dpart la retraite sur deux et la rduction des dpenses de fonctionnement devraient sappuyer non seulement sur la rorganisation des services de lEtat, mais aussi sur un rexamen en profondeur de ses missions. La stabilisation de la masse salariale de lEtat, hors pensions, supposerait aussi de prolonger au-del de 2012 le gel de la valeur du point de la fonction publique et/ou de diminuer sensiblement le taux de rtrocession des gains de productivit aux agents sous forme de mesures catgorielles35. La diminution du taux de croissance des dpenses publiques tient pour une bonne part un ralentissement de la croissance des dpenses locales qui doit tre encore plus marqu et sinscrire dans la dure, travers une rorganisation des structures, intercommunales notamment, un rexamen des politiques et une stabilisation des effectifs. Les prestations sociales reprsentant 45 % des dpenses publiques, il serait trs difficile de redresser les comptes publics sans chercher ralentir leur progression, au-del des effets de la rforme des retraites. Elles jouent un rle dterminant dans la redistribution des revenus, mais
35

Cf. communication de la Cour de septembre 2010 la commission des finances de lAssemble nationale.

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leur croissance pourrait tre ralentie sans remettre en cause la solidarit envers ceux qui en ont le plus besoin en les ciblant mieux et en accentuant la place de la redistribution verticale. Les rformes structurelles, telles que les incitations au recul de lge de dpart en retraite ou la rorganisation du systme de soins, entranent des conomies significatives, mais qui stalent dans la dure. Selon les estimations du Gouvernement, la rforme des retraites entranerait environ 2 Md dconomies supplmentaires chaque anne de 2011 2014. Dans son dernier rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale, la Cour a formul des recommandations sur lorganisation et la tarification des hpitaux et des professions de sant de nature amliorer terme leur efficience. Elle a aussi not que le dispositif actuel de prise en charge 100 % des affections de longue dure se rvle complexe, peu cohrent et inefficace tout en tant coteux. Compte tenu de lurgence de la situation des finances publiques, ces mesures doivent tre compltes par des dcisions difficiles mais aux effets plus immdiats. Comme la Cour la not dans son rapport de 2010 sur la situation et les perspectives des finances publiques, une dsindexation temporaire, totale ou partielle, des prestations pourrait permettre des conomies rapides et importantes. Une dsindexation partielle a dores et dj t dcide par le Gouvernement pour les prestations familiales en 2012. Une application sur un champ plus large comme les pensions de retraite hors minima sociaux reprsenterait prs de 1,0 Md dconomies par an (tous rgimes confondus) pour tout cart de 0,5 point par rapport linflation, soit presque 3,0 Md par an pour un gel avec une inflation de 1,5 %. Une rduction de deux points du taux de croissance des dpenses dassurance maladie permettrait aussi dobtenir une conomie denviron 3 Md. Elle impliquerait dagir encore plus fortement sur les prix des mdicaments, dont le niveau est dans certains cas plus lev en France comme le notait la Cour dans son dernier rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale, sur les tarifs de remboursement des prestataires de soins et sur la participation financire des assurs.

2 - Augmenter et redployer les prlvements obligatoires


Pour que les comptes publics soient structurellement lquilibre, leffort structurel doit tre denviron 5 points de PIB. La Cour a recommand, dans son rapport de juin 2011 sur la situation et les perspectives des finances publiques, quil porte majoritairement sur les dpenses. Leffort ralis en 2011 et prvu pour 2012 reprsente de 1,5

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2 points et prend surtout la forme de hausses des prlvements obligatoires. Il est donc ncessaire de faire un effort complmentaire dau moins 3 points de PIB, soit dau moins 1 point de PIB (20 Md) par an pendant trois ans, et daccentuer sans tarder le ralentissement des dpenses. Avec une hypothse de croissance potentielle de 1,0 %, seule une baisse en volume des dpenses publiques permettrait que plus de la moiti de leffort structurel (soit plus de 10 Md) porte chaque anne sur les dpenses. Faute de pouvoir parvenir une diminution en volume des dpenses, les prlvements obligatoires devraient tre relevs de 10 Md par an aprs 2012. Le rapport de juin 2011 donnait des pistes pour accrotre le total des prlvements obligatoires, qui restent dactualit. Il soulignait notamment que la rduction du cot des niches sociales et fiscales est dans son principe prfrable laugmentation des taux des impts et cotisations. La Cour a ainsi recommand de rduire le cot des niches fiscales de 10 Md par rapport leur niveau de 2010, et dautant celui des niches sociales. Compte tenu de ses dernires observations sur les dpenses fiscales, prsentes dans la deuxime partie de ce rapport, elle souligne quil est dsormais possible, et souhaitable, de rduire le cot des dpenses fiscales de plus de 15 Md par rapport cette mme rfrence (les mesures adoptes jusquici permettent de le diminuer de 5 Md lhorizon de 2013). Comme la Cour la soulign dans son rapport sur les prlvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne36, cette augmentation des recettes devrait sinscrire dans une stratgie fiscale de moyen terme permettant damliorer la comptitivit, la croissance potentielle et lemploi, en rpartissant quitablement les efforts. Un redploiement des prlvements pesant sur le cot du travail vers dautres assiettes est ainsi ncessaire.

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Les prlvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne , mars 2011.

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______________________ CONCLUSION _____________________ Aprs des dficits trs levs en 2009 et 2010, lanne 2011 a vu samorcer un redressement des comptes publics. Leffort structurel de rduction du dficit sest lev environ 0,5 point de PIB, hors impact de la fin du plan de relance. Leffort programm pour 2012 est plus important (environ 1,25 point de PIB) et na t dpass que deux fois au cours des vingt dernires annes. Il suppose toutefois un ralentissement des dpenses qui nest pas totalement acquis. Sil se confirme, conformment aux prvisions du Gouvernement, la croissance des dpenses et la hausse des prlvements obligatoires en 2011 et 2012 devraient alors respecter les objectifs inscrits dans la loi de programmation et le programme de stabilit. Le redressement des finances publiques est aussi engag dans les autres pays si bien que le dficit de la France devrait rester suprieur la moyenne europenne en 2011 et 2012. La dette publique franaise continuerait crotre pour avoisiner 90 % du PIB alors que celle de lAllemagne aurait amorc sa dcrue ds 2011. Les perspectives macroconomiques et financires des prochains mois sont trs incertaines et la rduction des dficits publics, dans lensemble de lUnion europenne, risque dtre contrecarre par un net ralentissement de lactivit affectant les recettes des administrations publiques. En France, de nouvelles mesures de redressement seraient ncessaires pour respecter lobjectif de dficit de 4,5 % du PIB en 2012 si la croissance savrait infrieure la prvision du Gouvernement. Lobjectif de ramener en 2013 le dficit 3,0 % du PIB est encore plus difficile atteindre car la programmation repose sur un cumul dhypothses favorables. Si les plans de rigueur ont un impact ngatif temporaire sur lactivit, les consquences conomiques et sociales dune poursuite de lendettement seraient encore plus graves. La confiance, ncessaire pour limiter cet effet ngatif, pourrait tre rode par une succession de mesures de redressement et ne peut rsulter que dune perspective crdible de stabilisation, puis de rduction, du niveau dendettement public un horizon suffisamment proche. Leffort ralis en 2011 et programm pour 2012 reprsentant de 1,5 2,0 points de PIB, il faut rapidement se donner pour cap, et sy tenir, un effort structurel supplmentaire de rduction du dficit reprsentant au moins 3 points de PIB (soit 60 Md) et sappuyant sur des mesures plus prcises.

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Plus de la moiti du chemin reste donc faire. La France, qui a rarement respect ses engagements antrieurs, ne peut regagner sa crdibilit quen programmant prcisment les efforts supplmentaires ncessaires pour atteindre cet objectif et respecter ses obligations vis-vis de ses partenaires europens. Tel devrait tre un objet essentiel du programme de stabilit qui sera prsent en avril 2012. Alors que les plans annoncs jusque l font porter lajustement surtout sur des hausses des prlvements, un ralentissement plus marqu des dpenses publiques est dsormais indispensable. De nouvelles hausses des prlvements obligatoires seront nanmoins ncessaires. Pour renforcer le potentiel de croissance moyen terme, les impts et cotisations sociales devront aussi tre redploys pour amliorer la comptitivit des entreprises. Cest en effet un double dficit, des comptes publics et de la balance des paiements courants, que la France est confronte. Ds lors, ces deux dficits doivent diminuer de pair pour permettre notre pays de retrouver durablement le chemin de la croissance.

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SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie et de la ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement

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REPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE ET DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTEPAROLE DU GOUVERNEMENT

Nous partageons l'analyse de la Cour concernant l'imprieuse ncessit de rquilibrer les comptes publics et de rduire l'endettement public, ainsi que la ncessaire participation de l'ensemble des acteurs cet effort d'ajustement. Nous souscrivons galement ses recommandations de supprimer les dpenses fiscales dont l'utilit conomique n'est pas dmontre et d'tendre la RGPP aux dpenses sociales. Nous avons not la prise en compte par la Cour d'un certain nombre de progrs raliss dans la gestion de nos finances publiques. Nous regrettons nanmoins que le rapport ne mentionne pas davantage les efforts importants entrepris par le Gouvernement pour rduire notre dficit public, en dpit de la dgradation de la conjoncture conomique et financire depuis l't 2011. Certaines analyses de la Cour nous semblent en outre devoir tre nuances. 1. La Cour sous-estime l'effort de redressement des comptes publics, et en particulier l'action du Gouvernement pour ralentir significativement la dpense. Les analyses de la Cour, et les conclusions qu'elle en tire, tendent minimiser les efforts sans prcdent entrepris pour matriser nos finances publiques, en particulier les mesures prises pour freiner la progression des dpenses. Par exemple, le scnario d'volution de la dette publique de la France horizon 2020 produit par la Cour retient une stagnation du dficit primaire son niveau de 2011. Cette hypothse revient faire abstraction des lois financires pour 2012 pourtant votes et promulgues, des mesures d'conomies inscrites dans la loi de programmation des finances publiques, des mesures de consolidation annonces le 24 aot et le 7 novembre qui amliorent de manire trs significative le solde primaire ds 2012 (17 Md ds 2012 et plus de 25 Md horizon 2016), ainsi que des rformes dj votes, qui auront un impact moyen terme (notamment, la rforme des retraites). Cette prsentation incomplte parat d'autant plus regrettable que les pays europens sont sous le regard permanent des agences de notation et des marchs financiers, qui ne manqueront pas d'appuyer leur analyse sur les conclusions de la Cour. La Cour s'interroge sur la frquence des plans successifs de redressement, en ce qu'ils nuiraient la crdibilit des mesures de redressement de la France et la confiance des acteurs conomiques en !a stratgie de consolidation budgtaire. Ils sont au contraire la preuve de la

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ractivit du Gouvernement face des vnements exceptionnels et de sa dtermination tenir ses engagements. Les mesures dcides les 24 aot et 7 novembre 2011 participent d'une stratgie d'ensemble inscrite dans la dure : le 23 novembre dernier, le Gouvernement a prsent une actualisation du rapport conomique social et financier dtaillant une stratgie pluriannuelle de redressement des finances publiques vers l'quilibre, en 2016. Elle repose sur 115 Md d'conomies entre 2011 et 2016, dtailles par grands postes, autant qu'il est possible de le faire cet horizon. Le meilleur indice de la crdibilit de ce plan est le respect, voire le dpassement, des objectifs annoncs, comme le note la Cour : en 2010 le dficit constat (7,1 points de PIB) a t nettement infrieur aux objectifs inscrits dans le PLF 2010 (8 points de PIB). La cible de dficit 2011 (5,7 %) devrait galement tre tenue, comme l'admet la Cour elle-mme, et mme certainement dpasse, alors que la loi de programmation des finances publiques du 28 dcembre 2010 fixait un objectif de 6%. Ces rsultats, factuels, mriteraient d'tre mis en avant dans le rapport, ainsi que la manire dont le Gouvernement a pris, de faon ractive des mesures de redressement le 24 aot et le 7 novembre 2011, visant compenser immdiatement la rvision de la croissance. Affirmer que l'effort de consolidation repose majoritairement sur les recettes est en outre trs discutable, dans un contexte de matrise sans prcdent des dpenses publiques. Ce ralentissement de trs grande ampleur des dpenses mriterait d'tre davantage soulign, de mme que le respect des normes de dpense sur lesquelles il s'appuie. En 2010 comme en 2011, les normes 0 valeur et 0 volume qui s'appliquent au budget de l'Etat sont intgralement respectes, et la dpense est en baisse de 260 M en 2011 par rapport celle de 2010 sur le primtre 0 valeur hors dette et pensions , ce qui constitue une premire historique. De mme, l'objectif national de dpenses de l'assurance maladie (ONDAM) a t respect en 2010 pour la premire fois depuis sa mise en place en 1997, et il le sera trs vraisemblablement en 2011. De plus, il est difficilement vitable que l'effort en recettes, plus immdiat, soit plus important au dbut d'un plan de redressement pluriannuel ; les conomies en dpenses ncessitent en gnral des rformes structurelles non instantanes pour tre soutenables. Nanmoins, dans la stratgie pluriannuelle des finances publiques publie le 23 novembre dernier, l'effort en dpense reprsente la moiti des conomies ds 2011, pour en atteindre les deux tiers en 2016. Enfin, la Cour affirme que le ralentissement des dpenses n'est pas acquis pour 2012. Or l'essentiel du ralentissement par rapport la tendance historique (2,6 % par an en moyenne de 1978 2008) a dj t

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ralis (0,7 % en volume en 2011, aprs 0,6 % en 2010) ou dfinitivement vot dans les lois financires pour 2012. 2. Les calculs d'effort structurel prsents par la Cour sont contestables, et minimisent les efforts rellement accomplis. La Cour dcrit un effort structurel limit : celui-ci serait d'aprs elle quasiment nul en 2010 , entre 0,4 et 0,7 point en 2011, et entre 1,1 et 1,4 point en 2012. Il serait par la suite insuffisamment ambitieux , de l'ordre de 0,6-1,0 pt PIB en 2013 et 0,4-0,7 pt en 2014. Les calculs de la Cour tendent en fait minimiser les efforts raliss. En premier lieu, le choix de la Cour d'exclure de l'effort structurel des facteurs considrs comme temporaires, comme le contrecoup du plan de relance, n'est pas consensuel - il n'est pas partag par la Commission europenne - et apparat contestable. L'extinction progressive des mesures de relance en 2010 et la non-reconduction de la mission Plan de relance de l'conomie en 2011 ne sont pas, en effet, la consquence automatique de l'amlioration de la conjoncture. Y parvenir a ncessit des efforts rels qui pourraient tre mieux mis au crdit du Gouvernement et du Parlement. Par ailleurs, la Cour estime que la croissance potentielle de l'conomie franaise se situerait entre 1,0 et 1,5 %, alors qu'elle avait retenu un chiffre de 1,6 % dans son rapport de juin 2011 sur la situation et les perspectives des finances publiques, ce qui diminue mcaniquement l'effort en dpenses dans cette approche reposant sur des bases conventionnelles. Elle justifie la rvision la baisse par les difficults de financement de l'conomie qui pseraient sur la croissance potentielle et par la rvision la baisse des chiffres des organisations internationales. Ces arguments sont discutables. L'effet de nouvelles rgles prudentielles sur la croissance potentielle n'est en effet pas univoque. Elles pourraient certes peser temporairement sur l'investissement des entreprises, mais les exigences plus importantes sur le bilan des banques obligent aussi mieux slectionner les prts accords, et donc choisir les investissements les plus productifs. De plus, les nouvelles rgles prudentielles ont pour but d'viter les crises systmiques. Ces dernires ont un impact marqu non seulement sur la croissance effective, mais aussi sur la croissance potentielle via les effets d'hystrse. L'effet des nouvelles rgles pourrait donc en moyenne tre positif, s'il permet d'viter des crises majeures. Dans tous les cas, il est difficile d'utiliser cet argument pour justifier une baisse substantielle de la croissance potentielle ds 2011. Les estimations de croissance potentielle ralises par certaines organisations internationales sont quant elles exagrment sensibles aux volutions conomiques de court terme, ce qui rend problmatique l'utilisation de ces chiffres pour la politique budgtaire. Ainsi, la majeure partie de la rvision opre par la Commission (croissance potentielle de

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1,1 % sur la priode 2011-2015, contre 1,5 % au printemps dernier) rsulte de l'utilisation de filtres statistiques qui rendent l'estimation trs procyclique. Par ailleurs, les effets de la rforme des retraites ne sont pas bien pris en compte dans la mthode de la Commission : la croissance de la population active est de 0,5 % en moyenne entre 2012 et 2015 d'aprs l'Insee, soit une contribution moyenne la croissance potentielle de 0,3 pt, contre 0,1 pt d'aprs la Commission. A tout le moins, la fourchette retenue par la Cour pour la croissance potentielle aurait donc pu contenir l'estimation de la croissance potentielle retenue par le Gouvernement, soit 1,7 %. Par ailleurs, l'valuation de l'effort structurel par la Cour aurait mrit d'tre mise en regard des calculs raliss pour actualiser, en novembre 2011, le rapport conomique, social et financier. Ils ont l'avantage de mettre en lumire les efforts rels mis en uvre par les administrations (115 milliards d'euros d'effort en 2016 par rapport un scnario sans rforme), puisqu'ils sont tablis par rapport un tendanciel analytique d'volution des dpenses. Ainsi, la stratgie mise en place par le Gouvernement a permis un effort structurel de 0,8 % du PIB en 2010 et de 1,5 % en 2011. A l'avenir, l'effort structurel programm est de 1,5 % en 2012, 1 % en 2013 et 0,9 % de 2014 2016. La Cour met ainsi en cause la croissance tendancielle retenue dans ce rapport pour les dpenses de sant. Il s'agit en ralit du mme tendanciel que celui qui est utilis pour le PLFSS, et qui est calcul pour tre au plus juste de ce que serait la dpense sans mesures nouvelles d'conomies : il prend en compte l'ensemble des mesures d'conomies ralises les annes antrieures, les reports de charges de l'anne prcdente et l'volution des dpenses avant mesures nouvelles d'conomies. La Cour affirme par ailleurs que la croissance tendancielle retenue pour les dpenses de l'Etat n'est pas clairement explicite. Elle est le rsultat d'une dmarche analytique, diffrencie selon les dispositifs ainsi qu'il est procd en construction budgtaire, afin de mesurer l'effort ralis : pour les dpenses de fonctionnement et d'intervention, un tendanciel spcifique chaque dispositif, calcul en fonction de ses dterminants propres, a t retenu pour chiffrer les conomies lies la RGPP ; pour les dotations aux collectivits locales, le tendanciel est celui de la norme d'volution de ces mmes dotations en 2010 (comme l'inflation, soit une progression plus faible que les annes prcdentes), avant leur gel en valeur ; pour la masse salariale, le tendanciel retenu correspond un scnario hors suppressions de postes et avec une progression du point fonction publique gale son volution moyenne sur 2001-2010. Il nous parat justifi et conforme la ralit de prsenter les conomies brutes induites par les suppressions d'emplois, hors retour catgoriel aux agents. La nature des mesures catgorielles, dont le contenu rformateur s'est beaucoup enrichi, constitue une rupture forte de la RGPP avec les pratiques antrieures. Leur diminution

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en 2011 et 2012 montre d'ailleurs que leur niveau est effectivement limit 50 % des conomies, une fois 1'effet des dcisions antrieures 2009 retrait. Les efforts d'conomies ainsi calculs nous semblent plus proches de l'impact rel des mesures prises, et viennent utilement clairer et nuancer l'analyse plus conventionnelle de l'effort structurel privilgie par la Cour. 3. Le Gouvernement a prsent un budget dtaill pour l'Etat jusqu'en 2013 et une programmation des recettes et des dpenses jusqu'en 2016. Documenter ds maintenant l'ensemble des mesures de consolidation cet horizon ne serait pas judicieux. La Cour reproche au Gouvernement de ne pas documenter ds prsent certaines mesures en recettes (3 Md par an prvus par la LPFP) et en dpenses (dtail des mesures sur l'Etat pour respecter les normes de dpense, objectif national de dpenses d'assurance maladie 2,5 %) sur la priode 2013-2016. Comme le souligne elle-mme la Cour, l'annuit 2013 du budget triennal est toutefois documente, l'exception du rabot supplmentaire spcifique 2013 annonc le 7 novembre 2011. Il faut en outre rappeler que, jusqu'en 2008, le principe mme de pluriannualit tait absent de nos finances publiques : disposer ds maintenant d'une programmation pour l'anne 2013 trs proche de la cible est un progrs indniable. Nous sommes de ce point de vue en avance sur notre principal partenaire europen : les Allemands ne disposent pas encore d'un budget pluriannuel. Quant l'aprs2013, la stratgie pluriannuelle dtaille de redressement des finances publiques horizon 2016, prsente en novembre, quelques mois avant de grandes chances lectorales, constitue une rupture indite par rapport aux pratiques antrieures, qui pourrait tre salue. Il ne semble pas judicieux d'aller au-del. Tout d'abord, la programmation pluriannuelle n'a pas vocation tre aussi dtaille que les projets de loi de finances. Elle prvoit des plafonds de dpenses et des planchers de mesures nouvelles permettant de mettre en uvre la trajectoire de solde sur laquelle la France s'est engage auprs de ses partenaires europens. Le dtail des mesures qui permettent d'atteindre ces objectifs intermdiaires dpend de la situation conomique et des choix politiques du Gouvernement, qui ont vocation tre prciss dans les projets de loi de finances annuels. Pour autant, le respect des plafonds globaux de dpenses du budget de l'Etat et de l'ONDAM, l'atteinte et mme le dpassement important des planchers en mesures nouvelles fixs dans la LPFP, et la ractivit du Gouvernement face au risque de ne pas tenir les cibles de dficit, montrent que l'absence de documentation des mesures trs en amont ne constitue pas un obstacle au respect des objectifs fixs.

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En outre, annoncer longtemps l'avance des mesures fiscales poserait des problmes pratiques (modification des comportements ex ante pour chapper l'impt) et politiques (pression des groupes d'intrt avant l'entre en vigueur de la mesure).

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Premire partie Les finances publiques

Chapitre II Les dpenses fiscales

1- Les dfiscalisations Girardin en faveur de loutre-mer 2- Les dispositifs locaux de dfiscalisation en Nouvelle-Caldonie et en Polynsie franaise

*Les dpenses fiscales sont galement voques dans le tome II du prsent rapport (deuxime partie La Cour insiste , chapitre I Des rformes structurelles insuffisantes , 1 Les dpenses fiscales : des rductions encore modestes ).

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1 Les dfiscalisations Girardin en faveur de loutre-mer


_____________________ PRESENTATION ____________________ La loi de finances rectificative du 11 juillet 1986 a pos les grandes lignes des rductions dimpt en faveur des investissements raliss outre-mer. Ces aides fiscales ont ensuite t souvent modifies, principalement par la loi de finances pour 2001, puis par la loi de programme pour loutre-mer, dite loi Girardin37 du 21 juillet 2003, et par la loi pour le dveloppement conomique des outre-mer du 27 mai 2009, dite loi LODEOM. La loi Girardin de juillet 2003 a largi et rendu plus favorables les aides fiscales existantes38. Celles relatives aux investissements en immobilier de logement ont ensuite t en partie rformes par la loi de mai 2009. Par ces mcanismes de dfiscalisation, lEtat apporte, certes, une aide financire importante loutre-mer, mais un cot trs lev. En effet, une part significative de la dpense fiscale ne bnficie pas loutre-mer ; destine rendre attractive la rduction dimpt, cette part profite aux seuls contribuables bnficiaires de lavantage fiscal. Dans son rapport public annuel de 2010, la Cour avait dj examin deux cas particuliers de dfiscalisation outre-mer39. Elle les aborde ici dans leur ensemble et conclut la ncessit de supprimer les dfiscalisations Girardin .

Du nom du ministre de loutre-mer alors en fonction, Madame Brigitte Girardin. Aux articles 199 undecies A, 199 undecies B et 217 undecies et duodecies du code gnral des impts. 39 Le cot disproportionn de certaines niches fiscales en Nouvelle-Caldonie et Wallis et Futuna (pages 495 et suivantes).
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I - Pour le contribuable : des rductions dimpt trs avantageuses


A - Les diffrentes possibilits de rductions dimpt
Les dfiscalisations Girardin visent favoriser les investissements en logements ou les investissements productifs raliss outre-mer en permettant aux investisseurs de dduire de leurs impts une partie du cot de ces investissements. Ces investisseurs peuvent tre des personnes physiques qui rduisent ainsi le montant de leur impt sur le revenu ou bien des entreprises qui diminuent le montant de lassiette de limpt sur les socits.

1 - Les rductions dimpt sur le revenu au titre des investissements productifs


La loi Girardin40 permet aux contribuables domicilis en France de rduire leur impt sur le revenu raison des investissements productifs qu'ils ralisent dans les quatre dpartements d'outre-mer, en Nouvelle-Caldonie, en Polynsie franaise, Wallis-et-Futuna, Mayotte41, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthlemy et SaintMartin. Limpt acquitt lanne suivant linvestissement est diminu de 50 % de son montant, voire 60 % ou mme 70 %42, condition notamment quil soit exploit par une entreprise exerant une activit dans tout secteur sauf ceux explicitement exclus par la loi43. Le coup de rabot sur les niches fiscales appliqu par la loi de finances pour 2011 a lgrement rduit ces taux. La loi de mai 2009 (LODEOM) a tendu le champ de ces mcanismes de dfiscalisation aux activits de recherche-dveloppement et la pose de cbles sous-marins de communication. En revanche, elle la restreint pour les vhicules de tourisme.
Article 199 undecies B du code gnral des impts. Devenu le cinquime dpartement doutre-mer le 31 mars 2011. 42 60 % en Guyane sous certaines conditions, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna. Les taux peuvent tre majors de 10 points pour des investissements de production dnergie renouvelable. 43 Notamment dans sa version en vigueur en 2011 : commerce, conseils ou expertise, ducation, sant et action sociale, banque, finance et assurance, activits immobilires, navigation de croisire, divers services aux entreprises, activits associatives, activits postales.
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LES DEFISCALISATIONS GIRARDIN EN FAVEUR DE LOUTRE-MER75

2 - Les rductions dimpt sur le revenu au titre des investissements en logement


Trois formes dinvestissement en logement, raliss dans les mmes dpartements et collectivits doutre-mer, ouvrent droit rduction dimpt pour les contribuables domicilis en France44. Pour lachat dun logement destin la location, la rduction dimpt, tale sur cinq ans, est variable selon que le logement relve dun secteur loyer libre ou dun secteur loyer intermdiaire : elle tait, jusquen 2011, respectivement, de 40 % et 50 % du prix du logement45 et pouvait mme atteindre jusqu 64 %46. Lapplication du coup de rabot a lgrement diminu ces taux. La rduction dimpt tait subordonne la location du logement pendant cinq ans (secteur libre) ou six ans (secteur intermdiaire). En raison des effets dviction de ce dispositif pour les logements sociaux, la loi de mai 2009 (LODEOM) y a mis un terme pour les logements du secteur libre, partir du 1er janvier 2012, et pour ceux du secteur intermdiaire, partir du 1er janvier 2013, et elle a cr un mcanisme quivalent rserv aux logements sociaux qui est entr en vigueur compter de la dcision de validation de laide fiscale par la Commission europenne du 4 dcembre 200947. La rduction dimpt est de 50 % du prix des logements, lanne suivant leur construction, condition notamment quils soient lous pendant au moins 5 ans des personnes dont les ressources nexcdent pas certains plafonds. Pour lachat dun logement destin servir de rsidence principale, jusquen 2011, la rduction dimpt tait de 25 % du cot dachat, tale sur dix ans. Depuis 2011, elle est de 22 %.48 La loi de mai 2009 (LODEOM) a rduit cette aide fiscale en la rservant aux primoaccdants, cest--dire aux personnes qui ne sont pas propritaires de leur logement depuis au moins deux ans, et en limitant les surfaces prises en compte (entre 50 et 150 m selon la taille des familles). Un texte

Article 199 undecies A du code gnral des impts. Limit par un cot maximum au m. 46 Logement situ dans une zone urbaine sensible (+ 10 %) et avec une installation en nergie renouvelable (+ 4 %). 47 Article 199 undecies C du code gnral des impts. 48 Avant 2011, le taux, de 25 %, pouvait tre majore de 10 points pour un appartement situ en zone urbaine sensible et de 4 points en cas dusage de sources dnergie renouvelable Depuis 2011, le taux, de 22 %, peut tre major de 9 et 4 points.
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rglementaire a relev ce plafond lgal, en prenant en compte, en plus, les varangues49 dans la limite de 14 m. Enfin, pour la rnovation de logements ou la mise aux normes antisismiques, la loi de mai 2009 a tendu les possibilits de dfiscalisation : elle sapplique dsormais aux immeubles de plus de 20 ans, et non plus de 40 ans comme auparavant. La surface des logements concerns nest pas plafonne, contrairement celle des logements neufs, alors que certaines rnovations sapparentent des reconstructions, mais le cot au m est plafonn.

3 - Les rductions dimpt sur les socits au titre des investissements


Les entreprises qui ralisent des investissements productifs ou en logements50 peuvent dduire le montant de ces investissements de leurs rsultats imposables51. Ce montant est donc dduit deux fois de leur rsultat : une premire fois, lanne de linvestissement ; une seconde fois, les annes suivantes, au fil de lamortissement du bien investi.

B - Les montages locatifs


Les investissements ouvrant droit rduction dimpt peuvent tre raliss par le contribuable pour son propre compte : par exemple, une entreprise doutre-mer qui achte un quipement pour ses propres besoins ou bien une personne physique qui acquiert un logement pour y habiter ou pour le louer directement. Cependant, le plus souvent, les investissements sont raliss par une socit de portage qui loue le bien un tiers. Ces socits de portage sont des socits de personnes : une socit civile immobilire (SCI) ou une socit en nom collectif (SNC) ou mme une socit en participation (SEP)52. Elles sont cres par des cabinets spcialiss qui commercialisent des produits de dfiscalisation. Les contribuables, en achetant ces produits , deviennent actionnaires de ces socits et peuvent ainsi rduire leurs impts, sans mme toujours connatre la nature, ni la localisation des investissements en cause.
Grands balcons couverts. A condition quils soient lous pendant au moins six ans des personnes dont les revenus nexcdent pas certains plafonds fixs par dcret. 51 Articles 217 undecies et duodecies du code gnral des impts. 52 La loi de finances pour 2011 a supprim la possibilit pour les socits en participations dintervenir dans ces montages ce qui devrait faciliter certains contrles.
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LES DEFISCALISATIONS GIRARDIN EN FAVEUR DE LOUTRE-MER77

Pour sa part, la socit de portage ralise linvestissement, en compltant lapport de fonds propres par des emprunts pour financer linvestissement, mais chaque contribuable investisseur est considr comme le ralisant hauteur de sa quote-part dans le capital de la socit.

1 - Le cas des investissements productifs


Pour que linvestissement ouvre droit rduction dimpt, il doit tre lou pendant cinq ans, sauf exceptions, des conditions telles quune partie de la rduction dimpt obtenue par les contribuables investisseurs soit rtrocde lentreprise doutre-mer locataire. Entre 2003 et 2010, cette partie rtrocde devait tre au minimum de 60 % pour les investissements dun montant suprieur 300 000 et de 50 % pour les autres. Ces taux ont t ports respectivement 62,5 % et 52,63 % par la loi de finances pour 2011 concomitamment avec labaissement du taux de rduction dimpt. Le financement de linvestissement et la rduction dimpt sur le revenu
La socit de portage finance linvestissement de trois manires : par un apport de ses actionnaires dun montant gal la rtrocession, donc de 30 % ou plus du montant de linvestissement, sil est suprieur 300 000 ; par un emprunt bancaire dune dure de cinq ans pour environ la moiti du montant de linvestissement ; par un dpt de garantie du locataire et ventuellement une subvention ou la rcupration de la TVA non perue rcuprable pour le solde. Lanne de ralisation de linvestissement, les contribuables investisseurs ont droit de dduire 50 % du montant de linvestissement du montant de limpt d, pay lanne suivante. La priode de location et son dnouement Pendant la priode de location, lexploitant verse la socit de portage un loyer pour lusage du bien. Cette socit rembourse lemprunt bancaire et les intrts y affrents grce aux loyers quelle peroit. A lissue de la priode de location, lexploitant lve son option dachat sur le bien pour un prix gal au dpt de garantie, la socit de portage restitue simultanment le dpt de garantie, puis est dissoute. Les modalits de la rtrocession et ses consquences La rtrocession dune partie de la rduction dimpt au profit de lexploitant doutre-mer est ralise via les loyers et le prix de cession du bien, convenus lavance. Lors de la dissolution de la socit de portage, les contribuables investisseurs ne rcuprent donc rien de leur apport initial.

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Lexemple suivant donne la mesure de la particulire attractivit de ce type de dfiscalisation pour le contribuable bnficiaire. Un investissement de 1 M peut, en effet, tre financ par un apport initial des contribuables investisseurs limit 300 000 , puisquil donne droit une rduction dimpt de 500 000 . Celle-ci est rtrocde lexploitant outre-mer hauteur de 60 %53 (300 000 ), sous forme dabandon par les contribuables investisseurs de leur apport initial. Ceuxci bnficient donc de la rduction dimpt hauteur de 200 000 : ils ont dcaiss 300 000 fonds perdus lanne de linvestissement, puis ont bnfici dune rduction de 500 000 sur leur impt pay lanne suivante. En pratique, la rentabilit de lopration est plus faible car les contribuables investisseurs dcaissent en plus les frais de montage des oprations. Ceux-ci sont mal connus et trs variables ; dans les oprations examines par la Cour, la plupart tait de lordre de 6 7 % du montant de linvestissement. Appliqu aux donnes ci-dessus, un taux de 7 % conduirait les contribuables dcaisser 370 000 lanne de linvestissement (et non 300 000 ) et rduirait leur bnfice 130 000 , soit une rentabilit de leur placement denviron 35 %, nette dimpt, en moins dun an (130 000 / 370 000 ). Le tableau ci-dessous montre schmatiquement les dpenses et les recettes des diffrentes parties prenantes du montage locatif dans ce cas.

53

Taux port 62,5 % partir de 2011 par le coup de rabot appliqu par la loi de finances pour 2011.

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Les recettes et les dpenses dans un montage locatif (en k)


En milliers deuros Dpenses Etat Contri- MonSocit de portage buables teur Anne de linvestissement ~ 300 1 000 (inves+ ~ 70 tissement) ~300 (capital) ~ 550 (emprunt) ~ 70 ~ 150 (dpt de garantie) Anne suivant linvestissement Remboursement emprunt 500 Loyer Quatre annes suivantes Remboursement emprunt Loyer A lissue de la dernire anne Restitution du dpt de garantie ~ 150 Cession du bien pour ~ 150 - 500 ~ + 130 ~ 70 0 Exploitant en outre-mer ~ 150 (dpt de garantie)

Recettes

Dpenses Recettes Dpenses Recettes

500

Loyer minor

Loyer minor

Dpenses

Achat du bien pour ~ 150 Rcupration du dpt de garantie ~ 150 (~ + 300)54

Recettes Bilan

Source : Cour des comptes

Cette rentabilit trs leve, peu entame par le coup de rabot prvu par la loi de finances pour 2011, ne peut tre considre comme la contrepartie de risques qui seraient eux-mmes trs levs. Les risques pris par les contribuables ne sont en principe pas nuls : lexploitant peut rencontrer des difficults payer les loyers prvus ou ne pas respecter les obligations lies la dfiscalisation et surtout le monteur dopration peut tre indlicat. Toutefois, les consquences du premier risque sont trs rduites. En effet, les montages comportent en gnral des clauses de non recours des banques qui prtent la socit de portage lgard des associs, car elles prennent des srets relles sur linvestissement. Les consquences du deuxime risque sont galement rduites en raison des garanties de lexploitant aux associs au cas o
54

Lavantage pour lexploitant, globalement de 300 000 (rtrocession), est obtenu via des loyers ou un prix dacquisition du bien, au terme de la priode de location, moindres que si linvestissement navait pas t aid.

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ladministration fiscale rappellerait les rductions dimpt en raison du non respect des conditions dexploitation prvues, rappels qui ont t jusqu prsent trs rares.

2 - Le cas des investissements en logement


Les investissements en immobilier de logement font lobjet de montages quivalents ceux utiliss pour les investissements productifs55. Les contribuables souscrivent au capital d'une socit de portage (SCI, SNC, etc.) qui finance la construction de logements. Cette socit de portage conclut avec une socit immobilire locale deux contrats : le premier de promotion immobilire par lequel cette dernire sengage construire les logements en cause ; le second pour la gestion et la location des logements. La socit immobilire consent ds l'origine une promesse d'achat des logements lissue de la priode obligatoire de location. Toutefois, il ny a pas dobligation quantifie de rtrocession de lavantage fiscal, comme pour les investissements productifs. La seule contrepartie de cet avantage est lobligation de louer des conditions particulires, notamment le plafonnement des loyers pour les logements du secteur intermdiaire. Tout lavantage fiscal ne profite pas aux locataires, une partie en est conserve par les contribuables investisseurs. Dans les nouveaux montages pour les logements sociaux, la rduction dimpt est de 50 % du prix des logements, lanne suivant leur construction ; 65 % au moins de cette rduction dimpt doit tre rtrocde la socit immobilire locale. Comme il sagit dune socit dHLM, lopration est donc dsormais quasiment sans risque pour les contribuables investisseurs.

C - Des oprations agres, dautres de plein droit


1 - Les oprations agres
Les investissements suprieurs un certain montant ou dans certains secteurs dactivit doivent tre pralablement agrs par ladministration fiscale, au niveau soit local, soit central. Le seuil dagrment qui tait de 300 000 pour les investissements productifs a
55

Les contribuables qui souhaitent se constituer un patrimoine immobilier, peuvent acheter directement un logement. Au terme de la priode de location minimale, ils peuvent librement en disposer. Cette forme dinvestissement prsente davantage de risques que la souscription au capital dune socit de portage.

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LES DEFISCALISATIONS GIRARDIN EN FAVEUR DE LOUTRE-MER81

t abaiss 250 000 par la loi de mai 2009 (LODEOM). Il est requis au 1er euro pour certains secteurs dactivit considrs sensibles par le droit communautaire. Pour les investissements en logement, la loi prcite a fix le seuil 2 M. Environ 500 investissements sont agrs chaque anne. Ladministration connat ainsi les socits de portage des investissements agrs et est mme de contrler, notamment, leur matrialit et le respect des obligations relatives leur exploitation.

2 - Les oprations de plein droit


Lorsque le montant de linvestissement est infrieur aux seuils prcits, le contribuable investisseur peut, de plein droit , c'est--dire sans contrle pralable de ladministration fiscale, rduire son impt. Cette rduction dimpt sur le revenu ou dassiette dimpt sur les socits est certes mentionne dans la dclaration de revenu ou de bnfice des contribuables intresss. Toutefois, avec ces seules bases dclaratives, ladministration ne connat pas les caractristiques des investissements aids (localisation et nature). Cette mconnaissance limite fortement les possibilits de contrle. La loi de finances pour 200656 a oblig les socits de portage dclarer, des fins statistiques, leurs oprations. Le nombre de dclarations dposes en 2008, au titre des investissements de 2007, a t insuffisant pour en permettre le traitement statistique. 2 343 dclarations relatives aux investissements de 2008 ont t dposes en 2009 ; lINSEE en a achev en juillet 2010 lexploitation statistique ; seules celles relatives aux investissements productifs ont permis de tirer quelques enseignements. La loi de mai 2009 (LODEOM) a tendu cette obligation dclarative aux personnes physiques, puis la loi de finances pour 2011 a institu une telle obligation aux monteurs doprations57. En 2011, au titre des investissements de 2010, premire anne de la tltransmission obligatoire, 55 000 dclarations ont t dposes, mais pratiquement toutes taient vierges ; aussi lINSEE na-t-il pu actualiser les donnes relatives 2009. Sagissant dun dispositif la fois coteux et ancien, cette situation dignorance qui perdure est anormale.

56 57

Article 242 sexies et article 171 AX de lannexe 2 du code gnral des impts. Article 242 septies du code gnral des impts.

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II - Pour lEtat : un cot lev, toujours croissant


A - Une dpense fiscale non matrise
1 - Des cots mal connus et mal prvus
Les pertes de recettes fiscales rsultant des mesures Girardin sont estimes selon des mthodes diffrentes pour limpt sur le revenu et pour celui sur les socits. Ladministration considre que la mthode utilise pour limpt sur le revenu est fiable ; en revanche celle utilise pour limpt sur les socits permet seulement dtablir un ordre de grandeur . Le montant de dpenses prvu pour lanne par le projet de loi de finances initiale est le plus souvent infrieur au montant dfinitivement estim, deux ans plus tard, pour cette mme anne. Ainsi, lestimation initiale, en 2007, du cot du dispositif pour les investissements productifs en 2008 tait de 550 M ; son cot a finalement t estim, en 2009, 640 M, soit 16 % de plus.

2 - Un poids rapidement croissant


Les cots estims de lensemble des dfiscalisations sont en augmentation constante depuis 2005, sauf en 2010. La dpense globale a surtout augment parce que le nombre de mnages bnficiaires de ces avantages fiscaux sest fortement accru : entre 2005 et 2009, de 7 700 bnficiaires 18 600, soit + 142 %, pour les investissements productifs ; de 27 000 41 700, soit + 54 %, pour les investissements immobiliers. Cette progression rapide sexplique sans doute par le caractre particulirement attractif de ces dispositifs : la moyenne de la rduction dimpt est denviron 40 000 par contribuable investisseur et le bnfice brut denviron 16 000 , qui sont connus dun public de plus en plus large.

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LES DEFISCALISATIONS GIRARDIN EN FAVEUR DE LOUTRE-MER83

Les cots des dfiscalisations Girardin (en M)


Dispositifs Rduction dimpt sur le revenu au titre des investissements productifs58 Rduction dimpt sur le revenu au titre des investissements en logements (secteurs libre et intermdiaire)59 Rduction dimpt sur les socits 60 Rduction dimpt sur le revenu au titre des logements sociaux Totaux 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011*

340

450

530

640

767

710

730

170

200

240

300

361

355

360

170

140

150

150

135

160

220

11 680 790 920 1 090 1 263 1 236

70 1 380

Evolution en % + 16 + 16 + 18 + 16 -2 + 12 n / n-1 Source : Cour des comptes partir des documents annexs aux projets de lois de finances * : les donnes pour 2011 sont provisoires

Au cot support par lEtat doit tre ajout celui revenant aux collectivits de Polynsie franaise et de Nouvelle-Caldonie qui ont chacune ajout leurs propres dfiscalisations, cumulables avec celles de lEtat. Ce sujet fait lobjet du point 2 du prsent rapport.

3 - Une charge financire non matrise


LEtat perd des recettes fiscales sans limite. Les oprations de plein droit ne sont soumises aucune autorisation pralable. Pour les autres oprations, ladministration peut refuser son agrment, en particulier si elles napparaissent pas viables. Toutefois, cette facult na pas ni pour objet, ni pour effet, de plafonner le montant des dpenses fiscales puisque toute opration satisfaisant aux
58 59

Article 199 undecies B du code gnral des impts. Article 199 undecies A du code gnral des impts. 60 Article 217 undecies et duodecies du code gnral des impts.

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critres dagrment doit tre agre, mme si lexploitant doutre-mer bnficiaire pourrait financer linvestissement sans tre aid.

B - Des freins rcents


1 - Labsence de plafonnement jusquen 2009
Jusquen 2003, les contribuables qui nexploitaient pas eux-mmes linvestissement bnficiaient dune rduction d'impt qui ne pouvait excder, au titre d'une anne, 50 % de l'impt d avant application de celle-ci et avant imputation de l'avoir fiscal ou des crdits dimpt. La loi Girardin de 2003 a assoupli cette rgle en faveur des contribuables qui peuvent supprimer compltement leur imposition de lanne et, comme auparavant, si le montant de la rduction d'impt excde l'impt d, l'excdent est une crance d'gal montant sur l'Etat, utilisable pour acquitter l'impt sur le revenu d au titre des annes suivantes. Selon le rapport du comit dvaluation des dpenses fiscales et des niches sociales de juin 2011, 10 689 foyers fiscaux appartenant au centile des foyers fiscaux disposant des plus hauts revenus imposables ont bnfici de 93,2 % de la dpense fiscale constate en 2009 au titre des investissements productifs (710 M/761 M).

2 - Des mesures limites de plafonnement depuis 2009 et le coup de rabot de 2011


La loi de finances pour 2009 a cr les premiers plafonnements du montant individuel des rductions dimpt. Les lois de finances pour 2010 et pour 2011 les ont ensuite modifis61. Ces plafonnements, particulirement complexes, ne concernent que les trs hauts revenus. Toutefois, la rduction dimpt pour un mme contribuable peut encore dpasser plusieurs dizaines de milliers deuros. Le coup de rabot sur les niches fiscales de la loi de finances pour 2011 a t modrment appliqu aux dispositifs Girardin . La construction de logement social nest pas concerne. Si, dans les autres cas, le bnfice pour les contribuables, cest--dire la rduction dimpt qui na pas tre rtrocde, est bien rduit de 10 %, lconomie pour le

61

Articles 200 0-A et 199 undecies D du code gnral des impts.

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LES DEFISCALISATIONS GIRARDIN EN FAVEUR DE LOUTRE-MER85

budget de lEtat, dans le cas des montages locatifs, nest finalement que de 4 % au lieu des 10 % initialement annoncs62.

3 - Les effets
Les effets du plafonnement et du coup de rabot sur la dynamique de la dpense fiscale sont incertains. Les dispositifs restent attractifs et les cabinets de dfiscalisation peuvent sadapter aux nouvelles rgles en proposant de nouveaux produits susceptibles dintresser une clientle moins aise mais plus nombreuse. Toutefois, le projet de loi de finances pour 2012 prvoit une baisse sensible de la dpense fiscale relative aux rductions dimpt sur le revenu au titre des investissements productifs : - 240 M par rapport 2010. Cette baisse est attendue de la suppression des installations photovoltaques de la liste des secteurs ligibles et du plafonnement des niches fiscales. En revanche, la dpense au titre du logement nest pas freine par les rformes de 2009 ; elle est prvue pour augmenter de 37 M par rapport 2010, soit + 10 %. En effet, lEtat continuera de supporter des pertes de recettes au titre des dispositifs supprims par la loi de mai 2009 (LODEOM) jusquen 2017 au moins, car les rductions dimpt concernes sont tales sur cinq ans. Les cots des dfiscalisations Girardin et Scellier (en M)
2011 * 2012 ** Dispositifs 2010 Rduction dimpt sur le revenu au titre 710 730 470 des investissements productifs Rduction dimpt sur le revenu au titre des 355 360 315 logements (secteurs libre et intermdiaire) Rduction dimpt sur les socits 160 220 Non chiffr Rduction dimpt sur le revenu au titre des 11 70 80 logements sociaux 63 Dispositifs Scellier pour loutre-mer 3 8 11 Totaux 1 239 1 388 Evolution n / n-1 -2% + 12 % Source : Cour des comptes partir des documents annexs au projet de loi de finances pour 2012 * : les donnes pour 2011 sont provisoires ** : les donnes pour 2012 sont des prvisions Le lgislateur a en effet choisi de ne pas rduire la part dans la dpense fiscale revenant aux bnficiaires doutre-mer ; seul le bnfice revenant au contribuable investisseur, environ 40 % du total, a t rduit de 10 %. 63 XI de larticle 199 septvicies du code gnral des impts.
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C - Des cots levs au regard de laide apporte aux investissements outre-mer


Lorsque linvestissement qui ouvre droit la rduction dimpt est ralis directement par le contribuable pour son compte en outre-mer, ce dernier bnficie de la totalit de la dpense fiscale, quil sagisse dune personne physique qui achte un logement pour loccuper ou le louer ou bien dune entreprise qui ralise un investissement quelle exploite. La dpense fiscale dans le cadre des montages locatifs ne bnficie, en revanche, pas en totalit aux investissements outre-mer. Lobligation de rtrocession, ds lors quelle nest pas de 100 %, implique que seulement une partie de la dpense fiscale profite aux entreprises doutre-mer. Lautre partie, celle qui nest pas rtrocde, ne revient quaux seuls contribuables investisseurs de mtropole. Or le taux de rtrocession est limit. Pour les oprations agres que la Cour a contrles, les taux de rtrocession taient souvent suprieurs 60 %. Pour les oprations de plein droit dont lINSEE a fait une analyse statistique, le taux de rtrocession est en moyenne de 39,9 %, soit moins que le minimum de 50 % fix par la loi. Mme sil faut prendre ce rsultat avec prcaution, compte tenu des lacunes dclaratives, on peut estimer quau plus 60 % de la dpense fiscale bnficie aux acteurs conomiques de loutre-mer et au moins 40 % aux contribuables qui dfiscalisent. En 2009, pour aider, hauteur de 420 M, 1,4 Md dinvestissements productifs raliss outre mer, lEtat a renonc, en 2010, 700 M de recettes fiscales. Sur ces 700 M, 280 M ont profit aux seuls contribuables investisseurs. Si, pour les investissements productifs, la justification du dispositif est le cot trop lev du crdit outre-mer ou les difficults pour y accder, dautres mcanismes - bonifications dintrt ou garanties - pourraient tre envisags. Si la justification est linsuffisance de fonds propres, des subventions dinvestissement ou des interventions en fonds propres de socits de capital risque pourraient tre tudies. Dans tous les cas, le cot serait moindre pour le budget de lEtat, mme en prenant en compte les personnels ncessaires pour instruire les oprations aujourdhui ralisables de plein droit. Les analyses statistiques de lINSEE permettent destimer 4 000 au maximum le nombre de ces dossiers de plein droit. Comme leur montant est limit - moins de 300 000 - quelques dizaines dagents suffiraient pour les instruire. La dpense budgtaire supplmentaire serait

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de quelques millions deuros64, sans commune mesure avec les 280 M qui bnficient aux seuls contribuables. Dans le cas des montages locatifs pour les investissements en logements, les seules informations disponibles sont celles relatives aux oprations agres, dun montant suprieur 2 M, car lINSEE na pu exploiter les dclarations relatives aux oprations de plein droit. Les travaux de la Cour, comme ceux du comit dvaluation des dpenses fiscales et des niches sociales de juin 2011, font ressortir un bnfice significatif pour les contribuables, avec un taux moindre : environ 30 % contre environ 40 % pour les investissements productifs. Certes, les dfiscalisations Girardin pour le logement non social sont en voie dextinction, mais la loi de mai 2009 (LODEOM) leur a substitu, pour les seuls logements sociaux, un dispositif comportant un taux de rtrocession de seulement 65 %. Cette nouvelle aide fiscale sajoute une aide budgtaire ancienne maintenue65. Pour le logement social, des subventions budgtaires directes seraient moins coteuses que la mesure institue par la loi de mai 2009 (LODEOM), car elles conomiseraient la part profitant aux seuls contribuables. Par ailleurs, un tel financement direct permettrait aussi de faire lconomie dune double instruction, par les services fiscaux et par ceux chargs du logement, pour les oprations dun montant suprieur 2 M qui font lobjet de cofinancements. Ladministration fait valoir que la suppression de ces niches fiscales pourrait tre sans effet sur le total des dpenses fiscales, car les contribuables intresss utiliseraient alors dautres dispositifs pour rduire leurs impts. Nanmoins, ce risque parat faible. En effet, aucune niche fiscale ne permet un contribuable de bnficier dune rduction dimpt suprieure sa mise de fonds, sauf les montages locatifs de la loi Girardin et de la loi de mai 2009 (LODEOM).

D - Une forte exposition la fraude


Pour ouvrir droit rduction dimpt, les investissements et leurs conditions dexploitation doivent respecter plusieurs conditions :

Cot moyen annuel dun agent pris pour 50 000 . Ainsi 19,9 M dautorisations dengagement sont prvus au projet de loi de finances 2011 pour une aide budgtaire complmentaire aux logements locatifs sociaux dfiscaliss.
65

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matrialit de linvestissement, activit conomique ligible, taux de rtrocession minimal, conditions de location, etc. La direction gnrale des finances publiques (DGFIP) est charge de contrler le respect de ces conditions. Leur inobservation fait, en principe, perdre le bnfice de laide fiscale. Toutefois, ce contrle est particulirement difficile. En dpit de ces difficults, plusieurs fraudes importantes ont t dcouvertes par les services fiscaux dans les dpartements ou collectivits doutre-mer et devraient donner lieu des amendes fiscales et des reprises de rductions dimpt. La plupart des fraudes dampleur font lobjet de procdures judiciaires en cours. Elles peuvent tre conscutives des surfacturations, une exploitation du bien non conforme voire mme labsence pure et simple dinvestissement.

1 - Le contrle des oprations agres


Lagrment dune opration est gnralement assorti dobligations de production annuelle dinformations prouvant que les engagements souscrits sont bien respects. De faon gnrale, le bureau des agrments et les services locaux de la direction gnrale des finances publiques (DGFIP) veillent avec rigueur au respect de ces obligations. Selon ladministration, la limitation des agrments aux seules oprations a priori conomiquement et financirement viables expliquerait que les retraits dagrment soient exceptionnels. De fait, aucun agrment na t retir depuis 2007, mais des procdures de retraits sont actuellement en cours. Pour autant, la Cour a eu connaissance de deux oprations auxquelles ladministration na pas retir lagrment, bien que les investissements aids naient pas t exploits comme prvus : des thoniers en Polynsie franaise, rests quai ; un navire de croisire, en Polynsie franaise galement, qui na navigu que huit mois au lieu des cinq ans prvus. Le retrait dagrment conduit demander aux contribuables concerns de restituer les rductions dimpt dont ils ont bnfici. Compte tenu des garanties dont ils se sont entours, cette restitution est in fine la charge de lexploitant. La situation financire de ce dernier sen trouve alors bouleverse au point de remettre en cause son existence. Cest pourquoi, dans les deux cas cits, ladministration a saisi le ministre charg du budget qui, soucieux dviter larrt de lactivit, a dcid en

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opportunit de diffrer le retrait dagrment, alors que les conditions objectives de ce retrait taient runies. En outre, bien que les oprations agres soient plus faciles contrler, elles peuvent donner lieu des fraudes, comme celles releves par la Cour66 Wallis et Futuna, de fausses informations ayant t, dans certains cas, produites ladministration pour obtenir les agrments.

2 - Les autres contrles des services fiscaux


Les oprations de dfiscalisation font lobjet, dans le cadre de la programmation courante des contrles fiscaux, de vrifications qui peuvent concerner les entreprises bnficiaires dinvestissements, les socits de portage ou les contribuables qui dfiscalisent.

a) Les difficults du contrle


La nature particulire de ces oprations rend leur contrle difficile. Tout dabord, elles sont complexes, car elles ont souvent t modifies depuis leur cration, avec des ajouts de prcisions, des largissements ou des restrictions. Ensuite, pour les oprations avec un montage locatif, les contribuables investisseurs sont principalement mtropolitains, la structure de portage peut tre situe nimporte o en France, linvestissement est exploit en outre-mer. La dispersion des diffrentes parties prenantes, qui relvent, chacune, de services fiscaux locaux diffrents, est une deuxime cause de difficult du contrle fiscal. En outre, si certaines oprations sont de montants trs importants, les autres, les plus nombreuses, ne sont que de quelques centaines, voire dizaines, de milliers deuros67. Les moyens dployer pour en faire le contrle peuvent apparatre disproportionns avec les rsultats en attendre. Pour autant, un systme qui permet de raliser un trs grand nombre doprations de faible montant unitaire qui, jusqu rcemment navaient pas tre dclares et ne pouvaient tre connues des services qu loccasion dun contrle fiscal, est de nature favoriser des comportements frauduleux. Enfin, linvestissement en outre-mer est un sujet sensible, politiquement et socialement, et ladministration fiscale est soucieuse
66 67

Cf. rapport public annuel 2010 annuel de la Cour des comptes. Une mme opration peut se scinder en plusieurs investissements de trs faible montant au profit de plusieurs entreprises locataires.

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dviter quune attitude trop rigoureuse de ses services ne soit perue comme une entrave la mise en uvre des dispositifs de dveloppement de loutre-mer voulus par le lgislateur.

b) La complexit de rcupration des indus en cas de fraude


Le nombre lev de contribuables concerns par une mme opration augmente beaucoup la charge de travail des services pour notifier les redressements et recouvrer les indus. En outre, certains contribuables, qui peuvent tre de bonne foi, nhsitent pas saisir le juge administratif, ce qui augmente encore le travail des services. A titre dexemple, les services fiscaux de la Martinique estiment 200 le nombre de rectification dimpts quil faudra envoyer aux diffrents services de mtropole afin de tenter de rcuprer 2 M de rductions dimpts indues.

c) Le cas des collectivits dotes de lautonomie fiscale


Quand linvestissement ou la structure de portage est bas dans une collectivit doutre-mer dote de lautonomie fiscale - Polynsie franaise, Nouvelle Caldonie, Saint-Barthlemy, Saint-Martin, Walliset-Futuna - o lEtat na pas de services fiscaux sur place, la situation est particulirement difficile. Juridiquement, ladministration fiscale ne peut y faire de contrle fiscal sur place, mais seulement solliciter lassistance des services fiscaux de ces collectivits. LEtat sest dot de moyens juridiques pour faciliter le contrle de ces oprations, notamment larticle L 45 F du livre des procdures fiscales, mais cette disposition na jamais t utilise. La loi de finances pour 2011 a modifi la rdaction de larticle L 45 F afin de faciliter sa mise en uvre mais les dcrets dapplications, en dcembre 2011, navaient pas t publis. Quant larticle 15 de la loi de mai 2009 (LODEOM), qui subordonne la poursuite de la dfiscalisation en dehors des dpartements doutre-mer la conclusion daccord permettant lchange dinformation de nature fiscale, son application nest entre en vigueur quavec la ratification des accords signs avec les collectivits, par la loi organique du 19 avril 2011.

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III - Pour loutre-mer : une efficacit incertaine et des effets ngatifs


Depuis 2006, plusieurs rapports de ladministration, des assembles parlementaires ou du conseil conomique, social et environnemental ont tent dvaluer les effets des dfiscalisations Girardin . Si, pour la plupart, ils ont mentionn un effet positif sur linvestissement en outre-mer, tous ont aussi soulign la difficult de lvaluation de leur efficacit et mis en vidence divers effets non dsirs. Les derniers travaux, ceux du comit dvaluation des dpenses fiscales et des niches sociales, sont encore plus critiques.

A - Les obstacles lapprciation de lefficacit


Lapprciation de lefficacit se heurte trois obstacles majeurs : labsence dobjectifs prcis, la mauvaise connaissance des oprations, le foisonnement des dispositifs daides aux conomies doutre-mer.

1 - Labsence dobjectifs prcis


Dans lexpos des motifs de la loi Girardin de juillet 2003, le seul objectif explicitement mentionn tait la relance des investissements , un objectif de porte conjoncturelle donc. Parmi les critres dagrment figure le maintien ou la cration demplois. Par ailleurs, dans la notification de cette aide fiscale aux autorits communautaires figure lobjectif de compenser le surcot des crdits bancaires. Aujourdhui, dans le projet annuel de performances du programme 123 Conditions de vie outre-mer de la mission Outre-mer annex au projet de loi de finances, lobjectif des dfiscalisations Girardin est ainsi libell : Aider certains espaces gographiques (outre-mer) . Le mme objectif de porte trs gnrale est assign quinze autres dpenses fiscales ; seuls deux, les dispositifs Scellier outre-mer , sont assortis dun objectif plus prcis : le dveloppement et (l) amlioration de loffre de logement . Cette absence dobjectifs prcis et pralablement explicits ne permet pas de dfinir les indicateurs et les cibles ncessaires une valuation objective.

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2 - La mauvaise connaissance des oprations


Les investissements agrs sont connus de ladministration. En revanche, les oprations de plein droit ne le sont encore pratiquement pas, malgr linstitution en 2006 dune obligation dclarative. En outre, le contrle administratif sur place organis, en mars 2010 seulement, par le dlgu gnral loutre-mer pour valuer les effets de laide fiscale ne vise, pour le moment, que les oprations agres68 et non celles de plein droit, pourtant tout autant coteuses.

3 - Le foisonnement des dispositifs daides lconomie outremer


Les dfiscalisations Girardin en faveur des investissements productifs sinsrent dans un ensemble daides aux entreprises doutremer : rductions de charges sociales, abattement sur le rsultat pour le calcul de limpt sur les socits69, mcanisme de la TVA non perue rcuprable. Il est donc hasardeux, si ce nest impossible, disoler leffet spcifique dune mesure particulire ainsi mle tant dautres.
Cependant, comme lun des objectifs de ces dispositifs, parfois cit, est la cration demplois, le bureau des agrments de la direction gnrale des finances publiques (DGFIP) calcule un ratio emploi direct cr/montant de dpenses fiscales . Ce ratio est le seul indicateur disponible pour mesurer un des effets attendus, mais il est limit aux seules oprations agres, cest-dire, en montant, environ la moiti de lensemble. Sous cette rserve, le cot pour le budget de lEtat de chaque emploi direct cr aura t de 730 000 en 2009 contre 343 000 en 2006.

B - Des distorsions conomiques et sociales


1 - Des effets daubaine pour certaines entreprises
Tous les investissements productifs des secteurs ligibles peuvent tre dfiscaliss, sans considration de la situation de lentreprise
Sur trente oprations examines, vingt-sept ont t ralises conformment aux engagements prvus. 69 Abattement dont la suppression est prvue dans le projet de loi de finances pour 2012.
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exploitante. Cette galit de traitement a pour consquence que lEtat se prive de recettes fiscales pour rduire les charges de toutes les entreprises y compris de celles qui nen ont pas besoin.

2 - Des situations inquitables en matire de logement


Laide la construction ou la rnovation dhabitations principales est rserve aux mnages imposables. Comme cette aide nest soumise aucune restriction tenant, par exemple, aux capacits contributives des mnages, elle constitue, malgr les quelques limites rcemment adoptes, un avantage dautant plus important que le contribuable est ais. Au-del, la coexistence de ce dispositif avec dautres exceptions fiscales propres loutre-mer - comme la rduction, dans la limite dun certain montant, de 30 40 % du montant de limpt rsultant du barme70 - aboutit des diffrences de traitement importantes entre les contribuables de mtropole et ceux doutre-mer, difficiles justifier par des diffrences objectives de situation. En effet, en mars 2010, une tude de lINSEE a, certes, montr que le niveau gnral des prix la consommation tait plus lev dans les dpartements doutre-mer quen mtropole : de 6,2 % La Runion jusqu 13 % en Guyane. Cependant, de telles diffrences sont aussi observes en mtropole, par exemple, entre la rgion Ile-de-France et les autres rgions, avec un cart suprieur 13 %, selon une autre tude de lINSEE doctobre 2008. La Cour a simul les situations de contribuables vivant dans un dpartement doutre-mer ou en mtropole qui, disposant des mmes revenus, achteraient un logement de mme prix. Selon ces simulations71, entre les impts sur le revenu acquitts par des contribuables clibataires, disposant dun revenu annuel de 60 000 et achetant un logement de 150 000 , lcart est de plus de 7 000 chaque anne pendant dix ans lavantage du rsident outre-mer ; pour une famille ayant quatre enfants, ayant un revenu annuel de 140 000 et achetant un logement de 300 000 , lcart est de 11 400 par an.

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30 % en Guadeloupe, en Martinique et La Runion, 40 % en Guyane. Ralise sur la base dune rduction dimpts gale 25 % du cot dachat du logement ventuellement plafonn.

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C - Des effets ngatifs


1 - Lviction du logement social
Les dfiscalisations Girardin en faveur du logement ont orient la construction de logements vers le secteur libre et le secteur intermdiaire en dveloppant une offre de logements, souvent de faible surface, inadapts aux besoins de la population. Au moins trois rapports72 ont, en outre, dnonc, depuis 2006, des effets dviction au dtriment des logements sociaux, notamment cause du renchrissement du cot du foncier. Ce nest quen 2009, avec la loi de mai dite LODEOM, quont t mises en extinction progressive ces mesures au profit dune aide fiscale rserve la construction de logements sociaux.

2 - Lexcs dinvestissement dans certains secteurs


La rgulation des aides en fonction des besoins sectoriels de chaque territoire ne peut tre que partielle ou brutale. Cest en effet la loi qui fixe les secteurs conomiques ligibles. Pour les oprations agres, le critre de viabilit conomique de lopration permet en principe lEtat de refuser son agrment un investissement qui viendrait dsquilibrer un secteur o loffre est suffisante. En revanche, les oprations de plein droit ne peuvent tre matrises. Seule la loi peut les interdire en retirant un secteur, o loffre est excessive de la liste des secteurs ligibles ou permettre de les rguler en imposant un agrment au 1er euro. La dfiscalisation a ainsi contribu accrotre de faon trs importante le parc de camions aux Antilles jusqu crer des surcapacits et, par consquent, des difficults conomiques et sociales. Pour corriger cette situation, la loi de juillet 2009 (LODEOM) a instaur un agrment au premier euro dans le secteur des transports. Toutefois, une entreprise qui nappartient pas au secteur des transports, par exemple une entreprise de BTP, peut bnficier de laide fiscale de plein droit pour acqurir un camion de transport. La plaisance a bnfici jusquen 2009, dun taux de rduction dimpt de 70 % du montant de linvestissement.
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Le rapport de la mission daudit de modernisation sur la politique du logement outre-mer davril 2006, lavis du conseil conomique et social de juillet 2006, le rapport du snateur Henri Torre sur le logement outre-mer de mai 2008.

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Un rapport de linspection gnrale des finances de juillet 200673 estimait que leffet dentranement conomique de cette activit tait limit, lavitaillement sur place et le nombre de nuites dhtel induits tant faibles. La loi de mai 2009 (LODEOM) a ramen le taux de rduction dimpt au niveau de droit commun (50 %). Aujourdhui, loffre de bateaux en location apparat excdentaire, mais des agrments continuent tre donns. Dans le cadre de la politique nergtique et environnementale, les investissements pour la production dnergie renouvelable ont t ligibles la dfiscalisation. La part de ces investissements dans lensemble des investissements dfiscaliss a rapidement et fortement progress pour atteindre 421 M en 2009, soit prs du tiers du total des investissements agrs. La commission de rgulation de lnergie du 3 dcembre 2009 a alert sur les risques de cet emballement74. Alors que la loi de mai 2009 visait encadrer le dveloppement de ces investissements, en prvoyant un arrt conjoint des ministres chargs du budget, de l'nergie, de l'outre-mer et de l'industrie, limitant un montant par watt install fix pour chaque type d'quipement, cet arrt na jamais t pris. Le ministre de loutre-mer a, certes, prcis, dans une circulaire du 16 juin 2010 aux prfets, les conditions dinstruction des demandes dagrments de ces investissements, afin notamment qu'ils nentrent pas en concurrence avec les activits agricoles ou industrielles, ou avec la construction de logements sociaux. Nanmoins, ce nest que le 29 septembre 2010 que le Gouvernement a annonc que ces investissements ne seraient plus ligibles. Leur ligibilit a t supprime par une disposition de la loi de finances pour 201175, prenant effet compter du 29 septembre 2010, avec des dispositions transitoires adaptes.

Rapport sur lvaluation de limpact socio-conomique du dispositif de dfiscalisation outre-mer. 74 Dans plusieurs dpartements et collectivits doutre-mer, la capacit de production des projets en attente de raccordement avoisine ou excde la puissance appele au znith. La limit technique dacceptabilit des sources dnergie intermittentes, fixe 30 % de la puissance appele par larrt du 23 avril 2008 et rappele par la programmation pluriannuelle des investissements est largement dpasse. Au-del de la difficult stocker lnergie excdentaire, cette situation est porteuse de risques pour la scurit dapprovisionnement. En raison de lintermittence de cette source dnergie, la capacit du systme suppler une baisse brutale de la production nest pas garantie . 75 Article 36 de la loi du 29 dcembre 2010.

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D - Le cas de lhtellerie
Selon les donnes de la direction gnrale des finances publiques (DGFIP), le montant des investissements agrs dans le secteur de lhtellerie a t de 110 M en moyenne par an entre 2006 et 2009. Pour la seule rnovation dhtels en Guadeloupe, 63 M doprations ont t agres de 2006 2008. Or au moins trois rapports rcents ont soulign les handicaps structurels affectant le dveloppement de lactivit touristique 76 que la dfiscalisation ne pouvait, elle seule, compenser . Aujourdhui, de nombreux htels ferment Tahiti et le secteur du tourisme en Polynsie franaise traverse une grave crise77. En NouvelleCaldonie, le nombre de touristes est aussi en recul. Les rnovations dhtels napportent pas les rsultats escompts ainsi que le montrent les travaux du ministre de loutre-mer. Aux Antilles, le dfaut dentretien des htels a cr de vritables cimetires dhtels . Pourtant, la dfiscalisation continue de bnficier dun rgime trs favorable avec un taux de rduction dimpt major78, alors que, selon les experts, les solutions aux difficults du secteur sont chercher ailleurs. ______________________ CONCLUSION _____________________ La dfiscalisation constitue depuis des lustres une des voies privilgie dintervention de lEtat en outre-mer. Des lois successives ont continument tendu la porte de celles de ces mesures qui visent aider la construction de logement et les investissements productifs, communment appeles dfiscalisations Girardin .

Rapport de juillet 2006 de linspection gnrale des finances et de linspection gnrale de ladministration ( La dfiscalisation ne saurait compenser ce manque [de politique du tourisme] ). Rapport de la mission dvaluation des niches fiscales de juin 2008 ( il nest pas certain que ce rgime spcifique permette de rsoudre les problmes structurels dont souffre le tourisme outre-mer ). Rapport de lagence franaise de dveloppement, de dcembre 2008, sur le secteur htelier en Polynsie franaise (la dfiscalisation napparat pas tre loutil de dveloppement du secteur htelier ). 77 Le nombre de touristes accueillis sur le territoire est pass de 218 241 en 2007 127 337 en 2010 ; le nombre de nuites a connu une diminution rgulire de 2 897 201 en 2007 1 784 094 en 2010 (Source : institut de la statistique de la Polynsie franaise). 78 Dans les dpartements doutre-mer, les travaux de rnovation et rhabilitation dhtels, de rsidences de tourisme et de villages de vacances classs bnficient dun rgime particulier : la rduction dimpt est, avant application du coup de rabot, majore 70 %. Ce taux est de 60 % dans les autres collectivits.

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Dans le cas des montages locatifs, ces dfiscalisations ne mobilisent durablement aucune pargne prive en faveur de loutre-mer. En effet, dun point de vue financier, des contribuables ne font quavancer des fonds lEtat pendant quelques mois. Ce dernier rembourse ces avances des taux, net dimpt, pouvant aller jusqu 40 %. En 2005, lEtat avait perdu 680 M de recettes fiscales du fait de ces dfiscalisations. En 2010, il en a perdu 1 230 M, soit prs du double. Ladministration na pas de matrise de cette perte : pour les oprations de plein droit, laide est distribue guichet ouvert, sans aucun contrle a priori ; les oprations soumises agrment ne peuvent qutre agres ds lors quelles remplissent les conditions prvues par la loi. Seul le lgislateur peut en enrayer la drive en restreignant le champ dapplication et en restreignant les conditions ouvrant droit rductions dimpt ou en limitant le montant individuel de ces rductions. De telles restrictions sont progressivement intervenues depuis 2009, mais il est encore trop tt pour en apprcier le plein effet. Le principal dfaut des dfiscalisations Girardin est leur inefficience. Pour les investissements productifs, seulement 60 % des rductions dimpt reviennent, indirectement, aux entreprises doutre-mer et 40 % bnficient aux contribuables-investisseurs , alors quils ne courent pratiquement aucun risque. Les aides au logement souffrent du mme dfaut. En outre, ces dispositifs, par leur nature et leur complexit, sont propices aux fraudes. Celles-ci sont difficiles dceler cause de la dispersion sur le territoire des contribuables-investisseurs , des structures de portage et des locataires des investissements outre-mer et requirent des moyens administratifs importants pour les rprimer. Le cot de ces dfiscalisations apparat ainsi disproportionn par rapport celui dautres modes dintervention de lEtat, car aux financements apports loutre-mer sajoute la part importante conserve par les contribuables, qui ne profite pas loutre-mer. Lvaluation de lefficacit de ces dispositifs supposerait quau pralable aient t dfinis prcisment leurs objectifs, afin de dfinir des indicateurs appropris et dy associer des cibles. Elle ncessiterait aussi que ladministration connaisse les oprations aides. Or en dpit de lanciennet de ces aides, ladministration ne connat bien que les oprations agres qui correspondent environ la moiti des dpenses fiscales.

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Aucune des diverses tentatives dvaluation na pu conclure lefficacit de ces aides. En revanche, plusieurs ont montr des effets contraires aux rsultats recherchs, notamment lviction du logement social, la construction des logements aids ne rpondant pas aux besoins des habitants, ou bien le manque defficacit, en particulier dans le secteur de lhtellerie. Ces aides ne peuvent tre alloues de faon optimale aux investissements les plus utiles au dveloppement de loutre-mer car elles vont dabord aux investissements les moins risqus ou les plus rentables pour les contribuables investisseurs qui bnficient de prs de la moiti de la rduction dimpt. Le cas rcent des investissements dans le secteur photovoltaque est cet gard symptomatique. Ces aides profitent galement des entreprises qui nen ont pas besoin pour investir. Sagissant des aides aux investissements productifs, le seul indicateur disponible est la dpense fiscale pour chaque emploi direct dont la cration est prvue par les investissements agrs : cette dpense progresse continument et a t, en 2009, suprieure au montant exorbitant de 700 000 . Sagissant de la dfiscalisation Girardin pour laide aux logements, sa juxtaposition avec dautres mesures fiscales propres loutre-mer est de nature crer des situations inquitables entre les contribuables mtropolitains et les contribuables doutre-mer. Pour toutes ces raisons, la Cour prconise de supprimer les dfiscalisations Girardin en faveur des investissements productifs et celles dfinies par la loi de mai 2009 (LODEOM) en faveur de la construction de logements sociaux. Si le Gouvernement estime ncessaire de soutenir linvestissement productif et le logement social outre-mer, dautres modes dintervention, moins coteux pour le budget de lEtat, doivent tre recherchs.

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SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre de lintrieur, de loutre-mer, des collectivits territoriales et de limmigration Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de ltat, porte-parole du gouvernement

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Destinataire nayant pas rpondu Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie

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REPONSE DU MINISTRE DE LINTERIEUR, DE LOUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LIMMIGRATION

Ce projet d'insertion, centr sur le cot estim et les difficults d'valuation des dispositifs de dfiscalisation Girardin , conclut l'inefficacit de ces dispositifs et prconise de les supprimer pour leur substituer d'autres modes d'intervention, rechercher, qui seraient moins coteux pour le budget de 1'Etat. Les observations de la Cour appellent de ma part les remarques et prcisions suivantes. L'intrt primordial de la dfiscalisation productive est de soutenir l'investissement priv et, par ce biais, de favoriser la cration d'activits nouvelles rpondant une demande locale, permettre des sauts technologiques ou encore stimuler la concurrence. La dfiscalisation a galement t mise en place pour compenser, Outre-mer, les difficults lies aux financements bancaires. In fine, elle permet d'amliorer la comptitivit des conomies ultra-marines et donc 1'emploi durable. Ce soutien l'investissement priv bnficie majoritairement aux TPE et PME, au travers du dispositif dit de plein droit qui reprsente la moiti de la dpense fiscale sur 1'investissement productif. Il ne s'agit pas ici de soutenir la dfiscalisation par principe, mais de souligner ses effets positifs et de rappeler que sa mise en accusation procde souvent de critiques dates. Des rformes importantes de moralisation et d'amlioration du systme ont t votes par le Parlement depuis 2008. Il s'agit notamment : de 1'exclusion de la base ligible de 1'ensemble des frais de montage ou de gestion ; du plafonnement spcifique des avantages fiscaux Outre-mer pouvant bnficier un mme contribuable ; de la suppression de la dfiscalisation dans le logement libre compter du 1er janvier 2012 et dans le secteur dit intermdiaire compter du 1er janvier 2013 ; du lancement par le ministre de loutre-mer ds 2010 de campagnes de contrle et d'valuation a posteriori d'oprations de dfiscalisation et l'valuation, en 2011, des effets induits de la dfiscalisation dans les secteurs de la plaisance et du logement social.

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Par ailleurs, rien ne permet d'indiquer qu'un modle de tout subvention permettrait d'atteindre les mmes objectifs plus efficacement. Il convient cet gard de rapprocher le montant, cit par la Cour, de 1,3 Md qui correspond des dpenses fiscales lies des investissements productifs ou des investissements dans le secteur du logement, et le montant de 13 Mds de dpenses budgtaires consacres l'Outre-mer dans le budget de l'Etat en 2011. En d'autres termes, la politique de l'Etat en faveur du dveloppement de l'Outre-mer ne repose pas, de manire exclusive ni mme principale, sur la dfiscalisation : il s'agit d'un outil parmi d'autres, qui reprsente environ 10 % de l'effort financier de l'Etat en direction de ces territoires. De plus, le dispositif de dfiscalisation productive permet de faire slectionner des projets privs par le march, en fonction du risque encouru et de la viabilit conomique de l'investissement. Le systme repose galement sur des temps de ralisation des investissements relativement courts. Un systme du tout subvention publique pour soutenir l'investissement priv outre-mer ncessiterait en tout tat de cause davantage de fonctionnaires chargs de procder l'instruction des dossiers. Ce serait une charge particulirement lourde pour les petits dossiers qui bnficient actuellement du plein droit. Sur le plan financier, l'impact du passage la subvention pourrait tre dfavorable pour l'Outre-mer, sans garantir un gain net rel pour les finances publiques au plan global : du fait des contraintes budgtaires existantes, il serait hasardeux de garantir, dans la dure, les mmes niveaux de dpenses au profit de 1'Outremer par subventions, en lieu et place de la dfiscalisation ; si la suppression de la niche Outre-mer ne devait pas s'accompagner de la suppression d'autres niches quivalentes, il n'y aurait pas d'conomie nette pour les finances publiques. Le risque est finalement grand, en voulant supprimer la dfiscalisation outre-mer pour la remplacer par de la subvention publique, d'asscher un flux d'pargne qui fonctionne bien et est apprci et connu des entreprises, sans parvenir le remplacer par un systme quivalent. Du reste, les deux modes de financement que sont la dfiscalisation et la subvention constituent au contraire des outils complmentaires qui peuvent tre combins, de manire pragmatique, pour favoriser le dveloppement de l'Outre-mer, comme c'est le cas pour le logement social (cumul LBU/ dfiscalisation). Ce mode de financement s'avre d'ailleurs particulirement efficace depuis 2009 puisqu'il a permis ce stade une augmentation de 50 % du nombre de logements financs, par rapport la moyenne des trois dernires

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annes. Le complment de financement apport par la dfiscalisation s'est traduit par le lancement d'un plus grand nombre de logements locatifs trs sociaux et l'abaissement des loyers des logements dits "prts locatif social" pour les rendre accessibles des mnages ultramarins trs faible revenu. Au total, le rle jou par la dfiscalisation rend ncessaire de poursuivre l'effort de rationalisation et de contrle entrepris depuis 2008. Sur ce point, la Dlgation gnrale l'outre-mer rejoint bien sr les observations de la Cour. La Cour estime par ailleurs que le cot de la dfiscalisation est disproportionn et non matris, et considre que l'Etat perd des recettes fiscales sans limite . Or, s'agissant du cot de la dpense fiscale lie aux dispositifs "Girardin", des mesures ont t prises pour en matriser l'volution dont les effets ne pourront tre pleinement perus qu'en 2012. Tel est le cas en particulier de la suppression de l'aide fiscale dans le secteur de l'nergie photovoltaque. La rduction de 10 % du cot des niches fiscales prvue par la loi de finances pour 2011 a pargn le secteur prioritaire du logement social outremer. En revanche, le cot pour le budget de l'Etat des autres dispositifs de dfiscalisation a t rduit de 10 %, y compris en cas de schmas locatifs puisque, dans ce cas, le coup de rabot est appliqu sur l'avantage fiscal revenant au contribuable aprs rtrocession de la part devant bnficier 1'exploitant ultramarin. Le souci de matrise de la dpense fiscale est toujours prsent lors de l'examen des demandes d'aide fiscale sur agrment, qui sont instruites en apprciant au plus prs des ralits du terrain l'intrt conomique, social et environnemental de chaque projet. Il est en outre naturellement prt attention ce que 1'entreprise dote d'une importante capacit financire prsente un plan de financement cohrent de son investissement, incluant une part d'autofinancement venant en dduction de la base ligible l'aide fiscale. Par ailleurs, pour valuer et mieux matriser les oprations de plein droit, la DGOM et la DGFIP ont lanc en aot 2011 une vaste campagne de sensibilisation auprs d'une centaine de monteurs en dfiscalisation sur agrment ou en plein droit, situs en mtropole et outre-mer, pour leur rappeler les obligations dclaratives incombant aux entreprises sollicitant une aide la dfiscalisation ainsi que la procdure suivre pour tldclarer ces oprations, y compris pour 2009. Cette campagne de sensibilisation produira ses effets dbut 2012. De plus, conformment l'article 15 de la loi d'orientation pour le dveloppement conomique des outre-mer (LODEOM) du 27 mai 2009, l'Etat

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peut contrler sur place les oprations de dfiscalisation ralises dans des collectivits d'outre-mer dotes de l'autonomie fiscale. En effet, les conventions d'assistance administrative mutuelle en matire fiscale signes avec la Polynsie franaise en 2009, SaintBarthlemy en 2010, Saint-Martin en 2009 ainsi que la convention fiscale signe en 2010 entre l'Etat et Saint-Martin notamment en vue de prvenir 1'vasion et la fraude fiscale ont t ratifies par la loi organique 2011-416 du 19 avril 2011 et sont immdiatement entres en vigueur. Les dcrets d'application de l'article L 45 F modifi du livre des procdures fiscales doivent pour leur part tre pris en 2012. Sur l'efficacit de la dfiscalisation outre-mer, la Cour constate que les dispositifs "Girardin" s'insrent dans un ensemble d'aides aux entreprises d'outre-mer et qu'il est donc hasardeux, si ce n'est impossible, d'en isoler les effets spcifiques. Par rfrence au seul indicateur actuellement disponible (le ratio emploi direct cr /montant de dpenses fiscales ) la Cour observe que le cot de chaque emploi direct cr n'a cess d'augmenter de 2006 2009. Le Ministre de l'Outre-mer remarque toutefois que rapporter le montant de la dpense fiscale au nombre d'emplois directs crs ne traduit pas de manire satisfaisante l'impact de la dfiscalisation sur l'activit conomique puisqu'il n'est pas tenu compte des effets sur l'emploi induits en amont et en aval de l'activit aide. De plus, l'approche par le seul nombre d'emplois directement crs est rductrice et introduit un biais important ds lors que le maintien d'emplois fait galement partie des conditions lgales d'octroi de l'aide fiscale l'investissement. L'valuation de l'impact de la dfiscalisation travers les seuls emplois crs ne reflte pas non plus les diffrences sectorielles et mconnat la finalit relle de l'aide. Ainsi, dans des secteurs comme celui des nergies renouvelables, ou des technologies de l'information et des tlcommunications, qui sont peu crateurs d'emplois, le vritable intrt de l'investissement aid est de contribuer au dveloppement conomique du territoire, son autonomie nergtique ou la protection de son environnement. Enfin, la dfiscalisation est avant tout une aide l'investissement et la modernisation de l'quipement productif n'a pas d'effets mcaniques sur l'emploi. Il est rappel cet gard que, dans plusieurs secteurs-cls, les conomies ultra marines ne sont pas encore des conomies matures d'un point de vue technique ou technologique, ce qui rend ncessaire des investissements de capacit ou de modernisation susceptibles de ne produire leurs effets positifs sur la cration d'emplois qu' moyen ou long terme.

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Par ailleurs, si les difficults rencontres par le secteur de l'htellerie dans le Pacifique et aux Antilles n'ont pas t rsolues avec l'aide de la dfiscalisation, elles le seraient encore moins par sa suppression dans une priode o la relance amorce de l'activit touristique est encore fragile. Les difficults constates dans ce secteur ont des origines conjoncturelles ou structurelles qui appellent des solutions diffrencies. La frquentation touristique en Polynsie et en Nouvelle Caldonie a fortement souffert de la crise financire mondiale de 2008. La Polynsie n'en reste pas moins une destination emblmatique et son conomie dpend principalement du tourisme, ce qui justifie le soutien de l'Etat pour redynamiser le secteur en favorisant l'amlioration de l'offre par des oprations de modernisation et de monte en gamme de nature capter une demande particulirement sensible la qualit des infrastructures. La Nouvelle Caldonie est quant elle une destination touristique mergente dote d'un fort potentiel de dveloppement. La dfiscalisation accorde par l'Etat est centre sur la construction de nouvelles structures htelires hors du Grand Nouma et limite dans Nouma la rnovation de structures existantes. La situation de l'htellerie aux Antilles est encore diffrente. Elle a fait l'objet d'une mission de mdiation l'initiative des ministres du budget, de l'outre-mer et du tourisme qui a donn lieu un rapport remis par Alain BODON le 31 octobre 2011. La mission a identifi des difficults d'ordre structurel et prconis des solutions adaptes pour relancer l'activit de faon prenne et en assurer le suivi dans la dure. Au demeurant, la dfiscalisation, dont le taux a volu la baisse la suite des lois de finances pour 2011 et pour 2012, n'est que l'un des modes de financement envisageables puisque, l encore, l'aide fiscale interviendrait en complment d'autres mesures pour compenser la moindre rentabilit des entreprises htelires en cours de restructuration. Enfin, l'absence ce jour de rsultats disponibles sur l'valuation des effets spcifiques de la dfiscalisation ne parait pas pouvoir permettre de conclure l'inefficacit des dispositifs "Girardin" ni la ncessit de les supprimer. En effet, la DGOM a lanc en 2011 deux valuations, l'une dans le secteur de la navigation de plaisance et l'autre dans le secteur de la production de logements sociaux, dont l'objectif est prcisment d'apprcier le cot et les effets de l'aide fiscale par rapport ceux induits par d'autres formes d'intervention. Ces tudes, dont les rsultats dfinitifs seront connus en 2012, permettent d'ores et dj d'observer l'incidence de la dfiscalisation sur le modle conomique des oprateurs et le dveloppement du secteur ou de filires amont/aval.

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Par rapport d'autres modes de financement des conomies ultramarines la dfiscalisation prsente 1'avantage de procurer un effet de levier travers le montage ralis par le cabinet de dfiscalisation. Drainer l'pargne prive vers l'Outre-mer et rmunrer cet effet de levier financier gnre sans doute un surcot pour l'Etat par rapport l'octroi d'une subvention. Mais il importe avant tout de rapprocher ce surcot de la contrepartie obtenue en terme de ractivit et d'efficacit du dispositif de dfiscalisation plutt que de conclure la ncessit de supprimer la dfiscalisation avant mme d'avoir valu les effets ngatifs d'une telle mesure de suppression sur les conomies et l'emploi en outre-mer.

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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

1. S'agissant des rductions au titre des investissements en logement Vous prcisez qu'en raison des effets d'viction de ce dispositif (en faveur de l'investissement immobilier locatif) pour les logements sociaux, la loi de mai 2009 (LODEOM) y a mis un terme pour les logements du secteur libre, partir du 1er janvier 2012, et pour ceux du secteur intermdiaire, partir du 1er janvier 2013. Il convient sur ce point de prciser que les modalits d'extinction du dispositif en faveur de l'investissement immobilier locatif (secteurs libre et intermdiaire), prvues par la loi n 2009-594 du 27 mai 2009 pour le dveloppement conomique des outre-mer (LODEOM), renvoient la notion d'investissements engags. En effet, aux termes du 6 bis de l'article 199 undecies A du CGI, issu du 7 du I de larticle 38 de la LODEOM prcite, la rduction d'impt s'applique aux investissements immobiliers mentionns aux b, c et d du 2 de l'article 199 undecies A du CGI engags du 1er janvier au 31 dcembre 2011 (secteur libre et intermdiaire) et du 1er janvier au 31 dcembre 2012 (secteur intermdiaire uniquement). A cet gard, le 6 bis de l'article !99 undecies A du CGI dfinit les investissements engags comme ceux raison desquels le permis de construire a t dlivr. Ainsi, sont considrs comme engags : les investissements mentionns au b du 2 de 1'article 199 undecies A du CGI au titre de logements que les contribuables font construire ou acquirent neufs ou en l'tat futur d'achvement, dont les permis de construire ont t dlivrs ; les investissements mentionns au c du mme 2 de l'article 199 undecies A du CGI correspondant des souscriptions de parts ou d'actions de socits dont l'objet rel est exclusivement de construire des logements neufs dont les permis de construire ont t dlivrs ; les investissements mentionns au d du mme 2 de l'article 199 undecies A du CGI correspondant des souscriptions dont le produit est affect l'acquisition de logements neufs dont les permis de construire ont t dlivrs. Il en rsulte que lorsque les permis de construire ont t dlivrs aprs le 31 dcembre 2010, les investissements raliss en 2011 relevant des

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LES DEFISCALISATIONS GIRARDIN EN FAVEUR DE LOUTRE-MER107

b, c et d du 2 de l'article 199 undecies A du CGI sont engags et, partant, la rduction d'impt continue de s'appliquer, de fait, au-del du 31 dcembre 2012. Cela tant, le dernier alina du 6 bis dispose : La rduction d'impt acquise au titre des investissements mentionns au prsent 6 bis est reprise lorsque les logements acquis ou construits ne sont pas lous au plus tard le dernier jour du trente-sixime mois suivant celui de la dlivrance du permis de construire. Le cas chant, cette date est repousse d'un dlai gal celui durant lequel les travaux sont interrompus par l'effet de la force majeure ou durant lequel la lgalit du permis de construire est conteste par la voie contentieuse . Par consquent, hors les cas de prorogation du dlai de mise en location, la rduction d'impt devrait cesser de s'appliquer au plus tard le 31 dcembre 2015 pour les investissements relevant des b, c et d du 2 de l'article 199 undecies A du CGI. Par ailleurs, au 3me paragraphe de la page 3 du projet d'insertion, il convient de prciser que l'organisme HLM doit sous-louer les logements pendant au moins cinq ans (et non pendant 5 ans). En outre, concernant les oprations de plein droit (page 9), il est soulign que la loi n 2010-1657 du 29 dcembre 2010 a prvu la leve du secret fiscal permettant la transmission par la DGFIP des informations objet de l'obligation dclarative aux reprsentants de l'Etat dans les collectivits d'outre-mer et en Nouvelle-Caldonie. 2. S'agissant de l'absence de plafonnement des dispositifs En ce qui concerne l'absence de plafonnement jusqu'en 2009 du montant individuel des rductions d'impt, il est rappel que la LODEOM a restreint les possibilits de remboursement de la crance en permettant uniquement aux contribuables, qui dans le cadre de l'activit ayant ouvert droit la rduction d'impt, participent l'exploitation au sens du 1 bis du I de l'article 156 du CGI, de demander le remboursement de la fraction de la rduction d'impt non utilise compter de la troisime anne d'imputation dans la limite de 100 000 par an ou de 300 000 par priode de trois ans. 3. S'agissant du contrle des dispositifs par les services fiscaux et plus particulirement pour le cas des collectivits dotes de l'autonomie fiscale L'Etat s'est dot de moyens juridiques pour faciliter le contrle de ces oprations, notamment l'article L 45 F du livre des procdures fiscales (LPF). Vous soulignez l'absence d'utilisation de cette disposition. Cela tant, l'absence d'utilisation effective du dispositif prvu l'article L. 45 du LPF par les services de contrle a rsult :

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des nombreuses difficults juridiques notamment d'ordre constitutionnel qui ont retard l'engagement effectif de contrles sur le fondement de l'article L. 45 F du LPF. Toutefois, des avances conventionnelles (signature d'accords d'assistance administrative mutuelle avec la Polynsie Franaise, Saint Martin et Saint Barthlemy, intgrant le dispositif de l'article L. 45 F) et lgislatives (loi organique du 19 avril 2011 approuvant ces accords) sont intervenues au cours des deux dernires annes, qui permettent de faciliter et de scuriser les changes entre l'Etat franais et ces territoires ; enfin, de l'absence d'un encadrement des modalits d'application de ce nouveau droit de contrle. La loi de finances pour 2011 a prvu que le dispositif de larticle L. 45 F du LPF doit faire l'objet d'un dcret en Conseil d'Etat qui permettra d'organiser ses modalits de mise en uvre. Ce projet est en cours de finalisation. Le dispositif envisag prvoit que l'administration peut dresser des procs-verbaux sur la ralit matrielle des investissements aids. La rectification des impositions dclares continue passer par la mise en uvre des procdures existantes en la matire, ou du retrait d'agrment. Ainsi que vous le soulignez, bien que susceptible d'tre mis en uvre sur l'ensemble des territoires entrant dans le champ d'application des dispositifs d'aide fiscale l'investissement outre-mer (dpartements d'outremer et collectivits d'outre-mer79), le droit de contrle de l'article L. 45 F du LPF aura plus particulirement vocation s'exercer l'gard des investissements raliss dans les collectivits d'outre-mer (COM), ds lors que : d'une part, l'administration fiscale franaise, n'a, hormis sur le fondement de ces dispositions, pas comptence pour intervenir sur le territoire de collectivits dotes de l'autonomie fiscale ; dautre part, a contrario, les procdures d'enqute (droit de communication, droit d'enqute, procdure de visite et de saisie) et de contrle (vrification de comptabilit) permettant des investigations plus approfondies sont susceptibles d'tre mises en uvre sur le territoire des dpartements d'outre-mer pour le contrle des oprations de mme nature. Par ailleurs, il convient de souligner que des rflexions sont d'ores et dj en cours afin de faire voluer les rgimes de dfiscalisation des investissements outre-mer de manire limiter les effets d'aubaine constats, notamment en ce qui concerne les grandes entreprises, et recentrer l'aide fiscale sur les secteurs et les entreprises en ayant besoin, compte tenu des
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Notamment : la Nouvelle-Caldonie, la Polynsie Franaise, Mayotte, SaintPierre-et-Miquelon, les les Wallis et Futuna et les Terres australes et antarctiques franaises.

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difficults de financement de ces investissements par les moyens traditionnels. En effet, la pertinence de l'outil de dfiscalisation ne parat pas devoir tre juge dans son principe au travers du seul prisme de ses dfauts techniques. Il serait ainsi utile que la Cour des comptes constate, lorsque tel est le cas, si l'aide fiscale a pu permettre le dveloppement conomique de certaines entreprises et le maintien ou la cration d'emplois outre-mer. Enfin, je vous indique que larticle 110 de la loi de finances pour 2012 prvoit la remise au Parlement d'un rapport tudiant l'opportunit et la possibilit de transformer en dotations budgtaires tout ou partie des dpenses fiscales rattaches titre principal la mission Outre-mer.

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2 Les dispositifs locaux de dfiscalisation en Nouvelle-Caldonie et en Polynsie franaise

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Les spcificits institutionnelles de la Nouvelle-Caldonie et de la Polynsie Franaise


La Nouvelle-Caldonie (245 580 habitants) et la Polynsie franaise (259 596 habitants) bnficient, au sein de la Rpublique, dun statut dautonomie, dfini par des lois organiques, de 1999 pour la premire et de 2004 pour la seconde. En application de ces textes, la clause de comptence gnrale est attribue, en Polynsie franaise, cette collectivit doutre-mer, et en Nouvelle-Caldonie, aux trois provinces, alors que les attributions du territoire sont numres limitativement. Ces collectivits exercent des comptences trs tendues dans toutes les matires qui ne sont pas expressment dvolues lEtat, notamment au titre de ses attributions rgaliennes. Elles disposent ainsi dune comptence de droit commun dans de nombreux domaines, dont la fiscalit, depuis trs longtemps. La loi fiscale nationale ny trouve pas application, sauf lorsque les impts et taxes sont lis des comptences de lEtat non transfres. Ainsi, ces collectivits sont-elles libres dorganiser leurs services et de fixer leur rgime fiscal et douanier. La souverainet fiscale de la Nouvelle-Caldonie et de la Polynsie franaise leur a permis de financer leur dveloppement, tout en incitant les acteurs conomiques investir, dans le cadre de rglementations spcifiques. Toutefois, cette comptence entrane de lourdes responsabilits pour les collectivits qui doivent assumer les consquences de leur autonomie. Sous leffet dune grave crise conomique, la Polynsie franaise connat ainsi depuis quatre ans une dgradation de sa situation financire qui se traduit par une forte compression de ses recettes fiscales et douanires (11 % entre 2008 et 2009) et saccompagne dune chute du nombre demplois salaris (5 000 emplois perdus entre 2007 et 2010). Si la situation est moins alarmante en Nouvelle-Caldonie, certaines collectivits y connaissent nanmoins des tensions budgtaires, notamment la province Sud et le Territoire, qui invitent, comme en Polynsie franaise, rechercher une utilisation plus efficiente des dispositifs fiscaux.

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LES DISPOSITIFS LOCAUX DE DEFISCALISATION EN NOUVELLECALEDONIE ET EN POLYNESIE FRANAISE 113

Le fonctionnement des dispositifs de dfiscalisation en NouvelleCaldonie et en Polynsie franaise


Pour un projet dinvestissement dfiscalis en Nouvelle-Caldonie ou en Polynsie franaise, les contribuables locaux, socits ou personnes physiques, financent la phase de ralisation du projet du dbut des travaux jusqu sa mise en exploitation. Ils deviennent ainsi les bailleurs de fonds du projet, et si celui-ci est entirement ligible la dfiscalisation, ils sont alors les seuls financeurs de ce dernier. Ils jouent donc le rle habituellement tenu par le secteur bancaire. En contrepartie, ils dduisent immdiatement de limpt dont ils sont redevables une partie du financement quils ont apport au projet. Le pourcentage est variable, mais peut atteindre 60 %. Cette perte de recettes fiscales pour la collectivit doutre-mer est la dpense fiscale. Loprateur, c'est--dire le promoteur du projet, est financirement aid au moment o il rembourse les bailleurs de fonds car la loi locale leur impose de lui rtrocder une partie de leur gain fiscal. Ainsi, au lieu dtre rembourss de la totalit des sommes quils ont verses loprateur, ils lui rtrocdent environ 70 % de leur rduction dimpt, ce qui reprsente 42 % du cot du projet (60 % x 70 % = 42 %). Loprateur ne rembourse donc aux contribuables que 58 % du montant initialement prt. A titre dexemple, en Nouvelle-Caldonie, pour un projet de 100 MF CFP entirement financ par des contribuables locaux, dans les meilleures conditions prvues par la loi du pays, les donnes sont les suivantes : - le promoteur du projet reoit 42 MF CFP daide au moment du remboursement linvestisseur fiscal ; - les contribuables peroivent 60 MF CFP de crdit dimpt et 58 MF CFP de remboursement par loprateur, soit 118 MF CFP. Leur gain net est de 18 MF CFP ; - la collectivit enregistre une dpense fiscale de 60 MF CFP. En plus de la dfiscalisation locale, le mme projet peut bnficier d'une dfiscalisation au plan national. Cest le cas de plus de 80 % des projets en moyenne pour les deux collectivits doutre-mer.

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Dans cette hypothse, le mme projet est rachet par les contribuables nationaux, nouveau hauteur de 100 MF CFP. Ceux-ci obtiennent alors une rduction dimpt de 50 MF CFP. Lors du rachat par loprateur aprs 5 ans, la loi Girardin prvoit que 62,5 % de ce gain fiscal accord (soit 31 MF CFP) lui soit rtrocd. Il ne rembourse donc que 69 MF CFP aux contribuables. Ces derniers ont donc peru 119 MF CFP (50 MF CFP de crdit dimpt + 69 MF CFP de remboursement), soit un gain net de 19 MF CFP. Au total, pour une mme opration dinvestissement de 100 MF CFP, le bilan en double dfiscalisation est donc le suivant : - loprateur reoit 73 MF CFP daides (locale hauteur de 42 MF CFP et nationale pour 31 MF CFP). Le projet ne lui cote donc en ralit que 27 MF CFP ; - les contribuables locaux et nationaux ont un gain net cumul de 37 MF FCP (18 MF CFP + 19 MF CFP) ; - le cot pour les finances publiques des collectivits doutre-mer et de lEtat stablit 110 MF CFP (60 MF CFP pour les COM, 50 MF CFP pour lEtat), soit un montant suprieur ce qui aurait t vers si ce projet priv avait bnfici dun subventionnement direct en totalit.

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LES DISPOSITIFS LOCAUX DE DEFISCALISATION EN NOUVELLECALEDONIE ET EN POLYNESIE FRANAISE 115

_____________________ PRESENTATION ____________________ En complment des dfiscalisations nationales mises en uvre pour soutenir linvestissement dans lensemble de loutre-mer, la Polynsie franaise et la Nouvelle-Caldonie ont mis en place des rgimes locaux de dfiscalisation. Ces deux collectivits doutre-mer, jouissant dun systme fiscal autonome, ont ainsi amnag une fiscalit drogatoire pour aider les investissements quelles considrent comme favorables au dveloppement conomique et social de leur territoire. Ces deux dispositifs locaux de dfiscalisation permettent aux investisseurs de bnficier dune aide, pouvant actuellement atteindre jusqu 42 % du cot total du projet. Ils sont cumulables avec la dfiscalisation nationale, issue de la loi du 21 juillet 2003, dite loi Girardin , dont le niveau daide peut atteindre 31 % du cot dun investissement. Ainsi, le cumul des rgimes a fait natre dans les deux territoires un dispositif sui generis de double dfiscalisation permettant actuellement de financer jusqu 73 % du cot du projet dun oprateur local. Dans certains cas, compte tenu des avantages fiscaux octroys aux bailleurs de fonds, la dpense fiscale totale est gale, voire parfois suprieure, au montant de linvestissement lui-mme, ce qui en fait un systme daide, certes incitatif, mais particulirement onreux. Toutefois, ces deux dispositifs locaux de dfiscalisation diffrent, sur bien des points, dans leur application. Le systme polynsien a t cr en 1995, sept ans avant celui de la Nouvelle-Caldonie, ce qui permet de porter une apprciation sur son volution long terme, alors que ce nest pas encore possible pour le systme caldonien. Moins encadr lorigine que le dispositif appliqu en Nouvelle-Caldonie, le systme polynsien de dfiscalisation locale a donn lieu des dpenses beaucoup plus importantes, soit, jusquen fin danne 2010, 108,1 MdF CFP (905,9 M) contre seulement 30,8 MdF CFP (258 M) en NouvelleCaldonie. Pour autant, rien ne permet daffirmer que les retombes conomiques du dispositif polynsien ont t plus importantes que celles de son quivalent caldonien. Les dfiscalisations locales prsentent les mmes dfauts que la dfiscalisation nationale Girardin bnficiant lensemble de loutremer.

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I - Une dpense fiscale excessivement coteuse


Les dispositifs de dfiscalisation locale obrent les finances des deux collectivits doutre-mer, en les privant dune partie de leurs ressources fiscales, ce qui est dautant plus sensible lorsque les marges de manuvre budgtaires se rduisent. Or, la Polynsie franaise est dj confronte de graves difficults budgtaires et les situations financires des principales collectivits locales caldoniennes se tendent. En outre, cette dpense fiscale importante ne profite que partiellement aux oprateurs des projets et permet des effets daubaine tant pour ces derniers que pour les contribuables assujettis limpt sur les socits, notamment les banques.

A - Un mcanisme coteux
1 - Une incitation fiscale onreuse par rapport au montant des investissements raliss
Pour un projet dune valeur de 100 MF CFP (838 000 ) le mcanisme utilis donne lieu une dpense fiscale de 60 MF CFP (503 000 ) dont la rpartition est en moyenne la suivante : 42 MF CFP (352 000 ) vont au projet et 18 MF CFP (151 000 ) constituent la rmunration des investisseurs fiscaux, lesquels rtribuent, le cas chant, un cabinet de dfiscalisation charg de monter le dossier. Lorsque lopration bnficie de la double dfiscalisation, ce qui a t le cas de plus de 90 % des projets en Nouvelle-Caldonie et denviron 80 % des projets en Polynsie franaise, il sajoute, ces 60 MF CFP (503 000 ) de dpense fiscale locale, 50 MF CFP (420 000 ) de dpense fiscale nationale, laquelle est rpartie comme suit : 31 MF CFP (260 000 ) pour le projet et 19 MF CFP (160 000 ) pour les investisseurs fiscaux. Cet investissement de 100 MF CFP (838 000 ) entrane donc une dpense fiscale pouvant atteindre 110 MF CFP (922 000 ), soit un cot suprieur la valeur du projet lui-mme. Le plus souvent, ces dpenses fiscales, proportionnellement importantes, sajoutent ultrieurement, en phase dexploitation, dautres aides, subventions directes et exonrations fiscales, pour pallier labsence de rentabilit des investissements aids. En dfinitive, ce mcanisme, gnreux pour les oprateurs, apparat particulirement favorable aux investisseurs fiscaux. Ce constat

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justifierait lengagement dune rflexion au moins sur un plafonnement ventuel de ces aides.

2 - Un poids budgtaire significatif


En Polynsie franaise, de 1996 2010, la dpense fiscale moyenne annuelle sest leve 7,2 MdF CFP (60,3 M) par an, soit 7,3 % des recettes de fonctionnement80. Elle a reprsent, certaines annes, la moiti de limpt sur les socits, principal impt direct de cette collectivit. Dailleurs, en 2010, parmi les mesures de redressement possibles des finances du territoire, la mission dassistance la Polynsie franaise81 a prconis une suspension temporaire du dispositif de la dfiscalisation locale dans lattente dune refonte progressive du systme fiscal. En Nouvelle-Caldonie, de 2002 2010, la dpense fiscale moyenne annuelle sest leve 3,4 MdF CFP (28,5 M), soit 2,8 % des recettes de fonctionnement de lensemble des collectivits du territoire. Ce pourcentage en apparence modeste provient du fait que la dpense fiscale est rpartie entre la Nouvelle-Caldonie, les trois provinces et les 33 communes, en raison de lorganisation spcifique des finances publiques caldoniennes. Pour la province Sud et la Nouvelle-Caldonie, dont les finances se dgradent, le poids de la dpense fiscale devient de plus en plus contraignant.

B - De multiples effets daubaine


La dfiscalisation locale a engendr des effets daubaine tant pour les investisseurs fiscaux que pour les oprateurs des projets.

1 - Les effets daubaine bnficiant aux investisseurs fiscaux


Le dispositif a principalement bnfici dans les deux territoires une catgorie restreinte de contribuables. Ainsi, en Nouvelle-Caldonie, 14 % dentre eux ont bnfici de 60 % des crdits dimpts. On relve une concentration encore plus leve en Polynsie franaise, o ils sont seulement 3 % avoir bnfici de 60 % des crdits dimpts.

A titre de comparaison, en 2010, le cot budgtaire de la dfiscalisation nationale reprsentait 0,4 % des recettes du budget gnral de lEtat. 81 Rapport de la mission dassistance la Polynsie franaise inspection gnrale des finances, inspection gnrale de ladministration et inspection gnrale des affaires sociales - septembre 2010.

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Parmi les bnficiaires, les banques sont les mieux reprsentes puisquelles ont ralis, dans les deux territoires, environ le quart des crdits dimpt. En Polynsie franaise, les trois tablissements bancaires de la place ont apport 46 MdF (385,4 M) ce qui leur a permis de bnficier de 25,5 MdF (213,7 MdF) de crdits dimpt sur un total de 108,1 MdF CFP (905,9 M). En Nouvelle-Caldonie, quatre banques locales ont investi 16,4 MdF CFP (137,6 M) et obtenu 7,3 MdF CFP (61,2 M) de crdits dimpts sur un total de 30,8 MdF CFP (258 M). Ainsi, au lieu de financer les projets dfiscaliss laide de prts bancaires classiques accords aux oprateurs, les banques se sont vu offrir lopportunit de participer au financement des projets en change de crdits dimpt substantiels, sans avoir le moindre risque li leur investissement. Il serait sans aucun doute moins onreux pour les finances publiques quil soit fait appel aux banques dans le cadre de leur mission classique de financement de lconomie. La capacit de remboursement de loprateur pourrait tre, le cas chant, favorise par loctroi dun financement public82 au moment de la mise en application du projet.

2 - Les effets daubaine bnficiant aux oprateurs


Les critres retenus pour lagrment des projets ont rendu possibles des optimisations fiscales particulirement avantageuses pour les oprateurs. Ainsi, certaines socits qui disposaient en propre, ou via leurs actionnaires, des moyens de financement ncessaires la ralisation dun projet sans recours ce dispositif, ont cependant recherch des financements en dfiscalisation. Cela a t notamment le cas des financements intra-groupe, par lesquels, pour un mme projet, certaines socits sont parvenues cumuler laide loprateur et le crdit dimpt rserv linvestisseur fiscal. Par exemple, en Polynsie franaise, 75 % du crdit dimpt de 7,2 MdF CFP (60,3 M) allou pour la construction dun htel dune valeur de 10,3 MdF CFP (86,3 M) a bnfici aux socits du groupe ayant particip au financement de lhtel. De la mme faon, en Nouvelle-Caldonie, un htel agr pour un investissement de 2,7 MdF CFP (22,6 M) a t financ hauteur de 355 MF CFP (2,8 M) par des socits du groupe qui ont ds lors bnfici dun crdit dimpt de 160 MF CFP (1,3 M). Certaines socits ont cumul laide loprateur et le crdit dimpt rserv linvestisseur fiscal pour des projets diffrents. Ainsi,
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Il pourrait sagir, par exemple, dun prt participatif ou dun crdit dimpt remboursable.

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en 2008, en Nouvelle-Caldonie, une socit a investi 45 MF CFP (377 000 ) dans deux projets, ce qui lui a ouvert un crdit dimpt de 24 MF CFP (201 000 ) alors que trois mois plus tard, elle a sollicit le dispositif pour obtenir un financement en dfiscalisation pour son propre projet, ce qui lui a permis dobtenir une aide fiscale de 12 MF CFP (100 000 ), auxquels se sont ajouts 22 MF CFP (184 000 ) provenant du rgime national.

II Un impact conomique peu probant


Limpact conomique constitue assurment un autre point faible des dispositifs locaux mis en place. En effet, les filires conomiques ayant reu les sommes les plus importantes ont enregistr des rsultats dcevants. Le saupoudrage du reste des crdits allous la dfiscalisation locale sur de nombreux projets a dilu leffet du dispositif sur le dveloppement. A posteriori, limpact conomique napparat gure vident, dune part, en raison de labsence de mesure prcise de leffet des dispositifs sur lemploi et la valeur ajoute, et, dautre part, au regard des rsultats dexploitation mdiocres observs pour les investissements aids. Ds lors, cest la question de la viabilit terme de ces derniers qui est pose.

A - Des rsultats macroconomiques dcevants


Aussi bien en Nouvelle-Caldonie quen Polynsie franaise, les rsultats macroconomiques des dispositifs nont pas t la hauteur des ambitions, en raison du manque defficacit des filires soutenues et de la dispersion dune partie de laide, qui na pas contribu lamnagement du territoire.

1 - Des logiques de filires peu efficaces


Les dispositifs locaux ont t prioritairement orients vers le secteur htelier (70 % des crdits dimpts en Polynsie franaise, 50 % en Nouvelle-Caldonie). Or, ce soutien important a t conomiquement peu efficace, comme le montre lexemple polynsien. En effet, la Polynsie franaise sest oriente vers le tourisme de luxe qui reprsente dsormais 60 % de son offre htelire. De nombreux htels de cette catgorie ont t construits ou rnovs grce la dfiscalisation. Ainsi, entre 1995 et 2010,

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le nombre dhtels Bora Bora est pass de 5 14 et tous ont bnfici dimportants crdits dimpt83. Pourtant, cette croissance de loffre htelire na pas permis daugmenter proportionnellement les recettes touristiques. Elle a, en revanche, t lorigine dun double effet dviction. Dune part, les nouveaux htels ont eu tendance supplanter les plus anciens sur les les de Tahiti et de Bora Bora dans la mesure o les ouvertures dtablissement se sont poursuivies, alors mme que la baisse de la frquentation touristique tait devenue manifeste depuis 2001. Dautre part, laide apporte aux htels de luxe a conduit ces derniers concurrencer par les prix lhtellerie de catgorie infrieure pour prvenir la baisse de leur taux doccupation. En Nouvelle-Caldonie, la stagnation de la frquentation touristique constate sur les dix dernires annes est galement le signe dun relatif chec de laide lhtellerie. Le plan de dveloppement du tourisme publi en 2006 na pas fix de rle particulier au dispositif de dfiscalisation, qui na pas t mis en cohrence avec les autres aides publiques. Dans une moindre mesure, la dfiscalisation locale a galement bnfici la pche hauturire en Polynsie franaise partir de 2004 et laquaculture en Nouvelle-Caldonie. Toutefois, dans ces secteurs, les retombes conomiques sont tout aussi incertaines que dans lhtellerie. En Polynsie franaise, lacquisition grce la dfiscalisation dune flottille de navires de pche hauturire a ainsi t ralise dans des dlais trs courts, sans que soit pris le temps ncessaire la formation pralable des futurs marins-pcheurs et lorganisation des circuits de commercialisation du poisson. En consquence, la plupart des navires de pche sont rests plusieurs annes sans embarquement et lavenir de la filire pche industrielle reste encore incertain. De mme, en Nouvelle-Caldonie, si laide la cration de fermes aquacoles dlevage de crevettes a permis dobtenir de bons rsultats qualitatifs, les entreprises cres nont pas atteint lquilibre dexploitation et doivent donc rester fortement soutenues par les subventions publiques.

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Lun des derniers construits a gnr un crdit dimpt de 6,2 MdF CFP (51,9 M) pour un cot de 10,4 MdF CFP (87,2 M).

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2 - Une excessive dispersion sectorielle et territoriale


Tant en Nouvelle-Caldonie quen Polynsie franaise, une partie des aides a t attribue des projets trs divers et, parfois, avec des objectifs difficilement compatibles avec le principe deffet de levier sur le dveloppement conomique que ces dispositifs sont censs mettre en uvre. Depuis la cration du dispositif, la Polynsie franaise a dmultipli les chefs dligibilit. Sur 253 projets, 59 % ont concern le secteur htelier et touristique, le reste se rpartissant entre la construction immobilire (36 %) et les autres activits (5 %), sur des projets de moindre importance. Cest galement le cas en Nouvelle-Caldonie, puisque sur les 68 projets aids, 53 % ont concern lhtellerie et laquaculture, tandis que les 47 % restants couvrent un large ventail dactivits. Certaines orientations se justifient difficilement. Ainsi, en Polynsie franaise, lligibilit a t largie en 2004 la construction dimmeubles usage mixte , c'est--dire comportant des commerces. Or, lexclusion du secteur du commerce rpondait une logique puisque ce secteur bnficie dj dautres aides publiques, quil ne ncessite normalement pas dinvestissements trs importants et quil offre des seuils de rentabilit peu levs. En Nouvelle-Caldonie, on observe quun tiers des fonds affects la dfiscalisation a servi au financement de services publics, par exemple pour llectricit olienne ou pour lextension dune voie page, dans le but, notamment, de ne pas augmenter leurs tarifs, ce qui constitue un mode de subventionnement particulirement coteux et inappropri. Dans les deux collectivits, lorientation des dispositifs na pas contribu la rduction des carts gographiques de dveloppement. En Nouvelle-Caldonie, malgr des taux de crdit dimpt plus avantageux pour lintrieur et les les, les mcanismes de dfiscalisation locale nont pas eu pour rsultat de rquilibrer gographiquement le dveloppement conomique, conformment laccord de Nouma. En effet, les provinces du Nord et des les Loyaut et leurs communes ont particip la dpense fiscale pour un montant de 11,5 MdF CFP (96,4 M), mais nont bnfici en retour que de 4,5 MdF CFP (37,7 M) daide pour les projets agrs dans leur ressort territorial. A linverse, elles seules, trois des quatre communes du Grand Nouma ont reu 55 % des aides, alors quelles se situent dans la zone la plus dveloppe du territoire. En Polynsie franaise, o le principe de rquilibrage entre les archipels na jamais t affirm aussi nettement, prs de 80 % du montant des aides se sont concentrs sur les deux les de Tahiti et de Bora Bora, le

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redploiement sur les autres les nayant t encourag qu partir de 2009. Dans les deux collectivits doutre-mer, il apparat donc nettement que la logique sectorielle et gographique dutilisation de la dfiscalisation est redfinir. Lengagement dune nouvelle rflexion intgrant mieux la perspective damnagement du territoire et sappuyant sur des plans stratgiques structurants pour cibler les secteurs prioritaires serait trs utile.

B - Des crations dactivits et demplois difficilement mesurables


1 - Des effets insuffisamment mesurs
Les dispositifs de dfiscalisation de Nouvelle-Caldonie et de Polynsie franaise ont pour objectif affich de crer des activits et des emplois. Toutefois, faute davoir mis en place un systme fiable dvaluation, les deux collectivits doutre-mer ne peuvent mesurer prcisment limpact des projets aids en termes demploi ou de valeur ajoute supplmentaire. En Nouvelle-Caldonie, le chiffre daffaires des 68 entreprises aides est de 16 MdF CFP (13,4 M) pour le dernier exercice connu et elles reprsentent environ 1 500 emplois. Mais ces donnes sont peu exploitables car elles comprennent des emplois qui existaient avant la mise en uvre des projets dfiscaliss et, linverse, elles nincluent pas les emplois indirects. De la mme manire, la mesure de la valeur ajoute des activits cres nest actuellement pas disponible. En Polynsie franaise, non plus, aucune statistique sur la valeur ajoute des 253 projets aids nest disponible, faute de suivi depuis lorigine de la mise en place de la dfiscalisation. Pour lavenir, cette lacune devrait tre comble par les nouvelles obligations dinformation imposes aux oprateurs en 2009. Il est cependant peu contestable que le dispositif fiscal a favoris la croissance de lactivit du btiment et des travaux publics, sans pour autant assurer le dveloppement durable de ce secteur, sauf accrotre sans cesse le courant daffaires dfiscalises. Pour le secteur de lhtellerie, dans les limites actuelles de lappareil statistique, les services de la collectivit estiment quentre 1996 et 2009, lemploi direct supplmentaire gnr par la dfiscalisation locale serait denviron 1500 emplois84 pour une dpense fiscale de 70 MdF CFP (587 M). Ces chiffres demeurent cependant trs parcellaires et montrent,
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Enqute tourisme 2010 de lInstitut de la statistique de la Polynsie franaise.

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a contrario, quil est pour le moment difficile davoir un dcompte prcis du nombre demplois crs ou induits par le dispositif ou de la valeur ajoute supplmentaire produite.

2 - Des rsultats dexploitation mdiocres


Laide puissante que constitue la dfiscalisation locale, surtout lorsquelle se cumule avec la dfiscalisation nationale, peut conduire relguer au second plan les exigences de rentabilit dexploitation et de viabilit conomique. Dans les deux territoires, de nombreux projets aids connaissent ainsi des difficults conomiques pouvant compromettre leur viabilit terme. Lexemple de la Polynsie franaise qui a mis en uvre le dispositif de dfiscalisation sept ans avant la Nouvelle-Caldonie nincite gure loptimisme. En Polynsie franaise, dans le secteur htelier, lissue de la priode dexploitation obligatoire85, sous peine de reprise des crdits dimpt, plusieurs fermetures dhtels dfiscaliss ont t constates. Or, ces arrts dexploitation sont dautant plus proccupants quils concident souvent avec louverture de nouveaux tablissements qui ont eux-mmes bnfici des avantages lis la dfiscalisation. Sur lle de Tahiti, un htel de 200 chambres a ferm en mai 2010 juste aprs louverture, huit mois plus tt, dun htel de capacit identique. Le premier avait bnfici dune aide fiscale de 3,6 MdF CFP (30,2 M) en 1999 et le second, dune aide de 2,5 MdF CFP (20,9 M) en 2009. Un cas analogue a pu tre observ Bora Bora en 2008. En Nouvelle-Caldonie, le dispositif de dfiscalisation tant plus rcent, ces ventuels effets dviction nont pas encore t observs. Cependant, dans le secteur htelier, le rsultat cumul des projets aids prsente un dficit dexploitation report de 1,7 MdF CFP (-14,2 M). Dans un autre secteur, celui des fermes aquacoles, le dficit dexploitation report est de 1,2 MdF CFP (-10,1 M). Ces rsultats posent videmment la question de la prennit des socits concernes moyen et long termes ainsi que celle du montant des soutiens publics qui seront ncessaires au maintien de leur activit. Dans les deux collectivits, la ncessit de se doter dune expertise pousse sur la viabilit des projets aids et de leur insertion dans des schmas cohrents de dveloppement conomique na jamais t suffisamment reconnue.

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Soit aprs 5 ans pour les agrments locaux, dlai port 10 ans en 2009 et 7 ans pour les agrments nationaux.

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II - Des politiques de dfiscalisation mal dfinies


Les deux chambres territoriales ont relev de nombreuses insuffisances dans le pilotage de la dfiscalisation locale, du fait dimperfections de lencadrement juridique, dun manque de stratgies clairement dfinies et de labsence dvaluation globale des dispositifs.

A - Un encadrement insuffisant
En Polynsie franaise, le systme a dabord fonctionn sans commission dagrment pralable, et sans rgles dligibilit prcises. Les demandes taient traites par le cabinet du prsident de la Polynsie franaise et les dcisions dagrment taient prises de manire discrtionnaire par le prsident. En 2004, lagrment du prsident a t assorti de lavis pralable obligatoire dune commission consultative des agrments fiscaux charge dinstruire les demandes avec lappui technique des services fiscaux. Lagrment a cependant continu jusquen 2009 relever exclusivement de la dcision discrtionnaire du prsident. Depuis, il est de la comptence du conseil des ministres, sans que pour autant ce dernier ait obligation de motiver ses dcisions doctroi ou de rejet. La gestion de cette aide fiscale a galement souffert du manque de moyens consacrs son administration et son contrle. Jusquen 2010, deux agents seulement taient affects cette mission, relays au besoin par les moyens limits du contrle fiscal. De plus, le contrle des investissements et de leur montant na longtemps pas t une priorit. Ainsi, le cot de lopration agre ntait pas plafonn, et loprateur du projet ntait pas tenu de transmettre dinformations plus prcises que la production dun simple certificat de conformit au permis de construire pour prtendre au bnfice de la dfiscalisation. Les agents de la direction des services fiscaux nont dispos, avant 2010, ni dun droit de communication des pices comptables, ni dun droit de contrle sur place spcifique leur permettant de vrifier le montant effectif des investissements raliss. En outre, jusquen 2009, date laquelle elle a t fixe 12 mois, la dure minimum de portage dun projet par les contribuables ntait pas dfinie avec rigueur, ce qui a autoris des optimisations fiscales particulirement favorables leurs bnficiaires. A titre dexemple, deux socits, parmi les plus importantes de Polynsie franaise, ont procd, en 2002 et 2004, des apports de 150 MF CFP (1,257 M) et de 400 MF CFP (3,352 M) pour deux oprations qui leur ont respectivement ouvert

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des crdits dimpt de 90 MF CFP (754 200 ) et de 240 MF CFP (2 M). Or, les certificats de conformit permettant le remboursement dune partie de ces fonds ont t mis, pour lun, trois jours seulement aprs lapport et pour lautre, sept mois aprs. Un gain consquent a donc t ralis par les investisseurs fiscaux en un court laps de temps, assurant ainsi une rentabilit trs leve ces placements. De mme, si des clarifications ont t apportes au dispositif en 2009 pour mieux dterminer la base ligible et rduire le taux de crdit dimpt applicable la construction htelire, elles ont t en partie limites dans leurs effets par les drogations accordes aux projets en cours. Le cas le plus emblmatique est celui dun lhtel dont la demande de dfiscalisation a t dpose en 2002. De prorogation en prorogation, il a obtenu le rehaussement de sa base ligible de 4,5 MdF CFP (37,71 M) 10,4 MdF CFP (87,24 M) et une prolongation de la dure du chantier jusquau 31 dcembre 2013, tout en conservant le bnfice du taux de crdit dimpt de 60 %, applicable en 2002 lors du dpt de la demande initiale, alors que ce taux avait t plafonn 40 % en 2009. On observe, linverse, que la Nouvelle-Caldonie a mis en place, ds la cration du dispositif en 2002, une procdure dagrment pralable et des procdures de contrle qui ont t strictement appliques. Le montant du projet na jamais t rvisable. Depuis 2008, les contrles ont t renforcs, le dlai dachvement de linvestissement, initialement prorogeable dun an, est dfinitivement fix par lagrment et la dure minimum de portage du projet par les contribuables a t fixe six mois. Toutefois, lagrment du gouvernement, qui est galement une dcision discrtionnaire, nest pas prcd, la diffrence de ce que prvoit dsormais le dispositif polynsien, de lavis dune commission administrative. Cet clairage extrieur serait pourtant utile pour prendre, en toute transparence, des dcisions financires de cette importance. De la mme manire, la dure minimum de portage de six mois est dsormais infrieure de moiti celle fixe depuis 2009 en Polynsie franaise, ce qui rend le dispositif fiscalement plus avantageux, les contribuables pouvant bnficier du crdit dimpt en limitant la dure de leurs investissements dans les projets.

B - Des objectifs imprcis


Dans les deux collectivits, aucun objectif prcis na t assign la dfiscalisation, hormis celui, trs gnral, dtre le levier du dveloppement conomique.

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En Polynsie franaise, ds 1995, laide fiscale a t en priorit oriente vers le secteur de la construction htelire. Mais, par la suite, le nombre des secteurs ligibles a beaucoup augment. Depuis 2009, on dnombre 29 chefs dligibilit la dfiscalisation locale touchant des secteurs trs divers, allant du logement social lindustrie de transformation, de la sant laquaculture, des microprojets aux projets de grande taille. Aucune logique structurante spcifique ne se dgage vritablement du dispositif qui apparat comme un catalogue dopportunits pour les professionnels intervenant dans les secteurs concerns. Tout au plus peut-on relever, depuis 2009, lapparition tardive dune proccupation damnagement du territoire, notamment par linstauration dune majoration de 20 points du crdit dimpt pour les projets situs dans les archipels loigns. En Nouvelle-Caldonie, la loi de 2002 avait retenu neuf secteurs conomiques privilgier. En 2008, elle a largi le primtre 19 secteurs. La logique sectorielle et structurante prvue au dpart a t perdue de vue. En 2010, le gouvernement a donc souhait orienter la dfiscalisation sur seulement quatre secteurs prioritaires. Toutefois, ce recadrage connat deux limites. Dune part, il repose sur une simple circulaire, donc sur un texte de valeur non rglementaire, et dautre part, le choix des secteurs prioritaires ne sest pas fond sur des analyses prcises ou des schmas de dveloppement sectoriels. Mme si dans la dure, lhtellerie a t la principale bnficiaire du dispositif, cette priorisation na pas t intgre dans une vritable stratgie de dveloppement. Ainsi, les dcisions dagrment du gouvernement caldonien ne sont pas toujours cohrentes avec le plan de dveloppement concert du tourisme publi en 2006. A titre dexemple, un htel situ dans la zone dactivit du Grand Nouma Ducos, a t agr, alors mme quil ne sinscrivait pas dans le plan. En Polynsie franaise, la carence est encore plus marque puisquaucun schma de dveloppement touristique na t ce jour adopt. En consquence, les capacits htelires souhaitables des diffrentes les nont pas t dfinies. Et, ce nest que tardivement et partiellement que le gouvernement polynsien a tir des leons concrtes des rsultats trs dcevants de la filire htelire par rapport au niveau lev de la dpense fiscale, en ramenant, en 2009, le taux de crdit dimpt de 60 % 40 % et en plafonnant les projets 8 MdF CFP (67 M).

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C - Une absence dvaluation globale


Les gouvernements des deux collectivits doutre-mer semblent navoir jamais dout de limpact conomique des projets dfiscaliss, au point quaucune vritable valuation na t effectue. Bien plus, les oprateurs nont t soumis lobligation de transmettre les justificatifs du nombre demplois crs quen 2008 en Nouvelle-Caldonie et 2009 en Polynsie franaise. Labsence de transmission de ces donnes a priv leurs gouvernements, respectivement pendant six ans et quinze ans, des informations lmentaires indispensables un dbut dvaluation. Ces deux collectivits fiscalement autonomes nexploitent toujours pas systmatiquement les donnes fiscales quelles dtiennent sur les entreprises aides pour procder une valuation. Des tudes ont pourtant t menes au cours de la priode. En Polynsie franaise, une premire analyse a t ralise en 2004 linitiative du service du plan et des prvisions conomiques et une seconde en 2008 par des universitaires en partenariat avec lAgence franaise de dveloppement. Toutes deux concluaient labsence defficacit de la dfiscalisation, notamment dans le secteur htelier. Le gouvernement de Nouvelle-Caldonie a pour sa part command deux audits des cabinets privs en 2005 et en 2010. Ces deux rapports ont recommand de mieux valuer les rsultats de la politique de dfiscalisation. Dans les deux collectivits, ces tudes nont finalement donn lieu aucune suite significative dans le domaine de lvaluation. Enfin, aucun des gouvernements locaux ne met disposition des assembles territoriales, un rapport annuel sur la dfiscalisation locale, ou une annexe budgtaire traitant spcifiquement de cette dpense fiscale.

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__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Quoiquayant fait lobjet damliorations, encore rcemment en 2008 en Nouvelle-Caldonie et en 2009 en Polynsie franaise, les dispositifs locaux de dfiscalisation prsentent toujours de nombreux points faibles. Les principaux concernent leurs effets conomiques qui napparaissent pas la hauteur des sommes importantes qui leur ont t consacres. Cest la consquence de lencadrement insuffisant des conditions dagrment des projets aids et de labsence de stratgies de dveloppement clairement dfinies. De plus, le dfaut de suivi et dvaluation globale des dispositifs et de leurs rsultats rend plus difficile la mesure exacte de leur impact conomique. Par ailleurs, ces dispositifs sont coteux pour les finances publiques et suscitent galement des effets daubaine peu souhaitables. Dans ces conditions, il est ncessaire de redfinir les modalits de mise en uvre de la dfiscalisation. La Cour formule les recommandations suivantes pour les deux collectivits : 1. mettre en place une stratgie daide cohrente en stabilisant et en rduisant les filires et les zones gographiques aides et en renforant leur dveloppement par des plans stratgiques concerts entre les diffrents acteurs ; 2. revoir les paramtres actuels des mcanismes fiscaux pour en rduire le cot budgtaire, notamment par le plafonnement des avantages octroys, en particulier dans le cadre de la double dfiscalisation ; 3. renforcer lencadrement de ces dispositifs, notamment pour garantir la transparence des dcisions dagrment ; 4. tudier les rsultats en utilisant notamment des instruments de mesure pertinents en termes demploi et de valeur ajoute.

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SOMMAIRE DES REPONSES


Ministre de lintrieur, de loutre-mer, des collectivits territoriales et de limmigration Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Prsident de la Polynsie franaise Prsident du congrs de la Nouvelle-Caldonie Prsident du gouvernement de la Nouvelle-Caldonie Ancien prsident du gouvernement de la NouvelleCaldonie (avril 2001 juin 2004) Destinataires nayant pas rpondu Ancienne prsidente du Gouvernement de la Nouvelle-Caldonie Ancien prsident du Gouvernement de la Nouvelle-Caldonie Ancien prsident de la Polynsie franaise, maire de Bora Bora Ancien prsident de la Polynsie franaise, snateur de la Polynsie franaise Prsident de lAssemble de la Polynsie franaise 130 131 132 139 140 143

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REPONSE DU MINISTRE DE LINTERIEUR, DE LOUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LIMMIGRATION

Le rapport sur les dispositifs locaux de dfiscalisation en NouvelleCaldonie et en Polynsie franaise appelle de ma part les remarques suivantes, plus particulirement sur l'absence d'valuation globale de ces dispositifs. Le domaine de la fiscalit et en particulier les dispositifs locaux de dfiscalisation applicables en Nouvelle-Caldonie, en Polynsie franaise, relvent de la comptence des autorits locales en application, respectivement, des dispositions de la loi organique n 99-209 du 19 mars 1999 modifie relative la Nouvelle-Caldonie et de la loi organique n 2004-192 du 27 fvrier 2004 modifie portant statut d'autonomie de la Polynsie franaise. La Dlgation Gnrale l'Outre-Mer (DGOM) a lanc depuis 2010 une campagne annuelle de contrle et d'valuation a posteriori sur des chantillons de dossiers ayant obtenu un agrment au niveau national trois annes auparavant. La Polynsie et la Nouvelle Caldonie font partie du primtre de ce contrle qui permet d'identifier les effets de la dfiscalisation au niveau micro-conomique et sectoriel. Depuis 2011, la DGOM a par ailleurs mis en uvre un programme d'valuation des politiques de l'Etat qui pourra concerner les comptences des collectivits d'outre-mer, en accord avec ces dernires.

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DISPOSITIF LOCAUX DE DEFISCALISATION CALEDONIE ET EN POLYNESIE FRANAISE

EN

NOUVELLE131

REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

L'essentiel de ce rapport concerne les dispositifs locaux de dfiscalisation qui relvent de la comptence exclusive des autorits fiscales locales. Le cumul possible des aides locales et nationales relev par la Cour est confirm. Il est en effet expressment indiqu respectivement au III de l'article 199 undecies B du code gnral des impts (CGI)86 pour les contribuables soumis 1'impt sur le revenu et au 2me alina de l'article 217 duodecies du CGI87 pour les contribuables soumis l'impt sur les socits que les aides locales sont sans incidence pour la dtermination du montant des dpenses ligibles retenues pour l'application de ces articles. Le prsent rapport pose, juste titre, la question de la pertinence de ce cumul. Il serait galement envisageable, comme le propose la Cour, d'expertiser le plafonnement de la double dfiscalisation dcoulant des dispositifs prcits.

Aux termes duquel : Les aides octroyes par Mayotte, la Polynsie franaise, Saint-Barthlemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les les Wallis-et-Futuna ainsi que la Nouvelle-Caldonie dans le cadre de leur comptence fiscale propre au titre de projets d'investissements sont sans incidence sur la dtermination du montant des dpenses ligibles retenues pour l'application des I et I ter . 87 Aux termes duquel : Les aides octroyes par la Nouvelle-Caldonie, la Polynsie franaise, Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte dans le cadre de leur comptence fiscale propre au titre de projets d'investissements sont sans incidence pour la dtermination du montant des dpenses ligibles retenues pour l'application de l'article 217 undecies .

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REPONSE DU PRESIDENT DE LA POLYNESIE FRANCAISE

Ce rapport appelle de ma part les observations ci-aprs, dont je souhaite la publication. 1) Bilan de quinze annes d'application du dispositif de dfiscalisation locale Les mesures dincitation fiscale l'investissement outre-mer, n'ont cess d'voluer depuis la mise en place du dispositif connu sous 1'appellation Loi PONS en 1986, auquel a succd la Loi PAUL en 2001, et en 2003, la Loi GIRARDIN . La Cour, dans la prsentation des dispositifs, fait le constat que le dispositif de dfiscalisation locale prsente les mmes dfauts que la dfiscalisation nationale Girardin bnficiant l'ensemble de l'outre-mer. Il convient de rappeler que le dispositif de dfiscalisation locale a t propos l'Assemble de la Polynsie franaise en 1995 (dlibration n 95-55 AT du 24 mars 1995) dans l'objectif d'assurer un maintien du rythme des investissements en Polynsie franaise une poque o tait dj annonc le retrait progressif du centre d'exprimentation du Pacifique. Force est tout d'abord de constater que cet objectif a t largement atteint dans le sens o le rythme des investissements, notamment dans l'immobilier et l'htellerie, est effectivement rest soutenu dans un contexte de fin des essais nuclaires qui n'tait pas ncessairement propice l'optimisme. En outre et compte tenu prcisment de son soutien 1'activit conomique, ce dispositif a certainement contribu, sinon stopper, du moins ralentir la fuite des capitaux hors de Polynsie franaise. Devenu outil privilgi de financement pour les investissements d'envergure dans le secteur priv, le dispositif connat un succs constant depuis sa mise en place. Compte tenu des taux d'imposition trs levs pesant sur les entreprises en Polynsie franaise, ce dispositif a t peru comme un vritable chappatoire permettant aux entreprises intresses d'en retirer un gain net intressant entre les sommes qu'elles abandonnent aux projets et les conomies d'impts qu'elles ralisent en contrepartie. On ne saurait nier que le texte de 1995 particulirement laconique, a donn lieu des drives que la Cour qualifie d effets d'aubaine . Nanmoins, il importe de prciser que l'administration fiscale a sanctionn et sanctionne encore ces drives lorsqu'elles rsultent d'abus caractriss des porteurs de projets. De belles victoires contentieuses sont ainsi mettre au crdit de la Polynsie franaise dans des affaires qui ont d tre juges en dernier ressort par le Conseil d'Etat et qui ont t l'honneur dans les publications nationales spcialises en droit fiscal. Le Conseil d'Etat a ainsi donn raison au Pays propos de crdits d'impt remis en cause en raison

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de financements intervenus quelques jours avant l'achvement du projet (11 fvrier 2011 socit Fiumarella n 309383) ou encore en raison du fait que le porteur du projet avait prt l'entreprise dfiscalisante une somme reprsentative du financement ouvrant droit crdit d'impt (12 mars 2010 Socit Charcuterie du pacifique n 306368). Le premier vritable recadrage rglementaire a t entrepris en 2004 (dlibration n 2004-33 APF du 12 fvrier 2004) avec notamment l'agrment des projets par le Prsident de la Polynsie franaise, l'obligation pour les entreprises dfiscalisantes de fournir un rel effort de financement, le plafonnement des financements ouvrant droit crdit d'impt au cot total du projet, l'obligation pour les entreprises dfiscalisantes d'abandonner au projet une somme au moins gale 60 % du crdit d'impt obtenu, une imputation du crdit d'impt chaque anne ne pouvant excder 65 % de l'impt d par l'entreprise dfiscalisante. Les efforts de rationalisation ont t poursuivis dans le cadre de la rforme mene en 2009 (loi du pays n 2009-7 du 1er avril 2009 prcite) : externalisation de 1'agrment vers le conseil des ministres, mise en place de critres d'agrment, obligation pour les porteurs de projets de respecter les rglementations applicables non seulement en phase de ralisation mais aussi d'exploitation des investissements dfiscaliss, plafonnement de la valeur des terrains apports aux projets 1/5me du cot total desdits projets, plafonnement des cots dfiscalisables 5 milliards de francs CFP, une exception tant faite pour les projets hteliers (8 milliards), interdiction de dbuter les travaux avant le dpt de la demande d'agrment, dfinition stricte de la notion d'achvement des projets, interdiction pour les entreprises dfiscalisantes de se faire garantir par le porteur du projet le prt bancaire qu'elles contracteraient, obligation pour le porteur du projet de justifier la viabilit de ce projet ainsi que leurs retombes conomiques et sociales sur dix annes ; interdiction de transfrer les financements d'un projet vers un autre, etc. Entre 1996 et 2010, la Cour indique que prs de 108 milliards de francs CFP de crdits d'impt ont t accords pour des projets divers et varis, que les gouvernements successifs ont, il est vrai, soutenu dans le seul souci de prserver l'activit conomique en Polynsie franaise, sans s'assurer que chacun de ces projets s'inscrit dans un plan de dveloppement conomique long terme. La Cour notera nanmoins qu'un effort significatif a t fait en ce sens avec la mise en place en 2009 du concept de zones de dveloppement prioritaire donnant lieu des crdits d'impt majors et dfinies par la rglementation fiscale locale comme des zones gographiques dtermines suivant la politique d'amnagement du territoire et les choix de dveloppement conomique du gouvernement propres aux secteurs d'activit considrs .

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Au-del des efforts que la Polynsie franaise doit faire pour laborer une nouvelle politique de dveloppement conomique et social au service de laquelle serait mis le dispositif de dfiscalisation locale, il lui faudra trouver les moyens de faire en sorte que ce dispositif ne soit plus, comme il l'est actuellement, un outil d'assistanat conomique. Au surplus, la Cour rappelle qu'en double dfiscalisation (mtropolitaine + polynsienne), l'aide cumule l'investissement peut atteindre 70 % du montant total de l'investissement. Dans ces conditions, il est indniable que les porteurs de projets ne sont pas aussi regardants sur la viabilit de l'entreprise qu'ils le seraient s'ils avaient financer l'intgralit sur fonds propres. Depuis 2009, un schma de financement simplifi a t mis en place pour tenir compte du fait que le porteur du projet ne trouve aucun intrt conserver par devers lui la part de financement qui a vocation tre restitue aux entreprises dfiscalisantes l'achvement du projet. Dans lide dassurer des disponibilits ces entreprises, il leur est donc dsormais possible de n'investir dans les projets que la seule part de financement qui revient bien au porteur du projet. En contrepartie de cette facilit, les entreprises doivent abandonner au projet non plus l'quivalent de 60 % du crdit d'impt qu'elles ont obtenu, mais 70 %. Dans ce schma, le porteur d'un projet de 100 bnficie donc potentiellement d'un apport des dfiscalisants hauteur de 42 (70 % de 60 % de crdit d'impt) contre 36 (60 % de 60 % de crdit d'impt) dans le schma classique. On peut toutefois penser que ce taux de rtrocession 70 % reste insuffisant car il implique que dans l'ensemble de l'opration, l'entreprise dfiscalisante gagne 60 d'conomie d'impt d'un ct et perd 42 de financement abandonn au projet, soit un gain net pour elle de 18. A cet gard, il parat important de garder l'esprit que le dispositif de dfiscalisation locale est bien une forme de subvention en ce qu'il consiste, en dfinitive, consacrer la trsorerie normalement ddie aux impts, au financement de projets agrs par le gouvernement.

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2) Observations sur le rapport public Les conclusions et recommandations de la Cour des comptes appellent les remarques suivantes : Mettre en place une stratgie daide cohrente en stabilisant et en rduisant les filires et les zones gographiques aides et en renforant leur dveloppement par des plans stratgiques concerts entre les diffrents acteurs. La rationalisation de la dfiscalisation passe effectivement par : - une planification des dveloppement majeur (notamment secteur tourisme, logement, renouvelables et interinsulaire) ; axes de du Pays primaire, nergies, desserte

- un resserrement de la notion de zone de dveloppement prioritaire de manire ce que la dfiscalisation soit oriente l o il y a de vritables besoins. Il nest pas inutile de rappeler que ces axes de recadrage ressortent du plan de redressement des comptes de la Polynsie franaise, tel quapprouv par dlibration n 2011-43 APF du 18 aot 2011. Revoir les paramtres actuels des mcanismes fiscaux pour en rduire le cot, notamment par le plafonnement des avantages octroys, en particulier dans le cadre de la double dfiscalisation. Il convient dengager une rflexion sur la dperdition fiscale constitue par le gain net des entreprises dfiscalisantes. Le plafonnement des avantages parat dj bien encadr dans la mesure o le crdit dimpt dont les entreprises dfiscalisantes peuvent demander limputation chaque anne est plafonn 65 % du montant de limpt d. Un abaissement de ce plafond entranerait une diminution des positions fiscales qui sont dj de plus en plus difficiles trouver pour les porteurs de projets vu que la conjoncture est lorigine dune baisse des impts.

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Pour autant, lide suggre par la Cour, dj discute dans le cadre de la rforme de 2009, dexclure les tablissements bancaires en tant quentreprises dfiscalisantes mrite dtre exploite. Rduire les cots pourrait galement passer par une baisse des bases dfiscalisables. On pourrait envisager de naccorder la dfiscalisation que sur une partie des cots de ralisation des projets. La rglementation actuelle donne ce pouvoir au conseil des ministres mais sur des bases discrtionnaires. Ces lments de rflexion seront intgrs dans la rforme globale de la fiscalit laquelle le Pays sest engag, ainsi que consign dans le plan de redressement prcit. Renforcer lencadrement de ces dispositifs, notamment pour garantir la dcision de transparence des dcisions dagrment. La Cour semble critiquer le caractre discrtionnaire des dcisions faisant suite aux demandes dagrment. Que ces dcisions soient favorables ou dfavorables, le conseil des ministres na pas se justifier en ltat actuel de la rglementation. Sagissant dune aide fiscale accorde par le Pays suivant lintrt conomique des projets, je ne suis pas convaincu de lintrt que le conseil ait se justifier. La transparence dont la Cour souligne le manque me parat suffisamment garantie par les deux procdures pralables que sont lexamen des demandes par la commission des agrments fiscaux puis lexamen des dcisions favorables par la commission de contrle budgtaire et financier.

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Ceci tant, il est vrai quune administration moderne saccommode mal de dcisions non motives, particulirement lorsque celles-ci sont dfavorables aux usagers. Etudier les rsultats en utilisant notamment des instruments de mesure pertinents en termes demploi et de valeur ajoute. La rationalisation de la dfiscalisation passe effectivement par la mise en place doutils statistiques performants susceptibles de mesurer le retour sur investissement direct et indirect des crdits dimpt accords aux entreprises dfiscalisantes. Je souligne toutefois que des progrs importants ont t faits en ce sens dans le cadre de la rforme de 2009 qui a prvu que les porteurs de projets doivent dsormais informer ladministration des retombes conomiques, sociales et fiscales du programme dinvestissement en produisant une balance conomique, sociale et fiscale actualise chaque anne pendant les 5 premires annes dexploitation. En outre, ils ont lobligation de justifier le respect des engagements quils ont pris dans le cadre de la procdure dagrment, notamment ceux portant sur la cration ou le maintien demplois li lexploitation des investissements agrs, la deuxime anne suivant lachvement du projet.

Je tiens en outre prciser qu'en Polynsie franaise, le contrle fiscal prend deux formes, savoir le contrle sur place dans les entreprises et le contrle du bureau partir de recoupements d'informations. La lutte contre les fraudes ou abus la dfiscalisation est et a toujours t assure la fois par les contrleurs partir du bureau, et par les vrificateurs sur place.

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Enfin, il n'est pas inutile de rappeler qu'en application du plan de redressements approuv par dlibration n 2011-43 APF du 18 aot 2011, lenveloppe de crdits d'impt prvue au budget de la Polynsie pour 1'anne 2012 est limite 2,5 milliards de FXP. De manire gnrale, je partage l'ide suggre par la Cour que le dispositif de dfiscalisation locale doit tre srieusement repens car il est devenu au fil du temps et la faveur d'une absence de planification, un vritable outil d'assistanat conomique sans lequel les oprateurs viennent peu peu prtendre que plus aucun investissement d'envergure ne serait possible en Polynsie franaise sans lui. A mon sens, tel qu'il est actuellement configur, ce dispositif hypothque l'avenir de ce Pays au lieu de le prparer.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONGRES DE LA NOUVELLE-CALEDONIE

Votre analyse du mcanisme rejoint en de nombreux points celle prsente conjointement la commission de la lgislation et de la rglementation conomique et fiscale et celle des finances et du budget du congrs de la Nouvelle-Caldonie en novembre 2010. Ainsi, ce dossier nappelle de ma part aucune remarque particulire. Disposant ds lors de vos recommandations sur le sujet au mme titre que celles de la chambre territoriale des comptes, elles sauront ncessairement enrichir nos dbats sur notre nouvelle politique daide fiscale aux investissements indirects.

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REPONSE DU PRESIDENT DU GOUVERNEMENT DE LA NOUVELLE-CALEDONIE

Conformment aux dispositions prvues par la loi, j'ai l'honneur de vous faire part de mes remarques, en ma qualit d'actuel et ancien prsident du gouvernement de la Nouvelle-Caldonie, en vue de leur publication, comme vous me lavez indiqu. Ainsi que je l'avais exprim dans le cadre du rapport d'observations que la Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie a consacr en 2011 la gestion du rgime d'aide fiscale aux investissements, les recommandations visant mieux cibler pour le rendre plus efficient, le dispositif d'aide sur l'oprateur lui-mme par le recours un crdit d'impt remboursable, ont retenu toute mon attention. Sa mise en uvre s'inscrira dans la continuit de lobjectif de soutien recherch, sachant que le rgime actuel permet de consentir, comme il en ressort de vos exemples, 70 % au moins du montant de laide fiscale au projet du promoteur, alors qu'il est de 62 % pour le dispositif national, la part laisse aux investisseurs fiscaux y est donc plus leve. De mme, la recommandation lie la poursuite d'une amlioration de lencadrement juridique du dispositif actuel en l'articulant de faon plus systmatise avec l'existence de schmas de dveloppement rpondant une logique sectorielle, voire gographique (mais cependant, pas au sens de l'amnagement du territoire, comme vous l'entendez, laquelle relve dune dimension nationale), me parait particulirement fonde, puisqu'elle est de nature rendre plus compatible le maintien d'un rgime incitatif avec la soutenabilit des finances publiques. A cet gard, je note que vous relevez que le poids budgtaire de la dpense fiscale lie l'aide fiscale reprsente un poids significatif, avec 2,8 % des recettes de fonctionnement de l'ensemble des collectivits de Nouvelle-Caldonie, que vous rapprochez titre indicatif, des 0,4 % reprsentant le cot budgtaire de la dfiscalisation nationale dans les recettes du budget gnral de l'Etat. Les consquences utiles tirer de cette comparaison doivent cependant prendre en compte le champ d'application des rgimes respectifs que commande le principe d'galit en matire fiscale. En effet, je rappelle que ds 1986, des mesures incitatives d'aide fiscale aux investissements locaux ont t mises en place, l'instar de la loi Pons . Cependant si ces mesures ont pu au plan national tre circonscrites aux seuls investissements raliss dans les collectivits outre-mer, en en faisant ainsi un rgime d'exception , limitant par l mme son impact budgtaire, localement, bien que constituant un dispositif encadr, les principes suprieurs qui s'imposent en matire fiscale, ont impliqu d'ouvrir

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le rgime tous les oprateurs ligibles exerant sur place. Dans ce contexte, l'analyse des consquences budgtaires induites doit tre nuance. Une approche plus pertinente, pour apprcier la porte du levier fiscal, serait de rapprocher le dispositif local avec les mesures nationales d'incitation d'aide au dveloppement, notamment pour les entreprises nouvelles, lies des zonages gographiques, en termes de montant d'investissement, de cration d'emplois et de valeur ajoute supplmentaire. Ainsi, alors qu'il n'existe pas l'instar de la mtropole, d'aide fiscale drogatoire pour la cration d'entreprises, ou de mesures spcifiques lies un zonage fiscal (qui ne font pas forcment sens dans un territoire de la taille de celui de la Nouvelle-Caldonie), le dispositif d'aide locale aura fortement contribu gnrer un volume significatif d'investissements de 62,3 MdF CFP (522 M) et particip ainsi de faon certaine au maintien de la croissance conomique du territoire. Par ailleurs, vous signalez galement que d'un point de vue budgtaire, notamment pour la province Sud et la Nouvelle-Caldonie dont les finances se dgradent, le poids de la dpense fiscale devient de plus en plus contraignant. D'un point de vue gnral, cette observation ne peut qu'tre partage. Ceci tant, il convient de tenir compte de l'organisation particulire budgtaire de notre collectivit, qui permet de rpartir, selon les pourcentages fixs par la loi organique modifie n 99-209 du 19 mars 1999, le montant des recettes fiscales, sans qu'il soit tenu compte du lieu gographique des activits gnratrices de profits, contribuant au rendement notamment de l'impt sur les socits. Ainsi, alors que le montant du rendement de cet impt ( 30 %, hors secteur mine et mtallurgie) est trs principalement gnr par des entreprises situes en province Sud (92 %), une majeure partie de la recette fiscale revenant aux provinces est bien redistribue, dans le cadre du principe de rquilibrage, la province Nord (33 % de la recette) et la province Iles (18 % de la recette), ce qui leur permet ainsi de mener leur propre politique de dveloppement conomique, sous les formes souhaites en raison de leur pleine comptence en ce domaine (octroi de subventions par exemple), alors que la province Sud ne recueille que 49 % de cette recette. Ds lors, le constat tir de ce que ces deux provinces ont particip la dpense fiscale pour un montant de 11,5 MdF CFP (96,4 M) mais n'ont bnfici en retour que de 4,5 MdF CFP (37,7 M), doit galement tre relativis, puisque le volume des investissements prcit, en gnrant de la croissance, a induit mcaniquement plus de recettes fiscales payes par les entreprises situes en province Sud (vous soulignez vous-mme que le dispositif fiscal a pu favoriser la croissance de l'activit du btiment et des travaux publics) et, partant, a permis de cette faon d'augmenter la part fiscale rpartie aux provinces Nord et Iles pour leurs actions propres de dveloppement, ce qui se dduit du budget.

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Dans le prolongement de cette remarque, on peut relever que le systme d'aide fiscale actuel cre bien les conditions lgales propices au rquilibrage, avec un dispositif plus incitatif pour les projets d'investissement situs gographiquement en dehors du Grand Nouma, en retenant une valeur du crdit d'impt de 60 % (et seulement de 45 % dans l'agglomration), mais il revient bien l'initiative prive seulement, de dvelopper les projets sur ces zones d'investissement, lesquels, lorsqu'ils ont t prsents, ont t agrs dans leur quasi-totalit : 14 projets sur 15 (alors qu'en province Sud 56 ont t agrs et 8 rejets, soit en proportion de rejets, le double). La mme analyse peut tre faite sur les taux de base agres par rapport la base sollicite : 95% en province Nord, 89 % en province des les Loyaut et 87 % en province Sud. Vous indiquez par ailleurs que l'objectif recherch et affich par le dispositif d'aide fiscale local est de crer des emplois et des activits (je vous confirme qu'il n'a donc pas t flch pour l'amnagement du territoire, qui relve plus particulirement de la comptence des provinces), toutefois vous estimez que faute d'avoir mis en place un systme fiable d'valuation, l'impact des projets aids en termes d'emploi ou de valeur ajoute supplmentaire ne peut tre en dfinitive considr comme mesurable. Je relve que votre constat s'carte de celui figurant dans le rapport d'observations de la chambre territoriale des comptes de NouvelleCaldonie, laquelle s'agissant du diagnostic global, avait observ que le dispositif a prouv sa capacit crer de 1'emploi et de 1'activit . Enfin, rejoignant pleinement vos recommandations pour garantir la transparence des dcisions d'agrment, supprimer les effets daubaine du dispositif, renforcer les outils de pilotage, de l'instruction et dvaluation du rgime d'aide fiscale, celles-ci sont d'ores et dj partiellement mises en uvre puisque mes services travaillent activement sur le projet d'volution de la rforme du dispositif d'aide fiscale o il est notamment prvu de mieux diriger l'aide fiscale vers le promoteur et de crer un comit administratif charg d'mettre un avis pralable, simple (la dcision finale revenant de par la loi organique l'autorit excutive) mais obligatoire, sur les demandes d'agrment. Depuis dcembre, dans un souci de transparence, chaque projet de dcision soumis la dcision du gouvernement collgial, contient une annexe particulire faisant tat du montant global de la dpense fiscale engage et de ses incidences budgtaires venir. En outre, lors de 1'examen du budget primitif 2012, le montant de la dpense fiscale relatif ce dispositif qui figure d'ailleurs dans le rapport de prsentation (depuis 2010), a fait l'objet dune note spcifique sur sa rpartition provinciale et sectorielle, ce qui va dans le sens souhait dune meilleure information annuelle des lus du congrs concernant l'application du dispositif d'aide fiscale. Telles sont les remarques qui m'ont paru devoir tre portes votre connaissance, pour une analyse plus complte du dossier.

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REPONSE DE LANCIEN PRESIDENT DU GOUVERNEMENT DE LA NOUVELLE-CALEDONIE (avril 2001-juin 2004)

Vous voudrez bien trouver ci-aprs les observations qu'appelle de ma part ce rapport. Tout d'abord, sur la forme, le fait de prsenter conjointement les dispositifs de dfiscalisation de la Nouvelle-Caldonie et de la Polynsie franaise m'apparat trs discutable. En effet, ces deux collectivits connaissent des situations politique, conomique et sociale radicalement diffrentes. Il en va de mme sur le plan fiscal puisque la Polynsie franaise ne s'est pas dote, la diffrence de la Nouvelle-Caldonie, d'un impt sur le revenu des personnes physiques. Sur le fond les recommandations de la Cour visant amliorer l'encadrement ainsi que le suivi et l'valuation du dispositif me paraissent fondes. Toutefois je dplore que la Cour n'ait pas retenu la capacit du dispositif de dfiscalisation crer de l'emploi et de l'activit en particulier dans la filire du tourisme ou dans celle de l'aquaculture, comme l'a constat la chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie dans son rapport d'observations dfinitives en date du 13 octobre 2011, constat partag par le cabinet charg de conduire une valuation en 2010 l'initiative du gouvernement local. Il s'agit bien de l'objectif principal des dispositifs de dfiscalisation. On peut d'ailleurs noter, mme si la dfiscalisation n'est que l'un des lments explicatifs, que l'investissement priv a fortement cru depuis 2003 et a t le principal moteur de la croissance caldonienne dans la priode rcente ; ce dynamisme n'tait pas exclusivement le fruit des grands projets mtallurgiques (lesquels ont reprsent 10 % de l'investissement priv en 2005 et 2006).

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Premire partie Les dpenses fiscales

Chapitre III La lutte contre la fraude

1 La fraude la TVA sur les quotas de carbone 2 TRACFIN et la lutte contre le blanchiment dargent 3 Le pilotage national du contrle fiscal

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1 La fraude la TVA sur les quotas de carbone


_____________________ PRESENTATION ____________________ Entre lautomne 2008 et le mois de juin 2009, sest dveloppe en France une fraude la TVA sur les quotas de CO2 qui est sans doute ce jour parmi les plus leves jamais identifies par ladministration fiscale. Aprs la dcision du 8 juin 2009 dexonrer temporairement de TVA les changes de quotas, la fraude sest dplace dans dautres Etats membres de lUnion europenne. Lenqute de la Cour la conduite estimer 1,6 Md la perte fiscale pour le budget de lEtat. Europol a valu les pertes fiscales pour lensemble des Etats membres de lUnion europenne environ 5 Md. Cette fraude sest dploye sur un march naissant, qui a subitement dcoll, et dans un contexte de rivalit entre la place de Paris, qui souhaitait devenir leader mondial des changes de quotas de CO2 au comptant, et la place de Londres. A ce jour, dix-huit procdures judiciaires ont t engages (enqutes prliminaires, ou informations88). Les investigations conduites par la Cour se sont attaches tablir une chronologie prcise de la fraude pour lucider les origines du prjudice subi par lEtat et comprendre les rles respectifs des diffrents responsables publics et privs dans la dtection de la fraude et sa cessation : - le gestionnaire du march, la socit BlueNext89 dont les actionnaires taient alors Euronext SA, dtenue 100 % par NYSE, Euronext,
Plus dune centaine de personnes seraient impliques. Une premire affaire concernant dix-sept prvenus a t renvoye devant le Tribunal correctionnel de Paris pour escroquerie en bande organise et blanchiment en bande organise, dont cinq dentre eux sont directement viss par la fraude la TVA sur les quotas de CO2. Les premires condamnations ont t prononces par le tribunal correctionnel de Paris le 11 janvier 2012. 89 Contrle majoritairement par une socit de droit priv, BlueNext ntait pas soumise au contrle de la Cour. En tant que tiers mis en cause, elle a cependant reu communication du projet de rapport de la Cour. Son prsident directeur gnral a t auditionn et a transmis ensuite des rponses crites circonstancies.
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gestionnaire de la bourse des valeurs de New-York, hauteur de 60 %, et la Caisse des dpts et consignations hauteur de 40 % ; - la Caisse des dpts et consignations en sa double qualit de teneur du Registre franais et dagence bancaire des membres du march ; - la direction gnrale de lnergie et du climat (DGEC), charge dlaborer et de mettre en uvre la lutte contre le changement climatique, et la direction gnrale du Trsor qui prpare la lgislation et la rglementation des marchs dinstruments financiers et exerce avec la DGEC la tutelle du teneur de Registre ; - lensemble des services des ministres financiers, concerns par la fraude fiscale : la cellule fiscale du cabinet du ministre charg du budget, le service de renseignement financier TRACFIN, la direction de la lgislation fiscale (DLF), la direction gnrale des finances publiques (DGFIP), et, en son sein, la direction des grandes entreprises (DGE) charge notamment des remboursements de crdits de TVA, la sousdirection du contrle fiscal (CF) et deux de ses services denqutes, la direction nationale des enqutes fiscales (DNEF) et la direction des vrifications nationales et internationales (DVNI)). LAutorit des marchs financiers (AMF) et la Commission de rgulation de lnergie (CRE) ont t galement incluses dans le champ de lenqute pour les questions de rgulation du march. Lobjet de linsertion est de tirer les enseignements qui simposent la suite de cette crise fiscale majeure, dune part pour lencadrement du march et la dfinition doutils de rgulation adapts, dautre part pour le fonctionnement des ministres financiers.

Sur le modle des premiers marchs de quotas environnementaux instaurs aux Etats-Unis dans les annes 1990, un systme communautaire dchange des quotas (SCEQE) a t instaur par la directive 2003/87/CE du 23 octobre 2003. Il vise faciliter le respect par lUnion europenne et ses Etats membres des engagements contracts dans le cadre du protocole de Kyoto et portant sur une rduction de 8 % des missions de gaz effet de serre entre 2008 et 2012. Sous le contrle de la Commission europenne, les Etats membres fixent aux installations industrielles les plus polluantes (11 000 en Europe dont 1 000 en France) un plafond annuel de rejet de dioxyde de carbone (CO2) et leur attribuent un nombre de quotas90 gal ce plafond. Les
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A la diffrence dautres Etats membres de lUnion europenne, la France a fait le choix dattribuer gratuitement aux entreprises concernes les 132 Mt par an de son programme dallocation des quotas.

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entreprises assujetties doivent restituer un nombre de quotas gal leurs missions effectives de lanne coule qui font au pralable lobjet dune vrification. En cas de dpassement de leurs droits dmission, ces exploitants sont tenus dacheter les quotas manquants et dacquitter une pnalit fixe 100 par tonne non restitue. En cas dexcdent, les quotas sont librement ngociables. Par ailleurs, le protocole de Kyoto a prvu la cration de crdits carbone sous forme d units de rduction , qui sont attribues aux porteurs de projets visant rduire les missions dans les pays en dveloppement et au sein des pays dvelopps. Ces units sont galement ngociables par leurs titulaires et permettent aux entreprises assujetties de compenser en partie le dpassement de leurs droits dmission91. Depuis 2005, les changes de quotas se sont fortement dvelopps et le march a connu une financiarisation rapide, avec la constitution de bourses de carbone, comme il en existe pour certaines matires premires ou pour les instruments financiers. BlueNext92 gre Paris une bourse dchange de quotas qui joue un rle prpondrant en Europe pour les transactions au comptant. Les produits drivs se sont dvelopps principalement sur la plate-forme de Londres (ECX).

I - Les failles originelles du systme europen dchange des quotas de CO2


Lampleur de la fraude a t facilite par trois failles originelles du systme dchange europen : le rgime de perception de la TVA navait pas t scuris pour viter les fraudes sur des transactions en temps rel ; le principe avait t retenu au plan communautaire dun accs, quasiment sans contrle, de toute personne physique ou morale aux registres nationaux de quotas ; le march ntait soumis aucune rgulation externe.

Ces units ne peuvent servir que de faon limite lexercice de conformit des installations europennes assujetties. Elles ne reprsentaient de fait pendant la priode de fraude quune part trs faible des transactions sur le march. 92 Depuis 2010, la participation de la Caisse des dpts et consignations a t transfre sa filiale CDC Climat et les 60 % dEuronext SA ont t apports une socit amricaine, NYSE Blue, qui a rachet cette occasion APX, socit de services dans les marchs de lnergie.

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A - Les failles du rgime de TVA


1 - Un dispositif de perception de la TVA vecteur de fraude
Au lieu de dfinir un rgime fiscal spcifique qui aurait pu tenir compte des particularits des changes de quotas et intgrer les exigences de leur contrle, les Etats membres de lUnion europenne, lors de la runion du comit TVA du 14 octobre 2004, ont dcid dassujettir les changes de quotas la TVA aux conditions suivantes : la cession titre onreux de quotas par un assujetti la TVA agissant en tant que tel entre dans le champ de la TVA. Cette disposition a t transpose en France dans larticle L. 256 I du code gnral des impts (CGI) ; les quotas tant considrs comme des biens meubles incorporels (article L. 229-15 du code de lenvironnement), les rgles de territorialit appliques ces prestations de service immatrielles relvent de larticle 259 B du CGI qui prvoit que si le preneur (lacheteur) et le prestataire (le vendeur) sont assujettis la TVA dans deux Etats membres diffrents, la TVA est due par le preneur (rgle de lauto-liquidation). Ni la Commission europenne ni les Etats membres ne se sont proccups de scuriser les conditions de perception de la TVA. Le mcanisme retenu a t lune des causes majeures de la fraude. En effet, selon les principes de la TVA intracommunautaire, les biens et prestations de service sont taxs dans le pays darrive et donc exonrs de TVA dans le pays de dpart. Ds lors, des fraudeurs ( preneurs au sens fiscal ci-dessus) achetaient hors taxe, hors de France, des quotas vendus par des socits industrielles et les revendaient en France toutes taxes comprises, sans reverser ladministration fiscale la TVA quils avaient facture93. Le Royaume-Uni avait dailleurs obtenu que ne soient soumis au rgime de TVA que les quotas ngocis au comptant hors de la plateforme dchange (ECX). Les autres transactions taient assimiles des oprations financires et ntaient pas en consquence assujetties la TVA94. Cette solution ntait pas applicable en droit franais qui avait

Tant que le principe du paiement de la TVA par le preneur a t maintenu dans dautres Etats membres, la fraude sest poursuivie jusquen 2010. Au plan communautaire, ce nest quen mars 2010 que la Commission europenne a prsent des propositions de modification de ce dispositif fiscal vecteur de fraude. 94 Cette drogation na pas pour autant mis le Royaume-Uni labri des fraudes sur les oprations en gr gr.

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expressment cart lassimilation des quotas dmission des instruments financiers. Les pratiques frauduleuses ont dautant plus aisment prospr que ce march nouveau tait pratiquement inconnu des services fiscaux et que les transactions sexcutaient de manire purement lectronique, en lespace de quelques secondes. De surcrot, la plate-forme de Paris sinterposait entre les acheteurs et les vendeurs, offrant ainsi lanonymat des transactions. Elle garantissait le dnouement quasiment instantan des transactions et des paiements sans risque de contrepartie (cf. infra).

2 - Un mcanisme de fraude simple dans sa conception


Les fraudeurs ont appliqu le systme classique du carrousel entre des entreprises situes dans diffrents Etats membres de lUnion europenne : des socits, souvent cres pour loccasion95, ont achet, hors taxe, des quotas de CO2 dans un Etat membre, elles les ont revendus en France en facturant la TVA au taux de 19,6 % ; elles ont rinvesti le produit de la vente dans une autre opration de fraude (achat HT dune quantit quivalente de quotas par une entit lie situe hors de France et revente en France TTC). Elles ont pu recommencer plusieurs fois96 ce carrousel avant de disparatre sans jamais reverser la TVA au Trsor public. La spcificit du carrousel sur les ventes de quotas de CO2 porte non pas sur le dispositif lui-mme, mais sur le caractre immatriel des biens changs, sur la vitesse de rotation des quotas que permet le fonctionnement dune bourse et sur les montants concerns.
Le carrousel de la TVA sur les quotas de carbone

Simplifi, le schma est le suivant : - la socit A (le fournisseur) effectue une livraison intracommunautaire de quotas, exonre de TVA, la socit B, assujettie en France la TVA, pour un montant hors taxe de 100 ; - la socit B, (le preneur) les revend la socit C pour 119,60 , toutes taxes comprises, en facturant un montant de TVA de 19,60 quelle ne reverse pas ladministration fiscale ;

Trs souvent phmres et jouant un rle de pur intermdiaire vis--vis de donneurs dordres souvent inconnus, ces socits sont dnommes socits taxis . 96 Les acquisitions initiales de quotas auprs dindustriels assujettis pouvaient tre dampleur relativement modeste et les fonds provenir doprations de blanchiment. La mise augmentait de 19,6 % chaque tour du carrousel.

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- la socit C (le dducteur)97 effectue son tour une livraison intracommunautaire (exonre de TVA). Elle dduit, ou demande le remboursement de la TVA facture par B qui na pas t reverse au Trsor public.
Socit A (autre pays membre de lUE)
Vente de quotas facture 100 HT

Courtier D non franais

Autre Etat de lUnion europenne

Socit franaise B (fiscalement dfaillante)


Vente de quotas TTC : 119,6 Les 19,6 de TVA collecte ne sont pas reverss au Trsor franais

Etats fiscalement non coopratifs ou destinations atypiques :

FRANCE

Hong Kong, Singapour, Montngro Gorgie

Courtier franais membre du march BlueNext


Vente HT de quotas D Vente de quotas sur la plate-forme boursire BlueNext (TTC)

Plate-forme dchanges BLUENEXT (le dducteur C)

Transfert par B du produit de la vente HT et de la TVA collecte non reverse lEtat

C dduit la TVA non paye par B

Ladministration fiscale rembourse ainsi chaque tour de carrousel une TVA qui ne lui a pas t reverse. Le circuit peut se rpter indfiniment, tant que le stratagme nest pas vent, jusqu la disparition des socits taxi . Ce schma peut se compliquer lextrme, avec linterposition de multiples socits crans entre B et C, lempilement visant rendre aussi indtectable que possible lorigine des fonds. Ces socits sont gnralement de simples paravents, ne disposent souvent que dun capital symbolique, dune simple bote aux lettres de domiciliation et de grants fictifs qui dissimulent les vritables commanditaires de la fraude. Les sommes dtournes ont t aussitt transfres vers des pays peu coopratifs en matire de lutte contre la fraude ou peu concerns par le respect des engagements du protocole de Kyoto (Gorgie, Hong-Kong, Montngro, Singapour, etc.).
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Dans le schma ci-dessous ne figure comme dducteur que la plate-forme dchanges gre par Bluenext, mais les vendeurs de quotas acquis HT hors France ont pu galement raliser des oprations de gr gr, hors march, en tant souvent, la diffrence de la socit de bourse, complices de la fraude.

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3 - Un impact estim par la Cour 1,6 Md La direction gnrale des finances publiques nayant pas dtermin ce jour limpact de la fraude sur les recettes fiscales de lEtat, la Cour sest attache en valuer lordre de grandeur. La mthode retenue a consist comparer le volume des transactions de la priode contamine par la fraude (septembre 2008-juin 2009) avec celui des huit mois suivants. Les montants excdentaires de la premire priode par rapport la seconde ont servi dterminer lordre de grandeur de la TVA lude, soit 1,6 Md. Cette estimation est corrobore par les chiffres publis par Europol et par des tudes conomtriques universitaires. B - Les

brches du rglement communautaire sur les registres

Les registres nationaux constituent un lment essentiel du systme dchange europen. En effet, les quotas ne se matrialisent que par leur inscription dans ces registres et les transactions les concernant ne sexcutent que par le biais de liaisons Internet. Le responsable du registre tient la comptabilit prcise des quotas dlivrs, dtenus, transfrs et annuls. Cette mission impliquerait de pouvoir sassurer louverture dun compte de quotas de lhonorabilit du candidat et des garanties financires quil offre. Or les institutions europennes et les Etats membres ont souhait que toute personne physique ou morale, au-del des entreprises assujetties aux plafonds dmission, puisse dtenir des quotas, que ce soit dans un but de placement, de ngoce ou de spculation. Ce choix reposait sur le double motif que la lutte contre le changement climatique doit impliquer tous les Europens et que le march des quotas doit avoir une liquidit suffisante pour que le prix reflte tout moment lquilibre entre loffre et la demande. Laccs quasiment sans contrle aux registres nationaux de quotas sest en pratique rvl dsastreux. Aujourdhui encore, en dpit du renforcement des conditions daccs impos par le rglement europen sur les registres du 18 novembre 2011, toute personne physique qui produit les documents prescrits a le droit douvrir un compte de quotas. Les contrles purement formels qui sont exercs en France par la Caisse des dpts et consignations, dlgataire de lEtat, nont pas permis de dtecter, ni

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encore moins de prvenir les nombreuses malversations constates lors de la fraude la TVA98.

C - Une rgulation externe du march inexistante


La directive communautaire du 13 octobre 2003, fondatrice du systme dchange, navait prvu aucune disposition de rgulation des marchs de quotas de CO2, bien que lobjectif soit clairement de les financiariser. Ce nest quen octobre 2010 que certaines rgles de surveillance ont t instaures pour les oprations de ventes aux enchres de quotas. Cette lacune communautaire na pas t comble au plan national. En effet, le choix ayant t fait en France de ne pas confrer aux quotas la qualit juridique dinstrument financier, le cadre dcrit par les directives europennes relatives aux marchs dinstruments financiers (MIF) et aux abus de march (MAD) ne trouvait pas sappliquer. LAutorit des marchs financiers (AMF) ntait habilite intervenir que sur les oprations sur instruments drivs, qui taient marginales sur la place de Paris. Il faudra attendre la loi de rgulation bancaire et financire du 22 octobre 2010 pour que lAMF, en coopration avec la Commission de rgulation de lnergie (CRE), soit habilite intervenir, mais sur un primtre de surveillance qui demeure restreint. Le march franais tait cens sautorguler. BlueNext avait dict ses propres rgles de march qui simposaient aux membres admis oprer sur la bourse dchange et dont elle devait assurer le respect. Lenqute de la Cour a montr que, mme au plus fort de la fraude, le gestionnaire du march na jamais utilis les pouvoirs de sanction, mme les plus simples comme les avertissements ou les suspensions temporaires. La Caisse des dpts et consignations, pour sa part, tait trs implique en tant que gestionnaire du registre national des quotas, de teneur oblig des comptes bancaires des membres du march et actionnaire de BlueNext.

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Cf. le rfr au Premier ministre relatif la scurit et la rgulation du march des quotas de CO2 dat du 11 octobre 2011 et mis en ligne sur le site de la Cour.

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II - Une vigilance insuffisante du gestionnaire de march et de la Caisse des dpts et consignations


A - Un contrle formel de lidentit des postulants
La directive communautaire du 13 octobre 2003 navait pos comme condition louverture dun compte de quotas dans le registre que lobligation de justifier de son identit et de son adresse99. La vrification systmatique par la Caisse des dpts et consignations de ces informations sest faite dans un premier temps sans aucun contact physique avec les demandeurs, mme pour ceux qui ntaient ni des entreprises assujetties aux quotas, ni des organismes financiers. Aprs la dtection des premires fraudes en octobre-novembre 2008, la Caisse des dpts et consignations sest efforce de renforcer sa vigilance, en se dotant notamment dun logiciel de reprage des faux documents didentit et en mettant en place un comit nouveaux clients charg des investigations sur les candidats douteux. Ces mesures lmentaires de prcaution ont permis, selon les informations transmises par la Caisse des dpts et consignations, dcarter ou de dcourager une soixantaine de postulants entre le 1er avril 2008 et le 4 juin 2009, et 75 socits en ce qui concerne BlueNext. Elles nont pas suffi empcher pour autant la dtention de comptes de quotas par des oprateurs souponns de fraude, car le teneur de registre navait le droit ni de refuser ni dexclure un dtenteur suspect, ds lors que celuici avait fourni les seuls documents prescrits par le rglement communautaire. De plus, nombre de ces oprateurs identifis par la justice, ou encore inconnus, avaient obtenu louverture de leur compte de quotas avant la mise en uvre des mesures de vigilance renforce.

B - Une application peu probante des obligations de vigilance


La loi du 4 aot 2008 de modernisation de lconomie a soumis la Caisse des dpts et consignations la rglementation bancaire. Sa direction des services bancaires, comme tout tablissement bancaire, et BlueNext, en qualit dentreprise dinvestissement agre pour grer un systme multilatral de ngociations sur les futures , taient soumises
Les personnes morales taient toutefois obliges de fournir diverses pices comptables, mais leur vrification na pas empch le dveloppement de pratiques de fraude plus importantes que pour des personnes physiques.
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aux obligations de vigilance prescrites par le code montaire et financier et renforces par lordonnance du 30 janvier 2009. Elles avaient la fois lobligation de dclarer les oprations souponnes dtre dorigine illicite et d autres obligations de vigilance relatives la connaissance des clients100. Le gestionnaire du march (BlueNext) et le teneur des comptes espces (la Caisse des dpts et consignations) ont bien rempli leurs obligations de dclaration de soupon, mais leurs actions de vigilance vis-vis de leurs clients ont t moins probantes.

1 - La Caisse des dpts et consignations et BlueNext ont procd des dclarations de soupon prcoces
Les premires dclarations de soupon adresses TRACFIN datent, pour la Caisse des dpts et consignations, du 28 octobre 2008 et, pour BlueNext, du 4 novembre 2008. Ds le 25 novembre 2008, une runion a eu lieu la Caisse des dpts et consignations avec le nouveau directeur de TRACFIN, le directeur des services bancaires et son quipe en charge de la lutte anti blanchiment (LAB). Selon la Caisse des dpts et consignations, TRACFIN aurait indiqu cette occasion que ces premires dclarations de soupon seraient rapidement transmises au procureur du tribunal comptent. Elles ne le furent quau dbut de fvrier 2009. Jusquau dbut du mois de juin 2009, la Caisse des dpts et consignations a adress 13 dclarations TRACFIN101, soit 40% du total des dclarations relatives la fraude sur les quotas, concernant 35 socits. Deux de ces dclarations ont t prsentes pour le compte de Sagacarbon, sa filiale, qui ntait pas soumise elle-mme aux obligations de vigilance du code montaire et financier. Ds novembre 2008, cette filiale exprimait ses soupons lgard dun de ses plus gros clients, mais maintenait ses relations daffaires avec cet intermdiaire non assujetti, justifiant une deuxime dclaration de soupon son gard en mai 2009.
Jusqu lordonnance du 30 janvier 2009, les textes applicables taient les articles L .561-1 et suivants du code montaire et financier pour les dclarations de soupon et les articles L. 563-1 L. 563-6 du mme code pour les autres obligations de vigilance. Depuis lors il sagit respectivement des articles L. 561-1 L. 561-4 et L. 561-5 et suivants. 101 Au cours de la phase de contradiction la Caisse des dpts et consignations a prcis que 25 dclarations avaient t adresses TRACFIN aprs juin 2009, jusquen aot. Elles conservaient leur utilit oprationnelle car le rgime de TVA nayant pas t modifi dans plusieurs pays de lUnion, la fraude la TVA sest alors dplace dans ces pays.
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BlueNext a adress pour sa part 9 dclarations de soupon sur la mme priode, dont 4 apportaient des complments des signalements antrieurs. Elles visaient 48 socits.

2 - Les procdures dagrment ont t formellement respectes, mais avec des lacunes trop nombreuses
BlueNext et la Caisse des dpts et consignations estiment lune et lautre avoir toujours satisfait aux obligations lgislatives et rglementaires du code montaire et financier prcites. Cette affirmation mrite dtre nuance au vu de lenqute de la Cour. Les membres de la bourse du carbone gre par BlueNext sont tenus douvrir un compte espces auprs de lagence bancaire de la Caisse des dpts et consignations. Les deux organismes ont donc coordonn leurs procdures de connaissance du client telles que prescrites par le code montaire et financier : BlueNext noue les contacts commerciaux avec les candidats, leur adresse les questionnaires et recueille les pices justificatives requises. Le dossier est ensuite transmis la Caisse des dpts et consignations. Chaque entit dispose de son comit dagrment des candidats, et les dcisions de lune ne lient pas ncessairement lautre. La Caisse des dpts et consignations considre cependant que le compte bancaire conditionnant laccs au march, un ventuel refus douverture dun compte serait de nature engager sa responsabilit. Dans ces conditions, le double examen des candidatures semble assez thorique. Aucun exemple na dailleurs t fourni quun dsaccord entre la Caisse et BlueNext se soit produit. Aprs les premiers soupons de fraude, la Caisse des dpts et consignations a renforc partir de la fin du mois de novembre 2008 son comit dagrment en y intgrant des reprsentants de lunit antiblanchiment et de la direction des risques. Pour sa part, BlueNext, gestionnaire du march, souligne que 23 postulants ont t carts ou dissuads entre janvier 2008 et dcembre 2008, chiffre qui est mont, aprs le resserrement du dispositif dagrment, 52 entre janvier et juin 2009. Les contrles exercs conformment aux dispositions du code montaire et financier ont donc permis dconduire des candidats suspects, mais les faits rvls par la fraude montrent que ces diligences nont pas suffi carter des fraudeurs identifis ultrieurement par la justice. Mme si la Caisse des dpts et consignations et BlueNext font valoir non sans raison quelles ne disposaient pas de moyens de vrification quivalents ceux des investigations judiciaires, les pices du

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dossier rvlent nanmoins un dfaut de vigilance : candidats nagissant manifestement pas pour leur propre compte (lun dentre eux exerait en ralit la profession de chauffeur livreur et deux autres percevaient des indemnits de lAssedic), adresses dans de simples botes aux lettres de domiciliation sans que cela veille le soupon, refus de certains candidats davoir tout contact physique avec les services chargs dexaminer leur candidature102.

3 - BlueNext na pas assur une pleine surveillance des oprations sur le march et na jamais sanctionn ses membres dfaillants
Ds lorigine, BlueNext a mis en place des dispositifs dalerte automatiques pour signaler des oprations atypiques sur la base de plusieurs critres (volumes suprieurs la moyenne des changes de la sance, frquence dintervention de lintervenant, notamment). Un dispositif automatique permettait galement de bloquer avant chaque sance les ordres passs par des membres dont les soldes de comptes titres et de comptes espces ne permettaient pas dassurer le rglement-livraison. Ces dispositions nen ont pas moins laiss subsister des lacunes regrettables.

a) Une surveillance des oprations incomplte


BlueNext ne sest quipe dun outil de suivi de la rotation des quotas quen mars 2010103, aprs que le systme informatique utilis par le teneur de registre a permis de visualiser les numros de srie attachs chaque transfert. Loutil aurait pourtant pu servir identifier les rotations excessives des mmes titres, inhrentes au processus du carrousel. Sans doute le gestionnaire du march navait-il un pouvoir coercition et dinformation qu lgard de ses membres agrs et pouvait-il, comme il la soulign, et comme il la fait ds le mois dcembre 2008, quinviter ces derniers exercer leurs obligations vigilance lgard de leurs clients. de ne de de

Il nen demeure pas moins que BlueNext na pas exerc pleinement ses responsabilits de gestionnaire de march vis--vis de ses
Ces dfaillances ont t moins nombreuses chez les membres de BlueNext, mais le gestionnaire du march a nanmoins agr au moins un courtier qui sest rvl tre lun des fraudeurs les plus actifs. 103 Mme si le taux de rotation des quotas est consubstantiel au march et son niveau accru par les conventions de comptabilisation, des allers et retours trs nombreux, sur une courte priode de temps, peuvent constituer un lment dalerte prendre en compte.
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propres membres. Ainsi, ayant interrog juste titre certains dentre eux sur la justification conomique doprations souponnes dtre ralises perte, elle nest pas alle plus loin et ne sest pas appuye sur ce concept dintrt conomique pour fixer une ligne de conduite aux oprateurs. Comme la Caisse des dpts et consignations, elle a accept et dnou des transactions, alors mme que les oprateurs en cause avaient dj donn lieu une ou plusieurs dclarations de soupon.

b) Des rgles de discipline jamais mises en uvre


Selon larticle 1er des Rgles de march , quelle avait dictes et auxquelles ses membres devaient adhrer, BlueNext prend toute dcision utile lintgrit et au bon fonctionnement du March notamment en contrlant le respect par les Membres des rgles de March Ces rgles sont dfinies de faon large : [] les Membres sont tenus de respecter les principes gnraux de respect de lintgrit du March, dhonntet et de bonne conduite (art. 16). Pour assurer le respect de ces rgles, BlueNext dispose de larges pouvoirs de sanctions individuelles et dintervention sur le march. Elle peut exiger dun membre quil remdie immdiatement des agissements critiquables. Elle peut aussi lui donner un avertissement, annuler doffice une transaction lorsquelle a t ralise en violation des rgles de march, suspendre son accs au march, ou encore suspendre sa qualit de membre (article 24). BlueNext peut en outre suspendre une sance de ngociation, reporter son ouverture, retarder sa clture ou lannuler (article 33). Elle peut mme fermer le march en cas de menace lintgrit, la scurit ou lefficience du march . Aucune de ces dispositions individuelles ou collectives na t mise en uvre, mme au moment le plus intense de la fraude ds le dbut de 2009. BlueNext a fait valoir quil ntait pas vident quelle puisse se fonder sur le seul soupon que des clients dun de ses membres pourraient ne pas reverser lEtat la TVA collecte pour prendre des sanctions lgard de ce dernier. Elle a donc estim que la rupture des relations contractuelles lexposerait des contentieux. Ce risque sest effectivement concrtis dans un cas, en fvrier 2010, mais a t sans consquence pour le gestionnaire du march, car le courtier concern a prfr finalement mettre un terme ses activits. Lexercice de ces pouvoirs de sanction ou simplement davertissement aurait eu un effet dissuasif sur lensemble du march.

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Mme si elle est une arme lourde, la fermeture de la bourse est efficace, comme la montr ultrieurement la cessation des transactions au comptant les 8 juin et 9 juin 2009104, ou celle de fermer le march, en mars 2010, la suite de la mise en march dunits Kyoto litigieuses.

4 - Lagence bancaire na jamais interrompu ses relations daffaires


Lagence bancaire de la Caisse des dpts et consignations avait adopt au dbut de 2009 des outils automatiques plus performants (logiciel LAB +) pour identifier les mouvements de fonds suspects et les destinations proccupantes. Ces procdures et ces outils ont t utiles pour tablir les vingtdeux dclarations de soupon transmises TRACFIN, mais ont t sans effet pratique pour arrter les oprations suspectes. Ainsi, pour ne prendre que lexemple le plus singulier, il a t relev que dans les premiers mois de 2009 des virements atteignant au total plus de 500 M ont t effectus vers des destinations dautant plus surprenantes quil sagissait de pays non soumis un plafonnement des missions de CO2105, au profit dun oprateur qui avait fait lobjet de dclarations de soupon la fin de 2008 pour des montants totalisant 241 M. A linstar du gestionnaire de march, la Caisse des dpts et consignations a fait valoir que des soupons ne constituaient pas des certitudes de fraude toutes les dclarations transmises la justice ne dbouchant pas sur une mise en examen . Elle a aussi soulign que le maintien des relations daffaires constituait une sorte de ligne de conduite gnrale de TRACFIN106, comme de faon gnrale des autorits judiciaires. En effet, pour identifier les bnficiaires conomiques rels de ce type de carrousel, au-del des seules socits paravents et de leurs grants fictifs, il est ncessaire de reconstituer la chane jusquaux
Cette dcision avait t prcde de la fermeture du registre par la Caisse des dpts et consignations du 4 au 7 juin. Elle avait t prsente par BlueNext comme le dlai ncessaire la prparation du nouveau rgime de TVA que le ministre devait annoncer. Le porte-parole du gestionnaire de march indiquait cette occasion que les rumeurs de fraude la TVA taient sans fondement . 105 Il sagissait naturellement de transferts despces et non de quotas, mais il demeurait nanmoins curieux que des microsocits en nom personnel nouent des transactions dun montant aussi lev en ntant nullement partie prenante du systme europen dchange. 106 Dans son rapport annuel public de 2009, TRACFIN mentionne, en effet, que la suspension doprations suspectes conduit de facto informer le client [] et peut constituer une entrave au bon droulement des investigations judiciaires .
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vritables donneurs dordre. De fait, TRACFIN na jamais ragi la mention du maintien de la relation daffaires qui figurait explicitement dans toutes les dclarations de soupon de la Caisse des dpts et consignations. Il demeure nanmoins surprenant, au regard des sommes en jeu, que lagence bancaire et le gestionnaire du march aient procd, sans prcaution particulire, des virements importants vers des destinations insolites et au bnfice doprateurs dj signals la cellule de renseignement financier.

C - La Caisse des dpts et consignations et BlueNext ont tard percevoir lampleur systmique de la fraude
Au dbut de lanne 2009 les volutions de prix (baisse de 50 %) et de volumes (dcuplement des quantits) ont t interprtes par les analystes conomiques comme sexpliquant par des comportements rationnels des entreprises mettrices de CO2 soumises quotas et des oprateurs concerns. Elles nont pas veill lattention du gestionnaire du march et de lagence bancaire de la Caisse des dpts et consignations. Or le volume des transactions sur le seul mois de fvrier 2009 (226 Mt) tait 14 fois plus important que les prvisions faites lt 2008 (16 Mt). BlueNext et la Caisse nont cependant fait aucun lien entre cet essor spectaculaire du march, leur apprciation de la fraude estime 10 % du total des transactions la fin de janvier 2009 et limportance des transactions douteuses consignes dans dix dclarations de soupon adresses TRACFIN en fvrier (prs de 500 M concernant vingt-deux socits). Nayant donc pas peru au dbut de 2009 le caractre massif de la fraude, elles nont pas rempli le rle dexpertise qui aurait d tre le leur vis--vis de ladministration fiscale pour expliquer le fonctionnement rel de ce march nouveau et les risques spcifiques quil comportait.

D - Des interventions auprs des ministres centres sur la charge de trsorerie de la TVA
Jusquen mai 2009, les relations entre la Caisse des dpts et consignations et BlueNext dune part, et ladministration, dautre part, ont t centres sur le problme de portage de TVA par BlueNext, davantage que sur le risque de fraude et descroquerie, dont lampleur tait encore sous-estime.

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1 - Un assouplissement des rgles de remboursement de la TVA est accord BlueNext en dcembre 2008
La Caisse des dpts et consignations intervient une premire fois auprs de la cellule fiscale du cabinet du ministre du budget par lettre du 31 octobre 2008107. Aprs avoir bnfici dun rgime de remboursement mensuel, BlueNext vient dtre informe par la direction des grandes entreprises (DGE) que le rgime lgal qui lui est applicable est celui du remboursement trimestriel. Or le gestionnaire du march assume un portage de TVA important et croissant108. Appuy par son actionnaire 40 %, la Caisse des dpts et consignations, il demande bnficier du rgime dachat en franchise (prvu larticle 275-I du code gnral des impts). Une premire runion se tient au cabinet du ministre du budget le 21 novembre 2008. Un reprsentant de la sous-direction du contrle fiscal participe cette runion la demande de la Caisse des dpts et consignations. Pour autant, si la fraude est voque la fin de cette runion, lessentiel de la discussion porte sur les difficults de trsorerie de BlueNext. Dans une lettre date du 10 dcembre 2008, le ministre du budget, sans donner suite la demande dachat en franchise, accorde le bnfice de la procdure spciale de remboursement mensuel dite procdure spciale exportateurs , qui ne concernait alors que les exportateurs de biens matriels et qui a t gnralise lensemble des entreprises dans le cadre du plan de relance partir de janvier 2009. Il demande de plus la direction des grandes entreprises (DGE) dinstruire les demandes de remboursement ds leur rception, sans attendre le dlai lgal de dpt des dclarations109.

2 - Le directeur gnral de la Caisse des dpts et consignations renouvelle le 30 janvier 2009 la demande dun contingent dachat en franchise.
Dans sa lettre au ministre charg de lconomie, le directeur gnral de la Caisse souligne le caractre extrmement pnalisant du
Sign par le responsable fiscal de la direction juridique et fiscale de la Caisse, ce courrier ne fait aucune mention de proccupations relatives la fraude. 108 BlueNext qui achte TTC des quotas des socits franaises et les revend HT des socits situes dans un autre Etat membre de lUnion europenne (ces ventes ne donnent donc pas lieu de la TVA collecte) est structurellement crditrice de TVA. 109 La pratique la DGE est en effet dinstruire les demandes, une fois le dlai lgal de dpt dpass.
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rgime de TVA auquel BlueNext demeure soumis, particulirement dans le cadre de la concurrence qui loppose aux autres plates-formes dchange en Europe. Il ritre donc sa demande dachat en franchise. La fraude fiscale est voque la fin de la lettre de manire subsidiaire lappui de cette demande prsente au demeurant , comme un moyen de rduire le risque de fraude la TVA qui est trs lev sur ce march . Une annexe volumineuse dcrit un schma de carrousel possible, sans lassortir dinformations concrtes. A ce stade, le risque de fraude est donc regard par la Caisse des dpts et consignations comme encore secondaire par rapport limpact en trsorerie du rgime de TVA, puisque lavance quelle consent BlueNext ne cesse daugmenter (dun montant initial de 10 M, lautorisation de dcouvert a t porte 108 M en dcembre 2008 et 402 M en juin 2009). A la suite de cette demande, la direction de la lgislation fiscale et la sous-direction du contrle fiscal tudient, ds fvrier 2009, diffrentes solutions pour rduire limpact du portage de la TVA la charge de BlueNext. Dans une note du 20 fvrier 2009, la direction de la lgislation fiscale propose daccorder BlueNext une autorisation dachat en franchise de TVA. Cette solution est carte, la sous-direction du contrle fiscal ayant notamment fait valoir que cet expdient ne mettrait pas compltement un terme la fraude, les oprations de gr gr noues hors de la plate-forme de march chappant une telle mesure. A cette date, la sous-direction du contrle fiscal ne souponne pas lampleur du carrousel.

3 - La fraude ne devient le motif de proccupation central de la Caisse des dpts et consignations et de BlueNext quen mai 2009
Cest seulement le 15 mai 2009, au cours dune seconde runion au cabinet du ministre du budget, que la fraude devient un sujet prioritaire. La Caisse des dpts et consignations et BlueNext demandent le lancement de contrles sur des oprateurs douteux et rclament des mesures durgence sans lesquelles elles se verront contraintes de suspendre le march, ce qui interviendra compter du 4 juin 2009 pour le teneur de registre et du 8 juin pour BlueNext. A lissue de cette rencontre, il est convenu que la Caisse des dpts et consignations communiquera au reprsentant de la sous-direction du contrle fiscal les lments en sa possession sur les socits prsumes frauduleuses. La direction de la lgislation fiscale (DLF) est charge de proposer une solution juridique pour empcher le dveloppement de la fraude. Ce travail dbouche le 11 juin 2009 sur la publication dune

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instruction fiscale exonrant de TVA les transferts de quotas dmission de gaz effet de serre.

III - Des erreurs et des dysfonctionnements de la part des ministres financiers


Entre la premire demande de modification du rgime de TVA, la fin doctobre 2008, concomitante aux premires dclarations de soupon TRACFIN, et la dcision dexonration de TVA des changes de quotas de CO2, huit mois se sont couls durant lesquels la fraude a continu de prosprer. A partir de fvrier 2009, ladministration fiscale sest efforce de reconstituer le schma prcis de fraude et de runir les informations ncessaires lengagement des contrles, mais ces derniers nont t engags qu partir du mois de juin.

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Ministre charg de lconomie

Ministre charg du budget

Direction gnrale du Trsor

Direction de la lgislation fiscale (DLF) Tracfin

Direction gnrale des finances publiques (DGFIP) Directeur gnral des finances publiques

Directeur adjoint charg de la fiscalit Service de la gestion fiscale

Sousdirection du contrle fiscal (CF) Direction nationale des enqutes fiscales (DNEF) Direction nationale des vrifications nationales et internationales (DVNI)

Direction des grandes entreprises (DGE)

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A - TRACFIN et lengagement de la procdure judiciaire


Service comptence nationale rattach au ministre charg de lconomie et au ministre charg du budget, TRACFIN a pour mission la lutte contre les circuits financiers clandestins, le blanchiment dargent et le financement du terrorisme. Depuis lordonnance du 30 janvier 2009, il intervient dans la collecte des informations relatives la fraude fiscale. Il saisit le procureur de la Rpublique lorsque les informations qui lui sont transmises sous forme de dclarations de soupon mettent en vidence des faits susceptibles de relever du trafic de stupfiants ou dactivits criminelles organises ou du financement du terrorisme.

1 - Des dlais de traitement incompatibles avec un arrt rapide de la fraude


Les dlais de traitement des informations parvenues TRACFIN, depuis lenregistrement de la dclaration de soupon jusqu la transmission au Parquet, se situent frquemment entre six et huit mois, les plus courts tant compris entre deux et trois mois. Les investigations ncessaires ltablissement de faits susceptibles dtre constitutifs dinfractions pnales exigent du temps, pour recueillir lensemble des informations, les recouper et les analyser. Ce travail sinscrit dans un horizon temporel long qui, par dfinition, nest pas celui, plus resserr, de lintervention contre la fraude. De plus, en lespce, le souci des enquteurs tait de reconstituer les schmas de fraude par-del les socits-cran afin de mettre en vidence les vrais donneurs dordre. TRACFIN na ddi que des moyens limits au traitement de ce dossier (3 enquteurs, dont 1 plein temps, y taient affects) dans un contexte o, comme la Cour le relve dans linsertion consacre ce service, les capacits dintervention de cette petite structure sont limites.

2 - TRACFIN a inform les ministres de lconomie et du budget des risques de fraude massive ds fvrier 2009
Dans une note sous timbre secret adresse aux ministres du budget et de lconomie du 16 fvrier 2009, lattention de leurs directeurs de cabinet, le directeur de TRACFIN faisait tat dlments qui lui permettaient de cerner les contours dune fraude quil suspectait tre de grande ampleur. Il concluait en ces termes : Au total, ces affaires semblent traduire un dysfonctionnement du march des quotas de CO2 dont il est difficile, ce stade, de dire sil dcoule des difficult

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inhrentes la jeunesse dun march ou sil est de porte systmique et de nature remettre en cause la crdibilit du dispositif . Cette note na eu aucun effet pratique sur la suite des vnements. Bien quenregistre au registre du courrier dpart de TRACFIN, elle nest parvenue quau directeur de cabinet du ministre de lconomie. Elle nest arrive au cabinet du ministre du budget, comptent en matire de fraude fiscale, quen juin 2009, aprs sa transmission par le conseiller fiscal commun aux deux cabinets. Le sous-directeur du contrle fiscal de la direction gnrale des finances publiques nen a jamais t destinataire. TRACFIN lui-mme na pas jug utile de traiter spcifiquement une dclaration de soupon qui faisait tat, pour fvrier 2009, de mouvements financiers considrables (1,2 Md)110. Aucun signalement na t adress au Parquet au motif que cette dclaration se rattachait un autre dossier en cours de traitement au sein du service, pour la mme socit et le mme type de montage frauduleux. Linformation na pas non plus t transmise, mme de faon informelle, ladministration fiscale, alors que les montants en jeu le justifiaient.

B - Leffacement de la procdure fiscale devant la procdure judiciaire


Plusieurs facteurs expliquent les dlais dintervention de ladministration fiscale. Les enqutes relatives aux carrousels sont techniquement complexes, les intervenants sont multiples (DNEF, DGE, TRACFIN). La concomitance des enqutes fiscales et des procdures judiciaires exigeait une coordination dautant plus appuye que les mthodes de travail des uns et des autres taient htrognes. Force est de constater quau cas despce elle a t dfaillante. Lampleur de la fraude na pas t pressentie par la direction gnrale des finances publiques.

1 - La priorit accorde la procdure judiciaire


A partir de mars 2009, le Parquet ordonne louverture denqutes sur la base des informations transmises par TRACFIN. Laction de la DNEF se dveloppe en parallle avec celle du service national de la douane judiciaire (SNDJ) et de la police judiciaire (BRIF) agissant pour le compte de la justice.

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Cette dclaration de soupon signalait que cet oprateur avait lui seul ralis au cours de ce mois prs de la moiti du total des transactions au comptant.

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Les conditions de coordination interservices sont dfinies la fin mars 2009 pour viter que des initiatives intempestives ne nuisent au bon droulement des investigations judiciaires. Concrtement, la DNEF sinterdit dans limmdiat duser de son droit de visite et de saisie (article L. 16-B du livre des procdures fiscales). Les actions judiciaire et fiscale se dveloppent donc paralllement, mais la premire est regarde comme prioritaire par rapport la seconde. La prfrence donne la procdure judiciaire est une pratique habituelle qui ne sappuie sur aucun texte mais se rclame dun usage constant, motiv par la proccupation de remonter les circuits de la fraude jusqu leurs vritables donneurs dordre. Il est, par ailleurs, frquent quelle savre efficace, dans la mesure o les services denqute judiciaire disposent de prrogatives (coutes tlphoniques en particulier) qui font dfaut aux services fiscaux. Des informations et pices supplmentaires recueillies cette occasion permettent dalimenter de nouvelles pistes de recherche de contrle fiscal. Ce mode daction a t, en loccurrence, la source de retards dans le dclenchement des contrles, alors que lampleur de la fraude et la rapidit avec laquelle elle se dveloppait rendaient urgente une intervention de ladministration.

2 - Une transmission dinformations incompltes et insuffisamment prcises par TRACFIN la DNEF


Ds le 5 fvrier 2009, quelques jours aprs la publication de lordonnance du 30 janvier 2009 qui tendait le champ des dclarations de soupon la fraude fiscale, les directeurs de TRACFIN et de la DNEF se sont rencontrs pour discuter de la coopration technique mettre en uvre et du traitement dune vingtaine daffaires de quotas de CO2 provenant des dclarations de soupon adresses TRACFIN. La DNEF avait t, par ailleurs, alerte par les autorits britanniques sur le cas dune socit intervenant sur le march franais. Pourtant, aucune liste nominative crite, ni aucun dossier ne sont alors communiqus directement la DNEF par TRACFIN. En effet, la sous-direction du contrle fiscal estime quil est ncessaire dattendre la parution dun dcret dapplication pour quune telle transmission soit possible. Cette prcaution ne se justifiait pas, car le dcret du 16 juillet 2009, dit de fraude fiscale , visait dfinir lintention des organismes assujettis les critres de dtermination de la fraude fiscale et leurs obligations en dcoulant. TRACFIN pouvait donc transmettre directement ladministration fiscale, sur le seul fondement de lordonnance du 30 janvier, des informations sur des faits susceptibles de relever du dlit de fraude fiscale ports sa connaissance.

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Courant fvrier, la DNEF disposait dinformations orales concernant une vingtaine de socits suspectes. La transmission officielle des dossiers constitus par TRACFIN lui aurait probablement permis de gagner du temps en compltant son information.

IV - Linadaptation des procdures habituelles de la direction gnrale des finances publiques


Les mthodes et lorganisation de ladministration fiscale se sont rvles inadaptes. Lampleur de la fraude et la rapidit avec laquelle elle sest dveloppe nont pas t bien apprcies par la DGFIP. La coordination entre ses diffrents services a souvent t insuffisante.

A - Des mthodes de contrle inadaptes


1 - Une apprciation errone de la fraude a) Les options possibles en mars 2009
Laccent mis par la DGFIP sur le volet pnal est li sa faible perception de lampleur relle de la fraude au moment des faits. Les options arrtes en matire de contrle ont dans une large mesure leur origine dans ce dfaut danalyse. Indpendamment de la modification du rgime de perception de la TVA dont la ncessit napparaissait alors pas ladministration, car elle ntait pas consciente cette date de la dimension de la fraude, deux stratgies de contrle pouvaient thoriquement tre envisages titre principal en mars 2009 : 1/ lancer des contrles fiscaux dans les plus brefs dlais, au moins sur certains membres du march suspects ds fvrier-mars 2009 ; 2/ laisser le soin aux services denqute judiciaire de poursuivre leurs investigations dans lespoir quune cartographie, la plus exhaustive possible, des socits et des personnes impliques dans lescroquerie soit dresse pralablement larrestation des dlinquants. Ce rsultat ne pouvait tre enregistr quau terme dune procdure de plusieurs mois. Cette position nglige le fait que lengagement de vrifications aurait pu avoir un effet dissuasif. Des contrles plus prcoces taient possibles sur certaines socits telles que des courtiers, membres de BlueNext, moins phmres que certains de leurs clients, ce qui aurait conduit ces professionnels observer une plus grande prudence dans

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leurs relations commerciales avec lesdits clients. Dailleurs, cette forme dintervention prventive consistant moins remonter patiemment les filires de la fraude qu manifester la prsence dissuasive de ladministration fiscale, est aujourdhui pratique par la DNEF sur des marchs comparables au CO2 (lectricit, gaz). La DGFIP estime cependant encore aujourdhui quen lespce le lancement rapide de contrles fiscaux aurait t de nul effet. Les socits fraudeuses sont en effet structurellement dfaillantes et en opposition au contrle fiscal. Elles nentretiennent dailleurs aucun contact avec ladministration. Les contrles ne pouvaient les toucher ou auraient eu pour effet de provoquer la disparition instantane des entits frauduleuses, sans les empcher pour autant de reprendre plus tard leurs oprations en crant de nouvelles structures fictives. La finalit des enqutes de la DNEF vise mettre hors dtat de nuire les commanditaires vritables qui ne peuvent tre atteints qu lissue dune enqute minutieuse dbouchant cest du moins lobjectif sur des suites pnales, seules mme de dmanteler les rseaux frauduleux. Cest la priorit aux investigations judiciaires qui a t retenue. Or elle reposait implicitement sur le prsuppos que la fraude demeurait circonscrite.

b) La DNEF na pas peru la dynamique de la fraude


En nintervenant pas plus tt sur place afin de complter par des recherches approfondies sa connaissance des rseaux carrouslistes , ladministration fiscale prenait le risque de laisser se dvelopper la fraude. La DNEF na manifestement pas pris toute la mesure de celle-ci. Sans doute tait-il difficile den avoir une vision prcise, puisque BlueNext et la Caisse des dpts et consignations navaient pas encore alert ladministration sur lampleur exceptionnelle des pratiques frauduleuses. De plus, les moyens dinformation propres la DGFIP se rvlaient dun secours mdiocre : la base communautaire VIES ne recensait au moment des faits que les oprations intracommunautaires portant sur des biens et non les oprations relatives des prestations de service. On peut galement considrer que les experts de la DNEF, spcialistes des carrousels, auraient pu pressentir la trs grande vitesse de propagation de ce type de fraude, facilite par les caractristiques du march (dmatrialisation des changes, garantie de paiement immdiat par le gestionnaire du march, large ouverture divers intervenants). Lexercice des droits de communication vis--vis de BlueNext et de lagence bancaire de la Caisse des dpts et consignations aurait permis

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de mettre en vidence limportance du chiffre daffaires ralis par certains membres du march ou clients de ceux-ci, alors mme que ces derniers ne dposaient aucune dclaration de TVA auprs de ladministration fiscale, ou bien ne lavaient fait que pour des sommes trs faibles.

2 - Les mthodes de la DGFIP lpreuve du carrousel


La prise de conscience tardive de lampleur du phnomne renvoie ds lorigine un manque danticipation. Lapprhension des spcificits de ce march du carbone au moment o la plate-forme dchanges se mettait en place, puis se dveloppait, a t primitivement nglige. Cette mconnaissance du tissu conomique na donc pas permis, ensuite, davoir une perception pertinente du risque fiscal que les changes de quotas pouvaient prsenter. La sous-estimation de la dynamique frauduleuse en a dcoul. La DNEF semble avoir depuis lors tir les leons de cette exprience dsastreuse pour les finances publiques en dveloppant sur les marchs de llectricit et du gaz une veille constante. Face une menace de carrousel ample, sur un march nouveau et totalement dmatrialis, la DGFIP sen est remise ses procdures habituelles. Elle estime quavec son niveau de connaissance du march lpoque, ses dlais de raction, soit moins de quatre mois compter des premires alertes, ont t remarquablement courts. En admettant que cela soit exact, de tels dlais nen font que mieux ressortir le caractre inadapt des mthodes traditionnelles de la lutte anticarrousel lorsquelles sappliquent un contexte dmatrialis, o des valeurs considrables sont changes de manire quasiment instantane. Or le dveloppement des changes lectroniques, en particulier les nouvelles modalits de partage entre usagers des ressources informatiques ( cloud computing ), ou encore lventualit dune taxation assise sur les transactions financires, constituent autant de dfis majeurs et appellent un traitement adquat de la part de ladministration fiscale. Une adaptation des mthodes de contrle et leur modulation en fonction dune analyse de risques prcise et actualise constamment sont ncessaires dans cette perspective. La rflexion pourrait tre utilement alimente par des comparaisons avec les homologues trangers de la DGFIP. Ainsi en matire de carrousel, lOCS, cellule belge de soutien la lutte anti-fraude la TVA, nhsite pas suspendre le numro de TVA intracommunautaire des oprateurs suspects, ce qui empche ceux-ci de pouvoir dduire la TVA. Le recours cette mthode pourrait sans doute tre tudi. Par ailleurs, une rflexion se rvle ncessaire sur ladaptation des textes juridiques en vigueur aux nouvelles formes de la dlinquance

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fiscale transfrontalire. Ainsi il est intressant de relever que dautres pays europens, notamment les Pays-Bas, ont t plus rigoureux dans la recherche des responsabilits des intermdiaires ou courtiers par lesquels les fraudes aux quotas carbone ont t commises.

B - Une organisation inadapte de la DGFIP


1 - Un cloisonnement des services prjudiciable lefficacit des contrles
Alors quelle procdait des remboursements croissants de crdits de TVA en faveur de BlueNext111, qui en faisaient le plus gros crditeur de TVA de France, la DGE na reu aucune information sur les enqutes engages par la DNEF partir de fvrier 2009. Elle na elle-mme alert, avant mai, ni ce service, ni la sous-direction du contrle fiscal de limportance des remboursements effectus au profit du gestionnaire du march. De mme, cest sans coordination avec ces services quelle a saisi au dbut du mois de mai la DVNI dune demande de contrle fiscal de BlueNext. Face limportance de ces demandes de remboursement de TVA, la DGE ne sest pas proccupe de rechercher une cohrence entre lampleur des transactions financires et les ralits conomiques du systme des changes. Dans cette affaire, les services de la DGFIP nont jamais fait de lien entre les informations relatives la fraude quils dtenaient et des lments de rflexion conomique quils auraient pu requrir de la Caisse des dpts et consignations ou du gestionnaire du march. Une telle dmarche leur aurait peut-tre permis de percevoir plus tt la dimension systmique du carrousel. Pour le moins, un change plus complet dinformations fiscales recueillies par les diffrents services concerns aurait t utile. Le cloisonnement des services de la DGFIP a t de ce point de vue un obstacle.

Entre dcembre 2008 et juin 2009, la DGE a rembours BlueNext un montant de TVA de 1,3 Md, dont 194,6 M en janvier, 271,1 M en fvrier, 170,5 M en avril et 340,3 M en mai.

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De plus, les demandes de remboursement de BlueNext nont pas suscit dinquitude de la part de la DGE avant mai 2009112, tandis que les demandes damnagement de son rgime dimposition adresses la cellule fiscale du cabinet nont pas t portes sa connaissance.

2 - Un pilotage insuffisant par la sous-direction du contrle fiscal


Tout au long du premier semestre 2009, la sous-direction du contrle fiscal (CF) est rgulirement informe de lavancement du dossier par la DNEF. Pour autant, une implication plus forte de la sous-direction aurait pu hter la dcision dengager des contrles et conduire avertir rapidement la DGE des risques que pouvaient comporter des remboursements massifs de TVA. Tout en prservant lautonomie oprationnelle de la DNEF, il entrait dans ses prrogatives darrter une stratgie globale sur un sujet techniquement complexe et fort enjeu financier, et de vrifier avec la DNEF que les orientations suivies par celles-ci devaient tre poursuivies. On mesure l labsence danalyse des risques dans la stratgie de contrle fiscal.

V - Une dcision forte prise par les ministres aprs le 15 mai 2009, mais des questions toujours pendantes
A - Lexonration de TVA sur les quotas
La runion que le cabinet du ministre organise le 15 mai est le dbut dune intense mobilisation de sa part, de la sous-direction du contrle fiscal et de la direction de la lgislation fiscale (DLF) afin darrter une position susceptible de juguler la fraude. La DLF propose le

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Ce service fait valoir trois arguments : le niveau des montants rclams ntait pas considr en soi comme un indice de risque de fraude, car il a vers aux entreprises, en 2009, 46 Md de remboursements et de dgrvements, dont plus de 20 Md de TVA ; limplication de BlueNext, filiale de la Caisse des dpts et consignations et de NYSE, constituait une caution dhonorabilit propre dissiper les craintes ventuelles; enfin, les demandes de remboursement sinscrivaient dans le contexte du plan de relance, accentu au surplus par la lettre du ministre du budget du 10 dcembre 2008 au prsident de BlueNext. Limportance des remboursements consentis, qui plaait BlueNext au rang de premier crancier fiscal de lEtat, limite toutefois la pertinence de ces arguments.

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4 juin 2009 au ministre de lconomie de requalifier en titres financiers les certificats dmission, cest--dire dexonrer leurs changes de TVA. Cette dernire solution est retenue par le ministre le 8 juin. Linstruction fiscale qui la met en uvre parat le 11 juin. Cette dcision nallait pas de soi dans la mesure o elle plaait la France dans une position dlicate vis--vis du droit communautaire. Elle entranait aussi un risque de dplacement de la fraude vers dautres Etats membres de lUnion europenne. Un plan de contrle portant sur plusieurs socits phmres et sur BlueNext, labor par la DNEF, est arrt dans ses grandes lignes au dbut du mois de juin. Il est expos le 9 dans une note du directeur gnral des finances publiques adresse au ministre du budget, non seulement pour len informer mais aussi, de faon assez inhabituelle, pour obtenir son approbation. Le ministre approuve le plan de contrle le 26. L'article 70 de la loi de finances rectificative du 29 dcembre 2010 a rtabli la TVA sur les quotas, mais prvu que le redevable de la taxe est dsormais l'entreprise assujettie au plafond d'mission, bnficiaire du transfert de quotas. Le risque est donc en principe conjur de voir une socit intervenir dans les changes de quotas, puis disparatre avec la TVA collecte. Le rgime institu, dit de lauto-liquidation, sinscrit dans le dispositif fix par la directive communautaire du 16 mars 2010.

B - Les enseignements tirs de la fraude et les problmes persistants


1 - Des progrs timides dans la rgulation externe
Comme mentionn plus haut, la loi de rgulation bancaire et financire a instaur un mcanisme de surveillance du march confi lAMF, en collaboration avec la commission de rgulation de lnergie. Cette volution constitue un progrs, mais la rgulation des transactions de quotas de CO2 au comptant se limite aux oprations ralises sur le march rglement, par les membres de ce march. Les transactions purement bilatrales qui reprsentent 15 20 % des changes continuent dchapper toute rgulation. Une rgulation du systme europen des changes de quotas ne pouvant avoir une pleine efficacit que dans un cadre europen, une mobilisation forte des autorits franaises dans les enceintes europennes doit se maintenir pour que soit mise en place une surveillance spcifique du march des quotas, sous lautorit dun superviseur europen.

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2 - Des faiblesses persistantes dans le contrle des accs aux registres


Aprs la fraude la TVA et les multiples actes de cybercriminalit constats sur diffrents registres nationaux en 2010 et 2011, la Commission europenne a renforc lgrement les procdures de contrle en 2010. Un projet de rglement, adopt par le Conseil de lUnion europenne le 17 juin 2011 apporte un dbut de solution. Les pouvoirs dinstruction des teneurs de registre sont appels tre renforcs si ce projet est vot par le Parlement europen. Vont en effet dans ce sens la demande de production dun casier judiciaire, le droit de refuser louverture dun compte ou den suspendre laccs si le teneur de registre a des soupons que le compte de quotas soit utilis de manire illgale. Cependant, sur la seule base de ces propositions, la vrification de lhonorabilit des candidats restera dlicate et incertaine.

3 - Une surveillance accrue de la part de la DGFIP sur des marchs comparables celui du CO2
La DNEF a engag depuis 2010 sur le march de llectricit des investigations destines en amliorer sa connaissance afin de prvenir dventuels risques de fraude. Une grille danalyse des risques a t labore (socit rcente, domiciliation commerciale, mconnaissance du nouveau march, demande de remboursements de crdits de TVA, etc.) et la surveillance a t renforce. Le souci danticipation a donc t primordial. Lvolution sous-tendue par ces initiatives est danticiper le dveloppement des fraudes de type carrousel en dotant la DGFIP dun dispositif pertinent de matrise des risques. Elle doit tre renforce et acclre.

__________ CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS _________ La fraude la TVA sur les quotas de carbone est la fraude fiscale la plus importante jamais enregistre en France en un temps aussi bref. Elle montre les dfauts de rglementation dun march o se cumulent la navet face limagination des fraudeurs et les erreurs de perception du risque des gestionnaires du march comme de ladministration. Elle met aussi en vidence des problmes plus gnraux. Elle souligne ainsi linsuffisance, en amont, des outils de rgulation sur des marchs dont les potentialits frauduleuses, au vu de leurs caractristiques (immatrialit, instantanit des transactions, valeurs changes) ont t ngliges. En

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aval, elle rvle linadaptation des mthodes de contrle et la ncessit de leur adaptation.

La Cour formule les recommandations suivantes : 1. rduire les risques dinadaptation du systme fiscal la spcificit de nouveaux marchs complexes, en intgrant dans la prparation des textes les contraintes du contrle fiscal et les connaissances des spcialistes de ces marchs ; 2. renforcer la surveillance prventive des marchs potentiellement vulnrables la fraude afin dempcher le dclenchement de carrousels qui se dveloppent ensuite de faon acclre ; 3. dtecter prcocement des anomalies dans les changes intracommunautaires et se doter des moyens de les exploiter avec clrit ; 4. ne plus subordonner systmatiquement les procdures de contrle fiscal au droulement des enqutes pnales, afin de prserver les bases fiscales ; 5. doter ladministration centrale dune organisation et de moyens adapts un pilotage par les risques du contrle fiscal (cf. insertion sur le pilotage du contrle fiscal page 229 du prsent rapport public) ; La Cour ritre en outre les recommandations quelle a formules dans son rfr du 11 octobre 2011 relatif la scurit et la rgulation du march des quotas de CO2 : - complter le dbut de rgulation du march des quotas de CO2 dsormais engage avec la loi de rgulation bancaire et financire (LRBF) du 22 octobre 2010 ; - proposer un dispositif europen donnant comptence aux rgulateurs financiers nationaux de superviser, en liaison avec les rgulateurs de lnergie, lensemble du march du carbone ; - donner comptence lAutorit europenne des marchs financiers pour superviser lensemble du dispositif, en coordination avec lAutorit de coopration des rgulateurs de lnergie ; - demander une tude sur les conditions de mise en place dune chambre de compensation europenne pour lensemble des transactions au comptant de quotas et dunits Kyoto, y compris pour les transactions de gr gr hors march.

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SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement Prsident de la commission de rgulation de lnergie Prsident de lAutorit des marchs financiers Prsident directeur gnral de BlueNext Directeur gnral de la Caisse des dpts et consignations

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Destinataires nayant pas rpondu Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement

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REPONSE DE LA MINISTRE DE LECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT

En tant que principal instrument de la politique climatique europenne, le systme europen de quotas d'missions a dj dmontr son efficacit. Cependant, les attaques et fraudes dont il a t la cible rcemment dmontrent la ncessit de renforcer la scurisation de ce march contre l'ensemble des menaces dont il est l'objet (vol, blanchiment d'argent, abus de march). La France, dans le cadre national et communautaire, uvre ce renforcement. Votre courrier, dans lequel vous tablissez un certain nombre de constats et de recommandations, notamment sur les vrifications pralables l'ouverture de comptes de quotas et les mcanismes de rgulation du march, appelle de ma part les lments de rponses qui suivent. 1. Contrle de l'accs au march Concernant le contrle de l'accs au march via le systme de registres nationaux, et partir de 2012 via le registre europen, il convient de rappeler que la France a dfendu et obtenu que le Rglement 1193/2011 (Rglement registre ), entr en vigueur le 19 novembre 2011, prvoit qu'au-del des mesures accroissant le nombre minimal de pices justificatives tablissant le principe de certification obligatoire et visant dplacer une partie du contrle initial sur les banques europennes (chaque titulaire de compte doit dsormais possder un compte bancaire ouvert dans l'Espace conomique europen), les administrateurs nationaux puissent refuser l'ouverture de comptes des participants pour lesquels il existe de bonnes raisons de suspecter qu'ils ont l'intention de commettre des fraudes, des oprations de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme, ou d'autres dlits graves. En outre, le rglement prvoit que des justificatifs de leur projet et des assurances sur leur capacit tenir leurs engagements soient demands aux oprateurs non assujettis un plafond d'mission qui sollicitent l'ouverture d'un compte de quotas. Dans son projet d'application du rglement Registre , la France a par ailleurs dcid d'aller plus loin que le minimum requis en demandant des pices qui ne sont pas listes dans le texte rglementaire. Aujourd'hui, il n'est donc plus possible pour toute personne physique qui justifie seulement d'une identit et d'une adresse d'ouvrir un compte de quotas sur le registre franais.

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2. Cadre de rgulation du march du CO Concernant les remarques de la Cour portant sur la rgulation du march, je rappelle que les travaux europens visant instaurer un cadre de rgulation communautaire du march au comptant du carbone ont t lancs fin octobre dans le cadre des discussions au Conseil de l'Union europenne sur la rvision de la directive concernant les marchs d'instruments financiers et la directive abus de march. Dans ce contexte, la France continuera promouvoir activement les recommandations du rapport remis par M. Michel PRADA au Gouvernement en avril 2010, reprises par la Cour: Proposer un dispositif europen donnant comptence aux rgulateurs financiers nationaux de superviser, en liaison avec les rgulations de l'nergie, l'ensemble du march du carbone . Donner comptence l'Autorit europenne des marchs financiers pour superviser l'ensemble du dispositif, en coordination avec l'Autorit de coopration des rgulateurs de l'nergie . De plus, au niveau national, l'application des dispositions du cadre de rgulation du march du CO devrait faire l'objet d'une premire valuation courant 2012, notamment dans le cadre des rapports annuels des autorits de supervision (AMF et CRE).

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REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMISSION DE REGULATION DE LENERGIE

La CRE n'a pas d'observation particulire sur les constats ou jugements ports par la Cour en lien avec les pisodes frauduleux survenus en France sur le march du carbone entre l'automne 2008 et juin 2009. La LRBF a confi la CRE en octobre 2010 une mission de surveillance des transactions faites sur le march du carbone par les fournisseurs, producteurs et ngociants d'lectricit et du gaz naturel afin d'analyser la cohrence de ces transactions avec les contraintes conomiques, techniques et rglementaires de l'activit de ces fournisseurs, ngociants et producteurs d'lectricit et de gaz naturel . Cette comptence a largi la mission de surveillance de la CRE, qui portait depuis la loi du 7 dcembre 2006 sur les marchs de gros de l'lectricit et du gaz. La loi du 7 dcembre 2006 disposait en effet que la CRE surveille, pour l'lectricit et pour le gaz naturel, les transactions effectues entre fournisseurs, ngociants et producteurs, les transactions effectues sur les marchs organiss ainsi que les changes aux frontires. Elle surveille la cohrence des offres [...] faites par les producteurs, ngociants et fournisseurs [...] avec leurs contraintes conomiques et techniques . La CRE n 'a donc pas de comptence spcifique en matire de lutte contre des fraudes comme la fraude la TVA sur les quotas de carbone. Pour autant, la CRE a contribu diffrentes actions lorsque le risque de propagation de fraudes la TVA aux marchs de gros de l'lectricit et du gaz a t identifi. Ainsi, sur le plan national, la CRE a particip ds la seconde moiti de 2009 des runions d'information et de sensibilisation des acteurs des marchs de gros de l'lectricit et du gaz, des gestionnaires de rseaux de transport et de distribution, de l'administration, ainsi que des places de march sur ce risque. Par courrier du 16 novembre 2009, j'ai appel l'attention du Ministre de l'conomie, de l'industrie et de l'emploi sur le fait que le risque de propagation de tels schmas aux marchs de l'lectricit et du gaz ne pouvait tre cart. Ce courrier prcisait que ce sujet ncessite une troite coordination entre les diffrentes administrations concernes, et notamment 1'administration fiscale et que la prvention durable de ce type de risques ncessite galement une approche coordonne au sein de 1'Union europenne . Toujours au plan national, la CRE a adress fin 2010 un questionnaire l'ensemble des acteurs enregistrs comme responsables d'quilibre ou expditeurs sur les marchs franais de l'lectricit et du gaz. Cette dmarche avait pour objectif de sensibiliser ces acteurs ce risque. Le questionnaire avait galement pour objectif d'identifier des oprations de prt de primtre de responsabilit des tiers. D'une manire gnrale, la

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CRE a attir l'attention de l'ensemble des parties intresses dans ses rapports sur le fonctionnement des marchs de gros franais de l'lectricit et du gaz113. Dans son rapport paru en octobre 2011, la CRE indiquait, s'agissant du risque de propagation de fraudes TVA sur les marchs europens de l'lectricit et du gaz, que des mesures de sensibilisation et de vigilance ont t adoptes par les parties prenantes (rgulateurs, autorits administratives et judiciaires, bourses, gestionnaires de rseaux), tant au niveau national qu'au niveau europen et que les mesures que peuvent prendre les acteurs et les places de march, comme par exemple les vrifications dites Know your Customer Check-KYC sont dans ce contexte cruciales . Sur le plan europen, la CRE a galement particip ds fin 2009 et en 2010 des runions de sensibilisation des parties prenantes (acteurs de march, gestionnaires de rseaux de transport, places de march, chambres de compensation) au risque de fraudes, dans le cadre des groupes de travail du Conseil europen des rgulateurs de l'nergie (CEER) et du groupe des rgulateurs europens de l'lectricit et du gaz (ERGEG). Le CEER a engag des travaux communs avec ces mmes parties prenantes, auxquels la CRE a contribu, et qui ont notamment conduit un communiqu conjoint publi rcemment114 sur la prvention de la fraude TVA dans les secteurs de l'lectricit et du gaz. Dans ce contexte, je note avec un grand intrt que la Cour mentionne dans projet de rapport que la prsence dissuasive de l'administration fiscale est aujourd'hui pratique par la DNEF sur des marchs comparables au C02 (lectricit et gaz) . Comme le recommande la Cour, des dmarches prventives sont en effet dterminantes pour viter le dclenchement de fraudes de faon importante. Comme voqu prcdemment, il parat galement important de rappeler la contribution des acteurs et places de march une dmarche prventive, au travers notamment de la slection de leurs contreparties (KYC). Je relve galement que la Cour ritre, juste titre, ses recommandations sur la mise en place d'un cadre europen de rgulation du march du carbone. S'agissant des questions relatives l'intgrit, la transparence et l'interdiction des abus de march, l'option de l'inclusion du march europen du carbone dans le cadre du rglement REMIT paru le 8 dcembre 2011 est carte. Les options possibles sont dsormais celles d'un cadre spcifique, ou de l'inclusion dans le champ de la rgulation financire,

Rapport 2009-2010 paru en octobre 2010 (page 2) et rapport 2010-2011 (page 7) paru en octobre 2011. 114 http://www.energyregulators.eu/portal/page/portal/EER_HOME/EER_PUBLICATIONS/PRESS_RELEA SES/Tab1/Joint%20statement%20on%20VAT%20Fraud%20Prevention_FINAL_0612-2012.pdf

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qui est l'option propose par la Commission Europenne dans le cadre des projets rcents de rvision des directives MlF et MAD. Je souhaite enfin vous confirmer que la CRE continuera participer et cooprer avec les diffrentes parties prenantes engages dans l'effort collectif de prvention du risque, de prvention de fraudes aux marchs de . gros de l'nergie, dans le cadre prvu par la loi115.

L'article L.133-6 prvoit en particulier que Les membres et agents de la Commission de rgulation de l'nergie sont tenus au secret professionnel pour les faits, actes et renseignements dont ils ont pu avoir connaissance en raison de leurs fonctions. [] L'obligation de secret professionnel ne fait pas obstacle la communication par la Commission de rgulation de l'nergie des informations ou documents qu'elle dtient aux commissions du Parlement comptentes en matire d'nergie, l'Autorit des marchs financiers ou une autorit d'un autre Etat membre de l'Union europenne exerant des comptences analogues celles de la Commission de rgulation de l'nergie, sous rserve de rciprocit et condition que ses membres et ses agents soient astreints aux mmes obligations de secret professionnel que celles dfinies au prsent article .

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REPONSE DU PRESIDENT DE LAUTORITE DES MARCHES FINANCIERS

Ce rapport constate juste titre que, jusqu la loi de rgulation bancaire et financire du 22 octobre 2010, lAutorit des marchs financiers (AMF) navait pas comptence sur le march des quotas de carbone au comptant qui a connu, de lautomne 2008 au mois de juin 2009, les fraudes sur lesquelles porte votre rapport. Cependant, ainsi que vous le mentionnez, le primtre de surveillance de lAMF reste, en ltat de la lgislation europenne actuelle, restreint. Je renouvelle donc mon soutien aux mesures proposes par la Cour visant donner lAMF des moyens supplmentaires pour lui permettre de raliser pleinement ses missions de surveillance du march carbone et de protection des investisseurs.

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REPONSE DU PRESIDENT-DIRECTEUR GENERAL DE BLUENEXT

Bien que la socit Bluenext ne relve pas de la comptence de la Cour, en tant que tiers mis en cause et en application des dispositions des articles L. 136-5 et R. 136-1 du code des juridictions financires, nous vous prions de bien vouloir trouver ci-aprs les observations que ce projet dinsertion appelle de la part de la socit Bluenext. I - PROPOS LIMINAIRES Pralablement lexpos des lments qui nous conduisent prciser certains lments du projet dinsertion, la socit Bluenext souhaite replacer ce projet dans son contexte tout fait atypique. Lactivit de la socit Bluenext, dont la cration a t largement encourage par le Ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, permet la France de disposer dune bourse spcifique dans un contexte de dveloppement des enjeux climatiques et dutilisation croissante dinstruments de march destins rpondre ces enjeux. Cette bourse est rcente puisquelle a t cre en 2005 et a t reprise, le 21 dcembre 2007, par la socit Bluenext dont les actionnaires taient cette poque la socit Euronext Paris SA, filiale du groupe NYSE Euronext, hauteur de 60 % et la Caisse des Dpts et Consignations (la CDC ) hauteur de 40 %. Ds 2008, les volumes changs sur le march ont connu une croissance trs forte dans le sillage des allocations effectues par les tats Membres. La socit Bluenext, qui nexploitait le march que depuis quelques mois, navait alors aucun lment de comparaison avec une situation antrieure ou un march similaire lui permettant de dtecter les comportements frauduleux de certains oprateurs intervenant dans les transactions sur les quotas CO. Considrer que la socit Bluenext pouvait constater le caractre systmique de la fraude ds fvrier 2009 nous semble prter notre socit des comptences et moyens daccs linformation dpassant largement son cadre. Rappelons que cette fraude la TVA sest dveloppe par le biais dune mcanique frauduleuse occulte, sophistique et internationale. Les pistes indiques ntaient pas de vritables indices et ne pouvaient, en tout tat de cause, dans le cadre de soupons, entraner la suspension du march. De plus, la socit Bluenext a alert les plus hautes autorits fiscales et Tracfin ds les premiers soupons de blanchiment et dexistence dun risque de fraude la TVA commise par certains oprateurs, qui ont utilis les failles dun rgime fiscal inadapt ds lorigine au march des quotas CO. Par ailleurs, lorsque les autorits judiciaires ont t saisies de cette fraude, la socit Bluenext a apport sa totale et efficace coopration.

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Mme sil convient de rappeler que la France fut le premier pays europen mettre en place une exonration de TVA sur les quotas CO, les autorits saisies nont ragi que tardivement aux diffrentes alertes. Effectivement, ladministration fiscale a continu, aprs avoir t informe ds novembre 2008 par la socit Bluenext et la CDC des risques de fraude, procder au remboursement des crdits de TVA de la socit Bluenext pour des montants extrmement significatifs sur autorisation expresse du Ministre du Budget. Ce nest quen juin 2009 et suite une nouvelle relance pressante de la CDC quune mesure radicale dexonration a t prise par le Ministre pour mettre fin aux oprations frauduleuses. En outre, sur le plan judiciaire, le premier magistrat instructeur charg denquter sur les schmas de fraude dtects par la socit sur le march Bluenext a expressment cart toute responsabilit de cette dernire dans ces schmas, portant prcisment son crdit les alertes prcites. Hormis la responsabilit premire des fraudeurs eux-mmes, cest linadaptation du rgime mis en place initialement et labsence de coordination dont ont fait preuve, pendant de longs mois, les services de ltat, pourtant suffisamment alerts des soupons de dveloppement dune fraude, qui sont lorigine du prjudice que cette fraude a caus, pas seulement au Trsor, mais aussi ce march, et la socit Bluenext qui a dj subi un dommage important, notamment en termes dimage et de rputation. Ceci est dautant plus surprenant que ce type de fraude est apparu ds 1993 et que les services de ltat sont, depuis longtemps et tous niveaux, rompus sa dtection116, mme dans les situations o les soupons de fraude relays par un contribuable le seraient de faon secondaire par rapport la dfense lgitime de ses intrts financiers. II - OBSERVATIONS DE LA SOCIETE BLUENEXT AU PROJET DINSERTION DE LA COUR DES COMPTES 1) Sur la prsentation La prsentation liminaire du projet dinsertion met en avant que la fraude sest dploye dans un contexte de rivalit entre la Place de Paris [] et la Place de Londres . Cette indication semble corroborer lide selon laquelle la rivalit des deux Places boursires aurait eu un impact sur les dcisions de lpoque. La socit Bluenext tient prciser que la perception du march par la Caisse des Dpts et elle-mme na pas t biaise par la dfense de leurs intrts particuliers. Le souci de faire de Paris la premire place boursire europenne pour les quotas tait lgitime. Mais il na eu aucune influence sur les dcisions de la Caisse des Dpts et de la socit Bluenext au regard de la fraude. Rien natteste cela. En revanche, la
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Cf. en ce sens, rapport dinformation n 1802 de la Commission des finances de lAssemble Nationale.

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dfense lgitime des intrts de la socit tait parfaitement aligne avec le souci de mettre fin la fraude la TVA. Il ny avait aucun conflit dintrts entre les deux proccupations. Sur les deux sujets, une mme solution simposait : obtenir une modification dun rgime fiscal inadapt et dangereux. 2) Sur le schma illustratif des modalits de fraude carrousel Ainsi que le souligne la Cour, la fraude carrousel la TVA sur les quotas carbone ne sest pas dveloppe quen France, et na pas uniquement concern Bluenext en tant que plateforme dchanges : des transactions litigieuses ont galement t effectues de gr gr et hors bourse. Dans ces conditions, il conviendrait que le schma soit amend pour mentionner plateforme dchanges ou courtier franais (le dducteur C) . De manire plus gnrale, le schma illustratif prsente la socit Bluenext comme un lment intgr du dispositif de fraude, alors que la Cour ne fait tat dans ses dveloppements (Partie II) que dune vigilance insuffisante du gestionnaire de march , ce que conteste par ailleurs Bluenext (cf. infra). La socit Bluenext souhaite souligner que dans un schma classique de fraude la TVA par carrousel, lentreprise qui se fait rembourser la taxe quelle a verse au fraudeur, lequel ne la reverse pas ltat, est complice de ce fraudeur avec lequel elle partage ensuite le produit de la fraude (taxe rembourse). Au cas particulier, Bluenext est victime de cette fraude (et partie civile aux cots de ltat, dans les instances pnales contre les fraudeurs) puisque elle a rellement vers la taxe que les fraudeurs lui ont facture. Bluenext ne peut que rappeler que ses reprsentants et ceux de la Caisse des Dpts ont alert la sous-direction du contrle fiscal et le cabinet du Ministre sur le risque de fraude ds le mois de novembre 2008, en sus des dmarches de dnonciation de soupons entames auprs de Tracfin galement lautomne 2008. 3) Sur les conditions daccs au registre national La socit Bluenext souhaite pondrer les remarques de la Cour indiquant que aujourdhui encore, toute personne physique qui justifie dune identit et dune adresse a le droit douvrir un compte de quotas . En effet, depuis lentre en vigueur du Rglement europen sur les registres N 1193/2011 du 18 novembre 2011, les conditions daccs sont plus draconiennes et les pices justificatives plus nombreuses (lannexe 3 indique notamment la ncessit de fournir des justificatifs de rsidence, les coordonnes bancaires, une confirmation de linscription au registre de la TVA, les bnficiaires effectifs, le rapport annuel ou encore, le casier judiciaire de la personne sollicitant louverture du compte).

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4) Sur la rgulation du march au comptant avant octobre 2010 La Cour estime que le march franais tait cens sautorguler et que ce dernier na jamais utilis les pouvoirs de sanction, mme les plus simples comme les avertissements ou les suspensions temporaires . La socit souhaite indiquer quelle avait 2 proccupations : prserver lintrt de ses membres (par labsence de distorsion sur le signal prix117 notamment mais pas uniquement) et prserver les intrts du Trsor par les multiples dmarches effectues auprs des autorits. Dans le contexte de lpoque, fin 2008 et dbut 2009, les soupons portaient sur les clients des membres et non pas sur ces derniers dont le manque de vigilance au regard du risque de fraude tait en revanche une proccupation. La dmarche adopte a t dans un premier temps de rappeler lensemble des membres du march leurs obligations en matire de connaissance clients (dcembre 2008), de cibler spcifiquement les membres dont les clients taient souponns de fraude en leur rappelant leurs obligations puis de poser des questions et dclencher le cas chant des audits. Sans impact sur le signal prix, et alors que le caractre massif de la fraude ntait pas vident, la socit Bluenext ne pouvait donc pas se fonder ipso facto sur ses Rgles de March pour suspendre des membres ou des transactions. Ce pouvoir disciplinaire, commun tous les marchs organiss, est destin assurer la protection des acteurs du march contre les risques de manipulation de cours, de prix, les dlits dinitis ou les abus de march. 5) Sur les dclarations de soupon faites par la socit La socit Bluenext prcise quelle a signal, auprs de TRACFIN, 49 socits par lintermdiaire de 9 dclarations sur la priode de novembre 2008 juin 2009. 6) Sur le dfaut de vigilance suppos de la socit Alors que la Cour indique que la Caisse et Bluenext font valoir non sans raison quelles ne disposaient pas de moyens de vrification quivalents ceux des investigations judicaires , elle trouve que les pices du dossier rvlent nanmoins un dfaut de vigilance : candidats nagissant manifestement pas pour leur propre compte [] adresses dans de simples botes aux lettres de domiciliation [] . La socit Bluenext ne disposait pas, contrairement ce que prtend la Cour, dlments lui permettant davoir des certitudes sur l'existence d'une fraude commise par les membres incrimins. Sur le lien entre le montant du capital social et l'exercice de l'activit, nous tenons rappeler qu lpoque toute personne physique ou
Un organisateur de march a pour tche traditionnelle de veiller ce que les prix ngocis soient le reflet de loffre et la demande. Ainsi, il doit sassurer que les prix ne sont pas distendus par des comportements biaiss. Lors de lpisode de la fraude, il a t constat que les acteurs en cause nont jamais vendu ou acquis des quotas des prix diffrents de ceux des acteurs non fraudeurs.
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morale pouvait effectuer des transactions sur les quotas CO2. Par ailleurs, lintervention sur le march Bluenext Spot requiert trs peu de moyens matriels et ne comporte aucun risque de contrepartie. Il n'existe ds lors aucune raison objective pour que les membres se dotent d'un capital social trs au-del du minimum exig par la loi. Sur la qualification des reprsentants des membres, les contacts que Bluenext a eu avec les reprsentants des membres incrimins nont pas permis de rvler la prtendue incomptence de ces personnes et encore moins de souponner leur participation des oprations frauduleuses. 7) Sur les outils de surveillance des oprations La Cour voque la mise en place tardive (mars 2010) dun outil de suivi de la rotation des quotas [] qui aurait pourtant pu servir identifier les rotations excessives . La socit Bluenext tient prciser que les outils de livraison sa disposition pour assurer les transactions sur le march ne permettaient pas, lpoque des faits, de visualiser les numros de srie attachs chaque transfert. Cette information nest disponible que depuis fvrier 2010, grce lvolution technique du systme informatique utilis par le teneur du registre. En second lieu, comme la Cour le mentionne, la rotation rapide des quotas CO2 est consubstantielle la manire dont ces quotas sont livrs dans le registre franais qui fonctionne sous le mode LIFO (last in first out). A cet gard, lexamen des quotas CO2 changs au cours de la priode postrieure la modification du rgime fiscal applicable aux transactions sur le march des quotas effectu laide de loutil informatique disponible depuis fvrier 2010 atteste dune rotation trs rapide des quotas CO2 dans un march pourtant assaini. Cette analyse ne pouvait donc pas tre mene par la socit Bluenext lpoque des faits et supposer mme quelle let t, rien danormal naurait t dcouvert. De mme, la mention incidente en dbut de paragraphe Bien que filiale du gestionnaire de la bourse de valeurs de New York qui tend faire croire quun tel outil de suivi de la rotation des quotas aurait du exister du fait mme de la qualit de lactionnaire majoritaire de la socit Bluenext nest pas pertinente : ainsi que rappel supra, cet outil ntait pas disponible lpoque des faits ; par ailleurs, il est spcifique au march du carbone et NYSE Euronext ne dispose pas dun tel instrument sur les autres marchs de valeurs. 8) Sur le dnouement de transactions portant sur des oprateurs ayant fait lobjet de dclarations de soupon Tout dabord, Bluenext souhaite rappeler quelle a apport son total concours aux diffrents services de ltat durant cette priode. Nos dmarches ont dailleurs t pleinement prises en compte par le 1er magistrat instructeur charg denquter sur les schmas de fraude dans son ordonnance de renvoi devant le tribunal correctionnel du 12 mai 2011 :

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Bluenext na cess de transmettre des dclarations de soupons Tracfin, compter de novembre 2008 jusqu juin 2009 ; le nombre de ces dclarations (51 acteurs du march viss), les runions quelle a demandes et obtenues Tracfin, notamment en janvier 2009, et au ministre du budget laissent penser quelles ntaient pas de mauvaise foi ; on notera au demeurant quelle aurait pu ne pas les faire, car elle ntait soumise lobligation de dclaration de soupon, strictement parler, que du fait de lorganisation du march des drivs, or ces transactions frauduleuses navaient lieu que sur le march spot Souponner nest pas savoir. Dans le contexte de lpoque, fin 2008 et dbut 2009, les soupons de Bluenext portaient sur les clients des membres et non pas sur ces derniers dont le manque de vigilance au regard du risque de fraude tait en revanche une proccupation. Les dclarations de soupon de Bluenext de 2008 portaient ainsi sur les clients des membres. Celles portant sur les membres eux-mmes ont eu lieu beaucoup plus tardivement, reflet dune prise de conscience progressive du phnomne carrouseliste . Rappelons galement que la doctrine de tous les tablissements financiers vis--vis de TRACFIN est de ne pas mettre fin la relation commerciale afin de permettre celui-ci de mener les enqutes adquates pour ne pas attirer lattention des fraudeurs. Le rapport annuel 2009 de Tracfin mentionne dailleurs ne pas utiliser sa facult de blocage pour les raisons exprimes supra. Rappelons qu lpoque la socit Bluenext et les services de douanes judiciaires menaient un travail quotidien, travail qui aurait t sans doute perturb si Bluenext avait pris des mesures de suspension des marchs concerns. 9) Sur la fermeture potentielle de la bourse La fermeture potentielle du march est une mesure radicale et risque. Elle ne pouvait intervenir que dans la mesure o ladministration fiscale tait dsormais convaincue quil fallait mettre fin ce rgime fiscal gnrateur dune fraude qui ne pouvait tre arrte autrement. Sur la rfrence aux propos du porte-parole de la socit indiquant que les rumeurs de fraude taient sans fondement , la socit Bluenext souhaite rappeler quil fallait viter de donner des explications publiques sur les causes de la fermeture la fois pour protger laction des enquteurs de la douane judicaire et parce quil nappartenait ni la Caisse des Dpts, ni Bluenext de le faire. Il faut dailleurs noter que linformation publique sur la fraude na t donne par le ministre du Budget quen dcembre 2009. 10) Sur lampleur systmique de la fraude et sa non perception par Bluenext La Cour indique que ni le volume de transactions ni nos dclarations de soupon ni notre apprciation de la fraude la fin de janvier 2009 nont permis Bluenext de remplir le rle dexpertise qui aurait du tre [le sien] vis--vis de ladministration fiscale .

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En prambule, la socit Bluenext souhaite rappeler quil ne lui incombe en aucune faon d'assurer un rle d'expert auprs de l'administration fiscale. Bluenext et la Caisse des Dpts ont nanmoins alert plusieurs reprises l'administration fiscale (runion du 21 novembre 2008, lettre du directeur gnral de la Caisse des dpts et consignations du 30 janvier 2009, comportant une annexe dtaillant, de faon extrmement claire et didactique, le schma de fraude). Les diffrents services reprsents la runion du 21 novembre 2008 (notamment la sous-direction du contrle fiscal) taient tous parfaitement rompus la dtection des fraudes carrousel contrairement la socit Bluenext dont le mtier est doprer un march rglement. Sur les volumes de transactions, lpoque des faits, c'est--dire de septembre 2008 mai 2009, les volutions du march taient considres par la totalit des analystes comme fondes sur des comportements rationnels des intervenants. Ces analyses demeurent dailleurs largement valides. Les volutions de prix comme de volumes sexpliquaient pour des raisons tenant la fois la crise financire et un ensemble de facteurs conomiques propres au systme communautaire dchanges de quotas (SCEQ), dans un contexte o aucun historique de march ne permettait de reprer par la comparaison statistique dventuels phnomnes atypiques. Sur les dclarations de soupons, Bluenext souhaite rappeler encore une fois que souponner nest pas savoir. Cest dabord prter la Caisse des Dpts et Bluenext des pouvoirs denqute et de sanction dont elles ne disposaient pas. Dans le contexte de lpoque, fin 2008 et dbut 2009, les soupons de Bluenext portaient sur les clients des membres et non pas sur ces derniers dont le manque de vigilance au regard du risque de fraude tait en revanche une proccupation. 11) Sur les interventions auprs des ministres La Cour estime que jusquen mai 2009, les relations entre la Caisse des dpts et consignations et Bluenext dune part, et ladministration, dautre part, ont t centres sur le problme de portage de TVA par Bluenext . La socit Bluenext souhaite rappeler que la dfense lgitime des intrts de la socit tait parfaitement aligne avec le souci de mettre fin la fraude la TVA. Il ny avait aucun conflit dintrts entre les deux proccupations. Bluenext souhaite rappeler la chronologie suivante : la Cour reconnait que, paralllement aux proccupations lies sa charge de trsorerie, la socit Bluenext a abord les soupons de fraude ds la runion du 21 novembre 2008, en prsence des reprsentants de la Direction de la Lgislation Fiscale, la cellule fiscale et la sous direction du Contrle Fiscal. A ce titre, en prparation de cette runion, le reprsentant de la CDC cette runion avait soulign au responsable de la sous-direction du contrle fiscal, lexistence dun volet contrle fiscal dans ce dossier;

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Du fait de laccroissement ultrieur de la situation crditrice de TVA de la socit Bluenext, la CDC a ritr, par courrier du 30 janvier 2009 adress la Ministre de lEconomie, des finances et de lemploi, les proccupations exposes lors de la runion du 21 novembre 2008 en insistant nouveau sur le risque de fraude suspect raison des transactions ralises hors march par les membres et leurs clients (cf. courrier du Directeur Gnral de la CDC du 30 janvier 2009). A cette mme date (30 janvier 2009), la socit Bluenext participe une runion chez TRACFIN o les soupons de fraude la TVA apparaissent secondaires par rapport la problmatique de cration de faux quotas, piste qui sest avre non concluante par la suite. Le 15 mai 2009, la suite de nombreux changes oraux avec les conseillers techniques du Cabinet du Ministre, une nouvelle runion sest tenue au Cabinet du Ministre du Budget en prsence des reprsentants de la cellule fiscale, la sous direction en charge de la TVA la Direction de la Lgislation Fiscale et la sous-direction du contrle fiscal. Lobjet de cette runion portait encore une fois sur laccroissement significatif de la situation crditrice de TVA de la socit et sur le risque de fraude la TVA. La CDC a inform le Ministre du Budget, par un nouveau courrier du 4 juin 2009 quelle allait tre contrainte de suspendre le registre afin darrter le march, en raison de la situation extrmement critique de celuici. Cest dans ces conditions que le 8 juin 2009, le Ministre du Budget a pris la dcision dexonrer de TVA les transactions sur les quotas CO2 en leur appliquant les dispositions prvues larticle 261-C-1-e) du CGI pour les oprations sur titres. La rfrence de la Cour au 3me paragraphe de Partie II-D-2 (p. 17) indiquant que la suite de cette demande, la direction de la lgislation fiscale et la sous-direction du contrle fiscal tudient en mars et avril 2009 diffrentes solutions pour rduire limpact du portage de la TVA la charge de Bluenext nous semble inexacte []118. Il est donc raisonnable de penser que la Direction de la Lgislation Fiscale avait fait l'tude dj fin janvier/dbut fvrier 2009 au plus tard. Cette solution aurait mis fin la fraude pour les oprations ngocies sur Bluenext Spot ds le 20 fvrier 2009. 12) Sur le rle de TRACFIN La Cour indique que depuis lordonnance du 30 janvier 2009 [TRACFIN] intervient dans la collecte des informations relatives la fraude fiscale . La socit Bluenext concourt cette analyse mais souhaite rappeler que ltat du droit interne rsultait exclusivement du retard fautif de lEtat franais dans la transposition de la directive du 26 octobre 2005 relative la prvention de lutilisation du systme financier aux fins du blanchiment de
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Passage supprim par la Cour, car faisant rfrence une procdure pnale.

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capitaux et du financement du terrorisme. La directive aurait en effet d tre transpose en droit interne le 15 dcembre 2007 et ne la t quau 1er fvrier 2009, date dentre en vigueur de lordonnance du 30 janvier 2009. Ce retard de transposition a conduit la Cour de Justice de lUnion Europenne constater, dans une dcision du 25 fvrier 2010, que la France avait manqu aux obligations qui lui incombaient en vertu de la directive prcite. Autrement dit, si la France avait transpos dans le dlai qui lui tait imparti les dispositions de la directive, Tracfin aurait officiellement communiqu lAdministration fiscale les soupons de fraude la TVA dont lui avait fait part la socit Bluenext. Ds lors, il est inconcevable qu'un quelconque reproche puisse tre formul l'encontre de la socit Bluenext sur une prtendue passivit de sa part l'gard de la fraude. La Cour relve que dans une note sous timbre secret, Tracfin faisait tat dlments qui lui permettaient de cerner les contours dune fraude quil suspectait tre de grande ampleur . La socit Bluenext note la concomitance temporelle entre cette note sous timbre secret de Tracfin et la note interne adresse par la Direction de la Lgislation Fiscale au ministre le 20 fvrier 2009. La socit Bluenext sinterroge sur labsence de prise en compte de ses deux informations. 13) Sur la transmission des informations entre TRACFIN et la DNEF Bluenext ne peut quabonder dans le sens de la Cour lorsque cette dernire indique que cette prcaution [lattente de la parution dun dcret dapplication permettant la DNEF de recevoir des informations de TRACFIN] ne se justifiait pas . Cf. commentaire fait par la socit Bluenext au point 14. 14) Sur les options possibles de la DGFIP Le titre du point a) ne nous semble pas pertinent (mars 2009) dans la mesure o la solution technique semblait cadre depuis mi fvrier au moins. 15) Sur labsence suppose dalerte de Bluenext et la Caisse des Dpts vis--vis de la DGFIP La socit Bluenext a, ds 2008, t plus que moteur dans la rvlation de la fraude la TVA sur les quotas CO2, permettant par l mme de mettre un terme aux consquences ngatives qui en rsultaient pour le budget de ltat. La socit Bluenext et la CDC avaient prvenu l'administration fiscale de leurs soupons quant l'existence d'une fraude ds novembre 2008. La CDC dans son courrier du 30 janvier 2009 indique que le risque de fraude tait "trs lev". Bluenext et la CDC avaient donc fait tat de l'ampleur des pratiques frauduleuses, bien que cette alerte ne leur incombe pas et qu'elles n'avaient pas les moyens de vrifier la ralit de cette fraude, ne disposant pas des pouvoirs de l'administration pour ce faire.

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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LA CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS

Le rapport de la Cour retrace fidlement la chronologie des vnements et l'action des diffrents acteurs publics ainsi que de BlueNext dans la mise jour et l'arrt de la fraude la TVA sur les quotas de carbone entre 2008 et mai 2009. Un document joint en annexe vise complter l'information de la Cour et lui permettre d'amnager ou complter la rdaction sur certains points. Au-del de ces prcisions, je maintiens que la Cour fonde les reproches qu'elle adresse la CDC sur des lments d'information qui n'taient pas disponibles l'poque des faits et n'ont pu tre obtenus, depuis, qu'au terme de longues investigations d'autorits dotes de moyens qui n'taient la porte ni de la CDC ni de BlueNext. Rappelons que malgr son ampleur (5 Md en Europe selon Europol dont peut-tre jusqu' 1,6 Md en France), cette fraude a t difficile mettre en vidence et traiter : sur ce nouveau march instaur en 2008 aprs une phase exprimentale qui avait dbut en 2005, tous les vnements taient indits, appelant des formes de rgulations inhabituelles pour l'Union et les tats membres. Les acteurs du march taient tous de nouveaux entrants. La particularit des quotas a soulev ds l'origine, des difficults de qualification (autorisations administratives s'changeant comme des actifs financiers) ; les membres de I'UE se sont accords pour appliquer aux quotas le rgime fiscal des biens meubles incorporels, ce qui s'est ensuite avr inadapt et de nature favoriser la fraude. La Caisse des Dpts et BlueNext, dont la CDC (aujourd'hui par sa filiale CDC Climat) est actionnaire (40 %) aux cts de NYSE-Biue (60 %), filiale de NYSE EURONEXT, ont t les premiers alerter les autorits sur le risque de fraude et sa spcificit. Ils ont fait valoir la ncessit de modifier le rgime fiscal des transactions de quotas au comptant, seule dcision mme de mettre un terme dfinitif la fraude. La dcision de suspendre l'application de la TVA ce march a t prise le 11 juin 2009. Cette dcision peut sembler tardive compte tenu de ces diffrentes alertes. Toutefois, la France a t le premier pays en Europe mettre fin cette fraude sur son territoire. Suivant son exemple, d'autres tats membres, notamment ceux o existaient des plates-formes concurrentes de BlueNext, ont pris dans les mois suivants des mesures identiques ou comparables. La fraude a perdur dans les pays qui n'ont pas modifi leurs rgles fiscales.

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Trois critiques principales l'encontre de la CDC me paraissent ainsi injustes au regard des faits : un manque de vigilance ; une proccupation qui n'aurait pas t centre sur la fraude avant mai 2009 ; une perception tardive de l'ampleur systmique de la fraude. 1 - La Caisse des Dpts a fait preuve d'une vigilance prcoce qu'elle a progressivement renforce Comme le rappelle la Cour, la Caisse des Dpts en tant que teneur du registre national de quotas de gaz effet de serre agissait dans le cadre de la directive europenne du 13 octobre 2003 qui ne lui accordait ni pouvoir de restriction d'accs des postulants ni pouvoir d'exclusion de titulaires de comptes. La Caisse des Dpts devait et ne pouvait que vrifier l'identit et l'adresse des postulants. Dans ce cadre, ds ses premiers soupons sur de possibles fraudes, en octobre 2008, la Caisse des Dpts a renforc concrtement ses moyens et ses contrles de lutte anti-blanchiment. Cette vigilance a d'abord nourri les dclarations de soupon nombreuses, prcises et tayes que la Caisse des Dpts a adresses Tracfin immdiatement puis les complments d'information que Tracfin lui demandait. Ces dclarations sont d'ailleurs l'origine de la quasi-totalit des enqutes judiciaires en cours. Paralllement, l'agence bancaire de la Caisse des Dpts, teneur des comptes de clients de BlueNext, travaillait en relation avec BlueNext qui renforait aussi ses contrles. L'absence de dsaccord entre l'agence bancaire et BlueNext souligne dans ce rapport traduit une bonne application des procdures mises en place fin 2008, et non le caractre thorique du double examen. Ce renforcement des contrles a t efficace puisque, de septembre 2008 juin 2009, 90 socits au moins ont t cartes du march par BlueNext et la Caisse des Dpts, le taux d'acceptation diminuant de 36 %. Ces contrles rigoureux n'ont certes pas permis d'empcher toute fraude, mais ils en ont, coup sr, limit l'ampleur. Ils restent les seules actions concrtes menes en France jusqu'en juin 2009. Enfin, ces mesures n'ont pas t tardives : elles ont t prises ds la fin 2008, et au tout dbut de l'anne 2009. Je constate d'ailleurs qu'aucune des prconisations faites par la Cour ne porte sur l'amlioration des procdures de la Caisse des Dpts. J'y vois la reconnaissance que la solution cette fraude ne rsidait ni dans un manque d'expertise de sa part, ni dans un dfaut de ses procdures.

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2 - La fraude tait un motif de proccupation dclar et non quivoque des premires interventions auprs des pouvoirs publics ds novembre 2008 En crivant que la fraude n'tait pas une proccupation centrale de la CDC au motif que des solutions aux problmes structurels de trsorerie de Bluenext taient corrlativement recherches, le rapport minimise la porte de nos alertes sur la fraude. Les deux problmes taient lis, devaient tre traits et ne peuvent donc tre opposs a posteriori. Ils appelaient d'ailleurs la mme rponse : la modification du rgime fiscal des quotas dont nous dnoncions l'inadaptation bien avant que l'administration la reconnaisse. La lutte contre la fraude a ainsi t une proccupation constante de la Caisse des Dpts. Cette proccupation a t manifeste dans ses changes , . avec les pouvoirs publics ds le 21 novembre 2008, date d'une runion que nous avons provoque la cellule fiscale du ministre du Budget en prsence de tous les services fiscaux119 o pour la premire fois nous avons soulev ce risque. Je rappelle que le responsable fiscal de la CDC avait inform le sousdirecteur du contrle fiscal de la DGFIP de l'existence d'un volet fraude afin qu'il prenne part cette runion120. Mon courrier du 30 janvier 2009 la Ministre de l'conomie tait par ailleurs sans ambigut sur le sujet de la fraude : le risque de fraude la TVA (...) est trs lev sur ce march ; il semble galement qu'un tel schma de TVA favorise la mise en place d'un systme de fraude la TVA, type 'carrousel' . S'il en tait besoin, cette lettre comportait une annexe expliquant le mcanisme possible de fraude et proposait trois mesures possibles pour y mettre fin. Parmi ces propositions, figurait dj la mesure prise finalement en juin 2009 par les pouvoirs publics pour stopper la fraude. Comme le reconnat le rapport, nos alertes ont pris des formes multiples : dclarations TRACFIN, courriers, courriels, runions ou encore contacts informels. Elles se sont montres de plus en plus insistantes au fur et mesure de la prise de conscience de l'ampleur de la fraude et du constat de l'absence de raction des autorits. La Caisse des Dpts et BlueNext ont aid de faon systmatique les services d'enqute comptents, ce qui nous faisait penser que cette question serait rsolue rapidement par les pouvoirs publics. Ces dmarches sont alles, je tiens le souligner, au-del des strictes obligations rglementaires qui incombaient la Caisse des Dpts.

La sous-direction du contrle fiscal tant reprsente la demande de la CDC. Comme en tmoigne le courriel quil a adress au chef de la cellule fiscale quelques jours avant cette runion et qui a t communique la Cour.
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3 - Le caractre systmique de la fraude n'est apparu qu'en mai 2009 L'argumentation dveloppe ex post pour dmontrer que BlueNext et la Caisse des Dpts auraient d avoir conscience ds le dbut de l'anne 2009 de l'ampleur de la fraude relve d'un anachronisme. Les volutions de volume et de prix constates au premier trimestre 2009 taient expliques par l'ensemble des spcialistes par des raisons tenant la crise et des facteurs conomiques et institutionnels propres au schma europen d'change de quotas. Aucun historique de march ne fournissait de repre pour dtecter d'ventuels mouvements atypiques. Mme aujourd'hui, il est impossible d'affirmer que la fraude a eu un effet sur le prix. Ce sont les comportements de certains oprateurs et non les donnes de march qui ont constitu de rels facteurs d'alerte pour BlueNext et la Caisse des Dpts. Au total, la prise de conscience de la fraude ne pouvait tre que progressive, et son ampleur n'est apparue qu'en mai 2009. La Caisse des Dpts a alors redoubl d'insistance auprs des pouvoirs publics pour qu'ils prennent les mesures appropries. Pour l'ensemble de ces raisons, il serait justifi que le rapport nuance fortement ses critiques l'encontre de la CDC. La fraude la TVA n'a pas ls que les finances publiques. Elle a galement port prjudice la politique climatique europenne dans son ensemble. Ses dtracteurs en sortent conforts. Ce point est proccupant alors que la majorit des tats peinent adopter des mesures contraignantes assurant la suite du protocole de Kyoto. La CDC continuera promouvoir le dveloppement d'outils permettant de lutter efficacement contre le changement climatique en troite coopration avec les services de l'Etat, en travaillant ce que l'ensemble des rgles mises en place ne favorisent pas des fraudes comme celles dont ce rapport fait tat.

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2 TRACFIN et la lutte contre le blanchiment dargent


_____________________ PRESENTATION ____________________ Le G7, lors du sommet de lArche du 14 au 16 juillet 1989, avait recommand, sur la base dune proposition franaise, la cration de cellules de renseignement financier (CRF) charges de contribuer la lutte contre le blanchiment dargent. La mondialisation des changes et des paiements, qui facilite ces fraudes, a ensuite conduit un largissement des exigences en matire de lutte contre le blanchiment, sous limpulsion du Groupe daction financire (GAFI121). La France a choisi de se doter dune cellule administrative de renseignement financier appele TRACFIN (traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins). Un certain nombre de professions sont assujetties une obligation de lui signaler les sommes ou les oprations qui peuvent sembler dorigine illicite. Dans le systme franais, la vigilance exige des professions assujetties cette obligation de dclaration est slective, car elles doivent transmettre non pas lexhaustivit des mouvements financiers quelles observent, mais ceux dentre eux qui prsentent des lments atypiques, quel quen soit le montant. TRACFIN reoit ces dclarations, les analyse, les enrichit puis les transmet principalement lautorit judiciaire. Ni policire, ni judiciaire, TRACFIN, structure administrative de 72 agents (fin 2010) joue un rle central dans le systme partenarial de lutte anti-blanchiment. Le service reoit chaque anne un nombre croissant de dclarations de soupon 20 000 en 2010 concernant plusieurs milliards deuros de transactions financires. Initialement rattach ladministration des douanes, TRACFIN est devenu service comptence nationale par un dcret du 6 dcembre 2006, et est aujourdhui plac sous la double tutelle des ministres de lconomie et du budget.
Le Groupe daction financire (GAFI) est un organisme intergouvernemental, au sein de lOCDE, visant dvelopper et promouvoir des politiques nationales et internationales afin de lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
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Le code montaire et financier, modifi par lordonnance du 30 janvier 2009, transposant la 3me directive europenne122 , prvoit le cadre dans lequel les diffrentes professions assujetties, les tablissements de crdit et les organismes dassurance notamment, doivent prvenir, dtecter et signaler les oprations suspectes. Dans un contexte o la communaut internationale (FMI et G20 notamment) associe stabilit conomique et financire la mise en place de dispositifs solides de lutte contre le blanchiment des capitaux, la Cour dresse un bilan de laction de TRACFIN. Elle apporte ainsi un clairage complmentaire ses travaux mens par ailleurs sur la supervision et la rgulation conomique et financire123. Le renforcement des missions confies TRACFIN et llargissement du champ dclaratif doivent conduire le service renforcer ses analyses du phnomne, approfondir ses relations avec les professions assujetties et adapter sa structure et son organisation aux enjeux fondamentaux dont il a la charge.

Dfinition du blanchiment
Le blanchiment consiste dissimuler la provenance dargent acquis de manire illgale, appel communment argent sale , pour le rinvestir dans des activits lgales. Le blanchiment est un phnomne par nature difficile connatre et quantifier. Le blanchiment est dfini sur le plan juridique la fois par le code pnal le blanchiment est puni de 5 10 ans demprisonnement et de 375 000 750 000 damende et par les conventions internationales auxquelles la France est partie124.

Directive 2005/60/CE du Parlement europen et du Conseil du 26 octobre 2005, relative la prvention de l'utilisation du systme financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. 123 Rfrs au ministre charg de lconomie de 2008 et de 2009 respectivement sur la commission bancaire, lAutorit des marchs financiers et lAutorit de contrle des assurances et des mutuelles ; rapports publics annuels 2009 et 2011 sur Les Autorits de rgulation financire ; rapport public thmatique sur Les concours publics aux tablissements de crdit , de juin 2009 et mai 2010 ; rapport la demande de la commission des finances de lAssemble nationale sur La mise en place de lAutorit de contrle prudentiel , octobre 2011. 124 Notamment : Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupfiants et de substances psychotropes du 19 dcembre 1988 dite Convention de Vienne et Convention des Nations Unies contre la criminalit transnationale organise de dcembre 2000 dite Convention de Palerme.

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I - La lutte contre le blanchiment : des pralables ingalement runis


Lvaluation mene en 2010 par le GAFI a fait ressortir la large conformit de TRACFIN ses recommandations. Cependant les pralables une pleine efficacit de la lutte contre le blanchiment ne sont pas tous runis. Une valuation prcise des montants en jeu et une analyse des secteurs particulirement vulnrables au blanchiment de largent sont en effet indispensables pour mettre en place une stratgie de lutte efficace et mobiliser lensemble des acteurs concerns, au premier chef desquels les professionnels assujettis125 et leurs autorits de contrle126.

A - Une large conformit aux recommandations du GAFI


Les politiques anti-blanchiment souffrent, au niveau europen, de la multiplicit des acteurs, de lclatement de leurs missions, moyens et pouvoirs. De ce fait, cest le GAFI qui assume une place prpondrante tant dans la production de normes que dans lanalyse de la menace. Il effectue des valuations par les pairs des systmes anti-blanchiment mis en place dans chaque pays membre. Satisfaisant dans une large mesure aux recommandations du GAFI, le systme franais de lutte contre le blanchiment fait partie des trois seuls pays ne devoir rendre compte des amliorations apporter son systme que tous les 2 ans. 38 des 49 recommandations dictes par le GAFI sont remplies, dont 14 des 16 recommandations fondamentales. Pour sa part, la cellule de renseignement financier TRACFIN, qui est lobjet dune recommandation du GAFI, a reu une note largement conforme . Cette valuation positive est nuance par dautres constats : de faon gnrale, la France souffre dun manque de coordination et de moyens, concrtis par une faible participation du secteur non financier,
125

Les professionnels assujettis, c'est--dire obligs dadresser des dclarations de soupon TRACFIN, sont ceux figurant dans le tableau n 1 (infra), auxquels il faut ajouter les intermdiaires en assurance, les socits de domiciliation, les oprateurs de jeux en ligne et les agents sportifs. 126 Les autorits de contrle (voir tableau n 1 infra) sont charges de veiller la bonne application du dispositif chez les professionnels concerns. Seuls les agents sportifs et les marchands de biens prcieux nont pas dautorit de contrle.

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un manque de moyens allous aux autorits de poursuite pnale et par labsence de statistiques en matire judiciaire ; concernant TRACFIN : insuffisance dagents affects aux enqutes, une absence de statistiques fiables permettant de mesurer lefficacit du service et un faible nombre de transmissions lautorit judiciaire. Lenqute mene par la Cour confirme la fois les points positifs et les faiblesses releves par la GAFI. Elle met aussi en vidence les progrs qui restent accomplir pour renforcer, au-del de la conformit aux normes, lefficience du systme.

B - Un investissement insuffisant dans la quantification du blanchiment


Le chiffrage du potentiel de blanchiment des capitaux dans le monde est trs difficile, mais toutes les tudes montrent quil est de trs grande ampleur. Le Fonds montaire international la estim en 1996 dans une fourchette comprise entre 2 et 5 % du produit intrieur brut (PIB) mondial, soit un montant compris entre 590 et 1 500 Md$. Une tude plus rcente ralise sur 21 pays membres de lOCDE127 chiffre lconomie souterraine 14 % en moyenne du PIB, la France se situant 11,7 % du PIB, soit 220 Md environ. Lenjeu en termes de moins-values de recettes publiques est considrable, comme lillustre galement le chapitre du prsent rapport sur la fraude la TVA sur les quotas de CO2. TRACFIN ne dispose daucune estimation sur lampleur, la consistance et les circuits des flux financiers concourant au blanchiment, pas plus que sur les stocks patrimoniaux qui en sont issus. Le service a fait valoir que ce type dtudes ne relevait ni de ses comptences, ni de sa seule action. La seule donne quantitative publie, avec prudence, par TRACFIN est le montant total des fonds concerns par les transmissions en justice (524 M en 2010). Il en rsulte quaucun service de lEtat ne travaille sur le sujet. Mme si de nombreux autres interlocuteurs spcialiss estiment ce travail difficile, voire impossible si lon vise lexhaustivit, il demeure que la comprhension du blanchiment et de ses mthodes, et par consquent lefficience de la cellule de renseignement financier, supposent une valuation suffisante du phnomne.
127 Linfluence de la crise conomique sur lconomie souterraine en Allemagne et dans les autres pays de lOCDE, Professeur Friedrich Schneider, janvier 2010.

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Sous limpulsion de TRACFIN, des efforts particuliers doivent tre mens par les diverses administrations concernes pour mettre en place une mthodologie dvaluation, intgrant une pluralit de donnes judiciaires, policires, conomiques (enqutes en cours, saisies judiciaires et douanires, signalements TRACFIN, carts de balance des paiements, fraude fiscale, etc.) et destine mieux connatre le blanchiment et en anticiper les volutions. Les premiers rsultats devraient tre prsents au GAFI pour tendre ces travaux au plan international.

C - Un travail de typologie dvelopper


Lordonnance du 30 janvier 2009 qui a transpos la directive de 2005 prcite elle-mme inspire des travaux du GAFI , a modifi lobjet de la dclaration de soupon128 et a introduit la notion dapproche par les risques qui simpose dsormais aux professionnels. Ces deux volutions, qui rendaient indispensable la diffusion de typologies aux professionnels dclarants, nont pas t prises en compte rapidement par le service. Ce nest que rcemment, sous limpulsion de lvaluation du GAFI et du contrle de la Cour, que TRACFIN a commenc investir ce champ. Lapproche par les risques invite les professions assujetties adapter leur vigilance en fonction du niveau et de lintensit des risques identifis par leurs soins. Cette mthode implique une modulation des mesures de surveillance en fonction des profils de clientles. Elle impose une mise jour rgulire des donnes les concernant. Lvaluation du risque client doit intervenir ds lentre en relation. Les questionnaires connaissance du client 129 rpondent cette proccupation.

La dclaration de soupon vise dsormais : - des sommes dont les assujettis savent, souponnent ou ont de bonnes raisons de souponner qu'elles proviennent d'une infraction passible d'une peine privative de libert suprieure un an ou participent au financement du terrorisme , y compris la fraude fiscale ; - toute opration particulirement complexe ou d'un montant inhabituellement lev ou ne paraissant pas avoir de justification conomique ou d'objet licite si aprs un examen renforc, lassujetti nest pas en mesure de lever le doute sur lorigine et la destination des fonds et sur lidentit des bnficiaires conomiques ; - toute opration pour laquelle l'identit du donneur d'ordre ou du bnficiaire effectif reste douteuse malgr les diligences rglementaires effectues. 129 Ces questionnaires sont communment dsigns sous leur acronyme anglais ; KYC, pour know your customer .

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La vigilance doit sexercer galement sur les risques produits ou les risques transactions , notamment lorsque ces dernires sont ralises avec des pays risque ou concernent des montants levs. Par ailleurs, les professions assujetties dclaration doivent soumettre un examen renforc toute opration complexe ou portant sur un montant inhabituellement lev130 ou qui parat dpourvue de justification conomique ou dobjet licite. Les banques, mme si leur implication demeure ingale, ont bien intgr cette exigence ds louverture des comptes. En revanche, cette dmarche apparat plus complique pour certaines professions pour lesquelles lidentification des risques est ncessairement postrieure la conclusion de la relation commerciale. Il en est ainsi par exemple des experts-comptables et des commissaires aux comptes. Face ce constat, TRACFIN doit aider ces professions mieux valuer le risque client, en mettant leur disposition des typologies plus nombreuses et plus actuelles documentant les mcanismes de recyclage de largent sale , les caractristiques habituelles des fraudes et de leurs acteurs. TRACFIN navait pas considr comme prioritaire, jusqu rcemment, la dtection des fragilits des circuits financiers et lidentification des secteurs conomiques les plus vulnrables au trafic dargent sale131. Par exemple, dans le cas de lescroquerie la TVA sur les changes de quotas de CO2, faute de rflexion antrieure sur ce type de criminalit, TRACFIN, qui sest dabord orient sur un schma classique de blanchiment, a perdu plusieurs mois pour adresser ses premiers signalements la justice. Dans un systme o la mobilisation bon escient des professions dclarantes conditionne lefficacit de lensemble du dispositif et, plus encore aujourd'hui, dans une optique nouvelle de diffrenciation des risques, il importe que le service consacre des efforts soutenus pour comprendre les mthodes de blanchiment, caractriser les techniques des fraudeurs et diffuser ces typologies.

Le seuil de 150 000 euros devant conduire dclaration de soupon a toutefois t supprim. 131 Par exemple, analyse sectorielle des informations faisant lobjet dune transmission en justice.

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D - De nombreuses professions assujetties, des acteurs ingalement impliqus


1 - Une implication trs htrogne selon les professions
Les professionnels assujettis participent de manire croissante mais ingale au dispositif dclaratif. Les autorits de contrle sont galement diversement impliques. Le tableau ci-aprs illustre clairement les diffrences sensibles qui existent dun secteur lautre. S'agissant des professions financires132, seuls les tablissements de crdit, principaux metteurs de dclarations de soupon, ont vritablement intgr les dispositifs anti-blanchiment dans leur contrle interne. La commission bancaire - devenue autorit de contrle prudentiel - a particip cette sensibilisation des tablissements de crdit au travers du contrle permanent et des contrles sur place quelle exerce sur le secteur. Limplication est galement relle pour les compagnies dassurance, moindre pour les institutions de prvoyance, insuffisante pour les mutuelles et pour les intermdiaires en assurance. Du ct des assujettis dont le contrle incombe lautorit des marchs financiers, limplication des conseillers en investissement financier apparat encore trop limite. Parmi les professionnels du chiffre et du droit, qui sont assujettis depuis 2004, seuls les notaires transmettent un volume significatif de dclarations de soupon. Sagissant des autres professions rglementes (avocats, experts-comptables, commissaires aux comptes, huissiers, commissaires priseurs, administrateurs et mandataires judiciaires) lactivit dclarative est faible voire inexistante. Ainsi, seules huit dclarations manent de commissaires-priseurs. La profession davocat a obtenu de la Cour de justice de lUnion europenne et du Conseil d'tat des amnagements lobligation dclarative exonrant ces professionnels de leur obligation dinformation lorsquils sont sollicits par leurs clients pour une mission de dfense ou de reprsentation en justice et les autorisant, pour les autres activits, procder une saisine indirecte par l'intermdiaire du btonnier. Aucune des dclarations de soupon reue par TRACFIN en 2010 nmane davocats.

Etablissements de crdit, changeurs manuels, compagnies dassurance, instituts dmission, conseil en investissement financier, socit de gestion de patrimoine, entreprises dinvestissement, mutuelles et institutions de prvoyance.

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Tableau n 1 : Activit dclarative des assujettis


Professions assujetties Etablissements de crdit/banques Changeurs manuels Compagnies d'assurance et courtiers Instituts d'mission Entreprises d'investissement Mutuelles/instit. de prvoyance Conseil en investissement financier Socits de gestion de portefeuille Notaires Socits de jeux Casinos Adm. et mandataires judiciaires Experts comptables (EC) Commissaires aux comptes (CAC) Avocats Professionnels de l'immobilier Commissaires priseurs Huissiers de justice Marchands de biens prcieux Jeux et paris en ligne Autres Total Cil natal des adm. et mandataires Cil rgional de lordre des EC Cie natale des CAC et H3C* Cil de lordre du barreau DGCCRF** Cil des ventes volontaires Chambres dptales des huissiers ARJEL*** Chambres des notaires Direction centrale de la PJ Autorit des marchs financiers Autorits de contrle Autorit de contrle prudentiel (ACP) 2008 11 511 1 467 703 200 58 10 14 0 347 148 37 18 19 5 3 3 5 1 11 NA 5 14 565 2009 12 254 2 249 1007 675 67 58 46 3 370 361 30 57 55 22 2 33 5 2 12 NA 2 17 310 2010 13206 3002 808 608 134 56 78 10 674 269 137 55 98 46 0 14 8 0 2 0 3 19208

Sources : rapports annuels TRACFIN - retraitement Cour des comptes *H3C : Haut conseil du commissariat aux compte ** DGCCRF : Direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression des fraudes *** ARJEL : Autorit de rgulation des jeux en ligne

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TRACFIN ne dispose pas aujourdhui des lments suffisants pour sassurer que les professions assujetties respectent bien leurs obligations. Les ordres professionnels des professions rglementes ont recours des pairs pour les contrles anti-blanchiment. Le respect des obligations dclaratives nest en pratique pas ou peu vrifi, ce qui affecte la dimension prventive du dispositif. Une action doit donc tre conduite auprs des autorits de contrle concernes pour que soit vrifie auprs de leurs ressortissants leffectivit des diligences qui leur incombent. Ces autorits sont charges de contrler la conformit des dispositifs de vigilance mis en uvre par les assujettis et, le cas chant, dencadrer leurs procdures de contrle des risques en complment des critres fixs par le lgislateur133. Il reste par ailleurs des secteurs non couverts par des autorits de contrle tels les marchands de biens prcieux et les agents sportifs et qui appellent pourtant une vigilance particulire. Leffectivit des contrles anti-blanchiment dans les secteurs de limmobilier, des jeux en ligne, du chiffre et du droit doit galement faire lobjet dune attention renforce.

2 - Le renforcement ncessaire des actions pdagogiques


Depuis 2009, TRACFIN a renforc sa politique de formation destination des assujettis et de leurs autorits de contrle en dveloppant des rendez-vous LAB (lutte anti-blanchiment) leur intention. Le service a galement publi des lignes directrices conjointement avec lautorit de contrle prudentiel (ACP), lautorit des marchs financiers (AMF) et la Direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression des fraudes (DGCCRF). Cet effort doit tre poursuivi lgard des professions les moins impliques. Encore aujourdhui, les dclarants nont pas une conception homogne de ce que doit recouvrir une dclaration de soupon, y compris au sein dune mme profession. Dans les lignes directrices, TRACFIN approfondit, en la renforant, linterprtation du Conseil dEtat134 en indiquant qu une dclaration de soupon seffectue () sur la base darguments
133

Lautorit de contrle prudentiel (ACP) par exemple publie des lignes directrices destination des tablissements de crdit et organismes dassurance. 134 Dans un arrt du 31 mars 2004, le Conseil dEtat avait considr que la dclaration de soupon simpose ds lors quaprs avoir exerc son devoir de vigilance et recueilli les informations prvues par les textes (vrification sur lidentit du client, nature de lopration, etc.) lassujetti ne peut pas exclure que les sommes ne proviennent pas dun dlit.

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dmontrant leffectivit de la vigilance renforce et limpossibilit, in fine, pour le professionnel, de lever le doute et de conclure la licit de lopration en cause . Il est difficile pour le professionnel dobjectiver les lments qui conduisent faire une dclaration, puisque celle-ci dcoule de labsence de rponse certaines interrogations, et donc dun raisonnement a contrario. En outre, TRACFIN na pas assez intensifi ses actions pdagogiques sur le sujet. Par ailleurs, les professionnels ont des comportements variables quant la poursuite ou linterruption de la relation commerciale aprs une ou plusieurs dclarations de soupon concernant un mme client. Rompre la relation client est un indice pour celui-ci quon le souponne ; ne pas rompre la relation, cest sexposer se rendre complice du dlit de blanchiment en ralisant lopration sollicite ou des oprations postrieures. TRACFIN ne donne pas de consigne claire sur la conduite tenir aprs la dclaration de soupon, faute de fondement dans un texte. Lors des rendez-vous LAB et dans les lignes directrices quil rdige, TRACFIN devrait travailler avec chaque profession pour pallier labsence de texte et les aider laborer des positions conformes leurs impratifs dontologiques. TRACFIN a une responsabilit directe vis--vis des professions assujetties, mais l'efficacit de son action suppose une articulation troite avec les autorits de contrle des diffrents secteurs concerns. L'article L. 561-30 du code montaire et financier prvoit dailleurs expressment la communication des informations recueillies par TRACFIN aux autorits de contrle. Rciproquement TRACFIN peut recevoir des autorits de contrle toutes les informations ncessaires l'accomplissement de sa mission135. Lenqute a montr que certains reprsentants des autorits de contrle nont pas forcment connaissance de ces dispositions ; dautres affirment ne pas tre tenues dclarations TRACFIN. Le service devrait donc rappeler clairement aux autorits de contrle leurs obligations.

Le deuxime alina de larticle L. 561-30 du code montaire et financier prvoit que lorsque dans laccomplissement de leurs missions, les autorits de contrle et les ordres professionnels dcouvrent des faits susceptibles dtre lis au blanchiment des capitaux ou au financement du terrorisme, ils en informent TRACFIN .

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3 - Lindispensable coordination des multiples acteurs


Le dispositif de lutte contre le blanchiment ncessite une coordination de lensemble des acteurs, services de lEtat et autorits de contrle concernes par le sujet. Institu par dcret du 18 janvier 2010, le conseil dorientation de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (COLB) a vocation exercer cette mission. Le conseil a engag trois chantiers de rflexion sur les dclarations de soupon, lchange de bonnes pratiques entre autorits de contrle et la sensibilisation des professionnels dclarants. Il a galement prpar un document de synthse sur la menace. Le secrtariat du conseil est assur par la direction gnrale du Trsor qui a la responsabilit, au sein des ministres financiers, du cadre normatif relatif la lutte contre le blanchiment et qui reprsente la France au GAFI. Si le conseil na pas autorit sur TRACFIN, il lui appartient de dterminer des orientations gnrales de laction des services concerns par la lutte anti-blanchiment. Sur la base des typologies tablies par TRACFIN, le conseil doit tablir une cartographie des risques assez prcise pour que les ministres puissent fixer les orientations prioritaires de laction de TRACFIN, notamment dans le cadre de la lettre de mission qui doit tre adresse au directeur du service chaque anne.

II - TRACFIN : un besoin accru dorganisation et de stratgie


Les modifications profondes du champ dintervention de TRACFIN se sont rcemment accompagnes de changements dorganisation importants. Face lampleur du phnomne de blanchiment et llargissement des missions qui incombent au service, les moyens doivent cependant tre accrus et recentrs, la gestion des enqutes amliore, la monte en puissance de la base de donnes informatiques assure et des indicateurs de performance qualitatifs adopts.

A - Un recentrage sur la mission de renseignement


Dot de moyens limits, TRACFIN fonctionne avec un budget modeste de 4,95 M (dont 4,64 M de dpenses de personnel) et sans relle autonomie, ni en termes de structures budgtaires, ni dans ses modalits de gestion.

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Il faut ajouter ce budget linvestissement informatique qui sest lev 350 000 en 2011 et le cot du loyer pass de 412 597 en 2010 1,05 M en 2011. Install Montreuil, ses effectifs ont cru de 50 % en cinq ans et le service a connu en 2011 son troisime dmnagement en quatre ans. Tableau n 2 : Rpartition des personnels au sein de TRACFIN
En ETPT Catgorie A Catgorie B Catgorie C Total 2004 33 13 7 53 2005 32 9 8 49 2006 36 11 9 56 2007 44 15 7 66 2008 44 16 7 67 2009 42 16 7 65 2010 49 17 6 72

Source : donnes TRACFIN

Le dcret et larrt du 7 janvier 2011 ont modifi lorganisation du service et lont recentr sur la fonction de renseignement136.

1 - Une fonction danalyse renforce mais sans stratgie dfinie


Le dpartement de lanalyse, du renseignement et de linformation (DARI) est dsormais charg du recueil et de lanalyse des dclarations et informations reues par le service. Outre les relations avec les professions assujetties et les autres acteurs de la lutte anti-blanchiment, ce dpartement, rparti en trois divisions137 a pour mission danalyser les informations reues et de transmettre au dpartement des enqutes celles qui paraissent justifier des investigations approfondies. Il se trouve donc au centre des activits du service. Plus particulirement, la division de lorientation et de la valorisation de linformation (DOVI) est charge de lorientation des dclarations de soupon. Elle peut soit placer les dclarations de soupons en attente lorsquelles ne paraissent pas pertinentes en ltat, soit procder des pr-enqutes c'est--dire consulter des fichiers et croiser des donnes internes , soit les transmettre au dpartement des enqutes. Une dclaration de soupon juge pertinente peut faire rapidement lobjet de transmissions aux services de police judiciaire, la douane, aux services de renseignement et aux services fiscaux. Le nombre de ces

Il existe six services de renseignement en France, dont deux financiers : la direction nationale du renseignement et des enqutes douanires et TRACFIN. 137 La division de lintgration de linformation (DII), la division de lorientation et de la valorisation de linformation (DOVI), la division internationale.

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transmissions, dites transmissions spontanes, moins approfondies que les transmissions lautorit judiciaire, a t de 332 en 2009 et 482 en 2010. Lorientation des dclarations de soupon souffre, dans un contexte deffectifs limits et de croissance continue du nombre de dclarations traiter par le service, dune absence de stratgie dfinie quant au traitement des signalements les moins graves (travail dissimul et abus de confiance par exemple). Ainsi, certaines dclarations concernant des faits de travail dissimul portant sur plusieurs centaines de milliers deuros sont mises en attente sans analyse approfondie au motif quil sagit de flux financiers faibles , alors que dautres font lobjet de transmissions pour des montants bien moins importants. Par ailleurs, en raison du nombre important de dclarations de soupon concernant des faits de travail dissimul, et en labsence de textes permettant les transmissions spontanes lURSSAF138, des dclarations de soupon pourtant pertinentes concernant ce dlit ne donnent pas lieu transmission lautorit judiciaire, ni dautres autorits. La dfinition dune stratgie dorientation est donc indispensable pour rpondre aux nouvelles missions confres par la loi TRACFIN, tout en prservant son cur de mtier (criminalit organise, financement du terrorisme, corruption, trafic de stupfiants) et en dgageant du temps pour approfondir le travail d'analyse.

2 - Des effectifs toffer, des comptences diversifier


Lenjeu pour TRACFIN aujourdhui est de passer de mthodes intuitives dorientation des dclarations de soupon qui permettaient den traiter 10 000 par an il y a encore 5 ou 6 ans, des procdures plus encadres pour traiter plus de 20 000 dclarations. Cette volution implique une certaine augmentation des effectifs qui est en cours par redploiement au sein des ministres financiers , mais aussi un recrutement plus diversifi couvrant des domaines de haute technicit et un renforcement de la fonction danalyse. Jusquen 2010, la fonction danalyse ntant pas prioritaire, le recrutement na pas bnfici dune rflexion sur les profils et les qualifications requises. La multiplicit des tches accomplir par le
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La loi de financement de la scurit sociale pour 2012 autorise dsormais les changes entre TRACFIN et les URSSAF.

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dpartement de lanalyse implique de porter une attention soutenue aux qualifications des agents qui y sont recruts. Jusqu une priode rcente laffectation des fonctions danalyse ntait pas valorise, par comparaison avec les agents intgrant le dpartement des enqutes. La rforme mise en uvre dbut 2011 a t loccasion de repenser cette fonction et de valoriser la fonction danalyste. Les efforts doivent tre poursuivis en ce sens. Pour faire face des missions en croissance forte, les moyens humains de TRACFIN, malgr laugmentation des recrutements en cours depuis 2010, sont insuffisants. Le service devrait passer environ 100 agents, et diversifier les comptences en largissant ses recrutements audel du vivier historique des agents de la douane, au sein des ministres financiers mais galement linterministriel (intrieur et justice). La forte croissance des effectifs du dpartement de lanalyse ne doit pas se raliser au dtriment du dpartement des enqutes qui, avec 30 agents rpartis en trois divisions, reste encore trop peu dot.

B - Une gestion des enqutes amliorer


1 - Le droulement des enqutes
Lorsque des investigations approfondies sont ncessaires, notamment en vue des transmissions en justice, les dclarations sont orientes vers le dpartement des enqutes. Lenqute ou analyse approfondie consiste enrichir linformation et rechercher la prsence dindices qui permettront une qualification pnale des infractions. Lenqute dbute presque toujours par la consultation du fichier des comptes bancaires (FICOBA). Par la suite, les enquteurs sollicitent des renseignements auprs des tablissements financiers (droit de communication) ou auprs dautres administrations, voire des assujettis. Les enquteurs sont galement amens effectuer des recoupements avec dautres informations stockes dans STARTRAC, la base de donnes informatique de TRACFIN. Cette possibilit permet dexternaliser, le cas chant, un plus grand nombre dinformations dtenues par le service. A la diffrence de la police judiciaire et dautres services de renseignement, les enquteurs de TRACFIN neffectuent pas de travail sur le terrain. La plus value des enqutes ralises par TRACFIN rside notamment dans la capacit du service obtenir des lments venant de

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cellules de renseignement financier trangres avec lesquelles TRACFIN coopre de manire fructueuse. En 2010, 1147 interrogations ont t effectues par TRACFIN ses homologues trangers. En cas de transmissions en justice, la cellule de renseignement financier trangre doit cependant accepter que les lments soient utiliss par lautorit judiciaire, ce qui nest pas toujours le cas. Toutes les transmissions anonymisent les dclarants pour maintenir la confiance des assujettis dans le systme dclaratif.

2 - Une gestion insatisfaisante du stock denqutes


Le traitement des dclarations de soupon a souffert en 2009 et 2010 dun effectif denquteurs trop rduit. Cette insuffisance a conduit ce quenviron 50 % des dclarations de soupon orientes en enqute ne soient pas analyses. Face lengorgement du portefeuille des enquteurs, le service a dailleurs choisi en 2009 deffectuer des oprations dapurement , c'est--dire de mise en attente massive de dclarations de soupon (environ 1000) qui avaient t initialement estimes pertinentes et exploitables. En outre, le choix des dclarations non traites na pas t dfini dans une stratgie formalise. Lindispensable recrutement denquteurs devra saccompagner de la mise en place dune politique de suivi rgulier des portefeuilles, destine ce que chaque enquteur puisse traiter de manire effective les dclarations de soupon qui lui sont attribues.

3 - Des transmissions judiciaires trop peu nombreuses


En 2010, les 20 000 dclarations de soupon ont abouti 404 transmissions aux procureurs de la Rpublique. Le nombre des transmissions est relativement stable depuis 2005. Laugmentation des effectifs et des dclarations de soupon ne sest pas accompagne dune hausse des transmissions en justice. Les flux financiers suspects correspondant aux dclarations de soupon transmises la justice ont port sur 430 M en 2009 (hors affaire de lescroquerie la TVA sur les quotas de CO) et 524 M en 2010139. 40 % des dossiers traits par les juridictions interrgionales spcialises (JIRS) trouvent leur origine dans un signalement par TRACFIN.
139

Cette donne nest calcule par le service que depuis 2009. Les annes antrieures ne sont pas disponibles.

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Le ratio dclarations transmises/dclarations reues par TRACFIN est faible140. En outre, 18 % des transmissions en justice effectues en 2010 sont des transmissions complmentaires141, c'est--dire ne procdant pas dune nouvelle analyse mais de la transmission dlments relatifs des transactions financires reus postrieurement par TRACFIN. Par ailleurs, une partie des transmissions 30 % en 2010 selon lchantillon analys est effectue dans le cadre de dossiers judiciaires dj en cours. Ce sont donc entre 250 et 300 affaires nouvelles qui sont signales la justice chaque anne. Le dlai moyen de 142 jours entre la rception dune dclaration de soupon et la transmission en justice, qui parat raisonnable compte tenu de la ncessit dinterroger des cellules de renseignement financier trangres et de faire des droits de communication, doit tre analys avec prcaution. Certaines transmissions sont effectues en deux semaines. Dautres mettent plus dune anne. Dans certains cas en 2009 et 2010 ce dlai a dpass huit mois pour des transmissions en justice relatives la fraude la TVA sur les quotas de CO, ce qui doit inciter TRACFIN rflchir sur le degr dapprofondissement des enqutes et le temps accord la validation hirarchique.

C - La monte en puissance de la base de donnes STARTRAC


Responsable de la protection de l'information financire, TRACFIN doit assurer un niveau de scurit lev dans l'exercice de son activit et pour sa base de donnes STARTRAC. Lobjectif dun traitement exhaustif et adapt dune masse dinformations toujours croissante ncessite le maintien dun outil informatique performant et la mise jour de la base de donnes par retrait rgulier dinformations non pertinentes. La scurit informatique du service repose sur plusieurs dispositifs : la base STARTRAC est dconnecte de tout rseau externe ; en fonction du profil des utilisateurs, des restrictions daccs sont mises en place ; les consultations de dossier opres par les agents sont
140

Ce ratio doit toutefois tre affin en tenant compte du nombre de dclarations de soupons utilises au total pour aboutir aux transmissions (761 dclarations utilises en 2010 pour les 404 transmissions). En effet, les transmissions en justice rsultent le plus souvent du croisement de plusieurs dclarations. 141 Sur lchantillon de 158 transmissions judiciaires tudi, 29 sont des complments.

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enregistres. Par ailleurs, des informations sensibles concernant des personnalits politiquement exposes peuvent tre retires de la base de donnes selon une procdure bien dfinie, qui a fait lobjet dun examen par la Cour. TRACFIN, en dpit de limportance du volume dinformations stockes et de leur caractre sensible en 2009 plus de 110 000 dclarations de soupon taient conserves dans la base de donnes na pas fix comme priorit la pertinence du contenu de sa base de donnes. Notamment, le service nest pas en mesure de quantifier les informations qui ont t enleves de STARTRAC, soit car elles ntaient plus pertinentes (selon la procdure du soupon lev ), soit car les donnes dataient de plus de 10 ans et devaient donc tre retires et dtruites. Les pices jointes aux dclarations de soupon ne sont pas toutes conserves dans la base de donnes, ce qui impose aux analystes de compulser galement des dossiers papier. De mme tous les actes dinvestigation ne sont pas ncessairement enregistrs dans STARTRAC. Labsence dhomognit dans lalimentation de la base de donnes par les agents est source de perte de temps pour eux et potentiellement de perte dinformation. Par ailleurs, les outils daide la dcision contenus dans le systme informatique ne sont pas performants et ne facilitent pas le travail des analystes. Enfin, lanalyse statistique nest pas assez dveloppe et ne peut pas servir, en ltat, de support au pilotage de lactivit des agents.

D - La mise en place ncessaire dindicateurs qualitatifs de performance


Le service TRACFIN ne disposait pas dindicateurs de performance en 2009. Il en est dsormais dot. Les indicateurs qui ont t mis en place en 2010 ne peuvent cependant tre utiliss dans le pilotage du service, dans la mesure o ils sont uniquement quantitatifs et o ils sont difficiles interprter. Ils gagneraient tre repenss en fonction dobjectifs qualitatifs. Cette faiblesse est dailleurs admise par le directeur du service qui indique quen dpit de la difficult trouver des indicateurs pertinents, ce point sera nanmoins lun des chantiers de la priode 2011-2012 selon un axe consistant croiser diffrents indicateurs objectifs dactivit du service avec des lments subjectifs permettant davoir une approche qualitative . La lettre de mission, adresse annuellement depuis 2009 par le secrtaire gnral des ministres financiers au directeur du service, nest

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pas de nature faciliter la fixation dindicateurs de performance incluant une approche qualitative. La lettre de mission du 20 avril 2010 fixe trois objectifs au directeur : mener bien la modernisation de lorganisation du service, renforcer les liens entre TRACFIN et les professions dclarantes les moins engages dans le dispositif, et amliorer la productivit oprationnelle du service par loptimisation de lutilisation de son outil informatique. En revanche, cette lettre ne fixe aucune orientation sur la politique gnrale du service.

III - La ncessit dune activation plus forte des instruments anti-blanchiment


Au-del des adaptations ncessaires apporter au service TRACFIN, le dispositif densemble doit galement tre plus fortement activ en amliorant larticulation entre lutte contre la fraude fiscale et lutte anti-blanchiment et en assurant leffectivit des mcanismes rpressifs.

A - Mieux prendre en compte la fraude fiscale comme dlit sous-jacent du blanchiment


La prise en compte de la fraude fiscale comme infraction sousjacente du blanchiment a entran, pour le moment, une augmentation mesure du nombre de dclarations de soupon. En 2010, TRACFIN a reu 1650 dclarations faisant tat en tout ou partie dun motif fiscal, soit 8,6 % des dclarations reues. TRACFIN sest adapt cette nouveaut dune part en crant un ple fiscal au sein dune division denqute, dautre part en recrutant ds 2009 des personnels issus de la direction gnrale des finances publiques (DGFIP). En outre 109 notes de transmission ont t adresses la DGFIP par TRACFIN en 2010, concernant des infractions purement fiscales. Toutefois ce nouveau champ de comptence aurait d conduire TRACFIN, ds 2009, formaliser ses relations avec la DGFIP sur les changes dinformation et de personnel, afin de fluidifier et scuriser les relations entre ces deux services.

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La France a inscrit au rang de ses priorits, la lutte contre les paradis fiscaux. Lextension la fraude fiscale de la lutte antiblanchiment ncessite un rapprochement entre les notions de paradis fiscaux et de pays dfaillants en termes de lutte anti-blanchiment au sens du GAFI142. Un des critres de dclaration de soupon en matire de fraude fiscale, fix par le dcret n 2009-874 du 16 juillet 2009, concerne les transactions financires impliquant des socits cran ayant leur sige social dans un territoire qui na pas conclu avec la France une convention fiscale permettant laccs aux informations bancaires. Linstruction de ladministration fiscale du 26 juillet 2010 dresse la liste des pays ayant conclu une telle convention. La prsence sur cette liste blanche de lIran, du Pakistan, de lIndonsie, de lEthiopie ou de la Rpublique Populaire dmocratique de Core, qui sont par ailleurs cits par le GAFI comme ayant de fortes dfaillances stratgiques en matire de lutte anti-blanchiment, pose la question de la pertinence de ce critre. Par ailleurs, des Etats membres de lUnion (Belgique, Luxembourg, Autriche) nayant pas conclu avec la France de conventions fiscales permettant laccs aux informations bancaires, mais qui sont soumis la troisime directive anti-blanchiment, ne figurent pas sur cette liste.

B - Renforcer les sanctions


La prvention anti-blanchiment passe galement par le caractre dissuasif des sanctions administratives et judiciaires effectivement prononces et par la capacit de lautorit judiciaire saisir le patrimoine des auteurs.

1 - Les dispositifs de sanctions administratives restent partiels


LAutorit des marchs financiers et lAutorit de contrle prudentiel disposent chacune dune commission des sanctions et les ordres professionnels dun organe disciplinaire permettant de sanctionner les professionnels qui nauraient pas mis en place les dispositifs de lutte contre le blanchiment prescrits, ou qui seraient dfaillants au regard de leurs obligations de vigilance.

Pays figurant sur les listes du GAFI intitules la dclaration publique et Amliorer la conformit aux normes sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme .

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Sagissant des agents immobiliers, des domiciliataires dentreprises, des casinos et socit de jeux et paris y compris les socits de jeux en ligne, l'ordonnance du 30 janvier 2009, a institu une commission nationale des sanctions. Plusieurs affaires, prtes fin 2011 tre transmises la commission par la DGCCRF, la suite de ses premiers contrles en matire de lutte anti-blanchiment143 auprs des agents immobiliers, navaient pas encore pu ltre, faute de mise en place de celle-ci. Sagissant des professions financires, si le mcanisme de sanctions est oprationnel et si le cadre lgislatif est dsormais stabilis, le nombre et le montant des sanctions prononces restent trs limits144. Au niveau des instances disciplinaires des professions rglementes, aucune sanction na t prononce ce jour en matire de lutte contre le blanchiment.

2 - Les suites pnales sont mal connues


Le code montaire et financier prvoit que le procureur de la Rpublique informe TRACFIN des suites rserves aux transmissions judiciaires. Le suivi des transmissions reste toutefois htrogne et les affaires de blanchiment nchappent pas aux difficults statistiques propres lensemble de lactivit judiciaire. La chancellerie travaille encore pour mettre en place et amliorer une application informatique permettant le suivi de la chane pnale, Cassiope. Compte tenu des dlais lis au caractre dfinitif des condamnations et linscription au casier judiciaire actuellement principale source de statistiques les donnes chiffres prsentent un important dcalage temporel. On retrouve dans le rapport du GAFI et le rapport annuel TRACFIN 2010 les donnes suivantes sur les condamnations de faits de blanchiment, y compris celles nayant pas pour origine un signalement TRACFIN.

La DGCCRF est dsigne comme autorit de contrle anti-blanchiment des agents immobiliers et des domiciliataires dentreprises depuis le 13 dcembre 2009. 144 Voir ce sujet le rapport de la Cour doctobre 2011 sur La mise en place de lAutorit de contrle prudentiel effectu la demande de la commission des finances de lAssemble nationale.

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Tableau n 3 : Nombre de condamnations en justice de faits de blanchiment


2005 Blanchiment simple Blanchiment aggrav Blanchiment douanier Non justification de ressources Total 110 38 9 77 234 2006 98 37 25 70 230 2007 142 51 11 66 270 2008 134 67 24 106 331 2009 94 61 22 107 284

Source : Ministre de la justice cit par TRACFIN et GAFI- retraitement Cour des comptes ; les donnes 2010 seront connues en 2012.

Le nombre de condamnations pour blanchiment a progress depuis 2005, alors que celui des transmissions de TRACFIN lautorit judiciaire est rest stable. Les donnes remontes par les parquets TRACFIN permettent de dterminer quen 2010, 35 condamnations par lautorit judiciaire trouvent leur origine dans un signalement du service, soit pour des faits de blanchiment (2 cas seulement) soit sur dautres bases lgales (dont 16 pour des faits de travail dissimul). Les parquets sont en effet libres de retenir les qualifications qui leur semblent le plus appropries. Toutefois, la lecture du tableau ci-dessus montre que le nombre de condamnations pour blanchiment reste faible au regard de lampleur du phnomne.

3 - La saisie des avoirs criminels doit tre effective


Le code montaire et financier prvoit le gel administratif davoirs. Le ministre de lconomie peut faire bloquer des avoirs pour une dure de 6 mois renouvelable sans limite de dure dans les cas de financement du terrorisme ou en application dune mesure de sanction dcide par lUE ou les Nations Unies. Tel a t le cas par exemple lors des vnements survenus en 2011 en Tunisie, en Egypte et en Lybie. En pratique cest la direction gnrale du Trsor qui est en charge du suivi de ces dossiers. En parallle, TRACFIN a la possibilit de sopposer lexcution dune opration suspecte pour une dure de 48 heures prolongeable sur dcision du prsident du tribunal de grande instance. La mesure dopposition excution dune opration est peu utilise (moins de 5 fois par an). TRACFIN fait valoir que sa mise en uvre prsente linconvnient majeur de dvoiler les investigations

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qui seront mises en uvre par lautorit judiciaire, et ajoute que lopposition nest envisage quen cas de pril imminent sur une somme substantielle et aprs accord pralable de lautorit judiciaire comptente. Une utilisation plus courante de cette procdure devrait tre envisage, notamment dans le cadre dinfractions haut potentiel de prjudice financier, du type des carrousels de TVA. Nanmoins, la ncessit lgale dune dclaration de soupon pralable et le court dlai dopposition quelle permet rendent cette facult dopposition peu oprante en ltat. Une modification lgislative devrait dfinir des conditions dans lesquelles cet outil pourrait tre utilis de manire plus rgulire et plus performante par la cellule de renseignement financier. Concernant les autorits judiciaires, la loi du 9 juillet 2010 a facilit la mise en uvre du mcanisme des saisies conservatoires. Par ailleurs, une agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis (AGRASC), tablissement public plac sous la double tutelle des ministres de la Justice et du ministre du budget, a t cre pour la gestion des actifs saisis (mobiliers et immobiliers) qui tait jusque l du ressort de chaque tribunal de grande instance. Cette agence permettra la France de disposer de statistiques sur les saisies pnales. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La lutte contre le blanchiment en France concerne lensemble des acteurs conomiques. Entre la prvention/dtection par les acteurs de lconomie et la rpression par lautorit judiciaire, TRACFIN occupe une place centrale. Le cadre lgislatif rgissant le fonctionnement du dispositif antiblanchiment et de la cellule de renseignement financier- charge la fois de la rception, du tri, de lanalyse et de la transmission des dclarations de soupon - est pertinent, mais ncessite la mise en place dune stratgie concerte dans le contexte dune forte augmentation des dclarations de soupon. Les professionnels assujettis devraient tre mieux encadrs et guids dans leur dmarche dclarative par la mise disposition de typologies et danalyses effectues par le service. TRACFIN doit amplifier son dispositif partenarial avec les professions qui ne participent encore pas suffisamment cette action. Compte tenu des enjeux, un renforcement des moyens humains par redploiement des effectifs des ministres financiers est ncessaire pour permettre ladaptation de TRACFIN la forte croissance des dclarations de soupon reues. Des recrutements plus diversifis

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couvrant des domaines de haute technicit doivent galement tre favoriss. Une attention soutenue doit tre porte la qualification des agents chargs de lorientation et de lanalyse. Un systme dinformation et de statistiques fiables doit permettre de mieux piloter le service et de participer, avec les autres acteurs concerns, une meilleure prise en compte du phnomne de blanchiment. Le service, pour tre la hauteur denjeux aujourdhui considrables, doit augmenter fortement la transmission dinformations notamment lautorit judiciaire. La Cour formule donc les recommandations suivantes : 1. sagissant des autorits franaises, mettre en place une mthodologie dvaluation pour mieux quantifier le phnomne de blanchiment et en anticiper les volutions ; 2. prendre des initiatives au plan international pour engager la ralisation de travaux de mesure du phnomne de largent sale ; 3. dfinir des stratgies et des priorits daction pour le service TRACFIN et les formaliser dans la lettre de mission adresse au directeur du service ; 4. systmatiser la mise disposition danalyses et de typologies destines aux professions assujetties et renforcer, avec les autorits de contrle de ces professions, les formations destines aux professionnels les moins impliqus ; 5. rappeler aux autorits de contrle leurs obligations dclaratives ; 6. procder des recrutements par redploiement demplois des ministres financiers permettant de faire face quantitativement et qualitativement aux nouvelles missions du service ; 7. renforcer les effectifs du dpartement des enqutes ; 8. assurer un suivi du stock des enqutes en cours pour rguler lorientation des flux de nouvelles dclarations attribuer aux enquteurs ; 9. mettre en uvre ds dbut 2012 le dispositif juridique dchange dinformations entre TRACFIN et lURSSAF ; 10. faciliter lutilisation effective par TRACFIN du dispositif dopposition par une modification de la lgislation.

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SOMMAIRE DES REPONSES


Garde des sceaux, ministre de la justice et des liberts Ministre de l'conomie, des finances et de lindustrie et ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Prsident de l'Autorit de contrle prudentiel (ACP) Prsident de l'Autorit des marchs financiers (AMF) 222 223 227 228

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REPONSE DU GARDE DES SCEAUX MINISTRE DE LA JUSTICE ET DES LIBERTES

Je partage votre analyse s'agissant de la pertinence du cadre lgislatif rgissant le fonctionnement du dispositif anti-blanchiment et du rle central de la cellule administrative de renseignement financier TRACFIN . Je souscris galement vos remarques relatives la ncessit de mettre en place une stratgie renforce et concerte, dans le contexte d'une forte augmentation des dclarations de soupon. Enfin, je prcise que je n'ai pas d'observations particulires concernant les dix recommandations que vous formulez dans votre projet d'insertion.

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REPONSE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE ET DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Ce service comptence nationale tant plac depuis 2006 sous notre double tutelle, nous souhaitons vous faire part de certaines observations. Aprs avoir formul quelques remarques gnrales sur la place et le rle de TRACFIN dans le dispositif de lutte contre le blanchiment d'argent (I), nous souhaitons en effet prciser et mettre en perspectives certaines de vos observations (II). 1. Remarques gnrales sur le rle et la place de TRACFIN dans le dispositif de lutte contre le blanchiment d'argent Le contrle de TRACFIN par la Cour des comptes a t entrepris au mois de mai 2009. La Cour a livr ses premires conclusions la fin de l'anne 2009, assorties d'une quarantaine de recommandations. Son contrle a t interrompu au cours de l'anne 2010, notamment afin de ne pas interfrer dans l'valuation de la France que le Groupe d'action financire (GAFI) a men au cours cette anne-l. Nous tenons souligner que le rapport dfinitif prsent l't 2011, qui sert de base aux extraits consacrs TRACFIN dans le rapport public, indique qu'une majorit des premires recommandations formules en 2009 par la Cour ont t suivies d'effet. Par ailleurs, l'valuation internationale mene par le GAFI sur l'ensemble du dispositif anti-blanchiment de la France a t trs positive. En effet, le GAFI a estim que le service tait largement conforme la recommandation relative la cellule de renseignement financier, cette valuation n'ayant t remise en cause par aucune dlgation lors de la discussion plnire du rapport consacr la France. En ce qui concerne le nombre des transmissions en justice, il convient de rappeler que le modle franais de cellule de renseignement financier met l'accent sur la fonction de tri et d'enrichissement pralable des informations reues pour ne transmettre au procureur, et aux autres destinataires mentionns par le Code montaire et financier, que des dossiers toffs. Ce modle diffre d'autres structures o la cellule de renseignement est conue pour simplement relayer, aprs une analyse rapide, les signalements qu'elle reoit. Enfin, comme le prcise la Cour, dont le rapport ne se limite pas TRACFIN mais concerne de fait plusieurs autorits publiques, la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme fait intervenir une multitude d'acteurs dont la mobilisation se rvle plus ou moins forte. Mme

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si TRACFIN constitue l'lment pivot de cette politique, ce service aux effectifs encore infrieurs 100 agents peut difficilement diffuser un contenu pdagogique auprs des 185 000 professionnels assujettis la dclaration de soupon. Le relais des autorits de contrle et des organisations reprsentatives, notamment pour les professions non financires, est indispensable. II. Prcisions et mise en perspectives de certaines observations de la Cour 1) La Cour indique d'emble que certains pralables la lutte contre le blanchiment sont ingalement runis. S'agissant du nombre restreint d'enquteurs soulign par le rapport, des efforts exceptionnels en termes d'effectifs de TRACFIN ont t fournis : le nombre d'agents affects au dpartement des enqutes s'est accru de 30 %, ce qui s'est traduit par un accroissement du nombre de transmissions judiciaires pass de 384 en 2009 495 en 2011. Par ailleurs, il convient de prendre acte de la ncessaire monte en puissance du comit de lutte contre le blanchiment (COLB) qui permettra une coordination accrue des autorits et qui pourra impulser des rflexions, porter le cas chant au niveau international. Le premier rapport sur l'valuation de la menace en matire de blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme, labor sous l'autorit du COLB, sera rendu public ce mois-ci. La mise en place, au dbut de l'anne 2012, de la commission nationale des sanctions devrait galement accrotre l'effectivit globale du dispositif en ce qui concerne certaines professions qui ont jusqu'ici montr une faible mobilisation. S'agissant des typologies de fraudes, et spcialement des tendances mergentes, dont la Cour estime qu'elles doivent tre dveloppes, TRACFIN publie dans chacun de ses rapports annuels une srie d'exemples assortis de critres d'alerte l'attention des professionnels. C'est ainsi qu'en 2009, l'accent a t mis sur les stratgies d'vitement du secteur bancaire, le dveloppement de l'conomie souterraine et les risques spcifiques lis aux associations. Une premire analyse, aprs 5 mois d'exprience seulement, a t livre en ce qui concerne la fraude fiscale. En 2010, le rapport a notamment mis en exergue des cas d'escroqueries financires complexes, les risques lis aux pays fiscalit privilgie et les risques affrents certains secteurs conomiques. En ce qui concerne les actions pdagogiques, le service poursuit son effort de ralisation de lignes directrices. Il a conduit au premier semestre 2011 un groupe de travail du COLB consacr la dclaration de soupon o l'ensemble des questions des professionnels, et notamment celle du maintien de la relation d'affaire en cas de dclaration, a t trait.

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2) La Cour estime que TRACFIN doit faire face un besoin accru d'organisation et de stratgie. Elle relve en effet que l'orientation des dclarations de soupon souffrirait d'une absence de stratgie tandis que la fonction d'analyse ptirait d'un manque de moyen. Ces remarques doivent tre nuances : s'agissant de l'orientation des dclarations, il convient pralablement de rappeler que le cadre juridique s'imposant au Service ne lui donne pas de pouvoir de slection des affaires traiter ; nanmoins, au printemps 2011, un guide de l'orientation a t adopt afin de formaliser les seuils de pertinence des informations, de mieux cerner les secteurs conomiques et les pays risques et de fixer des priorits dans l'affectation des signalements en enqute. S'agissant des moyens dvolus l'activit d'analyse, TRACFIN, a procd, tant par recrutements que par redploiements, un renforcement des effectifs ddis l'analyse (de 4 9 agents) en mme temps qu'il a conduit une rflexion d'ensemble sur les outils et les degrs d'analyse. Enfin, s'agissant du stock d'affaires en enqutes, la Cour relve que le service a effectu des oprations d'apurement des portefeuilles qui ont eu pour effet de mettre en attente des informations initialement slectionnes. Tracfin n'a procd qu' une seule opration de ce type, en 2009, en examinant chaque information individuellement pour viter une mise en attente intempestive. Elle n'quivaut pas d'ailleurs au classement de l'information puisque cette dernire peut tre ractive en tant que besoin. Cette opration unique et exceptionnelle avait, de plus, t rendue ncessaire la suite de l'augmentation massive du nombre de dclarations de soupon. S'agissant des transmissions d'informations la justice, ainsi qu'il a t indiqu ci-dessus, leur nombre ne saurait en toute hypothse constituer un indicateur pertinent dans la mesure o, en France, la cellule de renseignement financier a pour rle essentiel de trier les informations reues pour ne transmettre au procureur, et aux autres destinataires mentionns par le Code montaire et financier, que les seuls dossiers qui le justifient au regard d'lments contrls et enrichis par la cellule, dans les limites des pouvoirs qui lui sont dvolus. Ce modle diffre d'autres pays dans lesquels la CRF se limite diffuser 1'information qu'elle reoit aux destinataires habilits, charge pour ces derniers de les complter et d'en vrifier la pertinence. Cette mission a t respecte par Tracfin qui a su, malgr la forte croissance du nombre de dclarations examiner, maintenir un niveau constant de transmission en justice au cours des dernires annes, et mme en accrotre fortement le volume en 2011 (+ 25 %). Il convient enfin de rappeler que le service a galement pour mission de communiquer de l'information analyse d'autres interlocuteurs que le procureur depuis l'entre en vigueur de l'ordonnance du 30 janvier 2009. Outre la direction gnrale des douanes et droits indirects, qui tait traditionnellement un

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partenaire du service compte tenu du rattachement de celui-ci, la direction gnrale des finances publiques (DGFIP) et les services de renseignement constituent dsormais des destinataires importants. Dans certains cas, les services de police sont galement destinataires, ainsi que les autorits de contrle. Ces transmissions, dites spontanes, ont connu un dveloppement rapide : 301 en 2009 et 482 en 2010. Enfin, en ce qui concerne les indicateurs de performance, la Cour avait recommand la mise en place de tels instruments au dbut de son contrle en 2009. Cinq indicateurs ont t immdiatement introduits. La Cour a estim par la suite que lesdits indicateurs devaient tre repenss en fonction d'objectifs quantitatifs. Ds le dbut de l'anne 2011, le service a mis en place de nouveaux indicateurs, plus complexes, qui prennent en compte les moyens humains affects pour parvenir aux rsultats. 3) La Cour appelle de ses vux une activation plus forte des instruments anti-blanchiment. TRACFIN poursuit le dveloppement d'une application informatique de suivi, en lien avec la Chancellerie, afin d'avoir une meilleure connaissance des suites judiciaires rserves ses signalements. Comme l'indique la Cour, c'est la direction gnrale du Trsor qui a la responsabilit de la mise en uvre des mesures de gel en matire de financement du terrorisme ou en application d'une sanction dcide par l'UE ou les Nations Unies. Il s'agit d'une procdure de gel administratif qui doit donc tre distingue des procdures de saisie des avoirs criminels. La Cour souligne galement que la procdure d'opposition transaction que TRACFIN peut mettre en uvre est trop limite. Le service ne s'interdit pas d'utiliser cette procdure et a exerc cette prrogative dans une dizaine de cas en 2011. Afin d'optimiser l'efficacit du droit d'opposition, il est apparu toutefois ncessaire de favoriser une harmonisation de son exercice au niveau communautaire. La France a propos ses partenaires europens, dans le cadre du comit de prvention du blanchiment et du financement du terrorisme prsid par la Commission europenne, d'inscrire le principe du droit d'opposition dans la future quatrime directive.

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REPONSE DU PRESIDENT DE LAUTORITE DE CONTROLE PRUDENTIEL (ACP) Par courrier du 6 dcembre 2011, vous nous avez adress un projet dinsertion intitul TRACFIN et la lutte contre le blanchiment dargent , destin figurer dans le prochain rapport public annuel de la Cour des comptes. Ce projet fait suite une enqute conduite par la Cour des comptes sur laction de TRACFIN dans la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme. Je vous prie de bien vouloir trouver ci-dessous les deux remarques que le texte du projet dinsertion appelle de la part de lACP : - Le projet qualifie les dispositifs de sanction mis en place par les autorits de contrle, y inclus lACP, de partiels : le dispositif de sanction de lACP na pas t examin loccasion de cette enqute. Dans le rapport de la Cour des comptes relatif aux modalits de mise en place de lAutorit de contrle prudentiel, la lutte contre le blanchiment des capitaux na pas fait lobjet denqute. Il ne ressort pas, par ailleurs du rapport dvaluation du GAFI en 2011 que le dispositif de sanction dont dispose lACP puisse tre qualifi de partiel. En consquence, il ne parat pas opportun dinclure lACP dans cette observation. - Le projet introduit lide selon laquelle les autorits de contrle sont tenues de transmettre des dclarations de soupon TRACFIN : les autorits de contrle ne figurent pas dans la liste des personnes mentionnes larticle L. 561-2 du Code montaire et financier soumises lobligation de dclaration de soupon en application de larticle L. 561-15 du mme code. Les dispositions de larticle L. 561-30 du Code montaire et financier prvoient que les autorits de contrle changent avec TRACFIN des informations la suite de contrles au sein dorganismes assujettis, lorsquelles estiment que certains faits auraient d faire lobjet dune dclaration de soupon, si lorganisme assujetti ny a pas procd avant ou au cours du contrle. Un protocole entre TRACFIN et lACP dcline les modalits pratiques de mise en uvre de ces dispositions. LACP informe ainsi TRACFIN des faits relevs lors dune enqute sur place lorsquils semblent relever dune possible opration de blanchiment et quils nont pas fait lobjet dune dclaration de soupon. Je vous saurais gr de bien vouloir prendre en compte ces deux observations dans la version dfinitive de la note dinsertion TRACFIN et la lutte contre le blanchiment dargent qui figurera dans le prochain rapport public annuel de la Cour des comptes.

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REPONSE DU PRSIDENT DE LAUTORIT DES MARCHS FINANCIERS (AMF)

Ce projet n'appelle de ma part aucune rponse dont je souhaiterais la publication.

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3 Le pilotage national du contrle fiscal


_____________________ PRESENTATION ____________________ Le contrle fiscal a trois objectifs : un objectif budgtaire de recouvrement de recettes, un objectif rpressif de sanction des fraudeurs, un objectif dissuasif visant prvenir les fraudes145. En France, lessentiel de ces contrles seffectue dans les services dconcentrs de la direction gnrale des finances publiques (DGFIP). Le fonctionnement du contrle fiscal dconcentr avait fait lobjet dun chapitre du rapport public annuel 2010 de la Cour. Au niveau national, trois directions spcialises de la DGFIP sont comptentes : la direction des vrifications nationales et internationales (DVNI) pour le contrle fiscal des plus grandes entreprises ; la direction nationale des vrifications de situations fiscales (DNVSF) pour le contrle fiscal des mnages dont les revenus ou le patrimoine sont les plus levs ; la direction nationale des enqutes fiscales (DNEF) pour la recherche, le renseignement et les enqutes tant au niveau national quinternational. Le prsent rapport sintresse lorganisation centrale du contrle fiscal : les trois directions spcialises nationales et le pilotage national de lensemble du contrle fiscal. Ces trois directions traitent les dossiers particulirement complexes et les affaires les plus sensibles, avec un montant par dossier souvent trs significatif. Ainsi, ct des 13 000 agents chargs du contrle fiscal dans le rseau dconcentr (directions interrgionales de contrle fiscal, [DIRCOFI]; brigades situes au sein des divisions des directions
Le contrle fiscal est ici entendu comme celui du ressort de la direction gnrale des finances publiques (DGFIP), lexception de celui relevant de la direction gnrale des douanes et des droits indirects (DGDDI).
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rgionales et dpartementales des finances publiques, au niveau local), prs de 1 100 agents travaillent au sein des trois directions nationales146. Celles-ci emploient 6 % des vrificateurs, ralisent 3 % des contrles sur place de nature rpressive (cest--dire dbouchant sur des pnalits suprieures au tiers des droits rappels), mais sont lorigine du quart des droits rappels et des pnalits appliques. Le pilotage de ces trois directions spcialises est confi la sousdirection du contrle fiscal, devenue service du contrle fiscal en octobre 2011, galement charge, auprs du directeur adjoint charg de la fiscalit, du pilotage du contrle fiscal dconcentr. Lexamen, dans deux autres chapitres du prsent rapport, de lanalyse des missions et de lorganisation de ces entits nationales sinscrit dans la mme dmarche que les enqutes sur TRACFIN et sur la fraude aux quotas de C02, ce dernier cas illustrant les lacunes dans le pilotage et la coordination au plan national du systme actuel de contrle fiscal organis au niveau national. Lenqute de la Cour a comport des vrifications sur pices et sur place dans les directions nationales et les services centraux de la DGFIP, ainsi que lexamen de dossiers fiscaux choisis de manire alatoire. Lanalyse de lactivit de chacune des trois directions nationales rvle des performances ingales (I), ainsi quun pilotage national et une organisation de lensemble du contrle fiscal qui ont besoin dtre adapts aux enjeux nouveaux (II).

Lactivit des trois directions nationales est rapprocher des ordres de grandeur de la fraude fiscale, dont lestimation prcise est par nature inconnue. Plusieurs rapports ont tent de lvaluer, avec des contours et des montants trs diffrents. Le Conseil des prlvements obligatoires avance, dans son rapport de mars 2007 la Fraude aux prlvements obligatoires et son contrle , un chiffre de 25 Md qui repose largement sur une extrapolation des rsultats des contrles fiscaux, considre comme basse par le Conseil. Dautres rapports proposent des chiffrages beaucoup plus levs. La Commission europenne voque un chiffre compris entre 40 et 50 Md. La dlgation nationale la lutte contre la fraude propose un montant compris entre 25 et 39 Md pour lensemble de la fraude, y compris les prlvements sociaux. Aucune valuation actualise de la fraude par territoire et par secteur nest disponible.
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La DGFIP comptait au total environ 120 000 agents fin 2010.

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Au-del des estimations chiffres, le contrle fiscal147 constitue un enjeu majeur pour le respect de lgalit entre les citoyens, un moment o les niveaux atteints et par la dette et le dficit publics obligent des efforts supplmentaires partags. Les conclusions de la prcdente enqute de la Cour
Le rapport public annuel de 2010, dans son chapitre sur les mthodes et les rsultats du contrle fiscal , a permis de mettre en vidence quatre dfaillances du contrle fiscal au niveau dconcentr. La couverture du tissu fiscal par les contrles fiscaux externes est ingale. Le taux de contrle peut varier du simple au double entre les dpartements, et du simple au quadruple entre les centres dun mme dpartement. Lenqute relve galement que les agriculteurs sont trs rarement contrls, tout comme les trs petites entreprises, notamment celles qui bnficient du rgime micro . Les petits impts (taxe sur les salaires, taxe sur les vhicules de socit, etc.) et les dpenses fiscales sont insuffisamment contrls. La priorit donne aux rsultats budgtaires et la rpression de la fraude conduit orienter le contrle vers les erreurs et les fraudes les plus faciles dtecter et sanctionner. Si les plaintes pour fraude fiscale dposes par ladministration auprs des juridictions pnales ont augment au cours des annes 2000, cette progression rsulte de laugmentation des seules plaintes visant les entrepreneurs du btiment. Les indicateurs pourraient davantage inciter les vrificateurs effectuer les contrles les plus difficiles, et assurer la finalit dissuasive du contrle fiscal. Le dispositif de traabilit des investigations est limit. En gnral, seules les investigations ayant eu des suites sont retraces. Les dcisions de remises de droits ou de pnalits ne sont souvent pas justifies. La traabilit insuffisante des dcisions tmoigne dun dveloppement insuffisant du contrle interne. Il apparat, par ailleurs, sous rserve de la qualit de la traabilit, que les investigations menes par les vrificateurs ont t insuffisantes dans 7 % de 507 dossiers examins au cours de lenqute, un taux sans doute sous-estim.

Le contrle fiscal peut tre exerc sur pices , sur la base de documents transmis par les contribuables et des tiers, ou sur place , partir notamment dinvestigations dans les entreprises et des entretiens avec les personnes physiques concernes. Ces derniers sont notifis aux contribuables et suivent des procdures strictement codifies.

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Le rendement budgtaire du contrle fiscal peut tre amlior, ce qui impose la modernisation des mthodes de programmation et de contrle. Le recouvrement du contrle fiscal est par ailleurs anormalement faible, en particulier sur les pnalits avec un taux de 13 %, ce qui remet en cause la finalit rpressive du contrle fiscal.

I - Les performances ingales des trois directions nationales


Les directions nationales sont considres traditionnellement comme des outils stratgiques au service de la politique de contrle fiscal. Leur spcialisation sexplique par la technicit de la matire, lusage de moyens dinvestigations trs tendus et le recours des procdures spcifiques complexes troitement surveilles par les tribunaux. Ces structures sont restes lcart de la rforme de la direction gnrale des finances publiques (DGFIP), linstar du contrle fiscal dans son ensemble. Les directions nationales et leurs enjeux
La direction des vrifications nationales et internationales (DVNI) emploie 480 agents, et contrle entre 65 000 et 95 000 entreprises, dont les plus grands groupes franais. Elle a rappel un montant dimpts de 3,5 Md en 2009 pour 1 350 dossiers. La direction nationale des vrifications de situations fiscales (DNVSF) compte 250 agents. Elle a vocation contrler les contribuables les plus fortuns. Elle a rappel un montant dimpts de 255 M en 2010 (et 66 M de pnalits) portant sur prs de 900 affaires. La direction nationale des enqutes fiscales (DNEF) emploie 390 agents. Elle doit prvenir les nouveaux mcanismes de fraude, enjeu trs important dans un contexte mouvant. Elle a rappel pour 390 M de droits et pnalits en 2010, et a trait 460 dossiers.

Au regard de leurs objectifs, ces trois directions spcialises prsentent des performances ingales. La DVNI a su pour lessentiel faire voluer ses mthodes et prserver ses rsultats. La DNVSF prsente des rsultats dcevants et nest pas en situation aujourdhui dexercer un contrle efficace des contribuables les plus fortuns. La DNEF voit son efficacit pnalise par le caractre composite de ses missions, le trop faible renouvellement de ses effectifs et sa timidit en matire

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dutilisation des outils informatiques. Au-del de ces diffrences, des points de fragilit communs apparaissent.

A - La direction des vrifications nationales et internationales (DVNI)


La direction des vrifications nationales et internationales (DVNI) est notamment charge du contrle fiscal des grandes entreprises et de leurs filiales, ainsi que dentreprises ou dorganismes spcifiques148. Si les rsultats budgtaires sont levs, le suivi de son portefeuille dactivit pose des problmes mal rsolus.

1 - Des rsultats budgtaires en progression


Le montant total des redressements oprs sest sensiblement accru ces dernires annes pour atteindre 3,5 Md, et la mdiane149 des redressements a galement progress, de 153 296 en 2005 301 889 en 2009. La part des contrles ne donnant lieu aucun redressement a diminu. La DVNI a mis en place une organisation performante du recouvrement et du contentieux, facilite par la nature de son portefeuille, ce quattestent diffrents indicateurs : le taux de recouvrement du contrle fiscal au bout de deux ans (recouvrement en 2009 des crances de 2007) est de 84 %. En 2009, le taux de recouvrement moyen des droits et pnalits mis en 2007, 2008 et 2009 slevait 77,5 %. Lanalyse des rsultats obtenus par la DVNI en matire de contrle fiscal montre que, depuis que la dmarche danalyse-risque a t gnralise, depuis 2005, la mdiane des droits nets a presque doubl. La pertinence des requtes danalyse-risque est value chaque anne, selon une dmarche itrative permettant leur amlioration rgulire. Par ailleurs, les relations avec les usagers sont marques par le respect, dans prs de 90 % des contrles, du dlai maximal de neuf mois dintervention sur place.

Socits civiles immobilires ralisant des oprations de grande ampleur, chambres de commerce et dindustrie, ports autonomes, etc. 149 Une mdiane de 301 889 signifie ici que la moiti des redressements porte sur des montants compris entre 0 et cette somme, lautre moiti se situant au-del.

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La DVNI entretient des relations frquentes avec les grandes entreprises. Lexprimentation de la garantie fiscale 150, prise de position formelle du service en cours de contrle na donn ce jour que des rsultats faibles, peu de garanties ayant t accordes.

2 - Un portefeuille dactivit difficilement matris


Ds lors que sa comptence est centre sur les grandes entreprises, la dfinition du portefeuille est un travail essentiel de la DVNI. La mise jour de ce portefeuille est difficile, car il volue constamment du fait des nombreuses crations, acquisitions, cessions de filiales de grands groupes. Lestimation de son portefeuille par la DVNI connat de fortes fluctuations. Ainsi, il sest lev 124 394 entreprises fin 2008, en forte expansion depuis 2002, date laquelle il stablissait 46 686 entreprises. Selon lvaluation du 5 juin 2009, considre par la DVNI comme la plus solide, il regroupait 65 207 entreprises, dont 5 459 appartenant au noyau dur , cest--dire aux entreprises les plus importantes. En septembre 2010, il comprenait 94 409 entreprises utilement vrifiables. Les travaux de fiabilisation portent notamment sur les liens de dtention entre les socits. Loutil utilis reprenant chaque anne des donnes dclaratives fournies par les entreprises, les modifications effectues par la DVNI au cours dune anne peuvent ne pas tre reprises dune anne sur lautre. Lapplication informatique ne permet pas la comparaison entre exercices et le suivi des modifications faites une anne donne est particulirement lourd. La mme application informatique est aussi utilise par la direction des grandes entreprises (DGE)151 pour la tenue de son portefeuille. Labsence de concordance entre les portefeuilles des deux directions et lorganisation diffrente retenue par chacune dentre elles (par groupes la DGE, par secteur la DVNI) rendent le travail de tenue du portefeuille particulirement dlicat. Ainsi, le primtre des entreprises entrant dans le champ de comptence de la DGE reprsente un peu plus de la moiti de celui de la DVNI, soit environ 34 000 socits en 2009, dont 2 800

150

Procdure mise en uvre depuis le 1er juillet 2009, la suite du rapport de la commission prside par M. Fouquet, ouvrant une possibilit de contrle avant qu'aucune obligation dclarative ne soit chue et de procder des saisies conservatoires ds la notification du procs verbal et ce sans demander une autorisation judiciaire et sans attendre les avis dimposition ou de recouvrement. 151 Service comptence nationale cr en 2001, la direction des grandes entreprises constitue pour les grandes entreprises un interlocuteur fiscal unique au plan national.

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noyaux durs 152. Le rapprochement progressif des portefeuilles des deux directions, et lutilisation par la DVNI des outils de suivi mis au point par la DGE153 pourraient contribuer amliorer la situation. Ladministration rappelle que des travaux de fiabilisation et darchivage se sont intensifis depuis 2009, et quils seront poursuivis en 2011 et 2012. La DVNI tend concentrer son activit sur les entreprises plus fort enjeu budgtaire, ce qui explique ses rsultats au plan budgtaire, mais la conduit ngliger les entreprises de milieu et de bas de portefeuille. Lusage de la procdure drogatoire de transfert aux directions de contrle fiscal (DIRCOFI) ne permet pas den assurer une couverture suffisante. Alors que le contrle a galement des finalits rpressives, en matire de pnalits, la DVNI fait moins bien que les DIRCOFI. La DVNI assure une couverture ingale des diffrents impts. Elle contrle moins la TVA que limpt sur les socits, et le contrle des dpenses fiscales, accru rcemment dans le cadre des contrles lis au plan de relance (crdit dimpt recherche, report en arrire des dficits), est encore insuffisamment dvelopp. La DVNI ralise par ailleurs un nombre lev de redressements effet de dcalage , lis par exemple aux provisions comptables, dont lintrt du point de vue budgtaire est limit, parce quils se traduisent par des baisses de recouvrement quivalentes les annes suivantes (effets de trsorerie du fait du dcalage dans le temps). Laccs aux comptabilits informatises des entreprises reste dvelopper. Depuis mars 2010, les entreprises sont invites transmettre, sur un serveur scuris, une copie de leurs comptabilits informatises. Aujourdhui, seulement un quart dentre elles ont accept de le faire, malgr une communication importante de ladministration ce sujet. Si le taux dacceptation naugmente pas dici 2012, des obligations lgales de transmission des donnes, contenant un chancier prcis, pourraient tre ncessaires.
152

La dfinition du noyau dur est plus restrictive la direction des grandes entreprises qu la direction des vrifications nationales et internationales. Ainsi, sont dfinies comme noyau dur la direction des grandes entreprises les entreprises dont le chiffre daffaires ou lactif brut est suprieur 400 M. 153 La direction des grandes entreprises dispose dun outil propre, lobservatoire des groupes, qui runit 100 groupes et prs de 23 000 entreprises (liens de dtention, impts acquitts par les entreprises du groupe, etc.). Lobservatoire des groupes, dont la tenue pourrait tre largie au portefeuille plus large de la direction des vrifications nationales et internationales, peut tre utile la programmation des contrles fiscaux raliss par la direction des vrifications nationales et internationales.

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B - La direction nationale des vrifications de situations fiscales (DNVSF)


Spcialise dans le contrle fiscal externe, la direction nationale des vrifications de situations fiscales (DNVSF) assure ce type de contrle pour les particuliers les plus fortuns et les contribuables la notorit avre.

1 - La baisse du rendement des contrles


La DNVSF peut tre saisie par les services territoriaux la suite dun contrle sur pices et intervient donc en principe la suite dune proposition de contrle manant de ceux-ci, mme si elle dveloppe de plus en plus lauto-programmation. Il en rsulte une grande dpendance par rapport aux services locaux qui peut avoir dimportantes consquences sur la qualit des affaires programmes. Lanalyse des droits rappels par la DNVSF rvle, sur dix ans, une baisse du rendement du contrle, aprs une forte croissance au dbut des annes 2000. Les droits nets et les pnalits slevaient en 2000 319 M, environ 500 M en 2002-2004 et environ 270 M en 2008-2009. Mme en tenant compte du fait que des rectifications ont ensuite fait lobjet de dgrvements parfois trs significatifs, relativisant de ce fait les performances enregistres vers le milieu de la dcennie, le constat dun dclin est patent. Il reflte pour lessentiel une diminution des affaires suprieures 1,5 M de droits rappels. Lvolution dautres indicateurs tmoigne galement de cette volution (pourcentage doprations conformes en progression, cest--dire ne dbouchant sur aucun redressement, ratio pnalits/droits orient la baisse). Le taux de recouvrement nest pas un indicateur de pilotage suivi en interne. Il est peu significatif, car il ne comprend pas limpt sur le revenu. Il est par ailleurs faible. En 2009, le taux de recouvrement final des droits et pnalits mis en 2007, 2008 et 2009 slevaient 13,5 %. Au 31 dcembre 2009, seules 15,3 % des droits et pnalits mis en 2007 avaient t recouvrs contre 45 % pour lensemble de la DGFIP. La mise en place dun ple de recouvrement spcialis en avril 2011 vise amliorer cette situation. Pour linstant, la part des contrles rpressifs est plus faible la DNVSF que dans les directions de contrle fiscal (DIRCOFI).

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2 - Le contrle limit des plus grandes fortunes


La diminution des montants recouvrs contraste avec la hausse des patrimoines et des revenus financiers les plus levs. Certes, il nexiste pas de lien mcanique entre hausse des revenus et des patrimoines, dune part, et hausse de la fraude, dautre part, puisque des comportements doptimisation non frauduleux peuvent expliquer cette divergence. Par ailleurs, il est difficile de mesurer limpact des modifications intervenues dans la lgislation fiscale susceptibles de venir rduire la base taxable, particulirement les dpenses fiscales. Cependant, la DNVSF reconnat la conjonction de plusieurs autres facteurs, tels que le caractre plus mouvant et plus complexe de la fraude et une programmation des contrles plus difficile que par le pass. Les trs hauts revenus et les plus grandes fortunes sont, en gnral, peu contrls en contrle fiscal externe, et les contrles aboutissent assez frquemment une absence de rectification. Ce constat ne signifie pas que ces contribuables ne sont pas contrls, puisquun contrle sur pices est, en principe, effectu au moins une fois tous les trois ans par les services locaux, dans le cadre du contrle des dossiers fort enjeu portant sur les contribuables les plus aiss (prs de 150 000 personnes). Cependant, la DGFIP admet elle-mme que ce type de contrle est peu adapt ces contribuables au profil spcifique. En effet, les directions territoriales, qui ont lobligation de couvrir ces dossiers fort enjeu, sont souvent, dune part, mal outilles pour apprhender des dossiers particulirement complexes. La saisie globale de la situation fiscale de ces trs hauts revenus ptit, dautre part, de la frquente segmentation des tches : il est rare, en particulier, que la gestion des trois fiscalits personnelle, professionnelle et immobilire soit articule de faon optimale dans les directions locales. En outre, les limitations gographiques des services territoriaux sont un obstacle supplmentaire pour assurer efficacement le contrle de particuliers dont les sources de revenus et le patrimoine sont frquemment disperss sur le territoire national et au-del. La DNVSF inscrit en moyenne, tous les ans, un peu plus dune dizaine des 500 plus grosses fortunes professionnelles sa programmation des examens de situations fiscales personnelles (34 sur la priode 2007-2009), soit annuellement 2,3 % du total constitu par cette catgorie des contribuables.

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Il sagit, certes, dexamens de la situation fiscale personnelle (ESFP)154, et non de simples contrles sur pices, mais ce chiffre est trs faible. Si lon raisonne, en effet, en termes de frquence de contrle, la probabilit pour un contribuable fortun dtre contrl en ESFP est dune fois tous les 40 ans. Ce taux est lui-mme variable au sein de cet ensemble, plus faible dans les cinquante premires places du classement (un seul contribuable) et plus fort pour les contribuables qui se situent entre les 50e et 200e rangs (environ six ESFP par an pour une population de 150 personnes, soit 4,2 % du total vus chaque anne). 16 des 34 affaires contrles par la DNVSF (figurant dans le classement des 500 plus grandes fortunes) au cours de la priode 20072009 sont issues de lauto-programmation, soit 47 % du total. Les autres directions nationales sont lorigine dun nombre marginal de contrle. Sept proviennent des directions parisiennes (trois pour les Hauts de Seine Sud et Nord, trois pour Paris-Ouest, un pour Paris-Nord). Aucun dossier nmane des Yvelines. Lorigine des huit autres dossiers se rpartit entre les services du Puy-de-Dme, de lAllier, de la HauteGaronne, des Alpes-Maritimes, de lOrne, de Nord-Lille, et la DIRCOFI Rhne-Alpes. Parmi 22 dossiers de contribuables fortuns au sein de ce sousensemble, la Cour a constat que sept ont abouti une absence de rectification. Le taux de conformit est donc de 32 %, suprieur de 12 points celui observ pour lensemble des ESFP traits par la DNVSF. Sur les 15 dossiers ayant donn lieu des rectifications, 8 dossiers ont t rgls avec une transaction. Cette proportion est trs suprieure au niveau observ en gnral155. Elle peut trouver son explication dans la difficult dapprhender de faon juridiquement certaine la frontire entre la fraude et loptimisation fiscales.

Lexamen de la situation fiscale personnelle (ESFP) est un contrle fiscal externe portant sur la cohrence entre les revenus dclars, et le revenu global du contribuable et ses lments de patrimoine. 155 170 accords transactionnels ont t conclus avant mise en recouvrement en 2009, anne au cours de laquelle 624 dossiers principaux ont t raliss (914 affaires, en comptant les affaires connexes).

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3 - Labsence de portefeuille ddi de contribuables


La comptence de la DNVSF nest que subsidiaire. Aussi la direction effectue-t-elle en fait des sondes travers un tissu fiscal quelle connat assez mal, faute dassurer sur lui un contrle rpt et frquent linstar de ce que pratiquent ordinairement les directions territoriales. Malgr le dveloppement de lautoprogrammation, la DNVSF peine disposer dun historique complet des dossiers. En outre, les informations qui lui parviennent sont souvent trs partielles, lui interdisant de disposer dune vue densemble des sources de revenus souvent extrmement clates travers des structures professionnelles ou personnelles trs diverses et des territoires diffrents. Face cette volution dfavorable, la DGFIP et la DNVSF ont mis en place au dbut de lanne 2010 une exprimentation visant doter le service dune comptence exclusive en matire de contrle fiscal, de bureau ou externe, pour une fraction des dossiers fort enjeu. Cette exprimentation est de nature permettre un renforcement de lefficacit de la programmation et, consquemment, du contrle effectu par la DNVSF. Pense comme pouvant permettre une meilleure connaissance de ce tissu fiscal et une plus grande diversification des outils dintervention du service (ESFP, vrification gnrale, contrle sur pices), elle apparat comme une source possible de progrs. Le bilan ralis fin 2011 devrait conduire doter la DNVSF dun vritable portefeuille propre, qu'elle passera rgulirement en revue, au lieu d'tre saisie ponctuellement de propositions de contrle par d'autres directions sans disposer toujours de toutes les informations requises ni de lhistorique des dossiers.

C - La direction nationale des enqutes fiscales (DNEF)


La direction nationale des enqutes fiscales (DNEF) est avant tout une direction de services visant orienter et faciliter la mise en uvre par dautres entits des activits de contrle fiscal. Son organisation clate et complexe semble rsulter plus dune longue sdimentation que dun choix explicite. Elle ne compte ainsi pas moins de 22 cellules proposant lensemble des services de la DGFIP leur savoir-faire, souvent unique dans cette administration. Par ailleurs, elle a elle-mme une activit rpressive propre pour des dossiers fort enjeu lis la lutte contre les carrousels de TVA. Il sagit donc dune direction nationale atypique.

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Elle dispose : de brigades interrgionales dintervention charges des perquisitions fiscales, situes dans 15 ressorts territoriaux, ne concidant pas exactement avec celui des DIRCOFI ; de brigades nationales dinvestigation charges de la recherche et de la dtection des mcanismes frauduleux ; de brigades dintervention rapides charges de la fraude la TVA intracommunautaire et des carrousels.

1 - Une mobilisation peu efficace de comptences disparates


Certaines des missions de la DNEF ont t dlaisses et dautres fragilises. La mission de documentation, trs prise traditionnellement des agents de lex-direction gnrale des impts, est tombe quelque peu en dshrence. De ce fait, la DNEF a perdu de sa visibilit vis--vis des autres directions territoriales ou rgionales qui ont dvelopp leur propre rseau de documentation. Concomitamment, la connaissance des services proposs par la DNEF aux agents de la DGFIP sest dgrade. La DNEF prsente des niveaux de recouvrement trs faibles et en diminution, malgr une reprise en 2010. En 2009, le taux de recouvrement final des droits et pnalits mis en 2007, 2008 et 2009 slevait moins de 1 %. Cela tient en partie au rle mme de la DNEF qui vise empcher et prvenir les fraudes fiscales plus qu les rprimer. Cela sexplique aussi par le fait que la grande majorit des droits mis sapplique aux situations de carrousels de TVA, dont la spcificit est de disparatre ds lors quils sont dcouverts. Les socits ayant une existence phmre, les montants frauds sont trs difficilement rcuprables, alors mme que lobjectif de mettre un terme aux mcanismes de fraude est atteint. La DNEF sest vue progressivement confier, en plus des missions documentaires traditionnelles, des instruments juridiques dont elle a le monopole. Ainsi, afin de renforcer les moyens de ladministration pour lutter contre la fraude fiscale des contribuables exerant une activit professionnelle, la loi de finances rectificative pour 2007 a institu une procdure de flagrance fiscale. Ces dispositions sont entres en vigueur au 1er janvier 2008. La procdure de flagrance fiscale permet aux agents des impts ayant au moins le grade de contrleur, en cas de constatation de certains

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faits frauduleux, de dresser un procs-verbal qui emporte divers effets, dont la possibilit de mesures conservatoires. Cette procdure est, toutefois, subordonne plusieurs conditions. Elle n'est justifie qu'en cas de circonstances susceptibles de menacer le recouvrement d'une crance fiscale, vise les seuls contribuables se livrant une activit professionnelle et concerne uniquement la priode d'imposition en cours pour laquelle aucune des obligations dclaratives prvues en matire d'impt sur le revenu, d'impt sur les socits ou de TVA n'est chue. La flagrance fiscale na connu, ce jour, quune utilisation rduite. La monte en puissance rcente du dispositif la DNEF tmoigne, toutefois, de son intrt dans certains dossiers (4 200 de droits scuriss en 2008 pour 8 procdures, 50 140 pour 5 procdures en 2009, 360 381 pour 4 procdures 2010 et 615 237 pour deux procdures au premier semestre 2011). Le nombre daffaires diminue sensiblement, mais avec des montants par dossiers de plus en plus importants. Selon la DNEF, la flagrance fiscale est un dispositif dexception dont la vocation est la scurisation du recouvrement des impositions des entreprises phmres. Malgr les grandes difficults de la mise en uvre de cette procdure, cette procdure prsente un intrt en matire de mesures conservatoires. Il ne faut, toutefois, pas trop en attendre. La DNEF a surtout besoin dtre plus ractive et de dvelopper sa capacit anticiper. En effet, compte tenu des fraudes vises par les services de la DNEF, notamment les carrousels TVA, lanticipation et la ractivit sont des facteurs dterminants. En ce domaine, des progrs importants sont raliser comme la fraude massive la TVA sur les quotas carbone la clairement mis en vidence. Les dlais actuels des enqutes sont incompatibles avec une lutte efficace contre les fraudes fiscales les plus graves, telles que les carrousels de TVA : entre le moment o la vrification dune socit a t confie une brigade de vrification, et celui o le vrificateur se prsente pour la premire fois dans les locaux de lentreprise, le dlai moyen est de 2,5 mois ; la dure des oprations sur place est de sept mois en moyenne ; le dlai compris entre la fin des oprations sur place et lenvoi des documents de taxation est en moyenne de 8,6 mois. La rduction de la dure de traitement des dossiers devrait tre une priorit pour la DNEF, en particulier pour le dlai compris entre lattribution dun dossier une brigade et son intervention dans les locaux de la socit contrle.

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Des modes dintervention plus rapides doivent tre dvelopps pour carter les socits frauduleuses ou potentiellement frauduleuses. A cette fin, une tude des pratiques trangres en matire de suspension du numro de TVA pour les socits suspectes mriterait dtre conduite. Les procdures internes la DGFIP doivent tre rformes pour rduire trs fortement les dlais administratifs de suspension de numro de TVA, de lordre de trois mois actuellement.

2 - Une adaptation trop lente des outils informatiques


Fin 2008, une rflexion a t entreprise sur les nouvelles techniques d'analyse de bases de donnes dveloppes depuis plusieurs annes dj chez certains de nos partenaires, comme lEspagne, par exemple. La DNEF na fait, cette occasion, que lancer une rflexion sur lexploration automatise des donnes alors quelles sont en place chez nos principaux partenaires. Sagissant des circuits dapprovisionnement des donnes, le chantier ouvert en 2009 vise mettre en place un transfert des donnes vers la DNEF de faon totalement dmatrialise via le rseau. Un logiciel mis en place en 2004 permet de dfinir, partir dune analyse du schma ainsi labor, une stratgie afin de rationaliser les investigations. Son exploitation a t confie une quipe ddie qui traite les travaux des autres structures. La monte en puissance de ce logiciel constate depuis lanne 2005, sest poursuivie en 2009 (120 dossiers ont ainsi t traits, portant sur 386 fichiers et 493 schmas ont t fournis), mais sest interrompue en 2010. Divers travaux dexpertise sont raliss sur des logiciels ou des outils de gestion comportant des fonctionnalits favorisant les fraudes. Pour conduire ces actions, la DNEF a renforc, au 1er septembre 2011, ses effectifs dinspecteurs disposant de comptences en informatique, pour pouvoir ainsi accrotre le nombre de ses enqutes en la matire. Un autre axe dvolution rside dans le projet d'acquisition par la DNEF d'un outil de traitement des donnes non structures. Lquipe charge de lexprimentation met en uvre la technologie de lexploration automatise de textes ; linstallation et le paramtrage se sont drouls au cours de l'anne 2009. Un groupe de travail associant des enquteurs a t mis en place. L'exprimentation du produit a commenc sur un nombre de postes rduits et a port sur les pices saisies dans le cadre des visites domiciliaires, sans tre acheve. La DNEF va ensuite procder des tests sur les pistes ouvertes par la technique de lexploration automatise de donnes ; un bilan en sera

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dress de faon permettre la direction gnrale doprer, sil y a lieu, des choix en la matire. Cette lenteur contraste avec la situation constate dans dautres pays, comme la Belgique, qui utilise de tels outils en matire de carrousels de TVA. Les outils informatiques font lobjet dadaptations trs progressives et prudentes quil conviendrait dacclrer eu gard aux enjeux qui sy attachent. Ceci exige une ouverture rsolue des expertises et des expriences nouvelles en matire notamment de bases de donnes et de statistiques.

D - Les facteurs de fragilit communs aux trois directions


1 - Les instruments juridiques
Les instruments juridiques tendent se juxtaposer sans rflexion sur leur interaction et surtout leur rpartition entre structures. Dans le mme temps, ils se sont rvls insuffisants pour empcher les nouveaux types de fraudes. Ils ont parfois t fragiliss par la jurisprudence franaise et europenne. En matire de contrle fiscal international, la DVNI se heurte aux lourdeurs et aux difficults de lchange dinformations avec les pays trangers. Ces difficults sont bien sr accrues en ce qui concerne les paradis fiscaux, en dpit de loutil juridique que constitue le rgime fiscal privilgi . Or, les entreprises contrles par la DVNI, bien conseilles, concentrent la majorit des pratiques doptimisation fiscale. Elles disposent notamment des prix de transfert pour optimiser au niveau mondial leur charge fiscale. Si la DVNI a ralis des progrs en matire de contrle fiscal international ces dernires annes, un effort accru est souhaitable eu gard limportance de lenjeu. Les obstacles auxquels se heurte la coopration internationale valent aussi pour la DNEF et la DNVSF. Lintrt de lexamen de la situation fiscale des particuliers a t limit par un certain nombre de rgles, dont la rgle du double (arrt Conseil dEtat, Bancarel du 5 mars 1999). Selon cet arrt, la discordance entre les revenus dclars et les sommes portes au crdit des comptes financiers dun contribuable ne constitue un indice de nature lgitimer la mise en uvre dune demande

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de justifications par ladministration que si le montant de ces crdits est au minimum deux fois suprieur celui des revenus dclars. Leffet de cette rgle est particulirement significatif pour la DNVSF, compte tenu des particularits de son tissu fiscal constitu de particuliers fortuns. Cette situation bnficie indubitablement aux plus hauts revenus, bien davantage en tout cas que ne le ferait lapprhension de lcart entre les crdits et les revenus dclars sil tait exprim en valeur absolue. Enfin, la procdure de visite et de saisie, qui est une composante centrale de lactivit de la DNEF, a t interrompue pendant six mois, du fait de larrt Ravon de la Cour europenne des droits de lhomme du 21 fvrier 2008 (insuffisance des voies de recours, corriges depuis aot 2008), mais les services ont t perturbs pendant une dure bien suprieure. Seules 150 procdures ont t ralises en 2009 (et 115 en 2008) contre 240 en 2005, 2006 et 2007. Le rythme de croisire prcdent est presque retrouv en 2010 (232). Cette procdure doit par ailleurs sarticuler avec le code de procdure pnale qui permet dj d'adjoindre aux enquteurs toute personne comptente. La loi du 30 dcembre 2009 a galement cr une nouvelle procdure d'enqute judiciaire mene par des agents des services fiscaux habilits et dirigs par le parquet, pour les cas de fraude fiscale recourant l'utilisation de faux ou de comptes dtenus directement ou indirectement dans des Etats non coopratifs ( paradis fiscaux ).

2 - Le contrle interne et la documentation des procdures


Les trois directions prsentent plusieurs caractristiques communes qui tiennent ce quelles nont pas mis en place un systme de contrle interne efficace permettant systmatiquement de documenter la justification des dcisions et de retracer de faon simple les tapes et les lments constitutifs dun dossier. Le contrle interne existe bien dans chacune de ces directions, mais il est insuffisant pour apporter une vision satisfaisante de la qualit des contrles, les objectifs tant essentiellement quantitatifs. Les transactions permettent de scuriser des recouvrements et dviter des contentieux parfois trs longs. Cependant, ni les directions nationales ni la sous-direction du contrle fiscal nont tabli de doctrine demploi claire des transactions ni mis en place une valuation fiable de son impact financier. Un constat identique avait dj t effectu lors de lenqute portant sur le rseau dconcentr. La DGFIP est consciente de cet enjeu et travaille lheure actuelle un meilleur encadrement et une meilleure traabilit des transactions.

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Lexamen des dossiers de transactions la DVNI indique une documentation des dcisions parfois insuffisante, en particulier lorsquelles sont conclues directement par les chefs de brigade. A la DNVSF, la pratique trs gnrale de la transaction sexplique par le type de contribuable que traite le service. La DNVSF, lorsquelle identifie dans ses positions des lments de fragilit juridique, sengage sur la voie de la transaction afin dviter un contentieux long et parfois coteux. Si le principe de la transaction nest pas contestable, on peut regretter que la doctrine demploi nen soit pas davantage prcise et que des efforts pour en harmoniser lexercice naient pas encore t suffisamment dploys au niveau du contrle interne. La DNVSF semble consciente de ces difficults et a dcid dengager un audit interne. Une valuation rigoureuse des consquences financires des transactions est galement ncessaire. Le logiciel permettant denregistrer les pices dmatrialises est diversement aliment, en particulier la DNEF et la DNVSF. Il en rsulte, dans certains cas, des difficults pour retrouver de faon simple et rapide les tapes des procdures engages et les lments ncessaires la comprhension dun dossier pour chaque affaire. Dune faon gnrale, la traabilit des dcisions est ingale, quil sagisse des transactions, du choix dappliquer telle ou telle pnalit ou des rsultats du contrle lorsquil ne dbouche sur aucune rectification. Elle doit tre renforce afin de sassurer de lgalit de traitement des contribuables. Aussi la DGFIP exprimente-t-elle lheure actuelle, pour lensemble des ses directions nationales et locales, une nouvelle application informatique destine renforcer la traabilit des dcisions prises. Cet outil sinscrit galement dans une finalit dappui aux vrificateurs car il est associ un guide mthodologique pour les orienter dans leurs investigations.

3 - La gestion des ressources humaines


La rotation des effectifs la DVNI et la DNVSF est trop rapide : lanciennet moyenne des agents atteint peine quatre annes la DVNI et 4,5 la DNVSF, alors quil faut plus de trois ans un vrificateur pour tre pleinement oprationnel et que les contrles stendent frquemment sur plusieurs annes (85 % des vrificateurs ont moins de quatre ans danciennet la DVNI et la DNVSF). Des mesures permettant de limiter cette rotation sont ncessaires.

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Par ailleurs, et compte tenu de la rforme de la formation initiale (ENFIP), la DVNI et la DNVSF doivent intensifier les mesures de formation destines aux jeunes agents. Au contraire, la DNEF, la difficult renouveler les outils et les mthodes trouve une part de son explication dans une stabilit des cadres qui peut tre considre comme excessive, faute dactions massives en matire de formation continue. Elle est lie galement une insuffisante diversification qualitative des ressources humaines mobilises, en particulier dans les activits de veille et de recherche. De manire gnrale, la DNEF gagnerait enrichir ses propres ressources humaines par les comptences dexperts extrieurs la DGFIP (informaticien, statisticien, ingnieur).

II - Un pilotage et une organisation adapter aux enjeux nouveaux


Lenqute relative la sous-direction du contrle fiscal, claire par celle sur la fraude la TVA sur les quotas carbone, a montr que les faiblesses releves au niveau des directions spcialises nationales sexpliquent en partie par un pilotage insuffisant de la part de la direction de la DGFIP. Ce pilotage souffre galement de lacunes en matire dorganisation et danimation du rseau dconcentr. Face des enjeux dimportance et de complexit croissantes, ladministration a amorc une rorganisation partielle, alors quune refonte en profondeur de lorganisation est ncessaire.

A - Le pilotage par la sous-direction du contrle fiscal


Au niveau national, le systme franais de contrle fiscal est anim par la sous-direction du contrle fiscal de la DGFIP. Rattache au directeur charg de la fiscalit, la sous-direction compte une centaine dagents. Elle est responsable du pilotage du rseau, de lanimation du contrle fiscal, ainsi que de lexamen des dossiers les plus complexes ou sensibles156. Elle ne coordonne pas suffisamment les
Il sagit des dossiers faisant lobjet dune saisine des services ( demandes de solution ) du fait de leur complexit technique ou de leur importance financire, ainsi que des dossiers voqus devant le ministre ou le directeur gnral ( situations fiscales ).
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directions nationales. Les objectifs dactivit quelle fixe au rseau dconcentr apparaissent insuffisamment ambitieux au regard des moyens mobiliss, lesquels restent allous sans remettre en cause lexistant.

1 - Une coordination insuffisante entre directions nationales a) Un pilotage des directions nationales spcialises manquant de fermet
La sous-direction du contrle fiscal est charge de piloter les directions spcialises de contrle fiscal, qui sont les seules tre administrativement rattaches directement au sous-directeur. Ces directions nationales sont traditionnellement les plus autonomes du rseau. Le dialogue de gestion, fond sur des confrences trisannuelles, laisse une grande marge dapprciation aux directeurs nationaux dans lidentification des points damlioration de leur direction, et dans la mise en place des actions correctrices. La sous-direction ne dispose pas des dispositifs de suivi adquats pour dceler le plus tt possible les sujets potentiellement sensibles ou complexes traits par les directions nationales. En revanche, elle continue examiner de manire systmatique les procdures de perquisition fiscale conduites par la DNEF, sans que sa valeur ajoute napparaisse clairement. Enfin, la sous-direction du contrle fiscal ne parvient pas faire travailler ensemble les directions nationales. La Cour relve ainsi labsence de porte relle de plusieurs conventions passes entre directions nationales (par exemple, entre la DVNI et la DNVSF). La sousdirection ne remdie pas assez aux cloisonnements existant tant entre les directions nationales spcialises dans le contrle quentre celles-ci et le reste des services de la DGFIP, ni aux lourdeurs et lenteurs qui en rsultent. Elle ne comble pas non plus les insuffisances dans la gestion proactive des principaux risques par les diffrents services.

b) Les faiblesses de la veille stratgique


Les difficults rencontres par les directions nationales, illustres par la fraude aux quotas de CO2 (cf. chapitre au prsent RPA), rvlent labsence dun vritable systme national de veille stratgique. Certes, une mutualisation des mthodes de contrle seffectue par des groupes de travail ad hoc qui impliquent les services territoriaux. Cependant, elle sopre sur une base essentiellement interne. La sousdirection ne fait, par ailleurs, pas appel pour complter ces quipes des

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comptences extrieures, notamment issues du priv, pour identifier les nouvelles formes de fraude, et mettre au point les mthodes de contrle diffuses au sein du rseau. Elle ne recourt pas davantage des prestations externes dtudes afin de mieux anticiper les volutions du contexte conomique, financier et technologique, dans lequel ses activits se dploient.

2 - Des objectifs peu ambitieux au regard des moyens mobiliss a) Un processus de pilotage de lactivit perfectible
Les travaux de la Cour publis en 2010 appelaient une amlioration des rsultats du contrle fiscal et un pilotage accru du rseau par ladministration centrale. Lenqute sur la sous-direction a ainsi t loccasion dvaluer la qualit de ce pilotage national de la politique de contrle fiscal. Les objectifs du contrle fiscal sont fixs au niveau national par la sous-direction du contrle fiscal. Ils sont ensuite dploys au niveau interrgional puis dpartemental par des plans interrgionaux de contrle fiscal, qui couvrent des priodes de trois ans. Si lexamen de ces plans conclus au cours de la dernire dcennie a montr un pilotage plus ferme du rseau par la sous-direction du contrle fiscal, des progrs sont encore possibles en la matire. Aucun plan ntait ainsi en vigueur en 2009 et en 2010, la sousdirection nayant valid les plans 2010-2012 que fin dcembre 2010. La sous-direction a valid, en outre, fin 2010 des plans pour lesquels lensemble des objectifs quantifis navaient pas t fixs et ne ltaient toujours pas six mois plus tard. Les derniers plans (2010-2012) sont de qualit trs ingale entre les diffrentes interrgions, quil sagisse de lanalyse du tissu fiscal, du bilan des prcdents plans ou des actions mener pour la priode concerne. Il sagit dun exercice souvent formel, et les objectifs quantifis, en particulier ceux qui sont spcifiques chaque interrgion, semblent mal connus et peu suivis dans le rseau.

b) Des objectifs quantitatifs stables en termes de contrles


Au cours de la priode rcente, les services de contrle fiscal ont bnfici dune sanctuarisation de leurs effectifs : ils nont pas t affects par le non-renouvellement dun dpart en retraite sur deux appliqu au reste de la DGFIP, comme lensemble de la fonction

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publique dEtat, ce qui, dans le principe, est souhaitable, compte tenu des enjeux financiers. En dpit de cette situation, la sous-direction na pas augment les objectifs quantifis quelle fixe au rseau. En particulier, le nombre doprations de contrles fiscaux externes quelle demande au rseau chaque anne est stable depuis plus dune dizaine dannes 52 000 oprations. Une telle stabilit est anormale dans un rseau dont on aurait pu attendre des gains de productivit lis la monte en puissance de loutil informatique et la modernisation des mthodes de contrle. Plutt quaugmenter le nombre doprations de contrle fiscal externe, la sous-direction du contrle fiscal concentre ses demandes au rseau sur la qualit du contrle fiscal, qualit quelle ne dfinit, toutefois, pas de manire univoque. Selon les documents, la qualit est ainsi dfinie en rfrence au taux de couverture des contribuables (cest-dire comme unification de la frquence des contrles sur le terrain), la qualit du service rendu aux usagers (dure des investigations, dlais de rponse et denvoi des documents), ou lexhaustivit des investigations et la solidit du dossier juridique. Cette dernire acception est sans doute la plus pertinente, mais ne fait lobjet daucune mesure ni daucun contrle systmatique de la part de la sous-direction. Enfin, lactivit du rseau en matire de contrle sur pices a dclin au cours de la priode rcente. En effet, si les redressements (mesurs en droits nets rappels) la suite de contrle fiscaux externes ont progress sur la priode rcente (passant de 6,9 Md en 2006 plus de 7,9 Md en 2010), ceux du contrle sur pices ont lgrement dcru (5,5 Md en 2006, mais moins de 5,2 Md en 2010). Le contrle sur pices complexe, dont le suivi statistique a t rendu possible par de rcents dveloppements informatiques, constitue pourtant une mthode de contrle fiscal potentiellement trs efficace, et moins coteuse que le contrle sur place, pour ladministration comme pour le contribuable.

3 - Une allocation des moyens essentiellement fonde sur une logique de reconduction
En termes dallocation des moyens humains, le systme est galement marqu par la stabilit. Fortement contrainte par les rgles encadrant la mobilit des agents, ladquation du rseau au tissu fiscal (entreprises et particuliers entrant dans le champ de comptence des directions concernes) nest,

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lheure actuelle, pas dmontre, et des carts importants peuvent tre relevs entre dpartements en termes de lien entre moyens affects et densit du tissu fiscal. Ainsi au sein dune mme rgion, un dpartement (les Bouches-duRhne) compte 54 inspecteurs des impts pour assurer le contrle de prs de 140 000 entreprises, quand un autre dpartement (les Alpes Maritimes) compte 78 inspecteurs pour 108 000 entreprises157. Lintensit des pratiques de contrle au niveau local tend rsulter plus des effectifs disponibles que des spcificits du tissu. La dernire tentative de la sous-direction du contrle fiscal pour faire correspondre les moyens allous aux enjeux date de 2007, et stait traduite par des redploiements deffectifs limits entre lIle-de-France et la province. La mthodologie retenue visait dpasser le seul objectif dune couverture harmonieuse du tissu fiscal (que permet dvaluer le nombre dentreprises par agent), pour intgrer les diffrentes finalits du contrle fiscal. Nanmoins un examen attentif de ce redploiement montre que les critres retenus pour valuer le niveau de risque taient incomplets. La sous-direction du contrle fiscal a rcemment mis en place les outils lgislatifs et techniques permettant la ralisation des contrles sur pices distance , au sein du mme dpartement ou dun dpartement lautre. Toutefois lutilisation de ces outils se fait pour linstant sur la base du volontariat. Elle nest pas mise en uvre pour corriger des difficults transitoires qui seraient recenses concernant lallocation des moyens sur le territoire (elle ne concerne lheure actuelle que neuf directions locales).

B - Un systme statique face de nouvelles formes de fraude


1 - Des enjeux dimportance et de complexit croissantes
Les enjeux auxquels sont confronts les services de contrle fiscal sont marqus, dans la priode rcente, par les consquences de
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A titre dillustration le premier dpartement (les Bouches-du-Rhne) compte 1,1 million de dclarants limpt sur le revenu et 3 813 dossiers fort enjeu , quand le second (les Alpes-Maritimes) compte 671 000 dclarants dont moins de 3 780 dossiers fort enjeu. De la mme manire, le Loiret compte 18 agents A pour vrifier prs de 50 000 entreprises, quand la Guadeloupe compte 13 agents A pour prs de 66 000 entreprises ; les Alpes-de-Haute-Provence comptent 3 agents A pour 16 000 entreprises, la Corse-du-Sud en compte 7 pour 14 000 entreprises.

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linternationalisation des changes, de la dmatrialisation et de lacclration des procdures, de la multiplication et de la diversification des oprateurs. Linternationalisation des changes a pour corollaire une plus grande difficult apprhender lensemble des revenus et du patrimoine des contribuables rsidant ltranger, quils soient particuliers ou professionnels. Le dveloppement des changes intracommunautaires, et plus largement internationaux, na pas empch, au cours de la priode rcente, une baisse des redressements raliss en matire de TVA internationale suite des contrles fiscaux externes (474 M de redressements en 2010, contre 615 M en 2008). Les changes internationaux sont galement sources de difficults croissantes pour les services de contrle fiscal. Les groupes internationaux peuvent, par exemple, minorer leur charge fiscale en optimisant les prix de transfert , qui sont les prix auxquels sont changs des biens et services intermdiaires entre les filiales dun mme groupe (facturation une filiale par sa maison mre de lutilisation dun logiciel par exemple). La sous-direction du contrle fiscal offre la possibilit aux entreprises qui le souhaitent de scuriser juridiquement leurs prix de transfert (procdure daccord pralable sur les prix de transfert). Cependant, la procdure est lourde et les demandes restent limites (environ 20 par an). Les contrles restent quant eux dampleur insuffisante, comme la montr lenqute sur la DVNI, qui ralise la vrification des groupes les plus importants et les plus internationaliss. Les procdures dchange dinformation avec les administrations trangres, ou procdures dassistance administrative internationale , sont souvent lourdes et ont des rsultats variables selon les pays concerns. Si la France sest, relativement dautres pays, bien approprie cet outil, elle fait encore souvent face des juridictions insuffisamment coopratives. En tout tat de cause, lutilisation de ces procdures par les services ncessite, de la part de ladministration centrale, un pilotage qui doit encore tre resserr, en particulier en direction de la DVNI et des DIRCOFI les plus concernes. La dmatrialisation des changes et leur acclration ont facilit la fraude aux quotas de CO2 sur la TVA. Cette volution des marchs financiers notamment, marque par linstantanit des changes, cre un besoin trs fort dadaptation pour ladministration fiscale.

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Enfin, sur longue priode, le nombre de petites entreprises sest accru tandis que leur dure de vie est inversement proportionnelle cette hausse. Les services de contrle fiscal doivent ainsi faire face la simplification et lallgement des obligations comptables des autoentrepreneurs. Ces entreprises, aux obligations dclaratives allges, sont plus difficiles contrler.

2 - Une organisation trop fige


Face ces nouvelles opportunits de fraude, le systme franais de contrle fiscal a peu volu, dans la priode rcente, tant au niveau national que dconcentr.

a) Le niveau national
Du point de vue de lorganisation du contrle fiscal et de son pilotage, les dernires circulaires publies par la sous-direction du contrle fiscal ont confort lorganisation actuelle, dont la dernire rforme dampleur tenait la cration des directions interrgionales de contrle fiscal (DIRCOFI). La sous-direction du contrle fiscal sest engage fin 2011 dans une rorganisation, qui doit notamment lui permettre de mieux encadrer laction des directions nationales de contrle fiscal et suivre certaines affaires complexes. Cette rorganisation entend corriger les dficiences rvles en matire de veille stratgique et de coordination densemble des services de contrle fiscal. La sous-direction, rige en service du contrle fiscal par arrt du 11 octobre 2011, serait ainsi toffe, en particulier du point de vue de lencadrement suprieur. Le chef de service, nomm par arrt du 2 janvier 2012, aurait autorit sur un chef de bureau charg des affaires fiscales et pnales, un charg de mission ddi au pilotage des directions nationales et des affaires complexes, et un sous-directeur ayant la responsabilit de trois bureaux (politique et animation du contrle fiscal ; expertise juridique ; affaires internationales). Tout autant que laugmentation des moyens affects la sousdirection du contrle fiscal, cette rorganisation doit tre loccasion dune diversification des expertises et des expriences.

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b) Le rseau dconcentr
Le rseau charg du contrle fiscal a t intgr sans modification majeure de missions et deffectifs au rseau fusionn des directions dpartementales et rgionales des finances publiques. Le rseau charg du contrle sur pices des particuliers est aujourdhui encore insuffisamment structur. Cest, en particulier, le cas concernant le contrle des dossiers fort enjeu , cest--dire des particuliers les plus aiss, qui doivent faire lobjet dun examen systmatique sur pices tous les trois ans, selon une technique de contrle conjoint des revenus et du patrimoine. Dans un rapport rcent, linspection gnrale des finances relevait ainsi quen dpit de rsultats affichs dpassant la cible, sur la priode triennale 2006-2008, la dmarche de contrle sur pices triennal ne couvre pas en ralit la totalit des contribuables fort enjeu et conduit orienter laction des services vers la ralisation de lobjectif quantitatif au dtriment dune approche priorise des contrles en fonction des enjeux 158. En effet, la population des contribuables fort enjeu est volatile, et ce sont les nouveaux dossiers fort enjeu (la population entrante) qui sont contrls en priorit. Ds lors, seuls 80 % des dossiers fort enjeu qui remplissent de manire stable les critres dligibilit au cours des trois annes ont t contrls. Cette situation rsulte pour lessentiel de mauvaises liaisons entre services qui fonctionnent mal. Les contacts entre services chargs des dossiers fort enjeu et services de fiscalit professionnelle sont peu nombreux, le contrle du patrimoine dpasse rarement les frontires dpartementales, et lintervention des services de recherche (notamment de la DNEF) est rarement sollicite. Enfin, lexamen des dossiers fort enjeu est confi, au niveau local, des quipes qui nont pas toujours la taille critique ncessaire pour traiter des dossiers complexes, ce qui implique de dvelopper une expertise suffisante en matire patrimoniale. Si la structuration dquipes plus larges, unifiant les diffrentes comptences ncessaires pour raliser un contrle corrl de qualit, fait aujourdhui consensus, la rorganisation du rseau a t fige en attendant la fin du processus de fusion. Dans le domaine de la recherche dinformation, les services de contrle fiscal ont t marqus, dans la priode rcente, par la cration de
158 Rapport de linspection gnrale des finances de fvrier 2011 : La gestion et le contrle des dossiers fort enjeu par ladministration fiscale franaise .

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nombreuses structures. Toutefois leur bilan reste raliser. La cration des groupements dintervention rgionaux (GIR) en 2002 na pour linstant pas apport les rsultats attendus en matire fiscale. Les GIR ont des objectifs autres que fiscaux, et ont longtemps t orients vers la lutte contre les trafics de stupfiants dans les quartiers sensibles. Ces trafics et quartiers constituent dsormais le cur de cible de nouveaux dispositifs, dits de lutte contre les activits illicites dans les quartiers sensibles , depuis la fin 2010. Il conviendra dvaluer rapidement larticulation des diffrentes structures, et leurs rsultats tant fiscaux quen termes de scurit.

3 - La ncessit dune refonte densemble


Au-del des amnagements en cours, les constats qui prcdent font ressortir la ncessit dune rorganisation dampleur, articule autour de trois axes : un pilotage renforc, une nouvelle rpartition des comptences et une coordination approfondie entre directions et services. Cette rorganisation implique llaboration dun plan dactions visant rnover la politique de contrle fiscal et se dployant selon un chancier cadenc de 2012 2017.

a) Le renforcement du pilotage national


La logique qui doit prvaloir est moins celle dun centre unique que celle dune tte de rseau qui rassemble les informations remontant des services et les remet aprs retraitement disposition de toutes les entits concernes. Les missions de cette structure seraient galement de moderniser la documentation et les outils, notamment en menant des tudes sur la rpartition, la typologie et lvolution de la fraude. A ce titre, laccroissement du rle de la sous-direction du contrle fiscal est souhaitable, sans pour autant aboutir une centralisation excessive, en particulier dans le suivi de dossiers individuels. Dans ce cadre, elle devra procder des rajustements de missions entre directions nationales et services territoriaux. Ce renforcement seffectuerait notamment en assurant une mutualisation pertinente des moyens de fonctionnement, en dveloppant les comparaisons internationales (outils juridiques et informatiques disponibles, stratgies de contrle dans les autres pays) et en modernisant la gestion des ressources humaines par la diversification des profils.

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b) Une nouvelle rpartition des missions


La technicit croissante des sujets traiter et la transformation profonde de lenvironnement dans lequel intervient le contrle fiscal justifient de renforcer la spcialisation des services et des agents. Lquilibre entre les structures nationales spcialises et les structures territoriales mriterait dtre revu, au bnfice des premires, ce qui ncessite notamment de faire voluer le positionnement de la DNEF et de la DNVSF. De mme, au sein des services territoriaux, lquilibre entre le rle des DIRCOFI et celui des directions dpartementales devrait donner lieu rexamen. Cest en matire de contrle des dossiers forts enjeux que ce rquilibrage est le plus urgent.

c) Lamlioration de la coordination au sein de la DGFIP et avec les autres services


Les trois directions nationales doivent par ailleurs amliorer les relations entre elles, car jusqu prsent les conventions, formelles, nont pas rellement orient leur activit ; au contraire, leur existence seule dispense parfois de nouer les contacts concrets et ponctuels, utiles pour lefficacit quotidienne des contrles. Ainsi, la DVNI doit-elle accentuer ses efforts en matire de contrle des dirigeants et hauts revenus des entreprises quelle contrle, car elle dispose dinformations compltes sur les revenus quils peroivent. En la matire, une collaboration plus troite avec la DNVSF et les DIRCOFI est ncessaire. Chacune des directions doit galement renforcer ses relations avec les autres administrations. Une meilleure articulation des directions nationales avec les autres directions du ministre du budget (douanes, dlgation nationale la lutte contre la fraude, TRACFIN) est souhaitable. Comme la dj soulign la Cour plusieurs reprises dans ses prcdents travaux159, la coopration entre la DGFIP et les douanes doit, en particulier, tre plus structure. Lchange oprationnel sur le ciblage
159

Rapport de 2009 demand par le Parlement sur le programme COPERNIC en application de larticle 58-2de la LOLF ; chapitre sur le contrle fiscal dans les services dconcentrs du rapport public annuel 2010, rapport sur le bilan de la rforme des oprations commerciales de la direction gnrale des douanes et droits indirects en 2010.

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des oprateurs et un retour mutuel sur la qualit des informations transmises doivent tre davantage explors. Enfin, lactivit de veille sur les nouveaux facteurs de risque doit tre sensiblement renforce, ce qui passe par le dveloppement des changes entre la DNEF et les autres administrations de lEtat disposant dexpertises utiles au dveloppement de la lutte contre la fraude (les ministres chargs du dveloppement durable, des questions nergtiques, de la dfense, de lintrieur notamment). __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Le contrle fiscal est un outil essentiel tant en termes de scurisation des recettes budgtaires que dacceptation de limpt ; le contexte actuel caractris par de graves tensions sur les finances publiques et la ncessit de demander aux contribuables des efforts accrus rend plus forte encore lexigence dun contrle fiscal efficace. A ce titre, malgr les volutions engages, le systme de contrle fiscal peine sadapter aux nouvelles formes de la fraude, qui sest dmatrialise, internationalise, acclre et complexifie. Lorganisation du contrle fiscal na pas t revue loccasion de la mise en place de la DGFIP (2007 2011) par fusion de lex-direction gnrale des impts et de lex-direction gnrale de la comptabilit publique. Elle est reste dans les grandes lignes celle des annes 1980. De nouveaux outils ont t ajouts, de nouvelles procdures juridiques mises en place, de nouveaux services crs, mais ces diffrentes volutions nont pas abouti une refonte en profondeur des mcanismes du contrle fiscal au niveau national. Cette organisation inchange sest accompagne dune stabilit des moyens dans la priode rcente, les services chargs du contrle fiscal ayant t laisss lcart de la politique de rduction des effectifs publics. Ladministration na pas pleinement tir les conclusions de la cration des DIRCOFI au dbut des annes 2000 en termes dorganisation ni de rpartition des missions. La mise en place de la DGFIP ne sest pas accompagne dune rflexion sur les volutions quantitatives et qualitatives apporter aux moyens ddis au contrle fiscal. Ladministration doit dsormais sortir de la logique damnagements la marge, redfinir ce quelle attend des structures nationales de contrle fiscal et leur articulation avec le rseau dconcentr, en concevant ds aujourdhui une organisation-cible du contrle fiscal, dont la ralisation schelonnerait sur cinq ans.

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La Cour formule un ensemble de recommandations organis autour de quatre orientations : mieux anticiper les volutions de la fraude : 1. mettre en place au sein de la DGFIP un dispositif structur de veille stratgique portant sur les nouveaux risques de fraude ; 2. faire exercer par le nouveau service un pilotage intgr des actions entre entits charges de la recherche, du renseignement et du contrle ; rendre plus dynamique le pilotage du rseau : 3. faire des plans interrgionaux de contrle fiscal de vritables outils oprationnels ; 4. dvelopper un management moins exclusivement centr sur les indicateurs quantitatifs et adopter un dispositif de contrle interne de qualit ; fixer des objectifs plus ambitieux aux services de contrle fiscal : 5. augmenter le nombre de contrles fiscaux externes raliser annuellement ; 6. crer des ples patrimoniaux unifis chargs du contrle des dossiers fort enjeu au niveau local ; 7. assurer un contrle accru sur les dossiers trs fort enjeu au niveau national en dotant rapidement la DNVSF dun portefeuille dactivit propre ; amliorer la gestion des effectifs : faire correspondre lallocation des moyens dploys sur les territoires aux enjeux fiscaux locaux ; 9. rduire la rotation des effectifs la DVNI et la DNVSF et laugmenter la DNEF ; 10. diversifier davantage les expertises, les profils et les expriences de lencadrement suprieur.

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SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre de lintrieur, de loutre-mer, des collectivits territoriales et de limmigration Ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Destinataire nayant pas rpondu Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie

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REPONSE DU MINISTRE DE LINTERIEUR, DE LOUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LIMMIGRATION

Ce rapport analyse l'activit de trois directions de la DGFIP : la direction des vrifications nationales et internationales, la direction nationale des vrifications de situations fiscales, la direction nationale des enqutes fiscales. Ces services ne sont pas placs sous mon autorit et ne font pas partie de ladministration dconcentre. Le rapport nappelle donc pas dobservation de ma part.

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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Il s'agit en effet d'un domaine, la lutte contre la fraude fiscale, dans lequel l'implication des pouvoirs publics est totale. C'est une question de justice, les Franais n'ont pas payer le prix de l'incivisme de ceux qui trichent. C'est galement une question d'quit. Sur le constat, la tonalit d'ensemble du rapport me parat traduire une vision en retrait et en dcalage tant avec la ralit des actions mises en uvre sous mon autorit par la direction gnrale des finances publiques (DGFIP) qu'avec les rsultats trs positifs obtenus. Tout d'abord, l'administration fiscale a t dote au cours de ces dernires annes de moyens d'action qui ne lui avaient jamais t donns pour lutter contre la fraude fiscale et que j'ai dtaills le 24 novembre dernier. Un exemple : la France est dote depuis 2010 d'une police fiscale . Dans ce cadre, les pratiques frauduleuses les plus sophistiques, reposant en particulier sur l'utilisation des paradis fiscaux, font dsormais l'objet d'investigations sous la forme d'enqutes judiciaires, avec l'utilisation de moyens tels que des auditions, des coutes ou des perquisitions. Cette procdure, qui n'existait pas jusqu' prsent dans notre pays, est dj applique 75 dossiers de grande fraude. Par ailleurs, la prsence sur le terrain des services de la DGFIP a t maintenue, en particulier grce la sanctuarisation du nombre des vrificateurs, un niveau de prs de 52 000 contrles sur place par an dont 48 000 dans les entreprises. Au regard de ces moyens, les rsultats atteints par la DGFIP sont indiscutables : le total des droits et pnalits rappels en contrle fiscal s'est lev 16 milliards d'euros en 2010, soit 1 milliard de plus qu'en 2009. Paralllement, l'indicateur du niveau de recouvrement aprs deux ans des crances issues du contrle fiscal externe progresse nettement pour atteindre 49 % (crances 2008) contre 38 % en 2008 (crances 2006), tant prcis qu'il reste fortement dpendant de la situation conomique des entreprises. En matire de lutte contre la fraude, la part des oprations sur place qui aboutissent rprimer des situations frauduleuses caractrises a progress en 20 l0 pour atteindre un niveau proche de 30 %, reprsentant un montant de 4 milliards d'euros de droits et de pnalits. En outre, la DGFIP a dpos 981 plaintes au pnal l'encontre des contribuables responsables des agissements les plus graves.

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S'agissant des prconisations de la Cour, plusieurs d'entre elles rejoignent des mesures qui ont t mises en place rcemment par la DGFIP, notamment le dispositif spcifique de contrle des dossiers des contribuables les plus fortuns, mentionn par votre projet de rapport. De mme, j'approuve totalement la recommandation sur le renforcement du pilotage des directions nationales de contrle fiscal par l'administration centrale du ministre. J'ai d'ailleurs rig en octobre 2011, dans cet objectif, la sousdirection du contrle fiscal en un service du contrle fiscal . A l'appui de ces considrations, je juge utile de vous faire part plus en dtail des lments suivants. I - Des avances indites ont t ralises en matire de lutte contre la fraude Face l'volution du contexte de la fraude fiscale, marque par l'internationalisation et le dveloppement de l'conomie dmatrialise, le Gouvernement a veill depuis cinq ans adapter les moyens de l'administration. En particulier, une vingtaine de dispositifs lgislatifs a t adopte, dont beaucoup sont trs novateurs. 1. La lutte contre les paradis fiscaux a connu des avances dcisives. Sous l'impulsion du Prsident de la Rpublique, et l'issue des travaux du G20, un paquet de mesures de rtorsion applicables aux oprations conomiques avec des Etats et territoires non coopratifs a t adopt en 2009, afin de les inciter se conformer aux normes internationales d'change d'information. Cette stratgie a permis de conclure 36 conventions d'assistance administrative dont 22 sont entres en vigueur. C'est dans ce cadre, en particulier, que la Suisse a accept de transmettre des donnes bancaires. Paralllement, la DGFIP, en s'appuyant sur le nouveau fichier EVAFISC cr cette fin et qui contient, aprs un an d'existence, environ 95 000 donnes, a multipli les initiatives pour obtenir des informations sur les fraudes lies aux paradis fiscaux afin de programmer des contrles l'encontre des contribuables concerns. Elle a ainsi interrog la totalit des 450 banques tablies en France sur les transferts de fonds l'tranger ou encore les oprateurs de cartes bancaires, ce qui lui permet d'orienter de faon efficace des centaines de procdures. Par ailleurs, j'ai dj mentionn l'enqute judiciaire fiscale, innovation majeure, qui a donn lieu la mise en place en 2010 d'une unit de police judiciaire spcialise, la brigade nationale de rpression de la dlinquance fiscale. 13 agents de la DGFIP ayant obtenu le nouveau statut d'officiers fiscaux judiciaires y travaillent temps plein. Dans ce cadre, la cellule de rgularisation des avoirs 1'tranger, qui avait t ouverte par mon prdcesseur Eric Woerth d'avril dcembre 2009 pour permettre aux contribuables le souhaitant de se mettre en rgle

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avec l'administration tout en payant les droits et les pnalits normalement dues, a examin les dossiers de 4 700 contribuables, pour plus de 1,2 milliard d'euros de recettes budgtaires. Enfin, un dispositif spcifique de contrle sur la base de la liste des 3 000 de l'affaire HSBC a d'ores et dj conduit ouvrir 800 dossiers dont 350 sont achevs. Ces diffrentes actions ont galement eu un impact dissuasif avec par exemple une forte progression de la dclaration spontane de dtention de comptes bancaires l'tranger qui s'est tablie prs de 77 000 en 2010 contre environ 25 000 en 2007. 2. Les escroqueries la taxe sur la valeur ajoute, en particulier les carrousels, constituent un enjeu majeur auquel la DGFIP accorde toute son attention. Pour lutter contre ces agissements, EUROFISC, un nouveau dispositif ractif et scuris d'change d'informations au niveau communautaire, a t cr l'initiative de la Prsidence franaise de l'Union europenne en 2008. Il complte un ensemble de mesures de lutte contre la fraude prises au plan interne. S'agissant de la lutte contre les carrousels de TVA, les droits et pnalits redresss s'lvent au total 1 milliard d'euros entre 2008 et 2010. En 2010, l'administration a dpos 29 plaintes pour fraude fiscale et 12 pour escroquerie l'encontre des instigateurs. 3. Au niveau national, le Gouvernement a mobilis toutes les administrations pour lutter contre les atteintes frauduleuses aux finances publiques. Ainsi, la DGFIP et la Direction gnrale des douanes et droits indirects, qui ont des relations anciennes au sein du ministre du budget, ont conclu en 2010 un nouveau protocole pour adapter leurs modalits d'changes d'informations et renforcer leur coopration. De mme, sous l'impulsion de la Dlgation nationale la lutte contre la fraude (DNLF), l'administration fiscale travaille en coopration troite avec les organismes sociaux, auxquels elle a notamment transmis, suite aux contrles externes, 4 000 signalements en 2010. J'insiste particulirement sur la coopration entre la DGFIP et les forces de police. Elle se traduit par la prsence de prs de 150 agents du fisc au sein des services du ministre de l'intrieur, notamment 39 agents dans les groupes d'intervention rgionaux (GIR) spcialiss dans la lutte contre l'conomie souterraine et 50 agents affects la lutte contre les activits illicites dans les quartiers sensibles. Un dispositif spcifique a d'ailleurs t mis en place pour taxer les revenus des auteurs d'activits illgales et de trafics. Dans de telles situations, dans lesquelles trs peu d'informations sont disponibles, la loi permet depuis 2010 l'administration d'asseoir l'impt sur

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la valeur des marchandises et les sommes saisies lors des investigations judiciaires. Dans ce cadre, de nouvelles mesures votes par le Parlement en loi de finances rectificative pour 2011, visent laisser plus de temps l'administration fiscale et la police fiscale pour agir contre les comportements les plus frauduleux. II - Plusieurs recommandations de la Cour sont dj mises en uvre. Au-del mme de ces avances, j'observe que plusieurs recommandations de la Cour ont d'ores et dj t mises en uvre ou impulses par la DGFIP. 1. Le contrle des particuliers fort enjeu est significativement renforc. Au sein de l'administration, des mesures d'organisation trs concrtes ont t prises pour professionnaliser davantage le contrle des particuliers fort enjeu, qui est pratiqu sur un rythme triennal depuis une dizaine d'annes. Pour les plus importants d'entre eux, ces travaux sont dsormais confis la direction nationale de vrifications des situations fiscales (DNVSF), qui s'est dote d'quipes spcialises pour faire face aux problmatiques rencontres dans ces dossiers atypiques. 40 agents sont ddis depuis septembre 2011 cette mission, et ont vocation couvrir un portefeuille d'environ 3 500 foyers fiscaux. Comme il vous a dj t indiqu, au niveau des directions territoriales, la DGFIP a engag une rflexion sur la mise en place de ples de contrle des revenus et du patrimoine, runissant les comptences ncessaires l'examen de l'ensemble des aspects des dossiers des contribuables, en particulier ceux fort enjeu. 2. Le cadre du pilotage du contrle fiscal a t renforc et clarifi Pour la premire fois, le ministre charg du budget, par une circulaire publique du 2 novembre 2010, a prcis les conditions d'exercice du contrle fiscal. Mon prdcesseur a fix son organisation administrative, fonde sur des principes d'impartialit, d'objectivit, de neutralit et de transparence. Il a confirm l'autonomie de la mission. Dans ce cadre, la responsabilit de l'exercice de la mission est confie la DGFIP. Sur proposition de cette dernire, le ministre arrte les orientations nationales stratgiques qui sont ensuite dclines au niveau des neuf interrgions travers des plans interrgionaux de contrle fiscal, et mises en uvre au niveau dpartemental. Les directions locales sont seules responsables de la programmation et de la ralisation des oprations, comme la Cour a pu le constater.

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Paralllement, dans la ligne des recommandations de la Cour, et en cohrence avec une dmarche d'ensemble conduite au sein de la DGFIP, le dispositif des indicateurs du contrle fiscal a t rationalis. Le nombre des objectifs quantifis dits de priorit a t fortement rduit au profit d'un soutien et d'un dialogue professionnel renforc. Dans ce cadre, leur place dans la communication l'gard des agents, chaque niveau de responsabilit, a t galement revue et norme. A cet gard, je souligne que, conformment l'une de vos recommandations formule dans votre rapport public de 2010, la DGFIP a mis au point un objectif visant diriger une partie des contrles externes vers les plus petites entreprises du primtre d'intervention de chaque direction. Ce dispositif devient contraignant compter de 2012. Il rpond aux critiques formules sur le biais qu'induirait la recherche du rendement financier sur la programmation des oprations. Par ailleurs, comme vous le savez, le renforcement de la traabilit des travaux constitue une priorit pour la DGFIP dans l'ensemble de ses domaines d'action. S'agissant du contrle fiscal, outre les dispositifs existants qui permettent d'ores et dj de suivre les tapes juridiques des procdures, un outil informatis spcifiquement ddi au suivi des investigations et la formalisation des dcisions prises dans les oprations sur place est en cours d'exprimentation dans 41 brigades. Audel de sa fonctionnalit de mmorisation, il comporte une forte composante mthodologique qui est un levier supplmentaire de qualit du contrle. Sur la base d'un bilan, sa gnralisation sera examine au cours des prochains mois. Enfin, vous recommandez un renforcement du pilotage des directions nationales de contrle fiscal par l'administration centrale. J'y souscris pleinement. Il s'agit mes yeux d'une ncessit compte tenu du poids de leurs oprations (50 % du total des droits et pnalits rappels chaque anne au niveau national) et de la complexit des enjeux de fraude qu'elles ont traiter. C'est ce titre, que j'ai mis en place un service du contrle fiscal qui comporte notamment une mission de pilotage , rattache au chef de service, charge du pilotage des trois directions nationales, DVNI, DNEF et DNVSF. Cette mission coordonne galement les oprations de contrle complexes qui appellent des interventions conjointes de plusieurs structures du rseau. III - Nous poursuivons cette stratgie de renforcement de notre dispositif de lutte contre la fraude fiscale. L'efficacit de la lutte contre la fraude implique de veiller une adaptation constante de notre organisation et de nos moyens juridiques, humains et techniques. A cette fin, j'ai demand au directeur gnral des

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finances publiques de me proposer un dispositif qui s'articulera autour des axes suivants : - amliorer la capacit d'anticipation des nouvelles formes de fraude : la cration de la mission pilotage au sein du service du contrle fiscal, avec d'une part, le resserrement du pilotage des trois directions nationales et de leur articulation et, d'autre part, la coordination de certaines oprations de contrle complexes, devrait faciliter l'amlioration de la veille stratgique ; - lancer une rflexion sur les ressources humaines et sur le besoin de spcialisation et d'accompagnement des agents face la complexit de la fraude ; - continuer adapter les moyens juridiques, techniques et informatiques permettant de lutter encore plus efficacement contre les fraudes complexes. Par ailleurs, vous recommandez que la DGFIP amliore la rpartition gographique des moyens de contrle au regard du tissu fiscal. A cet gard, l'adquation des moyens humains aux enjeux de la mission ne peut se mesurer par le seul rapport entre le nombre de vrificateurs et le nombre d'entreprises comme illustr dans le rapport. Il convient de prendre en compte de nombreux critres de charges, d'enjeux et de risque, tant pour les particuliers que pour les professionnels. Comme vous le suggrez, je demande la DGFIP de conduire une nouvelle rflexion sur le principe et la dtermination des modalits les plus pertinentes d'allocation des moyens. Enfin, la prconisation sur 1'augmentation du nombre annuel de contrles fiscaux rejoint ma volont d'amliorer en permanence la couverture des contribuables. Cela tant, plutt qu'une approche purement quantitative et qui resterait limite aux oprations sur place, je privilgie une dmarche fonde sur la professionnalisation de la programmation et des investigations, en y intgrant les procdures conduites du bureau qui jouent un rle essentiel, et fortement prpondrant s'agissant des particuliers. A titre d'illustration, dans la nouvelle organisation du contrle des dossiers fort enjeu, un contrle ralis du bureau par la DNVSF sur un dossier de son portefeuille constitue une nouvelle approche prsentant une valeur ajoute qui peut tre suprieure la procdure d'ESFP dont l'intrt sur ces dossiers est limit, comme vous l'indiquez, notamment par la rgle du double. J'ai, en consquence, demand la DGFIP de rflchir la valorisation des diffrents points d'impact sur le tissu fiscal qu'ils soient issus du contrle du bureau ou du contrle externe, ainsi qu'aux modalits qui permettraient d'en augmenter le nombre sans en restreindre 1'efficacit.

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Premire partie Les finances publiques

Chapitre IV Une institution financire

La Banque de France : une nouvelle stratgie face un environnement plus instable

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La Banque de France : Une nouvelle stratgie face un environnement plus instable


_____________________ PRESENTATION ____________________ Banque centrale nationale, membre de lEurosystme160, la Banque de France participe la dfinition et lexcution de la politique montaire de la zone euro. A ce titre, elle joue un rle essentiel dans le financement de lconomie. Elle exerce galement des missions de service public pour le compte de lEtat, notamment dans le cadre du traitement du surendettement des mnages. Dans un rapport public thmatique161 de mars 2005, la Cour dressait un constat svre sur sa gestion alors que la Banque de France venait denregistrer, pour la premire fois de son histoire, une perte sur lexercice 2003. Les recommandations formules dans ce rapport ont fait lobjet dun suivi dans les rapports publics annuels de 2007 et de 2008. La Banque de France a mis en uvre un certain nombre de rformes dlicates et indispensables, qui taient recommandes par la Cour. Aujourdhui, malgr le redressement de son rsultat net, elle est confronte de nouveaux dfis lis la fois la forte instabilit de lenvironnement financier mondial et lvolution du contexte dans lequel elle exerce ses missions. La crise financire qui a commenc lt 2007 a profondment modifi les conditions dintervention de lEurosystme. Des mesures de politique montaire dites non conventionnelles ont t mises en uvre partir doctobre 2008. Certaines dentre elles ont t progressivement rduites en 2010, puis ractives partir de dbut aot 2011, en raison
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LEurosystme dsigne lensemble form par la Banque centrale europenne et les banques centrales nationales des pays qui partagent la mme monnaie, leuro. 17 Etats membres ont adopt leuro (Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Finlande, France, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal au 1er janvier 1999 ; Grce au 1er janvier 2001, Slovnie au 1er janvier 2007, Chypre et Malte au 1er janvier 2008, Slovaquie au 1er janvier 2009, Estonie au 1er janvier 2011). Le systme europen de banques centrales (SEBC) comprend, en outre, les banques centrales des Etats membres de lUnion europenne qui ne font pas partie de la zone euro. 161 Cour des comptes, rapport public thmatique, La Banque de France , mars 2005.

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de la crise de la dette souveraine de certains Etats de la zone euro. Ces mesures sont porteuses de risques financiers nouveaux pour lEurosystme. La prsente insertion analyse uniquement leur incidence sur la situation financire de la Banque de France, la conduite de la politique montaire ne relevant pas de la comptence de la Cour. Lorganisation de lEurosystme volue, par ailleurs, progressivement dun modle o les dcisions prises en commun taient mises en uvre par chacune des banques centrales nationales vers un modle plus intgr o la mise en uvre est effectue, pour certaines activits, par quelques-unes dentre elles. Cette spcialisation contraint la Banque de France dfendre ses intrts propres et les intrts nationaux dans ce nouveau modle, en participant activement aux comits de la Banque centrale europenne (BCE) et en formulant des offres de service dont le caractre comptitif est un critre important de slection. Or, ses charges dexploitation demeurent leves et elle reste la banque centrale nationale de la zone euro dont les effectifs sont les plus nombreux (13 000 agents en quivalent temps plein fin 2010162), malgr la rduction intervenue depuis 2005. Cet environnement en mutation rapide implique une double exigence : - une stratgie, couvrant la fois la gestion financire et la gestion interne, qui soit adapte aux conditions nouvelles dexercice des missions de la Banque de France ; - un effort accru de matrise des charges afin de garantir son efficience, sa comptitivit et en dfinitive, son indpendance.

Institution publique sui generis, la Banque de France a vu son rle profondment transform par le passage leuro. Elle na plus dfendre seule la monnaie nationale. Ses emplois et ses ressources sont largement contraints et mutualiss. Sa situation financire reflte la fois des dcisions collectives prises au sein de lEurosystme, auxquelles le gouverneur participe selon le principe un homme gal une voix , et des dcisions de gestion qui lui sont propres. Son action doit tre value au regard de ses missions de banque centrale et de ses missions dintrt gnral, qui en font un cas part au sein de la zone euro.
Le bilan social donne un chiffre de prs de 15 000 agents qui comprend tous les agents, y compris les prretraits et les agents qui ne sont pas rmunrs (par exemple, les agents dtachs ou en position hors cadre). Leffectif comptable des agents rmunrs par la Banque est de 14 024. Leffectif net en quivalent temps plein est de 13 009.
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I - Les spcificits dune banque centrale nationale de la zone euro


A - La dualit des missions
LEurosystme fonctionne selon un principe dit de dcentralisation oprationnelle : les dcisions de politique montaire, prises de manire centralise, sont mises en uvre simultanment par les banques centrales nationales, en sappuyant sur une gamme dinstruments qui permettent lajustement de la liquidit bancaire et le pilotage des taux dintrt. Dans ce cadre, la Banque de France assure un ensemble de missions de banque centrale qui lui sont dvolues en application du Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne163, et que le code montaire et financier qualifie de missions fondamentales. Elle exerce galement, la demande de lEtat ou avec son accord, des missions dintrt gnral qui lui sont largement spcifiques (gestion du compte du Trsor, secrtariat des commissions de surendettement, etc.) et qui mobilisent une part des effectifs beaucoup plus leve (38 % du total) que dans les autres banques centrales nationales de lEurosystme164.

Le trait sur le fonctionnement de lUnion europenne (TFUE) est un des deux traits issus de la ngociation qui conduisit ladoption du trait de Lisbonne. Il prend la suite du trait instituant la Communaut europenne et est entr en vigueur le 1er dcembre 2009 lissue des procdures de ratification dans les 27 Etats membres. 164 5 % en Allemagne, 14 % en Espagne, 22 % en Italie, et 23 % en Grce.

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Les missions fondamentales de la Banque de France La Banque de France participe laccomplissement des missions et au respect des objectifs assigns au SEBC par le trait. Charge de lexcution des oprations de politique montaire, elle refinance les banques franaises en leur prtant, contre garanties, les liquidits dont elles ont besoin. Il lui est interdit daccorder tout type de crdit toute entit publique non bancaire. Elle dtient et gre les rserves de change de l'Etat en or et en devises. Elle assure galement la gestion dlgue des rserves de change quelle a transfres la BCE. Elle veille au bon fonctionnement et la scurit des systmes de paiement et sassure de la scurit des moyens de paiement et, en coopration avec lAutorit de contrle prudentiel et/ou lAutorit des marchs financiers, des systmes de compensation, de rglement et de livraison des instruments financiers. Elle est seule habilite, sur le territoire national, mettre les billets en euros et assure l'entretien de la monnaie fiduciaire (pices et billets). Elle tablit la balance des paiements et la position extrieure de la France.

La Banque de France porte son bilan des actifs productifs de revenus (avoirs en devises, concours aux tablissements de crdit, relations avec lEurosystme, titres) et dautres qui ne le sont pas (avoirs en or). Au passif, figurent principalement une ressource gratuite (les billets en euros), des passifs qui doivent tre rmunrs (rserves obligatoires des banques, etc.), des provisions, des capitaux propres et des rserves. Le bilan simplifi de la Banque se prsente comme suit :

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Bilan simplifi de la Banque de France en 2004 et 2010

B - La mutualisation des ressources et des pertes


Le capital de la BCE est dtenu par les banques centrales de lUnion europenne selon une cl rvise tous les cinq ans. Les banques centrales nationales de la zone euro souscrivent et librent 100 % de leur quote-part du capital, reoivent un dividende de la BCE (lorsque son rsultat le permet) et sont tenues de couvrir les pertes de cette dernire. Les autres banques centrales nationales nhonorent que 3,75 % de leur

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quote-part de capital et ne participent ni aux pertes ni au rsultat bnficiaire. Les membres de lEurosystme (banques centrales nationales et BCE) se partagent les ressources correspondant aux billets en circulation libells en euros et le revenu quelles dgagent au titre des oprations de politique montaire proportionnellement leur cl dans le capital de cette dernire (20,32 % pour la Banque de France). Elles peuvent galement se partager, sur dcision du Conseil des gouverneurs, les pertes ventuelles affrentes aux oprations de politique montaire ralises pour le compte du SEBC.

II - Les oprations financires de la Banque


La situation financire de la Banque a considrablement volu depuis le rapport public de la Cour de mars 2005. Lexercice 2003 stait sold par une perte de 179 M. Il tait alors impratif de rduire les charges de structure afin de prserver lquilibre financier dans un contexte de taux dintrt durablement bas, limitant ainsi les ressources susceptibles dtre retires de lexercice des missions de politique montaire. En 2010, la Banque a ralis un bnfice net de prs de 2,6 Md, niveau qui navait pas t observ depuis 1970.

A - Un quilibre financier transform


1 - Une forte croissance de la taille du bilan
Le bilan de la Banque de France a tripl depuis 2003 et atteint prs de 482 Md en 2010. Cette augmentation rsulte, de manire structurelle, de la croissance de la circulation des billets en euro et des modalits de partage des ressources correspondantes au sein de lEurosystme. Elle est favorable la France (cf. encadr ci-aprs). La Banque a ainsi bnfici du partage dune ressource en billets plus largement utilise au sein et en dehors de la zone euro, en raison du dveloppement du rle international de leuro. Ce partage est indpendant du montant de ses propres missions de billets, ce qui constitue une diffrence fondamentale avec lpoque antrieure au passage leuro.

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Partage des ressources en billets au sein de lEurosystme


Le partage des billets en circulation libells en euros entre les banques centrales nationales membres de lEurosystme se fait proportionnellement leur part dans le capital de la BCE. La Banque de France est favorise par un tel partage, le montant des billets mis en circulation ses guichets tant trs infrieur sa quote-part dans la circulation fiduciaire de la zone euro. Elle dispose donc, au-del de ses missions nettes de billets, dune ressource supplmentaire. La contrepartie lactif de son bilan de ce supplment de ressources constitue une crance sur lEurosystme qui est rmunre au taux marginal des oprations de refinancement bancaire. Cette crance slevait 76,5 Md fin 2010, contre 50,3 Md fin 2004. Le revenu en rsultant a atteint 2,7 Md en 2008, mais reste fluctuant, car il est li au niveau des taux directeurs de la zone euro (il ne slevait plus en 2010 qu 756 M).

Plus rcemment, la crise financire a entran, notamment en 2008 et 2009 et nouveau depuis lt 2011, une trs forte augmentation de la taille du bilan de la Banque, sous leffet de laccroissement du volume des refinancements consentis aux tablissements de crdit. Des banques centrales extrieures la zone euro ont, par ailleurs, transfr la gestion dune partie de leurs rserves de change, des banques commerciales165 vers la Banque de France, pour rduire leurs risques. Enfin, la valeur du stock dor a fortement progress la suite de laugmentation du cours de lor.

2 - Une gestion financire plus oriente vers le rendement


Pour atteindre lobjectif de stabilit des prix, le principal instrument utilis par la BCE est le taux dintrt le mme pour lensemble des Etats de la zone euro auquel les banques centrales nationales prtent de la monnaie centrale aux banques commerciales implantes dans leur pays pour rpondre leurs besoins de liquidit. Limportance des concours accords par la banque centrale dpend troitement des modalits de refinancement du systme bancaire.
165 Lencours des dpts confis par les banques centrales trangres est ainsi pass de 28,73 Md en 2007 89,6 Md en 2008, puis environ 100 Md en 2009 et 2010. La Banque de France dgage une marge dintermdiation sur le placement de ces disponibilits.

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En France, les banques ont fortement dvelopp leurs activits de march et ont pu, tout au moins jusqu un pass rcent, se refinancer par ce canal sans recourir systmatiquement au refinancement par la Banque centrale. Celle-ci a dispos de ce fait dune ressource importante constitue notamment des billets et des dpts rmunrs de ces banques. Structurellement suprieure aux emplois affects lanimation du march des liquidits et des taux dintrt, cette ressource dorigine montaire lui a permis de constituer, pour lessentiel en 2007 et 2008, dimportants portefeuilles de titres en euros plus long terme. La Banque a dcid de les conserver jusqu lchance166 pour se procurer des revenus rguliers. Lencours de ces portefeuilles montaires classs en titres dinvestissement et comptabiliss leur valeur dacquisition (et non valoriss leur valeur de march en fin dexercice) est pass de 24 54 Md entre 2007 et 2010. Ces portefeuilles, mme sils sont adosss des ressources montaires, ne relvent pas des missions de politique montaire de la Banque de France. Leurs rsultats ne sont donc pas partags au niveau de lEurosystme. Les rgles adoptes par lEurosystme, compter de 2003, laissent chaque banque centrale nationale libre de dcider de lutilisation de ces ressources dorigine montaire (prts bancaires, portefeuilles titres, etc.). La Banque de France a privilgi la constitution de portefeuilles de titres destins figer des taux de rendement levs sur un horizon plus long, quelles que soient les volutions des taux directeurs de la BCE. Ces portefeuilles, qui relvent dune gestion financire pour compte propre de la Banque, visent couvrir, par leurs revenus, ses charges dexploitation leves, scuriser son rsultat et, par voie de consquence, le montant du dividende vers lEtat. La stratgie dinvestissement des portefeuilles pour compte propre de la Banque est dtermine par le gouverneur, qui est assist dun comit actifpassif167.
Lvaluation comptable de ces portefeuilles nest pas corrle avec les variations des marchs financiers : les titres dinvestissement qui sont conservs jusqu leur maturit (correspondant lacronyme anglais HTM held to maturity -) restent enregistrs, dans le bilan de la Banque, leur valeur dacquisition. La variation de la valeur des titres sur le march nest pas comptabilise dans les comptes de la Banque. 167 Le comit actif-passif est prsid par le gouverneur et comprend les deux sousgouverneurs, le directeur gnral des oprations et le directeur des finances et du contrle de gestion, celui-ci assumant le secrtariat du comit. Ce comit se runit deux ou trois fois par an afin de conseiller le gouverneur ; il formule un avis en particulier sur le volume des investissements, lallocation par type dactifs ainsi que la duration des portefeuilles.
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3 - Une forte progression du rsultat et une augmentation


importante des dividendes verss lEtat
Le rsultat net de la Banque a progress ds 2005 et a considrablement augment partir de 2007 pour atteindre en 2010 prs de 2,6 Md. Cette volution sexplique largement, jusquen 2008, par laugmentation du revenu tir des oprations de politique montaire168, en lien avec la croissance de la circulation des billets en euro. En 2009 et en 2010, alors que ce revenu diminuait fortement du fait de la baisse des taux directeurs de la BCE, les revenus des portefeuilles montaires pour compte propre classs en titres dinvestissement (2 387 M, puis 2 172 M) ont permis, eux seuls, de couvrir les charges nettes de la Banque. Les modalits de partage du rsultat distribuable de la Banque ont t prcises en 2006. LEtat sest engag ce que la Banque puisse en conserver le quart pour complter progressivement la couverture des engagements de son rgime spcial de retraite, lEtat percevant une part prpondrante (75 %). Cette rpartition (25/75) a t formalise en 2010 dans un change de lettres entre le ministre charg de l'conomie et le gouverneur. Lamlioration de la situation financire de la Banque sest traduite par une augmentation importante de limpt sur les socits acquitt (plus de 1,5 Md) et du dividende vers lEtat (1,55 Md au titre de lexercice 2010). Ce dividende est infrieur celui dEDF qui a t de 2,1 Md, mais trs suprieur, par exemple, celui vers par la Caisse des dpts et consignations (660 M), au titre de lexercice 2010. Il a constitu ainsi, au cours des dernires annes, lun des plus importants produits des participations financires de lEtat.

B - Les rsultats de la gestion active des rserves de change


La Banque de France dtient et gre les rserves de change de lEtat, qui sont inscrites lactif de son bilan. Ces rserves slevaient au 31 dcembre 2010 prs de 141 Md, dont 82,6 Md de rserves en or,

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Revenus tirs des oprations de refinancement, de la crance sur la BCE au titre de la rpartition des billets, etc.

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43,5 Md de rserves en devises169 et 14,7 Md davoirs en droits de tirage spciaux (DTS170). A la suite du transfert la BCE de 8 Md au titre de la constitution de ses rserves de change, les rserves restes dans les livres de la Banque de France sont devenues une seconde ligne de dfense de la valeur de leuro171. La composition des rserves de change de la France devenant moins subordonne lobjectif dintervention, la Banque sest engage dans une politique de diversification des rserves en devises. Le cadre institutionnel de la gestion des rserves de change
En inscrivant la dtention et la gestion des rserves de change parmi les missions fondamentales du SEBC, le Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne a confr aux autorits montaires la responsabilit exclusive des dcisions prendre en la matire. Ainsi les dcisions concernant la taille, la composition, les modalits de gestion, les interventions de change relvent, selon le cas, du gouverneur de la banque centrale nationale ou du conseil des gouverneurs de la BCE. Ces dcisions doivent tre prises en toute indpendance, les dispositions du Trait prohibant toute instruction donne par les gouvernements des tats membres de lUnion concernant les missions fondamentales. Elles ninterdisent pas cependant un dialogue avec lEtat.

1 - Les cessions dor


Un accord est intervenu entre lEtat et la Banque de France, matrialis par un communiqu conjoint publi le 19 novembre 2004172, en vue de grer plus activement les rserves de change. Laccord visait vendre une fraction du stock dor173 qui nest pas productif dintrts et en rinvestir le produit dans des portefeuilles en devises. Ces portefeuilles devaient procurer un revenu supplmentaire

Les rserves en devises sont places en titres obligataires trangers. Actif de rserve international, cr en 1969 par le FMI et dont la valeur est base sur un panier des quatre grandes devises : dollar, euro, livre sterling et yen. 171 Les rserves de la BCE, destines aux interventions sur le march des changes, en constituent la premire ligne. 172 Communiqu de presse conjoint du ministre de lconomie des finances et de lindustrie et de la Banque de France du 19 novembre 2004. 173 Le communiqu du 19 novembre 2004 prcisait : "Le rythme de mise en uvre du programme de vente dpendra du jugement que le Gouverneur portera, au fur et mesure, sur l'opportunit d'y procder, en particulier au vu de l'volution des cours observs sur le march de l'or".
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suprieur 200 M par an et augmenter due concurrence le dividende vers lEtat174. Cet accord avait t rendu possible par le renouvellement, pour une priode de cinq ans compter du 27 septembre 2004, de laccord de Washington conclu en 1999175 entre quinze banques centrales europennes destin encadrer les ventes dor. La Banque de France avait alors marqu son intention de vendre entre 500 et 600 tonnes dor. Entre dcembre 2004 et septembre 2009, la Banque a mis en uvre laccord avec lEtat en vendant 589 tonnes dor, rduisant ainsi le stock de lordre dun cinquime (- 19,5 %)176. Compte tenu de lapprciation du cours de lor177, ces ventes ont permis de dgager dimportantes plusvalues de cession (4,67 Md en montant cumul). Au plan patrimonial cependant, le rsultat de ce programme nest pas aussi satisfaisant, en raison de lapprciation du cours de lonce dor partir de 2005. Sil navait pas t excut, la valeur des rserves en or aurait t, fin 2010, suprieure de 19,4 Md. La valeur en euro des rinvestissements en devises raliss partir des cessions dor slevait pour sa part 9,2 Md fin 2010. A partir de lt 2007, la crise financire a provoqu labaissement sensible des taux dintrt, alors que lonce dor sapprciait en moyenne de 20 % sur lanne. Les perspectives de rentabilit des actifs financiers en titres scartaient donc trs significativement de celles des actifs financiers en or, en faveur de ce dernier. La Banque de France nen a pas moins poursuivi son programme de cessions jusqu son terme178. Les autres banques centrales nationales qui avaient entrepris des programmes de cession les ont interrompus plus tt (Belgique en 2005, le Portugal en 2006, lAutriche et lEspagne en 2007).

Extrait du communiqu du 19 novembre 2004 : Au bout de cinq ans, le portefeuille en devises ainsi constitu, qui sera individualis, devrait permettre la Banque de France dobtenir un revenu supplmentaire suprieur 200 millions deuros par an, qui fera lobjet dun versement prioritaire lEtat. 175 Cet accord connu sous son acronyme anglais (Central Bank Gold Agreement 2) a t renouvel en septembre 2009 dans des conditions plus restrictives, puisque le programme et le plafond annuel des ventes dor ont t abaisss, respectivement, de 2 500 2 000 tonnes sur cinq ans et de 500 400 tonnes par an. 176 Le stock dor est pass de 2 984,7 tonnes 2 435,4 tonnes entre la fin 2004 et la fin 2009. 177 Le cours de lonce dor qui stablissait 438 $ la fin de lanne 2004, slevait 1 104 $ la fin de 2009, au moment de la fin du programme. Il se situait prs de 1 600 $ fin 2011. 178 Les cessions dor sont intervenues entre 2004 et 2009 : 40 tonnes en 2004 ; 161,1 en 2005 ; 104,6 en 2006 ; 124,6 en 2007 ; 102,9 en 2008 ; 56 en 2009.

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2 - La diversification des rserves en devises


La Banque a rinvesti le produit des cessions dor dans des titres en devises destins diversifier la composition des rserves de change, dont le dollar amricain constitue le socle traditionnel. A partir de 2004, elle a acquis des titres libells principalement en dollars australiens et en livres sterling, qui prsentaient des taux de rmunration suprieurs ceux en dollar amricain. Les rsultats modestes dgags en 2005 et 2006 sur le placement de ces devises et les moins-values latentes apparues sur les portefeuilles en livres sterling en 2007 ont amen la Banque modifier la gestion de ses placements. En 2008, et au cours des annes suivantes, des allgements de positions en livre sterling ont t raliss. La perte de change nette enregistre la suite de ces cessions de titres libells en livres sterling sest leve, sur la priode 2007-2010, 1,6 Md179.

3 - Limpact sur les rserves de rvaluation


Les variations quotidiennes des cours de lor et des devises contre leuro exposent la Banque de France un risque de change du fait de la dtention et de la gestion des rserves de change de lEtat, inscrites lactif de son bilan. LEtat apporte une couverture contre ce risque, sous la forme de deux rserves, inscrites au passif du bilan de la Banque : la rserve de rvaluation des rserves en or de lEtat (RRROE) et la rserve de rvaluation des rserves en devises de lEtat (RRRDE). Le rsultat de la Banque est ainsi insensibilis au risque de change.

La couverture du risque de change par les rserves de rvaluation


Les plus et moins-values ralises lors des cessions dor et de titres en devises ainsi que les pertes latentes au 31 dcembre provenant des portefeuilles en devises sont imputs sur les rserves de rvaluation. Ce dispositif est prcis par la convention du 31 mars 1999 entre lEtat et la Banque de France sur la gestion et la comptabilisation des rserves de change de lEtat, modifie par avenant deux reprises en 2002 et 2007.

Ce montant de perte est obtenu en ajoutant aux gains et pertes raliss sur les quatre exercices de 2007 2010, les moins-values latentes enregistres en 2007 et en 2008.

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Cette convention prvoyait lorigine que les pertes sur devises qui excderaient le montant de la rserve de rvaluation des rserves en devises de lEtat (RRRDE) seraient imputes sur la rserve de rvaluation des rserves en or de lEtat (RRROE) ; cette dernire devait cependant tre reconstitue, due concurrence, les annes suivantes, par affectation des gains sur devises et, le cas chant, par prlvement sur le bnfice net limit 10 % de ce dernier. Il tait galement prvu que, si les pertes puisaient la RRROE, elles seraient couvertes par un concours du Trsor public avant arrt des comptes de la Banque. Enfin, la convention de 1999 imposait que la RRRDE soit suffisante pour couvrir les pertes qui rsulteraient dun retour des cours de change aux niveaux les plus dfavorables constats sur les 10 derniers exercices. Si ce ntait pas le cas, un prlvement serait opr sur le bnfice net (dans la limite de 10 %). Une nouvelle convention sur la gestion et la comptabilisation des rserves de change de lEtat, en date du 20 dcembre 2010, sest substitue la convention du 31 mars 1999 (voir plus bas).

La Banque de France a enregistr, sur la priode 2007-2010, des moins-values latentes de change de 5,2 Md dont 2,8 Md au titre des devises de diversification, notamment la livre sterling. Evolution des rserves de rvaluation entre 2007 et 2010
(en M)

Source : Cour des comptes, sur la base de donnes Banque de France

Ces moins-values latentes conduisant ds 2007 un puisement de la rserve de rvaluation des rserves en devises (RRRDE), la convention de 1999 a fait lobjet, en dcembre 2007, dun avenant. Celuici prvoyait dimputer cette rserve au 31 dcembre 2007 les plusvalues de cession dor ralises depuis 2004 et les plus-values de cession ultrieures. Ce mcanisme a permis dabonder la RRRDE hauteur de 4,6 Md entre 2007 et 2010 et ainsi de neutraliser limpact sur le rsultat des moins-values latentes sur devises (5,2 Md).

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Sans cette modification de la convention, linsuffisance de la RRRDE aurait oblig oprer un prlvement sur le bnfice net de la Banque, rduisant dautant le dividende de lEtat180. A contrario lavenant a conduit rduire le montant des rserves de rvaluation et, par consquent, le matelas de protection de la Banque contre le risque de change. Au total, lobjectif budgtaire fix en 2004 par lEtat la politique de diversification des rserves de change et consistant gnrer un revenu supplmentaire de 200 M par an a t atteint sans difficult, parce quil tait modeste. Au plan patrimonial, les cessions dor se sont rvles peu opportunes dans le contexte dinstabilit financire internationale, compte tenu de la scurit attache cette classe dactifs en priode de crise. Enfin, la constitution de portefeuilles dans les devises de diversification a t lorigine de moins-values de change, sans que ces dernires influent sur le rsultat de la Banque grce aux rserves de rvaluation.

C - Des risques accentus par la crise financire


La situation financire de la Banque doit tre replace dans un environnement qui est aujourdhui porteur de risques financiers nouveaux et considrablement accrus, en raison des liens troits qui existent entre la solidit du systme financier europen et la crise affectant les dettes souveraines. Les banques centrales de lEurosystme sont ainsi devenues un acteur majeur pour prvenir et grer la crise bancaire et pour faire face la monte des craintes de dfaillance dEtats de la zone euro. Leur mission en est rendue beaucoup plus complexe, car il ne sagit plus seulement de prserver la stabilit montaire mais galement de concourir la stabilit financire. En largissant la porte et lampleur de leurs oprations, les banques centrales voient leur exposition au risque saccrotre. La Banque de France a d en tirer rcemment les consquences en convenant avec lEtat daugmenter progressivement ses fonds propres par affectation du

180 Cf. encadr ci-dessus. La RRRDE aurait t insuffisante, en 2007, pour couvrir les risques associs aux plus bas cours de change des dix dernires annes. Un prlvement sur le bnfice net de la Banque aurait donc d tre effectu pour couvrir ce risque. Des prlvements auraient galement d intervenir en 2008.

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rsultat181, cet effort sajoutant celui que lEtat consentait dj pour la couverture des engagements de retraite de la Banque.

1 - La monte du risque de crdit li aux oprations de politique montaire


La crise financire a fragilis les tablissements bancaires. A la suite de la dfaillance, en 2008, de cinq banques (dont principalement Lehman Brothers), la Banque fdrale dAllemagne, la Banque centrale du Luxembourg et la Banque nationale des Pays-Bas ont rencontr des difficults pour recouvrer des crances apportes par ces banques en garantie doprations de refinancement. Le risque de perte (valu 5 736 M en fvrier 2009) a t partag au sein de lEurosystme, sous la forme dune provision rpartie entre les banques centrales nationales selon la cl de rpartition du capital de la BCE. La Banque de France a, pour sa part, provisionn 1 184 M dans ses comptes de lexercice 2008182. Afin de faciliter le refinancement moyen et long terme des banques, lEurosystme a mis en uvre, entre le 1er juillet 2009 et le 30 juin 2010, un programme dachat dobligations scurises183. Au 31 dcembre 2010, la Banque de France en dtenait 11,5 Md sur un encours total de 60,9 Md. En octobre 2011, la BCE a dcid de lancer un nouveau programme dachat dobligations scurises dun montant cible de 40 Md. A fin 2011, l'encours des deux programmes d'achat d'obligations scurises s'lve au total 62,1Md, l'chelle de l'Eurosystme (59Md pour le premier et 3,1Md pour le second, selon la Situation financire consolide de l'Eurosystme au 23 dcembre 2011). Les turbulences sur les marchs de la dette publique de certains Etats de la zone euro ont contraint lEurosystme mettre en uvre, compter de mai 2010, un programme de rachat de leurs titres souverains[1] ( Securities Markets Programme ) dont les revenus comme les pertes ventuelles sont partags. A fin 2010, la Banque de France portait une quote-part du programme d'une valeur de 12Md et
Ce renforcement seffectue sans modifier le principe de partage du revenu distribuable qui en attribue 75 % lEtat et 25 % la Banque. 182 Des reprises de provision ont t effectues en 2009 (356 M) et en 2010 (372 M). 183 Obligations de moyen et long terme mises par les tablissements de crdit, dont le remboursement et le versement des intrts sont garantis par les flux financiers provenant de portefeuilles ddis de prts (ou de titres reprsentatifs de portefeuilles de prts) inscrits lactif du bilan de la banque, reprsentant la scurit des obligations.
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avait peru des revenus nets substantiels sur ces portefeuilles (378 M en 2010). A partir de l't 2011, le programme d'achat de dettes souveraines a t ractiv et, fin 2011, le montant total des titres acquis par lEurosystme slevait 211Md. A ce stade, aucune provision pour dprciation na t constitue au titre de ces portefeuilles, car les facteurs dclenchant une dprciation communs lensemble des banques centrales nationales de la zone euro, ont t dfinis de manire restrictive184. Par ailleurs, les deux plans dchange volontaire des titres de dette grecque du 21 juillet, puis du 27 octobre 2011, concernaient les cranciers privs mais ni la BCE, ni les banques centrales nationales, de lEurosystme.

2 - Laccentuation du risque de crdit lie la gestion financire pour compte propre


La Banque de France a constitu en adossement de ses ressources montaires, des portefeuilles classs en titres dinvestissement, qui ne relvent pas de ses missions de politique montaire mais dune gestion financire pour compte propre , cest--dire sa seule initiative. Ces portefeuilles en euros pour compte propre , dun montant de 56,7 Md au 31 dcembre 2010, taient constitus, pour plus des quatre cinquimes de titres de dettes souveraines de la zone euro185, 44% du total ayant t investi dans des titres de dette dEtat pour lesquels la probabilit de dfaut ntait pas nulle lorigine (Grce, Irlande, Portugal, Italie, Espagne). Cette stratgie dinvestissement pour compte propre lui a permis, en 2009 et en 2010, de dgager des revenus levs. Bien que les gains et pertes ventuels affrents ces portefeuilles naient pas vocation tre partags au sein de lEurosystme, la Banque a dcid, au nom des principes dhomognit et de permanence des
184 Une dprciation nest prvue quen cas de dtrioration significative de la solvabilit de lmetteur . Celle-ci sapprcie en fonction de la ralisation de lune des trois situations qui caractrisent le dfaut : un dfaut de paiement dintrts ou de remboursement du capital est observ ; une restructuration de toute ou partie de la dette de lmetteur est annonce ; le soutien apport par lUnion europenne ou le FMI est officiellement suspendu. 185 Le portefeuille contenait galement 10 % de titres dmetteurs supranationaux (par exemple, Banque europenne dinvestissement) et dobligations foncires, qui sont tous nots AAA.

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mthodes comptables, de leur appliquer les rgles relatives aux tests de dprciation prvues pour le portefeuille Securities Markets Programme . Par application de ces rgles, aucune provision pour dprciation na t constitue ce stade. Au cours de lanne 2011, la Banque de France a accru la part des obligations sans risque dans la composition de ses portefeuilles dinvestissement. La Banque devrait rexaminer les objectifs de sa gestion financire pour compte propre afin de renforcer la scurit de ses portefeuilles dinvestissement, mme si cela doit soprer au dtriment du rendement. En outre, ces objectifs devraient faire lobjet dun dialogue renforc avec lEtat, compte tenu de leur impact potentiel sur les fonds propres de la Banque, et donc sur le dividende vers au budget gnral.

3 - Lincidence des nouvelles possibilits de financement accordes au FMI


Afin dendiguer la crise de liquidit apparue en 2007-2008, le G20 a dcid daccrotre les possibilits dintervention du FMI pour garantir la stabilit financire. Dans ce cadre, lEtat a sign, en 2009 et 2010, de nouveaux engagements de financement en faveur du FMI. Si ces engagements taient mobiliss, ils se traduiraient par une aggravation importante du risque de change support par la Banque186. Le montant de la rserve de rvaluation des rserves en devises de lEtat (RRRDE) natteignant plus que 3,3 Md fin 2010, une nouvelle modification de la convention du 31 mars 1999 a t dcide. Elle a abouti fusionner cette rserve, compter du 1er janvier 2011, avec la rserve de rvaluation des rserves en or de lEtat (RRROE) dont le montant slevait 18,5 Md187. Au terme de cette fusion, la Banque disposait dune rserve unifie de 21,8 Md pour couvrir lensemble des risques de change, y inclus ceux qui se rapportent lutilisation par le FMI de ses nouvelles possibilits de financement.
En effet, les crances en rsultant, inscrites lactif du bilan de la Banque, sont libelles en DTS. Or, la valeur du DTS fluctue par rapport leuro. 187 Dans son acte de certification de 2009, la Cour a analys les deux rserves de rvaluation des rserves en or et devises comme ayant un caractre de rserve venant majorer le montant des fonds propres de la Banque et devant ce titre figurer en immobilisation financire de lEtat. En 2010, ladministration sest range cette position et la valeur de la participation de la Banque de France dans les comptes de lEtat a t majore de 24,4 Md.
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Cette fusion permet de couvrir plus largement les risques de pertes affrentes aux cours de change les plus dfavorables constats sur les dix derniers exercices, sans devoir ponctionner le bnfice de la Banque et le dividende vers lEtat pour abonder la rserve. Il conviendra de suivre le fonctionnement de ce nouveau dispositif de garantie, en particulier lapplication des rgles de reconstitution de la rserve unifie188, afin de vrifier quil assure une protection suffisante du bilan de la Banque.

D - Le ncessaire renforcement de la structure financire de la Banque


La capitalisation des banques centrales est trs variable en raison de la nature et de lampleur, trs diffrentes, des risques auxquels chacune dentre elles peut tre expose. Cette disparit peut galement rsulter des accords financiers entre la banque centrale et lEtat concernant notamment le versement dun dividende189. De plus, la diffrence des banques commerciales, les banques centrales nont pas dobligation de solvabilit dans la mesure o elles peuvent toujours honorer leurs engagements par voie dmission. Elles ne sont donc pas assujetties une obligation rglementaire de fonds propres (dispositif de Ble), dautant quelles ne peuvent jamais faire faillite. Elles ont cependant des exigences internes de fonds propres afin dassurer leur solidit financire et dasseoir ainsi leur indpendance.

1 - Une position mdiane au sein de lEurosystme


A fin 2009, pour couvrir lensemble des risques financiers (y compris le risque de change adoss aux rserves de rvaluation des rserves en or et en devises de lEtat), la Banque de France avait des
Si la rserve unifie est insuffisante pour couvrir les pertes qui rsulteraient dun retour des cours de change aux niveaux les plus dfavorables constats pendant les dix derniers exercices, elle est abonde par un prlvement effectu sur le bnfice net de la Banque, dans la limite de 20 % (contre 10 % auparavant). Lavenant fixe galement un seuil minimum, qui nexistait pas auparavant, partir duquel le prlvement de 20 % interviendrait : cas o la rserve unifie serait infrieure 12 % des avoirs en or et en devises (au 31 dcembre 2010, elle reprsentait 17 % de ces avoirs. 189 Le taux de distribution du rsultat net de la Banque de France sous forme de dividende occupe une position mdiane (75 % contre 95 % pour les Pays Bas et 100 % pour lAllemagne, mais 60 % en Italie, 50 % en Finlande et 50 60 % au Portugal).
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capitaux propres et fonds caractre de rserve disponibles qui dpassaient 27 Md, soit 5,38 % de son bilan. Elle occupait une position mdiane parmi les banques centrales nationales de lEurosystme. Compte tenu du mode de fonctionnement des rserves de rvaluation qui, en ltat actuel des textes, sont exclusivement affectes la couverture du risque de change, la Banque ne disposait, pour se prmunir contre les autres risques financiers190 que de ses fonds propres de base (5,6 Md191). Ce montant reprsentait 1,12 % de son bilan, soit un niveau comparable celui de la Bundesbank mais plus faible que la majorit des autres banques centrales nationales. Or, seule une part rduite de ce montant peut effectivement servir la couverture des risques financiers. En effet, un peu plus de 40 % des fonds propres de la Banque est constitu de rserves affectes un objet prcis (couverture des droits retraite, provisions pour investissement, etc.). Les rserves dites non affectes (1,5 Md en 2009) servent financer les participations que la Banque dtient, principalement, dans le capital de la BCE et dans celui de la Banque des rglements internationaux (BRI). Au total, seul le fonds pour risques gnraux (FRG), qui slevait 1,3 Md en 2009, tait, selon la Banque, disponible pour la couverture de ses risques financiers autres que le change. En 2010, un accord est intervenu entre lEtat et la Banque pour augmenter progressivement ses fonds propres afin de tirer les consquences dune exposition aux risques financiers en croissance rapide192, comme lont galement dcid la BCE193 et la Bundesbank. Le capital de la Banque est dsormais fix 1 Md et le plafond de la rserve spcifique 2 Md. Les dotations au FRG ont, par ailleurs, t poursuivies pour atteindre, fin 2010, un montant cumul de plus de 1,7 Md.

Ce sont les risques sur oprations de politique montaire, les risques de crdit sur portefeuilles montaires pour compte propre, etc. 191 Total du capital, des rserves affectes et non affectes, et du fonds pour risques gnraux (FRG). 192 Au-del des risques quelle peut porter dans son bilan, la Banque est solidaire des autres banques centrales de lEurosystme sur les oprations de politique montaire. 193 En 2010, le conseil des gouverneurs a dcid de porter le capital de la BCE de 5 Md 10,76 Md ; le plafond de la provision pour risque de change, de taux et de crdit, gal au capital libr, a t relev due concurrence.

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2 - Un effort partager de renforcement des fonds propres


Devant laccentuation des risques financiers sur les oprations de politique montaire qui sont mutualiss au sein de lEurosystme, comme de ceux qui psent sur les portefeuilles dinvestissement pour compte propre qui ne le sont pas, une augmentation des fonds propres plus forte et plus rapide quinitialement prvu simpose. Son ampleur et son rythme devraient tre documents en explorant des scnarios diversifis. Ds lors que les fonds propres doivent tre gnrs en interne, lEtat devra accepter des dividendes moins gnreux. La Banque devra consentir en contrepartie un effort accru de matrise de ses charges dexploitation, la mesure des enjeux de concurrence entre banques centrales nationales et des efforts consentis par lEtat depuis plusieurs annes pour faciliter le provisionnement des engagements de retraite et, depuis 2010, pour augmenter les fonds propres. Au total, les oprations financires nouvelles de la Banque de France ont t principalement orientes vers la croissance du revenu financier et la stabilisation de celui-ci un niveau lev, afin, la fois, de couvrir les charges dexploitation et dassurer un niveau confortable de dividendes pour lEtat. Laccentuation des risques lis la crise financire justifie dsormais la mise en place dune gestion financire dabord oriente vers la scurit.

III - Ladaptation de lexercice des missions au temps de crise


La Banque a mis en uvre, au cours de la dcennie 2000, des rformes dlicates et indispensables (adaptation de son implantation territoriale, restructurations au sein de la direction gnrale de la fabrication des billets, rationalisation de certaines fonctions de support). Elle nest cependant qu mi-chemin dans la rationalisation de ses structures. La mise en uvre des recommandations formules par la Cour en 2005 doit tre active l o elles ne lont pas encore t, mais le contexte actuel, comme la recherche des conomies dchelle au sein de lEurosystme, imposent dsormais des tapes supplmentaires de modernisation, dune ampleur suprieure celle des prcdentes rorganisations.

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Lenjeu pour la Banque, qui partage ce diagnostic, est dacclrer la rorganisation de ses implantations territoriales, de ses activits pour compte de tiers, mais aussi de ses activits oprationnelles et fonctions de support. La crise financire de la zone euro ne fait que renforcer ces exigences.

A - Un rseau territorial encore trop tendu


La Banque de France a restructur son rseau entre 2004 et 2006. Le plan damnagement de son implantation territoriale (PAIT), adopt en 2003, sest traduit par la fermeture de 83 succursales194 (pour aboutir 96 succursales en 2006), et par la rationalisation du traitement de la monnaie fiduciaire, puisque le nombre de caisses195 a t ramen de 131 76 en 2006 (- 42 %). Le rseau de la Banque nen est pas moins encore trs vaste, puisquil comprend prs dune succursale par dpartement, et 32 implantations infra-dpartementales, avec un cot associ lev, une activit variable selon les implantations et une productivit insuffisante. Il demeure le plus dense dEurope196. Une nouvelle rationalisation de ce rseau devrait tre engage, selon une dmarche adapte la spcificit de chacun des mtiers (principalement la gestion de la circulation fiduciaire, lanalyse conomique des entreprises, le traitement des dossiers de surendettement des mnages197) qui y sont exercs198.

85 bureaux daccueil et dinformation, situs le plus souvent au sein des mairies ou des prfectures, ont, par ailleurs, t ouverts dans les conditions prvues par le contrat de service public sign en juin 2003 avec lEtat l o une succursale devait tre ferme entre 2004 et 2006. Ces bureaux assurent laccueil des particuliers au titre du surendettement, du droit daccs aux fichiers dincidents, du droit au compte, etc. 195 Les caisses sont des structures, pour la plupart loges au sein des succursales, qui assurent la mise en circulation de la monnaie fiduciaire et son entretien. 196 Alors que le nombre dimplantations territoriales rapport au million dhabitants est infrieur 1 pour la quasi-totalit des banques centrales de lEurosystme, il est lgrement suprieur 2 pour la Banque de France. 197 Ces deux derniers mtiers mobilisaient, en 2010, 54 % de leffectif du rseau. 198 Alors que la Banque de France a rduit le nombre de ses implantations de prs de 40 % sur la priode 2003-2009, la Bundesbank a diminu les siennes de 48 % (109 57) et prvoit une nouvelle rduction dici 2015 (jusqu 45).

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1 - La gestion de la circulation fiduciaire


La filire fiduciaire franaise se caractrise par une organisation centralise, avec une prsence forte de la banque centrale : les billets reviennent massivement aux guichets de la Banque de France qui procde au tri et au contrle de lauthenticit et de la qualit des billets, avant remise en circulation. La Banque recycle ainsi, en moyenne annuelle, 85 % de la masse fiduciaire (soit une proportion identique celle de la Bundesbank)199. Cette situation rsulte du choix des banques franaises qui avaient, jusqu une priode rcente, largement sous-trait la gestion des espces aux socits de transport de fonds, pour des raisons de scurit et de cots. La Banque de France a d se charger du recyclage des billets entre les rseaux bancaires200. Dautres banques centrales europennes sont moins engages dans le traitement de la monnaie fiduciaire. Les estimations de recyclage sont de 75 % pour le Portugal et la Belgique, de 50 % pour lIrlande et la Finlande et de 25 % pour lEspagne. Lobjectif, dans le domaine fiduciaire, est de rduire considrablement le nombre de centres de traitement et de distribution des billets de la Banque, afin dindustrialiser ces oprations et danticiper la forte augmentation prvisionnelle des flux de billets traiter lhorizon 2030. La Banque a dores et dj prvu la construction de deux nouveaux centres fiduciaires de grande capacit. Cette dcision ne dispense pas dune rflexion sur loptimisation de lensemble de la filire fiduciaire. Une part plus importante de recyclage externe des billets par les agences bancaires ou les socits de transport de fonds permettrait de regrouper les fonctions de la banque centrale sur un nombre plus rduit de centres de traitement et de diminuer les transports entre les centres forts des transporteurs de fonds et les caisses de la Banque de France, qui sont les plus importants et les plus dangereux.

Les activits lies la gestion fiduciaire mobilisaient, en 2010, 908 ETP (soit 15 % de leffectif du rseau). 200 En effet, nayant pas la qualit dtablissements de crdit, ces socits ne peuvent procder des oprations de compensation entre les liquidits quelles dtiennent au nom de chacune des banques.

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2 - Lanalyse conomique et financire des entreprises


Cette activit mobilisait en 2010 1 758 quivalents temps plein ETP (soit 28 % de leffectif du rseau). Elle consiste notamment coter 201 des entreprises sur la base de lanalyse dun ensemble de donnes (bilans, crdits et incidents de paiement, etc.) et de contacts directs avec les entreprises. Elle est aujourdhui effectue dans chaque succursale dpartementale. Lobjectif, dans ce domaine, est de regrouper les travaux danalyse des donnes au niveau rgional, voire interrgional lorsque cela est plus adapt, tout en maintenant, chaque fois que ncessaire, au niveau dpartemental, des personnels en charge des contacts avec les entreprises.

3 - Le traitement du surendettement
La gestion du surendettement des particuliers mobilise aujourdhui 1 605 ETP, soit 26 % de leffectif du rseau. Or, il ne sagit pas dune activit de banque centrale. A lorigine, lexistence mme du rseau de la Banque et sa configuration permettaient denvisager quelle lexert titre complmentaire. Aujourdhui, le rseau se trouve de plus en plus ddi une activit qui nest pas naturellement de son ressort. La matrise de lvolution du dispositif de gestion du surendettement constitue donc un enjeu majeur pour ne pas mettre en pril lquilibre moyen terme entre les diffrents mtiers de la Banque, ni peser de faon excessive sur les ressources de la collectivit nationale. Dans son rapport public annuel de fvrier 2010, la Cour avait recommand la suppression, dans des dlais rapprochs, des survivances du pass que reprsentait lexistence, dans certains dpartements, de deux services distincts de traitement des dossiers de surendettement. Elle mettait en avant un souci de matrise des cots, mais aussi de meilleure homognit dans le traitement des dossiers et relevait des carts significatifs et mal justifis entre les dcisions des commissions de surendettement. Depuis ce rapport, le principal effort a port sur lharmonisation du traitement des dossiers, qui est devenue la rgle avec l'entre en vigueur, le 1er novembre 2010, des dispositions relatives au traitement du surendettement incluses dans la loi portant rforme du crdit la
201

La cotation constitue une apprciation sur la capacit dune entreprise faire face ses engagements financiers horizon dun an et de trois ans.

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consommation202. Un regroupement des commissions au niveau dpartemental a t engag. Cette tape est cependant de porte limite. La rationalisation de la gestion du surendettement doit donc tre poursuivie en concentrant au niveau rgional le traitement administratif des dossiers individuels, tout en maintenant un accueil de proximit des particuliers, en partenariat avec dautres intervenants publics (mairies, centres communaux daction sociale, caisses dallocations familiales, etc.).

B - Des pertes combler dans les activits pour compte de tiers


Dans son rapport de 2005, la Cour soulignait que la Banque de France avait accept dassurer pour le compte de tiers, comme pour le compte de lEtat, des prestations qui reprsentaient pour elle une perte nette, du fait de leur mode de rmunration. Depuis, la Banque a obtenu une modification des modalits de financement de certaines de ces prestations, lui permettant den couvrir tous les cots. Ainsi, la tarification du fichier central des chques (FCC) 203 a t revue et fait dsormais entirement porter le cot de la tenue du fichier sur les banques commerciales, comme la Cour lavait recommand. La prise en charge du cot du fichier par lEtat ne se justifiait plus dans la mesure o les consultations excdaient les obligations imposes aux tablissements de crdit par la lgislation sur le chque204 et obissaient des motifs commerciaux. La tarification du fichier national des incidents de remboursement des crdits aux particuliers (FICP), dont le taux de couverture des cots ntait que de 38 % en 2006, a galement

Obligation de publication des rglements intrieurs des commissions et dun rapport annuel dactivit pour chaque commission, qui rsulte de la loi du 1er juillet 2010 ; harmonisation de la dtermination du reste--vivre par la circulaire du 29 aot 2011. Les commissions de surendettement sont en train dlaborer, sur la base de cette circulaire, leurs rglements intrieurs. 203 La Banque de France assure la gestion de ce fichier, cr en 1955, qui centralise les incidents de paiement sur chques mis sans provision, les interdictions bancaires dmettre des chques et les interdictions dmettre des chques prononces par les tribunaux. Elle met ces informations disposition de la profession bancaire. 204 Obligation de consulter ce fichier lors de la dlivrance dun chquier, responsabilit pnale en cas de dlivrance un client frapp dinterdiction, etc.

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t profondment revue en 2010 en vue dassurer une couverture intgrale des cots. En parallle, le fonctionnement et la ractivit de ce fichier ont t amliors. Cette dmarche doit tre poursuivie. La Banque devrait mettre fin en priorit aux activits pour compte de tiers qui demeurent dficitaires ou mettre en uvre un programme de matrise des cots. Le chiffre daffaires du fichier bancaire des entreprises (FIBEN), qui recense notamment, destination de la communaut bancaire, les cotations dentreprises quelle ralise, est loin de couvrir lensemble des cots engags (seulement 29 % du cot complet couvert). La Banque justifie cette situation en soulignant que de nombreuses utilisations de FIBEN correspondent ses missions fondamentales205. Il conviendrait tout le moins dimputer les cots de FIBEN de manire plus raliste et quilibre entre ses diffrentes utilisations et de rviser la hausse les tarifs au titre de la consultation de ce fichier par des acteurs privs. A 16 %, le taux de couverture des cots complets des prestations de conseil aux collectivits territoriales206 est lun des plus faibles dans les prestations pour compte de tiers. Sans mconnatre que les prestations de la Banque et celles de la direction gnrale des finances publiques ne sont pas de mme nature, le maintien de deux rseaux de conseil aux collectivits territoriales ne se justifie plus.

C - La rationalisation insuffisante des activits oprationnelles, support et locatives


1 - Les activits oprationnelles et de support
La Banque a rorganis certaines de ses activits oprationnelles. Ainsi des volutions trs importantes ont t entreprises dans lactivit de fabrication des billets dont la productivit a plus que doubl entre 2004 et 2009. Cette activit industrielle na cependant pas encore rattrap le
Moyen de slectionner les garanties apportes par les tablissements de crdit au refinancement ; lment de diagnostic sur la situation des entreprises dans le cadre de llaboration de la politique montaire. 206 Ces prestations consistent mesurer les performances dune filire donne et porter un jugement sur lquilibre de ses structures de financement.
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niveau de comptitivit du secteur priv. Ses principaux handicaps sont notamment des cots salariaux suprieurs de 24 % et une infrastructure industrielle qui nest pas encore optimale. Si la Banque de France a un avantage sur la qualit, elle a un handicap sur le cot de revient des billets qui peut tre estim 34 %. Les efforts de productivit doivent se poursuivre, en mettant profit la dcision de la BCE de repousser 2015 la mise en place dun systme dappels doffres pour la fourniture de la nouvelle gamme des billets euros. A la suite dune recommandation de la Cour, la Banque a arrt les oprations bancaires avec sa clientle particulire. Elle a conserv la gestion des comptes de ses agents, en la centralisant sur une plate-forme unique. Ces deux volutions se sont traduites par une rduction des effectifs consacrs cette activit. Il conviendrait toutefois daller plus loin, la gestion des comptes de ses agents ne se justifiant plus au regard de la densit des rseaux des banques commerciales sur le territoire national et des cots de gestion dune telle activit, qui continue de mobiliser prs de 80 ETP. La Banque dispose encore dautres importants gisements de productivit. Ainsi lautomatisation de certaines tches devrait conduire des conomies dans les activits de traitement du surendettement et de cotation des entreprises207. La rationalisation doit aussi sintensifier dans les fonctions de support. Ainsi lactivit ressources humaines (RH) mobilise prs de 4 % de leffectif, taux trs suprieur celui des entreprises publiques selon la commission interministrielle daudit salarial du secteur public208. Le constat est le mme si on ne tient pas compte des effectifs ddis au rgime spcial de retraite et au rgime maladie, ni du secteur mdicosocial. Un chantier de rationalisation des fonctions de soutien vient cependant dtre engag.

Par exemple, une application informatique, dploye partir du dbut 2009, centralise dsormais les envois de courriers aux entreprises, la communication de la cotation ou la gestion des contacts, tches qui taient effectues auparavant par chaque succursale. 208 2,95 % La Poste, 1,55 % la RATP ou 1,15 % la SNCF.

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2 - Loptimisation de la gestion du parc locatif


La Cour avait formul, en 2005, un ensemble de recommandations concernant le parc immobilier209 de la Banque de France. Depuis lors, des mesures de rationalisation de ce parc ont t engages (recherche de la meilleure occupation des surfaces, modernisation du suivi immobilier, cession dune partie du parc et optimisation du patrimoine dtenu des fins locatives). Ces mesures doivent tre poursuivies. Plus subsidiairement, mais en raison du risque dimage que la situation peut prsenter pour la Banque, des remises en ordre restent effectuer dans la gestion du parc immobilier lou des personnes extrieures la Banque. La Cour relevait en 2005 que celle-ci louait des personnalits extrieures, des tarifs prfrentiels, certains de ses plus beaux appartements. Elle recommandait de mettre fin ces pratiques et de cder ces appartements. En 2006 une politique de rvaluation des loyers a t engage, au fur et mesure des renouvellements de bail, les arrivants extrieurs la Banque tant aligns sur le march. Elle doit cependant tenir compte du cadre lgislatif et rglementaire qui limite le droit du bailleur de revaloriser les baux dhabitation de droit commun. Aujourdhui, les logements lous des personnes extrieures, dont les loyers sont infrieurs aux prix moyens du march, reprsentent 52 appartements sur un total de 105. Le manque gagner rsultant de ces situations prfrentielles a t estim par la Banque 880 000 210. En exerant une activit de location de logements au-del du cercle de ses agents et des conditions qui demeurent infrieures aux prix du march, la Banque de France court un risque de rputation, mme si les pratiques que la Cour a critiques ont t progressivement corriges. Ces biens devraient tre mis en vente dans les meilleurs dlais, chaque fois que les conditions de march le permettent.

Le parc immobilier de la Banque de France (parc dexploitation, parc locatif, parc social) est constitu de 343 immeubles, dont 298 dtenus en proprit et 45 pris bail. 210 Calcul effectu sur la base des loyers de novembre 2010.

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IV - Deux priorits : une meilleure matrise des charges de personnel, une relation avec lEtat rnove
La matrise des charges dexploitation, et notamment de personnel, est llment cl de la gestion interne de la Banque. La rnovation de la politique de gestion des ressources humaines doit tre poursuivie. Ladaptation du cadre de gestion de la Banque son nouvel environnement implique une relation rnove avec lEtat.

A - Une nouvelle politique des ressources humaines


En dpit de rsultats trs favorables au cours des dernires annes, lexigence de matrise des charges dexploitation de la Banque, au premier chef de ses charges de personnel, demeure forte pour au moins trois raisons : les exigences de comptitivit lies lappartenance lEurosystme, les alas susceptibles daffecter lvolution de ses revenus, enfin leffort que consent lEtat pour renforcer sa structure financire et assurer la couverture de ses engagements de retraite.

1 - Des charges dexploitation encore trop leves


Malgr une croissance globalement contenue sur la priode 20032009, les charges dexploitation de la Banque demeurent un niveau lev (un peu plus de 1,9 Md en 2010). Les charges de personnel, qui ont la particularit de comprendre non seulement les salaires des actifs mais aussi les pensions de retraite de son ancien personnel, en reprsentent plus de 70 %. Depuis 2005, les augmentations gnrales de salaires ont t 3,3 points plus leves que celles de la fonction publique (respectivement + 8,36 % contre + 5,06 % de 2004 2010), alors que les agents de la Banque bnficiaient de niveaux de rmunration suprieurs ceux de la fonction publique pour des postes quivalents quels que soient ceux-ci211. Cette hausse a pu tre accorde sans que la masse salariale totale dpasse le rythme de progression de celle de la fonction publique grce
Ltude comparative mene par la Cour pour son rapport de 2005 ne prend pas en compte les primes caractre systmatique, qui accroissent encore lavantage des agents de la Banque.
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aux limites naturelles des augmentations lies aux mesures individuelles (promotion, anciennet, etc.) : compte tenu du report de lge de la retraite et de la pyramide des ges212, un nombre croissant dagents atteignent les derniers chelons de la grille salariale de leur catgorie bien avant lge de la retraite et voient leur progression de carrire limite. Cette marge de manuvre aurait sans doute t mieux employe pour ngocier un ralentissement des carrires qui tienne compte de cet allongement de la vie active. Augmentations gnrales de salaires : comparaison entre la Banque de France et la fonction publique

Source : Cour des comptes, sur la base de donnes de lINSEE et de la commission interministrielle daudit salarial du secteur public

Les frais gnraux de la Banque (375 M en 2010) ont cr, notamment compter de 2007, un rythme soutenu (taux de croissance annuel moyen de 15 % sur la priode 2007-2010), alors mme que les effectifs de la Banque de France se contractaient.

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71 % des agents de la Banque ont plus de 45 ans et un quart ont plus de 55 ans.

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Dans son rapport public de 2005, la Cour recommandait la Banque de rduire ses charges de structure afin de ramener son point mort213 1 %. Le point mort a considrablement diminu sur la priode 20042010, passant de 2,09 % 0,85 %. Cette rduction sensible est toutefois essentiellement due la forte augmentation de la taille du bilan de la Banque, et donc du volume de ses encours rmunrs, qui constitue le dnominateur de lindicateur de point mort. Il conviendrait, par consquent, de complter le point mort par des indicateurs de pilotage des charges dexploitation comme les charges de personnel nettes des engagements sociaux dj provisionns. Cela permettrait de mieux apprhender limpact des mesures prises par la Banque (rduction deffectifs, provisionnement des engagements sociaux) sur ses charges de personnel. Elle devrait, par ailleurs, viser une stabilisation, voire une rduction des frais gnraux, mesure que ses effectifs diminuent214. Enfin, ltablissement des budgets annuels devrait tre complt par une trajectoire pluriannuelle horizon de 3 ou 5 ans.

2 - Des efforts de rduction deffectifs accentuer


La Banque comptait encore un peu plus de 13 000 agents en quivalent temps plein et, en 2009, 15 000 agents215, selon le bilan social, soit une rduction de 13,6 % depuis 2003 ( 2,4 % par an en moyenne, contre 1 % par an en moyenne sur la priode 1995-2003). Cependant cette baisse sest accompagne dune forte augmentation du recours des prestataires externes (de prs de 699 ETP entre 2003 et 2009), qui a atteint un peu plus de 1 336 ETP. Au total, si lon prend en compte ces prestataires extrieurs, la baisse de leffectif rellement utilis par la Banque est moindre que les

Le point mort est le taux minimum auquel il convient de rmunrer les placements pour que les charges soient couvertes (charges nettes couvrir corriges des lments non rcurrents/encours moyens des placements nets rmunrs hors la crance sur la BCE au titre de la rpartition des billets). 214 La rationalisation de lorganisation de la Banque passe souvent par une externalisation, notamment pour les fonctions de soutien, et peut se traduire ponctuellement par des dpenses supplmentaires et un transfert entre charges de personnel et frais gnraux. 215 Ce chiffre recouvre tous les agents, y compris ceux en prretraite et ceux qui ne sont pas rmunrs (par exemple, les agents dtachs ou en position hors cadre).

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bilans sociaux ne le font apparatre (- 9 % entre 2003 et 2009, soit une baisse moyenne annuelle de seulement 1,6 %). Compte tenu de la forte proportion de travailleurs gs, les dparts en retraite devraient sensiblement augmenter dans les annes venir et jusquaux alentours de 2020. La Banque devrait, dans ce contexte, viser un taux de non remplacement plus lev que celui constat sur la priode 2003-2009216. Elle envisage un remplacement de la moiti des dparts attendus au cours des dix prochaines annes. Sur la priode stendant jusqu 2020, la possibilit de ne pas remplacer deux dparts sur trois devrait tre examine, dans le contexte dune monte des risques et dune concurrence accrue. Dautres grands rseaux ont appliqu de tels taux de non remplacement (ladministration fiscale depuis 2004) ou retenu des taux encore plus exigeants (La Poste).

3 - Les enjeux de la politique de recrutement


La baisse de leffectif, la pyramide des ges et lvolution des conditions dexercice des missions impliquent une meilleure valorisation des comptences des agents de la Banque et le recrutement des profils nouveaux dont celle-ci a besoin. Dans cet esprit, une srie de mesures ont t mises en place : rforme du cadre statutaire pour faciliter le recrutement contractuel de cadres spcialiss ; volution du dispositif de formation et rnovation du processus de promotion interne ; rforme du droulement des carrires et individualisation des rmunrations. Lefficacit de ces mesures suppose cependant une appropriation, principalement de la part de lencadrement. Elle implique aussi de donner la politique de recrutement une dimension plus prospective.

4 - Un alignement des retraites sur la fonction publique poursuivre


Dans son rapport de 2005, la Cour avait recommand une rforme du rgime spcial de retraite des agents de la Banque. Cette rforme est entre en application en 2007.

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Sur cette priode, le taux de non-remplacement moyen a t denviron un poste pour deux dparts.

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Le nouveau dispositif aligne, trois ans et demi aprs, le rgime de la Banque sur celui de la fonction publique217. Cependant, ce dernier a continu de se rformer dans lintervalle. La loi du 9 novembre 2010 a notamment port lge lgal de 60 62 ans et lge de la retraite taux plein de 65 67 ans, et rapproch le taux de cotisation la charge des agents de celui du rgime gnral de 7,85 10,55 %. Sans attendre la date du 1er janvier 2017 fixe par la loi pour les rgimes spciaux de retraite, la Banque prvoit dappliquer ds 2012 ces nouvelles volutions son propre rgime. La mise en uvre sans dlai de cette orientation est indispensable.

5 - Les activits sociales et culturelles


La Cour avait relev en 2005 que le niveau lev des dpenses daction sociale de la Banque avait atteint, voire dpass, un seuil critique (87,5 M en 2002, soit 13 % de la masse salariale de rfrence) au-del duquel une rforme en profondeur des prestations sociales facultatives devenait un enjeu pour lquilibre de son compte dexploitation. La Banque a effectivement engag des volutions dans le sens de certaines recommandations de la Cour : clarification des responsabilits entre la Banque et les institutions et organes de gestion de la restauration collective, fermeture des coopratives du personnel en province, restitution par le comit central dentreprise de cinq centres de vacances et sportifs en vue de leur cession218. La loi du 20 fvrier 2007 portant diverses dispositions intressant la Banque de France a affranchi celle-ci de leffet de cliquet de droit commun tabli par le code du travail pour le budget des activits sociales et culturelles219. La Banque a ngoci en 2007 lapplication de ces dispositions, et sign un protocole avec les partenaires sociaux. Elle se fixait, lhorizon 2011, un objectif de 10 % de la masse salariale, taux qui resterait quatre fois plus lev que le minimum prvu par les textes

Les lments principaux sont les suivants : allongement progressif de la dure requise pour bnficier dune pension taux plein, porte de 37,5 ans 40 ans ; relvement 65 ans de la limite dge ; largissement de lassiette de cotisation lensemble des lments fixes de la rmunration des agents actifs, quivalent au traitement indiciaire retenu pour la fonction publique. 218 La Banque tait propritaire en 2004 de 12 centres de vacances grs par le comit central dentreprise et dun chalet gr par un comit dtablissement. 219 Le code du travail rend dfinitivement acquises au comit d'entreprise toutes les sommes verses par l'employeur au titre des activits sociales et culturelles (article L 2323-86).

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propres la Banque de France. Ce taux tait encore de 11,5 % en 2010 (75,53 M).

B - Les relations avec lEtat


Dans le pass, la dfinition de la politique montaire accaparait lattention de lEtat et de la Banque. LEtat ne se percevait pas comme solidairement responsable de la bonne gestion de la Banque. Avec lindpendance de la Banque de France, il a d inventer un nouveau mode de relation tenant compte la fois de ses rles dactionnaire, de partenaire et de client, mais aussi de sa responsabilit politique dans la dfinition de ce que doit tre le service public en termes de prsence territoriale et defficacit. La Cour soulignait dans son rapport de 2005 que lEtat avait longtemps pein parler dune seule voix face la Banque de France et quil tait confront un arbitrage dlicat entre ses diffrents rles. LEtat prte une attention croissante aux enjeux de gestion. Il a ainsi pouss la Banque mettre profit le redressement de sa situation financire pour provisionner ses engagements sociaux, notamment de retraite220. Il a accept galement de normaliser les rgles de remboursement des prestations que la Banque de France lui rend (secrtariat des commissions de surendettement, tenue du compte du Trsor, mise en circulation des monnaies mtalliques, etc.). Comme la Cour lavait recommand en 2005, ce remboursement est dsormais ralis en tenant compte des cots complets221. Les pouvoirs publics continuent toutefois de soumettre la Banque des contraintes contradictoires. Dun ct, ils lui demandent de rduire ses frais de structure. De lautre, ils lui attribuent de nouvelles tches, sans coordination globale, ni valuation pralable de leur impact sur les charges de la Banque.

La couverture des engagements de retraite de la Banque est passe de 30 % en 2005 50 % en 2010 (soit un engagement non couvert de 4 959 M sur un total de 9 966 M). Le taux dactualisation central retenu par la Banque est de 4,5 % (inflation comprise), alors que lEtat calcule les engagements de retraite de ses fonctionnaires et assimils, comme le besoin de financement actualis des rgimes spciaux subventionns, avec un taux rel de 1,53 % qui correspond un taux de march conformment la norme IAS 19. Un taux dactualisation plus prudent simpose. 221 Le montant du diffrentiel entre le cot complet et le cot de revient rembours par lEtat a occasionn, entre 2005 et 2010, un manque gagner pour la Banque de 917,3 M.

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Cest le cas, par exemple, de la mdiation du crdit, laquelle la Banque de France apporte son concours depuis dcembre 2008 pour faciliter le financement des petites et moyennes entreprises par les tablissements de crdit. Bien que dun montant modeste222, ces charges devraient tre rembourses par lEtat si le dispositif se prennisait. A loccasion de la crise, la Banque est galement intervenue, en dehors du cadre contractuel existant, pour les prestations rendues lEtat (prsidence et secrtariat du comit de suivi de la rforme de lusure, rapports sur le march des prts relais suite aux engagements pris par les professionnels durant la crise, prsidence et secrtariat de lobservatoire de lpargne rglemente, etc.). Les demandes de lEtat la Banque de France doivent tre incluses dans une dmarche contractuelle, fonde sur des objectifs de performance clairement assigns en termes de qualit de service et de rduction des charges. LEtat et la Banque se sont, ce titre, engags dans une profonde rvision de leurs relations conventionnelles. La poursuite de la rduction de la taille du rseau implique galement le soutien de lEtat au plus haut niveau. A cet gard, le nouveau contrat de service public en cours de signature, qui prcise les obligations de la Banque au titre de lamnagement du territoire, comporte des lments de flexibilit trs utiles lis en particulier aux technologies dinformation et aux accords de partenariat avec dautres intervenants publics.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Lenqute mene par la Cour a montr limportance des volutions trs positives conduites par la Banque de France en accord avec lEtat depuis la prcdente enqute publie en 2005 et les contrles de suivi effectus en 2007-2008. La crise financire a fait apparatre que la Banque de France tait expose des risques de crdit au titre de ses oprations de politique montaire comme de sa gestion financire pour compte propre. Si les premiers sont mutualiss au sein de lEurosystme, ceux lis sa gestion pour compte propre relvent de son seul arbitrage.

222 En 2010, lestimation de dpense pour cette activit tait de 14,173 M pour 104,8 ETP, en baisse de 36 % par rapport 2009.

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Pour compenser la baisse des revenus lis son activit de banque centrale, cette gestion financire a t oriente vers la croissance des revenus et la stabilisation de ceux-ci un niveau lev pour couvrir les charges dexploitation et gnrer des dividendes pour lEtat. Le souci de rsultat court terme apparat galement dans les conditions de cession de 589 tonnes dor entre dcembre 2004 et septembre 2009, dans la constitution de portefeuilles de devises de diversification et la modification des rgles de fonctionnement des rserves de rvaluation des rserves en or et en devises. Laccentuation des risques financiers justifie dsormais la mise en place dune gestion dabord oriente vers la scurit. Lexigence de rigueur demeure galement forte dans la gestion interne de la Banque cause de leffort consenti par lEtat depuis plusieurs annes pour faciliter le provisionnement des engagements de retraite et maintenant pour augmenter les fonds propres, mais aussi parce que les banques centrales nationales sont de plus en plus mises en concurrence au sein de lEurosystme. Une stratgie adapte un environnement plus instable simpose. Elle implique une nouvelle tape de la modernisation de la Banque, dune ampleur suprieure celle des prcdentes rorganisations quelle a su mener. Cette adaptation des conditions dexercice de ses missions un temps de crise doit tre accompagne dune exigence accrue de rduction des charges dexploitation et des effectifs et de la dfinition dune politique de recrutement plus prospective lui permettant dadapter au plan qualitatif les ressources humaines dont elle dispose aux enjeux et aux volutions des mtiers quelle exerce. Dans ce contexte, une dmarche contractuelle entre lEtat et la Banque parat dautant plus fonde quelle conduit celui-ci mieux formaliser ses demandes et la Banque sengager sur des objectifs de performance en termes de qualit de service et de rduction de ses charges. Cette dmarche contractuelle devrait saccompagner dun dialogue de gestion renforc. Dans cette priode charnire, la Cour formule neuf recommandations principales qui sadressent la Banque de France et lEtat223. Trois recommandations essentielles concernent la gestion financire. Les autres concernent la gestion interne.
Des recommandations plus dtailles sont incluses dans le rapport particulier sur les comptes et la gestion de la Banque de France (exercices 2004 2009 et dbut de la gestion 2010) qui sera adress, conformment larticle L. 135-1 du code des juridictions financires, au gouverneur de la Banque de France, au ministre charg de lconomie et au Parlement.
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Gestion financire 1. raliser un effort, partag entre lEtat et la Banque de France, de renforcement des fonds propres de la Banque pour pouvoir faire face la monte des risques financiers ; 2. convenir avec lEtat des objectifs de la gestion financire et mieux prendre en compte les exigences de scurit ; 3. vrifier, la fin de 2012, que le nouveau dispositif de la rserve unifie de rvaluation des rserves en or et en devises assure une protection suffisante du bilan de la Banque contre le risque de change ; Gestion interne 4. laborer des plans daction horizon 2020, en examinant lobjectif de non-remplacement de deux dparts sur trois ; 5. modrer les augmentations gnrales de salaires et les avantages non salariaux ; 6. acclrer dans ce cadre la baisse des dpenses sociales et culturelles ; 7. accentuer les gains de productivit des fonctions supports ; 8. engager une nouvelle rduction de la taille du rseau prenant en compte les spcificits de chacun des mtiers qui y sont exercs ; 9. assortir la contractualisation entre lEtat et la Banque dobjectifs de performance en termes de qualit de service et de rduction de ses charges.

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SOMMAIRE DES REPONSES


Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie Ministre du budget, des comptes publiques et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Gouverneur de la Banque de France 306 310 312

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REPONSE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE

Je souhaite tout d'abord saluer le travail men par la Cour des comptes sur la gestion financire de la Banque de France, couvrant l'ensemble des missions de l'institution. Men dans un contexte de crise financire, bancaire et de dette souveraine, ce rapport illustre la complexit et la diversit des actions menes par la Banque, que ce soit en soutien la zone euro, en appui au secteur financier ou en services rendus 1'Etat. Le rapport de la Cour constitue un outil prcieux pour enrichir le dialogue entre la Banque et son actionnaire, 1'Etat, notamment dans la perspective de la mutation dmographique que va connatre la Banque l'horizon 2020 et des consquences qui devront en tre tires en terme de missions et d'organisation. Le prsent rapport appelle de ma part les principales observations dveloppes ci-aprs. I - La Cour relve la trs nette amlioration de la situation financire de la Banque de France mais alerte sur son exposition des risques accrus. Alors qu'il tait ngatif en 2003, le bilan de la. Banque a t multipli par trois entre 2003 et 2010 en raison d'une part, d'une diversification de ses rserves de change favorise par la vente hauteur d'environ 20 % de son stock d'or, et d'autre part, de la constitution de portefeuilles d'investissements productifs de revenus, adosss la ressource en billets au sein de l'Eurosystme dont le partage est favorable la France. La Cour estime que la gestion de la Banque, dsormais plus oriente vers le rendement, est expose des risques financiers accrus dans la mesure o 44 % des portefeuilles d'investissements concernent des titres de dettes souveraines de pays aujourd'hui fragiliss par la crise. Elle s'interroge sur l'opportunit d'avoir procd la vente d'or en indiquant que l'apprciation de l'or aurait conduit une augmentation de la valeur des rserves de prs de 20 Mds si la vente n'avait pas eu lieu. Par ailleurs, elle relve que l'achat de devises de diversification a t l'origine de moins-values de change importantes notamment en raison de l'volution ngative de la livre sterling. La Cour prconise ds lors de modifier l'arbitrage rendement/risques en faveur d'une meilleure qualit des titres et d'acclrer le rythme et l'ampleur du renforcement des fonds propres de la Banque. Je prends acte des considrations de la Cour mais je ne partage pas les constats selon lesquels (i) la vente des stocks d'or de la Banque de France se traduirait par une perte de 20 Md, et (ii) la Banque mettrait en uvre une

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gestion essentiellement tourne vers le rendement au prix d'une prise de risques dont elle n'assurerait pas suffisamment la couverture. Sur le premier point, je rappelle que les ventes d'or effectues entre 2004 et 2009 se sont inscrites dans un cadre multilatral, pour des montants limits. Il est vrai que la hausse considrable des cours de l'or aurait pu permettre de retirer une plus grande valeur de ces ventes si elles avaient t repousses. Toutefois, le renchrissement actuel de 1'or, directement li la crise, ne pouvait pas tre prvu par la Banque (et ne 1'a t par aucune des quatorze autres banques centrales qui ont particip la vente coordonne des stocks d'or). Au total, cette cession a permis la Banque, comme aux nombreuses banques nationales participant l'initiative, d'optimiser le rendement de ses avoirs de rserves ; les placements effectus sur le dollar australien notamment ont t productifs. La rentabilit de cette opration ne doit tre juge que sur une longue priode et pas un instant donn. Je note galement que les investissements en titres de dettes souveraines ralises par l'Eurosystme, et auxquels a pris part la Banque de France, se sont inscrits dans une action concerte et proactive du systme europen des banques centrales, et ont permis d'assurer un soutien efficace la zone euro et au secteur financier dans cette priode de trs grande vulnrabilit. Ainsi, la ractivation du programme pour les marchs de titres pour l'Italie et l'Espagne, a notamment permis de contenir 1'envole des taux pour ces deux pays. La croissance des risques encourus par la Banque dans l'exercice de ses missions a conduit la Banque et 1'Etat prendre en 2010 des dcisions de renforcement des fonds propres de la Banque : doublement du capital, reconstitution de la rserve spcifique par une allocation de 5 % du rsultat net de la Banque, fusion des rserves de rvaluation des avoirs en or et en devises, affectation des plus-values de cessions des immeubles la provision pour investissements. Cet objectif de renforcement des fonds propres sera poursuivi en particulier par la reconstitution de la rserve spcifique et par des dotations adquates au fonds pour risques gnraux, grce notamment aux produits gnrs par les investissements en dettes souveraines et ce alors qu'aucune perte n'est envisage sur ces titres. Au total, la Banque de France se compare dsormais favorablement aux autres banques centrales nationales du SEBC en termes de niveau de fonds propres, et en particulier celui de la Bundesbank. Sur tous ces points, un dialogue renforc entre l'Etat et la Banque de France, que ce soit sur le niveau des fonds propres, l'adquation du provisionnement des risques et la gestion des rserves de change est, comme le souligne la Cour, plus que jamais indispensable.

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II - La Cour recommande que la Banque poursuive de manire rsolue la matrise de ses charges en acclrant la rorganisation de ses implantations territoriales, de ses activits pour compte de tiers et de ses activits oprationnelles. Je partage le constat de la Cour selon lequel la mutation profonde des conditions d'exercice des missions de la Banque doit la conduire acclrer la rationalisation de son organisation et poursuivre l'adaptation de son implantation territoriale. Comme cela a t fait pour les services de l'Etat, la rorganisation de la prsence de la Banque sur le territoire national, en particulier par une meilleure articulation entre les chelons rgional et dpartemental et par la suppression d'implantations infra dpartementales, permettra de raliser d'importantes conomies de structure, une meilleure allocation des moyens et un renforcement de l'efficacit. Je note en particulier les suggestions de la Cour concernant la rforme de la gestion de la filire fiduciaire, qu'il s'agisse de la circulation des pices et des billets que des oprations de recyclage. Je suis favorable une rflexion sur ce sujet et en particulier l'ventuelle disparition de l'intervention des succursales dans la chane de traitement des chques. L'Agence France Trsor est troitement associe au groupe de travail constitu cet effet par la Banque et la direction gnrale des finances publiques. Je prends acte galement de la recommandation de regrouper au niveau rgional l'activit d'analyse conomique et financire des entreprises ce qui permettra d'optimiser les investissements de la Banque et de mutualiser les moyens. S'agissant du traitement du surendettement, il convient d'anticiper les volutions conscutives la rforme du crdit la consommation qui, en dveloppant une approche prventive, devrait terme limiter le volume des dossiers de surendettement. Par ailleurs, ma demande et celle du gouverneur, l'Inspection gnrale des finances et l'inspection gnrale de la Banque de France ont audit les procdures et les modalits de gestion des dossiers de surendettement et remettront prochainement des propositions de simplification et d'optimisation. Des actions concrtes pourront tre dcides sur cette base. Je partage l'avis de la Cour selon lequel la mise en uvre de ces rformes doit tre conduite corrlativement l'importante vague de dparts en retraite partir de 2015. La Cour prconise ainsi le non remplacement de deux agents sur trois, une modration des augmentations gnrales de salaires et la poursuite de l'alignement des retraites sur la fonction publique. Il est lgitime que la Banque de France, en tant que grande institution publique, prenne toute sa part aux efforts de redressement conomique. Plus gnralement, je partage l'analyse de la Cour sur la ncessaire matrise des charges de la Banque, objectif galement partag par le

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gouverneur. Cet objectif a donn lieu un change de lettres 1't 2010 entre mon prdcesseur et le gouverneur par lequel les deux parties s'engagent instaurer un dialogue sur l'volution des charges et du point mort. L'Etat veillera ce que ce dialogue soit renforc et le cas chant, mieux formalis, y compris sur 1'volution des charges de personnel. III - La Cour appelle une relation avec l'Etat rnove. La Cour reconnat les efforts accomplis par l'Etat pour mieux prendre en compte les enjeux de gestion, en particulier en soutenant un provisionnement plus rapide des engagements sociaux de la Banque et en normalisant les modalits de remboursement des prestations que la Banque lui fournit. Elle appelle cependant l'Etat formaliser dans une dmarche contractuelle globale les nombreuses demandes qui seraient aujourd'hui formules de manire disparate. Je partage naturellement cet objectif. L'Etat et la Banque sont dsormais engags dans une profonde rvision de leurs relations conventionnelles, visant, pour 1'Etat, mieux formaliser ses demandes vis-vis de la Banque et pour la Banque, s'engager sur des objectifs de performance en terme de qualit du service et de matrise des cots. Dans cet esprit, un nouveau contrat de performance, qui se substitue la convention de 1994, a t sign fin 2011. L'ensemble des conventions entre la Banque et 1'Etat sera revu cette aune, et en particulier la convention spcifique relative au traitement du surendettement. Au-del, 1'Etat prend acte des remarques de la Cour s'agissant de l'accroissement des demandes formules vis--vis de la Banque et s'attachera amliorer dans l'avenir leur cohrence d'ensemble.

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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Jai pris connaissance avec intrt des lments que vous mavez communiqus et je vous prie de bien vouloir trouver ci-aprs les remarques quappelle de ma part votre transmission. Concernant les missions de banque centrale qui lui sont dvolues en application du TFUE, je prends acte des recommandations faites la Banque de France dans la premire partie de votre rapport. Sagissant des prestations confies par ltat la Banque de France et donnant lieu rmunration, vous soulignez les avances faites en matire de remboursement au cot complet, compter de 2011, de ces prestations. Vous recommandez nanmoins dassortir la contractualisation par lEtat et la Banque de France dobjectifs de performance en termes de qualit de service et de rduction des charges (page 39). Le ministre du Budget a particip, en lien avec le ministre de lconomie, llaboration du contrat de performance destin remplacer la convention du 29 mars 1994 et rglant les nouvelles rgles de remboursement des prestations ainsi que les modalits de suivi de leur ralisation, en concordance avec le budget triennal. Ce contrat de performance met en place un mcanisme de responsabilit partage entre lEtat et la Banque, avec la formalisation par lEtat des demandes adresses la Banque et la garantie par cette dernire du respect de ses obligations de service et de matrise de ses cots conformment lengagement pris par son Gouverneur. Ce contrat de performance qui a fait lobjet dchanges itratifs avec la Banque de France tout au long de lanne 2011, est actuellement en cours de signature par les parties prenantes. Le ministre du Budget a t galement associ la rdaction des conventions spcifiques propres chacune des missions confies la Banque et sassurera de la cohrence du dispositif de performance avec le cadre budgtaire. Par ailleurs, comme le prvoit larticle 9 du contrat de performance, un audit des cots de la Banque de France sera men en 2012 afin de mettre plat lensemble des missions qui lui sont confies par lEtat, lvaluation de limpact des missions nouvelles (mdiation du crdit, droit au compte) et la question de leur intgration ventuelle dans le primtre des missions donnant lieu remboursement au regard notamment de lvolution des cots des autres missions historiques , de leur optimisation et/ou rduction. Cet audit viendra complter les conclusions mises par la mission conjointe Inspection gnrale des finances/Inspection de la Banque de France qui ralise actuellement un audit relatif l'valuation et la matrise du cot du traitement du surendettement.

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Vous saluez aussi leffort fait par la Banque de France en matire de restructuration de son rseau territorial et de matrise de ses charges dexploitation suite aux recommandations de votre rapport de 2005 tout en soulignant labsolue ncessit de poursuivre cet effort en ce qui concerne plus particulirement les frais gnraux et les charges de personnel (pages 29-34). Vous prconisez un taux de non-remplacement de 2 agents de la Banque sur 3 partant la retraite, pour la priode stendant jusqu 2020 linstar de directions ou dentreprises rseau comme la DGFIP ou La Poste, ainsi que la modration des augmentations salariales et des avantages non salariaux et la baisse des activits sociales et culturelles. Je prends note de vos recommandations qui seront prises en compte dans les objectifs de performance et de rduction des charges assigns la Banque dans le prochain budget triennal.

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REPONSE DU GOUVERNEUR DE LA BANQUE DE FRANCE

Ce projet appelle de ma part les principales observations dveloppes ci-aprs. Conformment aux dispositions du code des juridictions financires, je vous prie de bien vouloir publier cette rponse dans le rapport dfinitif.

1. Le projet d'insertion souligne avec raison la profonde transformation de la Banque survenue depuis la dernire enqute de la Cour en 2003/2004 et le changement considrable d'environnement dans lequel celle-ci exerce ses missions et activits. Il reconnat l'important redressement de son rsultat, qui a permis une forte augmentation de l'impt sur les socits et du dividende verss l'tat (plus de 3 Md verss chaque anne de 2007 2010), tout en soulignant les nouveaux dfis et risques rsultant de l'aggravation de la crise financire, qui a conduit la Banque engager, aux cts des autres banques centrales de l'Eurosystme, des oprations non conventionnelles de grande envergure. 2. Tirant les leons de la priode de trs bas taux d'intrt enregistre de 2003 2005 pendant laquelle les taux directeurs de la BCE se sont tablis en-dessous du point mort de la Banque (c'est--dire le niveau de rmunration de ses emplois permettant de couvrir ses charges nettes), la Banque a depuis men une double action visant, d'une part, abaisser significativement son point mort (cf. ci-aprs) et, d'autre part, rduire la sensibilit de son rsultat la variation des taux directeurs. Elle a par ailleurs, en accord avec l'tat, dcid un programme de cession d'or, compte tenu du poids trs important de cet actif son bilan, afin de rquilibrer la composition de ses rserves de change et d'augmenter la part des avoirs rmunrs. Consquence de ces dcisions, le rsultat de la Banque est rest stable un niveau lev en 2009 et 2010, permettant de maintenir des versements l'tat suprieurs 3 Md par an, alors que les taux directeurs s'tablissaient un plus bas historique dans les principaux pays (ce niveau de taux tant proche du point mort de la Banque).
La Cour laisse nanmoins entendre que la Banque a privilgi une recherche de rendement de court terme, au dtriment de la scurit des placements. Je ne partage absolument pas ce jugement. La Banque a au contraire dcid d'investir une partie de ses ressources sur un horizon de long terme par la constitution de portefeuille d'investissement dont les titres sont dtenus jusqu' chance et dont les revenus, rsultant des taux long terme, sont moins cycliques que les taux courts. Soucieuse de la scurit de ses placements, la Banque a constitu ces

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portefeuilles en respectant un univers d'investissement trs strict (soit une notation minimale A) et en trs grande majorit en titres d'tat, ce qui est considr comme un investissement trs sr. Contrairement ce qu'indique la Cour, les probabilits de dfaut sur ces titres taient nulles au moment de leur acquisition et les risques sur certaines dettes souveraines de la zone euro ne sont apparus que plus tard. S'agissant du programme de cession d'or, il parat particulirement tonnant que la Cour porte un jugement ngatif sur les ventes d'or alors que celles-ci ont t dcides d'un commun accord avec 1'tat, effectues un cours moyen qui tait historiquement trs satisfaisant - notamment en ce qui concerne la dernire tranche - et suprieur celui des autres banques centrales (qui ont entam et donc achev leur programme de vente avant la Banque), et qu'elles ont permis de gnrer des revenus importants qui ont t verss l'tat. Opposer cela un manque gagner virtuel correspondant une photo un moment donn, sans mentionner d'ailleurs les plus-values latentes encore plus importantes mais tout aussi virtuelles sur le stock d'or que dtient la Banque (63 Md au 31/12/2010) semble un argument particulirement mal fond. Compte tenu du poids dj trs important des avoirs en dollars et du fait que ce sont dsormais les rserves de change transfres la Banque Centrale Europenne qui servent en cas d'intervention de change (les avoirs de la Banque n'tant appels qu'en cas de besoin de reconstitution de ces dernires), le produit des cessions d'or a t rinvesti dans d'autres devises afin de diversifier le risque de change et limiter l'exposition au dollar (la Banque de France supportant galement, pour sa quote-part, le risque dollar port par la BCE). Contrairement ce que laisse entendre la Cour, cette politique de diversification a eu les effets escompts en vitant de concentrer les risques sur une seule devise : ainsi les moins values de change enregistres sur le dollar en 2007 (2,3 Md aprs 1,3 Md en 2004) auraient t encore plus importantes si les cessions d'or avaient t rinvesties en dollars ; de mme, les moins-values latentes enregistres sur le sterling en 2008 (1,8 Md) sont mettre en regard des plus-values latentes sur le dollar de 1,1 Md observes la mme anne. fin 2011, les plus-values latentes s'tablissent plus de 5 Md et sont d'un montant quivalent aux moinsvalues latentes observes sur la priode 2007-2008. Enfin, la modification des rgles de fonctionnement des rserves de rvaluation des rserves en or et en devises, qui a permis d'affecter les plusvalues ralises sur les cessions d'or la rserve de rvaluation en devises au lieu de la rserve de rvaluation des avoirs en or, constituait, contrairement ce qu'indique la Cour, une dcision de bonne gestion dans la mesure o le programme de cession d'or s'est traduit par une augmentation importante des avoirs en devises alors que simultanment le risque sur les avoirs en or diminuait.

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3. La Cour indique, par ailleurs, que certains facteurs ayant


contribu l'amlioration de la situation financire de la Banque sont d'origine externe (hausse de la circulation fiduciaire, monte en puissance du mcanisme de partage du revenu montaire, ...). Il est ncessaire de souligner que ce redressement reflte aussi les trs importants efforts de restructuration conduits par la Banque depuis 2004 qui, en modifiant profondment son implantation territoriale et son organisation, ont contribu trs significativement comprimer ses charges et abaisser son point mort, qui est pass de 2,77 % en 2003 0,85 % en 2010: Fermeture de 83 succursales et 60 caisses, le nombre des implantations permanentes passant de 211 128 ; Cession de l'activit de clientle particulire, l'exception de la tenue de compte des agents ; Suppression de 2 200 emplois temps plein, soit une baisse des effectifs d'un peu plus de 3 000 agents ; Poursuite de la restructuration de la fabrication des billets ; Rforme du rgime de retraite ; Rorganisation des services centraux ; Diminution des dpenses sociales et culturelles. Ces rformes de grande ampleur ont t conduites en peu de temps et ont fortement contribu la rduction du point mort de la Banque, indpendamment du contexte financier gnral.

4. En dpit de ce redressement financier et des rformes de grande


ampleur ralises, la Cour estime que les charges d'exploitation de la Banque demeurent leves. Ce jugement s'appuie sur la prise en compte de charges d'exploitation d'un peu plus de 1,9 Md. Je tiens souligner que ce chiffre ne constitue pas un indicateur pertinent des charges relles pesant sur la Banque : Le chiffre de 1,9 Md de charges d'exploitation correspond des charges budgtaires brutes et non la charge nette devant tre finance par la Banque. Il est en effet ncessaire de prendre en compte: les importantes recettes procures par certaines activits : Les activits commerciales (tenue de fichiers, cotation d'entreprises, ...) et industrielles (fabrication des billets) gnrent des produits levs : 215 M en 2011 ; Les prestations rendues l'tat (notamment le secrtariat des commissions de surendettement) sont dsormais rembourses leur cot complet par celui-ci : 317 M en 2011 (sans compter la mdiation du crdit prise sa charge par la Banque);

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Le cot de la supervision est depuis 2010 rembours par les banques et les assurances : 162 M en 2011. les charges de retraite trs leves (320 M en 2011) que la Banque doit encore financer, l'tat n'ayant pas autoris, par le pass, l'affectation des sommes ncessaires la couverture des droits acquis par les actuels retraits. En conformit avec les modalits de financement dfinies dans le cadre de la rforme du rgime de retraite applicable aux agents titulaires de la Banque, le Conseil gnral a dcid de doter rgulirement la Caisse de rserve des employs hauteur des droits la retraite acquis au cours de chaque exercice et une rserve spciale afin de rattraper progressivement la couverture des droits anciennement acquis. A terme, cette couverture devrait financer intgralement les charges de retraite de la Banque. Les charges budgtaires nettes (hors pension) sont ainsi de l'ordre de 0,9 Md en 2011. Ces charges doivent par ailleurs tre values au regard des activits de la Banque et non pas en fonction d'un montant en valeur absolue. La Banque exerce en effet une large palette de missions et d'activits, qui rsulte non seulement de son rle de banque centrale membre de l'Eurosystme mais aussi de son histoire, de son ancrage territorial et des prestations de services qui lui ont t confies par l'tat. Ce modle, assez unique au sein de l'Eurosystme, montre d'ailleurs toute sa pertinence dans la crise financire. Ainsi, grce notre connaissance fine des entreprises et des rseaux bancaires, s'appuyant sur une longue pratique du travail en commun avec les prfets et les directeurs dpartementaux des finances publiques, les directeurs des succursales ont pu, dans le cadre de la mdiation du crdit, prendre en charge et traiter prs de 25 000 dossiers reprsentant 250 000 emplois et concernant pour une large majorit d'entre eux des PME. L'tat a par ailleurs dcid en 2010 d'adosser la Banque de France la nouvelle autorit de contrle prudentiel (ACP). Le renforcement des effectifs de l'Autorit rendu ncessaire par ses missions largies et les volutions rglementaires du secteur financier a t ralis avec un effectif globalement stable pour la Banque. Dans ce contexte, la gestion du surendettement, qui ne correspond pas une activit traditionnelle de banque centrale et dont les synergies avec nos missions sont assez rduites, tient une place part. Confie la Banque par les pouvoirs publics, cette mission de service public vient se rajouter aux activits oprationnelles de la Banque et ne saurait venir en concurrence. La matrise du dispositif de gestion du surendettement, qui est dfini par le cadre lgislatif, est indispensable afin de ne pas mettre en pril les objectifs de moyen terme que la Banque souhaite atteindre ni peser de faon excessive sur la collectivit nationale.

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5. La Cour recommande la Banque d'laborer des plans d'action


horizon 2020 avec un objectif de non-remplacement de 2 dparts sur 3. La Banque est dtermine poursuivre les efforts de rationalisation et de rduction des cots au cours des annes venir. Dans le cadre de ses orientations stratgiques moyen terme, elle a ainsi dcid de lancer, en concertation avec la filire professionnelle, un important chantier de modernisation et rationalisation de son rseau de caisse, devant aboutir une organisation cible constitue d'un nombre rduit de caisses modernes et fonctionnelles forte capacit. Elle a galement dcid d'engager une vaste refonte de ses processus afin de tirer pleinement parti du dveloppement des nouvelles technologies et des volutions dmographiques importantes qui l'affecteront au cours des dix prochaines annes. Les marges de progression doivent toutefois tre estimes sur la base de scnarios ralistes d'volution de ses responsabilits oprationnelles et de rationalisation de l'ensemble de ses processus. A cet effet, la prise en compte de la diminution des effectifs que la Banque a pilote au cours des derniers exercices constitue un pralable ncessaire. La rduction de 17 % des effectifs de 2003 2009 traduit un ensemble d'efforts considrables dans l'amlioration de la productivit de l'entreprise, puisque pendant cette priode aucune activit n'a connu de dclin. Alors mme que le Rseau tait entirement remodel, les missions dont il assume la charge, et tout particulirement la gestion du surendettement et la circulation fiduciaire, ont vu leur volume s'accrotre, et de nouvelles tches sont apparues. De la mme manire, la production de la Fabrication des Billets atteint ses plus hauts niveaux alors que les effectifs ont continu se contracter. Enfin, les responsabilits assumes par les Services Centraux, en particulier dans le cadre des travaux du Systme Europen de Banques Centrales (SEBC) n'ont cess de s'alourdir. A partir de cette situation de dpart, s'il est indiscutable que des gains de productivit peuvent encore se concrtiser par une rduction des effectifs des fonctions de support comme de certaines activits oprationnelles (caisse, services bancaires par exemple), rien ne laisse augurer ni une remise en cause fondamentale de nos missions ni une baisse substantielle des volumes d'activit qui permettent de les assurer. Ainsi, le cumul des hypothses les plus ambitieuses de rationalisation des activits permet d'envisager un remplacement de la moiti des dparts attendus au cours des 10 prochaines annes. Un tel scnario ncessitera, de plus, une rorganisation des structures du Rseau de la Banque. Ainsi, envisager, comme la Cour le recommande, que la Banque ne remplace qu'un dpart sur trois, alors qu'elle est confronte un dpart massif qui touchera 40 50 % de ses effectifs, ne se fonde sur aucune hypothse raliste, sauf envisager un changement radical des principes de l'implantation territoriale et une rduction significative du primtre de ses

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activits, telle qu'un retrait pur et simple de son implication dans la gestion du surendettement.

6. La Cour recommande d'engager une nouvelle rduction de la


taille du rseau. Lors du Plan d'Adaptation de l'Implantation Territoriale qui s'est chelonn de 2003 2006, le choix a t fait de calquer nos structures sur l'organisation administrative du territoire. Ce choix de l'chelon dpartemental rsulte d'une demande du Parlement adresse au Gouverneur et a t entrine par le Contrat de Service Public sign en 2003 et prorog depuis. Tant que l'organisation administrative de la France n'est pas modifie, je ne vois pas de raison de changer ce principe. Le maintien d'un maillage dpartemental me parat, en tout tat de cause, le plus appropri : il permet une proximit vidente aussi bien avec les lus et les reprsentants locaux de l'tat qu'avec les particuliers et les entreprises. Cette proximit s'est avre essentielle dans le soutien de la Banque au dispositif de mdiation du crdit. C'est pourquoi, l'chelon dpartemental qui a fait la preuve de sa pertinence reste le plus adapt l'organisation administrative actuelle de la France. A l'horizon 2020, le Rseau continuera d'tre fortement investi dans les activits de cotation des entreprises et de prsence de place. Afin d'optimiser les processus, les organisations respectives des units dpartementales et rgionales devront voluer pour favoriser le traitement de masse. Dans cet esprit de rationalisation, je souhaite achever le processus de dpartementalisation du Rseau, entam en 2004. Celui-ci comporte en effet encore quelques units infra-dpartementales (7 Centres de Traitement du Surendettement, 21 Antennes conomiques), maintenues dans le cadre du plan d'Amnagement de l'Implantation Territoriale, et dont la disparition progressive a t envisage ds 2008. Report en raison de l'clatement de la crise financire, ce plan doit tre repris ds 2012. L'efficacit des actions que nous avons menes face la crise a tir le plein bnfice d'un rseau resserr l'chelon dpartemental qui, mes yeux, doit devenir la norme. Naturellement, cette dmarche doit tre conduite en tenant compte des spcificits propres chaque unit. Mais elle me semble aujourd'hui ncessaire pour renforcer pleinement les capacits de raction et d'adaptation de notre Rseau.

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Deuxime partie Les politiques publiques

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Chapitre I Lagriculture

Les aides durgence en agriculture

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Les aides durgence en agriculture

________________________PRESENTATION____________________ Les activits agricoles sont soumises diffrents alas : sanitaire, climatique, conomique. Les mesures de protection qui existaient prcdemment, dans le cadre de lorganisation europenne commune des marchs, de la rorientation des aides directes aux agriculteurs ou encore des aides au dveloppement rural, ont t en partie dmanteles loccasion de la rforme de la politique agricole commune en 2003. Depuis lors, il revient essentiellement au niveau national dapporter des rponses en cas de crise. Au cours des annes 2006 2010, des aides durgence ont ainsi t verses par lEtat, de nombreuses reprises, au secteur agricole. Les montants consacrs ces actions durgence ont t substantiels : au total, 1,67 Md. Lanalyse par la Cour de la conception de ces aides ainsi que de leurs conditions de mise en uvre a rvl un certain nombre de dfaillances. Au-del, le recours la solidarit nationale, lgitime en priode de vritable crise, apparat parfois inadapt aux besoins et peut mme constituer un frein de ncessaires volutions structurelles dans certains secteurs agricoles. La Cour tire de ces constats des recommandations visant ce que la rponse apporte aux alas que subit la profession agricole soit plus cohrente et quilibre. Le systme de couverture des risques devrait tre graduel, faisant intervenir le niveau individuel de lexploitant puis, le niveau collectif professionnel et, en recours ultime seulement, la solidarit nationale.

I - Des outils critiquables plusieurs gards


A - Des aides rcurrentes et dun montant significatif
En labsence dun inventaire tabli par le ministre charg de lagriculture, la Cour a recens, avec le concours de ce dernier, les

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mesures durgence adoptes depuis 2006. Il en ressort une succession dvnements, qualifis de crises , dampleur trs variable, affectant une filire ou, plus rcemment, tous les exploitants agricoles et donnant lieu des aides financires de lEtat et de ses oprateurs variant de quelques dizaines de milliers deuros 650 M. Le ministre a recours plusieurs mcanismes de soutien financier, dclenchs et abonds en cas de crise, quelle quen soit lorigine. Les aides mises en uvre
La rponse aux alas climatiques provient du fonds national de garantie des calamits agricoles (FNGCA)224, sollicit cinq reprises dans le cadre des aides durgence tudies, pour une contribution de lEtat de 228 M. La situation financire des exploitants agricoles est prise en compte par le fonds dallgement des charges (FAC) qui supporte une partie des intrts pesant sur les exploitants ; il est intervenu 25 reprises, pour un montant total de 310 M (plus de 160 000 aides verses). Les prts de crise prts de consolidation et prts de trsorerie -, ont t utiliss neuf reprises, pour un montant total de 165,5 M (plus de 83 000 dossiers). Ltat a galement mis en place des aides la trsorerie225 exceptionnelles dont la gestion a t confie ses oprateurs (ce quil a fait 26 reprises pour un montant total daide annonc de 314,9 M). La Cour a constat, ce titre, la persistance dune pratique dj critique : les lettres signes par les ministres chargs de l'agriculture et du budget (lettres dites interministrielles ) destines exonrer de leur responsabilit, au regard des rgles des finances publiques, les responsables des organismes payeurs226. Lallgement des charges sociales et fiscales prend la forme dune prise en charge de cotisations sociales par les caisses de la Mutualit sociale agricole (MSA). Ce dispositif prenne est mobilis lors des plans durgence, avec apports ventuels de crdits de lEtat. 251,6 M ont t dpenss ce titre, dont 151,8 M provenant de lEtat, le reste ayant t financ sur les crdits de laction sanitaire et sociale des caisses de MSA. Les mesures fiscales ont consist en une exonration de la taxe sur le foncier non bti (TFNB) et des remboursements partiels de taxe intrieure de consommation (TIC) sur le fioul et le gaz naturel. Elles ont t utilises huit reprises.
Ce fonds finance par ailleurs le dveloppement des contrats dassurance rcolte et est devenu le Fonds National de Gestion des Risques en Agriculture (FNGRA) la suite de la loi de modernisation de lagriculture et de la pche du 27 juillet 2010. 225 Les aides la trsorerie sont entendues ici comme des aides non remboursables, quivalant des subventions. 226 Neuf lettres interministrielles (ou signes du seul ministre charg de lagriculture) ont ainsi t rpertories sur la priode 2006-2010, sans que ce chiffre soit exhaustif, les ministres en cause nayant pas t en mesure de fournir la liste des lettres signes.
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Une aide en faveur des agriculteurs en difficult (AGRIDIFF), destine des exploitations endettes, confrontes des difficults structurelles, et ne disposant pas dun outil de production suffisamment adapt lvolution des marchs, a t sollicite lors des plans durgence, cinq reprises, le ministre abondant la ligne de crdits correspondante au-del de la dotation initiale de lanne. Enfin, le paiement anticip des aides communautaires, mesure qui sapparente une avance de trsorerie, applicable sur autorisation de la Commission europenne en dehors de tout contexte de crise, a galement t utilis227.

Les dpenses de crise pour les aides dclenches entre 2006 et 2009 (le paiement stalant jusquen 2010)228 sont values environ 1,67 Md. Les dpenses fiscales, difficiles estimer, ne sont que partiellement incluses dans ce montant. Les aides apportes par les collectivits territoriales (rgions et dpartements) lors des crises, complmentaires de celles de lEtat mais dont le ministre ignore les montants et souvent lexistence mme, ne sont pas prises en compte. Les mesures durgence sont d'une frquence telle qu' l'vidence, elles ne rpondent pas seulement aux vnements exceptionnels. Durant la priode tudie, on dnombre 102 aides durgence, en rponse 38 crises, dont 23 dorigine conomique, 12 dorigine climatique et 3 dorigine sanitaire. Les crises dorigine conomique expliquent une large part du montant total constat (plus de 1,2 Md sur la priode). Les deux plus importants rgimes daide mis en place depuis 2006 concernent lensemble du secteur agricole : ce sont le plan Barnier de fin 2008 et le plan de soutien exceptionnel lagriculture (PSEA) de fin 2009. Une analyse sectorielle montre que trois secteurs agricoles ont bnfici plusieurs annes conscutives de mesures durgence spcifiques (sans compter les plans destins lensemble des exploitants agricoles) : llevage pour un total de 289,4 M, en particulier llevage ovin ; la viticulture (156 M) et les fruits et lgumes (137,6 M).

Le ministre a galement recours, de faon plus marginale, dautres mesures, telles que les oprations de promotion des produits agricoles. 228 Estimation tablie sur la base des annonces ministrielles et des prvisions de dpenses, en euros courants.

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B - Un empilement daides plus ou moins justifies


1 - Une dcision dintervention de lEtat peu taye par des donnes conomiques objectives
Les services du ministre charg de lagriculture nont pas t en mesure de fournir la Cour les lments objectifs au vu desquels les dcisions de dclencher des aides ont t prises, en particulier lorsque les crises ntaient pas dorigine sanitaire ou climatique, situation de loin la plus courante. Selon le ministre, les donnes conomiques existent, mais elles peuvent ntre disponibles quavec un certain dcalage. De fait, la raction dans lurgence du ministre intervient avant qu'il en dispose. Le secteur des fruits et lgumes constitue une exception dans la mesure o un systme dalerte permettant notamment dinformer le ministre des situations de prix anormalement bas et de crise conjoncturelle a t mis en place. Les informations fournies dans ce cadre par FranceAgriMer lui donnent dutiles lments de contexte. Elles ne sont cependant pas directement corrles aux difficults financires prouves par les exploitants alors que les aides distribues un secteur donn devraient tre subordonnes ces difficults. Une autre approche plus objective aurait pu tre adopte, par exemple, en retenant un seuil de difficult financire fond sur le revenu229, au-del duquel lEtat pourrait intervenir financirement. Ce seuil correspond gnralement une baisse de revenus de 30 % par rapport aux trois annes prcdentes. Une telle approche ne correspond pas aux aides durgence actuelles en France. Hormis les cas des calamits agricoles ou de problmes sanitaires rapidement identifis au niveau national, les aides d'urgence de l'Etat ont habituellement pour point de dpart des demandes des professionnels d'un secteur, parfois bien avant que ne soient connues les retombes conomiques relles, pour les exploitants, de la "crise" dont ils font tat. Faute dindicateurs pertinents disponibles rapidement, le ministre est gnralement dans lincapacit de porter un diagnostic prcis sur la situation conomique des diffrentes filires au moment o il alloue les aides. S'il indique analyser la situation en liaison avec les tablissements bancaires, lopportunit dintervenir financirement en faveur de tel ou tel secteur est une dcision dlicate qui mriterait un examen attentif.
Voir par exemple : communications de la Commission europenne du 9 mars 2005, du 20 mai 2008 ou encore du 18 novembre 2010, ou Perspectives agricoles en France et en Europe, par Dominique Bureau et Philippe Chalmin, Conseil danalyse conomique, 2007.
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Lorsque la crise est de nature conomique, faire la part entre ce qui relve de dfaillances du march, ou dun dfaut dorganisation ou dadaptation du secteur appelant une rponse structurelle, peut tre difficile. Le caractre rptitif des aides d'urgence atteste la ncessit dactions structurelles de nature rendre les filires moins sensibles aux alas conomiques ou autres.

2 - Une juxtaposition daides concourant au mme objectif


Les aides durgence remplissent toutes la mme fonction : allger les charges des exploitants et soulager leur trsorerie. Dans ces conditions, la coexistence de nombreux rgimes diffrents est contestable et alourdit mcaniquement le cot administratif. Chaque aide suppose, en effet, une procdure dinstruction, un circuit administratif et financier (pouvant impliquer les services centraux du ministre, ses services dconcentrs, ses oprateurs, les banques, les caisses de la mutualit sociale agricole, les services fiscaux), un cadrage juridique et des modalits daccs dtailles qui lui sont propres. A cela sajoute le cot en temps et en argent, pour les exploitants agricoles (certains centres de gestion facturant leur assistance lors de la constitution du dossier), sans garantie dobtenir in fine une aide230. Les aides durgence sont dautant plus lourdes grer quelles sont mises en uvre frquemment, selon des modalits et avec des critres dintervention redfinis chaque crise. Bien que les aides pratiques soient gnralement les mmes, des dispositions diffrentes sont adoptes au fil des circulaires relatives leur mise en uvre. Les conditions, les paramtres, les modalits daccs et les justificatifs demands aux exploitants diffrent dune crise lautre, sans justifications claires. Cest notamment le cas des critres pour bnficier de la qualit de jeune agriculteur , qui changent dune circulaire lautre (tantt reconnue la seule condition dune dure dinstallation infrieure 5 ans, tantt complte par une condition dge, alors que la dfinition habituelle prvoit galement ltablissement dun plan de dveloppement de lexploitation). Le ministre voit dans la combinaison de plusieurs aides au sein dun mme plan le moyen de rpondre sur mesure aux difficults conjoncturelles des exploitants.
Une proportion importante des demandes dposes est parfois rejete (selon les dpartements, 15 35 % des dossiers reus par les directions dpartementales des territoires (DDT) pour le FAC du plan de soutien exceptionnel lagriculture), notamment lorsque les critres dligibilit laide sont dfinis de manire trop large.
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Lexemple du plan de soutien exceptionnel lagriculture montre toutefois qu'un type de prt - les prts de consolidation - a vinc l'autre les prts de trsorerie. De mme, la coexistence dune aide la trsorerie sous la forme dune contribution dun fonds dallgement des charges (FAC) et du fonds national de garantie des calamits agricoles (FNGCA), que le ministre justifie par le caractre complmentaire des aides, la rapidit de versement et la souplesse des critres dligibilit de laide la trsorerie, apparat peu convaincante lexprience. Ainsi, la plus grande rapidit de paiement attribue au FAC na pas t constate aprs les temptes Klaus et Xynthia231, et plusieurs aides la trsorerie nont pas t entirement consommes lors de crises climatiques. Lexemple le plus frappant est le fonds dallgement des charges distribu lors des inondations survenues dans le Var en 2010 : seuls quatre dossiers ont t retenus, pour un montant de 10 546 . La faiblesse des montants daides du FAC par rapport aux indemnisations du FNGCA conduit mettre en doute la pertinence de la conduite de deux procdures dinstruction distinctes. Tableau n 1
Secteurs concerns fruits lgumes / arboriculture tous secteurs tous secteurs Montant total (1) Montant FAC des indemnits vers (M) FNGCA (M) % FAC/ FNGCA

Crise

Gel de marsavril 2008 Tempte Xynthia 2010 Inondations Var 2010

64,20

1,32

2%

30,60 3,50

2,24 0,01

7% 0,3 %

(1) Part Etat et part FNGCA


Source: Cour des comptes d'aprs donnes du ministre charg de lagriculture et oprateurs

Les cots en personnel de la gestion des aides conjoncturelles ont t valus par le ministre pour ses seuls services dconcentrs, chargs de linstruction des dossiers daide : en 2009, environ 1,5 ETP en moyenne par direction dpartementale des territoires (DDT)232 et par
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Analyse faite pour la Charente-Maritime, les Landes et le Gers. Direction issue de la fusion des anciennes directions dpartementales de lagriculture et directions dpartementales de lquipement.

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direction rgionale de lalimentation, de lagriculture et de la fort (DRAAF) y a t consacr, soit des dpenses de gestion estimes par le ministre 10,5 M, ce qui n'est pas ngligeable. Les services de ladministration centrale sont galement fortement mobiliss en cas de crise, dautant plus que lorganisation matricielle de la direction gnrale concerne ( la fois par filire agricole et par dispositif daide) conduit solliciter de multiples bureaux.

C - Des aides souvent miettes et verses contretemps


Les constats de la Cour sappuient sur les cas des contributions du fonds d'allgement des charges, des prts de crise (prts de trsorerie et prts de consolidation) et des prises en charge de cotisations sociales, car ils ont t largement utiliss lors du dernier plan d'aide au secteur agricole (PSEA) et constituent lessentiel des dispositifs de crise.

1 - Des critres dattribution favorisant lmiettement des mesures


Les conditions gnrales d'accs aux mesures sont dfinies par le ministre charg de lagriculture, gnralement en fonction dun ou deux critres plus ou moins slectifs (le taux de spcialisation minimum dans la production sinistre, qui varie de 20 40 % selon les crises ; le taux dendettement minimum, qui va de 20 85 % ; plus rarement le taux de perte dexcdent brut dexploitation (EBE), qui varie de 10 30 %), charge pour les services dconcentrs dpartementaux233 de dfinir des critres locaux complmentaires. La dconcentration des critres dattribution permet certes une meilleure adaptation au terrain, mais elle fait galement reposer sur les services locaux la responsabilit de lefficacit des mesures. Si les critres locaux complmentaires sont censs tre plus slectifs qu' l'chelle nationale, certaines circulaires indiquent que ces derniers peuvent tre assouplis quand cette modification a une justification conomique bien identifie , notion qui n'est pas contrle. Il en rsulte quune proportion non ngligeable des aides sont de faible montant. Le fonds dallgement des charges du plan Barnier compte 2 960 aides infrieures 100 , soit plus de 10 % du total des aides verses lors de ce plan. Dautres contributions du FAC comprennent
Les dcisions sont prises par le prfet aprs avis dune commission runissant les services de lEtat (DDT, Trsor public, dlgation de FAM), les reprsentants de la profession agricole, les organismes de protection sociale (MSA) et la chambre dagriculture et les tablissements de crdits.
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une part importante daides infrieures 500 (22 % pour les prts de trsorerie du plan de soutien exceptionnel lagriculture, 16 % pour le FAC li la tempte Klaus, 11 % pour le FAC fruits et lgumes de 2009). Seules six des 25 contributions du FAC tudies ont comport la fixation dun montant minimum (fix nationalement), qui varie de 100 1 000 . Ce constat relativise lefficacit relle de laide, sans mme voquer leffet psychologique que de trop faibles montants peuvent avoir sur les bnficiaires. Le ministre affirme vouloir assortir, lavenir, dun seuil plancher tous les dispositifs daide, comme la Cour le recommande. Tableau n 2
Nombre total daides verses Proportion des aides en fonction de leur montant <100 < 250 (cumul) <500 (cumul) 31 % 16 % 1% 11 % 10 % 9% 7% n.s. 13 % 16 % 22 %

Mesure

FAC Barnier 2008/2009 28 752 10 % 20 % FAC Klaus 2009 977 2% 7% FAC Lait 2009 17 855 s.o. s.o. FAC Fruits Lgumes 2009 2 875 s.o. 3% FAC PSEA 2009 66 276 s.o. 3% dont Porc 1 284 0% 2% FAC Xynthia-agri 2010 479 1% 3% FAC Var 2010 4 n.s. n.s. Prt de consolidation gel n.s. n.s. 111 arboriculture Prt de consolidation 1% 4% PSEA 4 156 n.s. 5% Prt de trsorerie PSEA 78 868 s.o. : sans objet car la circulaire mentionnait un montant plancher. FAC : fonds dallgement des charges PSEA : plan de soutien exceptionnel lagriculture Source: Cour des comptes d'aprs les donnes des oprateurs (FranceAgrimer et Agence de services et de paiement)

En outre, labsence de critres nationaux discriminants est patente pour les deux plus importants rgimes d'aide mis en uvre entre 2006 et 2010 : le plan Barnier, pour lequel la dfinition de lintgralit des critres dligibilit a t renvoye au plan local, et le plan de soutien exceptionnel lagriculture, dont les conditions daccs taient peu, voire pas slectives. Dans ce dernier cas, le ministre justifie le critre de baisse de 10 % seulement de lexcdent brut d'exploitation par le fait que la crise

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frappait le secteur agricole depuis plus dun an et que lexcdent brut de rfrence avait dj subi une baisse importante. Il aurait t prfrable dlargir la priode de rfrence lvolution de lexcdent brut sur deux ou trois ans, voire dy ajouter un critre dendettement (ce quont fait les dpartements les plus slectifs), car une baisse de lexcdent brut na pas les mmes consquences selon la structure des charges de lexploitation. En outre, le critre tait indiffrenci selon les filires, alors mme que leurs situations conomiques ntaient pas comparables. Enfin, les prts de trsorerie du PSEA nont fait lobjet daucun critre conomique dligibilit, ni daucune condition dutilisation des fonds, leur octroi tant simplement subordonn lacceptation du prt par ltablissement de crdit. Lexemple du FAC PSEA (plus de 66 000 bnficiaires dans la France entire) illustre la grande htrognit des pratiques dpartementales. Le montant moyen de laide octroye par agriculteur varie de 1 4,7 entre le dpartement dont le montant moyen daide par bnficiaire est le plus lev (6 190 ) et celui dont le montant daide est le plus faible (en moyenne 1 316 par agriculteur aid), pour une moyenne nationale de 2 310 par bnficiaire. Corrlativement, la proportion des exploitations professionnelles aides est de 9% dans le premier dpartement, contre 40 % pour le second. Certaines commissions dpartementales ont ainsi fait le choix dun saupoudrage des aides alors que dautres ont assum le choix dun dispositif slectif. Or rien ne permet de dire que de tels carts soient justifis par la situation conomique des agriculteurs concerns. Ce constat peut tre tendu aux contributions du fonds dallgement des charges pour les crises antrieures, en particulier celles du plan Barnier, dont le montant moyen de laide attribue se situe entre 423 et 4 799 par exploitant selon les dpartements, soit un cart de 1 11, ainsi que, de faon gnrale, aux prises en charge de cotisations sociales, pour lesquelles chaque caisse de la mutualit sociale agricole dfinit ses propres critres. Sous couvert d'une adaptation des mesures chaque crise et chaque contexte local, le fait de laisser le niveau dpartemental dterminer les critres dattribution conduit assez frquemment un saupoudrage, le nombre des bnficiaires aids prvalant sur le montant de laide elle-mme. Ces aides tant attribues selon un mode guichet et la dfinition du montant de lenveloppe prcdant celle des critres, les paramtres sont fixs de manire consommer les crdits annoncs.

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2 - Une rponse dcale par rapport au temps de la crise


Lanalyse a posteriori des diffrents allgements de charges financires montre que, malgr les efforts importants faits - et notamment la grande mobilisation des directions dpartementales - pour raccourcir les dlais, les premiers paiements interviennent entre quatre et six mois aprs la signature de la circulaire initiale ou le fait gnrateur en cas de crise climatique. En outre, le versement des aides schelonne dans le temps : en moyenne, la date laquelle le seuil de 50 % (en valeur) des paiements effectus est atteint se situe entre 6 et 10 mois aprs la signature de la circulaire (exception faite des contributions du FAC lies la tempte Xynthia : 3 mois aprs la circulaire). Ce dcalage peut faire perdre toute pertinence une aide la trsorerie lorsque son versement intervient une fois le pic de la crise pass. C'est ce qui s'est produit en 2010 la suite de la remonte des cours des oloprotagineux et du bl. Parmi les facteurs qui expliquent ces dlais (particulirement dans le cas du plan de soutien exceptionnel lagriculture) figurent tout dabord le temps ncessaire la concertation locale, dautant plus long que les critres nationaux sont peu slectifs, ensuite la succession des annonces (et des circulaires) modifiant plusieurs paramtres de montant et de critres, et enfin le temps de rception puis de traitement des demandes, dont le nombre est dautant plus lev que les critres dattribution annoncs sont larges. Pour les contributions du FAC du PSEA, la proportion de dossiers instruits qui se sont rvls non ligibles ont ainsi vari de 15 35 % selon les dpartements.

II - Des manquements aux rgles europennes


Les aides durgence lagriculture doivent sinscrire dans les lignes directrices de la Communaut concernant les aides dEtat dans le secteur agricole et forestier. Elles doivent galement tre notifies la Commission europenne et autorises par elle. Cette rgle gnrale de notification souffre deux exceptions : le rgime dit dexemption, applicable certaines aides alloues aux petites et moyennes entreprises, pour lequel une information minimale est exige, ainsi que le rgime des aides de minimis.

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Les aides de minimis et les aides montant limit Le rgime des aides de minimis, largement utilis en France, est aujourdhui rgi par le rglement (CE) n1535/2007 de la Commission du 20 dcembre 2007. Son principe gnral est que des aides de faible montant ne risquent pas daffecter les changes entre Etats membres et dtre incompatibles avec le march intrieur, et que, par consquent, elles ne ncessitent pas dtre notifies la Commission. Le rglement pose donc une condition essentielle : les aides de minimis accordes aux exploitants ne doivent pas excder 7 500 par bnficiaire sur une priode de trois exercices fiscaux. En outre, le total des aides ne doit pas excder 0,75 % de la production annuelle agricole, soit 438 337 500 sur les trois dernires annes. Les plafonds des aides taient fixs respectivement 3 000 et 0,3 % de la production annuelle agricole, soit 195 216 000 par le prcdent rglement, datant de 2004. Le rglement de 2007 sapplique de faon rtroactive aux aides verses avant son entre en vigueur. Un rgime comparable, dit montant limit (AML), a t instaur en 2009, dans le contexte de la crise conomique, pour la seule priode triennale 2008-2009-2010. Ces aides AML, contrairement aux aides de minimis, doivent tre notifies, mais bnficient dun plafond suprieur par exploitant (15 000 sur la priode, montant qui inclut les aides de minimis accordes aux bnficiaires).

1 - Les prises en charge de cotisations sociales


La prise en charge de cotisations sociales constitue une aide la trsorerie des exploitants de mme nature que, par exemple, lallgement des charges financires. Ce nest quen janvier 2009 que le ministre, examinant le statut de cette forme d'aide au regard des textes rgissant les aides dEtat, a indiqu aux services dconcentrs, dans les circulaires instituant les mesures durgence, quil convenait de les comptabiliser comme des aides de minimis, ce qui navait pas t fait auparavant. Ces aides, dun montant total de 68,1 M pour la priode 20062008, navaient t pour autant ni notifies ni exemptes de notification, ce qui constitue une irrgularit. Des dispositions ministrielles spcifiques, postrieures janvier 2009 (elles datent de juin 2009) prvoient pourtant de ne pas comptabiliser sous le plafond de minimis les prises en charge accordes aux leveurs laitiers. Cette instruction, certes releve dans un seul cas, nest pas compatible avec le droit communautaire.

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2 - Les aides fiscales individuelles


Le vademecum de la Commission europenne sur la lgislation relative aux aides dEtat dispose que les exonrations fiscales font partie du champ des aides dEtat. Les autorits franaises estiment cependant quen labsence dharmonisation communautaire en matire fiscale, la Commission nest pas mme de juger de leffet dune mesure fiscale propre un Etat membre sur la concurrence. Le ministre charg de lagriculture considre quune analyse juridique approfondie est ncessaire afin dexpertiser si ces exonrations doivent tre qualifies daides . Ainsi, les exonrations de taxes foncires pratiques en France ne sont actuellement ni notifies, ni exemptes de notification, ni comptabilises sous plafond de minimis. La Cour recommande au ministre de trancher cette question en liaison avec la Commission europenne.

3 - Les aides lies la fivre catarrhale ovine en 2008


Certaines aides accordes aux leveurs pour compenser la perte danimaux lors de lpizootie de fivre catarrhale ovine en 2008, dun montant total de 41,4 M, nont t ni notifies, ni exemptes et se situent hors du champ des aides de minimis. Elles contreviennent donc aux textes rgissant les aides dEtat. Dans la mesure o larticle 10 du rglement dexemption de 2006 prvoit des aides relatives aux maladies animales dont la dfinition sapparente aux aides verses, ce rglement dexemption aurait pourtant pu fournir un fondement juridique ces aides. Ce rgime dexemption a bien t utilis, en revanche, pour une autre aide, spcifiquement destine aux leveurs dovins allaitants, institue en novembre 2008, hauteur de 25 M au total. Lintitul de laide telle quelle a t notifie la Commission europenne est le suivant : Indemnisation des pertes dues lpizootie de fivre catarrhale ovine (FCO) pour llevage ovin allaitant . Or, elle a t verse de faon automatique, sans ncessiter de demande de la part des exploitants, et elle a t calcule en fonction de lenveloppe budgtaire disponible et du nombre danimaux relevant de la prime la brebis (aide prexistante verse dans le cadre de la politique agricole commune). Elle se situe dans le prolongement des allgements de charges et des aides pour perte de marge brute mises en place auparavant pour le secteur ovin. Si la simplicit de mise en uvre de laide est louable, elle ne respectait pas certaines conditions spcifies larticle 10 paragraphe 2

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du rglement dexemption (en particulier le mode de calcul et lintensit maximale daide pour chaque bnficiaire).

B - Le respect des plafonds des aides de minimis


La France, a largement recours aux aides de minimis, essentiellement lors des crises234, mais ladministration ne se donne pas les moyens de vrifier correctement que les conditions de plafond sont respectes, aux niveaux individuel et national.

1 - Un suivi htrogne et non exhaustif du respect du plafond par exploitant


Le rglement 1535/2007 prvoit dassurer le respect du plafond de minimis soit par le recueil des dclarations individuelles des bnficiaires relatives aux aides qui leur ont t verses, soit par la constitution dun registre central . Dans les faits, les dclarations, lorsquelles sont demandes, sont succinctes, peu intelligibles et non exploitables. Faute de registre national, les services dconcentrs sont les seuls garants du respect du plafond de minimis par exploitant. Cependant, ladministration centrale na fix aucun cadre pour en permettre un suivi homogne sur le territoire, ce qui sest traduit par une grande diversit des outils dvelopps par les directions dpartementales des territoires. Certains choix (de forme, mais surtout de fond) faits par les services auraient mrit une validation et une harmonisation l'chelle nationale. Le ministre a indiqu quun outil informatique national scuris tait en cours d'laboration. Un travail prparatoire a t effectu en 2007-2008, mais il a abouti une base qui ne donnait pas satisfaction. Les derniers dveloppements de ce projet, relanc en janvier 2010, font intervenir les services fiscaux en tant que gestionnaires de deux crdits dimpt sous rgime de minimis et laissent augurer un long dlai de mise en place de la base. Les plafonds de minimis ne sont pas suivis de manire fiable alors qu'il s'agit dun sujet sensible au regard des obligations communautaires de la France.

Outre les prises en charge de cotisations sociales, entrent dans ce cadre le FAC, les prts de consolidation et prts de trsorerie, les aides la trsorerie ad hoc, sans compter les incertitudes existant sur lexonration de la taxe sur le foncier non bti.

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2 - Le traitement des dpassements de plafond par exploitant


Selon les informations fournies la Cour, lexistence de dpassements ntait pas connue jusque rcemment (2010) au sein de la direction gnrale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires (DGPAAT), malgr de fortes prsomptions, notamment pour le secteur de llevage ovin en 2007. Pour le plan de soutien exceptionnel lagriculture, le ministre charg de lagriculture a prvu que des engagements pouvaient tre bloqus en cas de dpassement du plafond des aides montant limit (AML). Selon un bilan dress en avril 2010, des dpassements ont effectivement t enregistrs pour la priode 2008-2010, que ce soit pour le plafond de minimis ou, dans une moindre mesure, pour le plafond AML. Selon le ministre, ils concerneraient environ 600 exploitants, pour un excdent de 1,4 M. En toute rigueur, le remboursement des aides verses au-del du plafond serait la seule issue rgulire, alors que le ministre se borne en assurer le suivi.

3 - Des pratiques drogatoires dans le secteur viticole


En 2006, des aides complmentaires une distillation de crise instaure au niveau europen ont t mises en place par la France. Le dispositif daide ad hoc adopt en dcembre 2006 aprs plusieurs modifications prvoyait que loffice national interprofessionnel des fruits, des lgumes, des vins et de lhorticulture (ONIFLHOR) verse une aide la trsorerie limite 5 000 par exploitation . Or, le plafond des aides de minimis applicable cette poque tait de 3 000 . La France a donc organis pour le secteur viticole un systme irrgulier de drogation aux plafonds de minimis alors en vigueur. Ces dpassements se traduisaient par une dpense de 2,8 M, sur le total de 19,2 M accord lensemble de la profession235. Il concernait 1 998 exploitations (sur les 23 483 bnficiaires), qui ont ainsi peru 6,7 M au lieu de 3,9 M. Le ministre a indiqu quil avait anticip une augmentation du plafond de minimis, prvisible selon lui ds 2006, mais qui n'est intervenue qu'en novembre 2007. Ce changement ayant un caractre rtroactif, les autorits franaises ne peuvent plus tre mises en cause propos de ces drogations.

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Daprs les donnes fournies par la direction gnrale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires.

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Par dcisions de la Commission europenne du 20 septembre 2000 et du 19 janvier 2005, la France a par ailleurs t contrainte de rcuprer auprs des bnficiaires des aides illgalement verses des exploitations du vignoble charentais dune part (1,15 M daides hors intrts, en Charente, Charente-Maritime et Dordogne) et du vignoble de Rivesaltes dautre part (6,13 M daides hors intrts, dans les Pyrnes-Orientales). En 2010, la France a fait valoir auprs de la Commission qui linterrogeait sur lavancement de la rcupration des aides verses que, compte tenu de la conjoncture conomique, elle envisageait dappliquer le dispositif de minimis en dduction du montant recouvrer auprs des exploitants, lorsque celui-ci serait infrieur au montant de leur plafond individuel au titre du de minimis. Un systme de compensation a ainsi t conu dans les deux cas : les aides de minimis sont calcules pour tre strictement gales aux aides indues reverser par les exploitants, lorsque les conditions de respect du plafond de minimis le permettent (dans la grande majorit des cas). Les deux circuits, de remboursement de laide indue, dune part, et de versement de laide de minimis, dautre part, existent bien, mais sont troitement coordonns. Sans connatre les difficults de la France en matire de respect du plafond de minimis et le dtail de laide prvue, la Commission semble, au vu des justifications fournies, avoir valid ce dispositif.

4 - Le respect du plafond national : une dmonstration impossible et un dpassement probable


Faute de disposer dun registre central ou de sappuyer sur les dclarations individuelles des bnficiaires pour tablir un bilan fiable des aides effectivement verses aux exploitants, la France nest pas en mesure de dmontrer quelle respecte le plafond de minimis national. Elle ne peut donc remplir son obligation de notifier ou de ne plus octroyer des aides si ce plafond est atteint. Bien que la direction gnrale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires nait pas t en mesure de donner les montants annuels daides de minimis verss en France, la Cour a procd une estimation, sur la base de linventaire des crises et des aides quelle a dress. Plusieurs facteurs de sous-estimation des chiffres rels sont apparus : certaines aides de minimis accordes aux exploitants agricoles ne sont pas des aides durgence (les montants indiqus ne tiennent pas compte, en particulier, des prises en charge prennes de cotisations sociales ou des crdits dimpt) ; les aides accordes par les collectivits territoriales, qui relvent du rgime de minimis, non connues du ministre, ne sont pas incluses ; les exonrations de taxe sur le foncier

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non bti accordes lors des crises aux exploitants des secteurs en difficult, dont le statut juridique est incertain, restent pour la plupart non chiffres. En outre, lexercice suppose de retenir les montants effectivement pays et non les montants annoncs, souvent - mais pas toujours - suprieurs, comme le montre le bilan dress pour le fonds dallgement des charges et les prts de crise, et de prendre en compte lanne de paiement (et non celle de lannonce)236. Au total, la France a donc vraisemblablement largement dpass, sur la priode 2005-2006-2007, le plafond national qui lui tait fix avant la modification de la rglementation europenne intervenue en dcembre 2007. Il est en outre trs probable que le plafond de minimis national ait de nouveau t dpass pour la priode 2006-2007-2008, malgr laugmentation significative de son niveau. En application de larticle 4 alina 6 du rglement de minimis, la Commission europenne peut demander aux Etats membres de rendre compte des aides octroyes, par bnficiaire et pour lensemble du pays, ce que la France est aujourdhui dans lincapacit de faire, sexposant ainsi un risque de contentieux communautaire.

III - La ncessit daider autrement les agriculteurs en cas de crise


A - Les principaux dfauts auxquels il faut remdier
La Cour na pu trouver trace dans les services du ministre charg de lagriculture daucune valuation ex post interne ou externe des diffrents plans durgence mis en place. Tout au plus le dveloppement dune culture dvaluation figure-t-il parmi les axes de progrs de la direction gnrale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires. La recommandation de faire un retour dexprience pour chaque crise a pourtant dj t formule, par exemple en 2002 par linspection gnrale de lagriculture. Une condition pralable lvaluation de lefficacit et de lefficience de ces aides nest pas mme remplie : le suivi de lexcution des aides par le ministre reste, en effet, embryonnaire (il se limite au

Ceci nest pas neutre notamment pour le PSEA, mis en place au dernier trimestre 2009, qui entrane des paiements plutt en 2010, mais cest essentiellement le plafond des aides montant limit et non le plafond de minimis qui est concern dans ce cas prcis.

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suivi budgtaire de la consommation des crdits) et il repose essentiellement sur les oprateurs. Cette absence dvaluation est dautant plus dommageable que le bien-fond de certaines des aides durgence peut tre mis en cause.

1 - Les aides durgence, un frein paradoxal aux ncessaires volutions structurelles


Surmonter une crise peut relever daides conjoncturelles de soutien immdiat la trsorerie, mais peut aussi tre obtenu sur le long terme par des aides rendant les secteurs moins vulnrables aux crises successives. Des mesures caractre plus structurel peuvent tre mieux adaptes que la reconduction de dispositifs daide durgence, option politique gnralement choisie. Cette solidarit nationale attendue est de nature dcourager les volutions souhaitables dans un certain nombre de filires. Les aides durgence pourraient tout le moins, lorsque cela est pertinent, tre assorties de conditions dvolution structurelle applicables aux exploitations ou aux secteurs. La rptition de schmas daide danne en anne, en fonction de la variation des revenus des exploitants, pourrait ainsi tre vite. Des exemples peuvent tre cits : les aides aux serristes pour faire face leurs dpenses dnergie ne sont pas accompagnes de mesures destines rduire la facture nergtique ; pour le secteur viticole, les aides la distillation de crise incitent une reconstitution des stocks par les viticulteurs, sans atteindre les objectifs de diminution de production esprs. A lchelon local, auquel sont in fine distribues les aides durgence, des rponses durables aux crises successives de revenus sont possibles, comme lillustrent les mesures du projet agricole dpartemental des Bouches-du-Rhne. Ce dernier prne une meilleure organisation des filires (la concentration de loffre pour les circuits longs, des aides la conversion ou la cration de rfrentiels technico-conomiques pour les circuits courts) ; la promotion dun nouveau modle agricole, rpondant la demande croissante dune production locale de qualit et favorisant la diversification des activits agricoles et para-agricoles, pour contribuer lamlioration du revenu des agriculteurs ; la mise en place de diverses expriences pourvoyeuses de dbouchs locaux ; la ngociation avec la grande distribution locale pour promouvoir les produits locaux. Le ministre a fait valoir la priorit qui aurait t donne depuis 2008 lamlioration de la gouvernance et laccompagnement financier des volutions structurelles, notamment pour les secteurs des fruits et

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lgumes, la viticulture et le secteur ovin. Les effets de cette dmarche sur la dpense publique ne sont cependant pas encore perceptibles : nombre daides d'urgence ont en effet continu tre verses en 2008-2009 ces secteurs, qui ont galement bnfici, comme les autres, du plan Barnier et du plan de soutien exceptionnel lagriculture.

2 - La prise en compte exclusive des mauvaises annes


Le systme actuel des aides durgence, qui ragit aux baisses supposes de revenus mais ignore les priodes plus fastes, est singulirement asymtrique. Or les revenus des exploitants agricoles connaissent des variations importantes, comme le montrent les statistiques du ministre charg de lagriculture depuis 1990.

Source : Ministre charg de lagriculture - Agreste

En se plaant dans une perspective pluriannuelle, il est possible, pour attnuer les effets de la volatilit des revenus, davoir recours dautres dispositifs qui ne prsentent pas le caractre asymtrique des aides durgence. Le lissage des revenus des exploitants dun point de vue fiscal, par un talement des rsultats ou dun revenu exceptionnel sur plusieurs annes, lpargne de prcaution, encourage par une dfiscalisation, ou encore lassurance revenu responsabilisent ainsi davantage les exploitants, tout en allgeant la charge pesant sur les finances publiques.

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3 - Une rapidit dannonce souvent prjudiciable lefficacit


Le ministre sassure, de faon gnrale, que les dlais de traitement des crises sont suffisamment rapides - promptes annonces ministrielles et mise en place des crdits -, mais cette proccupation limite fortement lefficacit de laide. Dresser un diagnostic tay dune crise et dterminer les moyens susceptibles dy rpondre sont, en effet, difficilement compatibles avec limpratif politique dannoncer rapidement les mesures et les enveloppes mises en place. La connaissance des consquences dune crise donne sur le revenu des exploitants ne peut tre immdiate, surtout dans le cas des crises de march, de nature conomique. Dans ces conditions, une aide durgence rapidement mise en place peut finalement savrer inapproprie. Limpratif de rapidit que le ministre simpose peut galement aller lencontre de lefficience des dispositifs daides. Ainsi, une aide mal calcule, faute de temps pour consulter les directions dpartementales des territoires ou les instituts techniques comptents, pour laquelle les critres de slection se rvlent in fine inadapts ou lenveloppe consacre lopration trop faible ncessitera une adaptation des dispositifs propice une drive dans le temps et des changements dans les montants ncessaires. Quelques exemples peuvent tre cits : les rvisions successives de laide pour perte de marge brute pour llevage ovin en crise en 2008 (rvision des conditions daccs, en particulier des taux de spcialisation retenus, puis augmentation de 30 % des taux dindemnisation) ; la mise en place, en janvier 2009, dune aide la trsorerie gre par VINIFLHOR, complmentaire lensemble des dispositifs dj mis en place pour larboriculture, qui ont t insuffisants (fonds national de garantie des calamits agricoles (FNGCA), allgement des charges, prise en charge de cotisations sociales, exonrations de taxes sur le foncier non bti) ; de faon plus large, llaboration dun dispositif complmentaire daide, le DACS-AGRI, dans le cadre du plan de soutien exceptionnel lagriculture, signe que les conditions daccs aux aides envisages initialement ne permettaient pas daider certains agriculteurs en difficult.

B - Les voies de progrs


Lintervention financire de lEtat par les aides durgence sinscrit dans le contexte plus gnral de la gestion des risques en agriculture. Elle

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pose la question de la pertinence et du niveau ncessaire dintervention de lEtat pour aider les exploitants agricoles faire face aux alas.

1 - Une plus grande responsabilisation des exploitants agricoles et un recours moins systmatique la solidarit nationale a) Utiliser effectivement les trois niveaux dintervention face aux risques
La gestion des risques en agriculture a t tudie de longue date et a fait lobjet de nombreux rapports en France237. Diffrents niveaux dintervention doivent coexister et tre utiliss graduellement : un premier niveau de risque (alas courants) relve de la responsabilit de lexploitant. Celui-ci peut s'adapter au march en slectionnant les produits agricoles faible exposition au risque, cycle de production court, en choisissant des techniques et pratiques agricoles limitant le risque de production ou en diversifiant sa production, ses dbouchs, ses sources de revenus (sur lexploitation ou en dehors) ; un deuxime niveau dintervention, lui aussi prventif, consiste lisser le revenu par la fiscalit, pratiquer lpargne de prcaution ou encore faire jouer des mcanismes dassurance ou de mutualisation des risques (coopratives, fonds de mutualisation, contractualisation) ; un ultime niveau dintervention relve de la solidarit nationale (fonds national de garantie des calamits agricoles et aides durgence hors FNGCA, pouvant tre qualifies de filets de scurit ). Faute davoir mis laccent sur les deux premiers niveaux, face un vnement qualifi de crise, quel qu'il soit, cest le recours immdiat la solidarit nationale qui a, jusqu prsent, t privilgi.

b) Responsabiliser les exploitants


La politique de lEtat en matire de gestion des risques est peu lisible. De multiples rgimes daides durgence, pas toujours rservs au

237

On peut citer notamment les rapports : Babusiaux (2000), Mnard (2004), Saddier (2005), Mortemousque (2007), IGF-CGAAER (2009).

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traitement des catastrophes naturelles, se sont, en effet, dvelopps au dtriment dun systme cohrent de couverture des risques. Les aides durgence ne prennent ainsi pas en compte les efforts que les agriculteurs ont faits pour diminuer leur exposition au risque, voire, au contraire, rcompensent linaction. Par ailleurs, si lEtat na pas manqu dtre prsent financirement aux cts des exploitants lors des diffrentes crises, il a t moins efficace pour dvelopper et promouvoir des outils plus labors de prvention et de gestion des risques par les exploitants. Lpargne de prcaution, matrialise en France par lutilisation du dispositif fiscal de la dduction pour alas (DPA) a ainsi connu un dveloppement trs limit. Elle ne permettait dailleurs pas, jusquen 2010, de rpondre aux alas dordre conomique. De la mme faon, lassurance rcolte, mise en place en 2005, sest faiblement dveloppe : elle reste dans une phase dmergence aprs cinq annes dexistence. La coexistence du fonds national de garantie des calamits agricoles et de lassurance ou encore labsence de mcanisme de rassurance publique ont pu tre des freins son dveloppement. A titre de comparaison, nos voisins europens (Allemagne, Italie, Espagne) interviennent dans une moindre mesure sous forme de dispositifs d'aide nationaux (hors politique agricole commune) spcifiques aux alas agricoles, hormis dans les cas de "calamits". Dans ces cas, une intervention publique peut contribuer des fonds de garantie ou d'assurance, mais de manire trs variable, puisqu'en Allemagne le principal instrument d'intervention face aux alas climatiques reste les dispositifs daide de la politique agricole commune, ventuellement abonds. LItalie et lEspagne privilgient le recours l'assurance, la subvention publique pouvant prendre en charge de 50 80 % des primes. En Espagne, le systme dassurance agricole, fortement dvelopp et en permanence adapt aux nouveaux risques, couvre la plupart des risques climatiques, les accidents et principales maladies animales ; une assurance revenu y est exprimente. Egalement confronts la crise conomique de 2009, les pays voisins ont mis en place soit des dispositifs limits certains secteurs ou certaines charges (en Allemagne, aides la vache laitire et au pturage, et allgement des taxes sur le diesel agricole), soit des rgimes majoritairement non spcifiques l'agriculture (en Italie, allgements fiscaux, financement de travaux publics, soutien loctroi de crdits aux investisseurs et aux entreprises qui s'adressaient tous les secteurs conomiques).

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Pour l'Allemagne, une des explications cette intervention nationale plus limite rside dans la moindre exposition des agriculteurs aux alas des crises de revenus, notamment du fait de la diversification de leurs revenus (production de bionergies fortement subventionne, fort, tourisme ou pluriactivit non agricole) et, ce qui est trs important, d'un meilleur partage de la valeur ajoute au sein de la chane de productiontransformation-commercialisation.

2 - Les opportunits ne pas manquer pour rformer la gestion des risques en agriculture a) Les apports de la loi de modernisation agricole de 2010
Des perspectives favorables ont t ouvertes par la loi de modernisation de lagriculture et de la pche du 27 juillet 2010. Lobjectif de stabilisation du revenu des exploitants, dans un contexte de risques et dalas plus forts, de volatilit des prix et de concurrence accrue, y est inscrit, tout comme celui de responsabilisation des exploitants. Certaines dispositions, qui font cho aux difficults voques ici, pourraient contribuer un recours accru aux mcanismes autres que les aides durgence, comme la cration dun Fonds national de gestion des risques en agriculture, qui rsulte de llargissement du champ du FNGCA aux risques dorigine sanitaire et environnementale ; le lancement de travaux prparatoires la mise en place dun dispositif de rassurance publique ; lassouplissement des modalits de la dotation pour alas, qui est tendue la survenance dun ala conomique, ce qui devrait lui permettre de devenir un vritable outil damortissement des fluctuations de revenu. La loi met surtout laccent sur lorganisation conomique de loffre agricole, juge insuffisante. La Cour encourage les initiatives ainsi prises par le ministre charg de lagriculture. Leur objectif est de lisser leffet conomique des crises successives sur les exploitations agricoles, de donner aux exploitants les moyens de sen prmunir plus efficacement et, ce faisant, de rationaliser lintervention financire de lEtat en favorisant la prvention des effets des crises plutt que leur traitement dans lurgence.

b) La future rforme de la politique agricole commune


Une rflexion a galement t engage, dans la perspective de la rforme de la politique agricole commune (PAC) prvue en 2013, sur de nouveaux outils de lutte contre les crises conomiques : fonds de

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mutualisation conomique, extension de lutilisation de loutil assurantiel au risque prix. La Commission europenne a en particulier publi le 18 novembre 2010 une communication sur la PAC lhorizon 2020, traduite dans les propositions communautaires de lt 2011. Parmi les propositions de la Commission figure linclusion, dans le second pilier de la politique agricole commune (PAC), dun ensemble doutils de gestion des risques afin de mieux grer les alas de revenu et la volatilit des prix (nouvel outil de stabilisation des revenus qui pourrait tre dclench en cas de baisse de 30 % du revenu par rapport une rfrence pluriannuelle et allierait financements par lexploitant, les Etats membres et lUnion europenne ; soutien renforc aux instruments dassurance et aux fonds de mutualisation). Ces dispositions, dont la France soutient le principe, iraient l encore dans le sens dun moindre recours aux aides durgence. Dans ce contexte favorable ouvert par la loi de modernisation de lagriculture et par la prochaine rforme de la PAC, il convient de traduire dans les faits le ncessaire rquilibrage que la Cour appelle de ses vux, entre les trois niveaux dintervention face aux risques en agriculture. Les rponses apportes jusqu prsent ne constituent pas, en effet, des solutions durables.

__________CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS__________ Les aides durgence en agriculture, telles quelles ont t mises en uvre de 2006 2010 de manire rcurrente, sont le reflet des faiblesses structurelles de lagriculture franaise. Faute de politique de prvention des alas, notamment conomiques, et faute davoir tir suffisamment rapidement les leons des crises prcdentes, ltat se retrouve dans la situation de devoir apporter des rponses dans lurgence. Dans les faits, la dcision de rpondre ou non aux demandes des professionnels est insuffisamment fonde sur des donnes conomiques objectives. Les dispositifs adopts se traduisent par une juxtaposition de mesures permettant plus dtoffer lannonce politique que de rpondre des besoins clairement identifis. La mise en uvre de ces mesures ncarte pas les risques de saupoudrage des aides et de diffrences de traitement entre agriculteurs, en partie du fait dun encadrement et dun suivi insuffisants de ces dispositifs par le ministre charg de lagriculture. En outre, le moment o les exploitants agricoles bnficient rellement des aides apparat en dcalage avec le temps de la crise. Ces facteurs limitent singulirement

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tant lefficience que lefficacit des aides. De surcrot, elles ne sont pas exemptes dirrgularits au regard des rgles europennes. Ces aides constituent, de faon plus gnrale, une rponse qui nest satisfaisante ni pour les agriculteurs qui prfrent vivre du revenu de leur exploitation que des aides publiques, ni pour lEtat qui, paradoxalement, dcourage les ncessaires volutions structurelles, en intervenant de manire asymtrique lors des crises, tout en ignorant les priodes dembellies conomiques. Dans un contexte de rarfaction de la ressource publique, un tel systme ne peut perdurer en ltat. La survenue rcurrente de situations actuellement qualifies de crises doit pouvoir trouver une rponse dans la constitution dune agriculture mieux mme de les supporter et dans la mise en place dun systme de couverture des risques au sein desquels davantage de place serait laisse aux responsabilits individuelle et collective des professionnels. Dans la ligne de lorientation gnrale visant mettre en uvre les mesures structurelles qui permettront de minimiser lavenir les effets des crises sur les secteurs agricoles, la Cour formule les recommandations suivantes : 1. dvelopper un systme de couverture des risques en agriculture faisant intervenir un premier niveau de responsabilit individuelle des exploitants (mcanismes de lissage des revenus comme la dduction pour alas, pargne de prcaution, diversification des revenus), complt par un systme de responsabilit collective professionnelle (contractualisation, fonds de mutualisation, assurances agricoles) ; 2. rserver le recours la solidarit nationale aux crises de nature exceptionnelle, sur la base de donnes chiffres objectives ; 3. subordonner le versement daides durgence lintervention pralable des deux niveaux de couverture des risques prcits ; 4. rendre juridiquement plus sres les aides au regard du droit communautaire, en assurant un contrle effectif du respect du plafond des aides de minimis et en clarifiant le statut des exonrations de taxe sur le foncier non bti.

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SOMMAIRE DES REPONSES


Ministre du budget, des comptes publiques et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Ministre de lagriculture, de lalimentation, de la pche, de la ruralit et de lamnagement du territoire Directeur gnral de la Caisse centrale de la mutualit sociale agricole Prsident directeur gnral de lAgence de service et de paiement Directeur gnral de FranceAgrimer 348 349 354 355 356

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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Je me permets par ailleurs d'insister sur le caractre trs prjudiciable pour la France d'une communication publique d'informations confidentielles relatives des versements d'aides prsentes par la Cour comme non-conformes la rglementation communautaire. Je souscris pleinement la plupart des constats et analyses formuls dans ce rapport. Nanmoins, je souhaite formuler les quelques commentaires suivants. Je partage tout d'abord l'analyse de la Cour des comptes dveloppe au sujet des risques lis au non respect de la rglementation communautaire en matire d'aides d'tat. J'insiste de ce point de vue sur la ncessit pour le ministre de l'agriculture, de l 'alimentation, de la pche, de la ruralit et de l'amnagement du territoire de disposer, dans les meilleurs dlais, d'une base de donnes fiable pour le suivi des aides de minimis, afin de scuriser au mieux les dispositifs d'aides verses aux exploitants et de mettre fin des pratiques disparates afin d'exclure que de nouveaux contentieux en la matire ne voient le jour. S'agissant des dveloppements de la Cour relatifs aux procdures de recouvrement d'aides illgales, je tiens rappeler que je reste vigilante au respect de la rglementation nationale et communautaire. Je partage ensuite globalement lanalyse de la Cour sur les conditions de la mise en place des aides, de leur calibrage et de leur gestion. Je rejoins pleinement la Cour sur le besoin d'une relle simplification des dispositifs, indispensable dans un contexte de diminution des effectifs du MAAPRAT et des oprateurs. Cette simplification parat par ailleurs ncessaire pour permettre un suivi correct de la mise en uvre de ces aides, comme voqu prcdemment. Enfin, je minscris dans la logique de la Cour en ce qui concerne le retour d'exprience sur la gestion des dispositifs d'aides de crises : dans un contexte de rarfaction des ressources, il s'avre primordial de bnficier de retours d'exprience au niveau national et local afin de s'assurer que les crdits allous dans le cadre d'une gestion de crise ont t attribus de manire efficiente. Un meilleur partage d'informations objectives de nature conomique sur la situation des secteurs ou des exploitations est hautement ncessaire pour calibrer au mieux les dispositifs.

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REPONSE DU MINISTRE DE LAGRICULTURE, DE LALIMENTATION, DE LA PECHE, DE LA RURALITE ET DE LAMENAGEMENT DU TERRITOIRE

Il convient de rappeler quelques lments d'importance sur les aides d'urgence permettant d'en percevoir toute la complexit, tout en soulignant le fait que les politiques mises en uvre intgrent d'ores et dj de nombreux lments souligns dans le projet d'insertion. Les spcificits du secteur agricole justifient des rponses adaptes dans l'action publique. En effet, le secteur agricole est un secteur conomique videmment trs expos aux risques environnementaux, climatiques et sanitaires par la nature mme de ses activits, avec comme consquence une forte fluctuation des niveaux de production. A cette variabilit intrinsque s'ajoutent les risques de fluctuation des marchs sous l'effet crois du mouvement de fond de la libralisation des changes internationaux et du dveloppement extrmement rapide de la productivit de ce secteur dans les puissances agricoles mergentes. Cette exposition de multiples risques est tout fait exceptionnelle dans le tissu conomique et doit effectivement trouver des rponses adaptes dans l'action publique. Cette action doit mobiliser tous les moyens disponibles, aussi bien via des rponses de court terme pour soulager les oprateurs et prserver les filires, que des rponses de long terme en accompagnant voire acclrant des volutions structurelles ncessaires. Une autre des caractristiques du secteur agricole, notamment en France, rside dans le fait que le capital investi est peu mobile, ce qui rend difficile des volutions structurelles radicales. Un investissement dans un facteur de production agricole nest rentable que sur le long terme et ne peut tre modifi au gr des alas, d'autant moins que ce capital investi est trs souvent familial et qu'il rpond donc d'autres impratifs que la rentabilit court terme. Par ailleurs, il est erron de parler d'un secteur agricole unique. Coexistent un grand nombre de filires avec leurs spcificits techniques et conomiques et des expositions aux risques diffrentes. Aussi est-il injustifi de considrer le secteur agricole dans son ensemble comme tant en crise rcurrente : il est plus opportun de considrer chaque filire sparment pour apprcier rellement l'occurrence de ces vnements. On s'aperoit alors que ces activits trs diverses sont touches tour tour par des crises qui ont des origines diffrentes. Il faut galement relever la ncessit absolue pour le Gouvernement d'intervenir rapidement en cas de crise afin de maintenir le potentiel de production, de prserver les emplois des filires et d'assurer autant que possible une rentabilit minimale du secteur.

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Cette ractivit est en effet une exigence laquelle il est impossible de se soustraire sans prendre le risque d'une aggravation de la crise, d'une destruction irrversible du potentiel de production et d'une accentuation des tensions au sein du monde agricole. La gestion de crise comprend une dimension psychosociologique qui ne doit pas tre sous-estime. En complment de l'impact conomique attendu de l'ensemble des mesures de crises, la qualit de l'coute et la rapidit de dcision contribuent aussi de manire dcisive la rsolution des crises. Cette ncessit de l'action dans l'urgence complique fortement l'analyse technique et conomique de la crise ralise avant toute dcision d'intervention. Par ailleurs, la prennit d'emplois en milieu rural est en jeu. La survie de filires entires est essentielle car celles-ci contribuent depuis longtemps fournir une alimentation reconnue pour ses qualits sanitaires et gustatives. Elles participent au maintien d'un tissu conomique et social dans les territoires. Ces biens publics, ainsi que tous les autres services rendus par l'agriculture l'ensemble de la population, justifient pleinement le recours la solidarit nationale quand ces filires sont menaces. Enfin, au regard du cot lev d'entre en agriculture, l'abandon de l'activit agricole dans les territoires est trs souvent dfinitif. La rapidit d'action n'exclut pas la rflexion et le Ministre de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pche, de la Ruralit et de l'Amnagement du Territoire (MAAPRAT) s'est dot d'une organisation performante pour disposer d'une vritable expertise technique. Le MAAPRAT n'agit en effet jamais sans expertise prcise. Il a t rcemment rorganis afin d'optimiser l'expertise conomique qui taye les dcisions prises. La cration du service de statistiques et de prospective, la rorganisation du service des nouvelles des marchs et des offices avec la cration de FranceAgriMer permettent le rassemblement des connaissances sur les filires et une analyse conomique et prospective de qualit, complte par un dispositif d'valuation. Par ailleurs, lors de l'analyse des consquences des crises, le MAAPRAT est en contact permanent avec certains interlocuteurs privilgis, notamment les banques et les compagnies d'assurance, qui peuvent lui transmettre des lments complmentaires sur la vision en temps rel de la situation conomique d'une filire. Sur le plan juridique, le MAAPRAT met tout en uvre pour garantir la compatibilit des aides de crise avec la rglementation communautaire. Sur la rgularit de ces aides, rien n'est dcid qui va l'encontre de la rglementation, car il n'y a pire situation que de demander aux agriculteurs le remboursement d'une aide octroye quelques annes plus tt. Depuis ma prise de fonction, j'ai inscrit mon action dans le respect de la rglementation communautaire.

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S'agissant d'aides de minimis , le respect des plafonds est vrifi pour chaque bnficiaire avant attribution de l'aide, cette vrification englobant la priode rglementaire de trois ans. Ainsi, la mise en uvre de certains volets des plans d'actions en faveur des filires est dment adapte au cas par cas la situation de chaque agriculteur au regard de ces plafonds. Cette vrification est rendue possible par l'amlioration continue des outils de suivi des aides relevant du Ministre charg de l'agriculture, notamment au niveau dconcentr dans chaque Direction dpartementale des territoires. Enfin, la rglementation communautaire prvoit la responsabilisation de chaque bnficiaire vis--vis du respect des plafonds, les services de l'Etat s'engageant lui dlivrer toutes les informations dont il a besoin. Par ailleurs, les dispositifs d'accompagnement mis en place dans le cadre des procdures relatives aux aides illgales aux vignobles charentais et de Rivesaltes ont t valids par la Commission europenne. S'agissant plus particulirement des prises en charge de cotisations sociales, elles sont encadres par un dispositif lgislatif (article 26 de la loi de financement de la Scurit Sociale pour 2007 qui a introduit l'article L. 726-3 dans le code rural et de la pche maritime) complt par des dispositions rglementaires valides par le Conseil d'Etat (article R. 726-1 CRPM). Il s'agit donc d'un dispositif prenne vocation exclusivement sociale, visant aider les personnes momentanment empches de s'acquitter de leurs cotisations sociales, dans le respect des rgles communautaires. Les prises en charge de cotisations sociales accordes par la Mutualit Sociale Agricole (MSA) constituent ainsi une mesure d'accompagnement permettant d'aider au cas par cas les agriculteurs confronts des difficults, lies ou non des crises. Elles ne sont pas destines accompagner les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole qui rencontrent des difficults structurelles les contraignant cesser leur activit, mais plutt maintenir en activit des exploitants. C'est la raison pour laquelle le dcret lie l'attribution des prises en charge la viabilit de l'exploitation, ce qui est conforme au droit communautaire. En outre, les prises en charge de cotisations sociales des agriculteurs assurant leurs bnficiaires un avantage conomique par rapport ceux qui n'en bnficient pas sont soumises aux rgles communautaires de plafonnement de minimis . L'enveloppe de 30 millions d'euros mobilise chaque anne sur les crdits de la MSA compare au montant des cotisations mises (7,3 milliards d'euros au titre des non salaris et des salaris agricoles) permet de relativiser la porte de ce dispositif. Cependant, ce dispositif constitue un levier indispensable pour aider les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole qui connaissent des difficults de trsorerie notamment du fait des

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crises conjoncturelles ou des alas climatiques qui affectent le secteur agricole. Par ailleurs, les solutions apportes ces dernires annes vont dans le sens d'un renforcement des filires face aux alas. Les ngociations rcentes et en cours privilgient la mise en place d'outils de couverture des risques. Les solutions apportes sont multiples et sont beaucoup plus efficaces que ne le dcrit la Cour. Ainsi le MAAPRAT s'est mobilis, d'une part, pour le renforcement structurel des exploitations agricoles et des filires, et d'autre part, pour mettre la prvention des alas au cur de sa politique et des ngociations en cours sur la Politique agricole commune (PAC) post 2013. Face l'exposition croissante des exploitations agricoles aux risques climatiques, sanitaires et conomiques, le MAAPRAT est conscient de la ncessit d'laborer une panoplie complte d'outils de gestion des risques la disposition des agriculteurs. Ces dispositifs ont pour vocation de mettre en avant la responsabilit des agriculteurs, l'chelle individuelle et collective, pour la gestion des risques susceptibles d'affecter leurs exploitations ou leurs filires. C'est dans ce cadre que le MAAPRAT a uvr pour l'intgration, au sein de la PAC, partir de 2010, d'outils de gestion des risques tels que l'assurance climatique ou les Fonds de mutualisation pour les risques sanitaires et environnementaux. Ces volutions de la PAC sont venues relayer et accentuer des initiatives menes prcdemment au niveau national : dmarrage du soutien l'assurance rcolte en 2005 et cration du dispositif des caisses de solidarit dans le secteur des productions vgtales en 2005. Ces rformes ont dj permis d'obtenir des rsultats prometteurs avec notamment la complte rnovation de la gestion des risques climatiques dans les secteurs des grandes cultures et de la viticulture o le recours l'assurance est dsormais devenu la norme pour les agriculteurs dsirant protger leur production des alas climatiques. En effet, ces secteurs ne sont plus ligibles l'indemnisation publique par le Fonds national de gestion des risques en agriculture. Le MAAPRAT a poursuivi ses travaux dans le cadre de la Loi de la modernisation de l'agriculture et de la pche (LMAP) du 27 juillet 2010 avec la cration du Comit national de gestion des risques en agriculture et l'intgration dans le droit national des nouvelles dispositions relatives la gestion des risques rcemment introduites dans la PAC. Les dcrets relatifs aux fonds de mutualisation seront prochainement publis. Constitus l'initiative des professionnels et reposant sur une participation financire des agriculteurs hauteur de 35 %, ils permettront d'indemniser les consquences des incidents sanitaires et environnementaux qui auront t reconnus par le ministre charg de l'agriculture.

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En outre, la formalisation crite des relations commerciales entre les producteurs et leurs premiers acheteurs, prvue par la LMAP, a pour objectif de protger les agriculteurs en leur donnant de la visibilit sur leurs dbouchs sur de longues priodes mais galement de donner de la visibilit aux transformateurs et aux distributeurs sur leurs approvisionnements. Le dveloppement de la contractualisation permet ainsi de limiter la volatilit des prix. Par ailleurs, le MAAPRAT a mis en place des plans stratgiques de filires pour amliorer leur comptitivit, sur la base des diagnostics raliss par des cabinets d'audit extrieurs. De nombreuses mesures ont d'ores et dj t dcides et mises en uvre. Enfin, dans le cadre des ngociations relatives prochaine programmation de la PAC pour la priode 2014-2020, le MAAPRAT poursuit son objectif de dveloppement des outils de gestion des risques. Il s'agit notamment d'tendre le mcanisme des fonds de mutualisation rpondant aux alas conomiques. Il sagit aussi de l'extension des possibilits offertes par l'assurance afin qu'elle devienne accessible l'ensemble des filires agricoles et, en particulier, l'levage.

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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LA CAISSE CENTRALE DE LA MUTUALITE SOCIALE AGRICOLE

Cest avec une grande attention que jai pris connaissance de lanalyse de la Cour sur la conception des aides et leurs conditions de mise en uvre, ainsi que sur les recommandations formules. Je vous informe que la CCMSA na pas de rponse apporter ce rapport.

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REPONSE DU PRESIDENT-DIRECTEUR GENERAL DE LAGENCE DE SERVICES ET DE PAIEMENT

Jai lhonneur de vous faire savoir que ce projet nappelle pas de remarque particulire de ma part.

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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE FRANCEAGRIMER

Ce projet, qui ne soulve pas de remarque particulire quant la gestion des aides de crise effectue par FranceAgriMer, appelle de ma part les observations suivantes. FranceAgriMer, tablissement public de cration rcente est une structure essentielle institue par les pouvoirs publics pour assurer la mise en uvre des politiques communautaires et nationales destines au monde agricole. Les missions confies ltablissement par son dcret de cration, en 2009, ont t renforces au regard de celles prcdemment attribues aux anciens offices agricoles. Ainsi, FranceAgriMer est charg dalerter les pouvoirs publics en cas de crise agricole et de mettre en uvre les outils de gestion de crise. A ce titre, le ministre de lagriculture a prcis que son choix de confier la gestion des mesures durgence un mme oprateur (FranceAgriMer) devrait, lavenir, amliorer lhomognit sur lensemble des paramtres des diffrentes aides et en particulier des dispositifs relatifs aux fonds dallgements des charges (FAC), des prts de consolidation et des prts de trsorerie. Ces prrogatives donnent ltablissement la capacit expertiser la situation des diffrentes filires agricoles et proposer au ministre en charge de lagriculture les dispositifs les plus appropris pour rpondre aux situations durgence. Lexprience dont FranceAgriMer peut aujourdhui se prvaloir ainsi que les outils quil a dvelopps pour assurer la gestion des mesures mises en uvre depuis sa cration, lui confrent laptitude grer dautres dispositifs sils devaient lui tre confis. Sagissant plus spcifiquement du respect du cadre rglementaire communautaire des aides de crise, FranceAgriMer a engag dans le cadre de la dmarche de ringnierie de ses processus, la refonte de la gestion des aides nationales qui intgre les aides durgence. Les actions qui seront entreprises lissue de ces travaux ont pour objectifs dune part, de scuriser les dispositifs par la ralisation dun rfrentiel rglementaire reprenant de manire trs prcise et complte le cadre juridique auquel doit rpondre chaque catgorie de mesure et dautre part, damliorer lexpertise de ltablissement sur la pertinence de ceux-ci au regard des valuations qui seront ralises lissue de leur mise en uvre.

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Deuxime partie Les politiques publiques

Chapitre II Les transports

1 Les autoroutes ferroviaires en France : premiers enseignements et enjeux pour lavenir 2 Le bilan de la dcentralisation routire

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1 Les autoroutes ferroviaires en France : premiers enseignements et enjeux pour lavenir


_____________________ PRESENTATION ____________________ Le Grenelle de lenvironnement et lEngagement national pour le fret ferroviaire, promus par les pouvoirs publics, ont mis laccent sur les autoroutes ferroviaires pour rquilibrer le transport de marchandises sur longue distance en faveur du rail. Cette priorit de la politique de dveloppement durable est affirme alors que le fret ferroviaire continue dcliner en France depuis son apoge historique de 1974, o sa part de march tait deux fois plus leve quaujourdhui. Un service dautoroute ferroviaire achemine par le rail, un rythme cadenc, des semi-remorques routires. Conu comme un moyen de dlester le rseau routier dune partie du trafic de poids lourds et de rduire la pollution, il est nanmoins peu dvelopp aujourdhui en France, la diffrence dautres pays. La Cour dresse ici un premier bilan de deux autoroutes ferroviaires en France qui ont fait appel des techniques diffrentes de celles employes ailleurs en Europe. Il en ressort que le concept peine faire ses preuves sur les plans conomique et financier. Les autoroutes ferroviaires ne pourront tre une opportunit pour le fret ferroviaire qu la condition de dmontrer leur capacit fonctionner terme sans aide financire publique rcurrente.

Le fret ferroviaire franais, en rosion continuelle par rapport au transport routier de marchandises depuis des dcennies, connat

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aujourdhui une situation trs dgrade. Il reprsente moins de 9 %238 du transport terrestre de marchandises. Le transport international de marchandises a t divis par trois en dix ans. Le transit de marchandises sur le territoire a connu une baisse encore plus prononce. Loffre de transport ferroviaire de marchandises tend nanmoins se diversifier. Au mode traditionnel de transport par wagons spcialiss (vrac, citernes etc.) est venu sajouter le transport combin rail/route dont le parcours principal seffectue par rail et les parcours initiaux et terminaux par route. Il utilise des conteneurs et des caisses mobiles 239, transbords du vhicule routier vers le wagon par manutention verticale. Il ncessite des terminaux spcialement amnags. Les caisses mobiles, renforces pour la leve par grue ou par portique240, exigent un investissement des transporteurs. Le nombre de caisses mobiles reste limit dans le parc routier. Plus rcent, le ferroutage permet de transporter des camions complets (tracteur et semi-remorque) sur des wagons dont le plan de chargement est surbaiss. La manutention est alors horizontale. Le service de ferroutage prsente lavantage de sadresser tout type de poids lourds, ce qui largit considrablement la clientle de transporteurs. Il en est ainsi de la Navette dEurotunnel241, en concurrence avec les ferries et les trains de marchandises transitant par le tunnel sous la Manche. Il en va de mme de la chausse roulante , exploite pour le transit alpin de marchandises242. L autoroute ferroviaire est une variante du ferroutage. Les semi-remorques sont achemines sans leurs tracteurs. Labsence de chauffeur (autoroute ferroviaire en mode non accompagn) et de tracteur (30 % de charge non utile en moins) constitue un gain de productivit substantiel par rapport au systme de la chausse roulante. Cette variante
Commissariat gnral du dveloppement durable, Les comptes des transports en 2010 , juillet 2011. 239 Ce qui les distingue des conteneurs est quelles sont ajustes aux dimensions des vhicules routiers. 240 Leur manipulation seffectue par des vhicules munis de pinces au niveau de plaques renforces ou des encoches basales permettant le transbordement. 241 Depuis 1994, les navettes dEurotunnel, titulaire de la concession du tunnel sous la Manche, transportent entre Coquelles (Pas-de-Calais) et Folkestone (Kent), des camions qui entrent par une extrmit du train et sortent par lautre ; une voiture accueille les chauffeurs routiers (plus dun million de camions transports en 2010). 242 Les vhicules routiers transports complets entrent et sortent par leurs propres moyens du train compos de wagons plancher surbaiss sur toute sa longueur.
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LES AUTOROUTES FERROVIAIRES

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exige toutefois une organisation plus pousse des entreprises de transport routier, pour la gestion des chauffeurs et du parc de vhicules. Le service dautoroute ferroviaire est cadenc, il offre ainsi un transport rgulier et frquent entre deux points, autorisant une logistique en flux tendu. Lappellation dautoroute, qui emprunte au vocabulaire routier, est image mais ambigu car lautoroute ferroviaire, la diffrence de son homologue routire, ne comprend pas de sortie ou dentre sur le trajet ; cest un pont sans escale entre deux terminaux de chargement. En France, le service emprunte les voies ferres existantes et ne bnficie pas de voies ddies au fret ferroviaire, la diffrence, par exemple, de la nouvelle ligne ddie reliant le port de Rotterdam lAllemagne, la Betuwe243, avec prs de 50 trains par jour (150 attendus en 2013). Le passage sur des voies ferres non spcifiquement conues pour le transport de cargaisons hautes impose lemploi de wagons surbaisss. Des pays pionniers en la matire, comme la Suisse, ont fait le choix depuis plusieurs dcennies de wagons quips de bogies petites roues ; ils prsentent linconvnient notamment de ne pas pouvoir tre utiliss sur longue distance cause des risques dchauffement. En France, en revanche, le choix a t fait dutiliser les wagons surbaisss roues standard, compatibles avec des transports sur longue distance. Lautoroute ferroviaire doit disposer de terminaux suffisamment grands et adapts pour les manuvres de chargement et de dchargement. Elle ncessite aussi des travaux dadaptation sur les infrastructures existantes afin que les ouvrages, notamment les ponts et les tunnels, prsentent un gabarit244 compatible avec la hauteur des vhicules routiers transports.

Cette ligne ddie au fret et longue de 160 kilomtres a t mise en service en 2007 (cot estim 5 milliards deuros). 244 Limite dencombrement que doit respecter le couple wagon-chargement pour sinscrire dans le profil de la ligne parcourue.

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Carte n 1 et tableau : Les autoroutes ferroviaires en Europe

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LES AUTOROUTES FERROVIAIRES

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Liaison

Type de wagons Autoroute de plaine sur longue distance

Longueur (km)

Perpignan (France

Bettembourg Luxembourg)

Surbaiss, roues standard

1045,5

Autouroute de franchissement d'obstacle Aiton Orbassano Italie) Novara Italie) Surbaiss, roues standard 175

(France Fribourg (Allemagne Ble (Suisse Singen (Allemagne Wrgl

Petites roues

414

Lugano Suisse) Milan Italie)

Petites roues

263

Petites roues

356

Brennersee Autriche) Trente Italie)

Petites roues

94

(Autriche Wrgl (Autriche Wels (Autriche Coquelles

Petites roues

233

Maribor Slovnie) Folkestone

Petites roues

260

Non surbaiss, roues standard (France-Royaume-Uni)

50,5

Sources : ministre charg des transports /Cour des comptes

La prfrence donne, en France, lautoroute ferroviaire met en lumire la nouvelle priorit politique accorde au report modal de la route vers le rail. Elle correspond aussi des ralits objectives. La gographie fait du territoire national un espace de transit important vers les pninsules italienne et ibrique. Les franchissements alpin et pyrnen justifient aussi, sur certains tronons, le choix alternatif de lautoroute ferroviaire. Lorganisation conomique du transport routier comprend une part importante dartisans et de PME, qui font des trajets continus de point point. Ils peuvent trouver des mrites lautoroute ferroviaire, ds lors

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COUR DES COMPTES

quils sadaptent ses contraintes (gestion des chauffeurs et des tracteurs non pris en charge sur les trains). Lautoroute ferroviaire alpine et lautoroute ferroviaire PerpignanLuxembourg, les deux seules en fonctionnement en France (hors le tunnel Transmanche), ont t examines par la Cour. La premire permet le franchissement dun obstacle naturel, tandis que la seconde est une autoroute de plaine sur longue distance. Alors quun troisime axe, lautoroute ferroviaire atlantique, est en projet245, le concept suscite des interrogations. A la lumire des constats effectus par la Cour, le modle napparat viable, dans lavenir, qu des conditions exigeantes.

I - Deux expriences inabouties


La dcongestion du rseau routier, la rduction des risques routiers et limpact du transport de marchandises par camion sur lenvironnement constituent des priorits gouvernementales depuis un peu plus dune dizaine dannes. Laccident dramatique du tunnel du Mont-Blanc en 1999 est lorigine dune relance des initiatives en ce domaine. Les deux autoroutes examines par la Cour ne sont pas actuellement rentables. Leur capacit demeure marginale et la fiabilit du service doit y progresser.

A - Lautoroute ferroviaire alpine : une exprimentation peu concluante


Lautoroute ferroviaire alpine stend sur 175 kilomtres entre la valle de la Maurienne et la banlieue de Turin, en empruntant le tunnel ferroviaire du Mont-Cenis. Exploit depuis 2003 par une sous-filiale de la SNCF et son homologue italien Trenitalia, le service offre quatre navettes quotidiennes entre deux plates-formes situes Aiton-Bourneuf (Savoie) et Orbassano (Pimont).

Prvue dans le Grenelle de lenvironnement, sa ralisation est inscrite dans les contrats de projet 2007-2013 entre lEtat et les rgions Aquitaine, Poitou-Charentes, Centre, Ile-de-France et Nord-Pas-de-Calais. Les travaux dinfrastructure sont estims un peu plus de 190 millions deuros.

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LES AUTOROUTES FERROVIAIRES

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Initialement, la plupart des chauffeurs accompagnaient le vhicule routier sur le trajet246, le tracteur routier tant transport avec sa remorque.

1 - Une exprimentation marque par les retards


La mise en place du nouveau service rsulte de dcisions prises le 29 janvier 2001, Turin, par les gouvernements franais et italien. Ceuxci y affirment leur volont de dvelopper une autoroute ferroviaire afin de favoriser le report modal sur la ligne transfrontalire existante et dorganiser le trafic transalpin, avant la ralisation de la nouvelle liaison Lyon-Turin247. Laccord prvoit que le projet sera lanc sous la forme dune exprimentation jusqu fin 2006. A cette date, les travaux dagrandissement du tunnel ferroviaire du Mont-Cenis (mise au gabarit B1 248) devaient permettre lacheminement dun ventail plus large de poids-lourds. Lautoroute ferroviaire alpine prsente des caractristiques si fortes quaucun dveloppement extension de la ligne ou gnralisation du concept ne pouvait en effet tre envisag sans une exprimentation qui mette clairement en lumire ses avantages et ses inconvnients. Les effets dannonce et la volont politique ont conduit une dcision de lancement htive, qui a court-circuit les tudes techniques et commerciales, plus pousses que ne lavait t ltude de faisabilit mene en 2000 par Rseau Ferr de France (RFF). Lexprimentation a t contrarie, en outre, par la lenteur raliser les amnagements de ligne indispensables au bon fonctionnement de lautoroute ferroviaire. Les travaux de gabarit raliss, par RFF pour la partie franaise, nont t achevs quen dcembre 2010249. Elle a t poursuivie au-del de son terme initial, sans rvision de son cadre juridique, sinon par des avenants la convention de financement conclue en juillet 2003.

Dit en mode accompagn . La ligne sera grand gabarit et offrira un parcours faible dclivit (tunnel de base). 248 Les gabarits ferroviaires font lobjet dune normalisation internationale. Le GB1 , retenu en France dans les annes 1990, est encore loin dtre rpandu sur tout le rseau national. La diffrence, par rapport au gabarit antrieur, se trouve au niveau de la corne . 249 A la mi-septembre 2011, les trains circulaient nouveau sur deux voies au lieu dune seule, mais trs petite vitesse (40 km/h).
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COUR DES COMPTES

Un accord franco-italien, sign le 9 octobre 2009 et approuv par le Parlement en juin 2010, prvoit quen labsence doffre prive de service de ferroutage transalpin, lexploitation de la ligne pourra prendre la forme dune concession de service public. Deux candidatures ont t reues dans le cadre dune procdure publique dappel doffres mais lattribution de la ligne un concessionnaire ntait pas encore ralise en septembre 2011. Depuis laccord franco-italien de 2001, il aura fallu plus de dix ans pour que ce service de ferroutage devienne pleinement oprationnel.

2 - Une exploitation durablement dficitaire


Aucun des objectifs affichs au moment du lancement de lexprimentation na t atteint, ni mme approch, durant la phase 2003-2006 et sa prorogation, quil sagisse du nombre de circulations par jour, du volume de fret transport ou des performances commerciales. Les solutions techniques adoptes prsentent des faiblesses : si le concept de wagon et les terminaux fonctionnent, la traction demeure problmatique en condition de montagne (pente, condensation, etc.). Le service dautoroute ferroviaire a pti commercialement dune frquence faible des navettes et dun grand nombre dannulations et de retards. Mais surtout, la mise au gabarit B1 , afin de dgager un meilleur contour pour le passage des camions sur le trajet ferroviaire, progressive pour des raisons de technique et de cot, na pas permis avant 2012 daugmenter sensiblement la clientle concerne par loffre de service. En octobre 2011, soit presquun an aprs lagrandissement du tunnel, les transporteurs routiers ne pouvaient toujours pas envoyer des camions de taille standard entre la France et lItalie par lautoroute ferroviaire, au risque, pour certains, dy renoncer250.

Un diffrend persiste sur la maintenance des voies. Selon un trait de 1951 et une convention de 2007, elle relve de lhomologue italien de RFF sur la section entre Modane et la frontire situe au milieu du tunnel. RFI utilise une autre mthode que RFF, et estime ne pas avoir les lments suffisants pour garantir le maintien du gabarit B1. La SNCF est temporairement charge de la maintenance.

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LES AUTOROUTES FERROVIAIRES

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Schma n 1 : tunnel au gabarit B1

Source : RFF, autoroute ferroviaire alpine, 2010

Le gabarit ferroviaire (ligne rouge) dsigne le contour transversal dun train et de son chargement. Il doit sinscrire dans lespace maintenu libre dans les tunnels (zone hachure). La corne se situe au raccordement de la limite verticale et de la limite horizontale haute ; laccrotre permet de passer des semi-remorques plus hautes.

La convention de 2003, conclue avec laccord des autorits communautaires, organise les modalits du soutien public. Lquilibre financier de lautoroute alpine est assur, depuis lorigine, par des subventions annuelles apportes par chacun des deux Etats, de lordre de 6 7 M jusquen 2010 et de 5 M en 2011, alors que le service a connu un gain de trafic de 50 % sur la priode 2005-2011. Dans le cadre de la nouvelle concession, le service dautoroute ferroviaire restera fortement tributaire de subventions publiques. A ce titre, afin de scuriser le financement du service, dlgants et dlgataire devront sassurer de la compatibilit avec le droit communautaire de ces compensations susceptibles dtre qualifies daides dEtat251.

Les compensations de service public ne constituent pas des aides dEtat lorsquelles remplissent les critres de la jurisprudence Altmark Trans (CJCE, aff. C280/00, 24 juillet 2003, Rec. p. I-7747) : une dfinition claire des obligations, des

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COUR DES COMPTES

La prennisation de lautoroute alpine se fonde sur la perspective dune progression des trafics qui nest pas acquise et sur des critres de rentabilit quil reste dfinir. La dcision a t prise davantage au vu des retards affectant la ralisation de la nouvelle liaison ferroviaire LyonTurin qu la lumire des rsultats obtenus depuis 2003. Les tarifs pratiqus, en labsence dautres mesures dincitation fiscale ou dencadrement rglementaire, peinent rester comptitifs par rapport ceux de la route. Le taux de couverture des charges dexploitation et de gestion par les recettes commerciales est faible laune des expriences trangres quivalentes (montagne, courte distance, etc.), dans lesquelles le cot total est support 60 % par les recettes du trafic et 40 % par la subvention252.

3 - Un partage contestable des responsabilits et des risques


Si les locomotives restent gres dans le cadre de lorganisation de la traction par la SNCF et Trenitalia, sans cration dune entit particulire, les terminaux et les wagons sont grs par des socits indpendantes de lexploitant de la ligne. Ce montage, qui se voulait adapt une gestion partenariale du service (achat des wagons, gestion des terminaux, etc.), est inutilement compliqu. Il a rduit la productivit de lensemble du systme dexploitation, trop clat entre de multiples centres de responsabilits. Tout en associant les partenaires privs au capital de plusieurs socits participant au dispositif, il les exonre largement des risques financiers correspondants, alors quelles ont commercialement dgag un bnfice du fonctionnement de lautoroute alpine. Il aura interdit, en pratique, une reprise par un acteur totalement extrieur. Le cadre juridique de la future concession prvoit que lexploitation du service sera assure aux risques et prils du concessionnaire avec, en cas de dpassement des performances, une rpartition des bnfices entre le concessionnaire et les Etats, dans le cadre dune clause de retour bonne fortune.

paramtres tablis pralablement, une absence de surcompensation, le moindre cot pour la collectivit. 252 Rapport inspection gnrale des finances/conseil gnral des ponts et chausses (IGF/CGPC) sur lvaluation de lautoroute ferroviaire alpine, mai 2006, La Documentation franaise.

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B - Lautoroute Perpignan-Luxembourg : une dmonstration inacheve


Sans attendre le bilan de lexprimentation alpine, la formule de lautoroute ferroviaire a t tendue en France avec louverture de la ligne Perpignan-Luxembourg, dans des conditions gographiques et techniques diffrentes. Lautoroute ferroviaire Perpignan-Luxembourg, conue en 2004 linitiative de partenaires privs et soutenue par les pouvoirs publics, permet le transport de semi-remorques, sans leur tracteur et sans leur chauffeur, entre le terminal du Boulou (au sud de Perpignan) et celui de Bettembourg (Grand-Duch de Luxembourg), via Lyon et Dijon, sur plus de 1 000 kilomtres. Elle sadresse au transit international de poids lourds entre lEspagne et le nord-est de lEurope. Son ouverture commerciale en septembre 2007 sest faite dans des conditions techniques et conomiques insuffisamment tudies.

1 - Des tudes pralables insuffisantes


Utilisant le rseau ferroviaire existant, lautoroute ferroviaire Perpignan-Luxembourg a d se plier un systme ferroviaire plus conu pour le transport de voyageurs que le transport de marchandises, alors que lvolution rapide, et mal anticipe, des caractristiques du parc de poids lourds, avec lapparition de vhicules de plus en plus hauts 253, a ncessit des adaptations successives de gabarit. La solution technique des wagons surbaisss roues standard, propre aux deux autoroutes ferroviaires examines, prsentait lavantage daccepter des vhicules plus hauts de dix-sept centimtres par rapport ceux de la chausse roulante utilisant des bogies petites roues. Nanmoins, des modifications du gabarit ferroviaire se sont rvles ncessaires pour adapter les infrastructures aux parties basses de ce wagon surbaiss, plus large que la moyenne, et pour augmenter dans un deuxime temps la hauteur admissible en partie haute, afin dlargir le march captable de camions. La hauteur souhaite initialement (gabarit B1), qui permet la circulation de convois plus hauts, existait partiellement sur laxe Perpignan-Luxembourg comme sur le reste du rseau franais. RFF a mis
253

Les poids lourds sont limits par la rglementation franaise en vitesse, en longueur voire en largeur, mais non en hauteur.

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aux gabarits haut et bas en 2006 litinraire principal et litinraire de secours nord pour assurer la fiabilit du service malgr des plages de travaux pnalisantes et nombreuses sur une aussi longue distance. Ces amnagements de dpart sont apparus insuffisants, faute dune connaissance pralable prcise des caractristiques dimensionnelles du parc des camions. Quelques mois peine aprs louverture du service, de sa propre initiative, la socit exploitante a test au moyen de blocs de polystyrne fixs sur les angles hauts des semi-remorques, un gabarit suprieur. Elle entendait dmontrer que des trains plus hauts pouvaient circuler sans dommage. Lessai a t concluant mais ne rpondait pas aux rgles et dmonstrations applicables en matire de scurit ferroviaire, dans toutes les configurations rencontres, tant en termes de matriels roulants, que dinfrastructure et dexploitation. Aprs un an et demi dtudes et de travaux, RFF et ltablissement public de scurit ferroviaire (EPSF) ont conclu, en juin 2009, quun rehaussement de trois centimtres du gabarit circulant GB1 tait acceptable, sous rserve de contrles systmatiques des wagons surbaisss chaque dpart. Etait ainsi rendu possible le transport de semi-remorques (suspensions dgonfles254) jusqu 4,07 mtres de hauteur, contre 4,04 mtres prcdemment. Ces ajustements de hauteur de quelques centimtres revtent une importance commerciale cruciale : une tolrance supplmentaire de quatre centimtres permettrait ainsi, selon lexploitant, dlargir encore le march de 20 %. Ils ncessiteraient des travaux sur une partie des vingthuit ouvrages dart prsents sur le trajet et une surveillance plus rgulire des autres. Compte tenu de ces contraintes, la circulation de ces trains reste soumise au rgime de lavis de transport exceptionnel (ATE), qui garantit que le convoi ne circule que sur les voies dont la compatibilit a t vrifie pralablement. En outre, le contrle systmatique du gabarit des trains en partance devient particulirement lourd mettre en uvre au quotidien, ds lors que la frquence des navettes augmente. Les ttonnements dus la mconnaissance initiale de la hauteur du parc des camions, en limitant les parts de march, ont eu un impact ngatif sur les rsultats des premires annes.

Les semi-remorques utilises pour le transport sur longue distance sont gnralement quipes de suspensions pneumatiques qui, dgonfles, permettent de gagner environ 7 centimtres.

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2 - Des terminaux sous-dimensionns


Le choix du site luxembourgeois ne parat pas justifi par des considrations techniques videntes, notamment en ce qui concerne les flux de marchandises. Alors que le trajet se droule en plaine sur prs de 1 000 kilomtres, une pente trop importante sur la portion finale qui mne au plateau de Bettembourg oblige paradoxalement ladjonction dune seconde locomotive pour franchir les derniers hectomtres. Le nombre dintervenants limite, pour la socit exploitante, la visibilit indispensable au dveloppement du service dautoroute ferroviaire. Selon lexploitant, ces facteurs expliquent en partie le renchrissement de prs de 30 % des charges par rapport au terminal implant au sud. Sur la plate-forme du Boulou, les amnagements subventionns par le ministre charg des transports, propres la technologie du wagon surbaiss roues standard, ne doivent pas occulter lobligation dun accs ouvert dautres usagers de manire quitable et non discriminatoire. Lexigut et la configuration des terminaux actuels limitent le trafic et empchent une exploitation industrielle satisfaisante. Les voies de la plate-forme de chargement, limites 350 mtres, alors que les rames en mesurent plus de 600, ne peuvent accueillir que des demi-rames de dix wagons, ce qui oblige de nombreuses manuvres et mobilise matriel et voies. Or, la ncessit de voies capables daccueillir des trains complets avait t releve ds 2003. Le temps de manutention dans les terminaux en est ainsi doubl et nuit la fiabilit du service (retard ou annulation, en cas de contretemps). Les terminaux fonctionnent 24 heures sur 24, et 7 jours sur 7, pour amliorer laccueil des chargeurs et attnuer les limites des systmes existants. En effet, un train long test a circul dans la nuit du 19 dcembre (cf. note de bas de page n276) et la Ministre les a officiellement annoncs le 18 janvier 2012. Quatre navettes au maximum par jour peuvent partir actuellement des terminaux de Bettembourg et du Boulou. Aprs les amnagements prvus au Luxembourg, ce nombre pourrait atteindre huit navettes quotidiennes en 2016, la condition que le terminal franais voie sa capacit augmente par extension ou par dmnagement vers un site plus vaste, par interconnexion avec

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lautoroute ferroviaire alpine ou par limplantation de nouveaux terminaux dans le secteur de Marseille. Le service dautoroute ferroviaire ne pourra donc pas atteindre en 2015 les objectifs de lEngagement national pour le fret ferroviaire de dix allers-retours par jour.

3 - Une exploitation jusqu prsent dficitaire


Il ny a eu ni appel la concurrence, ni subvention dquilibre pour ce service dinitiative prive, qui na pas t conu par ses promoteurs dans le cadre dune dlgation de service public, la diffrence de lautoroute ferroviaire alpine. Six mois aprs le dmarrage du service, un recadrage de la politique commerciale a d tre opr : les tarifs, trop levs, dissuadaient des clients dj peu enclins prendre un risque en cas dalas du trafic ferroviaire. Laugmentation des dparts quotidiens, complte par lintroduction du transport de matires dangereuses et de rames mixtes de transport combin, a permis datteindre, en 2010, quatre navettes quotidiennes et un taux de remplissage de 83 % pour la partie semiremorques et de 76 % pour la partie combin 255. La SNCF, via sa filiale Transport et Logistique Partenaires, a port en 2010 de 12,5 % plus de 50 % sa participation au capital de la socit dexploitation, cre en mars 2006 avec le soutien des pouvoirs publics. Au cours de lexercice 2010, le service a transport 24 500 camions256 et 36 500 en 2011. Pour autant, le rsultat est dficitaire de 3,45 M en 2011. Par rapport 2009, il ne sest pas aggrav malgr la crise, la diffrence du transport ferroviaire en gnral et du combin classique dont lactivit est en baisse de 20 %. Cette stabilit est un lment positif relever dans un contexte o le fret srode de longue date et o le march du transit en France chute depuis trois ans. Quand bien mme le petit quilibre 257 serait, selon lexploitant, atteint en 2011, ce rsultat nintgre pas les amortissements reprsentant

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Le combin reprsente 20 % du nombre dunits transportes. Le flux de vhicules vides est infrieur 1 %.

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le cot de renouvellement des actifs, que devra supporter lentreprise dans son dveloppement. Le modle conomique est loin davoir atteint lquilibre attendu. Avec un taux de rentabilit de linvestissement terme peu attractif, le service dautoroute ferroviaire naurait pu voir le jour sans portage public.

4 - Des concours financiers publics, directs et indirects


Lamnagement de linfrastructure existante a cot 45,7 M lEtat et lAgence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF), hors contribution du Grand-Duch, dont 38,3 M pour les voies et ouvrages et le solde pour le terminal du Boulou. Ces investissements atteignent 53,5 M, avec le terminal luxembourgeois et la participation de lexploitant (1,9 M). Linvestissement est cependant trs nettement infrieur au cot de ralisation dune ligne spcifique, classique ou grande vitesse. Par ailleurs, lachat de matriel reprsente moins de 60 M. Lexploitant a bnfici dune aide communautaire au dmarrage (2 M) et de deux avances remboursables (5 M et 24 M) pour lachat des wagons. La premire a t consentie taux zro. Les recapitalisations successives ont permis principalement de combler les pertes. Par ailleurs, linstar de lensemble du transport ferroviaire de marchandises, lautoroute ferroviaire bnficie dun soutien public indirect sur le prix du sillon horaire258 stabilis jusquen 2015 - du fait dune compensation par lEtat du manque gagner pour RFF en matire de redevances ferroviaires, dun montant suprieur 50 % du cot des redevances de rservation et de circulation. Pour 2 000 sillons de qualit mdiane, cela reprsente une compensation dEtat de lordre de 5,7 M. La qualit des sillons, qui conditionne la rgularit des trains, a t dgrade en 2010 par les grves, principalement de la traction. En 2011, elle a t pnalise par des plages de travaux plus nombreuses, alors que les itinraires de secours ne sont pas encore pleinement oprationnels.

Le petit quilibre est atteint lorsque le chiffre daffaires couvre les charges dexploitation, hors les charges en capital (amortissements des immobilisations et intrts des prts long et moyen terme). 258 Priode durant laquelle une infrastructure donne est affecte la circulation dun train entre deux points du rseau ferr.

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Enfin, lexploitant attend une ressource complmentaire substantielle du mcanisme de certificats dconomie dnergie (CEE)259, applicable aux wagons dautoroute ferroviaire, depuis un arrt du 15 dcembre 2010. Le rsultat dficitaire, malgr une activit croissante, est d en partie au caractre prcipit du dmarrage de la deuxime autoroute ferroviaire. Il aurait pu tre limit si le retour dexprience avait t mieux utilis. Le service, qui met en vidence les limites actuelles du systme ferroviaire national260, na pas encore fait la dmonstration du niveau de fiabilit attendu par les transporteurs et leurs clients.

II - Des conditions de succs exigeantes


Face une demande de transport en forte croissance, aux tensions rcurrentes sur les prix de lnergie et des exigences environnementales de plus en plus fortes, le report de vhicules de la route vers le rail ou le fleuve connat un regain dintrt en France. Les rsultats esprs sont notamment la rduction des encombrements, des polluants et des missions de gaz effet de serre et de la consommation dnergie. Des aides nationales et communautaires sont accordes aux services de transport combinant rail et route261. Pour autant, les parts de march de ce mode continuent de dcliner en France. Lintervention publique en faveur des autoroutes ferroviaires na pas fait ce jour lobjet dun bilan socio-environnemental. Le succs et lextension des autoroutes ferroviaires sont subordonns des conditions particulires.

Le dispositif repose sur une obligation de raliser des conomies dnergie, faite aux vendeurs dlectricit, de gaz, de fioul domestique, de ptrole liqufi et de chaleur ou de froid par rseaux. Ces derniers, dnomms obligs , peuvent sacquitter de leur obligation en achetant aux transporteurs des certificats dlivrs par les services de lEtat. 260 v. Cour des comptes, Le rseau ferroviaire, une rforme inacheve, une stratgie incertaine, avril 2008. 261 Pour 2011, les dotations votes pour le transport combin (exploitation et aide au dmarrage) sont de 24,1 M et en 2012 de 15,2 M.

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A - Les difficults du rquilibrage rail/route


1 - Les objectifs de report modal
Le secteur des transports est le premier metteur de gaz effet de serre en France. Il connat une acclration proccupante de ses missions, contrairement aux autres secteurs. La route y contribue pour lessentiel (94 %), et sa part au sein des transports terrestres de marchandises (88,7 % en 2010) na cess de crotre jusqu un pic en 2004. La loi de programmation relative au Grenelle de lenvironnement262 dispose quun rseau dautoroutes ferroviaires haute frquence et de transport combin sera dvelopp pour offrir une alternative performante aux transports routiers longue distance, notamment pour les trafics de transit . Elle prvoit sur le long terme un dveloppement ambitieux en trois tapes : la mise en place de trois autoroutes ferroviaires, avec la prolongation de lautoroute alpine jusqu la rgion lyonnaise, lautoroute ferroviaire entre Perpignan et Luxembourg et lautoroute ferroviaire Atlantique entre le pays basque, la rgion parisienne et le nord de la France ; le transfert de deux millions de camions par an ; le trafic de transit de marchandises assur dans sa totalit par les modes alternatifs la route. La loi fixe un objectif de report modal terrestre de 14 25 %263 dici 2022, avec une tape intermdiaire 17,5 % en 2012. En juillet 2010, un recalage statistique abaissait le point de dpart 12,6 %264 et le conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable estimait que 16 % en 2020 serait dj un beau succs . LEngagement national pour le fret ferroviaire, prsent en Conseil des ministres le 16 septembre 2009, confirme lobjectif et prcise que le mode ferroviaire devra reprsenter plus des trois-quarts de la progression. Dici 2020, 7 Md devront tre dpenss pour rduire la circulation routire.
262 263

Loi n 2009-967 du 3 aot 2009, article 11. Autrement que par la route, lair et les voies maritimes. 264 La part de fret ferroviaire et fluvial (cest--dire hors route et arien) a perdu encore un point en 2010, pour stablir 11,3 %.

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Les oprateurs ferroviaires sont associs la mise en uvre de ce plan, en particulier Rseau Ferr de France et la SNCF qui devra consacrer au moins 1 Md la ralisation des projets du plan daction lhorizon de 2014. La cration dun rseau dautoroutes ferroviaires en France constitue lun des neufs axes deffort principaux. La SNCF dcline cette exigence dans son schma directeur pour un nouveau transport cologique de marchandises . En septembre 2010, lAutorit environnementale relve, dans son avis relatif lavant-projet de schma national des infrastructures de transport, que, malgr le report modal vis, les missions de gaz effet de serre en 2030 connatront au mieux une trs lgre diminution, en raison dune forte augmentation des trafics. Lambition internationale reprise, en 2005 dans la loi de programmation nergtique, est donc loin dtre atteinte. Les objectifs restent modestes par rapport aux enjeux climatiques, et nanmoins difficiles atteindre.

2 - Des rsultats modestes en termes de dveloppement durable


Le volume transport par le rail265 ne cesse de diminuer (- 6,3 % en 2010), alors mme que les autres modes bnficient dune reprise modre. Cette baisse est essentiellement due la chute du trafic hors transport national. Les deux autoroutes ferroviaires connaissent nanmoins un trafic stable, voire croissant pour laxe Nord-Sud. Vis--vis des objectifs de dveloppement durable, leur performance est apprcier en termes de dcongestion routire et de rduction des missions de gaz effet de serre, mme si dautres avantages sont quantifiables (accidents, nergie, polluants). La ligne Aiton/Orbassano a transport, en 2009, 22 600 camions et, en 2011, 26 000. Or, lobjectif du service dfinitif est de 100 000 poids lourds par an, soit le rsultat ralis pendant toute la priode 2003-2010. Il correspond 10 % du trafic routier empruntant annuellement le tunnel du Frjus. Le service sur laxe Perpignan-Luxembourg a transport en 2010 24 500 camions et 36 500 en 2011, comparer aux 1 100 000 transports par les navettes ferroviaires transmanche. En 2015, 120 000 camions, soit
30,1 milliards de tonnes-kilomtres, soit 8,9 % du transport terrestre total de marchandises, lunit de mesure correspondant une tonne transporte sur un kilomtre.
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un quart des camions en transit, seraient attendus. Cela reprsentera moins de 3 % du trafic de poids lourds, toutes catgories confondues. La dcongestion du couloir rhodanien est ainsi relativiser : lautoroute ferroviaire ne peut transporter au mieux que 415 poids lourds par jour, comparer aux 1 300 poids lourds techniquement concerns266 et aux 11 600 poids lourds circulant sur les autoroutes routires A7-A9 (le double, un jour de pointe)267. Le rsultat est moindre du fait notamment de la capacit limite des terminaux dautoroute ferroviaire. La disproportion de ces chiffres ne doit pas occulter le fait que lautoroute ferroviaire est la seule initiative aboutie de dcongestion du couloir rhodanien et quaucune alternative nest ralisable pour absorber un trafic croissant (par exemple, llargissement des voies routires). Certains objectifs des autoroutes ferroviaires, pourtant limits, sont aujourdhui hors datteinte dans lchancier de lEngagement national (par exemple, accs pour la plupart des poids lourds au service ferroviaire alpin en 2010, mise en service de lautoroute atlantique en 2011). Le trafic de lautoroute ferroviaire alpine est rest entrav jusquen septembre 2011, en raison dune rception tardive des travaux sur le gabarit par le partenaire italien de RFF. La frquence actuelle de lautoroute ferroviaire Perpignan-Luxembourg atteint difficilement quatre navettes quotidiennes par sens. Les travaux de rnovation du rseau national, engags par RFF, et lexigut des terminaux rendent hypothtique la circulation de dix navettes dautoroute ferroviaire en 2015. Aucune valuation conomique et socio-environnementale na t mene pour apprcier lintrt de ces services au regard des cots publics supports. La synthse des connaissances Transport combin ferroviaire et autoroutes ferroviaires 268, ralise sous lgide du ministre charg des transports et publie en mai 2011, ne rpond pas ce besoin. Sur le plan environnemental, les autoroutes ferroviaires prsentent des atouts rels sur longue distance269 : lmission de gaz carbonique est diminue de 90 % et la consommation dnergie de 47 %270. Le dispositif national de certificat dconomies dnergie a t rcemment ouvert au
Une partie des vhicules de classes 3 et 4, deux essieux et plus, en excluant par exemple les vhicules tractant une caravane. 267 Chiffres du trafic de la journe du 26 mai 2010. 268 Consultable sur le site http://www.setra.developpement-durable.gouv.fr. 269 Nettement moins sur courte distance (respectivement -36 % et -20 %). 270 Selon des donnes de lagence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME) et du ministre charg de lcologie.
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transport combin et aux wagons dautoroute ferroviaire. Cela permet une valorisation de lnergie conomise. Aucun dispositif comparable nexiste pour le CO2 conomis. La rduction des missions de CO2, lie au report annuel de 500 000 camions, reste trs modeste : 0,45 million de tonnes prvues en 2020. Pour en prendre la mesure, il convient de rappeler que le plan climat de mars 2010 vise, pour 2020, une rduction de quinze millions de tonnes de CO2, par rapport 2005, pour le secteur des transports. Les conomies de CO2, qui portent sur des approvisionnements en carburant effectus hors de France pour des raisons fiscales, ne peuvent tre inscrites au bilan national. Les autoroutes ferroviaires progressent ainsi en France, sans prendre aujourdhui une part significative du transport sur longue distance. Les conditions auxquelles elles peuvent se dvelopper apparaissent donc cruciales.

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Carte n 2 : Le dveloppement des autoroutes ferroviaires en France

Source : ministre charg des transports, 2007.

B - Les conditions de la russite commerciale


Le succs dun service dautoroute ferroviaire implique que certaines conditions soient runies : un systme de navettes ferroviaires avec des dparts relativement frquents, un mode dembarquement limitant les temps de chargement/dchargement, un temps de trajet assur, des cots qui ne soient pas dissuasifs par rapport au transport routier et des amnagements du rseau ferr afin dlargir le parc de poids lourds susceptibles dtre transports.

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1 - Augmenter lattractivit des autoroutes ferroviaires


Les exemples transmanche ou suisse montrent quun important transfert de la route vers lautoroute ferroviaire na pu tre obtenu quen prsence dune contrainte physique (par exemple, la mer) ou juridique (par exemple, en Suisse, une disposition de niveau constitutionnel pour la protection des rgions alpines contre le trafic de transit271). Le rquilibrage des conditions de concurrence entre la route et le rail, et a fortiori labsence de dgradation de la comptitivit du rail, sont indispensables pour rpondre aux objectifs du Grenelle de lenvironnement. Chaque mode devrait se voir mis contribution hauteur des inconvnients quil engendre, tant en termes de pollutions quen encombrement, bruit ou accidents, selon le principe pollueurpayeur . Linscription de lcoredevance poids lourds272 dans la loi Grenelle 1 du 3 aot 2009 montre que les pouvoirs publics en sont conscients, mme si sa mise en place, initialement prvue en 2011 a t repousse en 2013. Cette cohrence densemble simpose pour inverser une tendance lourde de dcroissance du mode ferroviaire, qui est contraire celle constate aux Pays-Bas, en Grande-Bretagne ou en Allemagne. En France, le poids total roulant des vhicules routiers comportant plus de quatre essieux tait limit 40 tonnes, en rgle gnrale, et larticle R. 312-4 du code de la route fixait les cas dans lesquels ce poids maximum pouvait tre dpass. Il a t rehauss, en janvier 2011, 44 tonnes273. Cette mesure va lencontre de la politique prnant lessor des autoroutes ferroviaires : en autorisant des camions plus lourds circuler,
Constitution fdrale, art. 84 transit alpin issu de la votation populaire n 408 du 20 fvrier 1994 : Les marchandises transitant dune frontire lautre travers les Alpes sont transportes par le rail. Le Conseil fdral fixe les mesures prendre par voie dordonnance. Des drogations cette rgle ne sont accordes que si elles sont indispensables ; les conditions en sont spcifies dans la loi ; loi postale et ordonnance sur les rgles de circulation routire interdisent la circulation de camions le dimanche et la nuit, sauf pour les camions de La Poste Suisse. 272 Cette coredevance sera prleve sur les poids lourds en fonction du cot dusage du rseau routier national mtropolitain non concd et des voies des collectivits territoriales susceptibles de subir un report de trafic . 273 Dcret n 2011-64 du 17 janvier 2011 relatif au poids total roulant autoris des vhicules terrestres moteur ; arrt du ministre charg des transports du 17 janvier 2011, modifi par un arrt du 4 aot 2011. Le passage de 40 44 tonnes est immdiat pour le transport des produits agricoles et agroalimentaires, et se fera la date de mise en application de lcoredevance poids lourds pour tous les autres produits.
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les pouvoirs publics ont amlior la comptitivit du transport routier par rapport aux modes alternatifs, ferroviaire et fluvial notamment. Cette autorisation aura un effet ngatif sur la part modale du fret non routier, contrairement lun des objectifs du Grenelle de lEnvironnement. Il importe quun bilan nergtique et environnemental soit ralis, apprci au regard de la dpense publique ralise, et compar aux alternatives possibles pour atteindre les objectifs environnementaux. Dans un contexte marqu par une forte rosion du trafic de transit, cette offre de service peut rencontrer une clientle croissante, attire par la souplesse du service, celle-ci tant elle-mme conditionne par laugmentation de la frquence des navettes. Elle vise galement les clients du transport combin classique, grce au dveloppement de rames mixtes, composes de semi-remorques et de caisses mobiles. Des trains plus longs et plus lourds274 vont progressivement permettre dabaisser le seuil de rentabilit et daccrotre les volumes du service dautoroute ferroviaire. La cration de plates-formes de raccordement et lextension du rseau dautoroutes ferroviaires contribueront laugmentation des volumes et de la cadence et, partant, lobtention de meilleurs rsultats.

2 - Rduire les contraintes dexploitation pour tirer un meilleur parti de la technologie


Les autoroutes ferroviaires voient leur productivit significativement accrue avec la longueur du trajet (leur rentabilit est accessible au-del de 650 kilomtres, selon certaines tudes). Elle augmente ds lors que le transport de marchandises se fait sans laccompagnement dun chauffeur et sans tracteur. Le plancher des wagons dautoroute ferroviaire se situe une vingtaine de centimtres plus bas que celui des wagons petites roues. A gabarit ferroviaire identique, il offre donc une marge de manuvre supplmentaire. La clientle de transporteurs accessible sen trouve sensiblement largie. Le wagon pivote de 30 pour permettre le chargement horizontal niveau de toute semi-remorque standard de faon rapide. Son cot est, du fait dquipements spcifiques, plus lev quun wagon ordinaire,

Les 19 et 20 dcembre 2011, un train de 850 mtres de long et 2 400 tonnes (contre 1 800 auparavant) a circul sur la ligne conduisant une capacit demport accrue de 33 %.

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mais les roues standard de ses bogies vitent lentretien coteux des wagons petites roues et le risque de surchauffe sur grande distance. Le gabarit ncessaire, la fois sur les itinraires principaux et de secours, na pu tre dgag que progressivement, dans les annes qui ont suivi le dmarrage des deux autoroutes ferroviaires. Ce facteur reste critique, compte tenu de la hauteur croissante du parc de camions europens. Les interventions dans les tunnels ou dans les gares ont t parfois complexes programmer et coteuses. Leur rcurrence, les grves et la qualit insuffisante des sillons (non respect des engagements, annulation, etc.) continuent dentraver la frquence souhaite de circulation des navettes. Les recettes en sont affectes, alors que lquilibre financier vis est fragile. Une vritable coordination des travaux est dautant plus ncessaire quapparaissent dautres priorits en matire de travaux sur les infrastructures (plan de rnovation des infrastructures ferroviaires, nouvelles lignes voyageurs du Grenelle et du schma national dinfrastructures de transport). Les nouveaux gabarits doivent faire lobjet dune normalisation internationale, eu gard aux projets dextension vers le reste de lEurope, qui sengagent ds aujourdhui. Un meilleur suivi des caractristiques techniques du parc de poids lourds devrait a minima permettre de mieux matriser les contraintes de hauteur des camions. Enfin, la procdure lourde davis de transport exceptionnel, due la largeur du wagon, hors norme en partie basse, devra tre leve pour viter de mobiliser chaque jour, entre le Boulou et Bettembourg, plus dune centaine dagents de circulation. De mme, les vrifications systmatiques de pese et de mesurage devront tre rduites aux exigences de scurit.

3 - Lever les freins au dveloppement du fret ferroviaire


Loctroi dun accs au rseau ferroviaire, qui soit de qualit et stable, est une condition indispensable au succs des autoroutes ferroviaires au regard des attentes des chargeurs et des transporteurs. Cela implique de lutter contre les entraves la circulation, dues aux travaux ou dautres alas qui ont des impacts tous les niveaux (grve,

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matriel de traction, gestion quotidienne de la circulation, annulation tardive, retard275). Les solutions passent par la mise en place rapide ditinraires secours oprationnels, des accords de qualit entre lexploitant et gestionnaire des sillons, assortis de pnalits en cas de non-respect, que prvoit le cadre communautaire, voire par la possibilit de mettre place un service minimum pour la circulation des trains de fret. de le ce en

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________ A la diffrence de lautoroute ferroviaire alpine, lautoroute de plaine sur longue distance a une chance datteindre son objectif et moyen terme lquilibre conomique. Lefficacit en report modal et lintrt environnemental de ces autoroutes ferroviaires resteront modestes, mais dans un contexte o les solutions alternatives en matire de transports sont rares. Le service dautoroute ferroviaire, qui enrichit la palette doffre de transport de marchandises, repose sur des arbitrages techniques pralables qui induisent des consquences long terme en infrastructure et en exploitation. Il suppose une adaptation de lorganisation des transports ferroviaires et du report modal en France, thmes abords aux Assises du ferroviaire organises par le Gouvernement fin 2011. Sans elle, pour lheure, loffre est difficile commercialiser. Une politique daccompagnement et des incitations, directes ou indirectes, ont jusqu prsent t ncessaires pour favoriser en Europe ce mode de transport dans des conditions de rentabilit acceptables. Dans la perspective dune troisime autoroute ferroviaire, lautoroute ferroviaire Atlantique, voire dune quatrime276, la Cour formule les recommandations suivantes : - en ce qui concerne lEtat : 1. promouvoir linteroprabilit et contribuer la normalisation communautaire en matire dautoroutes ferroviaires ; 2. obtenir lintgration dans le Rseau Transeuropen-transport (RTET), loccasion de sa rvision, des principales infrastructures utilises par les services dautoroute ferroviaire ;
La priorit historique tait accorde au train le plus rapide ; elle est aujourdhui donne aux trains lheure. 276 Cette autoroute ferroviaire permettrait dinterconnecter les itinraires rhodanien et atlantique, notamment au Nord, avec un prolongement jusquau tunnel sous la Manche, ainsi que les itinraires rhodanien et alpin pour une liaison entre lEurope du Nord et lItalie (v. carte n2).
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3. rquilibrer la comptitivit entre la route et le rail pour le transport ferroviaire de marchandises et tout le moins ne pas la dgrader par des mesures rglementaires277; 4. dans la situation actuelle des finances publiques, viter la prennisation dune subvention dexploitation y compris dans le cadre de dlgation de service public, et rechercher prioritairement la mise en place dun service conomiquement viable rpondant une demande solvable ; - en ce qui concerne lEtat et le gestionnaire dinfrastructure : 5. allger les procdures spcifiques grevant la comptitivit interne du modle conomique par rapport au combin classique (notamment procdure davis de transport exceptionnel - ATE) ; 6. opter pour une enveloppe de gabarit la plus large possible et finaliser rapidement les itinraires de secours pour amliorer la fiabilit du service, face des travaux plus nombreux ; 7. confirmer, dans les meilleurs dlais, lacceptation de trains longs (plus de 1 000 mtres) pour ce service ; 8. formaliser les engagements rciproques entre RFF et lexploitant en matire de circulation, en prvoyant le cas chant des compensations financires, et assurer un retour dinformation ractif vers lusager du service ; - en ce qui concerne les exploitants ferroviaires : 9. amliorer la capacit daccueil des terminaux actuels et projets ; 10. rduire les cots unitaires dexploitation des terminaux et de traction, en mettant en concurrence les prestataires.

277 Cf. le rcent rehaussement du poids total autoris en charge pour le transport de marchandises.

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SOMMAIRE DES REPONSES


Ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Prsident de lAgence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) Prsident de Rseau ferr de France Prsident de LOHR Industrie Rponse commune du directeur gnral de Lorry-rail SA, du prsident de la socit nationale des chemins de fer franais (SNCF), du prsident de la socit LOGISTICA, du prsident de la compagnie Modalohr express (CME), du prsident de la socit propritaire des wagons (SPW) et du prsident de transport et logistique partenaires 386 389 393 396 396 397

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Destinataires nayant pas rpondu Ministre dEtat, ministre des affaires trangres et europennes Prsident de ltablissement public de scurit ferroviaire Prsident-directeur gnral de la Socit de gestion du terminal de Bourgneuf-Aiton

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REPONSE DE LA MINISTRE DE LECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT278

Nous nous rjouissons de l'intrt port par la Cour ces services innovants. L'analyse qui en a t faite permet, en effet, d'une part, de mettre en lumire leurs spcificits et le contexte dans lequel ils voluent, parfois mal connus, et, d'autre part, de souligner les facteurs exognes qui limitent leur comptitivit et constituent autant de pistes d'amlioration pour les acteurs concerns. Vous trouverez ci-aprs les lments de rponse dtaills du ministre de l'cologie, du dveloppement durable, des transports et du logement. Nous tenons tout particulirement signaler que, dans un contexte difficile, les autoroutes ferroviaires existantes ont montr, malgr tout, leur pertinence la fois technique et commerciale. Pour prenniser et dvelopper ces services, l'enjeu rside dans l'amlioration de la comptitivit du mode ferroviaire. C'est pourquoi nous avons souhait qu'il soit possible, ds janvier 2012, de faire circuler des trains d'une longueur de 850 mtres. la suite du Grenelle de l'environnement, de l'Engagement national pour le fret ferroviaire, puis, plus rcemment, des Assises du ferroviaire, le Gouvernement s'est fix comme priorit de mettre en uvre ou de faire mettre en uvre les diffrentes mesures prconises par la Cour pour amliorer lefficacit du systme ferroviaire, pour les autoroutes ferroviaires comme pour l'ensemble des circulations de fret ferroviaire. Dans un contexte complexe pour le fret ferroviaire, les autoroutes ferroviaires existantes ont montr, malgr tout, leur pertinence la fois technique et commerciale. En effet, le service exprimental alpin a transport prs de 26 000 semi-remorques en 2011, soit un taux d'occupation des rames proche de 75 % et une part de march de l'ordre de 30 % des matires dangereuses empruntant l'itinraire. Quant au service Perpignan-Luxembourg, qui a transport, en 2011, plus de 36 500 semi-remorques279 (bien au-del de l'objectif voqu pour 2012 de 30 000 semi-remorques), son trafic est en croissance continue malgr le contexte conomique. Si les deux premires annes ont t difficiles, le service convainc maintenant les transporteurs, notamment pour
278 Par erreur, lintgralit de cette rponse na pas figur dans le texte du rapport public annuel 2012, publi par la documentation franaise. 279 Le trafic total atteint prs de 50 000 units de transport intermodal avec les caisses mobiles.

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LES AUTOROUTES FERROVIAIRES

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des parcours de transit. Dans ces conditions, l'oprateur doit tre encourag poursuivre le dveloppement de son offre commerciale. C'est pourquoi les Ministres en charge des transports ont souhait qu'il soit possible, ds janvier 2012, de faire circuler des trains d'une longueur de 850 mtres. En effet, compte tenu de la charge du rseau ferr national, l'allongement des trains constitue l'un des leviers pour parvenir un service d'une dizaine de navettes quotidiennes en 2015. Il permet d'accrotre significativement la capacit du service, nombre de sillons quivalent, tout en amliorant sa rentabilit pour l'oprateur. En parallle, une extension du terminal sud du Boulou a t engage et des rflexions sont menes par l'oprateur et ses partenaires en vue de l'implantation de nouveaux terminaux dans le secteur de Marseille et proximit de la frontire espagnole. Sur un plan technique, le matriel dont le choix dpend des oprateurs a bien fonctionn et a su gagner la confiance des utilisateurs, notamment grce sa fiabilit, sa clrit et sa scurit. En outre, les travaux de dgagement du gabarit GB1, qui ont t intgralement raliss sur l'itinraire principal du service PerpignanLuxembourg avant septembre 2007, profitent galement aux circulations de transport combin. L'extension de gabarit autorise par l'Etablissement public de scurit ferroviaire (EPSF) a ncessit des travaux trs limits sur des sections ellesmmes restreintes. Elle a ainsi amlior les conditions d'exploitation du service en vitant l'oprateur de nombreuses interventions, au cas par cas, sur les poids lourds chargs. Enfin, l'augmentation importante des trafics partir de la mi-2009 apparat essentiellement lie une tarification du service plus comptitive par rapport l'itinraire routier concurrent, ainsi qu' l'augmentation progressive de la frquence. Malgr ses bons rsultats techniques en termes de trafic, le service Perpignan-Luxembourg n'a pas atteint, ce stade, son quilibre financier. Mais l'augmentation de la frquence de ce type de service, qui suppose des investissements importants de la part de l'oprateur, ne peut tre que progressive. Le retour sur investissement ne peut donc pas intervenir ds les premires annes de l'exploitation. Pour autant, le service Perpignan-Luxembourg ne fait pas l'objet de subventions publiques spcifiques. Il bnficie depuis 2010, comme tous les autres services de fret ferroviaire, d'un soutien public indirect sur le prix du sillon sous la forme d'une stabilisation des redevances ferroviaires appliques par RFF aux trains de fret jusqu'en 2015. S'agissant des deux avances remboursables consenties par l'tat, il convient de distinguer celle, rmunre, visant l'acquisition de wagons et celle, non rmunre, relative l'exploitation, attribue dans le cadre du rgime d'aide aux services rguliers

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de transport combin. Une valuation du service Perpignan-Luxembourg sera bien videmment ralise l'horizon d'un ou deux ans. L'quilibre financier du service exprimental alpin est, lui, assur par des subventions. Celles-ci ont diminu d'anne en anne alors que le trafic augmentait et a atteint environ 5 M en 2011, soit une baisse de 20 % par rapport au niveau de 2005 pour un gain de trafic de 50 % sur la mme priode. Ceci montre que le modle conomique du service s'amliore en dpit du contexte exprimental et des fortes contraintes de capacits imposes, jusqu' fin 2011, par le tunnel du Mont-Cenis. Les Ministres chargs des transports ont souhait que les procdures de mise en concurrence pour les futurs services atlantique et franco-italien soient mises en uvre afin d'optimiser, ds le lancement, leurs conditions d'exploitation et de leur donner toutes les chances de russite. L'objectif est que l'tat et ses partenaires disposent, ds le dpart, de toute la visibilit ncessaire sur les conditions de faisabilit et de succs de ces services.

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LES AUTOROUTES FERROVIAIRES

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REPONSE DU MINISTRE DE LECONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE

Le choix de raliser un bilan du dveloppement des autoroutes ferroviaires est tout fait bienvenu compte tenu de la priorit politique et des moyens budgtaires consacrs par le gouvernement au report modal du transport de marchandises de la route vers le chemin de fer. Cette priorit et ces moyens s'inscrivent dans le cadre du Grenelle de l'environnement et de l'engagement national pour le fret ferroviaire, qui se sont fixs des objectifs trs ambitieux de rduction des missions de gaz effet de serre dans les transports par le dveloppement soutenu de solutions de mobilit alternatives la route. Les conclusions de la Cour sur les deux premires expriences d'autoroutes ferroviaires (entre Perpignan et Bettembourg et entre Aiton et Orbassano), s'agissant des rsultats modestes en termes de report modal et de rduction des missions de gaz effet de serre au regard des soutiens financiers publics consentis, appellent une rflexion sur le modle des autoroutes ferroviaires. Cette question fait cho aux conclusions rcentes des Assises du ferroviaire, desquelles il ressort que les conditions de dveloppement des autoroutes ferroviaires retenues en France ne semblent pas rpondre pleinement aux attentes des acteurs conomiques concerns. Les modifications porter au modle des autoroutes ferroviaires devraient porter notamment sur l'examen plus systmatique des solutions alternatives, particulirement le transport combin classique, et sur l'valuation socio-conomique pralable de tout projet d'autoroute ferroviaire pour calibrer les soutiens publics au bon niveau par rapport aux avantages attendus pour la collectivit. Dans tous les cas, le sujet des autoroutes ferroviaires n'puise nullement la question du dficit structurel de comptitivit du fret ferroviaire par rapport au transport routier, qui ncessite de poursuivre les efforts de productivit de la part des entreprises concernes et une amlioration de la qualit de l'infrastructure.

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COUR DES COMPTES

La Cour des comptes a dcid d'tudier le dveloppement des autoroutes ferroviaires en France dans le cadre de son rapport public annuel 2011. Le choix de raliser un bilan de ce dveloppement est tout fait bienvenu compte tenu de la priorit politique et des moyens budgtaires consacrs par le gouvernement aux projets d'autoroute ferroviaire, et plus gnralement au report modal du transport de marchandises de la route vers le chemin de fer. Cette priorit et ces moyens s'inscrivent largement dans le cadre du Grenelle de l'environnement et de l'engagement national pour le fret ferroviaire, qui se sont fixs des objectifs trs ambitieux de rduction des missions de gaz effet de serre dans les transports par le dveloppement soutenu de solutions de mobilit alternative la route. La Cour souligne dans son rapport que les deux premires expriences d'autoroutes ferroviaires (entre Perpignan et Bettembourg .et entre Aiton et Orbassano) ont conduit des rsultats trop modestes en termes de report modal, malgr les importants soutiens financiers publics consentis. Compte tenu du succs mitig du dveloppement des autoroutes ferroviaires dans les conditions actuelles, la question se pose dsormais de l'amlioration de leur modle conomique, laquelle les recommandations formules par la Cour devraient contribuer. Pour cette raison, il semble utile de mettre en avant, l'instar du rapport de la Cour, trois enseignements des expriences d'autoroutes ferroviaires en France : 1/ Sur le plan industriel, les autoroutes ferroviaires actuelles ne semblent pas pleinement rpondre aux attentes des acteurs conomiques Comme les Assises du ferroviaire lont montr rcemment, les acteurs conomiques concerns par le transport de marchandises (chargeurs, logisticiens, entreprises industrielles, ) ne considrent pas les autoroutes ferroviaires comme une rponse totalement satisfaisante leurs besoins oprationnels, contrairement dautres modalits de transport de fret ferroviaire comme le transport combin280. Cette insatisfaction tient sans doute en partie au choix de la technologie des wagons surbaisss, dveloppe ce stade uniquement pour le march franais, ce qui renchrit sensiblement le cot des services d'autoroutes ferroviaires et, en consquence, dgrade leurs conditions conomiques.

Voir le rapport final de la Commission n) 1 des Assises (notamment page 4 : Le fret ferroviaire () ne satisfait ni les chargeurs, ni les oprateurs de fret conventionnel ou combin, qui souhaitent principalement : () lamlioration des conditions de transport combin rail-route classique (trains longs et rapides, sillons garantis, accs ouvert aux terminaux), alors que les autoroutes ferroviaires ne rpondent pas un fort besoin des chargeurs .

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LES AUTOROUTES FERROVIAIRES

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Plus gnralement, les autoroutes ferroviaires impliquent des contraintes d'exploitation (immobilisation des semi-remorques voire des chauffeurs routiers) et des investissements sur l'infrastructure (mise au gabarit de nombreux ouvrages : d'art) qui en augmentent les cots pour les entreprises et la collectivit et en rduisent d'autant la zone de pertinence conomique. 2/ Sur le plan conomique, les autoroutes ferroviaires ne rglent pas le dficit de comptitivit du fer sur la route Contrairement au transport routier, le fret ferroviaire connat un fort dclin depuis plusieurs dcennies, alors mme quil bnficie dun soutien financier public et ne couvre ni ses cots dinfrastructure281 ni ses cots externes (pollution, bruit, inscurit, missions de gaz effet de serre ). A linverse, le transport routier interurbain de marchandises a vocation couvrir la totalit de ses cots282, y compris ses cots externes avec la mise en place de lco-taxe poids lourds en 2013, et continue se dvelopper et gagner des parts de march. Au-del des politiques de soutien public coteuses pour le budget de l'tat, la question se pose donc des diffrences structurelles de comptitivit du transport ferroviaire par rapport au transport routier. Ce problme de comptitivit du chemin de fer pour le transport de marchandises est d principalement des cots de production trop levs et une qualit et une fiabilit insuffisantes du rseau. De ce point de vue, l'ouverture la concurrence rcente du fret ferroviaire et les efforts en cours de renouvellement et de modernisation de l'infrastructure n'ont pas encore port tous leurs fruits mais pourraient contribuer redresser la situation dans les annes venir, comme cela s'est pass dans d'autres pays. Comme la Cour le souligne juste titre, il apparat pour le moment que malgr un niveau important de subventions publiques les autoroutes ferroviaires ne sont pas mieux armes que le fret ferroviaire de manire gnrale pour induire un report modal consquent de la route vers le fer. La mise en concurrence des exploitants devrait ce titre amliorer la comptitivit.

Les entreprises de fret ferroviaire payent moins de la moiti du cot marginal dusage de linfrastructure. Lcart de cot est compens RFF par lEtat. 282 Commissariat gnral au dveloppement durable (2009), La tarification, un instrument conomique pour des transports durables : en circulation interurbaine, les recettes issues des poids-lourds (pages, TIPP, taxe lessieu, etc.) reprsentent 97 % de leurs cots directs (usage des routes, raret de linfrastructure valorise au cot de congestion) et de leurs cots externes.

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COUR DES COMPTES

3/ Sur le plan socio-conomique, l'analyse des avantages tirs des autoroutes ferroviaires au regard du cot pour les finances publiques devra tre affine. Les expriences d'autoroutes ferroviaires conduites en France depuis plusieurs annes obtiennent des rsultats encore limits en termes de report modal de la route vers le chemin de fer et des effets insuffisants sur la politique de rduction des missions de gaz effet de serre. Ainsi, en 2010, les deux autoroutes ferroviaires franaises auront transport moins de 50 000 poids-lourds et environ 30 millions de vhicules.km, soit 1/1 000 de la circulation de poids-lourds en France283. Sur les axes concerns, les autoroutes ferroviaires reprsentent au mieux quelques pour cent des trafics routiers et n'ont donc pas d'effet sensible sur les circulations. L'effet environnemental est, ds lors, relativement faible. En 2010, les deux autoroutes ferroviaires auront permis d'conomiser moins de 30 000 tonnes de C0284 soit l'quivalent des missions de C0 produites en seulement deux heures par le transport routier en France285. Les avantages socio-conomiques des autoroutes ferroviaires semblent donc encore insuffisants dans les conditions actuelles. Pour le seul cot d'exploitation des autoroutes ferroviaires, sans mme prendre en compte les efforts d'investissements sur le rseau ferroviaire ni les moindres recettes fiscales sur la route, environ 12 M de financements publics sont dpenss chaque anne286, ce qui reprsente un cot lev de 400 par tonne de CO vite. Au-del des recommandations formules par la Cour qui contribueront certainement l'atteinte moyen terme de 1'quilibre conomique pour 1'autoroute ferroviaire de plaine, il conviendra que les futurs projets fassent l'objet d'une valuation socio-conomique renforce permettant de calibrer les s6utiens publics au bon niveau par rapport aux avantages attendus pour la collectivit.

Commissariat gnral au dveloppement durable (2011), Les comptes des transports en 2010 : la circulation de poids-lourds de marchandises a reprsent plus de 28 milliards de vhicules.km en 2010. 284 Commissariat gnral au dveloppement durable (2011), op. cit : un poids-lourd met en moyenne 1 kg de CO par km. 285 Commissariat gnral au dveloppement durable (2011), op. cit. : lensemble de la circulation routire a mis 117 millions de tonnes de CO en 2009 soit en moyenne 13 400 tonnes de CO par heure. 286 Selon les chiffrages de la Cour : 6 7 M par an de subventions dexploitation pour lautoroute ferroviaire alpine et 5,7 M par an daide au financement des pages dinfrastructure pour lautoroute ferroviaire Perpignan-Luxembourg.

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LES AUTOROUTES FERROVIAIRES

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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Je signalerai cependant plus particulirement les points suivants. Le concept d'autoroute ferroviaire bnficie actuellement d'un fort soutien public, dans la continuit du Grenelle de 1'environnement et de l'engagement national pour le fret ferroviaire. Dans ce contexte, le travail men par la Cour des comptes constitue une tape indispensable pour permettre d'objectiver les avantages et inconvnients lis au dveloppement des autoroutes ferroviaires. Ce travail contribue de faon essentielle la rflexion qui doit tre mene pour analyser la pertinence conomique, la soutenabilit budgtaire et financire et l'adquation des autoroutes ferroviaires aux objectifs poursuivis par le Gouvernement en matire de report modal et de rduction des missions de gaz effet de serre. La Cour relve juste titre que les autoroutes ferroviaires, et plus gnralement le fret ferroviaire, bnficient d'un soutien financier public trs important. Les perspectives de dveloppement de ces services appellent donc la plus grande vigilance de ma part. Celles-ci ne sauraient en effet conduire, dans le contexte actuel des finances publiques, un alourdissement pour 1'Etat de la charge financire en faveur de ce type d'intervention. Le dveloppement de ces services devra donc, au pralable, avoir fait la preuve de sa pertinence conomique et commerciale, et de la capacit de ces services pourvoir leur propre quilibre conomique sur le long terme. Dans ce sens, il apparat donc prfrable que puissent tre privilgis comme forme de soutien public aux autoroutes ferroviaires les dispositifs budgtaires les plus vertueux, tels que les avances remboursables et les aides au dmarrage plutt que des subventions annuelles d'exploitation, y compris dans le cadre des dlgations de service public. En dernier lieu, eu gard aux faibles bnfices en termes de report modal, de dcongestion des axes routiers concerns et de rduction des gaz effet de serre, que la Cour met en lumire dans son projet d'insertion, il serait prfrable que le dveloppement des autoroutes ferroviaires se fasse au cot le plus faible possible pour les finances publiques, les interventions publiques devant, dans la mesure du possible, demeurer temporaires.

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COUR DES COMPTES

La Cour des comptes a choisi de se pencher dans le cadre de son rapport public annuel 2011 sur les autoroutes ferroviaires en France. Cette dmarche intervient dans un contexte o la politique du Gouvernement en matire de transport terrestre de marchandises vise dvelopper de nouveaux services de fret ferroviaire innovants pour tenter d'endiguer le dclin historique de cette activit, et ainsi favoriser une politique de report modal ambitieuse pour lutter contre la progression des missions de gaz effet de serre. Cet engagement du Gouvernement se concrtise notamment par la mise en uvre du Grenelle de l'environnement et de l'Engagement national pour le fret ferroviaire. Dans ce contexte, le concept d'autoroute ferroviaire bnficie d'un fort soutien public, avec 1'objectif affich de prenniser les deux services d'autoroutes ferroviaires qui sont actuellement en exploitation, l'autoroute ferroviaire alpine et l'autoroute ferroviaire Perpignan-Luxembourg, et de mettre en service un nouveau service d'autoroute ferroviaire entre le nord de la rgion parisienne et le sud-ouest de la France. Le travail men par la Cour au travers de ses audits de 1'autoroute ferroviaire alpine et de 1'autoroute ferroviaire Perpignan-Luxembourg reprsente dans cette perspective une tape indispensable pour permettre d'objectiver les avantages, les inconvnients, les risques, et les opportunits, offerts par les autoroutes ferroviaires. En effet, comme la Cour le constate, les autoroutes ferroviaires connaissent un dveloppement rapide en France, sans qu'ait pu tre mene une rflexion pralable approfondie sur leur pertinence conomique, leur soutenabilit financire et budgtaire, et surtout leur potentiel au regard des objectifs de report modal et de rduction des missions de gaz effet de serre poursuivis par le Gouvernement. Or, il est impratif que cette rflexion puisse tre conduite, en utilisant notamment l'clairage renvoy par le secteur priv dans le cadre des appels d'offre en cours pour l'attribution des services concds d'autoroute ferroviaire alpine et d'autoroute ferroviaire atlantique. Alors que la Cour constate juste titre que le modle d'autoroute ferroviaire choue assurer son propre quilibre conomique, cette rflexion apparat d'autant plus indispensable court terme. La Cour relve notamment que les deux services actuellement en exploitation en France n'auraient pas pu subsister dans la dure sans le soutien financier, trs lev, des Etats. L'autoroute ferroviaire alpine bnficie ainsi chaque anne d'une subvention d'exploitation de la France et de l'Italie comprise entre 6 et 7 M pour chacun des deux Etats, laquelle ce sont ajouts les financements publics ncessaires la ralisation des travaux d'adaptation sur l'infrastructure existante, et notamment la mise au gabarit du tunnel du Mont Cenis.

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LES AUTOROUTES FERROVIAIRES

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L'autoroute ferroviaire Perpignan-Luxembourg, bien que ne d'une initiative prive, a galement bnfici d'un soutien financier public trs important, que la Cour estime pour la seule composante lie aux travaux sur l'infrastructure existante 45,7 M pour la France. Le service a galement bnfici d'une aide au dmarrage et de plusieurs avances remboursables. En sus de ces interventions publiques au bnfice direct des autoroutes ferroviaires, le secteur du fret ferroviaire en France bnficie d'un soutien financier trs important de la part de l'Etat, que ce soit au travers du financement de travaux sur l'infrastructure, de la tarification ferroviaire trs fortement allge jusqu'au moins en 2015, ou encore de l'aide la pince, dont profite 1'ensemble du secteur du transport combin en France. Au vu de l'important soutien financier que ncessite actuellement le transport ferroviaire de marchandises, et notamment les autoroutes ferroviaires, les perspectives de dveloppement de ces services appellent donc la plus grande vigilance. Le dveloppement de ces services innovants ne saurait en effet conduire dans le contexte actuel des finances publiques un alourdissement de la charge financire pour le budget gnral de l'Etat en faveur de ce type d'intervention. En particulier, le dveloppement de 1'offre d'autoroute ferroviaire ne pourra intervenir que dans la mesure o aura t apporte la preuve de la pertinence conomique et commerciale de cette augmentation de l'offre, et de la capacit de ces nouveaux services pourvoir eux-mmes leur quilibre sur le long terme. Il ne serait en particulier pas acceptable pour les finances publiques de s'en remettre la croyance que la croissance des volumes suffit assurer la rentabilit des services. Le dveloppement de l'offre de services dficitaires ne conduit pas ncessairement, par l'augmentation des volumes et des usagers, leur quilibre financier. Toute dcision d'augmentation de la consistance de 1'offre et du service d'autoroute ferroviaire devrait donc absolument tre prcde d'une tude d'opportunit permettant de justifier une intervention publique. Ces interventions financires publiques en faveur des services d'autoroute ferroviaire ne sauraient par ailleurs se justifier que si celles-ci demeurent temporaires et permettent l'mergence de services conomiquement viables, rpondant une demande solvable. Dans ce sens, il apparat prfrable de privilgier comme forme de soutien public aux autoroutes ferroviaires les dispositifs budgtaires les plus vertueux tels que les avances remboursables et les aides au dmarrage plutt que les subventions d'exploitation annuelles, y compris dans le cadre de dlgations de service public. Dans l'ventualit o l'objectif de tendre vers un quilibre conomique du service serait inatteignable - ce que la Cour semble envisager pour l'autoroute ferroviaire alpine - cela ne lgitimerait pas pour autant que les

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moyens financiers mis en uvre ne soient pas mis en perspective avec les rsultats obtenus en faveur du report modal et de la dcongestion des axes routiers concerns. La Cour remarque ce titre que 1'incidence, actuelle ou potentielle, des autoroutes ferroviaires demeure trs marginale en comparaison des flux routiers considrs. Compte tenu du faible bnfice en termes de report modal, de dcongestion des axes routiers concerns et de rduction des gaz effet de serre, il serait prfrable que le dveloppement des autoroutes ferroviaires se fasse au cot le plus faible pour les finances publiques, les interventions publiques devant, dans la mesure du possible, demeurer temporaires. Si un soutien financier public rcurrent devait apparatre comme absolument ncessaire, il est indispensable que les services d'autoroutes ferroviaires puissent tre concds selon des modalits assurant la concurrence la plus large lors des appels d'offre, afin d'en garantir le cot le plus faible possible pour les finances publiques.

REPONSE DU PRESIDENT DE LAGENCE DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORTS DE FRANCE (AFITF)

J'ai pris connaissance avec intrt des analyses et conclusions figurant dans ce document et j'estime globalement que les observations formules mritent d'tre prises en compte lors de la poursuite des projets d'autoroutes ferroviaires, qui constituent un vecteur important dans le cadre de l'objectif de report modal du Grenelle de l'environnement. L'action de l'Agence que je prside n'tant pas mise en cause dans le texte communiqu, je n'ai pas d'observation particulire dont je souhaite la publication la suite de l'insertion prvue. Sur l'apprciation globale de la politique mene en la matire, je laisse donc le soin la Ministre en charge des transports d'apporter les rponses ncessaires.

REPONSE DU PRESIDENT DE RSEAU FERR DE FRANCE (RFF)

Rseau Ferr de France ne formule pas dobservations hormis des suggestions rdactionnelles concernant l'exprimentation ralise sur l'autoroute Perpignan-Luxembourg par la socit exploitante.

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REPONSE DU PRESIDENT DE LOHR INDUSTRIE

Le rapport ne met en cause ni la socit Lohr, ni le systme Modalohr quelle a dvelopp, et nappelle donc pas de rponse particulire de notre part. Nanmoins nous estimons que ce rapport met des opinions assez ngatives sur lautoroute ferroviaire en gnral. Nous regrettons que la distinction ne soit pas mieux faite entre les problmes propres lautoroute ferroviaire et les difficults externes et indpendantes ayant eu un impact sur le dveloppement de ce type de service. Dautre part, la socit Lohr ayant fortement contribu la mise en uvre de ces autoroutes ferroviaires, il nous semble dommage que les reprsentants de la socit Lohr naient pas t interviews par les rdacteurs du rapport ; cela aurait permis dapporter les prcisions figurant ci-dessous. Nous observons que la plupart des titres des chapitres ont une connotation assez ngative et contestable. De plus, plusieurs affirmations du rapport nous paraissent inexactes. Ainsi nous souhaitons faire les remarques suivantes sur les titres ainsi que le contenu des chapitres suivants : Deux expriences inabouties Il nous semble abusif de juger que les deux premires lignes dautoroutes ferroviaires sont toutes les deux inabouties. On peut ventuellement porter ce jugement sur la ligne de lAFA en raison de limportant retard pris par les travaux du tunnel ferroviaire du Frjus qui a bloqu le dveloppement prvu initialement pour ce service. Il faut dailleurs noter que ce retard est totalement indpendant du service dautoroute ferroviaire (retards de travaux de gnie civil) et que les principaux objectifs de lexprimentation ont t atteints. Cest surtout propos de la 2me ligne dautoroute ferroviaire entre Perpignan et Luxembourg que ce jugement est inappropri. En effet cette ligne na jamais eu le caractre exprimental de lAFA (car pas de limite de capacit en raison du gabarit) et le remplissage des trains ainsi que loffre ont rgulirement augment. De plus lissue de cette phase de monte en charge, lquilibre conomique de ce service devrait effectivement tre atteint en 2012. Lautoroute ferroviaire alpine : une exprimentation peu concluante et : Aucun des objectifs affichs au moment du lancement de lexprimentation na t atteint, . Ce titre et cette affirmation nous paraissent inexacts : les deux principaux objectifs du service exprimental de lAFA affichs lors du lancement en 2001-2002 taient de valider la viabilit

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et la fiabilit de la technologie retenue (le systme Modalohr) et de sassurer que ce type de service rpondait bien lattente des transporteurs routiers. Ces deux objectifs ont t pleinement atteints : dune part, la technologie Modalohr, malgr son caractre trs innovant a fait la dmonstration de son bon fonctionnement en conditions relles dexploitation commerciale et a prouv son excellente fiabilit ; dautre part, aprs les premiers 18 mois, le temps que les transporteurs intgrent ce nouveau type de service dans leurs organisations logistiques, les taux de remplissage moyens des trains proches de 80 % sont particulirement satisfaisants (bien meilleurs que de nombreux trains de fret) et dmontrent bien que ce type de service a un vritable march. Depuis laccord franco-italien de 2001, il aura fallu plus de dix ans pour que ce service de ferroutage devienne oprationnel . Ce commentaire sur lAFA nous semble erron. En effet on ne peut pas dire que le service AFA actuel ne soit pas oprationnel : il fonctionne correctement et rgulirement sans discontinuer depuis fin 2003 avec un taux de remplissage tout fait satisfaisant. Il y a ici une confusion entre le fonctionnement du service (le service dans sa configuration actuelle est pleinement oprationnel) et la deuxime phase du service (fin des travaux du tunnel du Frjus et augmentation de la frquence). Une exprimentation marque par les retards . Ce titre nous parait trompeur car il y a de nouveau confusion entre la 1re phase du service exprimental et la 2me phase daugmentation de la frquence lissue des travaux du tunnel du Frjus. La mise en uvre du service exprimental na quasiment pas connu de retard : seulement 4 mois de dcalage pour des raisons administratives alors que la mise en uvre de lexprimentation sest faite dans un dlai record de seulement 2 ans pour un projet aussi novateur. Le retard du passage la 2me phase est uniquement d au retard pris par les travaux de gnie civil du tunnel ferroviaire du Frjus. Ce retard est totalement indpendant du service de lautoroute ferroviaire (les trains de transports combins sont eux aussi impacts par ce retard). Lautoroute inacheve Perpignan-Luxembourg : une dmonstration

Ce titre nous parait galement abusif car lautoroute PerpignanLuxembourg na jamais t une exprimentation ou une dmonstration. Il sagit dun service dinitiative priv lorigine, dont la monte en charge est rgulire et satisfaisante. Si lquilibre conomique na pas t encore atteint, cest en raison de la monte en charge et de laugmentation rgulire de loffre pour faire face aux demandes des transporteurs routiers. En effet, si loffre de service tait reste son niveau initial (1 aller et retour par jour) lquilibre aurait dj t atteint depuis quelques annes. Mais les transporteurs utilisateurs du service ont fortement exprim leur besoin dune frquence et dune capacit de transport plus leve. Cela a conduit

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lexploitant rinvestir rgulirement pour augmenter la capacit ce qui a repouss dautant la date datteinte de lquilibre conomique. A notre connaissance, Lorry-Rail, lexploitant du service prvoit datteindre lquilibre conomique ds 2012. Des tudes pralables insuffisantes . Ce titre laisse penser que les tudes de cette ligne ont t bcles ce qui est inexact. Les remarques sur les deux phrases ci-dessous montrent le contraire. Nanmoins, des modifications du gabarit ferroviaire se sont rvles ncessaires pour adapter les infrastructures aux parties basses de ce wagon, . Cette tournure de phrase laisse penser que le besoin damnager le gabarit bas de la ligne aurait t dcouvert aprs coup aprs le lancement du projet ce qui est faux. La ncessit damnager le gabarit tait connue ds le dbut du projet car celle-ci avait dj t ncessaire sur la 1re ligne de lAFA et que ce besoin fait partie intgrante du systme Modalohr. Les ttonnements dus la mconnaissance initiale de la hauteur du parc des camions, . Cette phrase laisse galement penser que la hauteur des camions na pas t tudie avant le lancement du projet ce qui est faux. Lorigine de ce problme de hauteur des camions provient du fait que normalement tous les camions devraient respecter les dimensions imposes par les Directives Europennes, et pourraient donc tre transports sans problmes sur les trains dautoroute ferroviaire. Or la ralit a montr que beaucoup de camions ne respectent pas exactement les dimensions de la directive et dpassent de quelques centimtres do les difficults rencontres. Plusieurs tentatives dtudes des hauteurs prcises des camions admissibles ont t faites. Mais une tude prcise de ces hauteurs sest rvle impossible effectuer sur un parc suffisamment reprsentatif. En effet le problme de hauteur se joue 1 ou 2 cm prs. Hors la hauteur qui est dterminante pour un camion sur le train est la hauteur du vhicule avec ses suspensions pneumatiques dgonfles (ncessaire pour des raisons de scurit et de gabarit). Cette hauteur ne peut tre mesure prcisment que lorsque le camion est larrt complet et que le tracteur est dtel de sa semi-remorque. Cette opration de mesure immobilise le camion pendant plus dune demi-heure. Des mesures de ce type ne peuvent donc pas tre menes grande chelle pour avoir un parc suffisamment reprsentatif. De plus, la diffrence de hauteur entre la position avec suspensions pneumatiques gonfle et dgonfle est variable dun camion lautre. Il est donc impossible deffectuer une mesure exploitable en utilisant des tlmtres laser mesurant les camions au dfil un poste de page dautoroute (conclusion des essais raliss la barrire du Frjus).

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Des terminaux sous-dimensionns Lors du dmarrage de lautoroute ferroviaire alpine il avait t jug que les terminaux taient trop coteux et surdimensionns, cest pourquoi afin de limiter les investissements initiaux du projet Perpignan-Luxembourg (dinitiative prive) et rduire limpact de lamortissement de ceux-ci pour lexploitant, il a volontairement t conu des terminaux minima, optimiss pour une capacit maximum de 4 allers et retours par jour. Les trains de 850 ou 1000 mtres ntaient pas du tout dactualit lpoque. Il est souvent reproch des projets de voir trop grand , pour une fois que les promoteurs ont cherch concevoir au plus juste cots minimum, la Cour des Comptes reproche maintenant davoir sousdimensionn les terminaux par rapport au succs du service. Des rsultats modestes en termes de dveloppement durable Ce titre nous parait injuste car en seulement 4 ans depuis le dmarrage de la ligne Perpignan-Luxembourg et avec seulement deux lignes en service, les services dautoroute ferroviaire reprsentent aujourdhui dj 5 % du total du fret ferroviaire sur tout le territoire franais ! Avec la mise en service de la 3me ligne entre Lille et Bayonne et avec la connexion des terminaux des 3 lignes entre eux, les services dautoroute ferroviaire reprsenteront 25 % du fret ferroviaire franais lhorizon 2020. Sachant que la part de lautoroute ferroviaire tait infrieure 1 % en 2007, cette progression du trafic des seules autoroutes ferroviaires suffit pour remplir lobjectif du Grenelle de lEnvironnement daugmentation de 25 % de la part du fret non-routier dici 2022 . Nous tenons enfin apporter les remarques complmentaires suivantes : - Le retard considrable pris par les travaux du tunnel ferroviaire du Frjus (5 ans de retard) nous semble totalement anormal et rvlateur dune mauvaise gestion du sujet par les Etats et gestionnaires dinfrastructures franais et italiens. A ce retard des travaux dinfrastructure (indpendant du service dautoroute ferroviaire) sest ajout le retard tout aussi considrable de la procdure dappel doffres pour la Dlgation de Service Publique de lAFA. Ds 2005, nous avons alert le Ministre des Transports plusieurs reprises sur ce sujet et sur lurgence btir et lancer cet appel doffres pour trouver lexploitant final du service. - Le retard important de la monte en charge de loffre de service de lAFA est trs prjudiciable la socit Lohr qui avait intgr dans son plan daffaires la fabrication des wagons supplmentaires ncessaires ce service. Labsence actuelle de commandes de wagons Modalohr pour cet axe contribue mettre notre socit en difficult. Aujourdhui encore, la visibilit sur laugmentation de loffre de lAFA et les commandes de wagons associs est quasiment nulle.

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- En terme de perspective et denvironnement, il faut remarquer que les services dautoroutes ferroviaires sont les seuls progresser de faon continue malgr la crise svre et alors que tous les autres trafics ferroviaires franais rgressent. Lautoroute ferroviaire est donc le seul secteur du fret ferroviaire qui fonctionne bien et qui a de lavenir aujourdhui.

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REPONSE COMMUNE DU DIRECTEUR GENERAL DE LORRYRAIL SA, DU PRESIDENT DE LA SOCIETE NATIONALE DES CHEMINS DE FER FRANAIS (SNCF), DU PRESIDENT DE LA SOCIETE LOGISTICA, DU PRESIDENT DE LA COMPAGNIE MODALOHR EXPRESS (CME), DU PRESIDENT DE LA SOCIETE PROPRIETAIRE DES WAGONS (SPW) et du PRESIDENT DE TRANSPORT ET LOGISTIQUE PARTENAIRES

Avant de vous proposer quelques prcisions ou corrections techniques, il nous semblait important de vous faire part des principales observations suivantes : 1 - La dmonstration de lexistence dun march important constitu doprateurs de transport prt au transfert modal Lactivit de Lorry Rail est en croissance constante, de respectivement 96 % en 2009, 91 % en 2010, et 50 % en 2011, et ce en dpit dun niveau anormalement lev de perturbations lies lindisponibilit de linfrastructure. L'objectif 2012 de 30 000 passages de semi remorques a t dpass ds 2011, avec un rsultat de prs de 37 000 passages. Lorry Rail cible 50 000 units pour 2012. Avec lactivit de transport combin classique ajout en 2008 pour acclrer la monte en cadence, le total 2011 stablit prs de 50 000 units transportes. En rythme de croisire, la cible est maintenant positionne 80 000 units dont trois quarts de semis et un quart de conteneurs. Le service Lorry Rail a reprsent environ 5 % de lensemble des activits de fret en France avec prs de 1,3 milliards de tonnes kilomtres sur une seule ligne et ce ds sa quatrime anne dexploitation. De son ct, le service de lAutoroute Ferroviaire Alpine (AFA) a dpass les 25 000 units annuelles, alors quil reste limit, du fait des retards dans la mise disposition du gabarit GB1 dans le tunnel du Frjus, au seul trafic des remorques citernes. Au total, en 2011, priode conomiquement difficile, les trafics des autoroutes ferroviaires sont parmi les rares flux de fret ferroviaire en croissance significative. 2 - La dmonstration dadquation au besoin, la fiabilit de la technologie Modalohr et des services associs Les wagons de technologie Modalohr conus et fabriqus en Alsace, en service depuis 8 ans sur lAFA et 4 ans sur Lorry Rail, ont fait la preuve de leur fiabilit et de leur adquation au transport de remorques routires standards, permettant ainsi au ferroviaire de sadapter au besoin de la route au lieu de ncessiter des investissements spcifiques (achats de caisses) peu

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susceptibles dtre raliss par des acteurs routiers rticents recourir aux techniques ferroviaires. En dpit dune utilisation intensive, de lordre de 200 000 kms annuels, suprieure la moyenne du parc de wagons franais, la disponibilit de ces wagons est satisfaisante du fait dune faible incidentologie. Autour de cette technologie, les deux oprateurs ont su construire des services bass dune part sur la recherche dune forte utilisation des actifs afin de rduire au maximum les cots de production et dautre part sur la suppression des barrires (relles ou supposes) qui auraient pu restreindre lusage du ferroviaire par des clients non familiers de ces techniques. Les principaux atouts sont la frquence (4 dparts par jour et par sens), lallongement du format des trains, laugmentation du taux de rotation des actifs roulants, louverture des terminaux 24 heures sur 24, la rduction des temps dattente, la simplicit des rservations sur une plateforme centralise. 3 - La dmonstration de la validit des modles conomiques Les deux services sont de ce point de vue dans des situations bien diffrentes. LAFA, autoroute ferroviaire de franchissement (lequel emporte un ratio dfavorable entre la puissance de traction ncessaire et la longueur des trains) offre un service court, ne permettant pas de couvrir les cots des ruptures de charge. A linstar de tous les services de franchissement alpins, en Suisse et en Autriche, il ncessite des subventions dquilibre permettant de combler la diffrence entre recettes commerciales et cots dexploitation. Nanmoins celles-ci diminuent constamment, tant passes de 363 par semi en 2005 192 en 2011. La mise disposition plus prcoce du GB1 aurait permis une diminution plus rapide et plus marque. En revanche, Lorry Rail, service de plaine et de longue distance est dans un modle conomique sans subvention spcifique, et na donc bnfici que des dispositifs habituels du combin (aide la construction des terminaux, aide au dmarrage sous forme davance remboursable taux zro, subvention dite au coup de pince , programme Marco Polo). Pour le reste, comme pour tout service innovant, le temps dadaptation du march semble toujours trop long ; nanmoins le petit quilibre (EBITDA) est atteint pour Lorry Rail en 2011. Lavance lacquisition des rembourse par classique. Cette remboursable rmunre consentie par lAFITF pour wagons ncessaires laugmentation de la frquence a t anticipation suite la mise en place dun prt bancaire opration dmontre la confiance naissante du systme

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bancaire dans ces nouveaux services, compte tenu de la disponibilit progressive dun historique crdibilisant les prvisions financires. 4 - La confirmation de la sensibilit des services la disponibilit et aux caractristiques de linfrastructure Les problmes de disponibilit de linfrastructure freinent le dveloppement des autoroutes ferroviaires. Le retard dans le dgagement du gabarit GB1 dans le tunnel du Frjus a ainsi retard de plusieurs annes laugmentation de la frquence en bloquant laccs la plus large partie du march des semis. Sur Perpignan Bettembourg, les retards de dgagement des itinraires alternatifs sur la valle du Rhne limitent les possibilits dviter nombre de chantiers, et provoquent la suppression de circulations, freinant ainsi le dveloppement commercial de la ligne, quant elle ne provoque pas la perte de clients comme en mai et juin 2011 avec des semaines pendant lesquelles les suppressions lemportaient sur le nombre de trains en circulation. La difficult et la lenteur de linnovation dans le ferroviaire, pnalisent lamlioration du bilan conomique du fret en gnral et des autoroutes ferroviaires en particulier. Les dbats autour de la modification du gabarit et de lallongement des trains en constituent deux illustrations dactualit. Mais des difficults similaires ralentissent le dploiement des AF sur de nombreux points tels que les rgles de circulation sur les voies uniques, les avis de transports exceptionnels ou la numrotation des trains, avec des impacts significatifs sur la fiabilit des services et donc sur leur dveloppement commercial. Tels sont les observations et complments que nous souhaitions apporter, au nom de lensemble des filiales du Groupe SNCF concernes, au projet que vous avez bien voulu nous soumettre.

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2 Le bilan de la dcentralisation routire


_____________________ PRESENTATION ____________________ Ds 1972, lEtat a attribu aux dpartements la responsabilit de la gestion de 55 000 km de routes nationales secondaires. La loi du 13 aot 2004 leur a transfr 18 000 km supplmentaires de routes nationales dintrt local (RNIL), en leur confiant simultanment la gestion des personnels et des moyens correspondants. Lobjectif affich de cette rforme tait double : dune part amliorer le service rendu lusager, dautre part promouvoir une gestion plus efficiente du rseau routier en distinguant de grands itinraires fort trafic, demeurs sous la responsabilit de lEtat, et des voies routires de proximit confies aux dpartements. A lissue des transferts, la longueur du rseau routier national non concd est de 12 376 km287. Si lon y ajoute les 8 431 km dautoroutes concdes, ce rseau ne reprsente plus que 5 % environ de la totalit des voies routires du pays288, hors rseau communal, mais il supporte 30 % du trafic interurbain du pays. Afin dtablir un premier bilan des effets de cette dcentralisation routire, la Cour et les chambres rgionales des comptes ont effectu une enqute entre 2008 et 2010, partir dun chantillon de trente dpartements289.

Voir annexe 1. Ce rseau reprsente 377 984 km de routes dpartementales en plus des autoroutes concdes, et du rseau routier national. 289 Chambres rgionales des comptes dAquitaine (Gironde, Landes), de BasseNormandie (Calvados, Orne), de Bretagne (Ctes-dArmor), du Centre (Cher, Eureet-Loir), de Champagne-Ardenne (Aube, Ardennes, Marne, Haute-Marne), de Franche-Comt (Doubs), dIle-de-France (Essonne), de Languedoc-Roussillon (Hrault), du Limousin (Corrze, Creuse), de Lorraine (Meurthe-et-Moselle, Meuse, Moselle, Vosges), de Nord-Pas-de-Calais (Nord), des Pays-de-la-Loire (Maine-etLoire, Sarthe, Vende), de Picardie (Somme), de Provence-Alpes-Cte dAzur (Hautes-Alpes, Alpes-Maritimes), de Rhne-Alpes (Isre, Rhne, Savoie).
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Il en ressort quen dpit de cots suprieurs ceux escompts, des ajustements sont encore ncessaires pour que la rforme de 2004 atteigne ses objectifs, en prenant en compte les changements de contextes conomique et environnemental.

I - Une rforme plus coteuse que prvu


Si certains cots taient prvus, puisquils taient inscrits dans la loi, dautres, qui ne ltaient pas, ont t constats a posteriori. Pour lEtat, le transfert devait engendrer terme des conomies, mme sil lui imposait le versement de compensations, voire de surcompensations, au moyen de trois vecteurs diffrents : la fiscalit dEtat, la dotation gnrale de dcentralisation, les crdits budgtaires des ministres. Du ct des dpartements, ces compensations, dbattues en amont par la commission consultative sur lvaluation des charges (CCEC), devaient conduire une situation dquilibre financier.

A - Les cots pour lEtat


1 - Les crdits dinvestissement et dentretien transfrs
Le transfert des routes sest accompagn du versement par lEtat aux dpartements dune somme quivalente la moyenne des charges quil a supportes au cours des trois annes prcdentes pour lentretien prventif et curatif, la rhabilitation, lexploitation et les amnagements lis la scurit routire des voiries transfres290. Le droit compensation financire, rsultant pour les collectivits territoriales du transfert de la voirie nationale, sest lev 211,4 M291. A cela sajoute le versement par lEtat de 180,8 M de subventions exceptionnelles, destines compenser des situations o lapplication de la loi du 13 aot 2004, notamment en mettant fin aux financements croiss pour les nouvelles oprations dinvestissement

290 291

Article 121 de la loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales. En euros constants. Le montant des crdits transfrs pour compenser lentretien annuel des routes nationales dintrt local au 1er janvier 2006 slve 191,6 M (en valeur 2005), celui rsultant du transfert des routes au 1 er janvier 2007 5,9 M (en valeur 2006) et celui d au transfert intervenu le 1er janvier 2008 13,9 M (en valeur 2007).

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LE BILAN DE LA DECENTRALISATION ROUTIERE

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inscrites dans les contrats de plan ou de projets Etat-rgions (CPER), tait dfavorable aux dpartements292.

2 - Le personnel a) Une clause financire supplmentaire au titre du personnel


Environ 30 800 ETP (emplois quivalents temps plein) ont t transfrs aux collectivits. Une garantie supplmentaire, appele clause de sauvegarde , a prvu quen cas de disparition de postes budgtaires entre le 31 dcembre 2002 et le 31 dcembre de l'anne prcdant celle du transfert, lEtat apporterait une compensation financire aux dpartements. Cette disposition est alle lencontre des efforts de rationalisation et de matrise des charges de personnel consentis par lEtat dans les trois ans prcdant le transfert de comptences. Durant cette priode intermdiaire, 895 ETP ont t dnombrs comme devant faire lobjet dune compensation. Le montant provisoire de cette compensation slevait au 31 dcembre 2010 16,7 M.

b) Des cots temporaires


Lensemble des postes occups par des personnels affects aux routes dans les directions rgionales et dpartementales de lquipement, lexception de ceux transfrs aux collectivits qui reprsentaient un tiers des agents, ont t redistribus dans les nouvelles directions de lEtat. La rorganisation et le transfert de comptence qui sen sont suivis ont fait apparatre des situations de sureffectif au sein des services dconcentrs, notamment pour les emplois de catgorie C. Ils ont galement engendr des cots lis la mobilit gographique, ainsi qu lharmonisation des conditions de travail et de rmunration293. Limpact total sur les charges de personnel de lEtat peut tre estim 50 M.

Du fait de laugmentation du cot des travaux prvus aux contrats de plan Etatrgion, du mauvais tat des routes transfres rendant ncessaires des travaux de reprise ou encore de lachvement des infrastructures commences. 293 Des versements exceptionnels ont eu lieu au titre dune indemnit spcifique de mobilit et dune indemnit diffrentielle exceptionnelle destine aux agents qui avaient subi une diminution de rmunration indemnitaire la suite des rorganisations. Un dispositif d'accompagnement social leur a t associ.

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3 - La redistribution territoriale des btiments routiers


Lorganisation par itinraires du rseau national, lment fort de la dcentralisation routire, a conduit lEtat revoir la rpartition territoriale de ses services chargs de la construction et de lentretien du rseau. Il lui a fallu, en consquence, construire de nouveaux btiments, principalement destins aux centres dentretien courant et dexploitation des voies. Linvestissement, engag en 2009, est ralis dans le cadre dun contrat de partenariat public-priv. Le loyer total annuel payer sur les trente ans du contrat, incluant non seulement linvestissement, les frais de maintenance et dentretien, mais aussi la part relative aux frais de financement, sera denviron 22,7 M TTC partir de 2013 294.

4 - La compensation financire totale


Les charges transfres au titre de la dcentralisation routire entre 2006 et 2011 slvent au total 1,2 Md, dont 3,8 M compenss aux rgions par la taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques (TIC), 1,14 Md aux dpartements par la taxe spciale sur les contrats d'assurance et la TIC, ainsi que 43,5 M outre-mer par la dotation globale de dcentralisation. Le montant provisoire au 31 dcembre 2010 de la compensation financire rsultant du transfert des personnels du ministre charg de lquipement atteignait 976,2 M. Au total, lEtat a respect lensemble de ses obligations financires au titre de la compensation.

B - Les cots pour les dpartements


1 - Les dpenses de travaux routiers a) Ltat moyen des biens transfrs
Lvaluation de ltat global des routes nationales dintrt local transfres repose sur lanciennet des couches de roulement ainsi que sur les indices IQRN et IQOA (dfinis dans lencadr ci-aprs), selon des analyses effectues par les services de lEtat avant le transfert.
Rapport annuel de performances 2009 du programme budgtaire 203 de lEtat (avant 2009 : rseau routier national, partir de 2009 : infrastructures et services de transports).
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Lanciennet des couches de roulement, apprcie en 2005, variait de 8 ans dans le Calvados 17 ans dans le Nord. Dans lensemble, le rseau transfr des dpartements de montagne prsentait les couches de roulement les plus anciennes. Dans les dpartements tudis, lindex global moyen IQRN variait de 14 19 sur 20. Selon cet indicateur, quatre des dpartements de lchantillon ont reu des routes globalement mdiocres et cinq des routes acceptables excellentes. Ltat des ouvrages dart, quand il a t mesur295, est apparu plus contrast encore que celui des chausses. Les dpartements de montagne ont reu un patrimoine ncessitant des dpenses leves du fait de lvolution des normes de scurit, notamment dans les tunnels. Devant limportance de cette charge potentielle, lEtat a accept de conserver certains ouvrages.

Lge des couches de roulement


Lanciennet des couches de roulement donne la fois une apprciation du confort des usagers sur la route et de la possibilit ou non de dgradation de la structure situe au niveau infrieur de la chausse. Un renouvellement au moins dcennal de la couche de roulement est en gnral admis comme un objectif souhaitable.

Les indices IQRN et IQOA de mesure de la qualit des chausses et des ouvrages dart
Les indices IQRN (image qualit du rseau routier national) pour les chausses et IQOA (image qualit des ouvrages dart), dfinis sur un tiers des biens correspondants chaque anne partir de recueils dtat lmentaires, ont t dvelopps par les services de lEtat. La dmarche IQRN permet dtablir, partir dun relev visuel des dgradations et de catalogues de dsordres de la chausse, une note de 0 20 et un niveau de qualit schelonnant de A (excellent, note de 20) E (mauvais, note infrieure 13), sachant quune chausse acceptable , niveau C, prsente une note de 17 ou 18. La dmarche IQOA value ltat des ouvrages dart partir de catalogues de dsordres permettant de les classer suivant leur tat et didentifier ceux susceptibles de poser des problmes structurels. Lensemble des donnes recueillies se traduit par un classement allant de 1 (ouvrages en bon tat apparent) 3 (ouvrages ncessitant des travaux de rparation, sans caractre durgence). Un classement en catgorie 3U est attribu aux ouvrages qui ncessitent des travaux de rparation urgents.
295 Une part importante des ouvrages dart na fait lobjet daucune valuation avant transfert.

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b) Une hausse des dpenses de travaux aprs le transfert


Au cours de la priode 2006-2009, les dpenses totales de travaux de voirie, pour les 13 dpartements de lchantillon dont les donnes sont exploitables, ont globalement augment de prs de 30 % par rapport celles de lexercice 2005296. Les travaux raliss sur les routes nationales dintrt local (RNIL) reprsentent 17 % en moyenne des dpenses totales ralises sur lensemble du rseau dpartemental, alors que ces routes reprsentaient moins de 6 % de la longueur totale des routes dpartementales dans les collectivits de lchantillon en 2005. Les budgets font apparatre une progression, de 2006 2008, des dpenses induites par la remise niveau du rseau transfr et lallongement du linaire entretenir. Les premires annes aprs le transfert, de nombreux travaux ont en effet t ncessaires sur la partie du rseau la plus dgrade. Par ailleurs, le trafic soutenu enregistr sur les voies transfres, notamment les voies rapides urbaines caractre autoroutier, engendre des cots dentretien plus levs que ceux du rseau dpartemental ordinaire. La question des ouvrages dart amplifie encore les difficults rencontres par les dpartements.

2 - Le personnel
Les effectifs des services routiers de lEtat transfrs aux dpartements reprsentent gnralement de 8 12 % de leffectif total des services dpartementaux297. Le dcompte des postes budgtaires comme la question de la compensation des postes disparus ou vacants au moment du transfert ont t la source de contestations de la part des collectivits. Le nombre dagents rellement transfrs a t infrieur aux ETP compenss, parfois de faon significative dans certains dpartements de lchantillon298. Par ailleurs, lEtat a choisi de compenser les postes sur la base du pied de corps 299 et de manire diffre dans le temps, en fin de priode de transfert avec lensemble des ajustements de solde . Les collectivits ont contest ces principes, puisque, selon leur analyse des postes, ceux-ci ne pouvaient pas tous tre pourvus par des dbutants.

296 297

Voir annexe 2. Voir annexe 3. 298 Voir annexe 4. 299 er 1 chelon indiciaire des grades de classification.

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Enfin, des difficults particulires sont apparues du fait de la typologie des agents transfrs. Ces derniers tant trs majoritairement de catgorie C, les dpartements ont ainsi souvent d reconstituer un encadrement. Les agents de lEtat transfrs, en gnral plus gs que ceux des dpartements, ont pes sur le glissement vieillesse-technicit (GVT). Les spcificits des rgimes de retraite des fonctionnaires de lEtat pnalisent en outre les collectivits, ds lors que les agents conservent le statut de la fonction publique dEtat au moyen dun dtachement sans limitation de dure : beaucoup dagents transfrs bnficient de la retraite 55 ans et les taux de cotisations diffrent300 ; ce cot supplmentaire, amen diminuer au fur et mesure des dparts la retraite, tait en moyenne de lordre de 6 000 7 000 par agent et par an en 2010 et a pu reprsenter jusqu 600 000 pour des dpartements comme le Calvados ou les Ctes-dArmor. LEtat ne peut, toutefois, pas tre tenu pour seul responsable du surcot constat. Linflation des cots de personnel est galement le fait des dpartements : le rgime indemnitaire, la politique davancement dchelon et diffrents lments (volume horaire annuel travaill, titres restaurant, comit des uvres sociales) sont gnralement plus favorables dans les collectivits quau sein de lEtat. Il en rsulte des cots supplmentaires constituant une charge nette non compense pour les dpartements. Daprs les simulations ralises dans 18 dpartements de lchantillon, le supplment tait compris, en 2010, dans une fourchette annuelle de 500 3 000 par agent de catgorie C, catgorie de loin la plus concerne lors du transfert, avec une moyenne pondre denviron 1 700 . Le montant total correspondant, au niveau national,301 slve 46 M. Les agents transfrs ont, dailleurs, une large majorit, choisi dtre intgrs dans la fonction publique territoriale, entre 2007 et 2009

Le taux de cotisation patronale est rest stable de 2006 2011 pour les agents de la fonction publique territoriale, 27 %, mais il a augment rgulirement pendant la mme priode pour les agents de lEtat dans le souci dquilibrer les rgimes de retraite, de 33 % en 2006 65 % en 2011. Les premires compensations au titre du transfert des personnels ont t verses compter de 2008 sur la base dun taux de cotisation de 50 % de sorte que les effets de laugmentation de ce taux sont relativiser. Une fois ces agents partis en retraite, les collectivits concernes conserveront le bnfice de la compensation calcule sur la base du taux de cotisation au CAS pensions, alors mme que le cot des agents qui viendront les remplacer sera assis sur le taux de cotisation de 27 %. 301 Mme sil sagit dun effectif toutes catgories confondues, le bnfice moyen par catgorie entre dans la fourchette moyenne retenue.

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ou 2010. Ce choix leur a paru offrir des perspectives plus avantageuses en termes de carrire et de rgime indemnitaire. En dfinitive, la productivit sest plutt dgrade. Le transfert des personnels sest en effet traduit, dans les dpartements de lchantillon o les lments ont pu tre recueillis, par une stabilit, voire un accroissement, du ratio effectif/km entre la gestion par lEtat et la gestion dpartementale.

3 - La restructuration des btiments transfrs


Les dpartements, jugeant limmobilier bti et le mobilier transfrs partiellement inadapts et en tat mdiocre, ont engag des travaux de rhabilitation et de construction ou ont lanc des programmes pluriannuels dinvestissement, variant de 4 55 M dans lchantillon contrl. Or, ces dpenses, qui ne sont pas couvertes par des compensations, reprsentent des cots supplmentaires. Par ailleurs, limpossibilit de raffecter les btiments de lEtat mis disposition des dpartements un usage autre que routier302 aboutit en laisser certains partiellement ou compltement inoccups, ce qui pnalise une gestion optimale des implantations des services dpartementaux. *** Ainsi, la rforme ne sest pas traduite, comme il tait espr, par des conomies pour lEtat et les dpartements. Les cots constats ont t considrs comme ncessaires pour la faire accepter par les collectivits et par les agents transfrs. Laugmentation des compensations attribues par lEtat na pas empch les contestations de demeurer. Ainsi, au cours des exercices 2007 2009, les compensations attribues au titre de lentretien des RNIL nont couvert en moyenne303 que 46 % des dpenses des dpartements dans ce domaine304. Toutefois, il est difficile de quantifier lcart souvent dnonc par les dpartements entre les dpenses engages et les compensations

Conformment au rgime juridique applicable aux biens transfrs dans le cadre de la dcentralisation, une grande partie des immeubles transfrs aux collectivits la t par la voie de mise disposition titre gratuit ou dchanges titre gratuit galement. En consquence, tout changement de laffectation de ces btiments est susceptible de remettre en cause les droits dusage rciproques dtenus par lEtat dune part et par les collectivits dautre part. 303 Selon les lments fournis par 15 dpartements dans lchantillon contrl. 304 Voir annexe 5.

302

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octroyes, faute dun suivi prcis des dpenses ralises au profit des RNIL transfres. Lorsque la remise niveau de ltat du rseau transfr sera acheve, le dsquilibre entre dpenses et compensations devrait, en tout tat de cause, diminuer. Lvolution la baisse du ratio dentretien routes nationales dintrt local/rseau routier dpartemental , au cours de la priode 2007-2009, accrdite cette hypothse305.

II - Une rforme approfondir


A - La ncessit de dfinir des stratgies territoriales de dplacement
1 - Labsence de politique routire formalise
Compte tenu de lampleur, somme toute, relativement limite des 18 000 km transfrs en 2004 par rapport aux 55 000 km transfrs en 1972, la dcentralisation na pas conduit les dpartements laborer des stratgies routires novatrices. Dans leur trs grande majorit, ils ont privilgi lentretien du rseau et la remise niveau du rseau transfr plutt que la cration ditinraires nouveaux. La gestion des personnels transfrs sest opre le plus souvent par une simple adjonction aux services prexistants plutt que par une rorganisation des structures. A la fin de 2009, peu de dpartements disposaient dun document stratgique exposant la politique dpartementale routire dcline sur la base dobjectifs prioritaires de niveaux de service306. En outre, un tiers des dpartements de lchantillon ne disposaient pas encore dune programmation pluriannuelle routire valide par lassemble dpartementale. Les constats oprs lors des contrles mens par les chambres rgionales des comptes auprs des dpartements montrent galement que la concertation entre les acteurs locaux de la politique des dplacements des personnes et des biens, notamment pour les programmes dinvestissement, gagnerait tre sensiblement renforce.

305 306

Voir annexe 2. Dans lchantillon, trois en possdaient un et trois autres devaient llaborer.

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Les relations avec les rgions manquent ainsi de continuit. Les dpartements ont certes t consults lors de la prparation des schmas rgionaux des infrastructures et des transports (SRIT) que les rgions doivent laborer, mais peu y ont t vritablement associs. Rares sont les dpartements qui entretiennent des relations suivies avec les rgions et les grandes agglomrations en matire dinfrastructures routires, notamment pour le financement des investissements. Pour ce qui relve de lEtat, peu de dpartements ont t associs llaboration des programmes de dveloppement et de modernisation des itinraires (PDMI) et la majorit dentre eux a refus de participer des projets o les financements croiss seraient rtablis. La plupart des dpartements reconnaissent que ni les PDMI ni les SRIT nont influ sur leurs propres programmes dinvestissement en matire routire. Dans ces conditions, les exemples de coordination des programmes dinvestissement entre les dpartements et les autres gestionnaires de voirie sont rares.

2 - Les difficults surmonter a) Un suivi indiffrenci


Les dpartements nont pas prvu de dispositifs spcifiques de gestion pour les RNIL fondues dans lancien rseau, et aucun dentre eux ne dispose dune comptabilit analytique suffisamment exhaustive pour identifier prcisment les dpenses concernes. En outre, le transfert na pas donn lieu ltablissement de linventaire prvu par linstruction budgtaire et comptable M52, dont un chapitre doit tre rserv lensemble du rseau dpartemental de voirie. Labsence de suivi diffrenci ne permet pas aux dpartements de vrifier lexacte adquation des compensations reues aux dpenses relevant du rseau transfr.

b) La comptabilisation et la valorisation des routes


La traduction de la voirie transfre dans les comptes des dpartements a galement cr de relles difficults qui se rpercutent sur la prvision des crdits consacrer lentretien. La valorisation de la voirie de lEtat sopre au cot de remplacement dprci , soit au cot de reconstruction neuf diminu du cot de remise en tat. Elle est en principe revue chaque arrt des comptes.

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Selon la rglementation comptable applicable aux dpartements307, la valorisation des actifs repose sur le cot historique . Les biens sont comptabiliss pour leur valeur initiale dacquisition ou de production augmente, le cas chant, du cot des travaux dquipement effectus ultrieurement. La valeur des immobilisations ne peut pas faire lobjet dune rvaluation. Lagrgation des deux actifs, dont la valorisation comptable repose ainsi sur des principes diffrents, est dlicate. En 2009, la valeur kilomtrique du rseau dpartemental dorigine tait souvent dix fois infrieure celle du rseau RNIL estime par lEtat. Au-del de ces diffrences comptables sensibles pour certaines portions de voirie dont ltat est trs comparable, se pose aussi la question des incidences de labsence de dprciations de ces actifs dans la comptabilit dpartementale sur le financement de la rnovation ou du remplacement des routes. Si les dpartements dprciaient leur voirie, il leur faudrait inscrire plusieurs dizaines de millions deuros dans leurs comptes au titre des moins-values envisages sur lactif et des montants consacrer au renouvellement des routes. Les dpartements ne disposent donc pas dun instrument comptable leur permettant davoir une vision claire des budgets consacrer lentretien et lexploitation de leur rseau routier.

c) La gestion des btiments


La plupart des conventions de mise disposition des immeubles conclues, au cours de lanne 2007, entre lEtat et les dpartements ne mentionnent ni la valeur des locaux et terrains transfrs, ni mme le montant des travaux, parfois urgents, ncessaires la remise en tat des installations ou leur mise aux normes. De plus, les frais dentretien et de maintenance des btiments cds nont pas toujours fait lobjet dune estimation avant le transfert. Pourtant, lenjeu nest pas ngligeable : pour les 17 dpartements ayant fourni des donnes sur les cots immobiliers occasionns par le transfert, les dpenses dinvestissement ralises pendant la priode 20062010 atteignaient 29,7 M, les dpenses dinvestissement en cours 59 M, et les investissements budgts ou prvus 39,7 M, soit un total de 128 M.
307

Instruction budgtaire et comptable M52, tome 1, titre 1, chapitre 2, classe 2, comptes dimmobilisations .

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Au regard de cet enjeu, trois dpartements seulement avaient, lors des contrles effectus, approuv des plans pluriannuels dinvestissement immobilier (Hautes-Alpes, Nord) ou un schma stratgique dorganisation des agences dinfrastructures dpartementales (Orne).

B - Une mesure de la performance amliorer


1 - Mieux apprcier ltat du rseau transfr a) Des indicateurs valuant seulement le rseau national non concd
Avant 2009, le programme budgtaire de lEtat 203 Rseau routier national prsentait neuf indicateurs de performance associs ses trois objectifs : amliorer la scurit et la qualit de service du rseau, moderniser efficacement le rseau routier en matrisant les dpenses, entretenir et exploiter le rseau routier national au meilleur cot. Ces indicateurs se classaient selon les objectifs suivants : efficacit socio-conomique rpondant aux attentes du citoyen, qualit de service rpondant aux attentes de lusager et efficience de la gestion rpondant aux attentes du contribuable. La satisfaction de lusager, mme si elle portait sur des critres restrictifs308, tait directement renseigne grce des enqutes ralises par le CREDOC309. Ce nest que par extension que certains indicateurs ont t appliqus au rseau concd. Aucun indicateur nexiste pour valuer lefficacit dun transfert de comptences ou de la politique de dveloppement du rseau par concession ou contrat de partenariat. Larticle 130 de la loi du 13 aot 2004 a pourtant institu lobligation pour les collectivits territoriales de poursuivre ltablissement de statistiques lies lexercice des comptences dcentralises et de les transmettre lEtat. Dans la pratique, peu de dpartements310 suivent les indices de qualit utiliss par lEtat (IQRN et IQOA), de sorte quil est difficile de comparer ltat des RNIL avant et aprs transfert. Si plusieurs dentre eux
Lis la perception visuelle subjective et non reprsentatifs au sens strict de ltat physique rel de la dgradation des routes. 309 Centre de recherche pour ltude et lobservation des conditions de vie. 310 Au sein de lchantillon, seul le dpartement du Rhne a command une tude image qualit du rseau dpartemental (IQRD), ralise en 2006 par le centre dtudes techniques de lquipement de Lyon selon la mthodologie applique pour lIQRN. Elle indique que le rseau routier transfr tait, importance quivalente, en moins bon tat que celui du dpartement.
308

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font raliser rgulirement des tudes sur ltat de leur rseau pour dterminer les actions programmer, ils ne se fixent pas, ou se fixent rarement, des objectifs quantifiables en dehors de lanciennet moyenne des couches de roulement et ne sappuient pas sur des indicateurs prcis, sauf parfois en matire daccidentologie. En outre, les dpartements ne disposent gnralement daucune enqute de satisfaction des usagers. Les ventuelles propositions damlioration du rseau viennent des lus locaux ou des services de terrain.

b) Des indicateurs difficilement exploitables


Plusieurs indicateurs prsentent des biais ou des incertitudes qui en affectent la crdibilit. La mesure de la satisfaction des usagers ptit par exemple de leurs difficults distinguer le rseau dpartemental prexistant des RNIL transfres, voire des routes dont lEtat conserve la gestion. Faute dune comptabilit analytique, les cots internes ne sont pas valus dans le cot rel des oprations. La mesure de lintrt socioconomique des oprations routires a t conue pour des oprations linaires et ne sapplique pas aux amnagements ponctuels. Un certain nombre deffets induits sur lenvironnement, sur lamnagement du territoire et sur le dveloppement conomique ne sont pas montariss, le bnfice actualis rsultant essentiellement de la valorisation des gains de temps et de scurit. Ltat des structures des chausses est dduit, en ce qui concerne le rseau concd, non pas dun tat des lieux, mais du programme de rparations, les socits concessionnaires dautoroutes tant tenues de raliser les travaux de maintenance. Enfin, partir de 2009, le primtre du programme 203 a t modifi et a intgr lensemble des infrastructures et services de transports (ferroviaires, fluviaux, portuaires et aroportuaires). Lvaluation du rseau routier, ampute dune partie de ses indicateurs, a t dilue au sein de la nouvelle architecture budgtaire.

2 - Mieux combiner la logique ditinraire et la gestion de proximit


Une des consquences espres du transfert des RNIL consistait rnover le mode de gestion des routes : lEtat devait sattacher mettre en uvre une gestion par grands itinraires , les dpartements garantir une gestion de proximit , cense amliorer le service aux usagers.

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Or, la logique ditinraire sest rvle dlicate appliquer par les dpartements. A linverse du rseau continu et peu dense de lEtat et des concessionnaires dautoroutes, ils disposent dun rseau dense et maill. La logique ditinraire peut tre approche par gestionnaire, mais elle est difficile mettre en uvre par les diffrents protagonistes, qui doivent se coordonner bien au-del du territoire dun seul dpartement. Alors que lAssemble des dpartements de France avait prconis, pour conserver la logique ditinraire, de reprendre pour les RNIL le numro de la route nationale, prcd du chiffre 6 , les incohrences de numrotation ne manquent pas. Le transfert des RNIL naura en rien attnu lhtrognit entre rseaux dpartementaux, ni les discontinuits de qualit parfois constates dun dpartement lautre sur le rseau secondaire. Par ailleurs, le gain suppos de la proximit sur la performance du service est difficilement mesurable. Certes, les dpartements estiment que lusager a gagn au transfert des RNIL grce une meilleure ractivit des services due une gestion plus proche du terrain. Plusieurs dpartements mettent galement en avant leur proximit avec les usagers comme un facteur damlioration de linformation dlivre, aprs avoir dvelopp sur leurs sites Internet des rubriques permettant aux usagers de sinformer en temps rel des conditions de circulation. La performance de lorganisation maille du service nest cependant pas mesure par un calcul prcis de gains de productivit. Elle participe dune logique diffrente de celle ditinraire, au regard de laquelle lchelon de lunit territoriale parat exigu.

C - Un contexte nouveau intgrer


1 - La contrainte budgtaire a) La politique de lEtat tourne vers loptimisation de lexistant
Inflchie partir de 2008 par les orientations du Grenelle de lenvironnement , la politique routire de lEtat confirme la priorit donne la prservation du rseau existant, loptimisation de son utilisation, ainsi qu la scurit, plutt quau dveloppement de nouvelles infrastructures. En 2008, laugmentation de 43 % des moyens consacrs lentretien a permis daccrotre la frquence de renouvellement des chausses. En 2009, cette action a bnfici de 113 M supplmentaires

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au titre du plan de relance, dont 70 M ont t engags au profit de lentretien prventif des chausses. Les ouvrages dart ont aussi bnfici de dotations particulires. En 2009, le plan de relance a notamment financ la mise en scurit des tunnels. Entre 2000 et 2010, plus de 2 Md ont t investis sur ce poste. La priorit accorde lentretien du rseau routier national sest trouve cependant confronte, ds 2011, aux contraintes de soutenabilit budgtaire du programme 203. Une partie de son financement est assure par des fonds de concours de lAgence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), dont lquilibre nest plus assur depuis 2009 par les ressources tires de la privatisation des socits dautoroutes mais par une dotation budgtaire verse par lEtat. Ainsi, la dotation 2011 en autorisations dengagement a baiss de 33 % par rapport 2010 et de plus de 43 % par rapport 2009. Dans ce contexte financier tendu, les financements sont orients dans le sens dune politique de redploiement modal.

b) Les limites des ressources financires des dpartements


Dans les annes venir, les contraintes budgtaires pesant sur les finances dpartementales, dues notamment la hausse importante des dpenses sociales, risquent de conduire la diminution des budgets consacrs aux routes. Le dpartement du Rhne estime, toutefois, que cette diminution des dpenses routires programmes ne devrait pas forcment se traduire par une dgradation du service rendu. Des solutions techniques innovantes peuvent en effet tre trouves afin de rduire les cots311. Dans le mme ordre dides, plusieurs dpartements font tat de leur souci de maintenir le niveau de viabilit hivernale, voire de lamliorer, tout en cherchant optimiser lorganisation et minimiser les cots. Ainsi, le recours des personnels saisonniers, comme les agriculteurs ou les dneigeurs volontaires , est mentionn par certains.

Dans le cadre du renouvellement du parc automobile, lacquisition dun matriel spcifique permet le traitement des routes en hiver par lapplication de bouillie de sel, plus rsistante. Le dveloppement de lutilisation de lenrob froid pour le renouvellement des couches de roulement constitue une technique moins onreuse.

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2 - La prise en compte du dveloppement durable a) LEtat et la concrtisation du Grenelle


La nouvelle architecture budgtaire du programme 203 intgrant en 2009 les infrastructures et les services de transports permet une plus grande fongibilit des crdits de lEtat. Cette dmarche sinscrit dans la politique de dveloppement durable prconise par la loi du 3 aot 2009 dite Grenelle I . Ainsi sont recherches une complmentarit des modes de transport et lutilisation optimale des infrastructures existantes. Le souci de privilgier des modes de transports alternatifs la route et ayant de meilleures performances environnementales reste prsent. Aux termes de larticle 16 de la loi, un schma national des infrastructures de transport fixe les orientations de lEtat en dclinant une politique rsolument intermodale et en soutenant quil ny a plus de ncessit daugmenter significativement la capacit du rseau routier.

b) Une piste davenir aussi pour les dpartements


Plusieurs dpartements font tat dune intgration de leur politique routire dans une perspective plus vaste que la simple gestion du rseau routier. Ainsi, le dpartement du Rhne oriente dsormais sa rflexion sur les dplacements au sens large (les dpartements sont comptents en matire de transports collectifs interurbains). Il est, par exemple, partie prenante dun projet damlioration des services offerts sur les axes ferroviaires. Le dpartement du Nord sest engag dans une dmarche route durable sinspirant de la haute qualit environnementale pour les btiments. Il a t rejoint par une quinzaine de dpartements, lAssemble des dpartements de France, Rseau Ferr de France, la SNCF ou la communaut urbaine du Grand Nancy. Cette orientation se heurte toutefois aux limites de comptences des acteurs locaux, ce qui fait dautant plus regretter le manque de coordination stratgique dj voqu. Elle va, nanmoins, de faon opportune, dans le sens dune meilleure prise en compte de la contrainte budgtaire des dpartements. En effet, partir dune rflexion plus globale sur lensemble de leurs comptences, les collectivits peuvent chercher amliorer loffre de dplacements et, par voie de consquence, centrer leur politique plus sur lorganisation des transports que sur des investissements coteux en matire de voirie.

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__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La Cour et les chambres rgionales des comptes ont ainsi constat que les deux objectifs mis en avant pour justifier le transfert aux dpartements du rseau routier dintrt local ne sont que partiellement atteints. La dcentralisation routire na engendr des conomies ni pour lEtat, ni pour les dpartements. Au-del des sommes verses aux dpartements au titre de la compensation financire, soit de lordre de 1,2 Md, lEtat, qui respecte lensemble de ses obligations financires, a support 50 M au titre de dpenses de personnel, 180 M de subventions exceptionnelles aux dpartements au titre des contrats de projets Etat-rgion, et il devra engager 22,7 M annuels pendant trente ans. Pour les dpartements, on peut estimer environ 30 % le surplus de dpenses consacres depuis 2005 lentretien et la remise en tat du rseau routier et des ouvrages dart qui leur a t transfr. Il sy ajoute environ 46 M de frais de personnel supplmentaires induits par le rgime indemnitaire des agents des collectivits territoriales, plus favorable que celui de lEtat. La mesure de lamlioration du service rendu lusager se heurte labsence dlments permettant de lapprcier. Peu nombreux sont les dpartements ayant mis en place des indicateurs de satisfaction des usagers. On peut nanmoins estimer que les sommes supplmentaires consacres par beaucoup dentre eux la remise en tat du rseau transfr ont contribu amliorer sa qualit, et donc, indirectement, celle du service rendu lautomobiliste. Ce bilan en demi-teinte ne doit pas conduire revenir sur le principe du transfert ralis, partir de 2004, dune grande partie du rseau routier national. La logique de ce transfert nest gure contestable. Il convient, en revanche, de rechercher les voies et moyens de lamliorer. Dans cette perspective, la Cour suggre deux orientations majeures : 1. amliorer la coordination entre les diffrents acteurs (Etat, rgions, dpartements, grandes agglomrations) qui contribuent la dfinition dune politique des transports au niveau local. Le rseau routier doit tre inscrit dans une rflexion globale sur les

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dplacements des personnes et des biens, compatible avec le dveloppement durable, tout en prservant la logique ditinraire ; 2. rechercher des indicateurs pertinents permettant dvaluer la satisfaction de lusager, en veillant ce que ceux-ci soient cohrents avec lobjectif damlioration de la scurit routire. 3. Par ailleurs, la Cour recommande que lEtat puisse autoriser les dpartements raffecter comme bon leur semble les btiments transfrs dans le cadre dune rvision densemble des dispositions relatives aux transferts croiss de biens, conscutifs la dcentralisation, prvus par larticle L. 1 321-3 du code gnral des collectivits territoriales.

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Annexe 1

Rseau national avant dcentralisation

Rseau national aprs dcentralisation

Source : MEDDTL mise jour Cour des comptes

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Annexe 2 Evolution gnrale des dpenses des dpartements en k


RRD (rseau routier dpartemental) = RD (rseau dpartemental historique) + RNIL transfres Dpenses Dpenses RRD RNIL Moy Dpartement 2005 en km en km 2006-2009 2006 2007 2008 2009 142 790 2 630 275 Alpes Maritimes 247 136 262 225 184 294 153 161 211 704 49 339 28 337 18 674 39 248 dont dp. RNIL 60 642 19 % 15 % 12 % 19% % RNIL 25 % 11 % 20 798 4 628 191 Cher 21 198 25 247 27 867 23 234 24 387 2 974 2 614 1 433 2 279 dont dp. RNIL 2 095 12 % 9% 6% 9% % RNIL 10 % 4% 36 728 4 766 200 Corrze 40 308 68 278 46 518 48 945 51 012 35 575 22 197 13 410 21 131 dont dp. RNIL 13 343 52 % 48 % 27 % 41 % % RNIL 33 % 4% 43 062 3 730 125 Doubs 40 189 36 590 38 620 34 574 37 493 2 471 2 143 1 497 2 107 dont dp. RNIL 2 315 6% 7% 6% 4% 6% % RNIL 3% 25 316 7 397 140 Eure et Loir 25 262 32 899 28 870 32 597 29 907 2956 2108 4051 5757 3 718 dont dp. RNIL 6% 14 % 18 % 12 % % RNIL 12 % 2% 68 768 6 510 365 Gironde 89 963 82 444 120 217 124 374 104 250 10 593 11 424 20 914 13 291 dont dp. RNIL 10 231 13 % 10 % 17 % 13 % % RNIL 11 % 6% 73 095 5 013 287 Hrault 84 931 104 524 104 985 94 583 97 256 13 176 17 437 13 950 12 259 dont dp. RNIL 4 473 5% 13 % 17 % 15 % 13 % % RNIL 6% 78 106 5 090 513 Isre 82 502 75 106 76 023 73 206 76 709 24 707 20 882 13 434 16 571 dont dp. RNIL 7 262 9% 33 % 27 % 18 % 22 % % RNIL 10 % 32 200 4 190 191 Marne 37 945 35 439 48 485 54 013 43 971 6 311 9 294 5 203 6 936 dont dp. RNIL 6 936 18 % 19 % 10 % 16 % % RNIL 18 % 5% 122 336 5 122 390 Nord 128 543 185 355 198 683 179 442 173 006 46 109 59 420 49 122 39 620 dont dp. RNIL 3 829 3% 25 % 30 % 27 % 23 % % RNIL 8% 51 767 3 154 156 Rhne 58 126 63 558 60 949 70 530 63 291 7 074 7 945 9 008 6 802 dont dp. RNIL 3 179 5% 11 % 13 % 13 % 11 % % RNIL 5% 29 824 4 554 253 Somme 27 181 27 478 35 023 32 839 30 630 350 378 5 489 8738 3 739 dont dp. RNIL 1% 1% 16 % 27 % 12 % % RNIL 6% 36 703 3 250 125 Vosges 38 235 39 768 51 940 45 809 43 938 1 239 3 383 2177 1 996 dont dp. RNIL 1 183 3% 3% 7% 5% 5% % RNIL 4% 761 493 60 034 3 211 Total RRD 921 519 1 038 911 1 022 474 967 307 987 554 Total RNIL 118 794 202 054 194 616 163 317 169 697 Part RNIL/RRD 13 % 19 % 19 % 17 % 17 % Ratios sur lvolution des dpenses des dpartements en km en K Dpenses 60 034 L1 Dpenses 2005 761 493 3 211 L2 Dpenses 2006-2009 987 554 L2/L1= 5,3 % D2/D1= dont RNIL 169 697 D3/D2=

Linaires RRD 2005 RNIL

D1 D2 1,3 17%

Sources : enqute des chambres rgionales des comptes - dpartements de lchantillon

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Annexe 3
Importance des effectifs RNIL transfrs par rapport aux effectifs RD (rseau dpartemental historique) et de lensemble de personnel routier issu des services de lEtat (RD + RNIL) par rapport au personnel dpartemental total
Les pourcentages sont ici exprims partir des chiffres en quivalents temps plein (ETP), do quelques divergences avec des chiffres exprims partir des effectifs physiques. Les effectifs de base sont les effectifs transfrs thoriques, y compris postes ventuellement vacants. Effectif RD/Total 05 14 18 22 23 25 28 33 34 38 49 51 52 54 57 59 61 69 72 73 88 91 Hautes-Alpes Calvados Cher Ctes-d'Armor Creuse Doubs Eure-et-Loir Gironde Hrault Isre Maine-et-Loire Marne Haute-Marne Meurthe-et-Moselle Moselle Nord Orne Rhne Sarthe Savoie Vosges Essonne 74 % 94 % 83 % ND 92 % ND 89 % 87 % 83 % 79 % 77 % ND 91 % 86 % ND 67 % 89 % 79 % 78 % 79 % 91 % 36 % Effectif RNIL/Total 26 % 6% 17 % ND 8% ND 12 % 13 % 17 % 21 % 23 % ND 9% 14 % ND 33 % 12 % 21 % 22 % 22 % 9% 64 % Agents RD+RNIL en % de leffectif total du dpartement concern 2007 ou 2008 2009 ou 2010 ND ND 8% 17 % 17 % 14 % 11 % 11 % ND ND 12 % 12 % 10 % 13 % 8% ND 9% ND 9% 9% 10 % 10 % 11 % 14 % ND ND ND ND 8% 10 % 5% ND 24 % ND 5% 5% ND 12 % ND ND 23 % 12 % ND ND

Sources : enqute des chambres rgionales des comptes - dpartements de lchantillon ; ND : non disponible

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Annexe 4 Importance des postes vacants transfrs


10 18 22 25 28 33 38 49 52 59 61 69 72 73 85 Aube Cher Ctes-d'Armor Doubs Eure-et-Loir Gironde Isre Maine-et-Loire Haute-Marne Nord Orne Rhne Sarthe Savoie Vende ETP transfrs total RD + RNIL 269,00 297,61 256,00 314,50 329,32 513,03 532,77 331,13 254,78 469,99 270,35 379,00 286,23 484,82 319,00 postes vacants transfrs totaux 67 45 25 38 32 38 40 26 38 65 30 100 37 45 18 % postes vacants 25 % 15 % 10 % 12 % 10 % 7% 8% 8% 15 % 14 % 11 % 26 % 13 % 9% 6%

Sources : enqute des chambres rgionales des comptes - dpartements de lchantillon

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Annexe 5 Bilan des compensations


(entretien, achvement et dcroisement des CPER, FCTVA sur fonds de concours)
Montants financiers en k Hautes-Alpes Total RNIL Compensation Diffrence Total RNIL Compensation Diffrence Total RNIL Compensation Diffrence Total RNIL Compensation Diffrence Total RNIL Compensation Diffrence Total RNIL Compensation Diffrence Total RNIL Compensation Diffrence Total RNIL Compensation Diffrence Total RNIL Compensation Diffrence Total RNIL Compensation Diffrence Total RNIL Compensation Diffrence Total RNIL Compensation Diffrence Total RNIL Compensation Diffrence Total RNIL Compensation Diffrence Total RNIL Compensation Diffrence Total RNIL (A) Compensation (B) Diffrence (A-B) % couverture (B/A) 2007 2 108 1 721 387 49 339 34 052 15 287 886 1 150 -264 996 839 157 2 108 1 561 547 13 176 3 694 9 482 24 707 8 594 16 113 6 311 2003 4 308 3 636 2 780 856 46 109 13 016 33 093 7 074 4 281 2 793 5 388 6 130 -742 378 2 440 -2 062 1 239 1 080 159 4 326 3 333 993 167 781 86 674 81 107 52% 2008 1 750 1 662 88 28 337 18 320 10 017 730 1 150 -420 841 839 2 4 051 1 561 2 490 17 437 5 811 11 626 20 882 10 059 10 823 9 294 2003 7 291 4 948 2 780 2 168 59 420 13 607 45 813 7 945 4 853 3 092 8 832 6 600 2 232 5 489 2 440 3 049 3 383 1 080 2 303 7 239 3 717 3 522 180 578 76 482 104 096 42% 2009 2 041 1 710 331 18 674 13 789 4 885 1 163 1 150 13 683 839 -156 5 757 1 561 4 196 13 950 4 911 9 039 13 434 8 313 5 121 5 203 2003 3 200 3 711 2 780 931 49 122 12 570 36 552 9 008 3 867 5 141 10 965 8 159 2 806 8 738 2 440 6 298 2 177 1 080 1 097 10 066 4 356 5 710 154 692 69 528 85 164 44% Total 5 899 5 093 806 96 350 66 161 30 189 2 779 3 450 -671 2 520 2 517 3 11 916 4 683 7 233 44 563 14 416 30 147 59 023 26 966 32 057 20 808 6 009 14 799 12 295 8 340 3 955 131 419 39 193 92 226 24 027 13 001 11 026 25 185 20 889 4 296 14 605 7 320 7 285 6 799 3 240 3 559 21 631 11 406 10 225 503 051 232 684 270 367 46%

Alpes-Maritimes

Ardennes

Cotes-d'Armor

Eure et Loir

Hrault

Isre

Marne

Moselle

Nord

Rhne

Sarthe

Somme

Vosges

Essonne

Consolid

Sources : enqute des chambres rgionales des comptes - dpartements de lchantillon

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SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement Ministre de lintrieur, de loutre-mer, des collectivits territoriales et de limmigration Ministre du budget, des comptes publiques et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Prsident de lAssemble des dpartements de France (ADF) Prsident du conseil gnral des Ctes dArmor Prsident du conseil gnral des Hautes-Alpes Prsident du conseil gnral du Nord Prsident du conseil gnral du Rhne

430 431 442 445 449 451 452 454

Destinataires nayant pas rpondu Prsident du conseil gnral du Calvados Prsident du conseil gnral de lOrne

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COUR DES COMPTES

REPONSE DE LA MINISTRE DE LECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT

L'examen de ce rapport n'entrane de ma part d'observation ni sur son contenu ni sur ses conclusions. J'appelle toutefois votre attention sur une recommandation formule in fine par la Cour, en marge des deux orientations majeures qu'elle suggre, et qu'il ne m'apparat, a priori, pas possible de suivre : il s'agit de la recommandation selon laquelle l'Etat autorise les dpartements raffecter comme bon leur semble les btiments transfrs, en supprimant l'obligation de les consacrer exclusivement un usage routier. La mise disposition des biens dans le cadre de la loi relative aux liberts et responsabilits locales du 13 aot 2004 est rgie par son article 104, qui renvoie aux dispositions du code gnral des collectivits territoriales relatives aux transferts de comptence (articles L. 1321-1 et suivant). Or, l'article L. 1321-3 dispose qu'en cas de dsaffectation totale ou partielle des biens mis disposition en application des articles L. 1321-1 et L. 1321-2, la collectivit propritaire recouvre l'ensemble de ses droits et obligations sur les biens dsaffects et que la collectivit bnficiaire de la mise disposition peut, sur sa demande, devenir propritaire des biens dsaffects, lorsque ceux-ci ne font pas partie du domaine public, un prix correspondant leur valeur vnale . Cette disposition implique que, si l'activit exerce par la collectivit qui a motiv la mise disposition des biens cesse ou est dplace dans un autre lieu, la mise disposition cesse galement. S'agissant des centres d'entretien et d'intervention (CEI), l'Etat retrouve alors l'ensemble de ses droits et obligations de propritaire. Nanmoins, si le bien n'est plus utile l'Etat, ce dernier peut le mettre en vente, et la collectivit bnficiaire de la mise disposition bnficie d'un droit de priorit. Le Gouvernement n'envisage pas, a priori, de modifier cette lgislation, qui est protectrice pour le domaine de l'Etat en gnral.

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LE BILAN DE LA DECENTRALISATION ROUTIERE

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REPONSE DU MINISTRE DE LINTERIEUR, DE LOUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LIMMIGRATION

Ce rapport appelle trois remarques principales de ma part. Tout d'abord, je souhaite rappeler que l'Etat, dans le cadre du transfert des routes aux dpartements, a pleinement respect ses obligations juridiques telles qu'elles sont fixes par l'article 72-2 de la Constitution et la jurisprudence du Conseil constitutionnel la plus rcente en la matire. A cet gard, les modalits de calcul de la compensation financire verse au titre du transfert des routes a reu, l'poque, un accord de principe de l'assemble des dpartements de France et la commission consultative pour l'valuation des charges (CCEC) a approuv l'unanimit de ses membres les montants de compensation allous aux dpartements au titre des dpenses de fonctionnement et d'investissement affrentes ce transfert. Le mcanisme de la clause de sauvegarde, conduisant pour l'Etat compenser les postes devenus vacants entre le 31 dcembre 2002 et le 31 dcembre de l'anne prcdent l'anne du transfert, particulirement favorable pour les collectivits, a mme conduit l'Etat aller au-del de ses obligations constitutionnelles mme si les membres lus de la CCEC ont rgulirement contest le choix d'une compensation de ces vacances sur la base du cot pied de corps . Ainsi, les surcots pesant sur les dpartements mis en avant par la Cour ne remettent en cause ni le principe du transfert de cette partie du rseau national ni ses modalits de compensation. L'augmentation des dpenses de fonctionnement, d'investissement ou de personnels postrieure la date du transfert n'a en aucun cas tre compense, particulirement lorsque ces dpenses rsultent directement des choix de gestion des collectivits territoriales elles-mmes. Ensuite, en rponse la recommandation de la Cour d'autoriser les dpartements raffecter les btiments de l'Etat mis leur disposition un usage autre que routier, je souligne qu'elle s'inscrit dans le cadre des mises disposition croises entre l'Etat et les collectivits, qui ne peut avoir qu'une volution globale. Enfin, je souscris aux recommandations de la Cour tendant amliorer la mesure de la performance des transferts de comptence. ll est lgitime de chercher mesurer comment les gains d'efficience esprs lors des transferts ont pu se concrtiser. L'amlioration de l'valuation de ces transferts passe par un approfondissement du dialogue entre l'Etat et les collectivits territoriales dont les remontes statistiques rgulires constituent une condition ncessaire mais non suffisante. Vous voudrez bien trouver ci-aprs, le dtail des observations de mes services.

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I - Sur l'impact gnral de la dcentralisation routire : L'article 18 de la loi du 13 aot 2004 a transfr une grande partie des routes nationales aux dpartements, qui graient dj un rseau de 360 000 km de routes dpartementales. Les routes nationales d'intrt local sont ainsi devenues la proprit des dpartements. Cette nouvelle rpartition visait permettre d'identifier plus facilement l'autorit responsable, favoriser une meilleure efficience du systme et mieux prendre en compte les besoins des usagers. Le dcret en Conseil d'tat dfinissant le domaine routier national a prvu que l'tat conserve la proprit de 8 000 km d'autoroutes concdes et de 11 800 km de routes nationales et autoroutes non concdes. Les routes nationales transfres aux dpartements reprsentent donc, a contrario, un rseau de 18 000 km. Ce dcret a t adopt aprs avoir t soumis pour avis aux conseils gnraux, qui ont frquemment souhait que l'tat conserve la responsabilit de certaines voies. En consquence, par rapport aux 9 900 km prvus dans la premire version du projet de dcret, les dimensions du domaine routier national ont finalement augment de 20 %. II - En matire de finances publiques : Outre la constatation de l'absence d'indicateurs permettant d'apprcier l'amlioration du service rendu l'usager et l'efficacit du transfert de la voirie nationale, la Cour souligne que la dcentralisation routire n'a engendr des conomies ni pour l'Etat, ni pour les dpartements. La Cour met notamment en vidence le surcot pour l'Etat que reprsente la compensation des emplois disparus, l'tat contrast des biens transfrs ainsi que les surcots pour les dpartements induits par les modes de compensation des emplois disparus, vacants et des agents dtachs sans limitation de dure. Ces conclusions appellent certaines observations : A/ L'Etat a respect l'ensemble de ses obligations juridiques dans le cadre des modalits de compensation du transfert des routes aux dpartements. La Cour souligne les surcots pour les dpartements induits par la dcentralisation routire par rapport aux ressources alloues par l'Etat en compensation du transfert de la voirie nationale. Sur ce point, il convient de rappeler que l'Etat a pleinement respect le cadre juridique qui rgit les compensations financires des transferts de comptences et que le transfert de la voirie nationale a bien donn lieu une compensation dans le respect des dispositions constitutionnelles de l'article 72-2. L'article 72-2 de la Constitution, aux termes duquel tout transfert de comptences entre l'Etat et les collectivits territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources quivalentes celles qui taient consacres leur

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exercice , fonde le principe de compensation intgrale des charges transfres values au cot historique , c'est--dire au cot support par l'Etat au moment du transfert, indpendamment des volutions ultrieures. En outre, cette compensation fait l'objet d'une garantie. En effet, elle ne doit pas se dgrader dans le temps et, dans l'hypothse o tel serait le cas, il appartiendrait l'Etat de maintenir un niveau de ressources quivalent celui qu'il consacrait l'exercice de cette comptence avant son transfert (Considrant n 23 de la dcision n 2003-489 DC du 29 dcembre 2003 ; considrant n 36 de la dcision n 2004-511 DC du 29 dcembre 2004). En l'espce, le II de l'article 119 de la loi n 2004-809 du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales (LRL) disposent prcisment que la compensation financire des transferts de comptences s'opre, titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans des conditions fixes par la loi de finances et que si les recettes provenant des impositions attribues en application de l'alina prcdent diminuent pour des raisons trangres au pouvoir de modulation reconnu aux collectivits bnficiaires, l'Etat compense cette perte dans des conditions fixes en loi de finances afin de garantir ces dernires un niveau de ressources quivalant celui qu'il consacrait l'exercice de la comptence avant son transfert . De mme, le dernier alina de l'article 52 de la loi n 2004-1484 du 30 dcembre 2004 de finances pour 2005, relatif aux fractions de taxe sur les conventions d'assurance (TSCA) et de taxe intrieure de consommation sur les produits ptroliers (TIPP) attribues aux dpartements en compensation des transferts de comptences mis en uvre en application de la loi LRL, dispose que si la somme des produits de la TSCA et de la TIPP pour une anne donne un dpartement en application du pourcentage de la fraction de taux applicable ce dpartement pour cette mme anne reprsente un montant infrieur son droit compensation pour l'anne considre, tel que dfini au Ide l'article 119 de la loi n 2004-809 du 13 aot 2004 prcite, la diffrence fait l'objet d'une attribution due concurrence d'une part du produit de la taxe intrieure de consommation sur les produits ptroliers revenant l'Etat . Selon la lecture faite par le Conseil constitutionnel des dispositions de l'article 72-2 de la Constitution, claire notamment par le commentaire aux cahiers du Conseil n 18 sur la dcision n 2004-509 OC du 13 janvier 2005 relative la loi de programmation de la cohsion sociale, la compensation des transferts de comptences n'ouvre pas un droit ddommagement intgral et glissant des charges induites dans les budgets locaux par les comptences transfres . Aucune obligation ne pse sur l'Etat de compenser une augmentation des charges par suite d'une modification des circonstances de droit ou de fait de l'exercice de la comptence transfre. En d'autres termes, le Conseil estime que les dispositions du quatrime alina de l'article 72-2 de la Constitution n'imposent pas que les charges transfres (qui peuvent connaitre une dynamique propre) soient

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intgralement couvertes en permanence, aprs le transfert, par les sommes affectes aux collectivits au titre de la compensation (l'galit n'est impose qu'au cot historique ) . Cette lecture a rcemment t confirme par le Conseil constitutionnel, de manire trs explicite, dans sa dcision n 2011-142/145 QPC du 30 juin 2011 relative au transfert aux dpartement du RMI, du RMI et du RSA, l'gard de laquelle le commentaire publi aux cahiers du Conseil rappelle que, s'agissant d'un transfert de comptence, le contrle au regard de l'article 72-2 absorbe celui qui pourrait tre effectu au regard du seul principe de libre administration et que, ds lors, la premire phrase du quatrime alina de l'article 72-2 de la Constitution n'impose pas une compensation glissante et permanente des charges transfres , l'tat n'ayant que l'obligation de maintenir le niveau des ressources transfres qui doivent tre quivalentes aux dpenses qui taient celles de l'Etat la date du transfert, sans considration pour l'volution ultrieure de ces dpenses . En l'espce, le transfert de la voirie nationale s'inscrit dans ce cadre juridique, comme en tmoigne la rcente dcision par laquelle le Conseil d'Etat en date du 15 juin 2011 a dcid de ne pas renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalit pose par le dpartement de la Haute-Garonne, qui contestait la non prise en compte dans le calcul de la compensation financire octroye aux dpartements au titre des charges lies aux routes nationales transfres, des crdits ncessaires au dveloppement et la modernisation du rseau. Le Conseil d'Etat a en effet considr que les dispositions du quatrime alina de l'article 72-2 de la Constitution imposent au lgislateur, ainsi que l'a nonc le Conseil constitutionnel dans ses dcisions n 2003-489 DC du 29 dcembre 2003 et n 2004-509 DC du 13 janvier 2005, lorsqu'il transfre aux collectivits territoriales des comptences auparavant exerces par l'Etat, de leur attribuer des ressources correspondant aux charges constates la date du transfert et que le respect des dispositions du quatrime alina de l'article 72-2 de la Constitution et du principe constitutionnel de libre administration des collectivits territoriales ne lui imposait pas de compenser les charges rsultant d'un ventuel dveloppement de ce domaine dans le futur . Enfin, il a rappel expressment qu'en cas de transfert de comptences, l'Etat doit assurer la compensation financire des dpenses qu'il consacrait lui-mme l'exercice de cette comptence (CE, n 342072, 29 octobre 2010, dpartement de la Haute-Garonne). Par consquent, les surcots pesant sur les dpartements mis en avant par la Cour ne remettent en cause ni le principe du transfert de cette partie du rseau routier national ni ses modalits de compensation. L'augmentation des dpenses de fonctionnement, d'investissement ou de personnels postrieure la date du transfert n'a en aucun cas tre compense, notamment lorsque ces dpenses rsultent directement des choix de gestion des collectivits territoriales elles-mmes.

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B/ Sur les modalits de fonctionnement et d'investissement

compensation

des

dpenses

de

La Cour souligne ltat contrast des chausses et des ouvrages dart transfrs, et les dpenses de travaux induites par la remise niveau du rseau transfr et lallongement du linaire entretenir , particulirement dans les dpartements de montagne. Sur ce point, il faut rappeler que les dpartements se sont bien vus compenser financirement le transfert des routes dans les conditions fixes par la loi LRL prcite et que la commission consultative pour l'valuation des charges (CCEC) a approuv l'unanimit de ses membres les montants de compensation allous aux dpartements au titre des dpenses de fonctionnement et d'investissement lors des sances du 5 octobre 2006 (pour les routes transfres au 1er janvier 2006), du 11 dcembre 2007 (pour les routes transfres au 1er janvier 2007) et du 13 novembre 2008 (pour les routes transfres au 1er janvier 2008). Les dpartements disposent donc bien des crdits que l'Etat consacrait l'entretien des routes avant leur transfert. Si les dpenses ralises sur les routes nationales d'intrt local reprsentent une part significative du budget des dpartements, c'est en partie d, comme le rappelle justement la Cour, l'allongement du linaire relevant dsormais des dpartements et au trafic soutenu constat sur ces voies. En tout tat de cause, l'Etat a respect ses obligations en transfrant des ressources quivalentes aux moyens qu'il exerait, allant mme parfois au-del de ses obligations, et la compensation a bien t intgrale la date du transfert. Une part significative des volutions la hausse comme la baisse des charges lies au transfert rside en effet dans les choix de gestion de la collectivit bnficiaire du transfert et, comme soulign par la Cour, l'absence de politique routire formalise . Concernant les disparits sur l'tat du rseau et le constat fait par la Cour de la concentration des routes aux couches de roulement anciennes dans les dpartements de montagne, il convient de rappeler que les modalits de calcul des compensations prennent bien en compte la nature du rseau transfr et les spcificits de chaque dpartement. Ainsi, la mthode de calcul de la compensation financire verse aux collectivits au titre du transfert des routes, dfinies par le dcret n 2005-1711 du 29 dcembre 2005 relatif la compensation financire des charges lies aux routes nationales transfres aux dpartements et aux rgions, pris en application de larticle 119 de la loi LRL, repose sur la moyenne actualise triennale des dpenses de fonctionnement et la moyenne actualise triennale des dpenses de fonctionnement et la moyenne actualise quinquennale des dpenses dinvestissement prcdemment consacres par lEtat. La CCEC, runie les 13 avril et 2 juin 2005 en section des

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dpartements, a examin et valid les modalits selon lesquelles la compensation calcule pralablement au niveau national est ensuite rpartie par dpartement en fonction des particularits des rseaux locaux. La compensation pour chaque dpartement rsulte du produit entre des ratios financiers, dfinis par catgorie de charges et bass sur les dpenses de lEtat constates en lois de rglement, et des caractristiques physiques du rseau transfr. Ces caractristiques physiques (surface des chausses et des ouvrages, catgorie de voie, longueur des sections, zone climatique ) sont regroupes dans un document dnomm base de connaissance du rseau routier national . Cette mthode a reu laccord de principe de lassociation des dpartements de France en ce quelle est quitable et honnte 312, et rsulte dune procdure concerte et adapte qui fait du transfert des routes un transfert exemplaire. Il convient de rappeler que la prise en compte de la moyenne quinquennale et non dcennale des dpenses dinvestissement engages par lEtat dans les routes est favorable aux collectivits territoriales concernes par le transfert et permet de dfinir un droit compensation qui recouvre la ralit des charges transfres. La priode de cinq ans retenue pour lvaluation de la compensation des charges est reconnue comme tant la plus avantageuse par les membres de la CCEC. Il convient de souligner ce titre que, par jugement n 0814287 du 16 dcembre 2010, le Tribunal administratif de Paris a t conduit confirmer la lgalit du dcret du 29 dcembre 2005, dans le cadre d'un contentieux introduit par le dpartement de la Seine-Saint-Denis qui excipait de son illgalit au motif que les ratios financiers retenus par le dcret ne permettraient ni de prendre en compte les particularits attaches chaque dpartement, ni d'assurer une remise en tat correct du patrimoine transfr. En consquence, les ressources transfres aux dpartements au titre de la compensation des charges d'investissement, calcules selon des ratios par catgorie de routes et selon une moyenne quinquennale, n'ont pas vocation tre en adquation, chaque anne, avec les dpenses d'investissement engages par chaque dpartement au titre de la remise en tat du rseau transfr, tant entendu que les investissements en la matire rpondent un cycle au moins dcennal. Enfin, il est ncessaire de rappeler que la compensation financire alloue a pour objet de compenser les investissements lis la gestion du rseau transfr et non pas les investissements lis au dveloppement du rseau (cf. CE, n 342072, 29 octobre 2010, dpartement de la HauteGaronne).

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Cf. procs-verbal de la section des dpartements de la CCEC du 13 avril 2005.

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C/ Sur les modalits de compensation du transfert des personnels 1) Le cot pour l'Etat de l'application de la clause de sauvegarde La Cour recense, parmi les facteurs de surcots pour l'Etat induits par la dcentralisation routire, la mise en uvre de la clause de sauvegarde prvue par l'article 104 de la loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales (LRL) selon laquelle sont transfrs et donc compenss aux collectivits locales les emplois pourvus au 31 dcembre de l'anne prcdant l'anne du transfert, sous rserve que leur nombre global ne soit pas infrieur celui constat le 31 dcembre 2002. Cette disposition relative la compensation des emplois dits disparus est alle, daprs la Cour, lencontre des efforts de rationalisation et de matrise des charges de personnel consentis par l'Etat dans les trois ans prcdant le transfert de comptences . Il convient de souligner que cette clause, au demeurant non spcifique au transfert de la voirie nationale, a t introduite par les snateurs lors de la discussion du projet de loi relative aux liberts et responsabilits locales, la demande des associations d'lus, justement pour prserver les collectivits territoriales qui craignaient une rorganisation possible des services de l'Etat pouvant entraner une rduction des effectifs entre l'annonce de la nouvelle tape de la dcentralisation et l'entre en vigueur des transferts de comptences. 2) Le cot pour les dpartements induit par les modes de compensation des emplois disparus La Cour rappelle juste titre que certaines modalits de compensation des transferts de personnels ont t source de contestation de la part des collectivits territoriales, notamment la question des emplois disparus, et que le nombre d'agents rellement transfrs a t infrieur aux ETP compenss . La Cour rappelle dans son rapport que les collectivits ont contest les principes de compensation des emplois disparus sur la base d'un cot en pied de corps et de manire diffre dans le temps, en fin de priode de transfert avec l'ensemble des ajustements de solde . Il convient ce titre de rappeler que cette rgle a t explicitement recommande par la mission conjointe du Conseil gnral des ponts et chausses, de l'Inspection gnrale de l'administration et de l'inspection gnrale des finances dans son rapport relatif au transfert aux collectivits locales des personnels du ministre des transports, de l'quipement, du tourisme et de la mer remis le 28 fvrier 2006 dans la mesure o cela correspond la dpense qu'aurait support l'Etat s'il avait choisi de pourvoir le poste . Lors de la sance de la CCEC du 14 novembre 2006, la parit lus a accept que la compensation des postes disparus, issue de la clause de

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sauvegarde prvue l'article 104 de la loi LRL, intervienne la fin de la priode des droits d'option, sur la base du cot en pied de corps . Ces modalits de compensation rsultent donc d'une procdure concerte. Enfin, cette dcision de compenser les postes devenus vacants entre le 31 dcembre 2002 et le 31 dcembre de l'anne prcdant l'anne du transfert est particulirement favorable pour les collectivits. Ce faisant, l'Etat est all au-del de ses obligations constitutionnelles en acceptant de compenser ces charges qu'il ne supportait plus. 3) Le cot pour les dpartements induit par les modes de compensation des emplois vacants Comme soulign par la Cour, les modalits de compensation des emplois vacants sur la base du cot en pied de corps ont t contestes par les dpartements qui demandaient une compensation de ces postes au cot moyen. Cette mthode de compensation des postes vacants applique la recommandation de la mission prcite dans la mesure o elle correspond au cot du recrutement d'un fonctionnaire en dbut de carrire et respecte ainsi le principe de la neutralit financire la date du transfert. Elle a d'ailleurs t applique de manire uniforme l'ensemble des transferts de personnels, sans jamais tre invalide par le juge administratif. Pour autant, l'Etat a systmatiquement veill assurer une compensation concomitante de ces postes vacants en inscrivant les ressources correspondantes en loi de finances rectificative de l'anne N, calcule en fonction de la dure moyenne de vacance de poste, puis inscrite en base, en anne pleine, en loi de finances initiale de l'anne N+1. 4) Le cot pour les dpartements induit par le mode de compensation des agents dtachs sans limitation de dure La Cour observe que les agents non intgrs la fonction publique territoriale sont dtachs sans limitation de dure et conservent le rgime de retraite de la fonction publique d'Etat, facteur de surcot pour le dpartement, notamment en raison de taux de CAS pension plus lev. Sur ce point, les cotisations sociales patronales sont compenses sur le fondement des charges rellement exposes par les collectivits, en prenant comme rfrence les taux au titre de l'anne compter de laquelle les agents sont effectivement transfrs. Ainsi, la compensation des charges patronales est calcule sur la base des taux de cotisation de la fonction publique d'Etat pour les agents dtachs et sur la base des taux de cotisation de la fonction publique territoriale pour les agents intgrs. La compensation alloue au dpartement est calcule partir du taux de cotisations de l'anne N du transfert et non partir du taux de l'anne N-1 durant laquelle la comptence tait encore exerce par l'Etat. Ainsi, l'Etat va au-del du principe de compensation au cot historique puisqu'il verse un montant de

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compensation suprieur aux dpenses de personnel qu'il consacrait lui-mme avant le transfert. Les volutions ultrieures des taux de cotisations sociales n'ont en revanche pas tre compenses puisque ces volutions ne concernent pas uniquement les personnels transfrs. Il s'agit en tout tat de cause de mesures de porte gnrale n'ouvrant pas droit compensation (cf. sur ce point, l'avis du Conseil d'Etat, n 334900, 2 mai 1984). En outre, ces carts constats un instant donn entre droit compensation et dpenses de rmunration des personnels transfrs sont susceptibles de s'attnuer dans le temps au fur et mesure des dparts la retraite des agents dtachs, qui seront remplacs par des agents pour lesquels les taux de cotisations patronales seront ceux de la fonction publique territoriale. Le montant de la compensation allou tant dfinitif, il ne sera bien videmment pas diminu due concurrence. En outre, comme le souligne la Cour, l'Etat ne peut tre tenu responsable du surcot constat et l'inflation des cots de personnel est galement le fait des dpartements . En effet, une part significative des volutions des charges lies au transfert des services rside dans des choix de gestion des collectivits et d'organisation des services qui leur ont t transfrs, notamment en matire de rpartition des effectifs, de politique salariale, de recrutement, de rgime indemnitaire, de politique d'avancement d'chelons... Il est utile de souligner cet gard que le Conseil d'Etat s'est prononc de manire trs explicite sur le caractre non compensable des charges rsultant des dcisions par lesquelles les collectivits bnficiaires d'un transfert de personnels avaient mis en place des avantages ayant le caractre de complment de rmunration auxquels les agents transfrs devaient pouvoir bnficier313. Enfin, le rapport d'information du 18 novembre 2010 sur le bilan des transferts de personnels vers les collectivits territoriales, rdig par les snateurs DOLIGE et JEANNEROT, souligne que la mthodologie des transferts suivie par le Ministre en charge de l'Equipement peut tre juge la plus satisfaisante . Les transferts ont, d'aprs les rapporteurs, bnfici d'un accompagnement trs prcis , d'une forte implication de l'encadrement des services dconcentrs et d'un dispositif
CE, avis n 373.306 du 29 aot 2006 : Dans le cas des transferts de services ou parties de services oprs en ve11u des dispositions de la loi du 13 aot 2004, la charge supplmentaire, supporte par celles des collectivits et ceux des tablissements qui avaient mis en place, avant l'entre en vigueur de la loi du 26 janvier 1984, des avantages ayant le caractre de complment de rmunration mentionns l'article 111 de cette dernire loi, ne correspond aucune dpense ayant le mme objet consacre par lEtat, la date du transfert, lexercice des comptences transfres. Cette charge nest donc, en tout tat de cause, pas au nombre de celles dont les dispositions prcites imposent la compensation financire par lEtat .
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d'accompagnement des rformes. Plus particulirement, le transfert des personnels des routes est cit en exemple puisque le choix d'une mthodologie trs prcise () a, de l'avis gnral, donn de bons rsultats . D/ Remarques diverses Sur les annexes Si le nombre d'empois quivalents temps plein transfrs aux collectivits et le montant du droit compensation vers au titre du transfert des routes mentionns dans le rapport de la Cour sont conformes ceux effectivement compenss la date du 31 dcembre 2010314, tel nest pas le cas des donnes chiffres de l'annexe 4, issues de l'enqute des chambres rgionales des comptes, qui sont diffrentes des donnes constates dans les arrts de compensation, sans pour autant que le ministre de l'intrieur soit en mesure d'identifier l'origine de ces diffrences. A ce titre, le tableau de l'annexe 4 ne prcise pas le primtre des ETP et des postes vacants transfrs. III - En matire de gestion des biens : La proccupation exprime dans le paragraphe I, B, 3 consacr la restructuration des btiments transfrs est reprise par la recommandation faite l'Etat, en page 18, d'autoriser les dpartements raffecter comme bon leur semble les btiments transfrs, en supprimant l'obligation de les consacrer exclusivement un usage routier. En effet, l'article L. 1321-3 du code gnral des collectivits territoriales prvoit, en cas de dsaffectation totale ou partielle de biens mis disposition, que la collectivit propritaire recouvre l'ensemble de ses droits et obligations sur les biens dsaffects. L'obligation de maintenir l'affectation initiale unique peut certes constituer une contrainte dans quelques cas. Toutefois, cette obligation, qui doit tre considre dans le contexte global des transferts de comptences, est motive par la proccupation de l'intrt gnral. Elle vise assurer la continuit du service public en garantissant l'existence de moyens appropris et affects la seule comptence transfre pour chaque autorit responsable de l'exercice d'une comptence donne. Il convient par consquent d'examiner avec prudence la question des ventuelles modifications y apporter, car elle prsente de forts enjeux tant au plan financier que juridique. C'est pourquoi cette question ne peut tre tudie que dans le cadre d'une rflexion plus globale sur le devenir des
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En effet, le transfert des services des routes au 1er janvier 2009 nest pas encore finalis et des compensations ont t inscrites en loi de finances rectificative pour 2011 et loi de finances pour 2012 au titre de la troisime campagne de droit doption des agents et dajustements divers.

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biens mis disposition l'occasion d'une phase de dcentralisation ou de transferts de comptences. IV - En matire de transparence sur la mise en uvre des politiques dcentralises : La Cour souligne que l'article 130 de la loi du 13 aot 2004 a institu une obligation pour les collectivits territoriales de poursuivre l'tablissement des statistiques lies l'exercice des comptences transfres. Plus prcisment, cet article a modifi larticle L. 1614-7 du CGCT qui prvoit : Tout transfert de comptences de l'Etat une collectivit territoriale entrane pour celle-ci l'obligation de poursuivre, selon des modalits dfinies par dcret en Conseil d'Etat, l'tablissement des statistiques lies l'exercice de ces comptences. Ces statistiques sont transmises l'Etat. En vue de la ralisation d'enqutes statistiques d'intrt gnral, les collectivits territoriales et leurs groupements transmettent l'Etat des informations individuelles destines la constitution d'chantillons statistiquement reprsentatifs. L'Etat met disposition des collectivits territoriales et de leurs groupements les rsultats de l'exploitation des donnes recueillies en application du prsent article ou de l'exploitation de donnes recueillies dans un cadre national et portant sur les domaines lis l'exercice de leurs comptences. Il en assure la publication rgulire. Les charges financires rsultant de cette obligation pour les collectivits territoriales font l'objet d'une compensation par l'Etat dans les conditions dfinies aux articles L. 1614-1 L. 1614-3 . Le ministre de l'intrieur est favorable la poursuite des progrs en matire de transparence sur la mise en uvre des politiques dcentralises, afin notamment de mesurer si les gains d'efficience esprs lors du transfert ont pu se concrtiser. Ces progrs passent sans doute par un approfondissement du dialogue avec les collectivits territoriales.

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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Votre rapport appelle de ma part quatre sries de remarques. 1. - Je note tout d'abord que cette rforme a indniablement conduit une meilleure rpartition des responsabilits entre l'tat et les collectivits locales et a contribu de fait amliorer la gestion globale des infrastructures de transport dans le domaine routier. Le Grenelle de lenvironnement, qui a accompagn cette politique de dcentralisation, a conduit l'tat concentrer ses efforts sur la prservation du rseau structurant d'intrt national et europen. Le fait que des dpartements privilgient l'entretien des infrastructures existantes ne m'apparat ainsi aucunement traduire une absence de stratgie routire novatrice mais constitue au contraire une approche adapte la gestion d'un rseau dsormais arriv maturit. La Cour appelle de ses vux une rflexion globale sur la politique des transports routiers, et notamment sa dclinaison l'chelle locale. A ce titre, elle recommande une meilleure coordination entre les diffrents acteurs publics concerns. Il ne m'apparat en effet pas infond d'envisager des changes de bonnes pratiques , notamment sur le plan technique. Il me semble nanmoins important de privilgier au maximum l'autonomie des acteurs locaux dans ce domaine, afin de dfinir une politique en adquation avec les particularits de leur territoire. 2. - S'agissant des lments de votre projet relatifs aux modalits de compensation des charges rsultant du transfert des routes, je souhaite porter votre connaissance les observations suivantes. Je souhaite tout d'abord rappeler que, dans le cadre de ce transfert, l'tat a non seulement respect ses obligations constitutionnelles dcoulant de l'article 72-2 de la Constitution, mais qu'il est mme all au-del. Ainsi en est-il de la compensation des emplois dits disparus , ou encore de la compensation des agents ayant opt pour le dtachement sans limitation de dure, calcule sur la base du taux de cotisation au compte d'affectation spciale (CAS) Pensions en vigueur lanne du transfert et non celui en vigueur l'anne prcdente. A ce titre, d'ailleurs, on lit dans le projet : Les spcificits des rgimes de retraite des fonctionnaires de 1'tat pnalisent en outre les collectivits, ds lors que les agents conservent le statut de la fonction publique d'tat au moyen d'un dtachement sans limitation de dure : beaucoup d'agents transfrs bnficient de la retraite 55 ans et les taux de cotisation diffrent (...) . Suit une note de bas de page

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o l'on peut lire Le taux de cotisation patronale est rest stable de 2006 201l pour les agents de la fonction publique territoriale, 27 %, mais il a augment rgulirement pendant la mme priode pour les agents de l'tat dans le souci d'quilibrer les rgimes de retraite, de 33 % en 2006 65 % en 2011 . Il est vrai que, dans le cadre de la compensation du transfert des agents ayant opt pour le dtachement sans limitation de dure (DSLD), la collectivit bnficiaire du transfert peroit une compensation calcule notamment sur la base du taux de cotisation patronale au CAS Pensions en vigueur l'anne du transfert, de sorte que, aprs le transfert, ce taux de cotisation augmentant, le surcot rsultant de ces augmentations pse directement sur la collectivit et ne se trouve pas compens. Nanmoins, la rdaction de votre projet laisse penser que, s'tant vues compenser leurs agents en DSLD sur la base du taux de cotisation au CAS Pensions en vigueur en 2006 (33 %), les collectivits locales auraient pleinement subi les effets de l'augmentation de ce taux sur la priode 2006/2011. Or, les premires compensations verses au titre du transfert des personnels des services des routes ont t verses compter de 2008, sur la base d'un taux de cotisation de 50,31 %, de sorte que les effets de l'augmentation de ce taux peuvent tre sensiblement relativiss. Je prcise en outre que, une fois ces agents partis en retraite, les collectivits concernes conserveront le bnficie de la compensation calcule sur la base du taux de cotisation au CAS Pensions alors mme que le cot des agents qui viendront les remplacer sera assis sur le taux de cotisation CNRACL de 27 %, de sorte que, long terme, les collectivits sont ce titre surcompenses . S'agissant enfin de votre recommandation n 3 visant ce que l'tat autorise les dpartements raffecter comme bon leur semble les btiments transfrs, en supprimant l'obligation de les consacrer exclusivement un usage routier, je ne saurais ce stade me prononcer sur cette recommandation, qui porte sur un sujet complexe et doit faire l'objet d'un examen approfondi avec l'ensemble des services concerns de l'tat. Je prcise cependant que cette question pourrait assez rapidement tre mise l'agenda la faveur de l'examen de la proposition de loi n 3822 de MM. les dputs M. Bouvard, V. Descoeur et H. Gaymard relative la mise disposition ou au transfert en pleine proprit de biens immobiliers l'occasion dun transfert de comptence, dpose le 18 octobre 2011. 3. - S'agissant des rgles comptables relatives la valorisation du patrimoine routier des collectivits locales, vous rappelez que les tats financiers se doivent d'apprcier les immobilisations au bilan afin de prvoir les dpenses futures affrentes leur entretien, rnovation et ventuel remplacement grce l'amortissement. L'entretien de la voirie droge en effet cette rgle conformment l'avis du Conseil National de la

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Comptabilit315, au motif principal que 1'entretien rgulier des routes prvient son usure, et donc sa dprciation. Nanmoins, si vous le souhaitez, ce thme pourrait tre prochainement soumis au comit national relatif la fiabilit des comptes locaux, qui associe des reprsentants de la Cour, des services concerns de l'tat et des associations nationales reprsentatives des lus locaux. 4. - Sur l'approfondissement de la dmarche de performance, vous proposez que soit conduite une rflexion gnrale, visant dterminer des indicateurs mesurant la satisfaction des usagers sur le rseau local. Si une telle dmarche - dj effective sur le rseau national - peut tre approfondie, je tiens toutefois souligner que la qualit globale des infrastructures mapparaissant tre le meilleur gage de service rendu, l'laboration d'un indicateur objectif me semble tre un objectif prioritaire. Je tiens enfin ragir vos remarques concernant la dmarche de performance du programme infrastructures et services de transports . Au total, les sept indicateurs retenus permettent dvaluer lintrt socioconomique des nouvelles infrastructures, la qualit du rseau et la scurit des transports routiers de marchandises. La refonte du programme, intervenue en 2009, loin de constituer une dilution de l'information, a permis de recentrer l'analyse de la performance des infrastructures routires dans une perspective rsolument intermodale, apportant de fait une valeur ajoute certaine l'analyse.

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Avis n 2003-01 du 1er avril 2003 relatif linstruction budgtaire et comptable des dpartements.

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REPONSE DU PRESIDENT DE LASSEMBLEE DES DEPARTEMENTS DE FRANCE

Ce rapport appelle de ma part quelques observations. Au pralable, je voudrais vous signaler la difficult pour notre association et ses services de rpondre dans un dlai aussi court sur des sujets politiquement sensibles qui relvent des comptences des dpartements. Cela demande un travail rigoureux et exigent d'analyse d'abord et de rponse ensuite, valide par moi-mme, seul lu engager la parole de I'ADF officiellement. L'une des grandes conclusions du rapport tient dans l'affirmation que la dcentralisation routire n'a engendr des conomies ni pour l'Etat ni pour les dpartements. Je vous confirme cette conclusion et vous raffirme que le cot pour les dpartements a t particulirement important et que les dpenses ainsi assumes par les conseils gnraux constituent de fait autant d'conomies pour l'Etat qui s'est dlest d'un patrimoine routier consquent (plus de 17 000 km de voirie nationale trafic significatif). Comme ceci avait t prcis lors des sances de la Commission Consultative d'Evaluation des Charges (CCEC) en 2005 et 2006, les dpartements ont frquemment reu des infrastructures en mauvais tat impliquant par ailleurs des charges importantes concernant l'entretien des ouvrages d'art (tunnels, ponts). Pour ces derniers, les cots vont trs vraisemblablement voluer avec le temps, notamment du fait de l'application des normes Mont Blanc pour les tunnels et la jurisprudence sur la voie porte par les ponts, qui attribue au gestionnaire de la route l'entretien et la responsabilit des ouvrages de rtablissement. Ces derniers constituent un stock dont le cot d'entretien est aujourd'hui encore mal apprhend, mais qui, de manire vidente, aura des consquences lourdes sur les budgets des conseils gnraux au fil du temps. Il convient donc de prendre en compte l'volution des dpenses dans le temps. Celles-ci pourraient s'accrotre plus encore si la proposition de loi Warsmann impliquant l'autorisation de circuler pour les poids lourds de 44 tonnes cinq essieux tait vote. Ces derniers ont un effet particulirement destructeur pour les infrastructures routires. Vous soulignez par ailleurs fort justement que les compensations attribues aux conseils gnraux au titre de l'entretien des Routes Nationales d'Intrt Local n'ont couvert en moyenne que 46 % des dpenses d'entretien, compte tenu, d'une part, de l'absence de comptabilit analytique de l'Etat avant dcentralisation et, dautre part, du calcul sur des bases forfaitaires

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des dpenses investissement.

rellement

exposes

tant

en

fonctionnement

qu'en

De fait, les routes sont aujourd'hui bien mieux entretenues par les conseils gnraux qu'elles ne l'taient par l'Etat. A ce propos, je tiens souligner que la remarque concernant une baisse de productivit entre l'Etat et les collectivits base sur le ratio effectif/km ne me semble pas pertinente, surtout compte tenu des coupes budgtaires opres sur les quivalents temps pleins (ETP) de l'Etat. Il conviendrait plutt de mettre en vidence l'efficience des politiques mises en uvre en tenant compte des effectifs rapports la qualit du service rendu. Je tiens vous confirmer mon scepticisme sur l'intrt d'une approche comptable de valorisation des routes. Il s'agit en effet d'un patrimoine non cessible qu'il faut maintenir en tat oprationnel surtout s'agissant des anciennes voies nationales fort dbit. Par ailleurs, les rgles de transfert de l'Etat n'ont pas rsult d'une approche passif/actif. Celui-ci a transfr les routes et les crdits affrents sur le fondement d'une moyenne des crdits budgtaires en investissement et en fonctionnement constats sur plusieurs annes (3 ans en fonctionnement, 10 ans en investissement). La dcentralisation routire a galement permis de nombreux dpartements de refonder leur politique routire avec une logique d'itinraire sur tous les axes structurants (dpartements du Rhne, des Ctes d'Armor)... De plus, les dpartements ont galement beaucoup travaill sur le thme de la scurit routire impliquant un suivi et une analyse de l'accidentologie et la mise en uvre d'actions correctives de sensibilisation et de pdagogie auprs des agents des conseils gnraux et du grand public. Ce point mriterait d'tre prcis dans le rapport de la Cour. En outre, certains dpartements mettent en place des politiques favorisant l'intermodalit (dpartements de l'Isre, Gironde, Oise, Savoie, par exemple), la route compltant les autres modes de transport. Concernant la coordination entre les diffrents acteurs, je soulignerai l'importance au niveau national de la cration de l'Institut des Routes, des Rues, des Infrastructures pour la Mobilit, dont I'ADF est l'un des membres fondateur et que l'un des prsidents dADF prside (Yves Krattinger). Cet institut, conu dans le cadre de la convention d'engagement volontaire, permet de mutualiser les comptences entre les collectivits matres d'ouvrages, les entreprises et certains organismes du Rseau Scientifique et Technique (RST) de l'Etat (Setra, CERTU, CETE, IFSTIAR), afin d'tablir des corps de doctrine cohrents, des rgles de l'art unifies et des outils mutualiss en matire de qualification, de certification, de formation, de veille technique de normalisation et d'innovation. A ce titre, je tiens souligner que, la suite de la loi de 2004, les organismes de recherche et de conseil du RST sont rests sous la tutelle de

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l'Etat, sans transfert vers les dpartements et que certains organismes du RST souffrent de l'application de la RGPP, qui se traduit dans un grand nombre de cas par un vritable dsarmement. L'ADF souhaite donc qu'une ingnierie publique nationale soit maintenue en service par l'Etat, notamment dans le domaine des infrastructures routires. Je soutiens donc le projet de rforme du RST et souhaite que les collectivits y soient pleinement associes, dont les dpartements spcifiquement, et puissent bnficier de ce centre de ressources important. Je tiens galement voquer l'importance d'initiatives locales comme celle d'ITS316 Bretagne rassemblant des autorits organisatrices de transport (AOT), le conseil rgional, les conseils gnraux, les communauts d'agglomration et leurs dlgataires, des entreprises, des tablissements d'enseignement suprieur et de recherche, des structures de soutien l'innovation et au dveloppement conomique, qui constituent de fait un centre de ressources ax sur le dveloppement des systmes de transport intelligents (ITS) applicables en grande partie sur la route. Les dpartements sont galement trs impliqus dans les dmarches de routes durables . La Cour voque le dpartement du Nord qui a t rejoint par une quinzaine de dpartements, mais il convient galement de tenir compte des 39 dpartements signataires de la convention d'engagement volontaire qui dveloppent galement des actions vertueuses en termes de dveloppement durable. L'engagement des dpartements se gnralise progressivement. La Cour suggre enfin la ncessit de rechercher des indicateurs pertinents permettant d'valuer la satisfaction des usagers, ce qui est une excellente chose, mais je relve qu'il ne semble pas que l'Etat s'tait investi sur ce sujet prcdemment, ni mme qu'il le fasse sur son rseau. L'ide parat sduisante mais me semble dlicate concevoir et mettre en uvre. Sans doute le RST pourrait-il aider les dpartements mettre en uvre cette proposition pour viter assurment que ce soient des organismes professionnels forcment intresss qui se livrent cet exercice en mlangeant les rles de prescripteur et de matre d'uvre. Enfin, je tiens souligner qu'outre le transfert trs mal compens de 30 800 quivalents temps pleins de l'Etat, la dcentralisation routire a galement impliqu le transfert des parcs de l'quipement. Celui-ci a t opr en 2010 pour la premire vague et 2011 pour la seconde. Cependant, malgr nos multiples demandes, le dcret d'homologie permettant l'intgration la fonction publique territoriale n'est pas attendu avant 2012 au mieux. Ce retard est trs prjudiciable l'intgration des personnels puisque la loi prvoit, sagissant des ouvriers des parcs, une mise disposition
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ITS : Intelligent Transport Systems : systme intelligent de transport.

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assortie d'une possibilit d'intgration de droit dans la fonction publique territoriale pour ceux qui en font la demande dans les deux ans qui suivent la publication du dcret d'homologie. Ainsi, certains agents attendent depuis longtemps cette possibilit. En conclusion, je voudrais souligner que la dcentralisation routire s'est traduite pour les dpartements par une charge financire importante finalement mal compense par l'Etat. Malgr ce fait, les conseils gnraux continuent de remettre niveau les infrastructures, ont innov en matire de scurit, de multimodalit dans les domaines des ITS, en matire de route durable, ont construit des partenariats techniques importants au niveau national et local. Cette politique indispensable a t mene malgr un dsengagement vident de l'Etat dans bien des politiques, commencer par la politique des infrastructures routires depuis 2004, et malgr une forte diminution de l'autonomie fiscale des dpartements qui voient leurs ressources tre limites et leurs charges obligatoires augmenter. Il est vident que cette logique ne pourra perdurer compte tenu des caractristiques gographiques de la France d'une part, et de la demande insistante de l'Etat pour son propre rseau de continuer de financer les travaux de restructuration par une participation significative des dpartements et des rgions (environ 50 % HT), d'autre part.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DES COTES DARMOR

J'ai l'honneur de porter votre connaissance mes observations sur ce document. En premier lieu, je ne peux que partager ce que constate le rapport sur les cots engendrs par cette rforme plus coteuse que prvu . Si, dans les Ctes d'Armor, nous n'avons pas eu faire face d'importants travaux de remise en tat du rseau transfr, pour autant, le Dpartement a support les surcots dcrits en matire de charges de personnel et de travaux dans les btiments, ces derniers tant souvent en tat mdiocre ou inadapt. S'agissant des stratgies territoriales de dplacement, notre Dpartement fait partie de ceux qui se sont dots depuis longtemps de documents gnraux. Ainsi, ds 1978, le Conseil Gnral des Ctes d'Armor a adopt un premier Schma Routier Dpartemental, document guide en matire de modernisation du rseau routier, depuis rgulirement actualis ou rvis (la dernire mise jour tant de 2009). Il a aussi approuv un guide de la maintenance routire, qui dtermine les niveaux de service l'usager domaine par domaine. En Bretagne, et singulirement dans les Ctes d'Armor, le rseau transfr consiste en d'anciennes routes nationales devenues voies parallles aux actuelles RN, et donc supporte un trs faible trafic. Il n'est alors pas ncessaire voire pertinent de btir des indicateurs de qualit spcifiques, pour comparer leur tat avant ou aprs transfert. De la mme faon, la notion d'itinraire ne s'applique pas ces routes. Aucun bilan en matire de cot ou de service l'usager ne peut donc tre tir. S'agissant du contexte nouveau intgrer, comme quasiment tous les Dpartements, notre Dpartement subit des contraintes budgtaires qui ont conduit une baisse du budget routier, qui frappe en premier lieu l'amnagement du rseau routier, mais a rduit galement les dpenses lies au gros entretien de la voirie dpartementale - mme s'il nous est apparu ncessaire de fixer un seuil minimum d'entretien en de duquel il serait dangereux d'aller sans porter atteinte de manire grave la prennit du patrimoine routier dpartemental. Comme le constate le rapport, les Conseils Gnraux cherchent rduire les cots d'entretien et d'exploitation des routes dpartementales, notamment par un retour l'utilisation de techniques anciennes (enduits superficiels) ou un appel aux techniques innovantes, en prenant en compte le dveloppement durable.

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Mais ceci ne suffit pas compenser la diminution des budgets routiers induite par le contexte financier, l'augmentation des matires premires (bitume), les besoins nouveaux des usagers (information routire par exemple) et enfin les surcots lis aux transferts de 2006-2007, notamment la cration ou la restructuration de centres d'exploitation de la route, ncessaires car l'Etat n'avait rien fait dans ce domaine depuis des annes. On ne peut que partager les objectifs de la Cour des comptes d'amlioration de la coordination entre les diffrents acteurs contribuant ainsi une politique des transports mene dans le cadre d'une rflexion globale sur les dplacements avec une approche multimodale. Ce peut tre une mission de l'Etat qui dispose d'une vision globale et d'un rseau scientifique et technique (RST) qu'il convient de mieux mobiliser et organiser cette fin. Les dpartements ont exprim leur volont d'amliorer la gouvernance de celui-ci et d'y tre associs la place qui leur revient. Les rflexions actuelles sur l'volution du RST doivent intgrer cette priorit de la Cour des comptes (ainsi que les questions plus particulires de recherches d'indicateurs pertinents permettant d'valuer la satisfaction des usagers et intgrant les objectifs de scurit routire). Il faut noter qu'au niveau rgional, l'association ITS Bretagne fdre les acteurs dans cet objectif de meilleure gouvernance des dplacements et de l'intermodalit. L'Etat ne lui apporte cependant pas le soutien qu'elle est en droit d'attendre. Par ailleurs, les actions menes en faveur de la multimodalit dans un objectif de placer l'usager au centre des proccupations publiques et la recherche de transports alternatifs la route n'exonrent pas un dpartement rural comme les Ctes d'Armor, de devoir maintenir un rseau routier de qualit car l'conomie locale, base sur l'agriculture et l'agro-alimentaire, induit un trafic important de poids lourds sur la totalit du rseau routier, ce qui augmente sensiblement les cots d'entretien. Telles sont les remarques qu'appelle de ma part ce rapport.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DES HAUTES-ALPES

Je nai pas dobservations particulires formuler lgard de ce document. Ce rapport traduit en effet fidlement la ralit laquelle nous sommes confronts dans le dpartement des Hautes-Alpes.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DU NORD

Sagissant dun extrait, dpourvu de ses annexes techniques, je me garderai videmment de commenter des donnes moyennes sur lensemble des Dpartements interrogs par les diverses Chambres Rgionales des comptes. Pour le Dpartement du Nord, je mappuierai, sur le rapport dfinitif daot 2011 de la Chambre Rgionale du Nord Pas de Calais, pour dmontrer la qualit du service rendu par ma collectivit depuis le transfert des routes nationales dites dintrt local. Concernant tout dabord la qualit technique de la reprise des routes nationales dintrt local, votre rapport cite trs justement la dmarche initie ds 2006 par le Dpartement du Nord proposant une nouvelle approche de linfrastructure routire inspire du modle de la HQE Btiment. Cette dmarche dnomme Route Durable a influenc nos dcisions politiques et administratives. Du point de vue politique routire, un Plan Dpartemental des Routes Nationales Transfres sur le Dpartement du Nord a t vot ds dcembre 2006, pour une priode de 10 ans. Il slve 576 millions deuros et comporte un volet de voies nouvelles important de 357 millions deuros, qui visent tre certifies Route Durable . Du point de vue de lorganisation de ladministration, pour tre en mesure de soutenir ce projet de dveloppement ambitieux et innovant, nous avons ds le dbut choisi de crer une Direction spcifique de la Planification des Grands Projets. Les bnfices directs pour les usagers de nos routes dpartementales ont t trs rapides : mises en scurit ponctuelles, contournements plus complexes. Au total, entre 2006 et 2009, 155 millions deuros ont t dpenss par le Dpartement sur les anciennes routes nationales. Ce chiffre, repris galement dans le rapport de la Chambre Rgionale des Comptes, est comparer aux 18 millions deuros de compensation reus par notre collectivit sur cette priode. Ce diffrentiel considrable pourrait augmenter au cours des prochaines annes, tant les Territoires sont dsireux de voir aboutir des projets de dveloppement tudis trs souvent dans des anciens Contrats de Plans Etat Rgions, inscrits dans des plans locaux durbanisme, mais trs longtemps ajourns. Sagissant maintenant du travail ralis lchelle nationale, il convient de souligner que lAssemble des Dpartements de France a sign en mars 2009 une convention dengagement volontaire avec lEtat et la profession, confirmant la volont technique et politique des Dpartements en

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matire de dveloppement durable. Je me rjouis dailleurs davoir rcemment sign, au nom de ma collectivit, ce mme engagement, tant il est en phase avec le projet de Route Durable que nous avons initi. De mme, la cration de lIDRRIM, le 19 janvier 2010, qui contribue mettre en rseau les diffrents acteurs de la route, mrite dtre souligne dans votre rapport. Enfin, votre rapport voque lintrt de btir des outils dvaluation du niveau de performance de nos routes et de la satisfaction des usagers. Sur ce thme, le Dpartement du Nord a engag la rflexion au travers dune dmarche qualit initie ds 2008 sur son mtier de gestionnaire routier. Dans ce cadre, je ne doute pas de lintrt que nous aurions nous appuyer sur un Rseau Scientifique et Technique de lEtat, tourn vers les collectivits locales, pour porter ces rflexions. En conclusion, je dresse de lexprience du transfert des routes nationales dintrt local dans le dpartement du Nord un bilan nettement positif en matire de service lusager, rendu possible par leffort significatif consacr. Lusager bnficie aujourdhui dune dmarche innovante Route durable , dun rseau en bien meilleur tat, scuris par de multiples amnagements ponctuels, et du dmarrage de projets ambitieux. Aussi, comme vous le soulignez, le principe de transfert aux Dpartements dune grande partie de lancien rseau routier national nest gure contestable.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DU RHONE

En ce qui concerne le Dpartement du Rhne, 157 km de routes nationales dintrt local ont t transfrs dans le cadre de la loi du 13 aot 2004, portant le domaine routier dpartemental 3 154 km. Votre projet de rapport nappelle pas de remarque particulire quant aux chiffres avancs, qui pointent en particulier le dcalage entre les participations de ltat et les cots supports par les collectivits en termes dinfrastructures et de ressources humaines. Toutefois, je souhaiterais souligner quen regard de ce bilan en demi-teinte, il est noter que ce transfert a permis au Dpartement du Rhne de refonder sa politique routire, avec une logique ditinraire sur tous les axes structurants de son rseau. Loin dune simple adjonction aux services prexistants, nous avons men des actions faisant place la mutualisation, la recherche defficience dans le domaine technique et lorganisation des services, llargissement du primtre dintervention des agents dautres activits, comme les collges. Un accent a t mis sur la scurit routire, avec le traitement de lensemble des zones daccumulation daccidents sur les ex-routes nationales, ce qui me semble tre un indicateur relever. Enfin, comme vous le suggrez en termes dorientations, le Dpartement mne une politique globale sur les dplacements : il roriente en partie ses investissements en infrastructure routire notamment sur la thmatique de laccs aux gares : carrefours daccs, cration de parkings, jalonnement. Le choix est doffrir une alternative crdible en transport en commun plutt quaugmenter les capacits du rseau routier en direction de lagglomration lyonnaise. De faon plus gnrale, le souhait de la Cour dune amlioration de la coordination des diffrents acteurs contribuant une politique de transport au niveau local est partag. Ltat dispose du Rseau Scientifique et Technique (RST) qui pourra contribuer au sujet. Il est noter que les Dpartements ont manifest leur volont dtre pleinement associs la gouvernance du RST.

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Deuxime partie Les politiques publiques

Chapitre III La justice

La politique daide aux victimes dinfractions pnales

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La politique daide aux victimes dinfractions pnales


_____________________ PRESENTATION ____________________ Pendant longtemps, la victime na eu quun rle marginal dans le procs pnal : le dlit tait, pour lessentiel, considr comme une atteinte la norme et lautorit, mettant face face lauteur de linfraction et lEtat, garant de lordre public, et beaucoup moins comme une atteinte la victime. La victime, souvent nouveau victime dune certaine indiffrence ou dun apitoiement, ntait prise en compte concrtement que lorsquelle se constituait partie civile. En 1977, linstauration des commissions dindemnisation des victimes a permis damliorer laccs de ces dernires la rparation. Cependant ce nest que dans les annes 80 que la politique daide aux victimes a t mise en place, par les gardes des Sceaux successifs, en parallle et sous limpulsion des organisations internationales. Les dispositifs lgislatifs ont considrablement volu, avec pour objectif de donner une place la victime au sein du procs pnal, grce une rponse mieux cible, selon le type dinfraction subi et les publics spcifiques. A titre dexemple, on peut citer le cas de la reconnaissance des victimes vulnrables : les femmes, victimes des violences intrafamiliales, les mineurs, les victimes de la traite des tres humains, qui bnficient de procdures ou de mesures de protection particulires. La caractrisation juridique de nouveaux dlits a aussi favoris une reconnaissance largie des victimes317. Des structures ont t mises en place pour faciliter, au sein des juridictions, laccueil et la prise en charge des victimes tout au long de la phase judiciaire. Par ailleurs, laccompagnement a t, ds sa

317

Par exemple : les attentats la pudeur (loi du 30 dcembre 1985) ; le harclement moral (loi du 9 juillet 2010) ; les appels tlphoniques malveillants qui depuis 1990 font lobjet de poursuites pour violence psychologique, etc.

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COUR DES COMPTES

conception, confi un rseau associatif bnficiaire de subventions du ministre de la justice318. Enfin, les processus dindemnisation ont connu des avances considrables, notamment aprs les attentats terroristes de la fin du sicle dernier. La loi du 9 septembre 1986 a institu pour ces victimes un systme dindemnisation intgrale des prjudices pris en charge par lEtat, aujourdhui largi, sous certaines conditions, aux victimes dinfraction pnale. Sans procder une valuation de lefficacit des mesures mises en place dans le cadre de la politique daide aux victimes, et en nvoquant pas laide judiciaire, la Cour sest attache dresser un tat des lieux de la mise en uvre de la politique daide aux victimes par le ministre de la justice. Le primtre de ce contrle a t limit aux victimes dinfractions pnales dont la rparation ne repose pas sur une intervention directe de lassurance du responsable. Plus gnralement, la question des victimes dans la procdure civile na pas t aborde. Trois aspects ont t tudis : - la connaissance et la reconnaissance de la victime ; - laccompagnement de la victime tout au long de la procdure judiciaire ; - la rparation.

I - La connaissance et la reconnaissance des victimes


A - Un enjeu social : une connaissance encore insuffisante des victimes
1 - Labsence de dfinition juridique de la victime Les victimes sont dfinies par le droit international et le droit europen comme des personnes qui individuellement ou collectivement
Ce choix na pas t toujours retenu dans dautres pays, o les associations ont un rle plus spcialis ou plus politique. Laide aux victimes repose souvent sur un dispositif particulier au sein du parquet. Cest le cas aux Etats-Unis ainsi quen Italie, par exemple.
318

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LA POLITIQUE DAIDE AUX VICTIMES DINFRACTIONS PENALES 459

ont subi un prjudice, notamment une atteinte leur intgrit physique ou mentale, une souffrance morale, une perte matrielle ou une atteinte grave leurs droits fondamentaux, en raison dactes ou domissions qui enfreignent les lois pnales en vigueur dans un Etat .319 En revanche, la victime na pas de dfinition en droit franais320 : le code de procdure pnale mentionne les droits de la partie civile ou la possibilit dtre tmoin. Larticle 2 du code de procdure pnale pose le principe que laction civile en rparation du dommage caus par un crime, un dlit ou une contravention appartient tous ceux qui ont personnellement souffert du dommage directement caus par linfraction . Une victime souffre donc dun prjudice certain, direct et tabli rsultant dune infraction pnale commise contre elle.

2 - Des outils statistiques htrognes


Les statistiques relatives aux victimes existent, mais elles renvoient une ralit contraste qui sexplique en partie par labsence de dfinition prcise de la notion de victime. Les dfinitions peuvent, en effet, varier selon langle dapproche, social, psychologique ou juridique, qui joue sur la quantification du nombre de victimes. Le primtre, lobjet et la mthodologie des outils de chiffrage des victimes sont eux-mmes disparates. Les enqutes de victimation portent sur lensemble de la population en gnral. Elles sont pilotes ou gres par lINSEE et exploites par lobservatoire national de la dlinquance et des rponses pnales (ONDRP). Les enqutes exploites par linstitut des hautes tudes de scurit/observatoire national de la dlinquance (INHES/OND) rendent compte des faits constats par les services de police et de gendarmerie. Les enqutes du ministre de la justice portent sur les victimes dinfraction pnale ayant port plainte et dont la plainte est suivie par le parquet.

Rsolution 40/34 du 29 novembre 1985 de lAssemble gnrale des Nations Unies portant dclaration des principes fondamentaux de justice relatifs aux victimes de la criminalit et aux victimes dabus de pouvoir et dcision-cadre de lunion europenne du 15 mars 2001. 320 Le dveloppement de la victimologie en tant que discipline universitaire a conduit un grand largissement de la notion de victime, qui tend sortir du champ strictement pnal pour investir le champ sociologique.

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3 - La ralit du nombre de victimes encore mal value


De ce fait, la forte incertitude sur le nombre rel des victimes releve, dnonc dans le rapport Lienemann en 1999, existe toujours, bien qutant sans doute de moindre ampleur. En tmoigne le dcalage important entre les rsultats des enqutes de victimation321 et les tudes statistiques conduites par le ministre de la justice. Celle-ci value le nombre de victime environ 134 000 personnes322. Cette connaissance des victimes constitue un enjeu important pour la dtermination des politiques publiques et lamnagement des mesures de prise en charge des victimes ou de la lutte contre toutes formes de violence. Un effort particulier doit tre men dans ce domaine, si lon considre, en outre, la faiblesse du dpt de plaintes : une personne sur cinq estime avoir t victime dau moins une agression au cours des deux dernires annes ; 24 % de cette population font une dclaration la police et 16 % vont jusqu porter plainte. 323 Ce taux tombe 9 % lorsquil sagit de violence intrafamiliale soit 90 % des faits qui restent impunis faute davoir t ports la connaissance des autorits judiciaires. Les causes de cette faiblesse restent difficiles analyser, mais lapprciation du caractre utile de la dmarche, le fait de connatre ou non lauteur de linfraction, la connaissance de ses droits et les caractristiques socio-dmographiques de la victime en constituent des paramtres importants.

B - Un enjeu humain : une victime mieux accueillie mais encore dmunie face lexcution de la peine
1 - La victime trouve sa place au sein de la procdure judiciaire
La victime a sa place en amont et, dsormais, au cours du procs : elle peut dclencher des poursuites par un dpt de plainte, sy associer,

Lenqute de victimation de 2008 porte sur lensemble de la population et value environ 2,1 millions de personnes les seules victimes dactes de violence physique et/ou de violence sexuelle. 322 Le rapport de synthse des tats statistiques renvoys par les associations prcise quenviron 222 318 victimes dinfraction pnale ont t reues par les associations. Chiffres 2010 non disponibles. 323 Infostat Justice novembre 2010, n 110.

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et elle doit recevoir une information sur les suites donnes sa plainte par le procureur de la Rpublique et sur le droulement du procs. Une difficult non ngligeable subsiste, rsultant de la multiplicit des textes324 (provenant majoritairement du ministre de la justice, mais galement dautres ministres sant, transport, ducation nationale, jeunesse et sport) dont lobjet principal ne porte pas sur la victime en tant que telle, mais qui comprennent des dispositions qui la concernent. Cet empilement de textes ne facilite pas la connaissance de son droit par la victime et explique la ncessit davoir recours un dispositif daccompagnement en amont de la procdure judiciaire.

2 - La situation de la victime reste nanmoins encore difficile dans la phase dexcution de la peine
La situation de la victime aprs le procs reste plus dlicate pour lobtention de lindemnisation et davantage controverse sagissant des suites pnales concernant lauteur de linfraction et sa libration le moment venu. Sur ce dernier point, la prsence de la victime est, certes, renforce dans la phase post-sentencielle, o elle doit tre informe sur les suites du procs. En revanche, dans la pratique, laccs ces informations - la victime na pas en gnral de relation directe avec le juge de lapplication des peines (JAP) - dpend, en grande partie, de la prsence et de la mobilisation dun avocat aprs le procs ou du bon fonctionnement des bureaux dexcution des peines (BEX). Lexcution des peines est, en outre, loin dtre systmatique, laissant ainsi la victime dmunie, sans moyen pour agir, notamment dans le recouvrement de la rparation. Cette situation est dautant mal vcue quau sentiment dinjustice quelle prouve ds lors sajoute lobligation davoir recours un huissier de justice et den supporter la charge, sans avoir la certitude de recouvrer tout ou partie de lindemnit demande et les sommes alloues par avance. Enfin, les rcents dysfonctionnements de la chane pnale, dont le suivi mdico-judiciaire, ou perus comme tels par lopinion publique, ont raviv les dbats sur lintervention de la victime dans le nouveau procs
324 En moins de 5 ans, pas moins de huit lois, relatives diffrents points de droit et de procdure pnale, sont dnombres.

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conduit par le tribunal dexcution des peines, et sur la libration anticipe dauteurs de crime ou dagression sexuelle.

II - Laccompagnement des victimes : des progrs substantiels mais fragiles


Toute victime possde le droit dagir ou de ne pas agir en justice. Cependant, son choix ne peut tre mis en uvre que si elle possde une information claire et suffisante sur ses droits et les consquences de son choix.

A - Un accompagnement associatif vulnrable


Tout au long de la procdure judiciaire, la victime peut dsormais bnficier dun accompagnement en sadressant, titre gratuit, au rseau associatif daide aux victimes325. Lassociation locale, qui tient le plus souvent une permanence au sein du tribunal de grande instance, doit pouvoir mettre sa disposition une aide juridique et, le cas chant, une aide psychologique. Le rseau associatif est considr par le ministre de la justice comme la pierre angulaire de la politique daide aux victimes, malgr des tudes qui montrent que seulement 14 %326 des victimes sadressent une association. Ce rseau comprenant des associations gnralistes et spcialises dans laide aux victimes (qui ne se confondent pas avec les associations de victimes) regroupe prs de 180 associations, adhrentes de grandes fdrations, dont la principale est linstitut national daide aux victimes et de mdiation (INAVEM). Ce dernier est le premier partenaire du ministre de la justice et apporte sa contribution la dfinition et lanimation de la politique daide aux victimes (il gre notamment la

Dans certaines juridictions, des permanences sont tenues par des avocats ou des consultations gratuites sont proposes. Par ailleurs, quelques juridictions organisent, en coordination avec les services mdico-sociaux locaux, des accueils spcialiss (units mdico-sociales ou mdico-judiciaires) permettant la dlivrance de soins immdiats ou la prise en charge dun public cibl (mineurs victimes de violence sexuelle, notamment). 326 Source : enqute du ministre de la justice 2008. Sur ces 14 %, 72 % se montrent satisfaites de lintervention de lassociation. Ces chiffres nont pas t actualiss.

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plate-forme tlphonique 08 Victimes), dans des conditions qui justifieraient un rexamen de la convention qui le lie au ministre327. Les associations bnficient jusqu prsent de diverses subventions, en plus de celle alloue par le ministre dans le ressort de chaque cour dappel. La coordination et la complmentarit de ces financements sont relativement mal assures, ce qui conduit une mconnaissance de la ralit de la situation financire des associations par les autorits judiciaires. Il est vrai que depuis 2009, les collectivits locales se sont retires, partiellement sinon en totalit, du subventionnement. De plus, la perspective dune baisse denviron 10 % de la dotation328 du ministre de la justice destine aux associations renforce lincertitude, malgr les objectifs ambitieux fixs par le ministre de la justice pour consolider le maillage territorial, assurer la mise en place des bureaux daide aux victimes au sein de chaque tribunal de grande instance et dvelopper la polyvalence de leurs prestations.

B - Un accompagnement au sein de la juridiction encore en construction


Laccueil physique et humain des victimes a fait des progrs sous rserve de possibilits damnagement au sein des palais de justice du fait dune meilleure sensibilisation des professionnels de la justice, mais aussi des services de police et de gendarmerie, les premiers recueillir la plainte. Par ailleurs, des bureaux daide aux victimes ont t crs par tranche dune douzaine par an et devraient tre une cinquantaine dici 2012. Malgr leur caractre rcent, ces bureaux rencontrent un accueil positif et contribuent une meilleure prise en charge des victimes. Cependant, ils dpendent de lexistence dune association dynamique sur le ressort de la juridiction, capable dassurer une
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Lattribution de la gestion de la plate-forme tlphonique na pas fait lobjet dune procdure de mise en concurrence et de passation dun march public. 328 Les crdits destins laide aux victimes slevaient 10,4 M en lois de finances initiale 2011 et 10,1 M dans le projet de loi de finances 2012. Ils recouvrent notamment les subventions au rseau dassociations locales et celles aux fdrations nationales.

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permanence329 avec les moyens videmment limits mis disposition par le tribunal de grande instance et la chancellerie, et de la bonne liaison avec les autres associations. En outre, pour assurer la coordination de tous les acteurs, judiciaires et associatifs, intervenant autour de la victime, un dcret de novembre 2007 a institu un juge dlgu aux victimes au sein des tribunaux de grande instance. Cette fonction supplmentaire nest exerce qu temps partiel. La Cour na pu que constater la place marginale quoccupe encore ce juge, en particulier face aux services du parquet, interlocuteurs directs des victimes dont il reoit les plaintes. Au total, la Cour constate la faiblesse du pilotage du rseau associatif par la chancellerie et les juridictions. Dans certaines juridictions, les objectifs des parquets et des associations peuvent diverger, malgr la signature des contrats d'objectif au niveau des cours d'appel, en l'absence d'un suivi et d'un contrle rguliers330. La chancellerie reoit des rapports annuels des associations, mais ne les exploite pas suffisamment pour en tirer lensemble des informations et enseignements. Elle a cependant labor un projet de schma territorial d'intervention qui reste mettre en uvre. Plus gnralement, laide aux victimes devrait sinscrire dans une dimension globale impliquant les diffrents acteurs publics pour corriger les lacunes du dispositif et les duplications. Or malgr lexistence dinstances supposes y remdier, comme le conseil national de laide aux victimes331, cette articulation reste encore trs insuffisante.

III - Un accs la rparation encore ingal


La rparation des dommages causs est un lment essentiel de la reconstruction de la victime.

Se pose en outre le problme de laccueil des victimes la nuit et le week-end. Les magistrats dlgus la politique associative ne consacrent gnralement que 5 15 % de leur temps laide aux victimes. 331 Instaur par le dcret du 3 aot 1999, ce conseil vient dtre modifi par un dcret du 21 septembre 2010. Il est aujourdhui une instance de concertation charge de formuler toute proposition concernant laccueil, linformation, la prise en charge et lindemnisation des victimes dinfraction pnale. Il fonctionne comme un groupe de rflexion engag sur quelques thmatiques annuelles et non comme une instance de coordination interministrielle.
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Les amliorations dans le champ juridique de lindemnisation sont significatives, notamment avec le principe de la rparation intgrale du prjudice lorsque les faits prsentent un degr de gravit important332. Leffectivit de la rparation reste nanmoins subordonne au choix de la procdure conduisant lindemnisation. Lindemnisation de la victime dune infraction pnale ayant entran des dommages corporels ou matriels peut se faire : - par le tribunal, si lauteur des faits est identifi, jug et solvable ; - par lEtat, sous certaines conditions, lorsque la rparation de leur prjudice ne peut tre indemnise par lauteur ou lorganisme dassurance.

A - Une procdure complexe et alatoire de rparation par lauteur de linfraction,


La procdure pnale visant condamner lauteur de linfraction demeure souvent lordinaire de lindemnisation. Elle repose sur lexcution de la peine et la solvabilit de lauteur de linfraction. La victime doit se constituer partie civile. Toutefois, cette indemnisation par lauteur de linfraction est souvent alatoire et fait suite des procdures relativement complexes qui peuvent dcourager trs souvent la victime : le prjudice doit tre dtermin, et chaque dommage doit donner lieu une valuation du montant de la rparation. Le montant du prjudice valu par poste requiert une expertise mdico-lgale et doit comprendre galement lvaluation du prjudice consolid. Le niveau dindemnisation est fix directement par les juridictions, avec une valeur plafond pour certains prjudices. Ce principe dun barme individualis qui renvoie au pouvoir dapprciation souverain du juge, sans cadre de rfrence, peut conduire dimportantes disparits au sein dun mme ressort333. Par ailleurs, linexcution des dcisions de justice expose sans aucun doute la victime un second prjudice. Une enqute conduite en 2008 par le ministre de la justice montre quune majorit de victimes renonce au recouvrement des dommages et

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Article 706-3 du code de procdure pnale. Pour un viol, le montant de lindemnisation peut varier de 15 000 40 000 euros selon les juridictions.

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intrts du fait de la mconnaissance des procdures ou de la ncessit de faire lavance des frais dexpertise ou de recouvrement. Il nest donc pas surprenant que les choix des procdures dindemnisation et laccs une juste indemnisation dpendent pour une bonne part des stratgies davocats.

B - La monte en puissance de lindemnisation par lEtat


Le dispositif dindemnisation par lEtat est relativement complet et efficace334. Les victimes d'infractions pnales graves, ou leurs ayants droit, peuvent, sous certaines conditions, obtenir une indemnit de l'Etat en rparation de leur prjudice quand celui-ci ne peut tre indemnis par l'auteur (inconnu, insolvable, notamment) ou les organismes d'assurance. Lindemnisation par lEtat sarticule autour des mesures suivantes : la commission dindemnisation des victimes dinfraction (CIVI), cre par la loi n 77-5 du 3 janvier 1977335 a un champ de comptence trs large, puisque toute personne ayant subi un prjudice rsultant de faits volontaires ou non, et matriellement caractris, peut obtenir, sous certaines conditions (et pour les infractions les plus graves), la rparation intgrale des dommages rsultant datteinte la personne et, dans une moindre mesure, datteinte aux biens. Le nombre de dossiers ouverts a progress de 12 % entre 2007 et 2009 : passant de 16 447 dossiers 18 459 ; le fonds de garantie des victimes du terrorisme et dautres infractions pnales (FGTI), cr par larticle 9 de la loi n 861019 du 9 septembre 1986, prpare et excute les dcisions de la commission dindemnisation des victimes dinfractions (CIVI). Il tait charg dassurer lindemnisation des victimes du terrorisme, mais sa comptence a t tendue la rparation des prjudices dcoulant dune infraction pnale, par la loi n 90-

Diffrentes mesures spcialises dindemnisation prvus par lEtat existent : le fonds dindemnisation des victimes de lamiante (FIVA) ; loffice national dindemnisation des accidents mdicaux (ONIAM), etc. 335 Cette loi, codifie au code de procdure pnale, a t remanie depuis plusieurs reprises, pour assouplir les conditions dindemnisation, instaurer un droit dappel des dcisions des commissions dindemnisation des victimes dinfractions et tendre le dispositif lensemble des tribunaux de grande instance.

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589 du 6 juillet 1990 modifiant le code de procdure pnale et le code des assurances et relative aux victimes dinfraction. Ce fonds exerce aujourdhui une triple mission : indemniser les victimes dactes de terrorisme ; indemniser les victimes dautres infractions ; exercer les recours contre les responsables afin de rcuprer les sommes verses aux victimes. Il joue le rle de dbiteur complmentaire ncessaire pour assurer la rparation intgrale de la victime et est amen indemniser les dommages qui ne pourront tre pris en charge un autre titre. En 2010, le montant total des indemnits verses aux victimes dinfraction sest lev 289 M336. Il a connu une monte en puissance considrable337 et constante (en 1994, ce montant slevait 73 M). La situation financire du fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et dautres infractions (FGTI), qui dtient des actifs correspondant trois ans dindemnisations, leur niveau actuel, reste relativement incertaine puisque le volume dindemnisation dpend des vnements et rythmes judiciaires. Ses ressources, qui reposent essentiellement sur une taxe prleve sur les contrats dassurance de biens, lui octroient une faible marge de manuvre. Ses tutelles doivent la surveiller attentivement. Enfin, le service daide au recouvrement des victimes dinfraction (SARVI), gr par le fonds de garantie des victimes du terrorisme et dautres infractions pnales (FTGI), a t institu par la loi du 1er juillet 2008. Il procde des avances au bnfice des victimes, sans que cellesci aient engager immdiatement des procdures complexes. La provision correspondant la somme recouvrer reste nanmoins modeste, de lordre de 1 000 3 000 euros. En 2010, 25 576 dossiers ont

Source : rapport dactivit 2010 : fonds de garantie des victimes du terrorisme et dautres infractions pnales. En 2009, le montant des indemnisations verses slevait 259 M. 337 Une enqute du ministre de la justice en 2008 indiquait pourtant que seulement 15 % des victimes interroges avaient eu connaissance de lexistence de la commission dindemnisation des victimes dinfractions (CIVI). In La satisfaction des victimes dinfraction concernant la rponse de la justice , A. Benzakri, novembre 2009. Aucun chiffre plus rcent nest disponible.

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t ouverts et 14,8 M verss aux victimes, soit une augmentation de prs de 300 % du montant des versements par rapport 2009338. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La lgislation a connu une volution positive sur le plan des principes : elle vise mieux prendre en compte la situation des victimes, mais il sensuit un empilement de textes et de ce fait une grande complexit juridique. Le ministre de la justice a dlgu une partie de laccompagnement et de la prise en charge de la victime un rseau associatif, mais la fragilit financire et la qualit de lintervention des associations ne sont pas suffisamment values. Le dispositif dindemnisation, malgr dimportants progrs, reste complexe et ingalitaire. La procdure dindemnisation par lEtat repose sur un quilibre prcaire quune volution brutale lie une crise financire durable pourrait dstabiliser, sauf modifier profondment les barmes dindemnisation. Lanimation du rseau des associations par le ministre de la justice reste sommaire : les critres de subventionnement sont complexes, et, sans doute du fait de leur caractre rcent, ne semblent pas encore appliqus dans la pratique. Celle-ci consiste essentiellement reconduire la subvention accorde auparavant. Lvaluation de la qualit du rseau relve de la comptence des magistrats dlgus la politique associative, qui ne consacrent que 5 15 % de leur temps laide aux victimes. Cette valuation nest, ds lors, conduite aujourdhui quau moyen denqutes statistiques ou des actions des grandes fdrations dassociations daide aux victimes, ce qui est insuffisant. La faiblesse, voire labsence, de coordination interministrielle empche de tirer le meilleur parti de laction publique. En particulier, il est difficile dorganiser et darticuler les financements publics lchelle nationale ou lchelon local (dpartemental ou par juridiction).

La Cour recommande : - dans le domaine de la connaissance des victimes : 1. damliorer la connaissance du nombre, de lvolution et des caractristiques socio-dmographiques des victimes dinfractions
En 2009, 11 028 dossiers avaient t ouverts pour un versement de 4, 6 M. Source : rapport dactivit 2010 du fonds de garantie des victimes du terrorisme et dautres infractions pnales.
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pnales, par des enqutes renouveles conduites par le ministre de la justice ; - dans le domaine de laccompagnement : 2. de procder lvaluation rgulire de la qualit des services rendus par les associations daide aux victimes, au niveau des juridictions (tribunaux de grande instance et cours dappel), avec un suivi au niveau national, notamment par lexploitation systmatique des rapports dactivit annuels, au-del de la production de la synthse des tats statistiques annuels ; 3. de mesurer lactivit des magistrats dlgus la politique associative dans le domaine de laide aux victimes (en particulier, la ralit des relations avec les associations du ressort de la cour dappel, nombre de rencontres, runions dorientation, runions dvaluation et de prsentation du rapport dactivit) ; 4. de mieux dfinir, cet effet, les actions des associations qui relvent de laccompagnement strictement judiciaire (avec la dfinition dun cahier des charges de ces actions a minima, pour aider les chefs de juridiction tablir les conventions dobjectifs justifiant les subventions) ; 5. dvaluer la situation financire des associations pour sassurer de la prennisation de leurs actions ; 6. de relancer la coopration interministrielle, en ractivant le conseil national daide aux victimes, et de sassurer de la visibilit et de lemploi de la totalit des financements publics destins aux associations ; - dans le domaine de lindemnisation : 7. de faciliter la demande dindemnisation des victimes, en matire de procdure pnale, notamment par une information systmatique sur les dmarches de dtermination du prjudice corporel, matriel ou moral lors du dpt de plainte (en particulier, la production des pices mdico-judiciaires ncessaires la poursuite de la procdure pnale) ; 8. de proposer des barmes de rfrence pour lindemnisation des victimes en vue dviter les trop grandes disparits dindemnisation.

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SOMMAIRE DES REPONSES


Garde des sceaux, ministre de la justice et des liberts Ministre du travail, de lemploi et de la sant Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement 472 482 483

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REPONSE DU GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE

A titre liminaire, je tiens souligner que le budget ddi l'aide aux victimes a augment, entre 2002 et 2010, de plus de 82 %. Un effort budgtaire particulirement significatif a t ralis en 2008 puisque les crdits ont augment de prs de 15 % entre 2007 et 2008. En 2011, dans un contexte budgtaire restreint, les crdits d'intervention de l'aide aux victimes ont diminu de 5 % par rapport 2010 conformment aux objectifs fixs par le Premier Ministre 1'ensemble des administrations. Ce projet d'insertion au rapport public appelle par ailleurs de ma part les quelques observations ou lments suivants : I - La Cour met en cause l'htrognit des outils statistiques et recommande d'amliorer la connaissance du nombre, de l'volution et des caractristiques socio-dmographiques des victimes d'infractions pnales, par des enqutes renouveles conduites par le ministre de la justice - Au pralable, la Cour semble distinguer deux organismes de statistiques. Or, aux termes du dcret 2009-1321 du 28 octobre 2009, l'institut national des hautes tudes de scurit (INHES), charg de la promotion et de la diffusion des connaissances, a intgr la justice dans son champ de comptences et est devenu l'institut national des hautes tudes de scurit et de la justice (INHESJ). L'observatoire de la dlinquance (OND), dpartement de l'INHES qui a pour mission de recueillir les donnes statistiques, a donc lui-mme t modifi pour devenir 1'observatoire de la dlinquance et de la rponse pnale (ONDRP). La disparit entre les outils de chiffrage n'a donc rien d'incohrent. En effet, les diffrentes enqutes victimes ont pour objectif de mesurer des donnes diffrentes et de renseigner sur des indicateurs varis. Le primtre, l'objet et la mthodologie des outils de chiffrage ne peuvent donc pas tre identiques. Ainsi, chaque anne, 1'observatoire national de la dlinquance et des rponses pnales (ONDRP) ralise une enqute nationale de victimation permettant de connatre le nombre et le profil des personnes qui s'estiment victimes d'une agression et les volutions, tant conjoncturelles que structurelles de la criminalit et de la dlinquance. Cette enqute comprend, depuis 2011, des questions sur le point de savoir si les victimes sont satisfaites des services rendus par les associations d'aide aux victimes. Cette modification du champ de comptence de 1'enqute de victimation permet de renseigner 1'indicateur de satisfaction des victimes inclus dans le Rapport Annuel de Performance.

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Paralllement, des enqutes de satisfaction ont t menes par le ministre de la justice et des liberts afin de rpondre l'objectif de performance de l'action 03 aide aux victimes du programme 101 accs au droit et la justice relatif l'valuation de l'efficience du rseau spcialis des associations. Des enqutes ont t ralises en 2006, en 2007 et en 2008 avec l'appui technique de l'institut TNS SOFRES. En 2011, le ministre de la justice et des liberts a conclu un march avec IPSOS afin qu'une enqute tlphonique soit effectue auprs d'un chantillon reprsentatif de victimes d'infractions pnales s'tant rendues dans des permanences tenues par les associations d'aide aux victimes. Cette enqute est destine amliorer la connaissance du nombre de l'volution et des caractristiques sociodmographiques des victimes d'infractions pnales ainsi que la connaissance de leur satisfaction par rapport aux diffrentes offres de services des associations d'aide aux victimes. En consquence, chacune de ces enqutes rpond un objectif prcis : le nombre de victimes ou l'valuation de la satisfaction des victimes par rapport aux associations d'aide aux victimes. - La Cour souligne galement le dcalage important entre les enqutes de victimation et les tudes statistiques conduites par le ministre de la justice . Elle dduit de ce constat qu'un chiffre noir des victimes demeure et met en exergue le fait que cette connaissance des victimes constitue un enjeu important pour la dtermination des politiques publiques et l'amnagement des mesures. La Cour s'appuie ensuite sur des donnes chiffres : elle fait valoir que les tudes conduites par le ministre valuent le nombre de victimes environ 134 000 personnes tandis que le rapport de synthse des tats statistiques envoys par les associations prcise qu'environ 222 318 victimes d'infractions pnales ont t reues par les associations (chiffres 2010 non disponibles). Ce chiffre de 134 000 victimes a t relev dans l'tude ralise par la sous-direction de la statistique du ministre de la justice relative la satisfaction des victimes de dlits suite au jugement de leur affaire publie dans l'lnfostat Justice n 112. Il importe de prciser que ce chiffre correspond au nombre des seules victimes de dlits dont l'affaire a t juge en 2007 tant observ que l'enqute de satisfaction 2007 tait base sur une population totale de 244 339 victimes. En consquence, ce chiffre de 134 000 ne peut utilement tre rapproch du nombre de victimes d'infractions pnales ayant t reues en 2009 par les associations. Les chiffres, disponibles en 2010, dnombrent 238 352 victimes reues par des associations d'aide aux victimes.

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Par ailleurs, le rapport Lienemann dfinit le chiffre noir comme le nombre de victimes oublies qui n'ont pas signal leur situation de victime d'infraction . Comparer le nombre de victimes venues se renseigner auprs d'associations et le nombre d'affaires juges n'est pas mettre en exergue un chiffre noir . En effet, l'cart constat peut se justifier par bien d'autres motifs que l'absence de dnonciation des faits subis. Des causes d'extinction de l'action publique peuvent en effet survenir, 1'auteur des faits peut demeurer inconnu ou des voies alternatives aux poursuites peuvent tre choisies par le ministre public. Enfin, le ministre de la justice et des liberts dispose bien de donnes prcises issues des cadres du parquet qui permettent d'orienter les politiques publiques mises en uvre. Le nombre de victimes enregistres au bureau d'ordre s'lve 3 137 901 en 2008, 3 032 204 en 2009 et 2 983 379 en 2010 tandis que le nombre de victimes qui se sont constitues parties civiles correspond 148 658 en 2008, 151 010 en 2009 et 157 891 en 2010. II - La Cour souligne les difficults de la victime dans la phase d'excution de la peine - La Cour ne peut affirmer que l'accs aux informations sur les suites du procs dpend, en grande partie, de la prsence et de la mobilisation d'un avocat aprs le procs ou du bon fonctionnement des bureaux d'excution des peines (BEX) et que l'excution des peines est loin d'tre systmatique, laissant ainsi la victime dmunie, sans moyen pour agir, notamment dans le recouvrement de la rparation . Le ministre de la justice et des liberts se montre particulirement attentif ce que les victimes puissent percevoir les dommages et intrts qui leur sont allous par les juridictions. Il serait souhaitable que la prsentation de la Cour mentionne ce stade les commissions d'indemnisation des victimes d'infractions (CIVI) et le service d'aide au recouvrement des victimes d'infraction (SARVI). D'ailleurs, les associations d'aide aux victimes orientent les victimes vers les CIVI et le SARVI et les aident dans leurs dmarches de recouvrement des dommages et intrts. En 2010, 24 112 victimes ont notamment t informes par les associations d'aide aux victimes sur le fonctionnement du SARVI et 22 856 sur celui de la CIVI. Enfin, il ne faut pas oublier le rle essentiel dvolu aux instances charges de l'application des peines. Les articles 707 et D.49-64 du code de procdure pnale disposent en effet que, dans l'exercice de leurs attributions, le ministre public et les juridictions de l'application des peines, ainsi que, s'il est saisi, le service pnitentiaire d'insertion et de probation, prennent en

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compte, tout au long de l'excution de la peine, la protection des intrts et des droits de la victime ou de la partie civile. En consquence, le juge de l'application des peines, inform du non respect de l'obligation d'indemniser la victime, peut imposer un chancier l'auteur, ou sanctionner ce dernier par la rvocation de la mesure probatoire (par ex : SME) ou de l'amnagement de peine (par ex : libration conditionnelle) dont il fait l'objet ou encore, s'il est dtenu, le refus de rduction supplmentaire de la peine. - S'il est vrai que cette situation est d'autant mal vcue qu'au sentiment d'injustice qu'elle prouve ds lors s'ajoute l'obligation d'avoir recours un huissier de justice et d'en supporter la charge, sans avoir la certitude de recouvrer tout ou partie de l'indemnit demande et les sommes alloues par avance , je souhaite rappeler qu'en vertu de la loi du 10 juillet 1991, les victimes les plus dmunies ou les victimes des crimes les plus graves peuvent bnficier d'une aide couvrant totalement ou partiellement les frais de la procdure. Ainsi, le bnficiaire de l'aide juridictionnelle a droit non seulement l'assistance d'un avocat mais galement celle de tous officiers publics ou ministriels dont la procdure requiert le concours, ce qui comprend les frais d'huissiers de justice pour la mise en uvre des voies d'excution. Pour mmoire, en 2011, le budget de l'aide juridictionnelle, pour la rtribution des huissiers de justice, s'est lev 4 300 000 . III - La Cour met en cause l'animation et le suivi du rseau associatif - L'attribution de la gestion de la plateforme tlphonique 08VICTIMES La Cour relve que l'attribution de la gestion de la plateforme tlphonique n'a pas fait l'objet d'une procdure de mise en concurrence et de passation d'un march public . L'institut national d'aide aux victimes et de mdiation (INAVEM) est l'une des principales fdrations partenaires du ministre. Elle a notamment pour mission de grer la plateforme d'coute tlphonique 08VICTIMES. Si la procdure de mise en concurrence et de passation d'un march public n'ont effectivement pas encore pu tre mises en place, il importe de prciser que suite la circulaire du Premier Ministre du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations, un audit a t ralis. Ce dernier a permis de vrifier la conformit du versement des subventions aux associations au regard de la rglementation communautaire relative aux aides d'Etat et au droit interne concernant la commande publique et d'assurer une scurit juridique. Paralllement, le ministre de la justice et des liberts a analys la convention cadre qui lie l'Etat l'INAVEM pour la gestion de la plateforme tlphonique d'aide aux victimes. Aprs examen, il a t conclu la ncessit de passer un march public pour 1'excution de

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cette prestation considre comme un service d'intrt conomique gnral (SIEG). Le ministre de la justice et des liberts a ds lors dcid de renouveler la convention d'objectifs avec l'INAVEM pour l'anne 2011 mais a avis cette fdration de la mise en uvre pour cette action d'une procdure de mise en concurrence en vue de la conclusion d'un march public avant le 1er janvier 2013. La situation est donc en cours de rgularisation. b) La Cour recommande de procder une valuation rgulire de la qualit des services rendus par les associations d'aide aux victimes, au niveau des juridictions (tribunaux de grande instance et cours d 'appel) avec un suivi au niveau national, notamment par l'exploitation systmatique des rapports d'activit annuels, au-del de la production de la synthse des tats statistiques annuels . C'est un sujet particulirement important. Je peux vous assurer que le ministre de la justice et des liberts y veille. Chaque anne, les magistrats dlgus la politique associative et l'accs au droit (MDPAAD), prsents au sein de chaque cour d'appel, instruisent les demandes de subventions des associations. Ils s'appuient pour cela sur la circulaire d'orientations en matire de politique associative publie par le ministre de la justice et des liberts et sur les rapports d'activit annuels des associations. Les MDPAAD laborent une synthse de 1'activit de chaque association, vrifient ce titre que les associations ont atteint les objectifs fixs et qu'aucune anomalie budgtaire n'apparat. Ils font galement ressortir les projets de dveloppement d'activits pour l'anne venir. En consquence, ce magistrat tablit un tableau de bord par association permettant de faire ressortir les indicateurs de performance et de suivi qualitatif de l'activit des associations et assure un contrle de gestion annuel. Ces documents de synthse sont ensuite transmis au niveau ministriel pour analyse. La situation de chaque association est reprise en dialogue de gestion avec les cours d'appel. Ce n'est qu' l'issue de cet change que le montant des subventions est arrt. En consquence, et contrairement ce qui est affirm, le montant des subventions est appel varier en fonction des difficults particulires soulignes par les cours d'appel ou en fonction des priorits dfinies dans le cadre du projet annuel de performance. Grce ce travail qui complte utilement les enqutes statistiques, le ministre dispose d'une connaissance prcise des activits et de la performance de ses associations. Conformment aux circulaires annuelles de la direction du budget, le rapport sur l'effort financier du programme 101 en faveur des associations est prsent chaque anne en annexe de la loi de finances dans les jaunes associations . Le ministre de la justice et des liberts ralise cet gard un effort important en prcisant pour chaque association, concernant l'exercice N-1, le montant de la subvention verse au

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titre du programme 101, l'objet prcis des actions de l'association l'origine de la subvention, une valuation quantitative et qualitative de l'action concerne et notamment en cas de conventions d'objectifs une justification permettant de savoir si les objectifs fixs ont t atteints. - La Cour recommande de mesurer l'activit des magistrats dlgus la politique associative dans le domaine de l'aide aux victimes (en particulier, la ralit des relations avec les associations du ressort de la cour d'appel, nombre de rencontres, runions d'orientation, runions d'valuation et de prsentation du rapport d 'activit) Les circulaires du 12 janvier 1998 et du 26 fvrier 2002 prvoient qu'il appartient au magistrat dlgu la politique associative et l'accs au droit (MDPAAD), dsign par le chef de cour d'appel, d'impulser, de coordonner, de soutenir et d'valuer l'ensemble des actions mises en uvre par les juridictions dans le cadre de l'aide aux victimes, de la prvention de la dlinquance et de la rcidive ainsi que de la mdiation pnale et civile, conformment aux orientations du ministre de la justice et des liberts. Au regard de ces textes, l'apprciation de l'activit de ces magistrats relve des chefs de cour, conformment aux orientations gnrales du ministre. Les MDPAAD rencontrent plusieurs fois par an les responsables des associations d'aide aux victimes la demande de ces derniers ou de leur propre initiative. Ces magistrats sont tout particulirement prsents aux cts des associations pour 1'laboration de la convention annuelle d'objectifs et les dossiers de subvention. Le ministre a, de son ct, le souci d'harmoniser la pratique des MDPAAD. Il organise rgulirement des runions runissant ces magistrats pour faire le point sur l'volution de la politique associative et de la politique d'aide aux victimes. J'ai galement demand l'cole nationale de la magistrature d'organiser des formations spcifiques ddies la prise de fonction des MDPAAD. - La Cour recommande de mieux dfinir cet effet, les actions des associations qui relvent de l'accompagnement strictement judiciaire (avec la dfinition d'un cahier des charges de ces actions a minima, pour aider les chefs de juridiction tablir les conventions d'objectifs justifiant les subventions) . Ainsi que je l'ai prcdemment indiqu, le ministre publie chaque anne une circulaire d'orientations en matire de politique associative et les cours d'appel concluent des conventions annuelles d'objectifs, au regard de ces directives. La recommandation de la Cour visant dfinir davantage 1'action des associations d'aide aux victimes parat difficile concilier avec la loi du 1er juillet 1901 au terme de laquelle l'objet et le but du contrat doit tre librement dfini par les individus qui s'associent.

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La recommandation visant tablir un cahier des charges laisse craindre que les associations n'auraient plus l'initiative de leurs actions. Le ministre de la justice et des liberts risquerait alors d'tre en contradiction avec les orientations de la circulaire du 18 janvier 2010, et, par voie de consquence d'tre soumis aux rgles des marchs publics. - La Cour recommande d'valuer la situation financire des associations pour s'assurer de la prennisation de leurs actions . Le ministre de la justice et des liberts procde chaque anne, 1'occasion des dialogues de gestion, une valuation qualitative des actions menes par les associations mais galement une analyse financire de leur situation. Les subventions des associations ne sont verses qu'aprs examen de la situation financire des associations partir de leurs comptes de rsultat, de leurs bilans financiers et des comptes-rendus financiers des actions menes dans le cadre des conventions d'objectifs conclues avec la cour d'appel. Il est exact de souligner que le rseau associatif est fragilis par une diminution gnralise des crdits verss tant par des acteurs publics que privs. Nanmoins, malgr ces difficults, le ministre de la justice et des liberts s'efforce de maintenir les dispositifs existants. Lorsqu'en cours d'exercice, les associations rencontrent des difficults financires qui n'ont pu tre anticipes, les reprsentants associatifs en informent le ministre. C'est ainsi qu'en 2011, 98 000 de dotations complmentaires ont t verss 24 associations en difficults. La politique d'aide aux victimes figure en effet au nombre de mes priorits budgtaires. En 2011, prs de 10,29 millions d'euros ont t affects l'aide aux victimes, dont 8,59 millions de subventions aux associations locales et 1,7 million pour les fdrations et associations nationales. - La Cour recommande de relancer la coopration interministrielle, en ractivant le conseil national, et de s'assurer de la visibilit et de 1'emploi de la totalit des financements publics destins aux associations . La Cour note en effet que 1'aide aux victimes devrait s'inscrire dans une dimension globale impliquant les diffrents acteurs publics pour corriger les lacunes du dispositif et les duplications. Le CNAV, cre par le dcret n 99-706 du 3 aot 1999, est charg de faire toute proposition portant notamment sur l'accueil, l'information, la prise en charge et l'indemnisation des victimes d'infractions pnales. Le dcret n 2010-1106 du 21 septembre 2010 a rform la composition du CNAV afin d'une part de le rendre plus oprationnel, d'autre part de renforcer la reprsentation des associations de victimes et d'aide aux victimes.

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Au cours de la runion d'installation du 14 dcembre 2010, j'ai dcid d'engager des travaux sur plusieurs thmatiques majeures dont la prise en charge des victimes d'accidents de la route et le suivi de la loi de l'application de la loi n 2010-769 du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spcifiquement aux femmes, aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernires sur les enfants. Il ne rentre pas dans la mission du CNAV de remdier l'absence de coopration interministrielle et de s'assurer de la visibilit et de 1'emploi de la totalit des financements publics destins aux associations . - La Cour fait le constat de la place marginale occupe par le juge dlgu aux victimes, en particulier face aux services du parquet, interlocuteurs directs des victimes dont il reoit . Toutefois, le dcret n 2007-1605 du 13 novembre 2007 instituant le juge dlgu aux victimes (JUDEVI) a t vid de sa substance par arrt du conseil d'Etat du 28 dcembre 2009. La haute juridiction administrative a en effet annul les articles relatifs aux attributions d'administration judiciaire du JUDEVI en estimant qu'une partie d'entre eux relevait du domaine lgislatif. Ce magistrat ne peut dsormais plus tre saisi par les victimes d'infraction et ne peut pas transmettre au procureur de la Rpublique, au juge de l'application des peines ou au juge des enfants les saisines des victimes lui signalant les manquements d'un condamn ses obligations ou lui demandant qu'un condamn soit soumis de nouvelles obligations. Le JUDEVI conserve ses seules fonctions juridictionnelles et administratives. Dans le cadre des premires, il prside la commission d'indemnisation des victimes d'infractions et, ventuellement, les audiences sur intrts civils. Dans le cadre des secondes, le juge dlgu aux victimes doit vrifier les conditions dans lesquelles les parties civiles sont informes de leurs droits l'issue de l'audience. Il labore et met en uvre des dispositifs coordonns d'aide aux victimes au sein des juridictions. A ce jour, le JUDEVI est l'interlocuteur des associations d'aide aux victimes au sein des tribunaux de grande instance. Il participe notamment au comit de pilotage des bureaux d'aide aux victimes. IV - La cour recommande d'amliorer l'effectivit de la rparation - La cour propose que soient instaurs des barmes de rfrence pour l'indemnisation des victimes en vue d'viter de trop grandes disparits. Le bureau d'aide aux victimes et de la politique associative a anim en 2003 un groupe de travail, prsid par Yvonne LAMBERT-FAIVRE, au sein du conseil national d'aide aux victimes (CNAV). Sa mission consistait rflchir l'laboration d'un barme national conu comme un instrument de rfrence la disposition des professionnels

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(magistrats, avocats...) ainsi qu' une dfinition plus claire des diffrents postes de prjudices. Le rapport a t dpos en octobre 2003. Dans ses conclusions, le groupe de travail a reconnu que chaque victime prsente un cas particulier qui est fonction notamment de sa profession, de son ge, de l'incidence des faits sur ses revenus, etc... L'hypothse d'un barme d'indemnisation a t rejete au motif que l'expertise mdicale est une aide la dcision du juge qui doit conserver sa pleine libert d'apprciation. En revanche, 1'cole nationale de la magistrature a mis en place un rfrentiel conforme la nomenclature propose par Jean-Pierre DINTILHAC, qui fournit chaque magistrat une aide mthodologique et des rfrences d'indemnisation. Ce rfrentiel, bas sur un travail inter-cour, est rgulirement actualis afin de prendre en compte les volutions jurisprudentielles. Ainsi, ces rfrences moyennes permettent de guider tant les magistrats que les victimes et leurs conseils et les assureurs. - En outre, la Cour dveloppe le dispositif d'indemnisation instaur par l'Etat et voque alors le fonds de garantie des victimes du terrorisme et d'autres infractions pnales (FGTI). Je me permets d'attirer l'attention de la Cour sur le fait que ce dispositif fait appel la solidarit nationale. Il ressort en effet de 1'arrt du 3 juillet 1991 approuvant les statuts du fonds de garantie contre les actes de terrorisme et d'autres infractions que ce fonds, dot de la personnalit civile, est rgi par les articles R. 422-1 et suivants du code des assurances. Ces articles prvoient notamment que le fonds est aliment par une contribution assise sur les primes ou cotisations des contrats d'assurance de biens. Conclusion En conclusion, je partage les interrogations de la Cour sur la fragilit de la situation financire des associations d'aide aux victimes et sur la prennit de leurs actions. J'aurais souhait qu'elle mentionne la gnralisation dans tous les tribunaux de grande instance des bureaux d'aide aux victimes, instaurs en 2009 et qui rpondent un vritable besoin des victimes d'tre accueillies, coutes et orientes par des associations d'aide aux victimes au sein mmes des juridictions que je dfends actuellement devant le Parlement dans le cadre du projet de loi de programmation relatif 1'excution des peines. Il me paratrait galement pertinent qu'elle aborde le dispositif de prise en charge des victimes d'accidents collectifs et de suivi des procs sensibles car ces procdures reprsentent une large part de la politique de 1'aide aux victimes. En effet, au sein du ministre, une cellule est charge d'assurer, dans l'urgence, ds la survenance de l'accident, la coordination de l'ensemble des acteurs concerns. Elle participe ensuite au comit de suivi

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mis en place dans les jours suivants afin d'assurer, moyen et long terme, le suivi des dispositifs. A titre d'exemple, le ministre de la justice et des liberts a t particulirement mobilis sur les deux accidents ariens survenus en 2009 (vol AF447 Rio-Paris et IY 626 Sanaa-Moroni). Un guichet unique a galement t mis en place en date du 17 mai 2011, pour la prise en charge des victimes de l'acte de terrorisme de Marrakech du 28 avril 2011, en vertu de l'instruction interministrielle n 860/SGDN/PSE/PPS du 6 octobre 2008 relative la prise en charge des victimes d'actes de terrorisme. Ce guichet a permis aux victimes et leurs ayants droit de bnficier, en un seul lieu, de toutes les comptences requises pour leur prise en charge globale. Les procs susceptibles de mobiliser des ressources dpassant les moyens de fonctionnement courants de la juridiction et de l'association d'aide aux victimes locale bnficient d'un traitement privilgi. Les victimes bnficient alors d'une prise en charge lors de la prparation du procs et d'un accompagnement au moment et la suite du procs. En 2011, ont notamment t suivis le procs en appel de l'explosion de l'usine AZF et le procs de l'incendie du boulevard Vincent Auriol. Pour ce faire, le ministre de la justice et des liberts gre un fonds de rserve qui permet de subventionner les associations locales d'aide aux victimes en raison du surcrot d'activit gnr par la prise en charge des victimes en cas d'accidents collectifs et l'occasion de procs exceptionnels. Au-del de tous les efforts dj accomplis dans le domaine de l'aide aux victimes, j'entends rester tout particulirement vigilant et attentif la situation des victimes d'infractions pnales et celle des associations et fdrations d'aide aux victimes.

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REPONSE DU MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANTE

Mon ministre n'est pas directement concern par vos observations. Le seul point le concernant et sur lequel votre rapport n'appelle pas de commentaire de ma part concerne les dispositifs spcialiss d'indemnisation grs par le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) et l'office national d'indemnisation des accidents mdicaux (ONIAM).

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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Je souhaite vous soumettre en retour les observations suivantes. Vous recommandez d'valuer la situation financire des associations et de s'assurer de la visibilit et de l'emploi de la totalit des financements publics destins aux associations, en relevant une insuffisante coordination entre les financements publics destins aux associations locales d'aide aux victimes. Ces associations bnficient en effet d'un cofinancement des collectivits territoriales et d'un financement au titre de la politique de la ville, qui viennent s'ajouter aux subventions accordes par le Ministre de la Justice. S'agissant de ce dernier, le montant des subventions verses aux associations est prcisment identifi au sein du programme 101 Accs au droit et la justice de la mission Justice et fait l'objet d'un suivi budgtaire rgulier. Ainsi, les subventions verses aux associations locales, d'une part, et celles destines aux associations ou fdrations nationales, d'autre part, font l'objet d'une budgtisation distincte, permettant une gestion et un suivi prcis de la dpense. Le processus de conventionnement de chaque association par le Ministre de la Justice permet quant lui d'identifier prcisment les besoins des associations locales et d'adapter le montant des subventions aux besoins identifis, tout en s'assurant annuellement de la mise en uvre des missions qui leur sont confies. Vous soulignez que les crdits allous l'aide aux victimes au sein du programme 101 sont en baisse en 2012. Pour rappel, les crdits destins aux associations locales ont connu une hausse continue entre 2005 et 2011 (+ 30 %), les crdits prvus dans le projet de loi de finances pour 2012 (8,49 M) ne reprsentant qu'un trs lger recul de - 1,16 % par rapport la loi de finances initiale pour 2011. Ce mouvement relve d'une stratgie de rationalisation du fonctionnement et de l'intervention des associations locales auprs des victimes qui se traduit notamment par une stabilisation des associations conventionnes par le Ministre, encourages mutualiser leurs moyens et partager les meilleures pratiques. Les tats statistiques retraant lvolution du nombre de victimes suivies et aides mettent ainsi en vidence un recours accru des victimes lassistance et aux services proposs par les associations subventionnes. D'une manire plus gnrale, dans le cadre de la gnralisation des bureaux d'aide aux victimes l'ensemble des tribunaux de grande instance, le rseau associatif d'aide aux victimes est appel jouer un rle accru. Le projet de loi de programmation relatif l'excution des peines en cours d'examen au Parlement prvoit ainsi la cration de 140 bureaux d'aide aux

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victimes pour un cot de fonctionnement annuel total estim 2,8 millions d'euros. Il est en outre prvu de crer 207 emplois au titre de la gnralisation des bureaux de 1'excution des peines ce qui reprsente un effort budgtaire de grande ampleur. Vous notez l'insuffisance des moyens ddis aux dispositifs d'indemnisation des victimes, tout en reconnaissant que les montants d'indemnisation et de recouvrement des indemnisations au bnfice des victimes d'infractions ont connu une trs forte hausse ces dernires annes. Le fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI), dont vous jugez que sa situation financire demeure fragile, dtient nanmoins des actifs correspondant trois ans d'indemnisation. Enfin, je partage votre recommandation relative l'valuation systmatique de la qualit des dispositifs d'aide aux victimes financs par le ministre de la Justice. Je note nanmoins que ces dispositifs font l'objet d'un objectif de performance et d'un indicateur associ intitul indice de satisfaction des victimes d'infractions sur l'aide apporte dans les projets et rapports annuels de performances du programme 101. En sus de cet indicateur, dont la mthodologie a t entirement refonde en 2011, la sousdirection de la statistique des tudes du Ministre de la Justice a conduit en 2011 une enqute qualitative complmentaire portant sur la satisfaction des victimes ayant eu un recours effectif aux permanences tenues par les associations d'aide aux victimes.

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Deuxime partie Les politiques publiques

Chapitre IV La cohsion sociale

1 Le logement social : les priorits gographiques 2 Le systme de retraite de la fonction publique en Nouvelle-Caldonie : une rforme indispensable

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1 Le logement social : les priorits gographiques


_____________________ PRESENTATION ____________________ La France mtropolitaine compte environ 4,5 millions de logements locatifs sociaux soumis un loyer rglement et ouverts aux mnages selon leurs ressources, soit 16 % des 28 millions de rsidences principales. Le financement de 131 000 nouveaux logements sociaux a consomm, en 2010, 594 M de crdits de paiement du budget de lEtat. Sy sont ajouts plus de 2 milliards de dpenses fiscales rattachables (TVA taux rduit, exonration de taxe foncire), les subventions de collectivits locales et dAction logement (ancien 1 % logement financ par les entreprises) et la mobilisation de ressources de la Caisse des dpts et consignations. Le contexte des finances publiques a conduit, en 2011 et pour 2012, prvoir une sensible rduction de cet effort budgtaire. Il apparat ainsi dautant plus important que lEtat se dote des moyens dallouer les ressources aux territoires o le besoin est le plus lev. En 2009, selon le ministre charg du logement, 75 % des logements sociaux taient construits l o nexistaient pas de besoins manifestes, et seuls 25 % ltaient dans les zones les plus tendues. Le ministre annonait en consquence un fort recentrage des priorits, dj voqu depuis 2006 mais jusqualors gure suivi deffets. Cette politique de recentrage a t conduite, de faon paradoxale, par rfrence, non au zonage conu spcifiquement pour les logements sociaux, mais une cartographie du territoire dessine pour les aides linvestissement locatif priv. Au demeurant, ni lun ni lautre de ces deux zonages ne permettent de mesurer finement les besoins en logements sociaux sur les territoires et leur coexistence mal articule induit, de surcrot, des effets ngatifs pour la construction de ces logements.

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La politique de concentration des financements sur les zones les plus tendues, mise en uvre de faon effective depuis 2010, sappuie ainsi sur des instruments inadapts, parfois, mme contre productifs, et ses rsultats sont, ce jour, modestes. Tels sont les constats tirs par la Cour dune rcente enqute qui fait suite aux travaux conduits prcdemment tant sur laide personnalise au logement339, qui relevaient que le zonage des aides tait porteur dingalits, que sur la dlgation des aides la pierre340. Le contrle a port, cette fois-ci, sur la politique dallocation des aides la construction de logements sociaux. Il a t men auprs de ses principaux acteurs et des prfets des rgions mtropolitaines. Dans ses recommandations, la Cour appelle une meilleure rpartition dans les territoires de la programmation des logements sociaux et prsente des perspectives pour aider y parvenir.

I - Deux zonages inadapts la construction sociale


Pour la gestion et la programmation des politiques du logement, le territoire national est divis en zones gographiques. Le classement de chaque commune, selon ces zones, permet de connatre le type dincitation fiscale et de priorit de construction de logement sappliquant sur son territoire, le loyer maximal en vigueur selon la catgorie de logement rglement, le niveau de ressources ouvrant droit tel type de logement et le montant des aides au logement ouvert aux mnages.

Les aides de lEtat la construction de logements sociaux Les logements sociaux relvent de trois catgories, selon les aides ou agrments accords par lEtat et la nature des prts consentis par la Caisse des dpts et consignations : (1) Le prt locatif aid intgration (PLAI) finance des logements dont les loyers sont les plus bas, et qui sont rservs aux mnages qui cumulent des difficults financires et sociales.
339 340

Rapport public annuel 2007. Rapport public particulier, 2011 Les aides la pierre .

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(2) Le prt locatif usage social (PLUS) finance la plupart des logements sociaux destins aux mnages ressources modestes. (3) Le prt locatif social (PLS) finance des logements conus pour quen zone tendue le loyer soit plus lev que celui du PLUS mais plus bas que le loyer moyen du march. Des subventions de lEtat dun montant diffrent selon les zones lettres sont attribues aux PLAI et aux PLUS, et une aide spcifique est rserve aux cas de surcharge foncire , cest--dire lorsque le prix des terrains est lev.

Selon les catgories de logements locatifs, deux types de zonages sappliquent.

A - Le zonage HLM : un outil inutilis pour la programmation


Le zonage dit locatif social , ou HLM , a t tabli en 1977 en vue du calcul des droits laide personnalise au logement. Il a t construit pour tenir compte des carts entre les loyers de march et les revenus des personnes, carts plus ou moins grands selon les territoires, puis il a t tendu toutes les aides personnelles au logement (APL).

Le zonage locatif social


La zone I runit lagglomration de Paris et les communes des Hautsde-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, ainsi que les zones durbanisation et les villes nouvelles dIle-de-France. La zone I bis, laquelle sappliquent des plafonds de loyers suprieurs la zone I, a t cre pour tenir compte du niveau de tension suprieur de Paris et de ses communes limitrophes. La zone II comprend les autres communes de lIle-de-France, les agglomrations et les communauts urbaines de plus de 100 000 habitants, les zones durbanisation et les villes nouvelles hors Ile-de-France, le Genevois franais la frontire suisse, les les non relies au continent et des cantons du dpartement de lOise. La zone III correspond au reste du territoire mtropolitain.

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Ce zonage zones chiffres - conditionne le montant des loyers applicable par les organismes bailleurs de logements sociaux, les plafonds de ressources des mnages susceptibles de se voir attribuer un logement social, et le montant de lAPL en fonction du revenu des locataires. Il sapplique seulement aux barmes des aides personnelles au logement, les aides tant moins leves dans les zones II et III, ainsi quaux plafonds de ressources et de loyer des logements sociaux ouverts aux mnages dont les revenus sont les plus modestes, financs par le prt locatif aid dintgration (PLAI) ou le prt locatif usage social (PLUS). Les plafonds des logements financs par un prt locatif social (PLS) ne ressortent pas du zonage HLM, mais du zonage A, B, C,341 ce qui ne favorise pas la cohrence du dispositif.

Carte n 1 : Zonage utilis pour les plafonds de ressources et de loyers du logement locatif social

Source : ministre charg du logement (direction gnrale de lamnagement, du logement et de la nature)

341

Voir lencadr page 489.

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De faon paradoxale, ce zonage HLM nest pas utilis pour la programmation de nouveaux logements sociaux. Fond sur des critres essentiellement dmographiques, il a, en effet, t considr comme trop sommaire. En outre, il na pas t rvis depuis 2005, et cette dernire rvision na concern que Paris et la petite couronne, ainsi que quelques communes du Genevois franais. Ce dfaut d'actualisation s'explique, titre principal, par des considrations budgtaires : le reclassement de communes un niveau suprieur aurait augment le nombre des bnficiaires ligibles au montant maximal des aides personnelles au logement ; il aurait donc encore accru le montant des crdits ouverts qui se sont levs 5 369 M en 2010, 5 543 M en 2011 et 5 558 M dans le projet de loi de finances pour 2012.

B - Une utilisation du zonage locatif priv au-del de son objet initial


Les dpenses fiscales en faveur de linvestissement priv locatif consistent en des rductions dimpt pour les investisseurs qui louent leur bien dans certaines conditions. Pour chacun des dispositifs incitatifs qui se sont succd, ont t crs des zonages zones lettres qui dlimitent les territoires ligibles la dduction fiscale. Le dispositif Scellier , actuellement en vigueur et qui le restera jusqu la fin de 2012, sapplique deux types de logements : le premier, loyer intermdiaire , offre de plus fortes rductions dimpts et le locataire doit justifier de ressources infrieures un plafond ; le second, loyer dit libre , dont le locataire nest soumis aucune condition de ressources, mais dont le loyer est nanmoins plafonn. Ce zonage fixe la modulation des plafonds daccs et de loyer, commune par commune. Jusquen dcembre 2010, le dispositif a fonctionn guichet ouvert, sans accord pralable de lEtat. Ce nest que depuis 2011 quun agrment a t instaur, mais uniquement pour la zone la moins chre. Pour valuer la ncessit de financer ou non la construction de nouveaux logements locatifs sociaux, ladministration mesure la tension avec un instrument conu pour autoriser et moduler la dpense fiscale en faveur de linvestissement locatif priv.

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Il est fait lhypothse que lanalyse du march du logement permet de reprer les zones tendues caractrises par un niveau lev des loyers de loffre locative prive et du prix des transactions immobilires. Cest dans ces zones quil conviendrait en consquence de soutenir la construction, notamment celle de logements sociaux, afin de faire baisser le niveau des loyers par une offre plus abondante et de permettre aux foyers aux revenus modestes de se loger. Ainsi, lhypothse revient considrer que des prix levs sur le march locatif priv indiqueraient au mme endroit un besoin en construction de logements locatifs sociaux.

1 - Un zonage partiellement rvis


Ce zonage a t constitu en 2003 pour le dispositif Robien de soutien linvestissement locatif342, puis adapt aux mesures qui lui ont succd. La version actuelle, dite Scellier , est issue dune rvision conduite en 2009 et amnage en 2010. Elle a port de quatre cinq le nombre de zones gographiques : A Bis, A, B1, B2, C, dans un ordre dcroissant de tension. Le zonage de linvestissement locatif ou zonage Scellier
Zone A bis : Paris et des communes proches de Paris. Cette zone est identique la zone I bis pour les offres de prt mises avant le 1er juin 2011 ; elle a t tendue pour les offres de prt mises aprs le 1er juin 2011 ; Zone A : dpartements de la petite couronne, une partie des communes des dpartements de la grande couronne les plus proches de Paris, certaines communes de lAin et de Haute-Savoie (proches de Genve), des Alpes-Maritimes et du Var (sur le littoral, de Hyres Menton) ; Zone B : des communes de la grande couronne, des agglomrations de plus de 50 000 habitants considres comme tendues, certaines communes o les loyers taient levs, les les non relies au continent, les dpartements et territoires doutre-mer, le pourtour de la Cte dAzur. La zone est subdivise en zone B1 et zone B2 selon la taille de lagglomration (plus de 150 000 habitants) et lintensit de la tension ; Zone C : le reste du territoire.

Pour la rvision de 2009, sur la base du zonage Robien et des informations recueillies auprs de professionnels du logement priv,
342

Loi n 2003-590 du 2 juillet 2003.

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ladministration centrale du ministre charg du logement a examin des indicateurs de tension du march regroups en deux indices. Il est ressorti de lexamen de ces indices que le critre prpondrant est celui des prix de march tant des locations que des transactions. Des propositions de dclassement (passage dans une catgorie moins tendue) et de reclassement (passage dans une catgorie plus tendue) ont t ensuite formules et soumises aux 22 services dconcentrs rgionaux de lEtat comptents. Seuls six dentre eux ont rpondu. Il a t, par ailleurs, dcid, en concertation avec les reprsentants des professionnels, de classer de faon identique les communes membres dun mme tablissement public de coopration intercommunale, sauf diffrences manifestes de tension. Aprs consultation des associations reprsentant les lus locaux, la liste des communes par zone a t arrte. Toutefois, si en avril 2009, 795 reclassements indiquant une plus grande tension ont bien t mis en uvre, il a t dcid de repousser en fin danne le dclassement des communes de la zone B la zone C, dans le cadre du plan de relance, pour soutenir le secteur du btiment dans toutes les communes. A ce jour, aucun dclassement na cependant t opr. Faute dactualisation, le zonage A, B, C ne reflte donc pas la tension en zones B2/C pour plusieurs agglomrations dont le changement de catgorie avait t voqu. En revanche, la zone A en rgion Ile-deFrance a t scinde en A et en Abis par deux arrts successifs parus en dcembre 2010 et juin 2011.

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Carte n 2 : Zonage utilis pour les aides au logement locatif priv et pour la programmation du logement locatif social

Source : ministre charge du logement (direction gnrale de lamnagement, du logement et de la nature)

2 - Un zonage sommaire
Au niveau national, les sources dinformation disponibles pour mesurer la tension sont nombreuses mais disperses, non exhaustives et souvent peu fiables. Il nexiste pas, en effet, de systme dinformation unique permettant de connatre lvolution du parc social. Comme la Cour la dj montr, les systmes dinformation centraux ne samliorent que lentement343. Ils privilgient, en outre, le suivi financier aux dpens du suivi des ralisations. Ainsi, la connaissance du parc social repose sur deux types denqutes dont les auteurs, le champ et les rsultats sont diffrents. Les donnes dont le niveau de prcision gographique est le plus fin les recensements de lINSEE et la base FILOCOM qui rassemble des
343

Cf. Rapports sur Les aides au logement dans le budget de lEtat (juin 1994) et sur Les aides la pierre (mai 2011).

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informations fiscales sur le logement , prsentent des faiblesses et leur fiabilit est conteste. Sagissant de la connaissance des loyers, les informations disponibles sont souvent incompltes et les diffrentes sources ont adopt des approches mthodologiques diffrentes, faute dun outil national. De plus, il nexiste aucune information, au plan national, sur le volume et la localisation des ralisations correspondant des investissements locatifs privs financs grce aux dpenses fiscales, ni a fortiori sur leur occupation et les loyers rels pratiqus. Il manque un outil prospectif de lvolution des besoins en logements sociaux. La Cour souligne nouveau la ncessit damliorer, au niveau national, les outils de connaissance du parc social de logements et de son volution. En revanche, dans plusieurs rgions, la connaissance du parc existant, de la tension des marchs du logement et des besoins en logements privs et sociaux a t souvent complte par des tudes spcifiques qui portent tant sur la prvision de lvolution des besoins que, de faon plus fine, sur la mesure de la tension. Les comits rgionaux de lhabitat (CRH), instances de concertation rassemblant les partenaires de la politique du logement, ou les prfets de rgion lorsquils procdent la rpartition des objectifs de construction de logements sociaux entre les territoires, commencent sappuyer sur ces tudes. Certains services dconcentrs rgionaux les directions rgionales de lenvironnement, de lamnagement et du logement (DREAL) ont t amens construire des rfrentiels partags, fonds sur une cartographie des besoins et de la tension diffrente du zonage A, B, C. En Auvergne, Basse-Normandie, MidiPyrnes, un zonage spcifique a t construit pour rpartir les financements et ainsi orienter la programmation. Ces enqutes ou ces tudes compltent les indicateurs disponibles au niveau national. Dans certaines rgions, les besoins des mnages aux revenus les plus modestes sont pris en compte et, parfois, ltat doccupation du parc fait lobjet dune analyse approfondie. Ainsi des travaux ont t conduits dans plus de la moiti des rgions, aboutissant parfois des connaissances fines du terrain (dix classes distingues en Haute-Normandie ou six indices de tension en Midi-Pyrnes, par exemple), et ces tudes fondent les demandes dajustement formules par les services dconcentrs de lEtat.

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3 - Un zonage critiquable
Le zonage tel quil rsulte de la rvision de 2009 fait lobjet de contestations. Elles refltent, dun ct, les lacunes au plan national et, de lautre, les progrs dans la connaissance de la situation du march du logement et de la ralit des besoins en logements sociaux aux chelons locaux. En Alsace, le prfet considre que la dmarche mthodologique qui a prsid au classement en zone C et B, l'poque o ce classement a t labor, pchait par un manque de rigueur . Il souligne que des communes de zone C, dont les besoins en logements sont attests selon les tudes rgionales, ne peuvent attirer les investisseurs privs et auraient d tre reclasses et quinversement, des communes classes en zone B n'auraient jamais d (l) tre . En Aquitaine, le prfet estime indispensable denvisager un ajustement des zonages : les communes du bassin sud dArcachon, classes en zone B2 et en zone III, devraient tre reclasses en zone B1 et II, le territoire quelles recouvrent tant aussi tendu que la communaut urbaine de Bordeaux et le Pays basque . En Auvergne, la rvision de 2009 a dclass de B1 B2 les communes de lagglomration clermontoise lexception de ClermontFerrand et de Chamalires, ce qui, affirme le prfet, ne se justifie pas. Selon lui, lensemble de lagglomration clermontoise connat une tension, linverse des agglomrations de Montluon et de Vichy, galement classes en B2. Les communes de Moulins, du Puy-en-Velay et dAurillac relvent galement davantage, selon lui, de B2 que de C, la diffrence des communes rurales environnantes. En Bretagne, il est estim que le zonage montre de nombreuses lacunes, dont la principale est de ne pas tenir compte des critres dfinis par la loi SRU, et quen tout tat de cause des zones tendues, notamment sur le littoral, nentrent pas dans le zonage . En Franche-Comt, la zone frontalire avec la Suisse connat une tension plus forte que le reste du territoire, laquelle nest pas traduite dans le zonage. Le prfet de Basse-Normandie considre que le classement Scellier reflte globalement les tensions sur le march du logement . Il a cependant rcemment demand le reclassement de lagglomration de Caen en zone B1 et des secteurs ctiers en B2, sur le fondement dune tude locale approfondie, base sur une comparaison avec sept agglomrations de caractristiques similaires celle de Caen mais classes en zone B1.

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En Haute-Normandie, les agglomrations du Havre, de Rouen et dEvreux, auparavant partiellement classes en C, ont t reclasses en B2 en 2009, mais les services de lEtat considrent que cette rvision est insuffisante et que le nouveau dispositif Scellier empche des investissements privs dans des ples de dveloppement, comme Dieppe ou Vernon, rests en zone C, alors quils auraient d tre en B2. En Provence-Alpes-Cte dAzur, le prfet estime que le march immobilier est en tension dans lensemble de la rgion et que le zonage Scellier est trop restrictif. Ainsi, dans les Bouches-du-Rhne, Aix et son agglomration sont classes en zone B1, alors que les niveaux de loyer pratiqus sont parmi les plus levs de la rgion. Les services de lEtat, qui avaient propos le reclassement de lagglomration en zone A en 2009, nont pas t suivis. En Picardie, depuis la prise en compte en 2010 du zonage A, B, C dans ltablissement de la programmation, de nombreux acteurs rgionaux ont exprim des doutes sur la capacit du zonage actuel traduire les tensions entre loffre et la demande . Il a t propos, lors de la runion de fvrier 2011 du comit rgional de lhabitat, danalyser la pertinence du zonage en testant sur les territoires une srie dindicateurs . En Ile-de-France, le zonage Scellier a t modifi fin 2010 et mi2011 avec la cration puis lextension dune zone A bis, dont les plafonds de loyers sont les plus levs, alors que dans les autres zones, A comprise, les loyers plafonds ont baiss en janvier 2011 pour les oprations nouvelles. Cette rvision na aucun impact sur les priorits en matire de logement social, puisquil est fait bloc des rsultats des zones A et A bis. Selon le prfet de la rgion Ile-de-France, ce zonage reflte assez fidlement les volutions suivies par les marchs locaux de limmobilier pour le neuf du fait de sa mise jour souvent renouvele ; ses seuls dtracteurs sont les promoteurs constructeurs, qui ont intrt une extension de la zone A bis afin de pouvoir proposer des programmes offrant linvestisseur les loyers les plus levs.

C - Deux outils mal articuls


1 - Des difficults construire pour les plus dfavoriss
La coexistence de deux zonages, dont lun non rvis depuis 2005 et lautre partiellement rvis en 2009, a des consquences ngatives.

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En 2003 et 2005, les rvisions du zonage HLM, dont le but tait de rduire les distorsions avec le zonage de linvestissement locatif priv, ont concern lIle-de-France et, pour une part, le Genevois franais. Pour le reste du territoire, la rvision a t reporte sine die. En consquence, il existe, dans certaines rgions, des carts proccupants entre les zones lettres et les zones chiffres, notamment en Rhne-Alpes et sur le littoral en Provence-Alpes-Cte dAzur. En RhneAlpes, il sagit principalement de la rgion frontalire avec la Suisse, mais en Provence-Alpes-Cte dAzur et plus largement en bordure de la Mditerrane, de nombreux secteurs tendus selon le zonage Scellier (A et B1) sont dans la zone la moins tendue du zonage social (III). Ces carts ont plusieurs consquences. Tout dabord, les investissements en zone Scellier libre renforcent la tension sur le foncier et rendent ainsi la construction de logements sociaux plus difficile et, tout le moins, plus coteuse. Par ailleurs, les oprations de construction de logements destins aux plus dfavoriss (aides PLAI et PLUS) ne sont pas faciles quilibrer. En effet, en zone III, les plafonds des loyers sociaux sont les plus bas (pour le PLAI, 4,34 le m contre 5,34 en zone I, soit 18 % de moins). Mme si les subventions de lEtat sont plus leves pour ce type doprations, elles sont insuffisantes pour parvenir lquilibre. Ds lors, il est difficile, selon les bailleurs, de construire des logements des rgimes daides PLAI et PLUS dans ces secteurs, sauf obtenir une aide importante des collectivits locales pour quilibrer les plans de financement. Enfin, depuis que les plafonds de loyers des oprations bnficiant de laide PLS, le haut de gamme du logement social, sont fixs en rfrence au zonage Scellier, elles sont devenues bien plus attractives dans les secteurs concerns.

2 - Des difficults renforces par des effets de frontire


On observe, dans les secteurs de changement de zone, des effets de frontire ou des effets de seuil. Dune commune lautre, alors que les diffrences de besoins en logements ne sont pas attestes, la situation peut changer considrablement pour les locataires comme pour les investisseurs.

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Carte n 4 : Ecarts constats dans certaines rgions entre zonage Scellier (en haut) et zonage HLM (en bas)

Source : ministre charg du logement Rhone-Alpes Provence-Alpes-Cte dAzur

Ainsi, dans le Var, lagglomration toulonnaise est en zone II et B1, la bande littorale est en zone III (hors communes proches de Toulon) et en zone A. La commune dHyres, la frontire des deux zonages, est en A et II, alors que sa voisine de La Londe est en A et III et, lOuest, La Garde est en II et B1. Dans les Alpes-Maritimes, sur 27 communes de zone A composant la communaut urbaine de Nice, 17 sont en zone II et 10 en zone III. Les autres communes du dpartement, quelles soient en zones B1 ou B2, sont toutes en zone III. La communaut urbaine a attir plusieurs reprises depuis 2008 lattention du ministre, crivant, par exemple, le 12 mars 2010 que les prix de revient du logement locatif social sont quivalents ceux de la zone I, voire de la zone I bis. Un comparatif avec une dizaine de communauts dagglomration ou communauts urbaines classes en zone II classe notre communaut comme tant la plus chre . Dans ces deux dpartements, le besoin de logements sociaux est avr. Ainsi, dans lagglomration nioise, plus de la moiti de la population peut prtendre un logement des rgimes daide PLAI ou PLUS alors que les plus importantes communes restent trs au-dessous des objectifs de 20 % de logements sociaux prvus par la loi solidarit et renouvellement urbains (Nice : 11,80 %, Saint-Laurent-du-Var : 9,10 %, Cagnes-sur-Mer : 5,64 %).

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Carte n 5 : Ecarts constats dans les Alpes Maritimes (partie littorale) entre zonage Scellier et zonage HLM

Source : prfecture des Alpes-Maritimes

La contradiction peut aussi affecter la situation de rgions moyennement tendues, comme la Picardie o la moiti des mnages rsidant en zone B rside galement dans une commune classe en zone III. Leffet de frontire concerne les communes du sud de lOise o les loyers plafonds des oprations sont infrieurs de 8 % 23 % aux loyers correspondants du Val-dOise. En consquence, les bailleurs dIle-deFrance ralisent peu doprations dans lOise, alors que ceux de lOise ralisent rgulirement des oprations en Ile-de-France. En Gironde, il est difficile dquilibrer les plans de financement des projets dans les communes du sud du bassin dArcachon, classes en zone III, alors que la tension est forte et le foncier cher. Des subventions de surcharge foncire importante doivent tre mobilises. Or, ces communes tant galement en zone B2, elles ne peuvent plus, en toute rigueur, bnficier de telles aides en 2011. En Languedoc-Roussillon, les services de lEtat indiquent que les plafonds de loyer applicables dans certaines parties de la zone III (territoire de la communaut dagglomration Bziers-Mditerrane, Ste, et plus largement toute la frange littorale, classe en grande partie en zone B tendue) sont loin de la ralit du niveau des loyers . Enfin, en Haute-Normandie, dans les Pays de la Loire et en Lorraine, une mme discordance peut tre observe entre les zonages, en

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particulier dans les agglomrations, mais avec de moindres consquences que dans les rgions trs tendues. Le mauvais recouvrement des deux zonages a ainsi des effets ngatifs sur la construction de logements sociaux sur certains territoires.

3 - Un biais tenant aux carts de plafonds de loyers


Les tudes de la direction rgionale et interdpartementale de lhbergement et du logement (DRIHL) dIle-de-France mettent en lumire que Paris et la petite couronne prsentent non seulement des loyers levs, mais encore un trs gros cart dans loffre existante, entre les loyers du parc social et les loyers du parc priv, y compris aid par les dpenses fiscales. De forts carts sont relevs entre communes de la mme zone, ou entre arrondissements parisiens. Il existe trs peu doffres dans les loyers intermdiaires (PLS) et le rgime Scellier social est trois fois plus lev que le PLUS. On constate que 30 % des logements sociaux ont un loyer infrieur 5,5 du m, alors que 40 % des loyers du parc priv se situent entre 17 et 22 du m.

PLAI PLUS

Zone I bis 5,68 6,38

Zone I 5,34 6,00

Zone II 4,68 5,27

Zone III 4,34 4,89

A contrario, le loyer du rgime Scellier intermdiaire en zone C344 est infrieur dun centime par m celui du loyer du PLUS de zone III, ce qui videmment nincite pas investir. En zone B2 par contre, il est plus lev dun facteur multipli par 1,7 par rapport au rgime PLUS de zone III mais peine suprieur au rgime PLS.
SCELLIER METROPOLE Secteur libre Secteur intermdiaire PLS Zone A bis 21,70 17,36 12,45 Zone B1 13,00 10,40 8,25 Zone B2 10,60 8,48 7,90

Zone A 16,10 12,88 9,57

Zone C 6,10 4,88 7,35

344

Depuis 2011 les constructions bnficiant du rgime Scellier en zone C doivent faire lobjet dune drogation.

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Dans les zones tendues, ces carts entre plafonds de loyers ont favoris linvestissement locatif et contribu renchrir le prix des terrains disponibles. Ainsi, dans les Alpes-Maritimes, le dpartement et les communes ont augment leurs aides la construction de logements sociaux, sans pouvoir toujours compenser le cot du foncier. Les oprateurs privs ont, en effet, les moyens dacheter plus cher les terrains pour monter des oprations en rgime Scellier, dautant plus que les promoteurs font une publicit agressive pour vendre de telles oprations : plusieurs vendeurs de programmes affichent ainsi que le locataire paiera 50 % de lacquisition, les finances publiques 32 % et le propritaire 18 % seulement. En labsence dtude lchelle de lensemble de la France, faute de collecte des informations par les services de lEtat sur les oprations dinvestissement locatif priv, aucune conclusion gnrale ne peut tre tire, mais les analyses produites pour certains marchs locaux comme les observations de plusieurs prfets de rgion permettent, toutefois, de constater des effets contraires aux rsultats escompts : augmentation de la vacance du parc priv et social dans certaines agglomrations dont le march du logement est dtendu ; atonie du march locatif dans des villes moyennes dAquitaine et de Poitou-Charentes, en raison de labsence de locataires pour des produits dfiscaliss loyers levs ; inadquation entre loffre et la forte demande de logements de grande taille, linvestissement locatif aid privilgiant les logements de petite taille345 ; renchrissement du foncier l o la demande de logement est la plus forte (zones A et A bis) et ainsi aggravation des difficults de construction des logements sociaux et singulirement des plus sociaux dentre eux (PLAI).

4 - Peu de sorties du parc HLM dans les zones tendues


L'aide linvestissement locatif priv est justifie par la perspective d'offrir des mnages ligibles au parc social la possibilit de

345 Cf. Rapport de linspection gnrale des finances, 2011, annexe sur lvaluation des dpenses fiscales en faveur de linvestissement immobilier locatif , p. 16 : La surface moyenne des logements bnficiant du dispositif Scellier (chantillon dclar en 2010) est de 62 m.

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changer de logement, librant ainsi du logement social pour de nouveaux entrants. Ceci implique, dans le contexte d'une faible volution de l'aide personnalise au logement (APL), une amlioration de la situation financire des mnages concerns et une graduation dans les loyers et les restes charge (aprs allocations logement) de faon favoriser le passage du parc social un parc intermdiaire. En effet, les logements privs aids, dits Scellier, sont destins des personnes qui disposent de prs de trois fois plus de ressources que les locataires du parc trs social et peuvent donc payer des loyers galement trois fois plus levs. Des ajustements sont bien sr possibles, avec des marges offertes aux bailleurs bnficiant des aides PLAI et PLUS, variables selon les territoires ; de mme, sont imposs des plafonds de loyers et les investisseurs doivent parfois consentir des loyers moins levs que ces valeurs plafonds. Toutefois, les carts restent trs levs. Cependant, si lobjectif est daider constituer un parc diversifi dans les zones les plus tendues, aligner les logements privs aids sur le loyer constat dans le parc priv ne facilite pas, pour le public concern, la fluidit du parc. Un locataire de logement social ancien ayant droit au maintien dans les lieux nest pas incit le quitter pour payer un loyer trois fois plus lev en locatif priv, sauf sil lui est appliqu, en toute rigueur, un niveau lev de supplment de loyer de solidarit (surloyer).

Pour un mnage constitu dun couple et de deux enfants log en zone A bis dans un logement de 80 m au loyer plafond du rgime daide PLUS (6,38 /m) et acquittant donc un loyer hors charge denviron 500 , le loyer rel avec application du supplment de loyer de solidarit devrait tre de 567 pour un revenu du mnage de 63 000 , de 994 pour un revenu de 81 000 et de 1 757 pour un revenu de 150 000 (source : ADIL 75). Cest donc partir dun revenu de 150 000 annuel que ce mnage pourrait tre incit se loger dans un Scellier libre pour acquitter un mme montant de loyer, et de 81 000 quil pourrait prfrer un PLS si son revenu ntait pas suprieur au plafond du rgime daide PLS pour cette composition familiale.

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La constitution doffres nouvelles bnficiant du rgime Scellier libre dans les zones dj les plus chres dissuade les investisseurs de rechercher des solutions pour proposer les loyers intermdiaires. Dans les zones A, il nest pas cohrent dautoriser de telles oprations dans les communes qui nont pas atteint lobjectif de la loi, dite SRU, du 13 dcembre 2000 de 20 % de logements sociaux et ne se sont pas engags dans un processus de rattrapage progressif. Dans ce cas, la dpense publique lie au Scellier a permis daugmenter encore le nombre des logements au prix du march et non celui des logements sociaux.

II - Un recentrage insuffisant sur les zones prioritaires


A - Un recentrage tardif
Le zonage A, B, C ne sert pas seulement au calcul des plafonds de loyer ou de ressources, mais aussi pour la quantification des besoins, lattribution de crdits et de droits construire, ainsi que pour lvaluation de la politique de financement des logements locatifs sociaux. Plusieurs des indicateurs retenus pour valuer lefficacit de la politique de construction de logements sociaux sy rfrent.

La procdure de financement et dagrment des logements locatifs sociaux


La reconnaissance dune opration en tant quopration de logement social, qui ouvre droit aux prts et aides de lEtat, relve soit des services dconcentrs de lEtat, les directions dpartementales des territoires (DDT), soit des collectivits signataires dune convention avec lEtat346. Le nombre doprations pouvant bnficier de ces aides directes et indirectes est dfini la suite dune procdure associant les niveaux national, rgional et local. Depuis 2006, des crdits sont inscrits en autorisations dengagement dans le programme 135 du budget de lEtat Dveloppement et amlioration de loffre de logement correspondant aux subventions pouvant tre accordes au titre de la construction de logements sociaux.

346

Cf. Rapport public thmatique de la Cour des comptes, Les aides la pierre : lexprience des dlgations de lEtat aux intercommunalit et aux dpartements , mai 2011.

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Ces crdits sont ensuite rpartis par rgion par le responsable de programme ladministration centrale du ministre charg du logement, (la direction gnrale de lamnagement, du logement et de la nature), sur la base du cadrage du projet annuel de performance annex au projet de loi de finances, puis notifis aux prfets responsables des budgets oprationnels du programme (BOP). Lenveloppe ainsi attribue est assortie dobjectifs de financement de logement par type de produits (PLAI, PLUS, PLS). Les prfets de rgion distribuent leur tour les enveloppes et les objectifs entre les prfets de dpartement (directions dpartementales des territoires) et les collectivits dlgataires, qui attribuent les agrments dans leur ressort territorial, le cas chant en concertation avec des collectivits locales situes dans leur agglomration ou dpartement.

1 - Depuis 2006, une volont affirme de construire plus en zones tendues


Entre 2003 et 2010, la part des logements sociaux situs en zone A a lgrement diminu, passant de 28 % 27,8 %. Comme il peut scouler jusqu quatre ans entre la notification dune programmation un prfet de rgion et la mise en service dun logement, ce rsultat tmoigne de la politique conduite jusquen 2006. Pour concentrer les aides l o elles taient le plus ncessaires, un objectif de recentrage des financements et des droits construire sur les zones tendues est affich depuis 2006. Cet objectif a t plus nettement affirm partir de lanne 2009. Ce recentrage des financements ne sest pas concrtis jusquen 2009. Cette anne-l, 24,7 % seulement des logements ont t financs en zone A, alors que la cible fixe quatre annes auparavant tait de 30 %.

Le recentrage des financements des logements sociaux dans les projets de lois de finances
Le zonage du locatif priv a servi de base pour ce recentrage cest-dire la concentration des financements dans les zones classes comme les plus tendues. Fin 2005, la cible pour 2009 tait de 30 % (zone A), 45 % (zone B) et 25 % (zone C). Elle a t reconduite lidentique fin 2007 pour 2011.

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A compter du projet de loi de finances 2009, le recentrage sur les zones tendues a t raffirm avec une cible plus exigeante pour la zone A au dtriment de la zone C : Compte tenu de la ncessit de produire des logements sociaux en zones tendues il est propos de maintenir des objectifs ambitieux pour la zone A (cible 2011 35 %) et la zone B (45 %) tout en limitant les objectifs de la zone C (20 %) . En 2011, la cible de la zone C est descendue 15 % et celle de la zone B a augment de cinq points.

En 2009, dans plusieurs rgions, la part de la zone C a t suprieure 50 %. Or, depuis avril 2009, il existe dans toutes les rgions au moins une zone B2. Avec un zonage pertinent, les financements auraient d tre concentrs dans les zones relativement les plus tendues. Ce na pas t le cas en Auvergne (62 % en zone C), en Bourgogne et en Franche-Comt (59 %), dans le Centre, en Haute-Normandie, en Poitou-Charentes, en Picardie.
Part de chaque zone dans le financement des logements sociaux A B1 B2 C 2005 2006 2007 2008 2009 19,8 % 21,9 % 22,4 % 25,4 % 24,7 % 26,9 % 26,1 % 27,5 % 26,2 % 27,5 % 25,7 % 22,3 % 23,2 % 23,4 % 24,5 % 27,6 % 29,6 % 26,9 % 25,1 % 23,3 % Source : ministre charg du logement - Infocentre SISAL

Ainsi, entre 2005 et 2009, prs de la moiti des logements sociaux ont t financs en zones C et B2.

2 - Une rorientation tardive des financements vers la zone la plus tendue


En 2010 et 2011, pour favoriser le recentrage de la programmation, les subventions au logement trs social (PLAI) ont t modules selon les zones (12 500 par logement en zone A, 11 000 en zone B1, 9 500 en zone B2 et 8 000 en zone C) ; une prime relance a t accorde pour les premiers dossiers de PLUS et PLAI neufs, dposs avant le 30 juin 2010 en zones tendues. Dans la mme priode, lenveloppe surcharge foncire destine compenser le cot du foncier et permettre lquilibre des oprations a nettement augment, passant de 143 M en 2009 203 M en 2011, aprs

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une baisse sensible en 2009. Elle a t rserve la zone A et aux agglomrations les plus tendues de la zone B1. Pour rpartir les objectifs et les enveloppes, le ministre charg du logement a class en 2011 les rgions en cinq groupes, en sappuyant sur six indicateurs : le taux de vacance, le taux de mobilit, les prvisions dvolution dmographique entre 2000 et 2030, le parc social pour 1 000 habitants, le nombre de recours au titre de la loi DALO depuis janvier 2008 et le pourcentage de ces recours satisfaits. En 2010, le recentrage a t manifeste dans les objectifs et crdits attribus par rgion : les objectifs de six rgions augmentent (principalement lIle-de-France, avec + 36 %, ainsi que les Pays-de-laLoire, Rhne-Alpes, Provence-Alpes-Cte dAzur, Midi-Pyrnes, la Haute-Normandie) ; la baisse est suprieure 20 % pour sept rgions. En 2011, la mme tendance se confirme : alors que les objectifs nationaux diminuent de 9 % et de plus de 20 % dans onze rgions, lIlede-France (+ 4 %) et PACA (+ 2 %), les deux rgions les plus tendues, font exception avec une lgre hausse.

Le classement des rgions selon leur niveau de tension Groupe 1 : Ile-de-France et Provence-Alpes-Cte dAzur Groupe 2 : Rhne-Alpes et Languedoc-Roussillon Groupe 3 : Aquitaine, Midi-Pyrnes, Nord-Pas-de-Calais, Pays de la Loire, Corse. Groupe 4 : Alsace, Bretagne, Centre, Lorraine, Haute-Normandie, Picardie, Poitou-Charentes Groupe 5 : Auvergne, Bourgogne, Champagne-Ardenne, FrancheComt, Limousin, Basse-Normandie.

Ce mouvement a contribu augmenter le poids de certaines rgions : lIle-de-France reprsente en 2010 prs du quart de lobjectif total pour la mtropole ; lIle-de-France, Rhne-Alpes, Provence-AlpesCte dAzur et le Nord-Pas-de-Calais, en reprsentent plus de la moiti. A linverse, neuf rgions en reprsentent chacune moins de 2 % et ensemble environ 10 % : Bourgogne, Picardie, Poitou-Charentes, Champagne-Ardenne, Auvergne, Basse-Normandie, Franche-Comt, Limousin et Corse. Cette rorientation est encore plus visible sagissant des crdits notifis. En 2011, pour les rgions suivantes, lenveloppe est infrieure,

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voire trs infrieure, celle qui leur avait t attribue en 2005 : Alsace, Auvergne, Bourgogne, Bretagne, Centre, Franche-Comt, Limousin, Lorraine, Nord-Pas-de-Calais, Basse et Haute-Normandie, PoitouCharentes. Mme si certaines rgions ont continu financer relativement davantage de logements en zone dtendues (en C plutt quen B2 notamment), la baisse des crdits disponibles et des cibles fixes a favoris mcaniquement, au niveau national, le recentrage souhait. Ainsi, en 2010, les financements et agrments (hors interventions de lAgence nationale pour la rnovation urbaine) ont t rorients vers la zone A, qui a gagn 8,2 points par rapport 2009 et reprsente 33,4 % du total ; la zone C, elle a perdu plus de 4 points et reprsente moins de 20 % du total.

B - Des besoins prioritaires mal pris en compte


1 - Des objectifs inadquats dans certaines rgions
Les mesures prises pour soutenir le logement social se sont succd de 2005 2009347, portant lobjectif doffres nouvelles de 100 000 logements en 2006 142 000 en 2008 et 2009, dont 100 000 logements bnficiant des aides PLAI et PLUS. Les objectifs annuels ont t dclins par rgion. Or, plusieurs rgions ne sont pas parvenues atteindre les cibles PLAI-PLUS qui leur taient fixes. En 2005, par exemple, les financements ont reprsent 43 % de lobjectif initial de la rgion Provence-Alpes-Cte dAzur mais 127 % de celui du Nord-Pas-de-Calais. Pour arrter les nouveaux objectifs, il a donc t tenu compte de la capacit de programmation de lexercice antrieur. Celles-ci ntant pas corrle la tension du march locatif, les cibles quantitatives ont pris le pas sur la volont de recentrage. Ainsi, lexamen de lvolution des objectifs fixs par rgion ne fait ressortir aucune tendance forte, de 2005 2009, en faveur des rgions les plus tendues. En Franche-Comt, le taux de ralisation des objectifs a t infrieur 70 % de 2007 2009. Par exemple, dans le Jura, les capacits
Loi de programmation pour la cohsion sociale du 18 janvier 2005 ; loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (DALO) et portant diverses mesures en faveur de la cohsion sociale ; plan de relance de dcembre 2008.
347

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de production des bailleurs ont t fortement mobilises par le programme national de rnovation urbaine (PNRU), ce qui explique les faibles taux de ralisation hors zones dintervention de lagence nationale pour la rnovation urbaine durant cette priode. Dans ces conditions, une slection des oprations selon la plus ou moins forte tension territoriale ntait pas une priorit. En Provence-Alpes-Cte dAzur, le taux de programmation a t infrieur 80 % pour les logements bnficiant daides PLAI-PLUS depuis 2007, alors que le parc social de la rgion tait considr comme faible et les besoins incontestablement importants. Lobjectif a donc t de programmer pour atteindre les objectifs fixs ; comme lindique la direction rgionale de lenvironnement, de lamnagement et du logement (DREAL), en tout tat de cause, la programmation des objectifs tient compte avant tout des besoins mais aussi de la capacit des territoires produire . Les dlgataires348 se sont fortement impliqus, dans de nombreux cas, pour atteindre les objectifs dfinis nationalement. La Cour a dj soulign, dans son rapport public thmatique de mai 2011 sur la dlgation des aides la pierre, cette forte implication en ce qui concerne les objectifs de production des logements les plus sociaux (aides PLAI et PLUS). Toutefois, elle y a galement relev le risque dune dconnexion entre les objectifs de la dlgation et la capacit des dlgataires, analyse au travers de leurs programmes locaux de l'habitat : A l'exception des collectivits qui avaient, notamment, labor un programme local de l'habitat fond sur des tudes approfondies, les dlgataires ne disposaient pas d'une connaissance des marchs, du parc existant ou des besoins distincte de celle des services dconcentrs. Beaucoup ont donc accept les propositions de l'tat.

2 - Les exigences propres la loi SRU


Dans certaines communes, les logements locatifs sociaux doivent 349 reprsenter 20 % de leurs rsidences principales en application de la loi, dite SRU, du 13 dcembre 2000. Si elles ne remplissent pas leurs obligations, la construction de logements sociaux y est bien videmment prioritaire, quelle que soit la zone (A, B, C) o elles sont situes.

348 349

Voir lencadr ci-avant, page 507. Article 55 de la loi dite SRU codifi larticle L. 302-5 du code la construction et de lhabitation.

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En zones tendues A et B1, pendant la priode 2005-2010, la part de ces communes reprsente environ la moiti du total des financements. En Ile-de-France comme en Provence-Alpes-Cte dAzur, la programmation a t prioritairement oriente vers les communes qui devaient satisfaire ces obligations et rattraper leur retard. En zones C et B2, cette part est plus faible : 3 % en zone C, dans laquelle seules 61 communes ont t concernes, mais 24,4 % en zone B2, soit plus de 33 000 logements, ce qui est loin dtre ngligeable.

3 - Des besoins identifis en zone dtendue


Les prfets de rgion ont fait tat la Cour de besoins de nouveaux logements sociaux en zones considres comme dtendues : situation de publics spcifiques (personnes ges ou handicapes), maintien sur place dune population en situation prcaire, revitalisation des centres anciens, dveloppement de territoires plus attractifs, prise en compte des mouvements pendulaires lis au travail dans une agglomration. Lidentification de ces besoins est sans doute considrer au regard de lvolution de la dmographie des territoires et de lmergence dune France priurbaine, situe proximit des agglomrations dans certains dpartements ruraux ou faiblement urbaniss. En Basse-Normandie, les services de lEtat ont soulign, parmi les raisons de maintenir une programmation en zone C, la ncessit de permettre de jeunes mnages salaris de se loger, notamment dans la zone dactivit des cultures de mer et dans les zones touristiques, et de reconstituer une offre aprs des oprations de dmolition de logements devenus obsoltes. En Picardie, le comit rgional de lhabitat a identifi les secteurs gographiques o des besoins en logements sociaux existent, bien quils soient classs en zone C : le littoral picard, avec une forte pression sur le foncier, ou les secteurs ayant une desserte ferroviaire directe avec Paris. En rgion Centre, ce sont les phnomnes de dcohabitation et le renouvellement dun parc obsolte qui expliquent le besoin de logements nouveaux en zone C. En Champagne-Ardenne, le prfet estime que les villes centres des territoires ruraux ont encore un besoin rsiduel de construction de logements locatifs sociaux, soit pour pallier les besoins des mnages qui s'accroissent au titre du desserrement, soit au regard du renouvellement du parc . En Franche-Comt, sagissant de la zone C, le prfet du Territoirede-Belfort estime souhaitable que loffre existante soit complte dans les

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secteurs limitrophes de lAlsace, tout particulirement dans les bourgs centres, bien que les communes concernes ne soient pas soumises aux dispositions de la loi SRU. Pour les secteurs limitrophes de la Suisse, il identifie le mme type de besoins ainsi que la ncessit de renouveler un parc souvent vtuste mais nayant pas bnfici dun programme de lagence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU).

a) Le parc social de certains dpartements sest dvelopp malgr labsence de tension selon les critres de zonage
La Cour a retenu quatre indicateurs et isol les dpartements pour lesquels les valeurs de ces indicateurs rvlent une faible ou une trs faible tension : baisse de la population ou augmentation de la population infrieure laugmentation du parc social ; vacance du parc social suprieure 4 % ; mobilit suprieure 11 % ; part des occupants ayant emmnag rcemment suprieure 30 %. Il en ressort que le parc social de dix-huit dpartements350 sest dvelopp entre 2003 et 2010 : lexception de la Dordogne, tous ceux qui possdaient une zone B2 ont davantage construit en zone C quen zone B2. Cest la seule de leur caractristique commune, outre la dominante rurale, laquelle tait prvisible. Ces dpartements ne se distinguent ni par leur volution dmographique (la population de cinq dentre eux a baiss, alors quelle a fortement augment dans le Tarn-et-Garonne et quelle est suprieure la moyenne nationale dans sept cas), ni par le volume de leur parc social : pour seulement six dentre eux, le taux de logements sociaux tait suprieur 10 % en 2007.

b) Une tude de la vacance serait ncessaire pour valuer la pertinence des financements dans ces dpartements
La vacance peut reflter, tout dabord, uniquement la baisse de lactivit conomique. En pareil cas, le besoin en nouveaux logements sociaux est nul ou trs faible. Il nest de toute faon pas prioritaire. Dans la rgion Aquitaine, en Gironde, cest le cas du Pays foyen, aux confins du Lot-et-Garonne et de la Dordogne, celui du Fumelois, o les loyers sociaux sont au niveau de ceux du march priv, voire
Allier, Arige, Corrze, Creuse, Dordogne, Indre, Loir-et-Cher, Haute-Loire, Lot, Lozre, Haute-Marne, Nivre, Orne, Hautes-Pyrnes, Tarn, Tarn-et-Garonne, HauteVienne, Yonne.
350

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suprieurs. La vacance est alors gnralise et nest pas spcifique au parc social. Dans la rgion Centre, la vacance au-del de trois mois est plus leve dans les zones dtendues : 1,4 % en Indre-et-Loire, 2,9 % dans le Cher et plus de 5 % dans les zones rurales du Loir-et-Cher. Le prfet y voit trois principales causes : la premire est le dveloppement de loffre de logements durant la priode du plan de cohsion sociale, les deux autres tant lobsolescence du parc et le dclin de lactivit conomique. A cette situation, il est possible de rattacher les effets de linvestissement locatif aid dans certains secteurs (par exemple, en Aquitaine, Poitou-Charentes, et Midi-Pyrnes) qui a perturb le march avec pour consquence une augmentation de la vacance dans le parc social. Une autre forme de vacance concerne le parc ancien qui ne rpond plus aux besoins ou aux attentes des mnages. Ce parc est, en effet, dans certains secteurs, considr comme obsolte . Il peut se trouver, en outre, dans des quartiers difficiles que les locataires veulent quitter. De ce point de vue, des taux de vacance importants du parc social ne signalent pas obligatoirement labsence de besoins, tout au moins selon les acteurs locaux. Ainsi, en Franche-Comt, Saint-Claude dans le Jura, deux quartiers stigmatiss o la vacance est importante doivent tre rhabilits ; les dmolitions ont commenc et la reconstruction est ncessaire. Il en va de mme Morez. A Champagnole, en revanche, la vacance tient labsence de demande. Dans le Doubs, 85 % du parc sont situs dans les agglomrations de Besanon et de Montbliard avec des taux de vacance respectifs de 3,9 % et de 5,9 %. Dans le reste du parc, situ en zone C, le taux de vacance est de 6,8 % mais, selon les secteurs, ce taux varie de 0 % 34 %. Il nest que de 1,5 % dans lagglomration de Pontarlier (communaut de communes du Larmont), mais il peut tre trs lev dans le centre rural du dpartement et dans les zones o seuls quelques logements ont t construits. Dans tous ces secteurs, sauf exception rare, la vacance concerne le parc social ancien. Une grande part des nouvelles constructions sont occupes par des locataires dj bnficiaires qui quittent ce parc ancien. Le mme constat vaut pour les constructions en zone C dans le Vaucluse, en Basse-Normandie. Toutefois, dans certaines rgions, des facteurs particuliers doivent tre pris en compte.

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En Poitou-Charentes, un niveau de vacance lev nest pas corrl avec la tension, ce qui pourrait justifier un rexamen du zonage : des communes classes en B2 prsentent un taux de vacance lev (4,1 % Royan, 2,8 % Niort). Inversement, dans des communes classes en zone C, les taux de vacance sont trs faibles (0,3 % Rochefort, 0,1 % Saintes). De mme, en Auvergne, la vacance ne recouvre pas les zonages : elle est faible dans les communauts dagglomration situes en zone C et dans le dpartement du Cantal (1,3 %) intgralement class dans la mme zone ; 30 % des logements vacants se trouvent Montluon (B2) et Clermont-Ferrand (B1). Un projet dexamen de la vacance est ltude dans cette rgion.

4 - Dans les rgions tendues, un accroissement de la production de logements difficile mettre en uvre
Les causes de linsuffisante production de logements en zone tendue sont connues : la plus souvent voque est la difficile mobilisation du foncier, en raison de la raret des espaces disponibles et du prix des terrains. En Ile-de-France, la difficult dquilibrer les plans de financement apparat nettement lorsque lon compare les cots dopration sur le territoire. Ainsi, un logement bnficiant du rgime daide PLAI moyen revenait en 2010 194 577 en Ile de France, et 132 085 hors Ile de France, les carts tant assez proches pour les logements bnficiant du rgime PLUS. Lobjectif de construction de logements trs sociaux en zone tendue parat donc plus difficile atteindre. Outre ces obstacles indniables, la volont des collectivits est dterminante pour la construction de nouveaux logements sociaux. Le taux de ralisation sur neuf ans (2003-2010) des objectifs de logements sociaux fixs aux communes relevant de la loi SRU varient, en effet, considrablement, mme lorsquelles sont classes dans une mme zone. Lexemple de la rgion Provence-Alpes-Cte dAzur permet dillustrer ces carts.

Dans les Alpes-Maritimes, en zone A, Biot et Grasse ont dpass largement leur objectif (respectivement 210 % et 162 % soit prs de 400 et de 1 000 logements sociaux), six autres lont atteint au moins 75 % alors que Drap, Saint-Jeannet et Beausoleil nont pas atteint 10 % et sept autres communes sont en-de de 30 %.

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Dans le Var, les quatre communes de la zone A soumises aux dispositions de la loi, Frjus, Saint-Raphal, Hyres et Puget-sur-Argens, ont ralis respectivement 84 %, 67 %, 55 % et 51 % de leurs objectifs. En zone B1, les carts sont plus importants : de 0 % (Le Castellet et Trans) prs de 500 % (Draguignan), de mme quen B2 : 17 % pour Flayosc, 149 % pour Les Arcs. Dans les Bouches-du-Rhne, comme dans les autres dpartements, les rsultats ne sont pas corrls au zonage, les communes ayant les taux les plus et les moins levs appartenant indiffremment la zone B1 ou B2 : en B1, Marseille (555 %) et Aix (483 %) ont surpass leurs objectifs mais Ensus-laRedonne, Rognes, Meyreuil sont restes vierges de tout logement social (0 %) ; en B2, on comparera Fos (830 %) et Tarascon (481 %) Lanon-deProvence (0 %).

In fine, le droit de lurbanisme et le droit de premption donnent aux communes une grande latitude pour dterminer leurs priorits, mme dans des zones contraintes au regard du foncier, quand bien mme les tudes fines du niveau des besoins et des possibilits de programmation sont pertinentes au niveau des dpartements et des rgions. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Deux zonages existent au niveau national pour tenir compte des diffrences de tension sur le march du logement selon les territoires. Paradoxalement, cest le zonage conu, lorigine, pour les dispositifs dinvestissement locatif priv qui sert pour la fixation des objectifs et la programmation des aides au logement social. Or, ce zonage sest rvl inadapt pour dfinir prcisment les besoins en logements sociaux. Ses faiblesses sont de deux ordres : la manire dont il a t tabli et les indicateurs sur lesquels il est fond, compte tenu de la prpondrance des critres des prix de march, ne permettent pas, dans de nombreux cas, de dfinir les besoins effectifs de logements sociaux dans toutes leurs composantes ; de surcrot, il manque dune dimension prospective. En outre, la coexistence de deux zonages, qui influent lun et lautre sur la programmation et les quilibres financiers des oprations, ainsi que, dans certains secteurs gographiques, des effets contraires aux rsultats escompts lis aux investissements privs, rendent trs difficile la construction de logements les plus sociaux dans certaines zones tendues. Lannonce, par les pouvoirs publics, de la suppression des aides fiscales linvestissement locatif priv la fin de 2012 ne peut que

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renforcer la ncessit dune rflexion nouvelle sur les priorits gographique. Dans un contexte de rarfaction de la ressource publique, cette rflexion est a fortiori indispensable pour orienter, au mieux des besoins, le soutien de laction publique en faveur du logement social. La Cour formule donc les recommandations suivantes : 1. adopter un zonage spcifique pour la programmation des logements sociaux et le rendre cohrent avec le zonage relatif aux aides personnelles au logement ; 2. poursuivre lamlioration au niveau national de la connaissance du parc social de logements et de son volution et la complter par un recensement du parc locatif priv aid par les dpenses fiscales ; 3. tablir ce nouveau zonage pour la construction des logements sociaux partir des donnes nationales enrichies, mais aussi des tudes locales valides par les comits rgionaux de lhabitat ; 4. choisir comme critres, outre les donnes conomiques du march du logement, limportance du logement social existant, son occupation, la solvabilit des mnages et leur difficult accder un parc autre que le logement social ; 5. associer les professionnels du logement, les collectivits territoriales, mais aussi les bailleurs sociaux llaboration du zonage ; 6. prvoir la rvision du zonage tous les trois ans, tablir une programmation glissante par rgion selon la mme priodicit et donner aux prfets de rgion, en concertation avec lensemble des acteurs locaux, une latitude dadaptation.

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SOMMAIRE DES REPONSES


Ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Ministre charg des collectivits territoriales Prsident de lAssemble des communauts de France Prsident de lAssemble des dpartements de France Prsident de lUnion sociale pour lhabitat 518 522 523 524 525 526

Destinataire nayant pas rpondu Prsident de lAssociation des maires de France

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REPONSE DE LA MINISTRE DE LECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT

Nous nous flicitons tout dabord de lintrt que manifeste la Cour sur ce sujet qui constitue lun des enjeux principaux de laction de notre ministre en matire de logement. La territorialisation de la programmation des aides de lEtat et la mobilisation des acteurs du logement en faveur du dveloppement de loffre de logement locatif social dans les zones tendues, l o les besoins pour loger nos concitoyens sont les plus prgnants, ncessitent en effet de disposer doutils efficaces et partags permettant chaque niveau de programmation daffecter les moyens en fonction des priorits locales et nationales. A cet gard, leffort du Gouvernement en matire de recentrage de ces aides dans les zones tendues est indniable ; il a dailleurs t mis en vidence dans le relev dobservations provisoires de la Cour intitul Les zonages pour la construction des logements sociaux et mriterait sans doute dtre soulign dans ce projet dinsertion. En ce qui concerne la connaissance du parc locatif social, le travail ralis par notre ministre ne nous parat pas tre suffisamment mis en exergue dans ce projet dinsertion alors quil est stratgique pour la dfinition des priorits gographiques et quil rejoint pour les deuxime, troisime et quatrime recommandations de la Cour. Aussi, trois outils auraient, nous semble-t-il, mrit dtre voqus dans cette insertion, savoir : - lvolution du systme dinstruction des dossiers de financement du logement social et du systme dinformation de suivi des logements locatifs sociaux, linfocentre Galion/Sisal, accessible lensemble des acteurs locaux, qui permettra de faire le lien entre les financements, les livraisons et les mises en location, - lenqute sur le parc locatif social (EPLS), laquelle succde compter du 1er janvier 2011, le rpertoire du parc locatif social (RPLS), alimente par les bailleurs sociaux qui dcrit le parc de logements locatifs sociaux, les modifications intervenues au cours de lanne coule (ventes, dmolitions, changements dusage, restructurations), le taux doccupation, la mobilit, la taille des logements, le niveau des loyers, le financement des logements et leur conventionnement, - enfin, le numro unique de la demande, mis en place galement en 2011, qui fournit une information prcieuse sur les caractristiques gographiques (lorigine et la destination), physiques (la taille des logements) et sociales (le niveau de ressources des demandeurs) des demandes de logements sociaux.

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Ces nouveaux outils viennent sajouter dautres donnes dj disponibles, comme lvolution de la population, le nombre dhabitants par zone Scellier et le prix au m de terrain btir, qui alimentent lexercice de programmation des aides au logement locatif social et la rpartition des objectifs et des moyens financiers mis la disposition des prfets de rgion pour 2012 (cf. en annexe 1, la mthodologie retenue pour dfinir les objectifs physiques de la programmation du logement locatif social pour 2012). La mthode de programmation a donc volu par rapport 2011. Cette volution sinscrit dailleurs parfaitement dans les recommandations que fait la Cour, auxquelles nous souscrivons pleinement, visant objectiver et cerner plus prcisment lensemble des contraintes prendre en compte dans la dfinition des priorits gographiques sur le logement locatif social. Nous notons cet gard la suggestion de la Cour visant enrichir cet exercice par une attention plus forte porter au parc locatif priv aid par les dpenses fiscales et la capacit pour les mnages accder un parc autre que le logement social. Cet enrichissement de lanalyse nous parat intressant, ce dautant plus que le suivi des dpenses fiscales en matire dinvestissement locatif est galement essentiel pour mieux valuer la politique du logement. Il faut toutefois reconnatre que, dune part, notre ministre ne dispose pas, ce stade, de la connaissance prcise de ces dpenses qui ncessite lexploitation rapide de donnes caractre fiscal et qui soulve des difficults de principe et matrielles non rsolues ce jour, et que, dautre part, cet enrichissement suppose galement une amlioration de la connaissance sur les loyers du parc priv. Sur ce dernier point nous notons toutefois que le fait que la programmation du logement social soit structure sur le zonage Scellier permet de tenir compte, par construction de ce zonage, des tensions sur le march priv. Nous partageons pleinement la recommandation de la Cour relative la ncessaire association des professionnels du logement, des collectivits territoriales et des bailleurs sociaux llaboration du zonage tout en soulignant nanmoins que les fdrations de professionnels du logement ainsi que les associations de collectivits avaient t sollicites lors de la rvision du zonage de 2009. Nous envisageons ainsi dlaborer la mthodologie de la prochaine rvision du zonage dans le cadre dun groupe de travail associant lensemble des partenaires (parlementaires, associations dlus, partenaires sociaux, professionnels de limmobilier priv et social, ONG), dans une logique de gouvernance 5. En revanche, nous ne partageons pas la recommandation de la Cour qui prconise la prise en compte, pour llaboration dun nouveau zonage, des tudes locales en la matire valides par le comit rgional de lhabitat (CRH), en complment de donnes nationales enrichies. Nous estimons pour notre part que limpratif dquit conduit llaboration du zonage au niveau central afin de garantir lgalit de traitement des territoires et de leurs habitants. De plus, affiner

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significativement le zonage national en multipliant le nombre de zones induirait une complexit accrue de gestion des dispositifs qui lutilisent, et tout particulirement des dispositifs fiscaux. Il peut tre relev, en outre, que quel que soit le degr de finesse et de sophistication du zonage retenu, des effets de seuil sont inluctables. Enfin, ainsi que le rappelle la Cour, les donnes qui permettent dtablir le zonage sont imparfaites et souvent non exhaustives. La politique du Gouvernement vise donc, dune part, dfinir un cadre de programmation global, partag par tous les acteurs, lisible et qui permette facilement de mesurer les rsultats (aujourdhui sur la base du zonage relatif linvestissement locatif mme sil est perfectible), et, dautre part, laisser aux diffrents territoires de programmation, la responsabilit des dclinaisons territoriales de ces objectifs et des financements en sappuyant sur les lments de connaissance leur disposition : les plans et programmes existants (programme local de lhabitat (PLH), plan dpartemental de lhabitat (PDH), plan dpartemental daction pour le logement des personnes dfavorises (PDALPD), plan local durbanisme (PLU, etc.), les diffrentes tudes locales et la capacit annuelle de production des territoires. La Cour formule galement des observations relatives la cohrence des zonages existants. Nous tenons tout dabord souligner que les zonages dits I, II, III et A, B, C ne poursuivent pas le mme objet : si le premier est tabli pour rendre compte des diffrents niveaux de loyers sur le territoire et peut donc tre utilis pour moduler des plafonds de loyer du logement social et les aides personnelles au logement, le second reflte le niveau de dsquilibre entre loffre et la demande de logement ou de tension sur le march immobilier et constitue donc le seul zonage qui puisse servir de base pour le recentrage des aides tant pour le logement social que pour les autres aides de lEtat auxquelles il est appliqu. Par ailleurs, davantage que lexistence concomitante de deux zonages, cest le niveau respectif des plafonds de loyer appliqus linvestissement locatif et au logement social, ainsi que les niveaux daide publique, que la Cour tend questionner. A cet gard, il doit tre rappel que laide linvestissement locatif priv dans le neuf a pour objectif premier le dveloppement dune offre nouvelle, qui en tant que telle doit permettre de diminuer la tension sur le march locatif, ce qui diminuera la pression sur les loyers et permettra leur baisse. Enfin, jai not les questions de la Cour portant sur les interactions entre linvestissement locatif priv et la programmation des aides au logement locatif social. Elle souligne ainsi lexistence dune concurrence avec linvestissement locatif priv et sinterroge sur la pertinence des aides

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publiques linvestissement locatif priv l o se rvle une grande pnurie en matire de logements sociaux. En ce qui concerne leffet dviction suppos du logement social par le logement priv, concurrents sur les mmes terrains, il convient de rappeler que plusieurs mcanismes permettent aux organismes HLM daccder au foncier dans des conditions sensiblement plus favorables que la promotion prive : surcharge foncire finance par lEtat, dcote sur le prix des terrains publics, majorations de constructibilit etc. Par ailleurs, la Cour conclut de lcart important de loyer entre le parc social et le parc priv que laide linvestissement locatif priv doit tre remise en cause dans les communes ne remplissant pas les objectifs de la loi relative la solidarit et renouvellement urbains (SRU). Cette apprciation mrite dtre nuance plusieurs gards : la construction de logements locatifs privs implique pour les communes, soumises la loi SRU, daugmenter plus que proportionnellement la construction de logements sociaux, pour ne pas tomber sous le coup du rgime de sanctions prvu par la loi. En outre, il napparat pas opportun de priver les communes de la possibilit dinciter la ralisation doprations de promotion prsentant un caractre mixte locatif priv-HLM : la fermeture linvestissement locatif asscherait ainsi une partie de la production HLM et contreviendrait lobjectif de mixit. Enfin et plus gnralement, les communes soumises au rgime de larticle 55 de la loi SRU sont fondamentalement des communes dans lesquelles svit une pnurie doffre de logement : il ne parat donc pas souhaitable de se priver dun des leviers dont lEtat dispose pour dvelopper loffre.

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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Sagissant tout dabord de leffort en faveur de la construction de logement social dont la Cour estime quil serait en sensible rduction , il convient dobserver au contraire que le niveau cumul des crdits budgtaires, dpenses fiscales et financements extrabudgtaires soumis aux dcisions et contrle du Gouvernement (prts du Fonds dpargne gr par la Caisse des Dpts et Consignations et interventions dAction logement), hors rnovation urbaine, devrait stablir en 2012 plus de 4,5 Md en quivalent subvention, alors quil tait infrieur 3 Md en 2007. Il nen demeure pas moins, en particulier dans le contexte actuel des finances publiques, que le Gouvernement se doit de mobiliser de manire plus efficiente ces interventions financires. Lamlioration du dispositif de zonage gographique constitue en cela une ncessit. Il passe notamment par la fusion des diffrents types de zonage, ou a minima par la mise en cohrence systmatique que la Cour appelle de ses vux. Cette rforme nentranerait pas ncessairement une majoration des dpenses publiques, comme semble le penser la Cour, lalignement par le haut de toutes les aides ntant pas une ncessit, ni mme une option souhaitable compte tenu des effets inflationnistes sur les prix quelle risque dinduire. Dans cette mme optique defficacit de lintervention publique, je considre, comme la Cour, que lamlioration de la connaissance des marchs locaux du logement, du parc social et de son occupation doit constituer une priorit pour le Gouvernement et lensemble des acteurs des politiques du logement. Le partage des donnes et des comptences constitue, je crois, la clef de la russite dans ce domaine. Enfin, inscrire dans les textes une clause de rvision systmatique du zonage, comme le propose la Cour, me semble tout fait pertinent. Lexemple rcent du reclassement dune vingtaine dagglomrations de la zone B la zone C, qui avait t envisag pour 2010, est assez symptomatique de la difficult entreprendre un tel chantier lorsquaucune chance temporelle prcise nest fixe lavance.

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REPONSE DU MINISTRE CHARG DES COLLECTIVITS TERRITORIALES

Ce rapport nappelle pas de remarques particulires au titre du ministre charg des collectivits territoriales.

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REPONSE DU PRESIDENT DE LASSEMBLEE DES COMMUNAUTES DE FRANCE Ce travail fait suite une audition de reprsentants de collectivits locales, dont lAdCF dans le cadre dun relev dobservation provisoire sur une thmatique trs proche : les zonages pour les constructions des logements sociaux qui sest tenu fin novembre. Je vous suis extrmement reconnaissant de ces consultations qui donnent loccasion notre association de formuler un certain nombre de remarques et de propositions que vous trouverez dans la note ci-jointe.

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REPONSE DU PRESIDENT DE LASSEMBLEE DES DEPARTEMENTS DE FRANCE

Aprs examen de ce document, je tenais donc vous apporter une raction crite, au nom de lADF. Aprs avoir sollicit l'avis des Conseils gnraux et en particulier les plus investis d'entre eux dans les politiques de l'habitat, leur apprciation me semble rejoindre trs largement le projet d'insertion. Premirement, sur l'adquation du zonage et la dfinition de la construction sociale : les Conseils gnraux mettent de fortes rserves sur le zonage Scellier et son articulation avec le zonage I, Ibis, II, III tel que dfini par la loi du 3 janvier 1977 Les dpartements sont unanimement critiques l'gard de la coexistence des deux types de zonage, source d'incomprhensions dans les territoires. Cette coexistence (en ralit, une non-articulation) peut conduire mettre en opposition des territoires aux caractristiques proches au sein d'une mme rgion administrative. Dans certains dpartements, cela se traduit par le dveloppement d'une offre non adapte : ainsi, si les logements sous rgime Scellier captent, dans un premier temps, les locataires du secteur social public, ces derniers repartent ensuite vers les logements sociaux car ils ne peuvent plus faire face aux charges locatives exiges dans ces logements. Il y a donc, pour les dpartements, une certaine incohrence maintenir des primtres distincts entre le parc public et le parc priv. Le zonage Scellier est galement inadapt aux enjeux locaux en termes d'tendue de certaines zones (zone B2 notamment). Et mme s'il facilite parfois l'quilibre financier de certaines oprations (en permettant d'appliquer des loyers plus levs par exemple), le rsultat est bien souvent l'inadquation des produits livrs avec les ressources d'une grande partie de la population qui en est, de facto, carte. In fine, l'enjeu majeur qui consiste construire des logements adapts au niveau de solvabilit des mnages n'est pas assez pris en compte par le zonage tel qu'il fonctionne aujourd'hui. Enfin, le fait que ce classement par zones ne soit pas suffisamment fond sur une analyse fine du fonctionnement des marchs immobiliers locaux produit des effets pervers, puisque certaines agglomrations peuvent se retrouver dans des catgories non justifies (en termes de tension relle de march). Et cela a des effets dstabilisateurs sur le fonctionnement de ces marchs (phnomnes de vacance de logement dans le parc priv, surdveloppement des oprations d'investissement locatif...).

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Pour conclure sur ce point, ces zonages beaucoup trop statiques sont inadquats apparaissent dfaillants dans la mesure o ils ne prennent que trs partiellement en compte et le prix du foncier et l'existence de micro-marchs l'intrieur d'une mme zone, en termes de saisonnalit, de tourisme, d'volutions dmographiques rcentes... Ils semblent dsormais obsoltes pour dfinir efficacement une politique nationale de construction du logement social qui rponde rellement la ralit des territoires. En deuxime lieu, sur la ncessit de modifier et d'amliorer les outils existants : Les Conseils gnraux souhaitent une meilleure prise en compte de la contribution des collectivits locales dans l'laboration des zones Forts de ces constats, les dpartements estiment pouvoir apporter, en liaison avec les autres chelons territoriaux (intercommunalits, notamment) une contribution certaine la refonte du systme de zonage, sur leurs territoires, travers les observatoires locaux de l'habitat et du foncier dont ils se sont dots concomitamment la monte en charge de leur responsabilit dans les politiques de l'habitat. De mme, de par leurs comptences sociales propres (laboration du Plan dpartemental daction pour le logement des personnes dfavorises (PDALPD) et de l'ensemble des schmas sociaux et mdico-sociaux, notamment), ils estiment tre dsormais en mesure de porter un regard fin et adapt la ralit des marchs locaux de l'habitat. Aussi, ils sont nombreux avec les autres collectivits territoriales proposer que la redfinition du zonage puisse tre dconcentre au niveau local sous l'gide des Comits Rgionaux de l'Habitat (CRH), avec des modalits de contrle et d'valuation qui sont dterminer de conserve avec l'Etat condition de redynamiser ces instances pour qu'elles deviennent des vritables lieux de co-laboration des politiques de l'habitat au plus prs des territoires. Telles taient les principales ractions que lADF souhaite porter votre connaissance.

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REPONSE DU PRESIDENT DE LUNION SOCIALE POUR LHABITAT (USH)

Aprs examen de ce document par les services comptents de lUnion sociale pour lhabitat, une note synthtique des rflexions et remarques que nous souhaitons apporter ce document a t rdige. LUSH partage trs largement les analyses et les recommandations exposes par la Cour dans le projet dinsertion au rapport public pour 2012 sur le thme du zonage relatif la programmation des logements sociaux. Elle se rjouit de ltendue des observations de terrain sur lesquelles la Cour appuie ses constats et ses propositions. En particulier, lUSH souhaite exprimer son plein accord avec le constat central de linadaptation des zonages actuels la programmation des logements sociaux. Dune part, le zonage I, II, III qui conditionne lactivit HLM (loyer maximum, plafond de ressources) et participe aussi la dtermination de lAPL (via le loyer plafond de lAPL) est devenu, dans certains territoires, inadapt son objet, faute dactualisation depuis 2005, ainsi que le souligne la Cour. Il en rsulte des consquences ngatives sur la solvabilisation des mnages par lAPL et sur la capacit des organismes quilibrer les oprations, donc produire des logements sociaux. Dautre part, autre constat dress par la Cour, le zonage Scellier, conu pour linvestissement locatif, est cens rpondre des besoins court terme (faible dure dengagement de location) de mnages pouvant se loger des loyers du march, ou trs proches de ceux du march ; il est donc inadquat pour reflter la ralit des besoins en logements sociaux. Son utilisation pour programmer une action publique dans le logement social, qui doit rpondre des besoins sur le moyen et long terme de mnages qui ne peuvent se loger dans les conditions du march (dfinition du logement social), constitue une drive dnonce ds lorigine par les acteurs publics de lhabitat. Lusage du zonage Scellier pour le logement social revient considrer que, l o un produit loyer trop lev pour les mnages modestes na pas lieu dtre, ces mnages ne sauraient non plus avoir besoin dun logement social. Enfin, lUSH souhaite souligner que les zonages ont t crs pour contenir la dpense publique, en adaptant les paramtres (plafonds de prix ou de loyers, plafonds de ressources) la ralit des prix locaux, et nont jamais t conus des fins de programmation et pour dfinir les zones o il tait ncessaire de produire ou non des logements. Or lutilisation qui en est faite dans la programmation des logements sociaux aboutit considrer que,

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l o les paramtres ne sont pas au plus haut, il ny a pas besoin de logements sociaux, ce qui constitue un raisonnement erron. LUSH partage une trs large partie des recommandations de la Cour des Comptes. Ladoption dun zonage propre la programmation des logements sociaux parat indispensable. Les conditions de son laboration sont toutefois fondamentales : enrichir les donnes prises en compte dans lapproche des territoires, introduire une dimension prospective, sinspirer des tudes locales valides par les comits rgionaux de lhabitat, associer les collectivits territoriales et les bailleurs sociaux son laboration. LUnion sociale pour lhabitat et la Fdration nationale des associations rgionales Hlm ont engag une dmarche visant amliorer, au sein du Mouvement, la connaissance et la mesure des besoins en logement et en logement social dans les territoires. Cette rflexion, et les outils qui laccompagnent, ont vocation tre partags avec les partenaires. Par contre, lUSH attire lattention sur deux points concernant le zonage I, II, III. Dune part, la proposition 1 de la Cour des Comptes visant adopter un zonage spcifique cohrent avec celui des aides la personne ne doit pas conduire bousculer ce dernier, qui ncessite une grande stabilit compte tenu des enjeux de solvabilit pour les mnages. C'est pour cette raison que l'USH ne demande pas un zonage unique. LUSH suggre donc une explicitation de la proposition 1 : construire le nouveau zonage de programmation partir du zonage locatif social, sans modifier la dfinition de ce dernier. Dautre part, le zonage locatif social construit partir de la taille des agglomrations doit vivre et faire l'objet d'une nouvelle actualisation l'occasion des derniers recensements partiels, comme cela a t le cas jusqu'en 2005. Cette mise jour permettrait, par le passage en zone 2 de nouvelles communes, de rduire les difficults (dsolvabilisation des mnages, freins la construction) que la Cour des Comptes relve dans certains territoires comme les zones frontalires. En conclusion, lUSH insiste sur le fait que le zonage de programmation ne doit pas conduire supprimer toute aide de lEtat dans les territoires dont la croissance dmographique est faible. Dans ces territoires, des besoins peuvent exister, lis la ncessit dadapter le parc lvolution des mnages (le vieillissement par exemple), au renouvellement du parc (lutter contre lhabitat indigne et plus largement le mal logement ), ou encore aux politiques de dveloppement territorial, qui entendent faire de lhabitat un outil pour lamnagement durable du territoire (ne pas abandonner les secteurs dprims socialement et conomiquement ; revaloriser un centre-ville, un centre bourg ; crer une

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offre locative dans les marchs o elle est peu prsente ; proposer une offre daccession sociale la proprit l o les mnages modestes, et notamment les jeunes mnages, ne peuvent plus accder la proprit ; lutter contre la sgrgation territoriale en diversifiant loffre de certains ensembles et en reconstituant une offre mixte dans la ville.

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2 Le systme de retraite de la fonction publique en Nouvelle-Caldonie : une rforme indispensable


La caisse locale de retraite de Nouvelle-Caldonie
La caisse locale de retraite (CLR) est un tablissement public de la Nouvelle-Caldonie, dot dun effectif de 7 personnes. Il est charg de grer le rgime des pensions des personnels des deux fonctions publiques, territoriale et communale, propres la NouvelleCaldonie. Elles sont constitues des fonctionnaires employs par la Nouvelle-Caldonie, les provinces, les communes et leurs tablissements publics, ainsi que par certains services de lEtat (vice-rectorat ou aviation civile notamment). Elles reprsentaient une masse salariale denviron 45 MdF CFP (377 M ) en 2010. Ces agents sont obligatoirement affilis au rgime spcial de retraite mis en place par larrt n 54-48 du 4 janvier 1954 portant cration et organisation de la caisse locale de retraites de la Nouvelle-Caldonie et dpendances. Jusquau milieu des annes 1990, ce rgime tait gr par le service territorial des finances de la Nouvelle-Caldonie. Afin de permettre notamment la participation des fonctionnaires et retraits la gestion de la caisse, le congrs de la Nouvelle-Caldonie a cr, par dlibration du 17 novembre 1994, loffice territorial de retraite des agents fonctionnaires (OTRAF) qui changea de nom en 2006 pour prendre le nom de caisse locale de retraite. Au 31 dcembre 2010, 8.575 fonctionnaires cotisaient la CLR. A la mme date, le rgime comptait 3 700 pensionns (3 234 ayants droit et 466 ayants cause). La pension moyenne verse en 2010 par la caisse locale de retraite slevait 3 349 131 F CPF (28 065 ) par an (ayants droit et ayants cause confondus), intgrant, pour la Nouvelle-Caldonie, un coefficient de majoration de 1,73 par rapport la mtropole, pour tenir compte de la chert de la vie outre-mer. La retenue pour pension de 9,5% est galement assise sur un traitement index.

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_____________________ PRESENTATION ____________________ La caisse de retraite de la fonction publique de NouvelleCaldonie gre le rgime des pensions des agents relevant de la fonction publique propre la Nouvelle-Caldonie. Cre par un dcret du 4 janvier 1954, elle leur assure une couverture des risques vieillesse et invalidit, ainsi qu leurs ayants droit pour des pensions de rversion verses aux conjoints des pensionns dcds. Le contrle effectu par la chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie, pour les exercices 2004 2010, a appel lattention sur la situation financire dgrade de cet organisme. Les autorits locales de Nouvelle-Caldonie, gouvernement et congrs, comptentes pour statuer en matire de protection sociale et de fonction publique351, ont bien engag, au cours des dernires annes, des rformes pour restaurer lquilibre prenne des finances de la caisse. Nanmoins, le caractre particulirement avantageux du systme de retraite en vigueur dans la fonction publique caldonienne par rapport aux fonctions publiques mtropolitaines ou au rgime des salaris du secteur priv du territoire, gr par la caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et de prvoyance des travailleurs de Nouvelle-Caldonie (CAFAT)352, na pas permis de faire disparaitre le dficit structurel de la caisse. Aussi, a-t-il t ncessaire de prlever dans ses rserves, passes de 225 M 353 en 1998, leur plus haut niveau, environ 83,8 M en 2010. La Cour et la chambre territoriale des comptes de NouvelleCaldonie considrent quune rforme densemble doit tre entreprise sans tarder pour garantir le paiement des retraites publiques moyen terme. Les dernires tudes dactuariat, commandites par la caisse, concluent dans le mme sens.

351 Le gouvernement et le congrs sont comptents en ce domaine en application de la loi organique modifie du 19 mars 1999 relative la Nouvelle-Caldonie et du titre XIII de la Constitution. 352 La caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et de prvoyance des travailleurs de Nouvelle-Caldonie (CAFAT) est lquivalent des caisses dallocations familiales, dassurance maladie et vieillesse de la scurit sociale en mtropole. 353 Les comptes en Nouvelle-Caldonie sont libells en francs Pacifique (CFP) (1 = 119,33 F.CFP).

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I - Lorigine du dficit du rgime de retraite


Le dsquilibre structurel de la caisse locale de retraite a pour principales origines le caractre avantageux du rgime de retraite des agents publics caldoniens par rapport dautres rgimes, ainsi que des donnes dmographiques dfavorables.

A - Un rgime avantageux
Bien que lge de dpart la retraite des fonctionnaires caldoniens soit lgalement fix 60 ans, lge effectif est en ralit bien moindre : en 2009, il tait de 55,5 ans pour les femmes et de 57,4 ans pour les hommes. Il est mme descendu globalement 54,7 ans en 2010 pour les 175 dparts la retraite enregistrs par la caisse la date du contrle effectu par la chambre territoriale des comptes. En effet, en ltat actuel de la lgislation, un fonctionnaire caldonien peut prendre sa retraite partir de lge de 50 ans aprs avoir cotis 30 ans, et mme parfois seulement 24 ans, aprs prise en compte de lensemble des bonifications dge et de service. Au regard des rgles en vigueur dans les fonctions publiques mtropolitaines (de lEtat, hospitalire et territoriale), le rgime caldonien apparat dautant plus avantageux354 que la loi relative la rduction progressive de lindemnit temporaire de retraite355, verse aux fonctionnaires pensionns doutre-mer, nest pas applicable aux retraits caldoniens. Il est galement plus favorable que le rgime du secteur priv caldonien. En 2010, lge moyen de dpart effectif des pensionns de la caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et de prvoyance des travailleurs de Nouvelle-Caldonie (CAFAT) tait de 60 ans. Le rgime de retraite du priv a, en effet, t fortement rform, notamment en 2009 : ainsi, lge minimum requis pour bnficier dune pension avant 60 ans a t port de 55 ans 57 ans et
Certes, lesprance de vie en Nouvelle-Caldonie est plus faible quen mtropole (71,9 ans pour les hommes en Nouvelle-Caldonie contre 77,1 ans en mtropole et 78,6 ans pour les femmes en Nouvelle-Caldonie contre 84,2 ans en mtropole). Cependant ces donnes globales sont, en lespce, ingalement significatives car elles incluent les populations vivant en milieu tribal avec un accs aux soins difficiles. Il nexiste pas de statistiques desprance de vie pour la seule population fonctionnaire. 355 Article 137 de la loi de finances rectificative de 2008 et son dcret dapplication du 30 janvier 2009.
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6 mois, la dure dassurance requise pour bnficier dune pension anticipe sans abattement est passe de 30 ans 35 ans et la suspension du versement de la pension est maintenant prvue en cas de reprise dactivit salarie avant 60 ans. Enfin, plus de 70 % des pensionns de la caisse disposent d'un revenu de remplacement suprieur celui attribu aux retraits de la CAFAT, mme si ceux-ci bnficient frquemment dune retraite complmentaire.

B - Une structure dmographique dfavorable


Lautre cause importante du dficit constat est la forte dgradation du ratio cotisants-pensionns. En 2009, le nombre de pensionns de la caisse locale de retraite slevait 3 557 et celui des cotisants 8 575, soit un rapport dmographique de 2,41 cotisants pour un pensionn, contre 4,7 pour un pensionn en 1994, au moment de la cration de ltablissement. Ce ratio devrait encore se dtriorer tant donn la pyramide des ges. En effet, lgislation inchange, prs de 35 % des fonctionnaires territoriaux actuellement en fonction devraient avoir atteint lge moyen de dpart la retraite vers 2020. Ces perspectives sont dautant plus alarmantes quau cours du dbat dorientation budgtaire de 2010, devant le congrs de la NouvelleCaldonie, a t acte la ncessit dune limitation de la masse salariale des collectivits caldoniennes. On ne saurait donc plus aller sur des arrives importantes de nouveaux cotisants.

II - Les perspectives financires proccupantes


Ce rgime de retraite est financ par rpartition. Ses ressources annuelles servent donc payer les pensions verses dans lanne et assurer les frais de fonctionnement de ltablissement. A lgislation inchange, lanalyse de la situation financire de la caisse montre que le dficit structurel ne pourra tre combl malgr les mesures dj prises par les autorits locales, notamment depuis 20022003.

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A - De lourds dficits prvisionnels


La situation financire de la caisse locale de retraite est structurellement dficitaire. Ainsi, en 2009, le montant annuel des prestations de pensions et charges associes, diminu dun remboursement exceptionnel d un litige perdu devant la juridiction administrative356, slevait environ 99,8 M, alors que les cotisations ordinaires perues correspondantes ntaient que de 93,9 M . Si lexamen du dficit structurel de 2006 2009 fait apparatre que les rformes entreprises par les autorits locales ont bien permis de le rduire de 22,6 M environ 6 M, il demeure nanmoins que les pertes brutes mensuelles stablissaient encore environ 500 000 en 2009. En dehors des cotisations, deux principales sources de financement contribuent aujourdhui limiter le dficit : dune part, les recettes ponctuelles dues aux placements financiers et, dautre part, les recettes provenant de la retenue rglementaire et de la contribution employeur, perues au titre des validations de services prcaires des agents lors de leur intgration dans la fonction publique territoriale au cours des annes rcentes. Or, ces ressources ne sont pas prennes. Les premires notamment devraient diminuer trs sensiblement, puisque la caisse a consomm de 1998 2010 plus de 140 M de ses rserves. Dans ces conditions, il nest pas surprenant que les derniers audits, dont le plus rcent date doctobre 2011, raliss la demande de la caisse, tablissent galement un diagnostic prospectif sombre de la situation financire de la caisse une chance de 15 20 ans. Or, cest l une chelle de temps relativement courte pour la gestion dun rgime de retraite.

B - Des mesures correctrices insuffisantes


Le dficit structurel de la caisse locale de retraite na pas t suffisamment anticip par les pouvoirs publics avant 2003.

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Contentieux sur des minorations de pensions remises en cause par le juge administratif.

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Pourtant, de longue date, les tensions venir sur l'quilibre financier du rgime taient prvisibles, par la simple extrapolation des donnes dmographiques et financires. Ainsi, un projet de dlibration du congrs de la NouvelleCaldonie de 1991 avait envisag daugmenter les cotisations, de manire anticipe, pour prendre en compte l'indexation des payes des fonctionnaires servant outre-mer. Or, cette mesure, pourtant logique puisque les pensions servies taient indexes, na t adopte quen 2002357. Depuis 2003, des mesures significatives ont cependant permis de freiner l'rosion inexorable des rserves. Plusieurs dcisions ont t prises, portant sur laugmentation de la retenue pour pension des actifs bnficiaires, passe de 7,40 % 9,50 %, sur la progression du taux de contribution des employeurs, dsormais fix 20,5 %, sur linstauration dun abattement dgressif sur les pensions concdes avant 60 ans, sur une minoration de 5 % sur toutes les pensions concdes depuis avril 2006, sur des mesures moins favorables en faveur des mres de 3 enfants et enfin sur la rduction des bonifications dge et de service. Ces rformes se sont toutefois rvles insuffisantes puisque si le dficit structurel a certes t rduit, les cotisations nont couvert que 93 % des dpenses en 2010.

III - La ncessit dune rforme densemble


Une rforme dampleur apparat dsormais inluctable court terme, mais elle ncessite des pralables juridiques et techniques pour une mise en uvre dans les meilleures conditions possibles.

A - Une rforme conduire sans dlai et suivre


Si elle tait trop longtemps diffre, une rforme du rgime pourrait obliger le gouvernement et le congrs de la Nouvelle-Caldonie retenir des mesures trs contraignantes pour les actifs, les retraits et les employeurs publics. Il appartient donc la caisse locale de retraite de proposer, sans dlai, aux autorits comptentes des pistes pour modifier la lgislation

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Dlibration n 89/CP du 7 mai 2002

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actuelle, en sappuyant, notamment, sur les tudes prospectives ralises sa demande par des cabinets dactuaires. Les premires tudes, ralises en 2001, soulignaient dj clairement lurgence de la mise en uvre dune rforme du rgime. Elles insistaient sur le fait que toutes les mesures envisages devaient tre prises rapidement et simultanment pour tre efficaces. Une autre tude de 2005 prconisait, elle aussi, la mise en uvre concomitante, sur deux ans, de propositions couvrant un large ventail. De ces travaux a, certes, dcoul la rforme de 2006 mais toutes les mesures prconises nont pas t retenues. Un talement a t dcid sur une dure plus longue que celle recommande. En outre, il convient dobserver quau cours des dix dernires annes, les principaux contributeurs ont t les employeurs publics et les actifs. Les retraits de la caisse locale nont t sollicits pour participer au rquilibrage du rgime que rcemment, par la rduction de lindemnit temporaire de retraite (ITR), passe de 75 73 % en 2003, la minoration de pension applicable seulement aux nouveaux retraits depuis 2006 et les abattements temporaires prvus pour les pensionns partis avant lge de 60 ans. Or, la plupart des retraits bnficient dune retraite dsormais indexe, alors quils nont vers durant leur carrire que des cotisations non indexes. Face la ncessit dune reforme profonde et prenne, les responsables caldoniens doivent dsormais agir sur les principaux leviers daction dont ils disposent : lge de dpart la retraite, la dure de cotisation pour bnficier dune retraite taux plein, le niveau des cotisations entre tous les acteurs et le montant des pensions. Il leur faut arbitrer entre ces diffrentes actions, probablement en les combinant. Ltude dimpact de la rforme venir devra distinguer les mesures selon quelles auront un effet court ou long terme. Elle devra galement dfinir prcisment la rpartition quitable de leffort consentir. A cet gard, les mesures prises pour les rgimes de retraites publics mtropolitains et par le secteur priv caldonien pourront utilement servir de rfrence. Enfin, il sera essentiel de prvoir un suivi de la rforme pour permettre, le cas chant, des adaptations ponctuelles en fonction de leffet, dans le temps, des mesures prises sur lquilibre du rgime. Cest

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dailleurs ce qua souhait expressment lactuel responsable de la caisse dans sa rponse la chambre territoriale358.

B - Des pralables juridiques et techniques pour faciliter la mise en uvre


Une classification des textes relatifs au rgime public de retraite est un pralable important la mise en uvre efficace dune rforme du systme en vigueur. En effet, si la caisse locale de retraite reste actuellement rgie par le dcret n 54/48 du 4 janvier 1954, la loi organique modifie du 19 mars 1999 relative la Nouvelle-Caldonie a pour consquence que les garanties fondamentales relatives la fonction publique et la protection sociale relvent dsormais de la loi du pays vote par le congrs. Il existe donc dans le dcret actuellement en vigueur des dispositions du domaine de la loi et dautres du domaine rglementaire. Un reclassement serait donc judicieux pour apprcier, dans la hirarchie des normes juridiques, le bon niveau auquel doit tre effectue chaque modification venir. Une codification faciliterait ce travail. Sur un plan technique, il parat galement indispensable que la caisse locale de retraite ait une relle visibilit sur la gestion prvisionnelle des effectifs des fonctionnaires caldoniens. Connatre prcisment le nombre de cotisants actuels pour effectuer des projections ralistes est fondamental pour dterminer lquilibre futur du rgime. Or, les diffrents scnarii fournis la caisse locale de retraite par les tudes rcentes fixent cette volution avec des variantes allant de + 1,5 % + 2,5 % par an, car la direction de la fonction publique territoriale caldonienne na pas t en mesure de valider une quelconque hypothse. Les pistes de rforme proposer par la caisse doivent pouvoir sappuyer sur une qualit accrue des donnes fournies par les services du gouvernement de la Nouvelle-Caldonie.

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Rponse du 15 avril 2011.

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IV - Les amliorations de gestion indispensables


Des amliorations de gestion immdiates doivent galement tre recherches dans les contrles oprs par la caisse locale de retraite et dans le fonctionnement de ltablissement.

A - Des contrles renforcer


Aucun document ne dcrit les procdures et les tches dvolues aux agents de la caisse locale de retraite, ce qui augmente les risques derreurs de liquidation des pensions. La caisse devrait mettre en place un rel contrle interne du traitement des dossiers des pensionns. Elle devrait galement se doter dun logiciel de simulation des droits pensions, accessible tous les futurs retraits. Ce serait une avance importante pour leur droit linformation et cela leur donnerait un lment de vrification. Les fonctionnaires retraits caldoniens bnficient de lquivalent de lindexation des salaires des fonctionnaires, sous la forme dune indemnit temporaire de rsidence (ITR)359. Le contrle du versement de cette indemnit mriterait dtre mieux organis pour exclure de lindexation les pensionns ne remplissant pas les conditions de domiciliation fiscale au sens du code territorial des impts. La caisse locale de retraite pourrait utilement sinspirer des moyens de vrification mis en place par les services de lEtat en Nouvelle-Caldonie pour les pensionns de la fonction publique mtropolitaine. Enfin, faute de personnel suffisant, le contrle de lassiette des cotisations de retraite nest pas mis en uvre de faon rigoureuse, notamment auprs des petites communes. La caisse devrait mettre en place des moyens de contrle des dclarations et des flux financiers et un dispositif interne permettant de garantir que la totalit des cotisations dues (part patronale et part salariale) au cours de la carrire d'un agent a bien t acquitte pour les bons montants et au bon moment.

Larticle 13 VII du dcret du 4 janvier 1954 indique : Il est allou aux pensionns relevant du prsent rgime rsidant de faon stable et habituelle en Nouvelle-Caldonie une indemnit temporaire de rsidence gale 73 % du montant en principal de la pension. Sont prsums rsider de faon stable et habituelle en Nouvelle-Caldonie les pensionns qui y ont leur domicile fiscal.

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A la diffrence dautres caisses de retraite, publiques ou prives, la rglementation applicable la caisse locale de retraite ne comporte aucune disposition fixant des pnalits de retard en cas de versement tardif des cotisations ou en cas de transmission tardive des bordereaux de cotisations. Or, certains employeurs publics, soumis des contraintes de trsorerie (centre hospitalier territorial, petites communes, certains tablissements publics etc.) diffrent le versement de leurs cotisations, donc sans sanction financire la cl. Une volution de la rglementation serait donc profitable aux finances de la caisse.

B - Lamlioration du fonctionnement de la caisse


A la suite dune prcdente intervention de la chambre territoriale des comptes, la caisse locale de retraite a intgr la comptabilit du rgime de retraite, cotisations et prestations, celle de ltablissement public stricto sensu. Cependant, dans la prsentation de ses comptes, la caisse ne distingue toujours pas suffisamment les dpenses de fonctionnement de ltablissement proprement dit de celles lies au paiement des prestations. Ceci ne facilite pas la construction et lanalyse des ratios de gestion de la caisse. Compte tenu de lenjeu majeur de la rforme venir, la caisse devrait engager une rflexion sur lorganisation et le fonctionnement de son conseil dadministration et de son conseil dorientation et de pilotage, pour leur adjoindre notamment de nouvelles comptences. En effet, la diffrence dautres organismes de retraite360, les instances de la caisse ne comprennent aucun professionnel des rgimes de retraite, ni spcialistes en dmographie, conomie ou statistiques, qui pourraient pourtant leur apporter un clairage particulirement utile sur les dcisions futures prendre. Enfin, leffectif de la caisse locale de retraite reste excessivement limit, puisquil est pass de 5 7 agents entre 1994 et aujourdhui, dont un seul cadre A, alors que, dans le mme temps, le nombre de dossiers grs a cr de 1 600 3 700 et va continuer progresser au cours des prochaines annes.

Notamment de la caisse nationale de retraite des agents des collectivits locales (CNRACL), dont le conseil dadministration comprend six membres de droit dsigns raison de leurs comptences.

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__________CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Une rforme du rgime de retraite de la fonction publique caldonienne apparat inluctable et urgente pour garantir moyen terme lquilibre structurel des comptes de la caisse locale de retraite. A cette fin, la Cour et la chambre territoriale des comptes formulent les recommandations suivantes lintention du gouvernement et du congrs de la Nouvelle-Caldonie : 1. rformer le rgime de retraite des fonctionnaires caldoniens en utilisant les quatre leviers daction possibles : lge de dpart la retraite, la dure de cotisation pour bnficier dune retraite taux plein, le niveau des cotisations acquittes par les employeurs et les employs et le montant des pensions ; 2. assurer un suivi de la rforme pour permettre des adaptations ponctuelles en fonction des effets constats dans le temps ; 3. dvelopper les outils, notamment de contrle, contribuant lamlioration de la gestion du rgime de retraite.

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SOMMAIRE DES REPONSES


Ministre de lintrieur, de loutre-mer, des collectivits territoriales et de limmigration Ministre du travail, de lemploi et de la sant Ministre du budget, des comptes publiques et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Prsident du congrs de la Nouvelle-Caldonie Directeur de la caisse locale des retraites 544 545 546 549 550

Destinataires nayant pas rpondu Ministre de la cohsion sociale et des solidarits Prsident du Gouvernement de la Nouvelle-Caldonie Prsident de la caisse locale de retraite de la Nouvelle-Caldonie

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REPONSE DU MINISTRE DE LINTERIEUR, DE LOUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LIMMIGRATION

La gestion du rgime de retraite des fonctionnaires relve des autorits locales. La caisse de retraite de la fonction publique de NouvelleCaldonie, cre par un dcret du 4 janvier 1954, assure aux agents une couverture vieillesse et invalidit, ainsi qu' leurs ayant droit pour des pensions de rversion verses aux conjoints. Le contrle effectu en 2011 par la chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie a soulign la situation financire dgrade, malgr les efforts des autorits locales (le dficit passant de 22 M en 2006 6 M en 2009). La Cour relve le caractre plus avantageux du rgime local par rapport aux fonctions publiques mtropolitaines. En dpit d'un ge lgal de dpart la retraite fix 60 ans, l'ge effectif de dpart en 2009 tait de 55,5 ans pour les femmes, et 57,4 ans pour les hommes. Un fonctionnaire no-caldonien peut mme prendre sa retraite partir de 50 ans, s'il a cotis 30 ans, voire 24 ans, aprs prise en compte des bonifications. Ce rgime se trouve fragilis par la dgradation du ratio cotisantspensionns (4,7 cotisants pour un pensionn en 1994, 2,41 pour un en 2009). Votre rapport propose une rforme d'ensemble conduite sans dlai, jouant sur l'ge de dpart la retraite, la dure de cotisation pour une retraite taux plein, le niveau de cotisation acquitt par les employeurs et les employs, le montant des pensions. Des mesures propres au fonctionnement de la caisse sont aussi prendre, comme le renforcement des contrles sur les dossiers des pensionns, la mise en place de pnalits de retard en cas de versement tardif des cotisations, la nomination de spcialistes des questions de retraites dans les instances de la caisse et le renforcement des effectifs pour traiter les dossiers de pensions. Je souscris l'expertise conduite par la Cour. Le Ministre charg de l'outre-mer continuera suivre les mesures visant rformer le systme de retraite de la fonction publique.

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REPONSE DU MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANTE

Je nai aucune remarque faire sur ce document dont jai pris connaissance avec intrt.

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COUR DES COMPTES

REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

A la lumire de 1'analyse effectue par la chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie dans son rapport de mai 2011, suite un contrle des exercices de 2004 2010, la Cour, dans son rapport, souligne qu'il convient de procder dans les meilleurs dlais une rforme du systme de retraite de la fonction publique de Nouvelle-Caldonie, gr par la Caisse Locale de Retraite (CLR). A cet effet, le rapport public formule trois recommandations afin de maintenir 1'quilibre structurel des comptes de la caisse. Voici les observations que celles-ci appellent de ma part : 1. Rformer le rgime de retraite des fonctionnaires caldoniens en utilisant les quatre leviers d'action possibles : l'ge de dpart la retraite, la dure de cotisation pour bnficier d'une retraite taux plein, le niveau de cotisations acquittes par les employeurs et employs et le montant des pensions . Je tiens tout d'abord rappeler l'effort conduit par les autorits locales de Nouvelle-Caldonie qui ont, ces dernires annes, engag des rformes pour tenter de restaurer durablement 1'quilibre des finances de la CLR. De plus, il a clairement t affirm, dans le rapport de la chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie de mai 2011, que les rformes menes n'ont pas permis de faire disparatre son dficit structurel et qu'il lui a mme t ncessaire de prlever dans ses rserves. Sur ce point, il s'agirait ainsi, 1'instar de ce que la Cour prconise et tout en tenant compte des spcificits no-caldoniennes, que la CLR entame des rformes structurelles. A ce titre, elle peut parfaitement s'inspirer des mesures prises pour les rgimes de retraite mtropolitains, ainsi que celles conduites entre 2007 et 2009 pour assurer la prennisation du rgime des salaris du secteur priv du territoire, qui sont autant de mesures que la caisse peut prendre ou dvelopper et que la chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie a rappeles dans son rapport. En consquence, je partage les recommandations de la Cour quant la ncessit de dfinir une rpartition quitable de l'effort consentir entre tous les acteurs potentiels de cette rforme (actifs, employeurs et pensionns).

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2. Assurer un suivi de la rforme pour permettre des adaptations ponctuelles en fonction des effets constats dans le temps . Comme la Cour le mentionne, des tudes actuarielles rgulires seront ncessaires pour montrer que les mesures adoptes ont l'effet escompt sur le rgime. La rforme peut galement prvoir la mise en place d'une commission de suivi qui pourra tre charge de continuer analyser les paramtres d'volution du rgime. De plus, l'instar d'autres organismes de retraite tels que la caisse nationale de retraites des agents des collectivits locales (CNRACL), la CLR pourrait entreprendre une rflexion sur la composition de son conseil d'administration afin que celui-ci comprenne davantage de spcialistes dans les domaines statistique, conomique, dmographique. Par ailleurs, les pistes de rforme et leur suivi doivent pouvoir s'appuyer sur des donnes fiables ; or la caisse a des progrs raliser en ce sens. Comme le souligne la Cour des comptes, la caisse doit connatre prcisment le nombre de cotisants pour effectuer des projections ralistes et pour dterminer l'quilibre futur du rgime . 3. Dvelopper les outils, notamment de contrle, contribuant l'amlioration de la gestion du rgime de retraite . La Cour mentionne avec raison le besoin d'amlioration de la CLR en termes de fiabilisation de ses fichiers informatiques, de gestion prvisionnelle des emplois, d'organisation et de fonctionnement, mais aussi en termes de contrle effectif. Or ce sont autant d'lments ncessaires au bon pilotage de la caisse. En termes de fonctionnement, il serait important que la caisse tablisse un document dcrivant les procdures internes et les tches dvolues chaque agent afin de limiter les risques d'erreurs de liquidation. De plus, je partage le point de vue de la chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caldonie concernant l'utilit de raliser une tude pour la mise en ligne d'un logiciel de simulation des droits pension pour les futurs pensionns, ce qui reprsenterait une avance considrable dans leur droit 1'information. Enfin, la CLR pourrait galement se doter d'un plan de contrle formalis dfinissant les rgles de vrification des recettes et dpenses. Cela permettrait notamment un suivi plus rigoureux des calculs effectus pour les retenues, contributions et pensions et tout cela dans le cadre d'une rglementation bien recense et comprise de tous. Il serait galement envisageable d'instaurer un dispositif de pnalits en cas de retard de paiement des contributions par les employeurs.

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COUR DES COMPTES

Je massocie pleinement aux conclusions de la Cour. Comme les rgimes des fonctionnaires mtropolitains, le rgime des fonctionnaires nocaldoniens doit renforcer ses mthodes et outils de contrle afin de pouvoir ajuster sur le long terme les paramtres du rgime pour en garantir la prennit.

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LE SYSTEME DE RETRAITE DE LA FONCTION PUBLIQUE EN NOUVELLE-CALEDONIE 549

REPONSE DU PRESIDENT DU CONGRES DE LA NOUVELLE-CALEDONIE

Nous partageons vos observations et vos recommandations.

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REPONSE DU DIRECTEUR DE LA CAISSE LOCALE DES RETRAITES

Jai t destinataire du projet de rapport cit en objet du prsent courrier. Je vous informe que celui-ci nappelle pas de rponse de ma part.

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Deuxime partie Les politiques publiques

Chapitre V Lenseignement et la recherche

1 O vont les coles normales suprieures ? 2 Les rseaux thmatiques de recherche avance 3 La russite en licence : le plan du ministre et laction des universits

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1 O vont les coles normales suprieures ?


_____________________ PRESENTATION ____________________ Les coles normales suprieures (ENS) sont des fleurons de lenseignement suprieur franais. Elles illustrent en mme temps son dcalage par rapport au modle universitaire qui tend prvaloir au niveau mondial : le systme franais de formation, en effet, a t historiquement domin par les grandes coles et les classes prparatoires aux grandes coles (CPGE), et son excellence reposait moins sur luniversit que sur lenseignement secondaire. Les coles normales suprieures sont le symbole de cet hritage.

Elles taient des coles sans professeurs , dont le corps enseignant propre tait trs rduit. La principale formation quelles dispensaient elles-mmes tait la prparation lagrgation ou aux concours de lenseignement technique. Leur excellence tenait la qualit de leurs lves, slectionns de faon prcoce parmi les meilleurs lves de lenseignement secondaire, et accueillis pendant quatre ans dans un climat original de libert et dmulation intellectuelle. Pour le reste, ils se formaient la carte luniversit, dont ils tenaient leurs enseignements, leurs enseignants et leurs diplmes. Ds les annes 1970, les choses avaient dj profondment volu par rapport ce modle dorigine : les normaliens se destinaient majoritairement lenseignement suprieur. Des laboratoires financs par les grands organismes de recherche avaient t implants dans les btiments des coles normales et accueillaient leurs lves, tout en restant spars de leurs activits de formation. Le partage des rles entre les coles normales suprieures et luniversit sest en outre transform partir des annes 1990 : les coles normales ont commenc dlivrer des diplmes universitaires (diplmes dtudes approfondies, puis doctorats), se doter dun corps enseignant propre et accueillir des tudiants non

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normaliens : ceux-ci, recruts par dossier, gnralement au niveau master, suivent des formations communes avec les normaliens, mais sans bnficier ni de rmunration, ni du titre dancien lve. Depuis le milieu des annes 2000, ces volutions se sont acclres sous leffet de deux sries de facteurs : la recherche dune taille critique et dune meilleure visibilit dans le contexte de la comptition universitaire mondiale ; la vague dalliances et de regroupements engags dans le contexte de la loi relative aux liberts et responsabilits des universits dite loi LRU du 10 aot 2007.
Les coles normales suprieures se rfrent ainsi de plus en plus au modle dorganisation universitaire prdominant sur le plan mondial, mais continuent sen distinguer sur des points essentiels : leur mode de recrutement par concours, le statut de fonctionnairesstagiaires de leurs lves, la place du moins, en thorie de lagrgation dans leur cursus et leur petite taille. La ralit de leur mission lenseignement pour et par la recherche et la ncessit de faire face la comptition mondiale tendent en faire de petites universits dexcellence, mais leur hritage ne leur permet pas de suivre cette trajectoire sans difficults ni contradictions. Cest dans ce contexte complexe et en mutation rapide que la Cour a procd en 2010-2011 au contrle des trois coles normales de Paris, Lyon, et Cachan. La Cour a mesur la volont des trois coles de sadapter cette nouvelle donne, chacune selon des objectifs et une stratgie propres ; elle a relev des lacunes de gestion qui en compliquent la ralisation ; elle a surtout constat la persistance dobstacles structurels communs la transformation de ces trois coles. Ces obstacles appellent, de la part de lEtat, des dcisions de principe pour permettre laccomplissement des transformations engages par chacune delles. Il en va ainsi du recrutement et du statut des lves normaliens, qui doivent faire lobjet de rflexions et dvolutions en profondeur.

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I - Trois stratgies diffrentes


A - Des dfis parallles
1 - Un rseau en mutation
Au dbut des annes 2000 il existait quatre coles normales suprieures, deux en rgion parisienne et deux Lyon. Lcole normale suprieure, hritire de la premire cole cre en 1794 et de lcole normale suprieure de jeunes filles de Svres, cre en 1881, avec laquelle elle a fusionn en 1985 : installe rue dUlm, elle dispose galement des locaux de lancienne cole de jeunes filles, boulevard Jourdan Paris, et Montrouge. Les deux coles normales suprieures de Lyon, hritires des coles normales de Fontenay aux Roses et Saint Cloud, cres en 1880 et 1882 pour former les cadres des coles dinstituteurs : fusionnes en 1985, elles se sont scindes peu aprs. Les sections scientifiques ont t transfres Lyon en 1987, o elles ont form une cole autonome, lcole normale suprieure de Lyon. Lcole normale suprieure de Fontenay-Saint Cloud les y a rejointes en 2000 sur un campus voisin sous lappellation cole normale suprieure Lyon lettres et sciences humaines . Lcole normale suprieure de Cachan, ainsi nomme depuis 1985 en raison de la ville du Val-de-Marne o elle sest installe en 1956, est lhritire de lcole normale de lenseignement technique cre en 1912. Elle dispose depuis 1994 dune antenne Ker Lann, sur le campus universitaire de Rennes. Les fusions des coles de garons et de jeunes filles dUlm, Svres, Saint-Cloud et Fontenay en 1985 ont eu pour consquence de mettre fin la parit numrique que lexistence de ces coles distinctes assurait : depuis, les premiers dominent numriquement en sciences et les secondes en lettres dans les tablissements fusionns. Le dveloppement et le contenu disciplinaire des quatre coles se sont progressivement affranchis des spcialisations par ordre denseignement qui avaient prsid la cration de leurs devancires : les sciences humaines et les mathmatiques se sont dveloppes Cachan ct des filires technologiques et des sciences de lingnieur qui taient sa justification dorigine ; la cration, en 1983, de la filire lettres et sciences humaines a largi loffre littraire dUlm, jusque l identifie aux lettres classiques.

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Depuis le milieu des annes 2000, une reconfiguration de cet ensemble semblait concevable, en fonction notamment des complmentarits disciplinaires des quatre coles : elle a conduit, en 2005, au projet de fusion des coles dUlm et Cachan, linitiative des directions des deux coles, et que pouvaient justifier leurs spcialisations, en sciences et lettres pour la premire, sciences de lingnieur et sciences humaines et sociales pour la seconde. Les deux coles de Lyon, complmentaires, poursuivaient, quant elles, des stratgies spares. La fusion Paris-Cachan a chou, en grande partie cause de lhostilit dune fraction de la communaut des anciens lves de la rue dUlm qui craignait quelle noblitrt la diffrence de rputation entre les deux coles. LEtat, qui avait soutenu cette fusion, de mme que le maintien de leur autonomie voulu par les coles de Lyon, na pas cherch surmonter cette opposition. On peut dire de cet pisode quil a t la dernire occasion dune rorganisation densemble du rseau des coles normales suprieures, dont la fusion Ulm-Cachan aurait t llment dcisif. Au-del, on aurait pu imaginer terme la fusion des coles en un tablissement unique qui aurait pu rpondre au problme de la taille critique de chacune des coles, tout en rnovant le modle cole normale suprieure . Cependant, lchec de la fusion Ulm-Cachan a loign les coles normales de cette solution et a, de fait, confort lautonomie des coles et les forces centrifuges au sein du rseau : loption dune fusion et dune rationalisation par lEtat du systme cole normale suprieure apparat dpasse dans les circonstances prsentes. Elle ne mriterait dtre revisite quen cas dchec des stratgies individuelles poursuivies aujourdhui par chacune delles : alors, la question du rapprochement des coles pourrait valablement se poser de nouveau. Tel nest pas le cas aujourdhui. Depuis 2005, en effet, chaque cole a dfini sparment sa propre stratgie : la fusion des coles lyonnaises, effective depuis le 1er janvier 2010, a t le fruit dun changement de direction et de stratgie de leur part. Depuis 2005, les choix, par les coles, de leurs alliances universitaires, dcisifs pour leur avenir, ont t dcids par elles seules. Sil existe encore un rseau des coles normales suprieures, sa configuration ne correspond plus une logique de politique nationale, quelle soit gographique ou thmatique, mais est le fruit de lhistoire et de la dynamique propres chacune.

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La dernire modification en cours susceptible daffecter le rseau est la transformation envisage361 de lantenne de Cachan Rennes en cole normale suprieure de plein exercice. Propose par lcole normale de Cachan avec le soutien des collectivits territoriales, en principe entrine par la ministre de lenseignement suprieur et de la recherche en novembre 2009 en dpit danalyses rticentes de ses services, mais toujours en suspens, elle ninfirme pas les observations qui prcdent.

Les coles normales suprieures en chiffres en 2010


ENS (Paris) : budget : 102 M ; 930 lves, 750 tudiants 310 enseignants, 350 personnels administratifs et techniques ENS de Lyon : budget : 101 M ; 1000 lves, 530 tudiants 248 enseignants, 378 personnels administratifs et techniques ENS de Cachan : budget : 103 M ; 1260 lves, 590 tudiants 208 enseignants, 286 personnels administratifs et techniques

NB : Les enseignants sont ceux affects aux coles, et non la totalit du potentiel enseignant et de recherche des coles normales suprieures. Les tudiants sont ceux qui prparent un diplme dENS ou co-habilit, lexclusion des auditeurs, tudiants trangers en change etc. Les chiffres dtudiants nincluent pas les doctorants : les coles normales en revendiquent plus de 1200, dont 520 Ulm, mais ils sont en quasi-totalit rattachs des coles doctorales dautres tablissements et universits, sauf Cachan qui dispose dune cole doctorale propre..

(Source : coles normales suprieures, retraitement Cour des comptes)

2 - Les facteurs de changement


Les mutations du rseau des coles normales suprieures laissent subsister en 2011 trois coles de plein exercice, Paris, Cachan et Lyon. Paralllement cette reconfiguration, des facteurs dvolution pressants ont conduit les coles normales faire voluer leurs stratgies et leurs pratiques : La mise aux normes internationales de lenseignement suprieur franais, dont les coles normales suprieures illustraient simultanment lexcellence et le caractre atypique, et qui les a forces reconsidrer leur modle. Dans ce contexte, le passage au cursus licence, master, doctorat (LMD) a oblig les coles normales adapter leur cursus et leur offre de formation, tout en augmentant leur facult de dlivrer des diplmes.
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Initialement prvue au 1er janvier 2012.

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La recherche dune taille critique dans le contexte de la comptition universitaire mondiale, qui rsulte notamment des classements internationaux dont, pour contestable que puisse tre leur mthodologie, leffet dalerte a t indniable. Premire ou troisime universit franaise selon les classements internationaux, lcole normale suprieure (Paris) a un niveau dexcellence qui la met part, y compris des autres coles normales suprieures, en particulier en recherche fondamentale en physique et en mathmatique : cest ainsi que sept des onze titulaires de mdailles Field franaise sont issus de lcole normale suprieure. Lcole normale suprieure figure nanmoins relativement loin dans ces classements : elle est 69me derrire les universits de sciences de Paris Orsay, et Pierre et Marie Curie (UPMC), respectivement 40me et 41me dans le classement de Shanghai. Elle est 59me devant lEcole polytechnique 63me, et lUPMC 84me, dans le classement du Times Higher Education. Lcole normale suprieure de Lyon tait, elle, 141me dans ce dernier classement et absente de celui de Shanghai, lcole normale suprieure de Cachan tant absente des deux. Le souci datteindre une taille critique et une visibilit dans la comptition internationale nest pas trangre au dveloppement par les coles normales suprieures de leur corps enseignant, et dune politique parfois volontariste daccueil dtudiants non normaliens. Lautonomie accrue des universits et des tablissements denseignement suprieur, qui leur a ouvert de nouvelles marges daction : les coles normales suprieures de Paris et Lyon ont accd aux responsabilits et comptences largies, au sens de la loi LRU du 10 aot 2007, le 1er janvier 2010, et celle de Cachan le 1er janvier 2011. Ce processus les a encourages mieux matriser leurs outils de gestion, volution qui tait en tout tat de cause indispensable. La politique nationale dencouragement aux alliances et aux regroupements dans lenseignement suprieur les a amenes nouer des partenariats institutionnels avec des universits et dautres grandes coles. Cette stratgie dalliance a t la principale rponse que les coles normales suprieures ont apporte au problme de taille qui se posait elles. Ces alliances ont dabord pris la forme des ples de recherche et denseignement suprieur (PRES), crs par la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006. Les financements exceptionnels sur appels doffres de projets immobiliers universitaires (plan campus de janvier 2008) ou dinitiatives pour lenseignement et la recherche (en particulier les initiatives dexcellence IDEX lancs dans le cadre du grand emprunt en septembre 2010) ont suivi. Ils ont jou un rle important

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dans les stratgies dalliance des tablissements, davantage que les ples de recherche et denseignement suprieur, qui taient dpourvus de financement propre.

3 - Une volution simultane des missions des coles ainsi que de la composition et des parcours de leurs publics
Dans un rseau qui nassigne plus chaque cole normale suprieure une place particulire fonction dun partage des rles au niveau national, de grandes volutions se sont nanmoins produites de faon simultane. Elles ont modifi la mission des coles, la composition de leur public et sa destination professionnelle. Les missions : les coles normales suprieures sont des grandes coles par leur mode de recrutement, des universits par la nature de leur formation, des coles de la fonction publique par le statut de leurs lves et leurs choix professionnels majoritaires. Le fait quelles appartiennent simultanment la confrence des prsidents duniversit (CPU) et la confrence des grandes coles (CGE) en tmoigne. Au total, depuis dix ans, la composante universitaire de leur identit sest renforce. Elles se conoivent de plus en plus comme de petites universits, plus prcisment des collges universitaires post-licence de niveau master/doctorat (selon le modle des post-graduate Colleges anglosaxons, auquel se rfre explicitement le projet stratgique global labor en 2010 par Ulm). Elles nentendent pas pour autant renoncer leur recrutement principal par la voie des classes prparatoires aux grandes coles et des concours. Elles justifient cet aspect de leur identit par laccomplissement dune mission spcifique : les coles normales suprieures se voient comme le moyen de slectionner, dans un univers classes prparatoires/grandes coles qui ne mne pas spontanment la recherche, les meilleurs lves pour les orienter vers les carrires de lenseignement suprieur et de la recherche. Elles sont de moins en moins marques par leur troisime identit, celle dcoles de la fonction publique, que rfute expressment la direction dUlm. La composition des publics : le premier public vis par les coles normales suprieures reste celui des classes prparatoires aux grandes coles, slectionn par concours, les seuls lves normaliens des coles normales suprieures dans leur terminologie. Le recrutement dtudiants en nombre important dans le cadre de masters le plus souvent co-habilits avec des universits est cependant un trait commun important de lvolution des coles normales depuis 15 ans. Il rpond des objectifs de taille, dadossement aux universits et de diversification

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des voies daccs des coles normales, mais ne constitue quun compromis entre ces diffrents objectifs et le souci de ne pas augmenter les places aux concours362. Cependant, louverture aux tudiants est alle de pair avec un foisonnement de loffre de formation des coles normales suprieures au niveau master qui a rendu celle-ci, et les partenariats qui en rsultent avec les universits, peu lisibles. Les parcours des lves : le destin traditionnel des normaliens tait la russite lagrgation, quils passaient la fin de leur troisime anne dtudes (sur quatre) lcole. Lon assiste dans toutes les coles un dclin gnral, et parfois spectaculaire, de lagrgation dans le cursus des lves, alors que le doctorat tend se substituer lagrgation comme horizon naturel de leur formation. Ce recul met en cause la justification historique commune aux coles normales, et le contrat implicite de leurs lves qui tait, en contrepartie de leur statut et de leur rmunration, de passer lagrgation.
Tableau : le recul de lagrgation Elves candidats/ reus lagrgation Paris Lyon Cachan 2005 lettres 83/67 150/115 91/78 2005 sciences 55/49 66/62 227/174 2005 total 138/116 216/177 318/252 2011 lettres 30/18 32/23 39/38 2011 sciences 4/3 10/10 126/105 2011 total 34/21 42/33 165/143

(source : ministre de lenseignement suprieur et de la recherche)

Au total, le nombre de normaliens russissant lagrgation a chut dun facteur suprieur deux en six ans. La rforme de la mastrisation intervenue en 2011 a certainement aggrav la tendance cette anne-l ; lvolution la baisse est nanmoins indniable et sexplique par plusieurs raisons : la rarfaction des postes ouverts lagrgation (certains concours technologiques offrent dsormais moins de postes que de normaliens y prparant Cachan) ; la mastrisation de la formation des enseignants qui rend plus difficile aux normaliens de passer lagrgation en troisime anne, car un master est dsormais requis pour passer le concours (en pratique les coles ont tourn la difficult en dlivrant leurs lves un master leur permettant
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Il existe des voies daccs par concours au statut dlve en 3e anne de cursus Cachan et Lyon qui sont numriquement marginales par rapport laccueil des tudiants dans llargissement des publics des coles normales

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de passer les preuves dadmission du concours, aprs lequel ils poursuivent lanne suivante un vrai master de recherche, solution lourde et qui a pu savrer dcourageante) ; le dsintrt des scientifiques se destinant la recherche, pour lesquels lagrgation nest plus une tape utile selon leur jugement, lequel, Ulm, converge avec celui de lcole, qui ne les encourage plus sy prsenter. Une telle dsaffection de principe ne sobserve pas au mme degr chez les littraires, pour lesquels lagrgation reste une condition de carrire essentielle pour ceux dentre eux qui se destinent lenseignement suprieur. Aussi est-ce une hsitation plus gnrale devant les perspectives de carrire de lenseignement et de la recherche qui tend les en dtourner. Il est vrai que les coles ne connaissent pas cette volution au mme degr : lagrgation reste un horizon de carrire majoritaire Cachan en sciences et technologie. Elle ouvre ses lves des perspectives professionnelles dans lenseignement secondaire et, majoritairement, dans lenseignement suprieur avec le statut de professeur agrg (PRAG). Le dclin de lagrgation, pour y tre moins marqu y est nanmoins sensible : au total 90 % des lves la passaient en 2005, 64 % en 2010. La politique des coles normales suprieures et les parcours des lves convergent vers une poursuite plus systmatique des lves et tudiants vers le doctorat. Le taux de poursuite en thse est de 80 % des lves et tudiants Ulm, taux que Cachan et Lyon, dont un peu plus de 70 % des lves poursuivent en thse, se fixent pour objectif datteindre : cette tendance illustre le rapprochement de lenseignement suprieur franais des normes internationales, pour lesquelles le doctorat est non seulement le point de passage vers lenseignement suprieur et la recherche, mais la marque de la russite universitaire au plus haut niveau.

B - Des stratgies diffrencies


Dans un contexte de contraintes et dvolutions communes aux ENS, chacune delles a dfini une stratgie propre.

1 - LENS (Paris) : lautonomie dans lexcellence


Lchec de la fusion Ulm-Cachan a entran la recherche dautres voies pour atteindre une masse critique, identifie dans le projet stratgique global de lcole pour 2010-2013 3000 lves et tudiants

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(contre environ 2200 aujourdhui, doctorants compris). Cette stratgie ne sest pas traduite par un largissement des postes offerts au concours ou la mise en place de filires nouvelles dlves normaliens, mais par le dveloppement de masters communs avec les grandes universits historiques de Paris ou dautres tablissements : il en existe aujourdhui cinquante crs au cas par cas avec elles. Cette stratgie sest accompagne de la volont de ne pas laisser enfermer lcole normale suprieure dans un adossement institutionnel privilgi certaines dentre elles : de fait, il lui tait difficile de choisir entre les universits Paris I et Paris IV en lettres, ou les universits Paris VI et Paris VII en sciences. Tout en y adhrant lors de sa cration en 2005, lcole normale suprieure a limit son engagement dans le ple de recherche et denseignement suprieur (PRES) Paris universitas qui runissait les universits de Paris II, III, IV, VI et IX. Au demeurant cette association relativement lche, aujourdhui dissoute, ntait pas un vrai cadre fdrateur pour ses membres. Par la suite, Ulm na pas voulu rejoindre une des alliances universitaires en formation Paris afin de prserver sa libert de choix. Cette volont de croissance autonome a t accompagne de la part de lcole normale suprieure du souci de dvelopper ses ressources denseignement propres, et de mieux matriser celles qui lui taient alloues tout en relevant de ses universits partenaires. De la mme faon, elle a cherch formuler une politique scientifique dans laquelle puisse sinscrire lactivit de ses laboratoires de recherche : cette tentative connat cependant des limites, car si elles sont situes dans ses locaux, ces units de recherche dpendent essentiellement, pour leurs moyens humains et matriels et leur direction scientifique, des grands organismes de recherche et des universits. Lappel projet Initiatives dexcellence (IDEX) de septembre 2010 a concid avec ces ambitions et donn lcole normale suprieure la perspective dun rapprochement avec les grandes coles de la montagne sainte-Genevive dans le cadre du projet Paris sciences et lettres (PSL) qui conforte son autonomie et son identit dans un cadre distinct de lUniversit. Si cette stratgie, conforte par le succs du projet Paris sciences et lettres en juillet 2011, est mene terme, lENS deviendra une partie dun campus de grandes coles qui projettent de se transformer en universit post-graduate, sans avoir nouer dalliance institutionnelle avec les grandes universits parisiennes qui taient ses partenaires historiques.

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Cependant, lhtrognit des tablissements du projet Paris sciences lettres , la relative troitesse et la diversit de leur public tudiant, font de cette transformation une entreprise qui semble a priori trs ambitieuse et dont les voies pratiques restent trouver.
Le projet Paris sciences et Lettres (PSL) La fondation de coopration scientifique Paris Sciences et Lettres Quartier latin a dpos en janvier 2011 un projet d'initiative d'excellence nomm PSL : rendons possible le ncessaire . Le projet a t retenu en juillet 2011 parmi les laurats de la premire vague des IDEX. Le projet* est port par des coles, lorigine situes proximit dUlm, dans une logique gographique de campus, luniversit Paris-Dauphine et dautres institutions plus loignes se joignant ensuite au projet. PSL regroupe : - le Collge de France, - l'ENSCP Chimie Paristech, - l'cole normale suprieure, - l'Ecole suprieure de physique et de chimie de la Ville de Paris, - l'Observatoire de Paris, - l'Institut Curie, - l'Universit Paris-Dauphine, - l'Institut Louis-Bachelier, - l'Ecole nationale suprieure des arts dcoratifs, - l'Ecole nationale suprieure des beaux-arts, - le Conservatoire national suprieur de musique et de danse, - le Conservatoire national suprieur d'art dramatique, - la Fondation Pierre-Gilles de Gennes pour la recherche. Le primtre dexcellence du projet PSL runit plus de 60 laboratoires de haut niveau ainsi que 8500 tudiants de niveau master et doctorat. L'ambition du projet PSL est de constituer une universit de recherche susceptible de se classer parmi les vingt premires institutions universitaires mondiales. Le projet retenu par le jury IDEX prvoit que cet ensemble sera lobjet dune gouvernance intgre au sein dun tablissement unique. (Source : projet Paris sciences et lettres )

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2 - LENS de Lyon : une fusion russie et un adossement raisonn au ple universitaire et de recherche lyonnais
La fusion des deux coles de Lyon simposait : elles-mmes issues de la fusion des coles de Saint-Cloud et Fontenay, et dlocalises Lyon, elles avaient une filiation commune, des champs disciplinaires complmentaires et taient localises quelques centaines de mtres de distance. Effective au 1er janvier 2010363, cette fusion respectueuse des quilibres entre les deux partenaires a t un succs. Lcole normale suprieure Lyon sest, comme Ulm, ouverte au public tudiant, mais dans des conditions qui assurent une plus grande homognit daccueil et de conditions : les tudiants peuvent comme les lves normaliens bnficier de logements sur le campus, et les cours des masters se droulent en totalit sur le campus de lcole normale suprieure de Lyon. Lcole a fait le choix dun adossement prudent au ple universitaire et de recherche lyonnais qui lui laisse le choix de nouer dans cet ensemble des partenariats privilgis. Elle dveloppe dans ce cadre des formations co-habilites de niveau master et hberge des laboratoires de recherche vis--vis desquels elle ne revendique pas un leadership scientifique ou de gestion. Elle a jou un rle essentiel dans la structuration du ple de recherches et denseignement suprieur (PRES) Universit de Lyon, dans le lancement du plan campus Lyon et du projet IDEX Lyon SaintEtienne. Aprs lchec en juin de la premire prsentation de lIDEX, lcole normale suprieure Lyon a identifi un cercle de partenariats plus restreint, ncessaires la structuration du projet IDEX mais susceptible de former le cadre dune stratgie dalliance de repli plus rduite en cas de nouvel chec. Paralllement, lcole normale suprieure de Lyon dveloppe sa visibilit internationale, en dveloppant des partenariats une chelle rgionale largie, qui inclut notamment un partenariat ambitieux avec lcole polytechnique de Lausanne. Au bout du compte, la stratgie de dveloppement de lcole normale suprieure de Lyon dpend sur le long terme de la qualit des projets dalliance lyonnais, ple de recherches et denseignement
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Le Conseil dEtat a annul le 23 dcembre 2011 le dcret de fusion des deux tablissements, en raison derreurs de procdure lors de la runion des comits techniques paritaires et des conseils dadministration ayant entrin la fusion. Leffet de cette dcision a t diffr en juin 2012 de faon permettre une rgularisation.

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suprieur (PRES), puis initiatives dexcellence (IDEX), ce qui a fait assumer lcole normale un rle leader du projet IDEX de Lyon, surtout aprs lchec initial de celui-ci en juin 2011. Elle sefforce en mme temps de dvelopper des options qui ne la fassent pas totalement dpendre pour son dveloppement du succs du ple lyonnais et de lissue de la nouvelle comptition IDEX, actuellement en cours.

3 - LENS de Cachan : une stratgie identifie au dmnagement sur le futur campus de Saclay
A la diffrence dUlm, Cachan ne pouvait poursuivre une stratgie de dveloppement autonome aprs lchec de la fusion entre les deux tablissements ; elle navait pas non plus, comme Lyon, le bnfice dun environnement universitaire proche avec lequel sallier. Elle a donc identifi sa stratgie de dveloppement son adossement un grand ensemble universitaire et de recherche en formation, le campus de Saclay, et en son sein luniversit Paris-Sud XI. Cette stratgie inclut un projet de dmnagement Saclay destin permettre son adossement luniversit Paris XI et aux grandes coles du futur campus. Le financement de ce dmnagement (estim 250 M par ltablissement, hors produits de cession de ses actuels locaux, estims par lcole 75 M) nest pas aujourdhui assur. Par ailleurs, sa cohrence scientifique a amen lcole normale de Cachan formuler pour ses sciences humaines et sociales, aujourdhui tournes vers les tablissements de Paris centre, un projet de recherche linterface des sciences humaines et sociales et de la recherche en sciences exactes prsentes Saclay. Il sagit dune stratgie raisonne, mais qui rend lavenir de lcole dpendante de celui du projet de campus de Saclay et du succs de l initiative dexcellence (IDEX) correspondante. La formulation par Cachan de ces orientations stratgiques concide avec le projet de transformer son antenne de Ker-Lann en cole normale suprieure de plein exercice. Cependant, ce choix doit moins au succs de celle-ci et au fait quelle serait parvenue un stade de dveloppement rendant naturelle son autonomisation, qu la dcision de Cachan de mobiliser toutes ses nergies sur le projet de Saclay. Au demeurant, la structuration du ple universitaire rennais auquel la future ENS devrait sadosser reste incertaine aprs la non-slection du projet IDEX grand-Ouest. La transformation de Ker Lann semble davantage un choix par dfaut quun acte de conviction, au demeurant entach dincertitudes sur son cot et son financement.

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Pour les trois premires annes (2013-2015), en effet, les cots de rmunration lis laccroissement du nombre des lves seront financs par la rduction du nombre de contrats doctoraux de lcole, les cots immobiliers tant pris en charge par les collectivits territoriales, le partage des financements ntant pas arbitr pour les annes suivantes. On peut donc sinterroger sur cette opration, qui semble par ailleurs rebours de la politique daccroissement de leur masse critique qui, travers des stratgies diffrencies, a t une constante depuis quinze ans de la part de lensemble des coles normales suprieures.

II - Le cot de lexcellence
A - Une gestion insuffisamment matrise
La ralisation des plans de dveloppement ambitieux des coles normales suprieures suppose quelles matrisent les outils de leur dveloppement et quelles amliorent leur gestion. Or des lacunes cet gard ont t releves par les contrles de la Cour. Elles sont de degr et de nature diffrents selon les coles, et certaines mettent en cause lEtat dans sa fonction de financeur et de tuteur des trois coles. Elles doivent tre corriges pour les mettre en mesure de raliser les ambitions de dveloppement qui sont les leurs.

1 - La gestion budgtaire et comptable


Deux crises de nature comparable ont affect successivement deux coles : Ulm en 2004-2005, sur laquelle la Cour tait dj intervenue lors de son prcdent contrle des coles normales suprieures, et Cachan depuis 2007. La crise financire de Cachan reproduit quelques annes de distance des dysfonctionnements constats Ulm. Le financement dun projet immobilier le btiment dAlembert du campus de Cachan - faisant appel aux ressources propres de lcole a rvl la mconnaissance quelle avait de sa situation financire relle : fonds de roulement surestim et besoin de financement brusquement rvl, qui ont dbouch sur une crise de trsorerie. La situation avait t redresse Paris partir de 2006, mais au prix dune aide budgtaire exceptionnelle de lEtat (2 M), depuis prennise. Les incertitudes qui psent Cachan sur la situation financire de ltablissement nont pas t entirement leves ce jour : la comptabilit retraait jusqu 2010 dimportantes crances sur lEtat ou dautres collectivits publiques dont la ralit sest avre douteuse, et qui taient dans certains cas inexistantes. Ce sont, en 2007 et 2009, de

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fortes tensions de trsorerie imposant de recourir un financement exceptionnel de lEtat qui ont alert la direction de Cachan sur ces risques financiers dissimuls. La crise de Cachan met en cause le dysfonctionnement des instances dirigeantes de lcole et notamment de son conseil dadministration, ainsi que de la tutelle, qui nont pas ragi aux signaux dalerte, donns notamment par des contrles externes, mal rpercuts au sein mme de ltablissement. Un redressement comptable a t entrepris dans le cadre de ltablissement des comptes 2010, qui ntaient pas arrts lors du contrle de la Cour, achev en avril 2011 : elle na pas donc pu mesurer si les risques comptables taient prsent matriss par lcole. Lon peut stonner de ce que, dans cette incertitude, le passage aux responsabilits et comptences largies en janvier 2011 ait t accept par la tutelle, alors mme que la fonction financire et comptable de ltablissement tait manifestement insuffisante. La situation est meilleure Lyon, mais la fusion, gnratrice de synergies en personnel, na pas t accompagne dconomies : ltablissement fusionn a ainsi bnfici dun bonus budgtaire. En particulier, la fusion sest faite en conservant lensemble des postes budgtaires et en alignant les rgimes de primes sur le rgime le plus favorable chaque fois, ce qui a entran une augmentation notable de la masse salariale (+ 8 % de 2009 2011, dont 5,5 % dcoulant de mesures prises par ltablissement).

2 - La fonction immobilire
Le vaste patrimoine immobilier des coles devrait tre un atout, notamment pour Ulm qui dispose dun bti considrable de plus de 100 000 m2 exceptionnellement bien situ, pour lessentiel au cur de Paris. Lhbergement de laboratoires sur ses sites est un argument pour renforcer sa matrise de leur politique de recherche ( qui hberge gre selon les termes de son projet stratgique global ). Si cette revendication est excessive au regard des moyens quapportent ses partenaires et de ceux, limits, dont dispose lcole pour piloter la recherche qui se droule dans ses locaux, ceux-ci restent un atout important pour laccueil de nouvelles quipes et le dveloppement de lcole. Lcole normale suprieure de Lyon bnficie dun vaste campus dont les capacits daccueil dquipes de recherche sont galement un atout. Cependant, une partie du campus (laboratoires de sciences dures ) ncessite une rhabilitation importante, et la majorit des projets immobiliers sera ralise dans le cadre du Plan Campus, pilot

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par le PRES lyonnais. Or son dmarrage est lent, ce qui pourrait ralentir la ralisation des projets de lcole. Ltat de son bti ncessitera des travaux dampleur pour ladapter aux ambitions de lcole. Il est un handicap pour Cachan. En outre, le mauvais suivi, de sa part, des charges qui lui taient dues par les lyces quelle hberge sur son campus a entran de fortes pertes et contribu la crise financire que connat lcole. A Ulm et Cachan, la fonction immobilire nest pas la hauteur des ambitions des coles et doit tre renforce. Cela parat indispensable dans la perspective des projets de construction et de rnovation ambitieux qui caractrisent les politiques des deux coles. Le souci, commun aux trois coles, de renforcer leur capacit de conception et de suivi de projets immobiliers les a conduites sappuyer sur la Caisse des dpts et consignations. Dans le cadre de cette politique, Ulm a confi une filiale de la Caisse la ralisation de son schma directeur immobilier, dans des conditions qui conduisent sinterroger sur la capacit de ltablissement assumer effectivement la matrise douvrage de cette opration : les coles normales suprieures devront veiller ce que le recours la Caisse des dpts soit compatible avec une relle matrise de leur politique immobilire.

3 - Le suivi du devenir des lves et des tudiants


Le suivi des lves aprs leur sortie de lcole est lacunaire dans toutes les coles. Il tait inexistant Lyon en sciences. Ce dfaut de suivi rend trs difficile la formulation dune politique et dune offre de formation adaptes aux attentes et aux trajectoires professionnelles des lves et tudiants. Il rend, en outre, impossible le contrle de lobligation dcennale selon laquelle les lves doivent servir lEtat ou une collectivit publique pendant dix ans en contrepartie de la rmunration aujourdhui environ 1300 euros nets mensuels - quils peroivent pendant les quatre annes de leur scolarit. Le manquement lobligation peut rsulter soit de la dmission de llve en cours de scolarit, soit dun choix de carrire qui y contreviendrait dans les six ans aprs sa sortie de lcole. Il entrane, en droit, le remboursement des salaires perus par llve pendant la scolarit, mais le ministre, aprs avis de lcole, a la facult de len exonrer en tout ou partie. Ces dispositions ont t largement perdues de vue : le suivi des lves, quand il existe, relve des coles sur la base de questionnaires quelles sont censes adresser

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priodiquement leurs anciens lves ; cependant, en cas de non-rponse, les choses en restent l ; sil survient un changement de situation contraire lengagement dcennal, lcole doit transmettre, avec son avis, la pice attestant ce changement au ministre de lenseignement suprieur et de la recherche faute de quoi celui-ci ne sestime pas en mesure dagir ; enfin, cest au ministre de provoquer lmission du titre de recettes qui permettra le remboursement. Il en rsulte une impasse : les coles assurent un faible suivi de la situation des lves et estiment que leur rle sarrte avec le signalement dun cas au ministre, et celui-ci argue du caractre incomplet des dossiers dont il est saisi pour ne pas agir. La Cour a relev cinq cas Ulm et Cachan o des lves ayant spontanment signal leur situation et se proposant de rembourser leur scolarit, nont pu le faire en raison de ces tergiversations : ces exemples sont accablants pour ce quils disent de la passivit et des dysfonctionnements du systme public dans ces circonstances. Le ministre a entrepris, dans le contexte du contrle de la Cour, de faire un inventaire exhaustif des cas dont il a t saisi depuis 2006 et qui sont encore susceptibles de faire lobjet dun remboursement. Ce travail de redressement est encore en cours mais on peut craindre quil ne fasse apparatre labsence de conclusion positive dun seul dossier de remboursement pendant cette priode364.

4-

La formulation des objectifs et les indicateurs de performance

Les contrats quadriennaux conclus entre le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche et les trois coles normales suprieures restent des instruments imparfaits de pilotage des tablissements et de mesure de leur performance, ce dont la Cour stait dj inquite lors de son prcdent contrle des coles normales en 2005. Elle relevait en outre le caractre lacunaire des objectifs et indicateurs de performance dfinis par les coles et reflts dans leurs contrats quadriennaux. Ces indicateurs sont au demeurant peu suivis au cours de lexcution du contrat par les coles.
La prise, le 6 janvier 2012, de douze arrts de radiation dlves de Cachan ayant quitt la fonction publique marque cependant le franchissement dune tape dans la procdure menant au remboursement. Elle montre que le travail dinventaire lanc lincitation de la Cour progresse.
364

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Elles ne sont en tout tat de cause pas incites le faire car les subventions attribues par lEtat aux coles tendent peu voluer, hors situation de crise appelant des correctifs durgence. Leur mode de calcul, dconnect de la mesure de leur performance, comme des facteurs objectifs qui servent dterminer la dotation des universits, est inconnu des coles et donc peu incitatif. La conclusion des contrats quadriennaux liant lEtat et les coles est loccasion doctroyer celles-ci un bonus budgtaire , mais son mode de calcul leur est galement inconnu. La Cour avait critiqu en 2005 cette situation et not que la dotation de fonctionnement dUlm tait reste fixe depuis 2000, ce qui avait contribu la crise financire de ltablissement en 2004-2005. Les constats dalors se renouvellent propos de Cachan, dont la subvention na pas volu de 2005 2010. Dans la priode rcente, les contrats quadriennaux nont t quune tape de la stratgie des coles, largement roriente loccasion des comptitions initiatives dexcellence (IDEX) auxquelles elles ont particip. Ils napparaissent plus comme les supports privilgis de la stratgie des coles.

B - Des cots levs


1 - Une absence de donnes et une structure des cots de formation qui en rend la mesure trs difficile
Le cot de la formation des tudiants et lves, assure pour partie luniversit et dans des laboratoires que les coles normales suprieures ne financent que trs partiellement, nest pas reflt en totalit dans leurs comptes et nest que trs imparfaitement connu delles. Cette carence ne pourra tre surmonte quavec la mise en place dune comptabilit analytique : lobjectif figure dans les contrats quadriennaux des coles. Seul Lyon a effectivement lanc ce chantier, lobjectif paraissant actuellement hors datteinte Ulm ou Cachan. Le ministre, de son ct, na jamais tent dvaluer le cot de la formation des publics tudiants et lves accueillis dans les coles normales suprieures, ne serait-ce que sur la base de donnes partielles ou denqutes auprs des tablissements. Aucun indicateur relatif aux cots de formation ne figure dans les contrats quadriennaux des coles. Y figureraient-ils, ces cots devraient prendre en compte les annes de prparation, la formation reue lcole normale suprieure et les rmunrations des lves pendant les quatre annes de leur scolarit. Lon est encore loin dune gestion intgrant un objectif relatif au cot de la formation par lve (cet indicateur existe lEcole polytechnique).

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2 - Un taux dencadrement et un cot budgtaire approch de la formation des normaliens qui semblent levs
Les lves et tudiants bnficient dun taux dencadrement lev : ils sont cinq pour un enseignant Ulm et Lyon, un pour neuf Cachan, hors doctorants, compte non tenu des enseignants qui interviennent dans les coles normales suprieures sans y tre affects. Encore laugmentation des tudiants au cours des annes rcentes a-t-elle fait mcaniquement augmenter ces chiffres : le taux dencadrement calcul par lcole sur des bases diffrentes de la Cour365 est ainsi pass de 5 en 2005 8 en 2009 Ulm. Il la fait cependant dans des proportions qui surestiment la charge additionnelle quils reprsentaient pour les coles, puisque les masters co-habilits qui les accueillent font aussi appel aux moyens des universits et tablissements partenaires des coles normales suprieures. Les taux dencadrement actuels noffrent pas en eux-mmes matire critique. Ils laissent toutefois de ct le potentiel des formations et laboratoires dont le personnel nest pas affect aux coles et qui contribue, directement ou indirectement, la formation. La Cour a tent de calculer le cot des coles normales suprieures par lve partir des premiers budgets complets des trois coles, qui incluent, depuis 2010 pour Ulm et Lyon, et 2011 pour Cachan les rmunrations des enseignants et des lves. Le cot annuel total dun lve/tudiant (hors doctorants) peut tre estim 42 700 Ulm, 44 700 Lyon et 33 000 Cachan366. Pour valuer ce qui est attribuable respectivement la formation et la recherche dans ces montants, il convient de ventiler les cots des coles entre ces deux postes, sachant que, conventionnellement, lon considre que les enseignants-chercheurs consacrent la moiti de leur temps lenseignement et lautre la recherche. Les coles normales suprieures ont procd ce travail en rponse aux cots complets par lve communiqus par la Cour. Il en ressort un cot moyen de la formation de 23000 Lyon et de 17000 Cachan. A ce cot, il convient dajouter, pour les seuls lves normaliens, leur rmunration,
Il inclut les personnels administratifs et exclut les enseignants autres que les enseignants chercheurs rmunrs par lcole. 366 Ces chiffres sont naturellement fonction des modalits de dcompte de leurs tudiants retenues par les coles pour le comptage de leurs tudiants et sont: pour Ulm, le chiffre de 42 700 euros est bas sur un effectif tudiant de 750, intermdiaire entre ceux formellement inscrits lcole, et ceux qui y sont prsents un titre ou un autre et qui tait estim par lcole 1072 en 2010 ; les cots annuels correspondant ces deux effectifs extrmes sont respectivement de 53 600 et 38 000 euros.
365

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ce qui porte le cot annuel de leur formation 57 500 pour lcole de Lyon et 50 700 pour celle de Cachan. Quelles que soient les incertitudes qui sattachent ces donnes, on se situe dans des ordres de grandeur levs, sensiblement suprieurs aux cots des formations universitaires ou mme des classes prparatoires aux grandes coles (dont le cot unitaire annuel est respectivement, selon le ministre, de 10 220 et 14 850 en 2010). Cela conduit souligner lanomalie que reprsente labsence de connaissance, mme approche, du cot de la formation dispense dans les coles normales suprieures, alors mme que le calcul quelles ont ralis en rponse la Cour dmontre la faisabilit de lestimation : il y a l un sujet lgitime, dont les coles et leur tutelle devraient se saisir, sur la base de mthodes de calcul permettant des comparaisons entre elles, afin de le connatre, den dcomposer les composantes et de mieux matriser lvolution.

III - Des changements ncessaires


A - La relation avec les universits
1 - Les alliances des ENS
Les nouvelles orientations stratgiques des coles normales suprieures ont t dclines dans un contexte o la politique de lenseignement suprieur consistait rapprocher universits et grandes coles : si Cachan et Lyon ont fait le choix de ladossement luniversit, Ulm a prfr une telle stratgie, qui laurait conduite se rapprocher des grandes universits parisiennes, une association avec les tablissements de la montagne sainte Genevive, ensuite largie luniversit Paris Dauphine. Etait-il dans lordre des choses que lcole normale suprieure, la plus emblmatique, se mt ainsi lcart de la synergie grandes colesuniversits, qui tait un axe majeur de la politique nationale de lenseignement suprieur ? Le ministre, lors des auditions conduites par la Cour, a justifi cette situation, dont il est convenu quelle ne correspondait pas la logique des alliances universits-grandes coles quil avait cherch susciter travers les ples de recherche et denseignement suprieur, par la priorit donne aux logiques de site par les coles normales suprieures. Il a rappel que celles-ci taient autonomes et avaient

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concouru lattribution de crdits dans le cadre de comptitions dont il ne dcidait pas lissue et qui se droulaient dans le cadre des investissements davenir financs par le grand emprunt. Cependant, les coles normales suprieures sont des tablissements nationaux, participant sur plusieurs points dune politique densemble dont la ncessit nest pas niable : ainsi ladquation entre les places ouvertes aux concours et la structure des classes prparatoires aux grandes coles doit-elle faire lobjet dune politique densemble ; celui-ci a conduit, notamment, le ministre encourager la constitution en 2009 dune banque dpreuves pour les concours littraires, largie en 2011 des coles de commerce et instituts dtudes politiques (sauf linstitut dtudes politiques de Paris qui a refus dy participer) afin dlargir les dbouchs et de renforcer lattractivit de cette filire. De la mme faon aurait-on pu sattendre ce que le ministre encouraget les coles normales suprieures, y compris par les termes de rfrence des appels projets comptitifs de type initiatives dexcellence (IDEX), dfinir des stratgies dalliance qui ne contredisent pas ses orientations de politique nationale en la matire. Enfin, le ministre a entrin la transformation de Ker Lann en cole normale suprieure de plein exercice alors mme que cette dcision allait contre-courant dun mouvement de regroupement des coles quil avait encourag, ce qui tait en soi une anomalie. De plus, les incertitudes qui psent sur la structuration du ple universitaire rennais, aprs lchec du projet dIDEX campus dinnovation ouest au champ gographique largement tendu, ajoutent aux interrogations qui entourent la transformation de Ker-Lann.

2 - Les relations entre les coles normales suprieures et les universits


Dans le dtail, les relations entre les coles normales suprieures et leurs universits partenaires reposent sur un quilibre fragile dans plusieurs domaines. Laffectation des enseignants-chercheurs : les coles normales suprieures, compte tenu de leurs effectifs ne peuvent naturellement prtendre avoir un corps enseignant propre dans tous les domaines. Il y a aussi un intrt de leur part ne pas le faire et recourir aux enseignants et chercheurs de leurs universits partenaires, dont les ressources enseignantes sont beaucoup plus riches que les leurs et qui ont historiquement fourni leurs laboratoires certains de leurs chercheurs les plus illustres. La question revt un caractre de complexit particulier Ulm car des enseignants chercheurs y sont affects, tout en tant placs

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pour ce faire sur des emplois budgtaires attribus des universits, principalement luniversit Pierre et Marie Curie, et flchs cole normale suprieure. Cette pratique nest pas conforme la vrit des budgets des universits et de lcole normale suprieure et devrait tre supprime. Elle laisse cependant intacte la ncessit de dfinir et de faire respecter lquilibre souhaitable entre les recrutements propres en enseignants-chercheurs des coles, et le recours aux ressources enseignantes des universits. Les diplmes : l encore, un quilibre doit tre maintenu avec les universits et autres tablissements partenaires des coles normales suprieures. Si celles-ci peuvent, depuis 1992, dlivrer des diplmes nationaux, il nexiste quasiment pas de masters dlivrs seulement par une cole normale suprieure. La pratique est donc au maintien dune co-habilitation systmatique de leurs diplmes de master avec des universits ou dautres tablissements, une situation quencourage le ministre, soucieux de conforter les relations entre les coles normales suprieures et les universits. Les thses et les coles doctorales : un systme particulier dallocations de thses bnficie aux normaliens qui se voient assurs de bnficier dun financement pour leurs thses (460 contrats soit 15 % du total des 3925 allocations gres par le ministre). Cependant, deux coles normales suprieures, Lyon et Cachan, ont eu une cole doctorale propre, tout en orientant trs majoritairement leurs lves vers dautres coles doctorales. Lcole normale suprieure de Lyon, associe depuis 2010 au regroupement des coles doctorales de Lyon, nen possde plus. La stratgie dalliance de Cachan avec luniversit Paris-Sud XI et les tablissements du campus de Saclay devrait galement conduire la disparition par fusion de son cole. Ulm, qui na pas dcole doctorale propre, mais a dcid aprs une longue rflexion de sen doter, sappuie jusqu prsent sur les coles doctorales de ses universits et tablissements partenaires. Cette situation, qui leur permet de voir dirigs vers eux des doctorants de grande qualit et pourvus dun financement pour leur thse, fait partie de lquilibre dlicat sur lequel reposent les relations entre les coles normales suprieures et les universits. Celui-ci est susceptible dtre modifi tant par la cration dune cole doctorale propre Ulm que par la politique en la matire qui sera celle de Paris sciences et lettres (PSL).

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B - Le recrutement
1 - La question de llargissement du recrutement
Lon observe au cours des annes une grande permanence des recrutements des normaliens, la structure des postes mis au concours restant stable. Au regard de lvolution rapide de la science et des priorits de la recherche, ainsi que de celle des dbouchs, cette stabilit parat excessive. Cest ainsi quUlm, confront la bute totale de 100 places par an pour les deux concours littraires a refus de porter 40 les effectifs du concours BL367 contre 25 aujourdhui, alors que cette filire na pas de problmes de dbouchs, pour maintenir 75 les places offertes la section littraire qui connat, elle, des difficults de dbouchs, mais est dcisive pour lavenir des 11 800 lves des classes prparatoires littraires. Si cette hsitation peut se comprendre dans la circonstance, la stabilit des recrutements et de leur structure nest pas seulement fonction des contraintes budgtaires, mais aussi dun certain malthusianisme et dun dfaut de flexibilit du systme. Dune faon gnrale, les coles normales suprieures constituent des dbouchs essentiels des classes prparatoires aux grandes coles : elles se situent donc au sommet dune architecture, celle des classes prparatoires aux grandes coles, dont lEtat est lorganisateur et le financeur ; il ne peut donc se dsintresser de leurs choix. Cette donne est cependant diffrente en sciences, o les coles normales suprieures accueillent, dans un systme globalement quilibr, les tudiants dont la vocation pour la recherche est la plus affirme. En revanche, en lettres, les places offertes aux concours des coles normales suprieures, au total environ 350, sont les dbouchs essentiels pour les quelque 5 000 tudiants par an de la filire littraire des classes prparatoires aux grandes coles : leur rle dans le systme classes prparatoires aux grandes coles/grandes coles est donc plus critique en lettres quen sciences ; en mme temps, le fait que les coles normales suprieures soient le principal dbouch de la filire y conduit des lves dont la vocation pour la recherche est parfois moins marque quen sciences. Par rapport la progression du nombre des diplms de lenseignement suprieur et des effectifs de la recherche depuis une gnration, la stabilit des effectifs de normaliens nest-elle pas une
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Ce concours lettres et sciences sociales ne comporte pas de langue ancienne obligatoire ; une preuve de mathmatiques y est obligatoire.

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anomalie ? Les concours des coles normales suprieures sont ainsi devenus plus slectifs : est-ce normal au regard des objectifs dgalit des chances et de diversification sociale des lites de la nation? On peut en outre se demander si cette stabilit est cohrente avec les objectifs ambitieux de croissance continment raffirms en matire de dveloppement de la recherche et de lenseignement suprieur, les deux secteurs dactivit auxquels prparent titre principal les coles normales suprieures et qui en reoivent certains de leurs meilleurs lments. La politique de recrutement des coles est en tout cas dconnecte de la gestion prvisionnelle de lemploi scientifique, ce qui semble anormal. Enfin, au regard de la matrise de la dpense publique, le nombre des lves et tudiants nest-il pas trop rduit par rapport aux cots fixes que reprsentent les investissements immobiliers et le potentiel de recherche et denseignement des coles normales suprieures ? Cette interrogation rejoint lobjectif de faire passer les effectifs dUlm de 2 200 3 000 lves et tudiants, justifi par la directrice de lcole normale suprieure, au nom de la mise au niveau du potentiel de recherche du potentiel de formation de lcole. Si lon ne peut que souscrire lobjectif daccroissement des publics des coles normales suprieures, il convient de relever que toute laugmentation des effectifs depuis dix ans a t le fait des recrutements dtudiants, non dlves. La dualit de statut lves/tudiants, moins marque Lyon et Cachan o les deux catgories peuvent bnficier de logements, mais qui est difficile justifier, peut-elle tre rduite au sein des coles ? La rnovation des procdures dadmission en tant qulve en 3e anne prvue Cachan et Lyon et qui appelle en tout tat de cause une rforme, pourrait y contribuer. Dautres ouvertures sont possibles : on peut citer en ce sens le projet de lcole de Lyon de diversifier le recrutement vers les lves de formation mdicale. En tout tat de cause, louverture des coles normales suprieures aux tudiants na pas apport de solution satisfaisante au dilemme qui rsulte de la stabilit des postes ouverts au concours et du besoin pour elles datteindre une taille critique. Une prochaine modification des responsabilits respectives des coles et du ministre en matire de recrutements verra ce dernier cesser de fixer par arrt le nombre de places aux concours lettres et sciences de chaque cole, chacune ventilant ensuite les postes par discipline, et il reviendra chaque cole de fixer, en fonction du budget dont elle disposera pour la rmunration des lves, le nombre de places et la rpartition par discipline.

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On ne peut cependant attendre de cette rforme une moindre rigidit du systme tant quune donne essentielle du problme, la rmunration des normaliens, restera inchange dans ses modalits.

2 - Une volution ncessaire du statut et du mode de rmunration des lves


Le statut dlve fonctionnaire stagiaire des normaliens appellation dailleurs relativement impropre sagissant dtudiants qui nont pas encore pass de concours de recrutement de la fonction publique et qui se dsengagent massivement de ce qui tait leur concours de vocation, lagrgation - appelle une rflexion de fond. Il semble, en effet fragilis par le dfaut de mise en uvre de lengagement dcennal, mais est surtout de moins en moins adapt la mission principale des coles, telle quelle rsulte de lvolution en cours des coles normales suprieures. La dsutude de lengagement dcennal tient notamment la dilution des responsabilits entre les coles et le ministre. Ds lors que le budget de rmunration des normaliens sera dvolu aux coles, lensemble des responsabilits en la matire devrait leur tre dvolu. On peut en esprer une amlioration du suivi de lengagement dcennal aprs lachvement de la scolarit des lves, la dmission en cours dtude devant toujours faire intervenir le ministre pour dclarer par arrt llve dmissionnaire. Dans ce dernier cas aussi, une dvolution de lensemble des responsabilits aux coles serait souhaitable, que le directeur prenne les arrts par dlgation du ministre ou que la nomination des lves soit remplace par la signature dun contrat de droit public au niveau de chaque cole. Cependant, mme en prsumant que ce nouveau partage des responsabilits pourra amliorer le suivi de lengagement dcennal, le mode actuel de rmunration des lves suscite plusieurs sries de questions. Sa justification nest pas dordre social : de ce point de vue, elle est anti-redistributive compte-tenu de la sociologie des lves, qui ne les diffrencie pas en moyenne368 de celle des tudiants des autres grandes coles.

368

Il existe cet gard des diffrences entre les coles normales suprieures. Les taux de boursiers parmi les recruts de 1re anne taient, selon une tude ralise par lcole de Cachan en 2009, de 16 % Ulm, 20 % Lyon et 30 % Cachan ; ce dernier chiffre, valable pour la seule voie technologique, a t ramen 23 % pour lensemble de lcole dans une nouvelle tude ralise par Cachan en 2011. Ces

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La justification la plus recevable de la rmunration des lves est quelle compense la moindre attractivit des carrires de recherche et denseignement suprieur parmi les mtiers auxquels les coles prparent, et permet dinciter les meilleurs sorienter vers ces carrires, dont ils se dtourneraient si les coles nexistaient pas ou ne les attiraient pas en les rmunrant pendant leurs annes dtudes. Cependant, pour lgitime que soit cet objectif, on peut se demander si les modalits de rmunration des normaliens ne sont pas trop uniformes, puisquelles ne distinguent pas, parmi ceux qui en bnficient, ceux qui mneront une carrire dans lenseignement et la recherche, des autres, on peut galement se demander si elle nintervient pas trop tt, alors que la vocation des bnficiaires nest pas encore fixe : (20 % des lves dUlm en lettres se rorientent tt dans leur scolarit vers la prparation dautres concours) et quel objectif dintrt gnral rpond leur rmunration. En admettant que le critre du choix dune carrire de recherche est le doctorat, la question est de savoir si les incitations financires en ce sens ne doivent pas intervenir lors de lorientation claire des lves vers ce parcours, c'est--dire lors du choix dun master recherche, sous forme dun contrat pr-doctoral. Enfin, un assouplissement des conditions de rmunration serait de nature permettre un vritable largissement des publics des coles normales suprieures qui nemprunte pas la voie de la dualit lves/ tudiants, mais permette de diversifier les voies daccs tout en rapprochant le statut et les conditions matrielles des deux catgories. Ces questions devraient susciter une rflexion densemble sur les modalits de la rmunration des lves des coles normales suprieures, rflexion que les directions des coles ont dailleurs amorce, et qui semble pouvoir dboucher sur une large gamme doptions, bordes par les deux hypothses suivantes : une hypothse dans laquelle les lves auraient le choix du statut le mieux adapt leur vocation, entre le statut actuel pour ceux qui seraient dtermins poursuivre une carrire dans lenseignement et la recherche, et un contrat pr-doctoral sans engagement dcennal pour les autres, comme lavait imagin lcole normale suprieure Lyon lors de la mise au point de ses statuts fusionns ; une hypothse plus radicale qui consisterait en une dvolution aux coles normales suprieures des crdits de rmunration et de bourses dont bnficient les lves et tudiants, charge

chiffres sont du mme ordre de grandeur que ceux des autres grandes coles franaises, seule la voie technologique de Cachan faisant exception.

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pour elles de dfinir leur profit une politique dincitations financires combinant des objectifs dquit sociale et dorientation des meilleurs vers lenseignement suprieur et la recherche. Cette politique, dfinie par les coles dans le cadre de leur autonomie, serait valide par lEtat, qui vrifierait son adquation aux critres quil aurait dfinis et sa soutenabilit budgtaire. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les coles normales suprieures ont beaucoup volu depuis dix ans. Elles ont pris conscience de ce quelles sont immerges dans la comptition mondiale, doivent atteindre une taille critique et, pour cela, accrotre leurs recrutements et nouer des alliances institutionnelles avec des universits et dautres tablissements denseignement suprieur. Les stratgies quelles ont dfinies cette fin ont confort leur autonomie, et ne refltent plus un partage des rles organis a priori par lEtat : elles suivent des trajectoires diffrentes, qui ont en commun de renforcer leur identit universitaire, et de se rapprocher des pratiques des universits dexcellence sur le plan mondial. La dfinition autonome de leurs stratgies et le recul du rle de lEtat dans la dfinition de celles-ci ne doivent dailleurs pas tre regretts car ils font eux-mmes partie de ces pratiques. Cependant, les coles normales suprieures ne sont pas au bout du chemin, et lEtat a encore un rle daccompagnement et de cadrage exercer leur gard. Dune part, lautonomie stratgique et les projets dexcellence qui sont les leurs doivent aller de pair avec une gestion rnove et efficiente. Elles en ont conscience, et la Cour ne peut cet gard, que ritrer les recommandations convergentes formules ladresse de chacune delles dans le cadre des contrles auxquels elle vient de procder. Sur le plan de la formation, la cration par les coles normales suprieures des masters co-habilits est alle de pair avec louverture des coles un public dtudiants ct des lves normaliens, aboutissant une offre de formation que son foisonnement et son caractre fragment rendent parfois peu lisible. Une rationalisation et une clarification de cette offre, dj prnes par lAgence dvaluation de la recherche et de lenseignement suprieur, paraissent souhaitables Le dsengagement croissant de lEtat lgard de la gestion des coles et de leurs choix stratgiques, ne lexonre pas de responsabilits de rgulation du systme et darbitrage entre les acteurs quil exerce de faon insuffisante vis--vis des coles normales suprieures.

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Cest en premier lieu sa responsabilit demployeur vis--vis des lves. Celle-ci comporte dans limmdiat une responsabilit de surveillance dun engagement dcennal quil ne fait plus respecter: les errements relevs par la Cour doivent imprativement tre corrigs sagissant des cas encore pendants, et lEtat doit organiser en la matire un systme de responsabilit clair loccasion de la dvolution aux coles de la masse salariale des lves. Au-del, il appartient lEtat, responsable de la politique de lemploi scientifique public, de mieux articuler la politique de recrutement des lves lvolution des besoins quil identifie en la matire. Il doit galement engager avec les coles une rflexion sur lvolution du statut et du mode de rmunration des lves : leurs objectifs et leurs modalits doivent tre redfinis en profondeur. A cette occasion, un rapprochement des conditions des publics lves et tudiants des coles devrait tre recherche. Il doit enfin, dans le cadre de la politique de rforme de lenseignement suprieur, veiller situer les stratgies dalliance des coles normales suprieures et plus gnralement leurs relations avec les universits dans des rgles du jeu claires, qui contribuent tablir entre elles des cooprations quilibres qui leur soient mutuellement bnfiques. En consquence, la Cour recommande : - Pour les coles normales suprieures : 1. amliorer leurs pratiques budgtaires et comptables et se doter dune comptabilit analytique ; 2. dvelopper une gestion par objectifs qui repose davantage sur les indicateurs de performance et intgre le cot de la formation ; 3. renforcer leur fonction immobilire ; 4. assurer un meilleur suivi des lves aprs leur scolarit. - Pour le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche : 5. moduler son soutien financier aux coles de faon claire en sappuyant sur des critres prdfinis ; 6. expliciter les principes quil estime devoir prsider aux cooprations entre les coles normales suprieures et les universits et leurs regroupements ventuels ; 7. procder la dvolution intgrale des responsabilits de suivi de lengagement dcennal aux coles normales suprieures ;

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8. examiner avec les coles le statut et le mode de rmunration des lves ; 9. favoriser, dans ce contexte, laccroissement du nombre des lves et tudiants.

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SOMMAIRE DES REPONSES


Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Ministre de l'enseignement suprieur et de la recherche Directrice de l'cole normale suprieure (Ulm) Prsident de l'cole normale suprieure de Cachan Prsident de l'cole normale suprieure de Lyon 584 585 588 592 598

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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Ce projet d'insertion, qui rappelle juste titre que l'objectif d'un rapprochement des Ecoles normales suprieures n'est plus 1'ordre du jour, dtaille les stratgies spcifiques des trois coles (Ulm, Lyon et Cachan), dont le succs est conditionn la capacit collective des coles et de l'Etat mener bien des volutions indispensables. La stratgie dveloppe par les coles, centre sur leur implication dans les sites dans lesquels elles s'inscrivent, correspond pleinement l'objectif d'mergence de ples d'envergure mondiale que l'Etat a fix aux acteurs majeurs de l'enseignement suprieur et de la recherche. Dans ce cadre, je tiens prciser que le dmnagement de l'Ecole normale suprieure de Cachan Saclay est entirement financ par des cessions et par les investissements d'avenir, et que l'tablissement de l'antenne de Rennes de cette Ecole normale suprieure en cole de plein exercice ne pourra avoir lieu en 2012, compte tenu des contraintes pesant sur le budget de l'Etat. Toutefois, comme le souligne la Cour, ces coles ne pourront jouer un rle moteur qu' la condition de s'appuyer sur une gestion efficace et rigoureuse. Je serai par consquent attentive ce que les coles normales suprieures appliquent dans leur gestion les meilleures pratiques des oprateurs de 1'Etat. La Cour note galement que le statut des lves des coles normales, tant dans ses modalits de mise en oeuvre que de suivi, pose un certain nombre de questions au regard des volutions actuelles des coles et du paysage de l'enseignement suprieur franais. Il s'agit d'un chantier structurant, qui ncessite une expertise approfondie, laquelle mes services s'associeront pleinement.

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REPONSE DU MINISTRE DE LENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE

Si la Cour met un certain nombre de proccupations sur la situation des Ecoles Normales Suprieures, est nanmoins souligne leur importance pour l'enseignement suprieur national et international. Les conclusions et recommandations de la Cour appellent mes yeux les observations ci-aprs. Diffrentes observations renvoient la situation financire des ENS et en particulier celle de Cachan pour lesquelles le ministre de l'Enseignement suprieur et de la Recherche a engag une action dtermine. Suite aux rapports rendus en 2009 et 2010 sur les difficults de gestion de l'ENS de Cachan, l'Etat a entam un dialogue approfondi avec l'tablissement. Le ministre a valid le passage aux comptences largies de l'ENS Cachan car la nouvelle direction de l'cole a entrepris de redresser la situation comptable et budgtaire. Ds 2009-2010, elle a engag des actions en ce sens : laboration d'une lettre de cadrage budgtaire pour la prparation du budget prvisionnel 2010, cration d'une commission des finances et nomination d'une directrice adjointe charge des finances. Des groupes de travail ont t constitus pour proposer une refonte de la structure du budget, amliorer la procdure budgtaire et le dialogue de gestion, scuriser le circuit des recettes. Une cellule recettes a en outre t cre. Dbut 2011, l'cole a fourni un plan d'action dtaillant les modalits et la mise en uvre des recommandations du rapport de l'IGAENR. Au cours de l'anne 2011, l'cole a effectivement mis de l'ordre dans sa comptabilit et amlior le recouvrement de ses titres de recettes. Pour accompagner l'tablissement dans ce chantier, le ministre a attribu une subvention exceptionnelle de 120 k en 2011 afin de financer un renfort temporaire des services financiers. La Cour soulve galement le problme de l'organisation de la scolarit des lves fonctionnaires stagiaires des ENS, savoir le suivi de l'engagement dcennal. Il s'agit d'une question importante qui renvoie des solutions phases dans le temps : court, moyen et long terme. A court terme, le ministre a d'ores et dj procd un inventaire des dmissions d'lves des trois ENS survenues depuis 2000. Douze arrts de radiation individuels concernant d'anciens lves dmissionnaires depuis 2006 de l'ENS de Cachan (onze avec demande de remboursement, un avec dispense) ont t publis au JO du 21 dcembre 2011. D'autres arrts de radiation collectifs correspondant d'autres lves de 1'ENS Cachan dmissionnaires avant 2006 seront pris sans demande de remboursement compte tenu d'une dcision du Conseil d'Etat en date du 12 mars 2010 (dit

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arrt Vatin ) instituant une prescription quinquennale. Les mmes dispositions seront appliques aux anciens lves dmissionnaires des ENS Lyon et Ulm. C'est donc une nouvelle dynamique qui est enclenche. A moyen terme, le projet de dcret relatif l'Ecole normale suprieure (qui entranera des volutions parallles pour les deux autres ENS) prvoit que la sanction du non-respect de l'engagement dcennal incombera aux tablissements et non plus au ministre de l'enseignement suprieur et de la recherche. En consquence, le produit des ventuels remboursements des salaires perus par les lves dmissionnaires sera laiss la disposition des coles. Cela s'inscrit bien dans une matrise accrue de la question par les coles, en articulation troite avec les parcours des fonctionnaires stagiaires dont elles ont assur le suivi antrieur. A plus long terme, le ministre de l'Enseignement suprieur et de la Recherche reste attach au recrutement des normaliens par voie de concours. Toutefois, il est indniable que le statut d'lve fonctionnaire stagiaire dfini par les textes de 1987 pourrait voluer. Il est en effet difficile justifier aujourd'hui pour deux raisons. D'une part, il ne garantit plus un accs automatique la fonction publique. D'autre part, les coles comptabilisent dsormais une forte proportion d'tudiants recruts sur dossier (la moiti voire plus des effectifs) qui connaissent une russite universitaire proche de celle des fonctionnaires stagiaires. On peut donc s'interroger lgitimement sur la ncessit de maintenir ce statut et des solutions de remplacement sont parfois avances, par exemple la possibilit de substituer aux salaires des bourses d'tudes plus largement distribues et qui tiendraient compte du contexte social du bnficiaire. La formule d'allocataire-normalien sous forme de CDD de droit public permettrait d'assurer la validation des annes de scolarit pour la retraite ceux qui entreraient dans le service public la sortie de l'Ecole. En tout tat de cause, compte tenu du bouleversement que reprsenterait la fin du statut d'lves fonctionnaires stagiaires, une telle volution ne pourra intervenir qu'aprs une longue concertation et pourrait prendre la forme d'une exprimentation porte par une cole. Plus gnralement, il convient d'insister sur la nouvelle situation des ENS, lies l'Etat de faon troite par le recrutement de fonctionnaires stagiaires mais en mme temps devenus des tablissements autonomes au sens de la loi de 2007, ce qui se traduit par exemple en termes d'organisation de la politique de recrutement. C'est tout le sens de l'arrt du 29 septembre 2011, qui permet dornavant aux Ecoles de fixer le nombre de postes ouverts aux concours, et par consquent le report d'un poste d'un concours sur 1'autre, le ministre ne conservant que la fixation des dates des preuves crites. Les ENS sont devenues dans le mme temps des tablissements-pivot des stratgies de dveloppement des trois grands sites universitaires

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auxquels elles se rattachent : le premier idex labellis sous le label de PSL pour l'ENS de Paris et les projets de Saclay et de Lyon-Saint-Etienne pour les coles de Cachan et de Lyon. Les ENS ont surtout tiss des liens particulirement fructueux avec les universits en termes de cohabilitation de diplmes, de participation aux coles doctorales et plus gnralement d'initiatives de recherche. Une telle inscription dans de grands sites universitaires pousse les ENS jouer un rle moteur en termes d'attractivit tant des enseignantschercheurs et chercheurs notamment trangers que des tudiants. Les projets lancs dans le cadre des Investissements d'Avenir sont aussi sources de nouvelles dynamiques pour les ENS. Cela permettra aux ENS de jouer des rles de collegiums d'excellence au sein des regroupements universitaires afin de conforter en particulier une voie de formation par la recherche et le tutorat, permettant d'assurer le renouvellement des scientifiques dont notre pays a besoin.

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REPONSE DE LA DIRECTRICE DE LECOLE NORMALE SUPERIEURE DULM

Les rapports entre les ENS et les universits (rapports qui ont connu une histoire mouvemente au cours du dernier sicle, puisque politiques de rapprochement et dloignement se sont succd), sont entrs dans une phase radicalement nouvelle avec les rformes dcisives lances en France depuis 2007 dans le domaine de lenseignement suprieur et de la recherche. En effet, les annes 2010-2011 ont port des facteurs dvolution considrables. Les mesures proposes par le gouvernement, dans le sillage de la loi dautonomie, et les appels doffre lancs dans le cadre du Grand Investissement ont offert lENS la possibilit dune acclration de lhistoire, en particulier dans le cadre du projet PSL et de lInitiative dexcellence PSL*. Depuis laccs des Ecoles normales suprieures lautonomie, la question de leurs liens avec les universits se pose de manire radicalement diffrente. Lautonomie signifie en effet non seulement lautonomie budgtaire mais aussi la ncessit de dfendre et dassumer une politique scientifique autonome. Les appels doffre Plan Campus et Initiatives dexcellence ont fortement acclr ce mouvement, puisque les ENS se sont trouves dans la ncessit de choisir de faon autonome un cadre dalliance avec dautres entits denseignement suprieur et de recherche qui, selon les cas, taient ou ntaient pas des universits. Deux annes dcisives et une forte impulsion venue du gouvernement ont permis de rendre plus rapides les voies sur lesquelles tait engag ltablissement, de faire apparatre nettement les lignes de force de sa politique et dinstaller des priorits claires. Pour lENS de la rue dUlm, ce double mouvement dautonomisation et de dfinition de ses partenariats institutionnels stratgiques a eu des consquences radicales pour la redfinition de ces rapports avec les universits voisines. Deux points mritent dtre rappels en pralable : LENS est aujourdhui un tablissement autonome (elle dispose des Responsabilits et Comptences largies depuis 2010). Comme le constate le rfr adress par la Cour des comptes le 28 novembre 2005, son activit se rapproche aujourdhui de lactivit des grandes universits internationales. Cest pourquoi elle se dfinit dans son Contrat quadriennal 2010-2013 comme une grande cole de recherche universitaire . Cette ambition est justifie par loriginalit des mthodes denseignement

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(enseignement par la recherche) et loriginalit des recherches effectues au sein de ltablissement. Labondance et la densit des partenariats universitaires est un trait caractristique de la recherche francilienne dans son ensemble. Bien sr, lcole normale suprieure mne une part de ses activits de recherche en collaboration avec les universits voisines. Mais des partenariats croiss de ce type ne sont pas propres lENS, ils caractrisent tous les tablissements et tous les PRES de lIle-de-France. Pour autant, cette donne commune tous les PRES parisiens nempche pas de dvelopper des stratgies identifies et affirmes, fondes sur des primtres propres et trs nettement dfinis. De fait, lENS a trs tt cherch identifier ces partenaires institutionnels qui lui permettraient la fois de prserver son identit et de se doter dune puissance accrue. Ainsi, la stratgie partenariale de lENS a consist reprer des institutions fondes sur les mmes valeurs et qui lui sont similaires : des institutions dexcellence (grandes coles et grands tablissements), avec lesquelles elle a des liens anciens, de taille moyenne, dont elle est voisine, et qui se caractrisent par la formation par la recherche et limportance donne aux graduate studies (le Collge de France, lENSCP, lESPCI, lObservatoire de Paris, etc.) Les liens avec les universits : la question des professeurs affects Laffectation aux universits de professeurs dont les postes avaient t crs pour lENS a cess ds la fin des annes 80. Cette pratique qui, notre connaissance, ntait fonde ni sur un principe ni sur une doctrine, tait seulement destine rsoudre un problme pratique ( savoir, un nombre de professeurs insuffisant pour former une commission de spcialistes permettant un recrutement de trs grande qualit). Elle a t interrompue ds que le corps professoral de lENS a t suffisamment largi. Depuis plusieurs annes, lENS plaide fortement auprs du Ministre pour que soit acclre la restitution lENS de ces supports de poste. Ce point a t voqu maintes reprises par laudit qui prcdait lautonomie, le contrat quadriennal (2010-2014) et le rapport de la Cour des comptes en date du 15 dcembre 2011. Des ngociations sont en cours369. Les ENS de Lyon et de Cachan ont depuis longtemps procd la raffectation de ces postes dans leur tablissement. LENS Ulm souhaite
La Cour des comptes fait observer quil et t plus sage de clarifier la situation des professeurs ENS avant que lENS, dune part, et ses partenaires universitaires, dautre part, nacquirent la matrise de leurs emplois respectifs, et estime quil revient la tutelle de rgler avec lcole une bonne fois pour toutes ces questions. Il conviendrait quavec lassistance de ses partenaires, lcole dispose dune meilleure apprciation du cot des moyens humains quelle met en uvre, que les agents employs relvent delle ou de ses partenaires.
369

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vivement quune dmarche quivalente, fonde en droit, soit mise en uvre le plus rapidement possible. La mention faite par la Cour, savoir que les coles normales suprieures, compte tenu de leurs effectifs ne peuvent naturellement prtendre avoir un corps enseignant propre dans tous les domaines est aujourdhui caduque tant donn la nouvelle universit de recherche PSL, laurat de lInitiative dexcellence, dont lENS Ulm est membre fondateur. PSL permettra des apports de force considrables. Le signe le plus clair en est que lorsque PSL a dcid de rpondre tous les appels doffres dans un primtre dexcellence dfini, ctait afin den prouver la solidit, lindpendance et la pertinence scientifique. Au premier cur de cinq institutions constituant la Fdration de coopration scientifique Paris Sciences et Lettres (PSL) - matrialisation des nombreuses cooprations existant entre lcole normale suprieure, le Collge de France, lObservatoire de Paris, lESPCI et lENSCP -, se sont ajoutes dautres institutions pour former le projet dInitiative dexcellence PSL* dans une logique de complmentarit et de renforcement des synergies : lUniversit Paris-Dauphine apporte son expertise dans les sciences de la dcision ; lInstitut Curie contribue par sa recherche biomdicale ; quatre coles de cration (ENSAD, ENSBA, CNSMDP, CNSAD) permettent larticulation de la cration et de la recherche ; la Fondation Pierre-Gilles de Gennes et lInstitut Louis Bachelier apportent lexpertise ncessaire dans les processus de valorisation de la recherche. Cette stratgie a t couronne de succs, puisque sur les 10 Equipex dposs, 7 ont t retenus, ainsi que 11 des 16 projets de Labex dposs. Cest l une dmonstration exemplaire de la force scientifique de PSL ainsi que de sa capacit convaincre les jurys internationaux. Lensemble PSL* dans lequel lENS est incluse est dsormais structurant pour elle. Lensemble des partenariats que lENS entretient prend sens par rapport cette orientation fondamentale qui est la cl de son avenir et donne le cadre o se dvelopperont dsormais ses projets. Les diplmes : - 1. Les masters Ds laccs lautonomie, lENS Ulm a acclr le mouvement dinscription des tudiants en master et en thse lENS. Elle est en effet porteuse de plusieurs masters, et elle a rengoci les conventions de cohabilitation de masters de faon pouvoir inscrire de faon systmatique ses lves et ses tudiants qui tudient dans ces formations. La question de la diplmation des lves de lENS Ulm prend un tournant radicalement nouveau avec la cration de luniversit de recherche PSL. Dsormais, en effet, les tudiants de lENS seront systmatiquement inscrits dans des formations labellises PSL.

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Pour la proposition de loffre de masters, deux cas seront considrer : - master propre et nouveaux masters proposs par PSL : inscription PSL ; - master cohabilits avec les universits : une telle dmarche de cohabilitation correspond une logique scientifique, qui est bnfique non seulement lENS mais surtout aux universits qui cohabilitent ces masters, puisque nous y enrlons des tudiants venus de luniversit (cette dmarche de cohabilitation ayant permis aux universits de sassocier des formations exigeantes et slectives). Nous ne souhaitons pas linterrompre, nous souhaitons en revanche que le rle souvent moteur de lENS soit explicitement reconnu et que dsormais, pour des raisons de lisibilit institutionnelle, luniversit de recherche PSL se substitue linstitution concerne (ENS dans le cas prsent) comme puissance cohabilitante. - 2. Les doctorats Une politique analogue sera adopte. Tous les tudiants qui font leur recherche dans les laboratoires de lENS seront inscrits en thse luniversit de recherche PSL filire ENS. LENS co-accrditant les coles doctorales (ED), elle a la capacit dinscrire les doctorants qui travaillent temps plein dans les laboratoires ; ce quelle fait de manire de plus en plus systmatique. Les coles doctorales, dans lesquelles lENS joue un rle important, parfois moteur (telle lcole doctorale de physique de la rgion parisienne, ED 107) sont de bons cadres de coopration scientifique. Elles ont vocation se maintenir comme telles, bien que dsormais la question institutionnelle se pose en des termes diffrents. Dans le cadre de lIDEX PSL*, la question dune formation doctorale doit tre dfinie lchelle des partenaires de lIDEX, plutt que de la seule cole normale suprieure. Un des projets importants consiste dvelopper des enseignements mutualiss pour les doctorants : suivi des carrires, cours de langues trangres, cours de management pour chercheurs, etc. La formation doctorale se trouvera donc au premier plan de la politique de PSL. Sur les recrutements En ce qui concerne le recrutement, le Conseil dadministration a vot en 2011 la possibilit de recruter des tudiants avec bourse de master.

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REPONSE DU PRESIDENT DE LECOLE NORMALE SUPERIEURE DE CACHAN

Cest avec grand intrt que jai pris connaissance du point de vue de la Cour des comptes sur le devenir des coles normales suprieures. Je souhaite rpondre sur les trois points gnraux: les stratgies dalliances, le cot des formations, lengagement dcennal, ainsi que sur deux points particuliers lENS Cachan. Les volutions et les stratgies dalliances : Il me parat utile de souligner que si les ENS sont concernes par les rformes rcentes cites dans ce rapport (passage au systme LMD, mergence de grands ples universitaires, rle renforc des universits en matire de recherche), leurs volutions et leurs stratgies de dveloppement sont trs fortement lies aux modifications des processus de formation et de recrutement des jeunes universitaires. A cet gard, lENS Cachan est, et se revendique comme une cole dont la mission principale est de former de futurs universitaires, quils se destinent tre matres de confrences puis professeurs dans les universits ou les grandes coles, chargs de recherche puis directeurs de recherche dans les organismes, ou enseignants sans mission de recherche dans lenseignement post-bac, cest--dire dans les universits, IUT compris, les grandes coles ou les classes prparatoires. Sil tait frquent jusque dans les annes 70 de voir des normaliens recruts comme professeurs de lyce, entamant une thse dans ce statut, la terminant comme assistants ou attachs de recherche avant dtre recruts dans une universit ou un organisme de recherche, ce type de parcours est devenu marginal, ce dont lcole se rjouit. Les ENS, avec dautres, ont fortement promu la mise en place dun parcours professionnel dinsertion dans les mtiers acadmiques proche des systmes internationaux. La thse, finance par divers dispositifs, est prpare dans la suite immdiate des tudes de master. Elle peut tre suivie dun temps de recherche dans un autre pays, par exemple comme post-doc . Ce parcours, standard pour devenir charg de recherche ou matre de confrences, prend de plus en plus dimportance pour les autres mtiers denseignants dans le suprieur, et cest une bonne chose. La minorit de nos tudiants ou lves qui se destinent une carrire en entreprise, le plus souvent comme chercheurs, savent que le doctorat y est ncessaire et apprci. Un grand nombre dentre eux souhaite obtenir ce grade universitaire, ce que lcole encourage. Ces changements, qui expliquent une bonne part des volutions constates par la Cour des comptes, sont dautant plus importants souligner que le rle actuel de lagrgation, concours qui reste malheureusement sous la seule responsabilit du ministre en charge de lducation nationale sans intervention de celui charg de lenseignement

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suprieur, nest pas clair : on ne sait plus si ce concours vise dabord recruter des professeurs du secondaire au sens strict, qui vont enseigner durablement de la seconde la terminale, voire en collge ; ou sil sagit aussi, et mme surtout, de recruter des enseignants pour le post-bac. Ce quon connat des nombres demplois disponibles et des parcours professionnels des jeunes agrgs montre que la seconde voie est trs majoritaire, au moins dans les disciplines qui concernent lENS Cachan. Pour ma part, je souhaiterais que ltat sache dfinir ce quil attend de lagrgation externe. Ces raisons expliquent que nos formations, conues comme ouvrant vers un doctorat, soient organises dans le cadre de la fin du cycle licence au cycle master, et que la prparation de lagrgation, pour intressante quelle soit en ce quelle apporte une vision plus gnrale dun grand champ disciplinaire, ne soit plus au centre du projet pdagogique de notre cole. Mais je pense utile de fournir nos tudiants une formation lenseignement dans le suprieur, et cest pourquoi nous ayons cr la rentre 2010 le premier master en France ayant cet objectif. Ce master, qui permet la prparation aux agrgations, a un intrt en soi. Mais il est trop tt pour en faire un bilan : mme sil a t un succs en 2010-2011, il na encore fonctionn quune anne. Ces mmes changements expliquent limportance accorde depuis plus de vingt ans la recherche et la prparation de doctorats dans les laboratoires de lcole. Cela ne rsulte pas dune volont a priori de modifier le partage des rles entre ENS et universits, mais du constat que notre mission, en tant qucole de formation denseignants-chercheurs, ncessite de disposer de laboratoires de qualit o sont actifs les enseignants-chercheurs de lcole et permettant la formation de doctorants. Il faut savoir que, parmi la grande majorit des normaliens prparant un doctorat, plus de 90 % le font en dehors de notre cole, alors que plus de 80 % des 300 tudiants inscrits en thse lENS Cachan ne sont pas des normaliens. Ce brassage, trs souhaitable, est cohrent avec le recrutement national dune ENS: il est logique que les normaliens forms lcole jusquau master irriguent largement dexcellents laboratoires dautres tablissements. Cest dans ce contexte quil faut apprcier les stratgies dalliance dans lesquelles nous sommes rsolument engags, tant en le-de-France qu Rennes. LENS Cachan ne se voit pas, ni aujourdhui ni pour lavenir, comme une petite universit , mme si on rajoute, comme lcrit la Cour, dexcellence . Sil est vrai que nous sommes, bien plus que dautres grandes coles, proches de la culture universitaire, nous nous distinguons des universits, mme de celles qui sont dexcellence, par des missions trs spcifiques. Nous ne cherchons pas former des techniciens, des professeurs des coles ou des collges, des mdecins, des avocats, des journalistes, des crateurs ou des dirigeants dentreprise. Il arrive bien

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entendu que certains de nos anciens lves ou tudiants exercent ces professions, et bien dautres encore, et nous sommes fiers quand ils le font avec succs, mais ce nest pas autour de ces dbouchs que nous avons construit les formations que nous proposons. Nous restons donc une cole , ce qui nous va trs bien. Nous sommes sur ce point, malgr les diffrences des contextes locaux entre lle-de-France, Lyon et Rennes, trs proche de la vision de lENS de Lyon. Linternationalisation de la recherche et de lenseignement suprieur prend de nouvelles formes conduisant des mobilits accrues des tudiants et des professeurs et une comptition de plus en plus vive. Cette internationalisation noblige pas lalignement sur un seul modle. Mais, dans le secteur dactivits dune ENS, donc au croisement de la formation au plus haut niveau et de la recherche de pointe, lattractivit internationale passe par des repres obligs : des universits rputes dont le nom est mondialement connu, des laboratoires dexcellence, des professeurs de grande qualit, des processus efficaces de recrutement dtudiants ayant un grand potentiel. Les ENS ont acquis certaines de ces caractristiques, mais avec deux limites majeures : elles lont fait efficacement dans le cadre national, moins dans un cadre international ; leurs qualits, bien connues du milieu acadmique, sont peu perues par le grand public franais et encore moins par le public mondial comme le sont celles des grandes universits de classe internationale. De ce point de vue, nous ne rflchissons par aux questions de taille critique dans les termes quenvisage ce rapport. Ce nest pas en augmentant nos effectifs, mme si nous pouvions le faire de faon trs importante, que nous obtiendrions une augmentation de notre visibilit et notre attractivit. Sil est vrai que nous souhaitons former efficacement et utilement un nombre accru dtudiants - une augmentation de lordre de 30 % serait raisonnable -, ce nest pas cette lgre progression qui fera connatre lENS Cachan comme lune des rfrences mondiales repres par un jeune lycen europen, indien ou brsilien. La question de la taille critique passe, tant Cachan qu Rennes, par nos stratgies dalliance. Il sagit, pour bnficier des avantages incontestables lis la taille et la qualit pour tre mondialement connu et attractif, de sadosser un ensemble universitaire plus vaste, ayant toutes les missions de formation, de recherche et de valorisation quont toutes les grandes universits du monde. Une analogie pour le positionnement futur de notre cole est celle dun collge, dans un sens proche de celui qui en est donn dans les universits dOxford ou de Cambridge, au sein de nouvelles universits constituer : lUniversit de Paris-Saclay pour notre implantation en le-deFrance et les universits de Rennes, voire dun territoire plus vaste, pour Ker Lann. Le lancement de lappel doffre Idex a donn loccasion de prciser ces projets. A la date o jcris cette rponse, si on sait que lIdex prsent dans le Grand Ouest na pas t retenu, on ne sait pas ce quil en

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sera de lIdex prslectionn de Paris-Saclay. Ces rflexions, commences avant le lancement des initiatives dexcellence, vont continuer et se traduire en dcisions institutionnelles, dans des contextes plus ou moins faciles suivant les dcisions que prendra ltat. Cest lun des points essentiels o il serait utile que ce dernier assume un rle stratgique long terme, au del des chances de tel ou tel appel doffre, aussi important soit-il. Il en va ici de lavenir de trs nombreux tablissements, pas seulement de lENS Cachan. Cette conception, bien comprise par la Cour des comptes dans le cas de Saclay et Lyon, na malheureusement pas t perue pour Ker Lann. Les partenariats stratgiques que nous avons tablis avec les universits rennaises sont essentiels dans la perspective de cration dune ENS de Rennes. Lchec de lIdex grand Ouest, pour malheureux quil soit, ne remet pas en cause, sur le fond, ces perspectives. Lopinion dsobligeante, que rien ntaye, suivant laquelle la transformation de Ker Lann semble davantage un choix par dfaut quun acte de conviction , nest pas fonde. Tout au contraire, il y a ici, pour lENS Cachan, une forte conviction. Cette nouvelle cole nest pas cre au 1er janvier 2012 et je ne peux que le dplorer. Les engagements de ltat taient pourtant clairs : la ministre a valid la cration dune ENS Rennes dans un courrier de novembre 2009, et le contrat dtablissement sign en juin 2010 comporte cette mention : Il a t act que lantenne de Ker Lann connaisse une transformation statutaire au cours de la priode quadriennale pour devenir, au 1er janvier 2012, une ENS de plein exercice . Malgr le travail effectu depuis 2009, malgr le dpt au premier trimestre 2011 auprs du ministre en charge de lenseignement suprieur dun dossier prcis tant au plan pdagogique et scientifique quau plan financier, ltat na pas mis en uvre la politique quil a encourage puis approuve. Cette situation est pnible et dstabilisante. Labsence de continuit de la stratgie de ltat ces trois dernires annes est une proccupation majeure pour lantenne de Bretagne, donc aussi pour lENS Cachan. Les cots de formation : La Cour propose un calcul du cot unitaire de la formation dans les trois ENS. Comme elle lindique, les ENS de Lyon et de Cachan ont procd des estimations bases sur dautres mthodes de calcul, tenant compte de la place de la recherche, et donnant des montants diffrents. Je ne comprends donc pas la critique qui nous est faite sur labsence de connaissance, mme approche, du cot de la formation dispense . Je rejoins en revanche le souci de la Cour de comprendre la raison des diffrences entre les cots et les financements publics des trois ENS. Cela ncessiterait llaboration, avec le concours de ltat, dune mthode commune aux ENS, ce qui serait utile pour comparer les coles entre elles et pour que ltat puisse motiver les carts entre subventions quil accorde chaque cole.

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Les normaliens et lengagement dcennal : Je partage totalement la proposition de la Cour des comptes de donner chaque ENS la pleine responsabilit du suivi de lengagement dcennal, remboursement compris. La procdure actuelle, dfinie en 1967, est trop complexe cause de lenchanement difficile matriser entre ce qui relve des tablissements et du ministre, ce qui explique une bonne partie des retards, ou de lenlisement, des demandes de remboursement. Depuis le passage de lcole aux RCE en 2011, le Conseil dadministration est saisi une fois par an des cas de dmission ou de non respect de lengagement dcennal. Comme ltat le sait, nous sommes prts exercer cette nouvelle comptence si la rglementation volue sur ce point, ce que je souhaite comme consquence logique de lautonomie acquise. En revanche, je ne peux confirmer lapprciation globale de la Cour des comptes sur la sociologie des lves des ENS qui ne se diffrencie pas en moyenne de celle des tudiants des autres grandes coles . Pour lENS Cachan, le taux des boursiers sur critres sociaux parmi les normaliens recruts en 2011 est de 28,7 % 2011 sur lensemble des filires (et pas 23 % comme lindique la Cour), ce qui est suprieur au taux moyen de boursiers en classes prparatoires : 25,7 % en 2010-2011. Le dtail suivant les filires de concours est, toujours pour 2011, le suivant : 26 % en sciences, 29 % en sciences sociales et 34 % en technologie. Contrairement ce quindique la Cour dans une note en bas de page signalant les diffrences entre ENS, les chiffres donns pour 2009 ne concernent pas la seule voie technologique mais bien toutes les filires scientifiques et technologiques. Une analyse plus fine montre que le pourcentage de boursiers est plus fort parmi ceux qui ont choisi de rentrer Cachan que parmi ceux qui auraient pu tre admis au regard de leur classement mais qui ont choisi dautres coles. Cette plus forte attraction pour les boursiers est certainement lie au fait que les normaliens sont pays, ce qui tempre laffirmation de la Cour sur le lien inexistant entre la rmunration des normaliens et leurs origines sociales. Je partage lavis de la Cour sur limportance de cette rmunration pour attirer de brillants tudiants vers les carrires de recherche et denseignement suprieur, et donc sur le fait quil est ncessaire den maintenir le principe. Il est utile de rflchir une modernisation des modalits de rmunration des lves et des tudiants, ce quoi la Cour engage ltat, rappelant que les directions des coles ont amorc cette rflexion. Les pistes ouvertes par la Cour sont intressantes et nous sommes disposs en discuter. Les spcialisations des ENS : Sil est vrai que chaque ENS a t cre en rfrence un ordre spcifique denseignement, il ne sen dduisait pas une spcialisation disciplinaire cantonnant lENSET dans la formation des seuls enseignants en technologie et sciences de lingnieur. Lenseignement technique avait besoin de ces disciplines, mais aussi de professeurs de toutes les sciences de base (mathmatiques, physique,

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biologie et chimie), de sciences sociales (dont lconomie et la gestion, mais pas seulement), de lettres modernes, darts appliqus, dhistoire et de gographie et dune grande palette de langues. Ces disciplines ont exist lENSET jusqu la fin des annes 70. Ainsi, il ny a pas eu Cachan depuis les rformes des ENS dans le milieu des annes 80 affranchissement des spcialisations , mais au contraire une concentration sur un nombre plus limit de spcialits. Celles qui se rattachaient le plus aux humanits, comme les lettres, la gographie, les langues hors anglais - ont t transfres partir de la fin des annes 70 et au dbut des annes 80 dans les ENS de Saint-Cloud et Fontenay. Les mathmatiques, les sciences sociales et dautres disciplines sont restes et linformatique a pris de limportance. Dans le mme temps, les deux autres ENS se sont abstenues de concevoir des formations ou des laboratoires autour des disciplines technologiques. On reconnat ici un effet de la coupure institutionnelle isolant en France presque systmatiquement la technologie des autres sciences, ce qui est un handicap pour le dveloppement la fois des sciences et des technologies. Il est heureux quil existe quelques exceptions, dont lENS Cachan, o ces rapprochements sont naturels. Je crois quil est essentiel que le dveloppement des interfaces possibles, associant notamment sciences, dont les sciences humaines, et les technologies, soit aussi lune des missions explicites de la future cole normale suprieure de Rennes. La situation financire: Je ne peux que partager le constat fait par la Cour sur la situation financire que connat lENS de Cachan depuis de nombreuses annes. Il est vrai que les rares signaux externes qui auraient pu alerter lcole ont t, comme lindique la Cour, mal rpercuts au sein de ltablissement . Cest en particulier le cas de laudit sur la fonction comptable ralis en 2008 par la Direction gnrale des finances publiques: le rapport qui en a rsult na t finalis et communiqu lcole quen 2010, aprs que je sois all le rclamer fin 2009 au trsorierpayeur gnral du Val-de-Marne. Cette situation financire dlicate, maintenant en voie de redressement, oblige une grande rigueur. Nous essayons dviter que celle-ci ne handicape trop notre tablissement et ne compromette notre participation au dveloppement de lenseignement suprieur et de la recherche en le-de-France et en Bretagne. Par ailleurs, je considre que le passage aux responsabilits et comptences largies, qui a t une russite, na pas pti de cette situation. La Cour, dans son rapport spcifique, la dailleurs soulign. Ce passage offre en outre la possibilit davoir une vision claire de sa situation financire dans des dlais rapprochs, du fait de la certification des comptes demande ds lexercice 2011. Je ne peux donc pas souscrire lavis ngatif de la Cour sur lopportunit de ce passage aux RCE.

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REPONSE DU PRESIDENT ET DIRECTEUR GENERAL PAR INTERIM DE LECOLE NORMALE SUPERIEURE DE LYON

Certaines donnes et apprciations mentionnes appellent nanmoins des rectifications dveloppes ci-aprs que je vous propose de reprendre dans votre communication. 1 - Au paragraphe II-A-3 Le suivi du devenir des lves et des tudiants La Cour relve l'absence de suivi des lves aprs leur sortie de l'ancienne ENS de Sciences. Il faut noter que dans le cadre du regroupement des deux ENS, l'ENS LSH a apport sa pratique du suivi. Le suivi des lves est maintenant clairement inscrit dans le projet d'tablissement du nouvel tablissement et constitue un indicateur de performance de l'ENS de Lyon.

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2 Les rseaux thmatiques de recherche avance


_____________________ PRESENTATION ____________________ En 2005, dans un contexte marqu par un malaise social des chercheurs et des inquitudes sur le manque de visibilit internationale de la recherche franaise, le Gouvernement prsenta au Parlement un projet de loi de programme pour donner un nouvel lan celle-ci et moderniser son organisation. Il souhaitait, notamment, crer sur le territoire national, aux cts des ples de recherche et denseignement suprieur (PRES), une dizaine de campus de recherche denvergure mondiale sur des thmatiques davenir. Le Parlement substitua le terme de rseau thmatique de recherche avance (RTRA) celui de campus de recherche. Cette substitution a laiss des traces dans la constitution des projets, certains tant clairement des campus , dautres plus proches dun vritable rseau. Les RTRA devaient se constituer dans un nouveau cadre juridique, la fondation de coopration scientifique (FCS). Le statut de fondation offrait toute latitude pour recueillir des fonds dorigine prive et leur apporter la souplesse et la ractivit ncessaires. Ds sa promulgation, le 18 avril 2006, la loi de programme a intgr dans le code de la recherche ces nouveaux instruments de coopration scientifique et le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche (MESR) a engag un processus de slection. A lissue de ce processus, treize RTRA ont t retenus, deux dentre eux tant grs par la mme fondation de coopration scientifique. Ils recouvrent les principaux champs thmatiques suivants : mathmatiques, physique, chimie, sciences de lingnieur, sciences de linformation et de la communication, sciences de la vie, sciences humaines et sociales. LEtat leur a allou une somme de 201 M, issue du compte daffectation spciale participations financires de lEtat (PFE), afin de complter les dotations apportes par les fondateurs, qui slevaient 54,175 M.

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La Cour a procd, en 2010-2011, au contrle des comptes et de la gestion de quatre fondations : la Fondation Jean-Jacques LaffontToulouse sciences conomiques (TSE), la Fondation Ecole dconomie de Paris (EEP), le Rseau franais des instituts dtudes avances (RFIEA) et la Fondation Digiteo-Triangle de la physique devenue Campus Paris Saclay. Celle-ci constitue le support juridique de deux RTRA : Digiteo et Triangle de la Physique. Elle a, par ailleurs, men une enqute auprs du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche pour en dresser un bilan financier. Elle en retient que la dynamique escompte des RTRA ne sest pas pleinement produite. Les fondations de coopration scientifique qui les soutiennent savrent, sauf exception, inadaptes leur objet. Les conventions signes par lEtat avec ces fondations en 2007 arrivant chance en 2012, la question de leur renouvellement, et, dans la majorit des cas, de la prennit des rseaux thmatiques de recherche avance est aujourdhui pose.

I - Une structuration de la recherche aux effets ingaux


Leffet de la mise en place des RTRA sur les centres de recherche a t analys partir des contrles effectus par la Cour sur les deux coles dconomie, lEcole dconomie de Paris et Toulouse sciences conomiques, sur les deux RTRA du plateau de Saclay, Digiteo et Triangle de la physique, et sur le Rseau franais des instituts dtudes avancs.

A - Un objectif prioritaire : dvelopper la lisibilit et lattractivit internationale des centres de recherche


Les objectifs des RTRA ont t prciss dans les statuts des fondations qui constituent leur support juridique et dans les conventions que le ministre a passes avec elles : les RTRA, crs pour favoriser lmergence de hauts lieux scientifiques en France, ont vocation rassembler, autour dun noyau dur dunits de recherche proches gographiquement, une masse critique de chercheurs de haut niveau, fdrs dans le cadre dune stratgie partage autour dun objectif scientifique commun. Leffort financier consenti par lEtat doit permettre chaque rseau daccder au meilleur niveau mondial grce

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laugmentation de visibilit, de crativit et de ractivit permise par les moyens dune fondation. Au-del de ces lments communs aux cinq RTRA contrls, chacun dentre eux a affich des objectifs scientifiques propres son domaine dintervention : conomie, sciences et technologies de linformation et de la communication, physique, sciences humaines et sociales. Dans le domaine de la formation, les cinq RTRA ont vocation tablir des liens troits avec les coles doctorales et mettre en place des contrats doctoraux ou des allocations destins aux meilleurs tudiants franais ou trangers. LEcole dconomie de Paris est plus ambitieuse dans ce domaine, puisquelle fait de la formation et par la recherche un axe central de sa dmarche. Elle organise ses activits autour de plusieurs filires de formation allant du master au doctorat, linstar des graduate schools dAmrique du nord.

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Tableau n 1 : Les treize RTRA crs en 2006-2007

R.T.R.A.

Acadmie

Date de cration

Dotation initiale des fondateurs ()


7 800 000

Dotation initiale de l'Etat ()


17 000 000 20 000 000 17 000 000 12 000 000 15 000 000 12 800 000 15 700 000 15 500 000

TOTAL ()
24 800 000 27 050 000 20 750 000 12 300 000 17 950 000 13 625 000 19 700 000 17 850 000 16 150 000 20 000 000 26 000 000 14 150 000 24 850 000 255 175 000

Digiteo Versailles Triangle de la physique Centre International de Recherche aux Frontires de la Chimie (CIRFC) Ecole d'Economie de Paris (EEP) Ecole des Neurosciences de Paris Ile-de-France (ENP) Fondation Jean-Jacques Laffont - Toulouse Sciences Economiques (TSE) Fondation Pierre Gilles de Gennes pour la Recherche (FPGG) Fondation Sciences Mathmatiques de Paris Innovations en infectiologie (FINOVI) Montpellier-agronomie et dveloppement durable (Agropolis) Nanosciences aux limites de la nanolectronique Rseau Franais des Instituts d'Etudes Avances (RFIEA) Sciences et Technologies pour l'Aronautique et l'Espace (STAE) TOTAL Strasbourg Paris Paris Toulouse Paris Paris Lyon Montpellier Grenoble Lyon Toulouse 19/02/2007 21/03/2007 20/12/2006 21/03/2007 01/02/2007 07/03/2007 07/03/2007 20/12/2006 19/02/2007 21/03/2007 07/03/2007 21/03/2007

7 050 000
3 750 000 300 000 2 950 000 825 000 4 000 000 2 350 000 3 150 000 3 000 000 8 500 000 650 000 9 850 000 54 175 000

13 000 000
17 000 000 17 500 000 13 500 000 15 000 000

201 000 000

Digiteo et Triangle de la physique sont regroups dans la fondation Digiteo -Triangle de la physique devenue Campus Paris Saclay Date du dcret d'approbation des statuts Montant de la dotation figurant dans les statuts de la fondation la date de sa cration Source : ministre de l'enseignement suprieur et de la recherche

Le cas du Rseau franais des instituts dtudes avances est original. Il vise importer en France le concept des instituts dtudes avances (IEA) qui sest dvelopp dans le monde sur le modle historique de linstitut de Princeton : des chercheurs de diffrentes disciplines sont accueillis en rsidence dans un institut dtudes avances pour y mener des recherches en toute libert. Seul RTRA couvrant lensemble des sciences humaines et sociales, le Rseau franais des instituts dtudes avances vise renforcer la position de la France dans

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ce domaine en favorisant la venue de chercheurs de renomme internationale. Au total, lambition des cinq RTRA est daccrotre lattractivit internationale des units de recherche, des laboratoires ou des instituts quils regroupent : il sagit de leur donner une meilleure visibilit, de les faire bnficier de moyens additionnels, grs de faon souple et rapidement mobilisables grce au statut de fondation, et de faciliter laccueil des meilleurs scientifiques franais et trangers dans des conditions de concurrence quivalentes celles existant dans les pays comparables.

B - Un impact diversifi sur les centres de recherche


1 - Une organisation gnralement peu intgre
Pour raliser leurs objectifs, les RTRA ont adopt des modes dorganisation et de gouvernance varis. Les deux coles dconomie rassemblent un petit nombre dunits de recherche, trois Toulouse et quatre Paris, et un effectif comparable de plus de 250 personnes dont 120 chercheurs et enseignants chercheurs. A Toulouse, la constitution du RTRA consacre un processus de regroupement amorc dans les annes quatre-vingt. Les deux RTRA implants sur le plateau de Saclay sont dune toute autre dimension : Triangle de la physique mobilise quarante laboratoires et plus de 2 000 personnes, dont 1 300 ingnieurs, chercheurs et enseignants chercheurs dans le domaine de la physique ; la cration de Digiteo, qui runit vingt-sept laboratoires et prs de 3 000 personnes, dont 1 110 ingnieurs, chercheurs et enseignants chercheurs en sciences et technologies de linformation et de la communication, est issue dun regroupement de laboratoires amorc ds 2002. La gouvernance des RTRA rpond un modle trs comparable dun rseau lautre : un directeur, chercheur ou enseignant chercheur reconnu dans sa communaut scientifique, assure la direction du rseau assist dun comit de pilotage et dun conseil scientifique indpendant, prsid par une personnalit denvergure internationale. La relation du RTRA avec les units de recherche et les laboratoires quil runit est fonction de sa dimension et du nombre de chercheurs concerns : cest dans les coles dconomie que le rle intgrateur du RTRA a t le plus grand, surtout Toulouse qui a pu bnficier du regroupement des quipes de recherche dans un btiment

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unique. Dans les RTRA du plateau de Saclay, la mise en place dinstances participatives multiples a permis de dcloisonner le fonctionnement de laboratoires qui, bien quils soient situs sur le mme territoire, avaient souvent peu dchanges scientifiques. Le Rseau franais des instituts dtudes avances est dune nature diffrente puisquil a t cr alors que ses units constitutives nexistaient pas toutes et que les quatre instituts dtudes avances quil fdre sont rpartis sur le territoire national, Nantes, Lyon, Marseille et Paris. Le RTRA a soutenu les IEA, mais, ce jour, il na pas t en mesure de mettre en uvre une stratgie partage autour dun objectif scientifique commun, et les changes entre les instituts ont t inexistants. Le positionnement du RTRA par rapport aux units de recherche et aux laboratoires quil regroupe se traduit notamment par la question de la signature des chercheurs : font-ils ou non rfrence, dans la publication de leurs travaux, leur appartenance au rseau ? Digiteo et Triangle de la physique organisent la coopration oprationnelle entre leurs membres et leur apportent un soutien financier, mais leurs chercheurs font rfrence dans leurs publications au laboratoire dont ils dpendent et leur organisme de rattachement, et non au RTRA. Dans le budget dune unit mixte de recherche appartenant au rseau Triangle de la physique, le RTRA apparat comme un simple financeur, aux cts de lAgence nationale de la recherche (ANR) et du CNRS. Il en rsulte un risque rel pour les fondations de coopration scientifique, peru par certains de leurs dirigeants, dapparatre comme une ANR-bis , rpartissant des crdits entre les membres du rseau. LEcole dconomie de Paris, linitiative de son directeur, a port le plus loin la rflexion sur le positionnement du RTRA par rapport ses fondateurs et ses membres. Lobjectif de cette cole est de rendre plus visible sur le plan international un groupe de chercheurs et denseignants chercheurs de haut niveau en conomie, relevant de structures relativement petites au sein dtablissements denseignement suprieur et de recherche plus vastes : le RTRA a t conu comme une filiale dexcellence de ces institutions, constituant une vitrine de la science conomique ouverte sur le monde. Les chercheurs membres des units de recherche du RTRA, dont la candidature a t accepte par sa direction, sengagent, dans un accord dadhsion lEcole dconomie de Paris, signer leurs publications scientifiques en faisant rfrence Paris School of Economics , accompagn du nom de leur employeur principal. Cest une dmarche essentielle pour figurer dans les classements bibliomtriques internationaux.

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Si lon met part les coles dconomie qui ont su dpasser la simple logique de coopration pour crer des entits la visibilit accrue, la cration des autres rseaux na pas affect la situation des units de recherche et des laboratoires au regard de leurs tablissements de rattachement : le RTRA nest quune couche supplmentaire dun millefeuille institutionnel dj trs complexe.

2 - La rmunration de lexcellence
Pour rpondre lobjectif dattractivit internationale et surmonter les rigidits inhrentes au systme universitaire franais, les RTRA utilisent les atouts de ractivit et de flexibilit apports par leur statut de droit priv. Ntant pas soumis aux rgles de recrutement et de rmunration des fonctionnaires, ils peuvent engager rapidement au prix du march les meilleurs chercheurs trangers et les accueillir dans les laboratoires franais, parfois dans lattente de louverture dun poste de chercheur ou denseignant chercheur titulaire. Des chaires dexcellence ont ainsi t ouvertes dans les RTRA du plateau de Saclay comme dans les deux coles dconomie. Elles permettent daccueillir, pour des dures allant de quelques mois trois annes, des chercheurs junior ou senior de haut niveau. Dans le domaine de lconomie o la concurrence est trs vive, il existe un vritable march mondial des jeunes chercheurs : Toulouse, le RTRA peut recruter un niveau double du traitement dun matre de confrences en dbut de carrire, niveau qui reste encore en de de celui des universits amricaines les plus importantes. Rmunrer lexcellence implique la fois de recruter les meilleurs chercheurs et de rtribuer leur performance individuelle au sein des laboratoires. Toulouse sciences conomiques est le seul RTRA avoir mis en place un systme de rmunration au mrite , fond sur loctroi de primes aux chercheurs qui publient dans les cents meilleures revues internationales dconomie (dont aucune nest franaise). Un mcanisme de calcul sophistiqu permet de fixer de manire objective le montant de la prime en fonction du statut de larticle, du nombre de coauteurs, de son volume et du classement de la revue : si la revue figure parmi les cinq meilleures revues du monde, la prime est au niveau le plus lev. A ce mcanisme qui rcompense la production darticles publis sur une courte priode sajoute un systme, forfaitaire, qui prend en compte le stock de publications sur une plus longue dure. LEcole dconomie de Paris a galement fait le choix, ds sa cration, dattribuer des rmunrations complmentaires ses chercheurs mais sans les soumettre une quelconque mesure de la performance et

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en recourant une forme contestable : ds sa cration, elle a attribu, pour accomplir principalement des tches denseignement, prs de vingt chaires associes des chercheurs et enseignants chercheurs titulaires relevant de ses tablissements fondateurs, sous forme de contrats dure indtermine. La slection de chercheurs de talent samorce ds le doctorat et se poursuit aprs lobtention du diplme. Les RTRA ont donc souvent inscrit, dans leur budget, le financement de contrats ou dallocations doctorales, notamment pour les tudiants trangers. De la mme faon, le recrutement de postdocs , tape essentielle dans la carrire dun chercheur avant un ventuel poste de titulaire, a fait lobjet dallocations spcifiques dlivres par les RTRA. Toulouse sciences conomiques a t encore plus loin dans cette recherche de jeunes chercheurs fort potentiel puisquelle dispense chaque anne quelques bourses de brillants tudiants trangers en master 2 pour disposer ensuite dun vivier de doctorants de niveau suffisant. La part prise par le soutien individuel aux chercheurs est prpondrante dans le budget des cinq RTRA contrls par la Cour, mme si de nombreuses actions de diffusion (confrences et sminaires internationaux) et de communication (site internet) contribuent leur politique dattractivit internationale.

3 - Les RTRA, structures de portage financier


Les RTRA ont tous cherch dvelopper leurs activits et augmenter leurs ressources par la recherche de partenariats multiples. Deux RTRA franciliens, lEcole dconomie de Paris et Digiteo, ont tabli un partenariat de longue dure avec la Rgion Ile-de-France qui a lambition de dvelopper une politique de soutien la recherche scientifique dans un certain nombre de domaines dintrt majeur (DIM). LEcole dconomie de Paris a t charge dassurer la gestion financire et oprationnelle du DIM Sciences conomiques et Digiteo celle du DIM Logiciels et systmes complexes . Digiteo lance ainsi des appels doffres conjoints avec la Rgion en recherche informatique, une partie majoritaire des crdits tant destine aux membres du rseau, une partie minoritaire tant verse dautres laboratoires franciliens. Les RTRA bnficient, par ailleurs, de trs nombreux contrats de recherche avec des entreprises et des organismes de toutes natures, souvent la suite dappels projets manant dinstitutions franaises et

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europennes ou de fondations prives : Agence nationale de la recherche (ANR), European research council (ERC), Agence franaise de dveloppement (AFD), ministres chargs de la recherche ou de lcologie, etc. Ces contrats prvoient la ralisation de prestations diverses, en gnral des tudes, mais peuvent galement tre effectus dans le cadre doprations de mcnat en flux . LEcole dconomie de Paris a ainsi sign dix-sept conventions de recherche en 2007 et vingt-et-une en 2008 pour un montant cumul de 2,1 M. Cependant certains rseaux nont pas chapp la tentation dassurer le simple portage financier doprations loignes des objectifs statutaires de leur fondation et, surtout, pilotes en dehors des instances dirigeantes du rseau. On peut citer le master Models and methods of quantitative economics (QEM), qui est simplement hberg par lEcole dconomie de Paris et qui bnficie dune gouvernance et dun financement autonomes et peu transparents. Le portage financier et la gestion depuis 2008 par Digiteo du projet Scilab, logiciel libre de calcul numrique destin des applications scientifiques, est une autre illustration de cette drive : port par un consortium qui rassemble vingtquatre entits (organismes nationaux de recherche, grandes coles et entreprises industrielles internationales), Scilab est pilot par un bureau excutif indpendant et dispose de son propre comit scientifique. Dans le budget de la Fondation Campus Paris Saclay, le consortium Scilab occupe une place de plus en plus grande, puisquen 2009 il reprsente 40 % de ses dpenses de personnel et quen 2010, 19 agents de la fondation sur 49 travaillent pour sa ralisation. Ces deux exemples montrent que certains RTRA peuvent devenir de simples structures de portage financier de projets, apportant aux tablissements de recherche et denseignement suprieur la souplesse de gestion dune structure de droit priv tout en scartant des objectifs initiaux du rseau et en courant le risque dune dispersion de leurs activits et dune complexit accrue.

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C - La performance et le suivi des rseaux thmatiques de recherche avance par le ministre


1 - Des indicateurs de rsultats peu fiables et non exploits
Les cinq conventions370 signes par lEtat avec les fondations contrles par la Cour comportent des indicateurs de rsultats, destins valuer la ralisation des objectifs figurant dans la convention. Dans lensemble, cette dmarche a t peu efficace. Triangle de la physique et Digiteo ont tabli un certain nombre dindicateurs, qui ne mesurent pas leffet des financements additionnels apports par les RTRA, mais les activits des laboratoires dont les moyens proviennent majoritairement de leurs organismes de rattachement ou de crdits sur projet de type ANR. Ils ne permettent donc pas dapprcier la plus-value apporte au rseau de laboratoires par le nouveau mode de coopration mis en place et par les moyens supplmentaires apports la recherche. Les indicateurs apparaissent plus pertinents dans les deux coles dconomie dont le primtre est plus resserr. Ils montrent tous un accroissement de lactivit des RTRA depuis 2007, sans quon puisse aller plus loin dans lanalyse de lefficacit du dispositif.

2 - Un suivi par le ministre devenu inexistant


Au moment de la cration des treize RTRA, le ministre a mis en place au sein de la direction gnrale pour la recherche et linnovation (DGRI) une structure lgre de pilotage et de conseil. Celle-ci a toutefois rduit progressivement ses activits partir de 2009, avant de disparatre371. Dans le mme contexte, linspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche (IGAENR) a tabli un bilan de la mise en place des rseaux thmatiques. La DGRI na pas su exploiter la prsence dun commissaire du Gouvernement372 au sein du conseil dadministration, ni pour recueillir

LEtat a sign deux conventions avec la fondation Digiteo-Triangle de la physique, lune au titre de Digiteo, lautre au titre de Triangle de la physique. 371 En 2011, un nouvel interlocuteur a t dsign au sein de la DGRI pour assurer un soutien administratif. 372 Le lgislateur a confi au recteur dacadmie, chancelier des universits, le soin dexercer la fonction de commissaire du Gouvernement auprs de la fondation de

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des informations sur la stratgie des RTRA, ni pour exposer la position du ministre sur les questions les plus importantes. Nexploitant pas les indicateurs de rsultats, qui ne lui taient dailleurs pas systmatiquement transmis, le ministre aurait d pouvoir bnficier de lvaluation de lAgence dvaluation de la recherche et de lenseignement suprieur (AERES). Le code de la recherche dispose, en effet, expressment que lAERES est charge dvaluer les fondations de coopration scientifique. Or lAERES na procd lvaluation daucun des cinq RTRA contrls par la Cour, sans que celle-ci nait eu connaissance des raisons ayant motiv cette dcision. Alors que le renouvellement ventuel des conventions quil a signes avec les FCS va se poser en 2012, le ministre ne dispose donc daucune valuation externe des RTRA et se trouve dans une situation de mconnaissance assez grande de lefficacit de ce nouvel instrument.

3 - Des conseils scientifiques de haut niveau


Les conseils scientifiques mis en place auprs de chaque RTRA sont de haut niveau et ont, dans lensemble, jou un rle efficace dorientation et dapprciation de leurs actions. Dans les cinq RTRA contrls par la Cour, le conseil scientifique a assorti ses avis de recommandations prcises, refusant mme, dans certains cas, la mise en place de programmes denseignement ou de recherche en raison de leur niveau insuffisant. Le conseil scientifique du Rseau franais des instituts dtudes avances, prsid par un anthropologue amricain de grand renom, a procd de manire trs efficace lvaluation indpendante et externe des quatre IEA. Le conseil scientifique de Toulouse sciences conomiques est compos de seize membres, dont quinze trangers, et comprend trois prix Nobel. Le niveau international de ces conseils scientifiques pourrait conduire lEtat demander lAERES, non de procder elle-mme directement lvaluation des RTRA, mais de valider les processus mis en place en interne, comme le code de la recherche ly autorise373.

coopration scientifique. Une circulaire ministrielle du 4 janvier 2008 adresse aux recteurs a prcis leur rle de commissaire du Gouvernement. 373 Larticle L. 114-3-1 du code de la recherche dispose en effet que lAERES est charge : [] 2 D'valuer les activits de recherche conduites par les units de recherche des tablissements et organismes mentionns au 1 ; elle conduit ces valuations soit directement, soit en s'appuyant sur les tablissements et organismes selon des procdures qu'elle a valides ; []

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Concernant le renouvellement des conventions quil a signes avec les RTRA, le ministre devra donc en priorit sappuyer sur lexpertise des conseils scientifiques : cest dailleurs ce qui figure dans la plupart des conventions, qui prvoient, avant la fin de la quatrime anne dexercice de la convention, une valuation des activits du RTRA, soit par le conseil scientifique, soit par un visiting committee compos duniversitaires et de chercheurs trangers.

4 - Une contribution limite lamlioration de la place de la France dans les classements internationaux
Dans beaucoup de domaines de la recherche, le niveau des chercheurs et le rang mondial de leur tablissement de rattachement sont fixs par des classements internationaux principalement bibliomtriques, spcifiques chaque domaine scientifique. Cependant, pour quun tablissement de recherche y soit class, il est indispensable que le chercheur y fasse rfrence dans la signature de ses publications. Or, seules les deux coles dconomie se sont engages dans cette voie. Le classement tabli par Research Papers in Economics (RePEc) fait aujourdhui rfrence en sciences conomiques. Toulouse sciences conomiques y figure en 2011 la onzime place des meilleurs dpartements dconomie du monde et lEcole dconomie de Paris la dix-septime place. Dans un classement international de 30 000 conomistes tabli par RePEc, le prsident de Toulouse sciences conomiques, figure la neuvime place : il est le chercheur franais le mieux class. Les deux coles dconomie prennent place avec la London School of Economics et le dpartement dconomie de luniversit dOxford parmi les quatre meilleurs centres europens de recherche en conomie.

II - Les fondations de coopration scientifique : un instrument juridique dvoy


En crant la fondation de coopration scientifique, le lgislateur sest loign du modle des fondations reconnues dutilit publique (FRUP) sur plusieurs points essentiels : sa dotation peut tre apporte en totalit par des personnes publiques et tre consomme partiellement pour financer ses activits ; ses fondateurs peuvent composer la majorit de son conseil dadministration. Pour le reste, la fondation reste soumise

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aux rgles applicables aux FRUP, dont les statuts-types ont t approuvs par le Conseil dEtat dans son avis du 2 avril 2003, et doit en respecter les principes essentiels. Or le contrle des quatre fondations de coopration scientifique, effectu par la Cour, montre que ces principes ont souvent t perdus de vue dans lorganisation et le fonctionnement des fondations, comme dans leur gestion financire.

La fondation de coopration scientifique (FCS) au regard du droit des fondations La FCS est une personne morale de droit priv but non lucratif soumise aux rgles relatives aux fondations reconnues dutilit publique (FRUP), lexception des dispositions suivantes: - les statuts de la FCS sont approuvs par dcret simple et ne sont pas soumis lavis du Conseil dEtat ; - sa dotation peut tre apporte en tout ou partie par des personnes publiques, alors que la FRUP a une dotation majoritairement prive ; - la fondation est administre par un conseil dadministration compos de reprsentants de chaque fondateur et de reprsentants des chercheurs et des enseignants chercheurs. Il peut comprendre des personnalits qualifies et des reprsentants de collectivits territoriales ou du monde conomique. Dans une FRUP, le nombre de reprsentants des fondateurs au conseil dadministration ne peut dpasser le tiers de ses membres ; - bien quil ait fortement dot financirement les premires FCS, lEtat nest reprsent au conseil dadministration que par un commissaire du Gouvernement qui assiste aux sances avec voix consultative ; le conseil dadministration dune FRUP comprend soit un reprsentant du ministre de lintrieur et, le cas chant, un reprsentant du ministre comptent dans le domaine daction de la fondation, soit un commissaire du Gouvernement qui veille au respect des statuts et au caractre dutilit publique de lactivit de la fondation ; - enfin, la dotation peut tre partiellement consomme pour les activits de la fondation ; ce nest pas le cas des FRUP qui, sauf dans des cas exceptionnels, sont tenues de prserver leur dotation et dassurer leur prennit.

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Dans la loi de programme de 2006 pour la recherche, le lgislateur avait rserv le statut juridique de fondation de coopration scientifique aux rseaux thmatiques de recherche avance, aux centres thmatiques de recherche et de soins et aux ples de recherche et denseignement suprieur. Suite une modification lgislative de larticle L. 344-11 du code de la recherche intervenue en dcembre 2010, la vocation de la FCS est devenue universelle dans le domaine scientifique et universitaire, puisque celle-ci peut tre cre pour mettre en uvre une ou plusieurs des activits constituant les objectifs de la recherche publique dfinis larticle L. 112-1 du code de la recherche ou les missions du service public de lenseignement suprieur dfinis larticle L. 123-3 du code de lducation.

A - Des fondations lorganisation et la gouvernance perfectibles


Lobjet dune fondation doit tre prcis et circonscrit, son organisation doit en faciliter la ralisation, et les relations entre la fondation et ses fondateurs doivent tre marques par le dsintressement.

1 - Lvolution mal matrise de la fondation Campus Paris Saclay


La Fondation Digiteo-Triangle de la physique a t cre en 2007 pour constituer le support juridique des deux RTRA Digiteo et Triangle de la physique. Elle a connu une premire volution statutaire en 2009 pour largir son objet au pilotage et la gestion du projet de campus du plateau de Saclay. En janvier 2011, une seconde transformation des statuts a t plus radicale. En effet, elle a chang de nom, devenant la Fondation Campus Paris Saclay, a largi le cercle de ses fondateurs et a modifi son objet. Elle est, dsormais, charge de la dfinition et de la mise en uvre dune stratgie scientifique commune tous les tablissements denseignement suprieur et de recherche du plateau de Saclay, pour y dvelopper la recherche, la formation tous les niveaux et linnovation. Elle reste le support juridique des deux RTRA, qui deviennent des dpartements de la fondation, mais hberge aussi une fondation sans personnalit morale, cre en 2011, la Fondation Mathmatique Jacques Hadamard, galement finance sur fonds publics. Cette rorientation des objectifs de la fondation na pas t cohrente avec lvolution de son capital : la gestion des deux RTRA devient un objet second de la Fondation Campus Paris Saclay, mais bnficie dune dotation de 54,35 M, dont un apport de lEtat de

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37 M ; le projet de campus scientifique est, dsormais, lobjet principal de la fondation, mais, ce titre, les fondateurs ne lui apportent quune dotation de 2,45 M et lEtat ne la dote pas de faon supplmentaire en capital. Lorganisation des instances dirigeantes est complexe, et le nombre des fondateurs est tellement important quil a fallu crer deux niveaux dans la gouvernance de la fondation : les nouveaux statuts crent une assemble de la fondation en plus du conseil dadministration. Larrive sous lgide de la Fondation Campus Paris Saclay de la Fondation Mathmatique Jacques Hadamard, qui, sans avoir la personnalit morale, dispose dune gouvernance et de ressources spcifiques, accrot la confusion dans cette organisation. Il est dailleurs paradoxal que la Fondation Mathmatique Jacques Hadamard, qui conduit un projet scientifique de haut niveau et dispose de ressources prennes issues dune dotation non consomptible, nait pas bnfici elle-mme dun statut de FCS, qui aurait t conforme sa vocation et son envergure internationale.

2 - Le dsintressement des fondateurs


Le code de la recherche ne plafonne pas le nombre de reprsentants des fondateurs au conseil dadministration des FCS mais exige au contraire que chacun dentre eux y soit reprsent. Dans la pratique, les conseils dadministration des quatre fondations contrles par la Cour ont t initialement composs dune majorit de reprsentants des fondateurs, tablissements denseignement suprieur et de recherche et organismes nationaux de recherche. Cependant les deux coles d'conomie, Toulouse sciences conomiques et Ecole dconomie de Paris, ont volu vers le rgime de droit commun des fondations reconnues dutilit publique (FRUP), en souvrant dautres partenaires, notamment privs : dans leur conseil dadministration, les membres fondateurs ne sont plus majoritaires. Le fait que les reprsentants des fondateurs puissent tre majoritaires dans le conseil dadministration nexempte pas les FCS du respect dune rgle fondamentale de toute fondation, le dsintressement des fondateurs par rapport lobjet de la fondation : une FCS ne doit pas servir les intrts particuliers de ses fondateurs. Le fonctionnement du Rseau franais des instituts dtudes avances illustre ce risque de drive : ses fondateurs nont eu de cesse de dfendre les intrts particuliers, y compris financiers, des instituts dtudes avances et de brider toute initiative de la direction au bnfice des objectifs du RTRA lui-mme. Ce rseau a t cantonn par ses administrateurs dans le rle de financeur des instituts dtudes avances,

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et na pu suffisamment dvelopper de stratgie commune pour les membres du rseau en matire dchanges entre les instituts, de politique de communication ou de leve de fonds privs. A lEcole dconomie de Paris, les intrts particuliers de certains fondateurs se sont parfois exprims avec force au sein du conseil dadministration.

3 - Le rle du commissaire du Gouvernement


Ce rle est double : il est dabord, comme dans une FRUP, de veiller au respect des statuts et la rgularit des dcisions du conseil dadministration ; il est aussi de contribuer au suivi de lactivit de la fondation. A ce titre, le commissaire du Gouvernement a un rle dalerte du ministre, notamment si le critre dexcellence du projet scientifique napparat plus respect ou si la fondation scarte des engagements inscrits dans la convention signe avec lEtat. Dans les quatre fondations contrles par la Cour, seul le recteur de lacadmie de Toulouse a pu participer personnellement aux runions du conseil dadministration de Toulouse sciences conomiques, et encore en moyenne une sance sur deux. Dans les autres fondations, le recteur a dlgu un de ses collaborateurs, pratique que devrait rgulariser un amnagement des textes en vigueur. Cette amlioration ne devrait pas exonrer le ministre dune rflexion plus gnrale sur le rle du commissaire du Gouvernement au sein des fondations et sur la possibilit den confier la responsabilit une personnalit qualifie mandate cet effet. Dans la pratique, les relations entre le ministre et les commissaires du Gouvernement auprs des quatre fondations contrles par la Cour ont t inexistantes. Certains reprsentants des recteurs se sont nanmoins manifests deux-mmes pour rappeler lordre les dirigeants de fondations dont la consommation excessive de la dotation menaait la prennit.

B - Des fondations la prennit incertaine


La loi du 23 juillet 1987 sur le dveloppement du mcnat a dfini la fondation comme lacte par lequel une ou plusieurs personnes juridiques dcident daffecter irrvocablement des biens, droits ou ressources la ralisation dune uvre dintrt gnral et but non lucratif . Dans le droit franais, lexception des fondations dentreprise qui sont obligatoirement temporaires, les fondations ont vocation tre prennes. La prservation du capital doit permettre de poursuivre

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durablement le but de la fondation, et le revenu du placement de la dotation constituer une part significative de ses ressources. Les fondateurs doivent donc avoir cur daugmenter leur capital en mobilisant des donateurs ou de nouveaux fondateurs. Alors que traditionnellement une fondation reconnue dutilit publique navait pas la facult de consommer sa dotation, le Conseil dEtat a admis, dans son avis du 2 avril 2003 approuvant les statuts-types des fondations, quune partie de la dotation pouvait, titre exceptionnel, tre partiellement consomptible : cest le cas, notamment, si la fondation se donne un objet bien circonscrit et ralisable dans un laps de temps dtermin. De son ct, le code de la recherche autorise les fondations de coopration scientifique consommer une partie de leur dotation pour financer leur activit, dans les conditions fixes par leurs statuts. Ces fondations sont soumises aux mmes rgles de dissolution que les fondations reconnues dutilit publique : une fondation est de droit dissoute lorsque sa dotation est rduite 10 % de sa dotation initiale ou 1 M lorsque la dotation initiale est infrieure 10 M. Lorsque les douze premires fondations de coopration scientifique ont t cres en 2006-2007 pour constituer le support juridique des treize RTRA, lEtat leur a apport 201 M en capital et leurs fondateurs 54,175 M. Ces dotations prsentaient deux caractristiques : les crdits taient issus du compte daffectation spciale participations financires de lEtat et avaient vocation renforcer le capital des fondations, mais pas financer leur fonctionnement ; il sagissait de dotations amorces qui devaient entraner la mobilisation de fonds privs. Aprs quatre exercices budgtaires (2007-2010), la Cour peut dresser un premier bilan de la situation financire des fondations de coopration scientifique cres en 2006-2007 : une exception prs, les fondations nont que trs peu augment leur capital, et ont, en majorit, financ massivement leur activit par consommation de leur dotation, au risque de mettre en pril leur prennit.

1 - A lexception dune fondation, la politique de leve de capitaux privs apparat comme un chec
La comparaison entre la dotation initiale des douze fondations fixe dans les statuts (255,175 M), et la dotation constate la fin de lexercice 2010 (331,925 M) montre une augmentation de 23,12 %. Cependant cet accroissement de 76,750 M est d, pour lessentiel,

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Toulouse Sciences Economiques qui a augment son capital de 61,901 M et lEcole dEconomie de Paris de 10,375 M. Les autres augmentations sont modestes et ne concernent que le Centre international de recherche aux frontires de la chimie, la Fondation Campus Paris Saclay, Agropolis et la Fondation PierreGilles de Gennes pour la recherche. Les six autres fondations nont pas accru leur capital.

Tableau n 2 : Evolution de la dotation des fondations de coopration scientifique de 2007 2010 (en euros)
Fondation Dotation initiale (d'aprs les statuts) 51 850 000 20 750 000 12 300 000 17 950 000 13 625 000 19 700 000 17 850 000 16 150 000 20 000 000 26 000 000 14 150 000 24 850 000 255 175 000
Dotation ( la fin de l'exercice 2010)

Variation (en chiffres)

Variation (en %)

Campus Paris Saclay Centre international de Recherche aux Frontires de la Chimie (CIRFC) Ecole d'Economie de Paris (EEP) Ecole des Neurosciences de Paris Ile-de-France (ENP) Fondation Jean-Jacques Laffont - Toulouse Sciences Economiques (TSE) Fondation Pierre Gilles de Gennes pour la recherche (FPGG) Fondation Sciences Mathmatiques de Paris Innovations en infectiologie (FINOVI) Montpellier-agronomie et dveloppement durable (Agropolis) Nanosciences aux limites de la nanolectronique Rseau Franais des Instituts d'Etudes Avances (RFIEA) Sciences et Technologies pour l'Aronautique et l'Espace (STAE) TOTAL

53 350 000 23 044 000 22 675 000 17 950 000 75 526 200 19 880 000 17 850 000 16 150 000 20 500 000 26 000 000 14 150 000 24 850 000 331 925 200

1 500 000 2 294 000 10 375 000 0 61 901 200 180 000 0 0 500 000 0 0 0 76 750 200

2,81 % 9,95 % 45,76 % 0,00 % 81,96 % 0,91 % 0,00 % 0,00 % 2,44 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 23,12 %

Source : ministre de l'enseignement suprieur et de la recherche

Trois fondations ont bnfici dune augmentation en capital de la part de fondateurs publics : la Fondation Campus Paris Saclay a intgr dans sa dotation lapport de ses partenaires associs (1,5 M), la Fondation Pierre-Gilles de Gennes celle dun nouveau fondateur, lEcole nationale suprieure de chimie de Paris (0,18 M), et Agropolis celle de lInstitut de recherche pour le dveloppement (0,5 M).

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LEtat a fortement dot les FCS au moment de leur cration, mais il a complt cet apport initial au profit de deux fondations : LEcole dconomie de Paris a reu en 2007 une dotation supplmentaire de 8 M pour financer ses activits de formation ; Toulouse sciences conomiques a bnfici dun apport complmentaire de 30 M en application de la rgle du un pour un : ds lors que cette fondation a lev plus de 30 M de fonds privs, lEtat a doubl cette somme par une contribution gale. Lapport supplmentaire de fondateurs privs est important, mais est principalement d une fondation, Toulouse sciences conomiques (31,9 M). Les deux autres fondations qui ont connu une augmentation mais beaucoup plus modeste - de leur dotation par des fonds privs sont le Centre international de recherche aux frontires de la chimie (2,29 M) et lEcole dconomie de Paris (2,37 M). Huit fondations nont pas lev de fonds privs. La russite de Toulouse sciences conomiques dans la leve de fonds privs ne peut cacher ce constat gnral : la possibilit offerte au secteur priv de contribuer au financement de la recherche en sinvestissant durablement dans des fondations, tout en bnficiant de dductions fiscales substantielles, na pas t couronne de succs. Parmi les fondations contrles par la Cour, seule Toulouse sciences conomiques a mis en place une dmarche srieuse de leve de fonds privs.

2 - Une majorit de fondations a fortement consomm sa dotation a) Une consommation de la dotation favorise par les statuts
Lorsque les douze premires fondations de coopration scientifique ont t mises en place, le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche na pas fix de plafond particulier pour la consommation de leur dotation : onze fondations sur douze ont inscrit dans leurs statuts que leur dotation initiale tait consomptible 90 % sur cinq ans, soit le maximum autoris. Seule lEcole dconomie de Paris a adopt des statuts restrictifs aux termes desquels seulement 20 % de sa dotation initiale sont consomptibles. Ces rgles concernent les dotations inscrites dans les statuts : lexception de la Fondation sciences et technologies pour laronautique et lespace, les apports des fondateurs privs, notamment ceux effectus au bnfice de Toulouse sciences conomiques, ne sont pas consomptibles, tout comme lapport supplmentaire de 30 M de lEtat

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cette fondation ; en revanche, sur les 8 M apports lEcole dconomie de Paris au moment de la signature de la convention avec lEtat, 1 M est consomptible.

b) Une consommation leve sauf pour trois fondations


Tableau n 3 : Consommation de la dotation des fondations de coopration scientifique la fin de lexercice 2010 (en euros)
FONDATION DE COOPERATION SCIENTIFIQUE Dotation totale la fin de l'exercice 2010 Reste consommer la fin de l'exercice 2010* Dotation non consomptible la fin de l'exercice 2010 Consommation comptable (2007 - 2010) avant affectation du rsultat **
25 133 648

Consommation comptable / dotation totale

Campus Paris Saclay Centre international de Recherche aux Frontires de la Chimie (CIRFC) Ecole d'Economie de Paris (EEP) Ecole des Neurosciences de Paris Ile-de-France (ENP) Fondation Jean-Jacques Laffont - Toulouse Sciences Economiques (TSE) Fondation Pierre Gilles de Gennes pour la recherche (FPGG) Fondation Sciences Mathmatiques de Paris Innovations en infectiologie (FINOVI) Montpellier-agronomie et dveloppement durable (Agropolis) Nanosciences aux limites de la nanolectronique Rseau Franais des Instituts d'Etudes Avances (RFIEA)

53 350 000

23 031 354

5 185 000

47,11%

23 044 000 22 675 000

16 235 000 2 073 645

5 119 000 19 215 000

1 690 000 1 386 355

7,33% 6,11%

17 950 000

9 303 361

1 795 000

6 851 639

38,17%

75 526 200

10 237 494

63 262 500

2 026 204

2,68%

19 880 000

14 238 010

1 988 000

3 653 990

18,38%

17 850 000 16 150 000

11 965 016 8 747 000

1 785 000 1 615 000

4 099 984 5 788 000

22,97% 35,84%

20 500 000 26 000 000

7 665 345

2 050 000 2 600 000

10 784 655

52,61% 72,00%

4 680 000

18 720 000

1 415 000 20,68% 14 150 000 9 808 637 2 926 363 Sciences et Technologies pour l'Aronautique et l'Espace (STAE) 2 485 000 28,75% 24 850 000 15 219 639 7 145 361 * Le reste consommer correspond la dotation comptable totale aprs dduction de sa part non consomptible et de la consommation des exercices antrieurs. ** Compte tenu des modifications de la rglementation comptable intervenues en 2009, le chiffre de consommation comptable ne prend en compte ni le report nouveau, ni le rsultat de lexercice. Source : ministre de l'enseignement suprieur et de la recherche

La facult de consommer leur dotation devait permettre aux fondations de lancer leur activit, le relais tant ensuite pris par les ressources issues du placement de leurs capitaux et par dautres produits dexploitation. A lissue de quatre exercices budgtaires (2007-2010), on constate que la majorit des fondations ont fortement consomm leur

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dotation. Campus Paris Saclay, Agropolis et Nanosciences aux limites de la nanolectronique ont consomm plus de 40 % de leur dotation initiale. A ce rythme, Nanosciences aux limites de la nanolectronique risque de voir, au plus tard en 2012, sa dotation rduite 10 % de sa dotation initiale, seuil qui entrane la dissolution automatique de la fondation374. Les contrles effectus par la Cour sur les comptes et la gestion de la Fondation Campus Paris Saclay et du Rseau franais des instituts dtudes avances permettent daffiner lanalyse de leur situation financire et dvaluer le risque quelles courent quant leur prennit. Au rythme actuel de consommation de son capital (de lordre de 8 M par an) et si aucune mesure de correction de sa trajectoire budgtaire nest mise en place rapidement, la Fondation Campus Paris Saclay aura atteint son seuil de dissolution durant le premier semestre 2014. Le Rseau franais des instituts dtudes avances atteindra ce seuil en 2017. Les fondations Toulouse sciences conomiques, lEcole dconomie de Paris et le Centre international de recherche aux frontires de la chimie sont dans une situation plus favorable parce quelles ont consomm leur dotation un rythme nettement moindre. LEcole dconomie de Paris et surtout Toulouse sciences conomiques disposent datouts meilleurs que les autres fondations dans la mesure o elles ont un capital non consomptible, susceptible de gnrer des revenus importants.

c) Les revenus du placement des dotations


Les revenus du placement de leur dotation doivent constituer pour les fondations une part significative de leurs ressources. Cette gestion doit, nanmoins, rester prudente et assurer la prservation du capital long terme. Sur les quatre fondations contrles par la Cour, trois dentre elles, lEcole dconomie de Paris, Toulouse sciences conomiques et le Rseau franais des instituts dtudes avances, ont mis en place une stratgie de placement : un comit financier a t runi et le choix dun gestionnaire du fonds a t effectu aprs adoption dun cahier des charges et appel la concurrence auprs dtablissements financiers spcialiss. La Fondation Campus Paris Saclay, en revanche, sest dsintresse des revenus que pouvaient lui apporter ses placements
374

Sur la base de la consommation comptable avant affectation du rsultat et du report nouveau.

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financiers, alors quelle disposait en 2007 de la dotation la plus leve : dans des conditions contestables, elle a confi lun de ses fondateurs, le Commissariat lnergie atomique et aux nergies alternatives (CEA), la gestion de son capital, sans cahier des charges ni mise en concurrence. La possibilit, prvue par la convention de rmunration de fonds tablie avec le CEA, que la fondation puisse disposer du capital en totalit sous vingt-quatre heures, ne pouvait quentraner de faibles rendements (0,72 % en 2009 et 0,44 % en 2010) et apparat contraire lesprit dune fondation.

III - Un bilan dcevant, des perspectives inquitantes


Le souhait du Gouvernement et du lgislateur en 2006 tait de crer un nouveau mode de gestion des structures de recherche apportant des solutions novatrices aux rigidits du systme universitaire franais. Or, ds 2007, de nouveaux dispositifs ont banalis les innovations apportes par les fondations de coopration scientifique : la loi du 10 aot 2007 relative aux liberts et responsabilits des universits a ainsi cr deux nouveaux types de fondation, les fondations universitaires et les fondations partenariales , et tendu plusieurs rgimes de dduction fiscale pour favoriser le mcnat en faveur de lenseignement suprieur et de la recherche ; le plan carrires , mis en place en 2008, a revaloris le dbut de carrire des enseignants chercheurs, cr le contrat doctoral de trois ans et institu la prime dexcellence scientifique.

A - Un nouveau mode de gestion des structures de recherche mis en chec


Le dveloppement des fondations comme mode de gestion des structures de recherche sinspirait de lexemple amricain o les dotations ( endowments ) assurent aux universits une part importante de leurs ressources financires375. Cela supposait de la part des fondations, cres en 2006-2007, la volont daccrotre progressivement leur capital et de monter en priorit leurs budgets oprationnels partir de leurs produits financiers et des ressources provenant de leurs activits.
LUniversit Harvard, universit prive la plus riche du monde, dispose dun endowment estim en 2009 26 Md, dont les revenus lui assurent 40 % de ses ressources annuelles.
375

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Aprs quatre exercices budgtaires, le bilan de la mise en place dun nouvel instrument de coopration scientifique, le RTRA, et dun nouveau type de fondation pour en constituer le support juridique, la FCS, apparat dcevant. Dans leur grande majorit, les fondations de coopration scientifique ont perdu de vue les obligations dcoulant de leur statut, notamment celle dune gestion rigoureuse de leur capital, indispensable pour garantir leur prennit. Llargissement de leur capital par la leve de fonds privs savre un chec quasi-gnral, alors quil sagissait dun des intrts de ladoption du statut de fondation pour les RTRA. Sans que le ministre ragisse, la plupart des fondations se sont lances dans une consommation massive de leur dotation, alors que la facult qui leur tait laisse de consommer partiellement leur capital ne visait qu permettre le lancement de leurs activits. La fondation Nanosciences aux limites de la nanolectronique a planifi la consommation totale de son capital consomptible sur cinq ans, maximum autoris par ses statuts, correspondant la dure de la convention signe avec lEtat. Aprs la phase dmergence, le budget oprationnel des fondations aurait d sorganiser trs vite autour des ressources apportes par les placements du capital et par les produits dexploitation venant des activits entrant dans leurs objectifs statutaires : le volume dactions programmes aurait t plus modeste, mais la prennit des fondations aurait t assure. Cest linverse qui sest produit : aprs une anne 2007 o la consommation du capital a t faible, elle na cess daugmenter durant les trois annes suivantes dans la plupart des fondations. Toulouse Sciences Economiques est la seule fondation avoir judicieusement exploit le statut de fondation : elle a accru fortement sa dotation par lapport de fonds privs, a consomm avec mesure sa dotation consomptible et a plac son capital avec le souci de sa prservation long terme. Ses budgets oprationnels ont t ralistes et aucun risque particulier ne menace aujourdhui sa prennit. Avant dtre une structure, une fondation est lacte daffectation irrvocable de biens la ralisation dune uvre dintrt gnral : en oubliant ce qui fait la caractristique juridique dune fondation par rapport tout autre mode dorganisation, la majorit des fondations a transform cet instrument en simple organisme de coopration et en structure de portage financier. Alors que les units de recherche et les laboratoires constitutifs des RTRA avaient lobligation dapporter des

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moyens pour la ralisation de projets collectifs de recherche, la fondation de coopration scientifique, une fois consomm lessentiel de ses capitaux, devient un outil de gestion priv au service de ses fondateurs. Il est regrettable quait ainsi t manque, sans que le ministre nintervienne, loccasion de crer, dans le paysage franais de la recherche, un modle original dorganisation, fond sur lindpendance et la longvit, au moment o les universits accdent lautonomie de leur gestion. Cet chec est dautant plus paradoxal que, pour une large part, le financement des investissements davenir dans le domaine de lenseignement suprieur et de la recherche est assur par le placement de capitaux trs importants, mais au niveau central cette fois.

B - Le risque dempilement des instruments de coopration scientifique


Lenseignement suprieur et la recherche figurent parmi les priorits nationales, annonces le 14 dcembre 2009 par le Prsident de la Rpublique, devant tre finances par le grand emprunt . Sur les 21,9 Md inscrits ce titre parmi les investissements davenir, le domaine daction des fondations de coopration scientifique est concern plusieurs titres : laboratoires dexcellence (Labex) : 1 Md ; quipements dexcellence (Equipex) : 1 Md ; instituts de recherche technologique (IRT) : 2 Md ; initiatives dexcellence (Idex) : 7,7 Md ; plateau de Saclay : 1 Md. La plupart des fondations ont particip des projets de Labex ou dEquipex. Certaines, comme Toulouse sciences conomiques ou le Rseau franais des instituts dtudes avances, ont chou dans leurs demandes initiales. La Fondation Campus Paris Saclay a t charge de prparer le dossier de candidature du campus de Saclay la comptition des initiatives dexcellence . Aprs un premier chec au printemps 2011, qui a entran la dmission du prsident de la fondation, un nouveau dossier a t prsent lautomne 2011. La fondation a, en outre, t charge dune seconde mission au titre du campus de Saclay, celle de mener les tudes concernant le programme immobilier des tablissements universitaires et de recherche installs sur le plateau. Plusieurs fondations seront, en tant que partenaire coordinateur , gestionnaires de fonds attribus par lANR au titre des investissements davenir. Pour les Labex, la fondation ne bnficiera que du produit de placements financiers, effectus au niveau central par lANR, et les sommes quelle aura la responsabilit de grer, sous forme de subventions, seront minimes au regard des dotations verses

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initialement par ses fondateurs et par lEtat. Lengagement financier de lEtat pour les Labex est de dix ans, avec une valuation intermdiaire. Lexistence des RTRA a incontestablement prpar lmergence de plusieurs Labex. Cependant si les fondations apparaissent comme partenaires coordinateurs de plusieurs Labex, elles nen sont souvent que le gestionnaire financier : chaque projet de Labex est mont par plusieurs laboratoires appartenant (ou nappartenant pas) au RTRA concern. Il dispose dune gouvernance et dun conseil scientifique spcifique. Il ny a pas forcment concidence de primtre entre RTRA et Labex. Il existe donc un risque rel dempilement complexe de structures de coopration. Confront au dilemme davoir recapitaliser certaines fondations partir de 2012, le ministre nexclut pas de voir les dispositifs mis en place dans les investissements davenir, notamment les Labex, prendre le relais dans certains cas. Il semble, par ailleurs, estimer que le succs de certains RTRA la comptition organise pour les Labex pourrait tenir lieu dvaluation de leurs rsultats et laider ainsi dcider de leur prennisation. La succession de ces deux dispositifs ayant un mme objet identifier et soutenir des lieux dexcellence de la recherche franaise - et leur articulation incertaine risquent de dvaloriser loutil mis en place en 2006 et de crer la confusion.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les contrles effectus par la Cour permettent de dresser un bilan dcevant du programme de cration de treize rseaux thmatiques de recherche avance, ports par douze fondations de coopration scientifique, lanc en 2006-2007 par le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche. La fondation de coopration scientifique, comme toute fondation, devait favoriser la ralisation sur le moyen et le long terme dobjectifs prcis, par laffectation durable de capitaux et leur accroissement progressif. La majorit des fondations na pas cherch largir la dotation initiale et, au contraire, la fortement consomme, au risque daboutir rapidement au seuil de dissolution. Dtourne de son objet, la fondation a, en gnral, t utilise comme une simple structure de portage financier, apportant ses fondateurs les facilits du droit et de la comptabilit privs. Parmi les douze fondations cres en 2006-2007, seule la fondation Jean-Jacques Laffont-Toulouse sciences conomiques a su

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utiliser pleinement, au bnfice de son projet scientifique, le nouvel instrument juridique cr par la loi de 2006. On ne voit pas, du reste, comment le fort investissement des quipes de cette cole dconomie sera rcompens. Force est de constater que les dotations en capital apportes par lEtat ces fondations, qui devaient en garantir la prennit, auront, en grande majorit, t dpenses comme des crdits de fonctionnement. Le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche porte une responsabilit vidente dans cet chec : il na effectu aucun suivi rel de ce programme et, aucun moment, nest intervenu pour informer les dirigeants des fondations des rgles quils devaient respecter. Alors que les conventions quinquennales, signes avec ces fondations en 2007, arrivent leur terme et quest pose la question de leur renouvellement, il ne dispose daucun bilan de lAERES. Pour sa part, le RTRA apparat comme un instrument en voie dtre dpass au regard des nouvelles formes de coopration scientifique prvues dans les investissements davenir, notamment les laboratoires dexcellence. Le risque est daboutir une confusion et un empilement des structures de coopration, alors quun des objectifs des RTRA tait damliorer la lisibilit de lorganisation de la recherche, souvent considre ltranger comme peu comprhensible. La Cour est donc amene formuler les recommandations suivantes : 1. valuer les RTRA : Le bilan des conventions signes en 2007 par lEtat avec les fondations de coopration scientifique doit tre effectu suivant les modalits qui y sont inscrites, avant quelles narrivent chance. LAERES doit procder leur valuation conformment aux dispositions du code de la recherche ; 2. prenniser les RTRA qui ont russi, dissoudre les autres : Le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche doit veiller prenniser les RTRA qui ont russi et ne pas compromettre leur avenir ; Le ministre doit mettre fin aux RTRA qui nont pas cr une plus-value scientifique dmontrable, ni accd une vritable existence institutionnelle : il devra alors demander la dissolution des fondations de coopration scientifique qui en assurent le support juridique lorsquelles auront consomm lessentiel de leur dotation ;

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3. assurer un suivi effectif des fondations de coopration scientifique : Le ministre doit assurer le suivi des fondations de coopration scientifique, en sappuyant notamment sur les commissaires du Gouvernement placs auprs delles ; 4. revenir aux principes fondamentaux des fondations : Le statut de fondation de coopration scientifique doit tre rserv des projets prcis et durables, financs par laffectation irrvocable de capitaux ; 5. mettre fin la prolifration des instruments de coopration scientifique : Le ministre doit veiller la cohrence des dispositifs successifs de coopration mis en place dans le domaine de la recherche, notamment ceux prvus au titre des investissements davenir, et stabiliser dans la dure les instruments mis disposition de la communaut scientifique.

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SOMMAIRE DES REPONSES


Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Ministre de l'enseignement suprieur et de la recherche Prsident de la fondation innovations en infectiologie (FINOVI) Prsident du conseil dadministration de la Fondation Jean-Jacques Laffont Prsident de l'Ecole des neurosciences Paris Ile-deFrance Ancien prsident de l'cole des neurosciences Paris Ilede-France Prsident du conseil dadministration Agropolis Fondation Prsident du conseil dadministration de la Fondation Nanosciences aux limites de la nanolectronique Prsident du conseil dadministration de la Fondation sciences mathmatiques de Paris Prsident du conseil dadministration de la Fondation rseau franais des instituts dtudes avances (RFIEA) Prsident du conseil dadministration du centre international de recherche aux frontires de la chimie (CIRFC) Prsident du conseil dadministration de la fondation de coopration scientifique sciences et technologie pour laronautique et lespace (STAE) Prsident du conseil dadministration de la Fondation de coopration scientifique Campus Paris-Saclay Prsident du conseil dadministration de la Fondation Pierre-Gilles de Gennes Prsident du conseil dadministration de lEcole d'conomie de Paris (PSE) Destinataire nayant pas rpondu Ancien prsident de la fondation innovations en infectiologie (FINOVI) 628 629 632 634 635 636 637 638 641 642 645

647 650 652 655

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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Le projet dinsertion au rapport public annuel nappelle pas dobservation de ma part.

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REPONSE DU MINISTRE DE LENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE

Ces observations sont particulirement utiles au moment o l'tat s'attache approfondir la mise en rseau des institutions de recherche dans le cadre, notamment, du programme des Investissements d'avenir. Vous trouverez ci-aprs les observations complmentaires qu'appelle de ma part votre courrier. En premier lieu, le bilan des RTRA mrite d'tre beaucoup plus nuanc la lumire d'incontestables rsultats. Si ces fondations de coopration scientifique n'ont pas cherch largir leur dotation initiale, l'exception de la fondation Jean Jacques Laffont - Toulouse sciences conomiques, il ne me semble pas possible d'en dduire pour autant qu'elles aient t dtournes de leur objet et utilises comme de simples structures de portage financier. En instituant, dans le cadre de la loi de programme du 18 avril 2006 pour la recherche, la possibilit pour la communaut scientifique de crer des RTRA, le Gouvernement a souhait favoriser l'mergence de hauts lieux scientifiques en France, reconnus au meilleur niveau international. Les rseaux crs rassemblent, autour d'un noyau d'units et d'institutions de recherche, une masse critique de chercheurs de trs haut niveau fdrs autour d'un objectif commun. Or comme le note la Cour la runion de ces comptences a produit de trs bons rsultats. Cest le cas notamment de la fondation Jean Jacques Laffont - Toulouse sciences conomiques qui constitue un trs grand succs tant sur le plan de la recherche que sur celui de la formation. De mme, l'Ecole d'conomie de Paris fait preuve d'un dynamisme incontestable sur le plan scientifique mais aussi par l'importance que cette fondation donne ses activits de formation suprieure slective . Le rseau franais des Instituts d'tudes avances avec ses quatre IEA situs Aix-Marseille, Lyon, Nantes et Paris s'est, aprs des dbuts un peu hsitants, install aujourd'hui dans le paysage franais de la recherche en sciences humaines et sociales. Il favorise la venue en France de chercheurs de renomme internationale. Enfin, le bilan scientifique des RTRA Digiteo et Triangle de la physique fait apparatre un niveau d'excellence indiscutable. C'est l'aune de cette russite scientifique que le bilan des RTRA doit aussi tre tabli. La slection de projets dans le cadre du programme Investissements d'avenir (IA) sera l'occasion de vrifier une nouvelle fois cette excellence. Ces projets ont au surplus dj fait l'objet d'une valuation

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externe de l'excellence scientifique conduite par des comits internationaux. Alors mme que les appels projet des IA ne seront clos qu' la fin de l'anne 2012, dix RTRA ont d'ores et dj t retenus au titre de ce programme d'investissements pour porter soit un laboratoire d'excellence (LABEX), soit un Institut de recherche technologique (IRT) ou encore un Institut hospitalo-universitaire (IHU). En effet, la direction gnrale pour la recherche et l'innovation (DGRI) du ministre a contribu l'laboration du cadre national du programme RTRA par la rdaction du cahier des charges des appels projets et de documents types comme les statuts ou le rglement intrieur. Elle a particip la rdaction des statuts de chacune des fondations de coopration scientifique et des conventions d'objectifs conclues avec l'Etat. Elle a fix, pour chaque RTRA, une liste d'indicateurs qui doivent tre renseigns chaque anne dans les rapports d'activit que les fondations lui adressent. En outre, pendant les premires annes de fonctionnement des RTRA, les directions scientifiques de la DGRI ont men un dialogue rgulier avec les responsables de ces structures. Afin de favoriser les changes entre les diffrents rseaux et les services du ministre, la DGRI a organis chaque anne jusqu'en 2009 une runion de l'ensemble des RTRA. Elle a par ailleurs cr un forum d'changes sur le site web du ministre (Pliade). Elle a demand que l'inspection gnrale de l'administration de l'ducation nationale et de la recherche ralise un bilan de la mise en place de ces rseaux. II importe galement de rappeler qu'une circulaire du 4 janvier 2008 adresse aux recteurs d'acadmie, a prcis les attributions que ceux-ci sont appels exercer en leur qualit de commissaires du gouvernement. Ce texte souligne en particulier qu'il leur appartient, en matire financire, de s'assurer du respect des dispositions des statuts dfinissant le montant maximal de la dotation pouvant tre utilis chaque anne ainsi que le montant total susceptible d'tre consomm. Cette circulaire prvoit galement la contribution que les recteurs peuvent apporter au suivi de 1'activit de ces fondations. La DGRI continue assurer un soutien administratif avec un interlocuteur ddi sur les questions juridiques portant sur les statuts, fiscales et de ressources humaines. S'agissant enfin du statut de fondation de coopration scientifique, le lgislateur a souhait crer un dispositif drogatoire celui prvu pour les fondations reconnues d'utilit publique permettant de confrer ces structures la souplesse et la ractivit ncessaires dans le contexte actuel de comptition internationale auquel le monde de la recherche est confront. Conformment aux prconisations de la Cour, une attention particulire doit tre apporte la cohrence des dispositifs successifs de

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coopration dans le domaine de la recherche. Le ministre a ainsi travaill viter la cration de structures nouvelles. En liaison avec les fondations de coopration scientifique (FCS) ligibles aux programmes des investissements d'avenir, la modification de leurs statuts existants est systmatiquement privilgie. Enfin, l'accompagnement des commissaires du gouvernement dans le suivi qu'ils exercent sur les fondations de coopration scientifique sera renforc. Une runion d'changes et de sensibilisation aux caractristiques des fondations de coopration scientifique se tiendra au cours du premier trimestre de l'anne 2012. Je resterai trs attentif au succs des projets structurants dposs et soutenus par les RTRA dans le cadre des investissements d'avenir. C'est en effet au vu des rsultats de ces appels projets que sera dcid 1'avenir des fondations qui ont port ces rseaux de recherche.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DE LA FONDATION INNOVATIONS EN INFECTIOLOGIE (FINOVI)

Vous trouverez ci-aprs quelques prcisions et commentaires sur ce texte, dcoulant plus spcifiquement du bilan de fonctionnement du RTRA Finovi tabli en 2011. L'objectif prioritaire des RTRA tait de dvelopper la lisibilit et l'attractivit internationale des centres de recherche, en l'occurrence dans le cas du RTRA Finovi, de la communaut de recherche rhnalpine travaillant en infectiologie. A ce titre, le RTRA Finovi semble avoir parfaitement rempli cette mission, dans la mesure o les financements accords dans ce cadre ont permis d'attirer au sein de structures de recherche lyonnaises trois chercheurs de grande qualit, dveloppant des thmatiques complmentaires celles des quipes rhnalpines. Ces chercheurs, qui tous bnficiaient d'un poste statutaire ou lont obtenu la suite de leur recrutement par Finovi, ont par la suite form et/ou particip la cration d'quipes trs bien notes (A ou A+) par l'AERES. L'un de ces chercheurs a en outre obtenu un contrat de l'European Research Council, attestant de la qualit de son cursus et de l'excellente comptitivit internationale du projet propos. En termes d'intgration et de visibilit, Finovi a largement contribu la structuration de la communaut infectiologique de la rgion RhneAlpes, notamment travers le soutien de nombreux programmes collaboratifs, concrtiss par plusieurs publications conjointes. Ces collaborations ont ainsi facilit le regroupement rcent d'quipes autour de grands instituts de recherche, et notamment la cration d'un Centre de Recherche en Infectiologie sur le site Gerland regroupant plusieurs units labellises INSERM. Les actions soutenues par le RTRA se sont rvles trs complmentaires celles menes d'une part au sein du ple de comptitivit Lyon Biople, centres sur le transfert industriel de la recherche acadmique, et d'autre part au sein du Cluster de Recherche "Infectiologie" financ par la Rgion Rhne-Alpes, visant financer des allocations doctorales de recherche sur des projets collaboratifs structurants au niveau rgional. Ces 3 programmes ont ainsi conjointement contribu la cration de l'Institut de Recherche Technologique LyonBiotech et du Laboratoire d'Excellence GRAAL, tous deux laurats des appels d'offres 2011 financs par les Investissements d'Avenir .

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En conclusion, si nous partageons le constat de la Cour des Comptes sur le fait que la plupart des RTRA n'ont pas abouti la cration de fondations garantissant leur prennit, dans le cas plus spcifique de la fondation Finovi, celle-ci a, nous semble-t-il, parfaitement rpondu aux objectifs prioritaires attendus des RTRA en termes de renforcement d'attractivit et de visibilit, et jou un rle clef dans la cration de nouveaux instruments qui devraient prendre le relais, et assurer la prennit des actions inities.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DE LA FONDATION JEAN-JACQUES LAFFONT

Le rapport dinsertion intitul Les rseaux thmatiques de recherche avance n'a suscit aucune remarque particulire de notre part. Il nous a sembl bien document et trs riche en rflexion et enseignements.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DE LECOLE DES NEUROSCIENCES DE PARIS ILE-DE-FRANCE

Je ne souhaite pas apporter de rponse particulire au rapport intitul Les Rseaux Thmatiques de Recherche Avance .

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REPONSE DE LANCIEN PRESIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DE LECOLE DES NEUROSCIENCES PARIS ILE-DE-FRANCE

Je vous informe par cette lettre, que je ne souhaite pas apporter de rponse particulire au rapport que vous avez soumis en novembre 2011 l'ENP, portant sur le projet d'insertion intitul Les Rseaux Thmatiques de Recherche Avance car je n'ai plus de mandat de Prsident de cette Fondation, depuis juin 2011

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION AGROPOLIS FONDATION

Le projet de rapport de la Cour des comptes sur les rseaux thmatiques de recherche avance (RTRA) appelle de ma part les observations suivantes visant expliciter la stratgie adopte par Agropolis Fondation. Ds sa cration, Agropolis Fondation, porteuse du RTRA Agro, a choisi dengager trs vite une part significative de son capital pour financer des actions illustrant loriginalit et la qualit des recherches menes, en pariant sur leffet de levier de cet investissement initial. On peut considrer que ce pari a t relev. Agropolis Fondation a montr sa capacit prenniser son activit travers la labellisation du labex Agro, sinscrivant pleinement dans la continuit du RTRA Agro et sappuyant sur lorganisation mise en place par la Fondation. Elle a dvelopp une dmarche reconnue linternational, atteste par la signature de plusieurs accords internationaux, dont le dernier en date avec une grande fondation europenne. Elle a mis en place un outil de gestion certifi ISO 9001 pour lensemble de ses activits. Agropolis Fondation se tient prte apporter la Cour des comptes tous les complments dinformation quelle jugerait utile.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DE LA FONDATION NANOSCIENCES AUX LIMITES DE LA NANOLECTRONIQUE

A votre invitation jai lhonneur de soumettre quatre propositions de rectification sur le projet dinsertion Les rseaux thmatiques de recherche avance , destin figurer dans le prochain rapport public annuel de la Cour des Comptes. Elles concernent spcifiquement la fondation Nanosciences aux limites de la Nanolectronique que je prside. Le rapport mentionne 4 680 000 comme reste consommer la fin de lexercice 2010 issu de la dotation. Ce montant est inexact. Le reste consommer se calcule en tenant compte des consommations comptables des annes 2007, 2008, 2009, 2010. Les comptes annuels certifis par le Commissaire compte, approuvs par le Conseil dadministration, en prsence du Commissaire du Gouvernement, lors de ses sessions de printemps donnent le montant de :

Fin exercice Consommation de la dotation initiale Reste consommer de la dotation initiale

2007 467 261 22 932 739

2008 4 058 718 18 874 021

2009 4 680 000 14 194 021

2010 4 621 217 9 572 804

Suivant la dfinition du tableau n 3 le reste consommer de la dotation initiale de 26 000 000 la fin de lexercice 2010 est de : 9 572804=26 000 000-2 600 000 (467 261+4 058 718+4 680 000+4 621 217) somme nettement suprieure la part statutaire consumptible de 2011 de 4 680 000 indique dans le tableau 3 de la page 20. De mme en colonne 4 du tableau 3, la consommation comptable de la Fondation Nanosciences aux limites de la nanolectronique est affiche hauteur de 18 720 000 , bien au-del du total des consommations des 4 exercices qui se limite 13 827 196 . Avec cette rvision, le rapport consommation comptable de la dotation/dotation totale stablit : (467 261+ 4 058 718+ 4 680 000+ 4 621 217)/26 000 000=53 %, loin des 72 %

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Si lon inclut la part non consomptible dans la consommation le rapport atteint 63 % seulement. Sont venues sajouter aux 26 000 000 de dotation initiale, les recettes disponibles fin 2010 : - les revenus financiers, plus dons sur cette priode atteignent 1 952 425 , - lINRIA est devenu partenaire et a apport 100 000 sur cette priode et 300 000 viendront sur les exercices 2011, 2012, 2013. Le commentaire : A ce rythme, nanosciences aux limites de la nanolectronique risque de voir au plus tard en 2012, sa dotation rduite 10 % de sa dotation initiale, seuil qui entraine la dissolution automatique de la Fondation nest plus pertinent. La fondation reste avec plus de 10 % de sa dotation initiale y compris en 2014. 4 680 000 est une autorisation de programmes potentielle, thorique, conforme aux statuts. Elle est calcule initialement dans une perspective dune quipartition annuelle et non pas une consommation comptable de la dotation. La colonne 2 du tableau 2 devrait lgitimement prendre en compte : - lapport de 400 000 de lINRIA la fin 2010, le total mme si les versements sont chelonns anne par anne, comme cest le cas pour les membres fondateurs. Les 26 000 000 comprennent le total de la contribution des membres donateurs y compris lappel de fonds 2011, - lapport des donateurs (sollicits avec lappui dune entreprise spcialise) fut faible et slve 6 200 . Sur la ligne nanosciences aux limites de la nanolectronique en colonne 2 du tableau 2 devrait apparatre le nombre de 26 406 200 . Il est indiqu que la fondation nanosciences aux limites de la nanolectronique a planifi la consommation totale de son capital consomptible sur cinq ans, maximum autoris par ses statuts, correspondant la dure de la convention signe avec l'Etat. Ce commentaire se lit avec l'affirmation de la section II : les fondations de coopration scientifique : un instrument juridique dvoy, affirmation renforce dans le commentaire du tableau n 3. Aprs quatre exercices budgtaires, le bilan de la mise en place dun nouvel instrument de coopration scientifique, le RTRA et dun nouveau type de fondation pour en constituer le support juridique, la FCS, apparat dcevant. Il nous apparat que ce jugement ignore les succs scientifiques et les retombes positives pour les acteurs de lenseignement suprieur et de la

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recherche. Aussi, la FCS Nanosciences aux limites de la nanolectronique souhaite-t-elle que soit prise en compte la ralisation des objectifs scientifiques qui est atteste par les valuations des Conseils scientifiques dont la qualit scientifique et la notorit internationale sont reconnues, y compris par le rapport auquel je rponds ici. Je suis convaincu quune valuation des objectifs dexcellence qui ont t atteints, conformment aux engagements pris dans la Convention avec le Ministre de la Recherche, mettrait en valeur la trs haute qualit des rsultats du RTRA que je prside. Je souhaite quelle soit mise en place.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DE LA FONDATION SCIENCES MATHEMATIQUES DE PARIS - IHP

Jai lu avec grande attention le rapport de la Cour sur les rseaux thmatiques de recherche avance . Au niveau de la Fondation des Sciences Mathmatiques de Paris, nous avons trs srieusement cherch augmenter notre capital, sans succs notable, car la Cour doit aussi considrer le grand nombre de demandeurs en mathmatiques en plus de la FSMP (IHES, Hadamard, IHP), sans compter les fondations dcoles et duniversits et, en regard, le petit nombre de donateurs qui sont prts donner spontanment. Des financements consomptibles ont cependant t obtenus de mme quun Labex. Au total, les RTRA sont une cration bizarre dont la gense interroge le scientifique qui aime connatre la raison des choses, mais qui aide cependant les mathmatiques augmenter leur attraction grce, en particulier, au remarquable programme de Master Paris Graduate School of Mathematics Sciences de la FMSP (voir : http://www.sciencesmathparis.fr).

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DE LA FONDATION RESEAU FRANAIS DES INSTITUTS DETUDES AVANCES (RFIEA)

Je partage nombre des observations qui ponctuent ce rapport et lesprit de ses diffrentes conclusions. En tant que prsident du RTRA Rseau franais des instituts dtudes avances qui a fait lobjet dun contrle en 2010/2011, je me bornerai prciser cinq points qui me semblent essentiels une meilleure apprciation des ralisations et des perspectives de ce RTRA. Il ne peut tre considr que la fondation RFIEA na pas atteint son objectif scientifique. Larticle 1 de ses statuts stipule clairement que lobjet principal de la fondation est le dveloppement des quatre IEA membres du rseau. De ce point de vue, la monte en puissance de ces quatre IEA depuis 2007 - alors que trois dentre eux ntaient qu ltat de projet - est tout fait remarquable. Des conseils scientifiques internationaux ont t rapidement constitus et assurent la crdibilit des procdures transparentes et fondes sur lexcellence scientifique mises en place par les quatre IEA. Des avances significatives ont t ralises en matire immobilire pour assurer aux rsidents des IEA des espaces de travail individuel et collectif et des logements comparables aux meilleurs standards internationaux. Au cours de lanne acadmique 2011/2012, laccueil en rsidence dans les IEA slve dj plus de 525 mois/chercheurs, se rapprochant dun tat stationnaire envisag plus de 700 mois /chercheurs pour lanne acadmique en 2013/2014. Le RFIEA est en passe de remplir son objectif initial en matire de stratgie scientifique. La runion de ressources complmentaires par la fondation RFIEA appelle un double commentaire. Dune part, sil est vrai que le RFIEA na pas obtenu pour son compte de financements privs prennes ou pluriannuels, il importe de prendre en considration les cofinancements qui ont t runis par les IEA - constitu chacun en entit juridique indpendante - pour leur propre dveloppement. Ds lors, le dispositif IEA/RFIEA apparat comme un des dispositifs les mieux cofinancs. En 2011, le budget global des IEA, en partie assur par des financements privs comme cela est le cas pour lIEA de Nantes, slve plus de 5,4 mn deuros, soit le triple du financement reu de la fondation. Dautre part, la politique de placement de la fondation RFIEA doit tre souligne. La stratgie de placement obligataire qui a t dfinie, adopte et mene par le Conseil dadministration depuis 2008 a produit des rsultats particulirement satisfaisants. En quatre annes (2008-2011), plus de 3,2 mn deuros de revenus financiers ont t dgags de la dotation de 14 mn grce un rendement net annuel moyen de 5,70 pour cent. Ces revenus financiers ont constitu plus de 65 pour cent des financements de la

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fondation au bnfice des IEA. Sur la base dun raisonnement en termes dactif net, la fondation RFIEA dispose la fin de lanne 2011 de lquivalent de 85 pour cent du montant de la dotation initiale. Les dpenses de la fondation RFIEA ont t concentres sur un seul objectif : le dveloppement progressif des activits des IEA. Il ny a pas eu de dcapitalisation massive de la fondation mais une politique daccompagnement de la monte en puissance des IEA au fur et mesure de leur dveloppement institutionnel et scientifique et de leur capacit runir des cofinancements significatifs. Cette politique raisonne sest traduite par ladoption par le Conseil dadministration en juin 2011 dun principe exigeant de cofinancement des IEA. La fondation RFIEA engage dsormais lheure o les rsidents arrivent de plus en nombreux dans les IEA et deviennent une ralit tangible pour nos partenaires - une politique de leve de fonds en France et ltranger complmentaire de celles engages par les IEA eux-mmes. La fondation semble avoir tir le meilleur parti de ses conditions initiales, tant sur le plan de la progressivit des dpenses que sur celui de la runion de moyens financiers complmentaires. La fondation RFIEA sest engage, conformment ses statuts, renforcer la visibilit internationale des IEA franais et favoriser leur insertion dans les grands rseaux mondiaux dinstituts dtudes avances. Dans cette perspective, la fondation assure depuis 2009 la coordination du rseau europen des IEA (NETIAS), a obtenu en 2010 un cofinancement europen de 2 mn deuros pour un programme pluriannuel de rsidences scientifiques quil dirige en collaboration avec 14 IEA europens, sige dans les instances de direction dautres importants rseaux internationaux de centres et dinstituts concerns par lexcellence en sciences humaines et sociales et la mobilit internationale des chercheurs (UBIAS, CHCI). Ces exemples montrent que la fondation est rapidement parvenue tablir une reconnaissance internationale dont bnficient les IEA franais membres du RFIEA. La fondation RFIEA a conu - ici encore conformment ses statuts - un vritable dispositif dvaluation adapt la spcificit des instituts dtudes avances qui ne sont pas des laboratoires, ni des programmes, ni des tablissements de recherche comme les autres. Une rflexion internationale a t mene pour dfinir la fois le contenu de la grille (quantitative et qualitative) dvaluation, la temporalit de lvaluation et linstance dvaluation. Cette rflexion a abouti un dispositif dtaill dvaluation qui a t valid par le Conseil dadministration de la fondation en 2009, rendu oprationnel par le Conseil scientifique international du RFIEA et mis en uvre au cours de lanne 2011. Le dispositif est comparable ceux appliqus dans les grands IEA internationaux et a t positivement apprci par de nombreux experts internationaux indpendants. Lensemble de ces lments sera mis disposition de

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lAERES - qui a t associe la dfinition du processus - lorsque celle-ci sintressera lvaluation des IEA et du rseau qui les runit. Jespre que ces quelques prcisions vous seront utiles pour complter lanalyse prsente par la Cour des comptes concernant le RFIEA. Je formule le vu que les questions abordes en conclusion du rapport trouveront des rponses appropries afin de permettre une stabilisation institutionnelle et organisationnelle dun champ important de la recherche scientifique en France.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DU CENTRE INTERNATIONAL DE RECHERCHE AUX FRONTIERES DE LA CHIMIE (CIRFC) Je me permets d'apporter en rponse les lments suivants : Le RTRA CiRFC a pour primtre 80 quipes de recherche de l'Universit et du CNRS du campus strasbourgeois, slectionnes sur l'ensemble des quipes actives. Il permet de mettre du lien entre les quipes intgres dans 10 instituts diffrents l'aide d'appels projets de bass sur des sujets de recherche faits en synergie. Sa stratgie est de soutenir l'excellence par des appels d'offres pour l'innovation, la synergie et les collaborations transfrontalires ainsi que des aides importantes pour lquipement mutualis. Le soutien de l'excellence passe aussi par une gestion ractive et souple des fonds allous aux quipes ainsi que par la leve de fonds. Il est important de noter que la chimie strasbourgeoise est la seule, parmi tous les dpartements de chimie des universits franaises, figurer dans le classement dit de Shanghai, en rang trs honorable : 14me position en 2010. Dans votre rapport, la comparaison est faite entre la dotation de 2007 et cellle de 2010. Pour rapidement lancer les actions prconises, nous avons initialement engag une petite partie de la dotation en plus des intrts gnrs. Mais actuellement nous n'engageons plus que les intrts. De plus pour pouvoir faire une leve de fond efficace, il a fallu un certain temps pour recruter et mettre en place le personnel ncessaire, ce que nous avons fait en synergie avec la Fondation de l'Universit de Strasbourg. Ainsi dans notre cas, les chiffres de leve de fond correspondent seulement aux premiers 18 mois de sollicitation et ceci sans le doublement de la mise par le Ministre. Par exemple, nous avons pu mettre en place une Chaire de Chimie Supramolculaire grce un don trs important de l'entreprise AXA. Le RTRA CiRFC n'a pu agir de manire efficace que grce au statut actuel des fondations de coopration scientifique qui apporte une souplesse exceptionnelle la gestion des fonds publics-privs compar aux structures publiques. Un retour au statut strict des fondations, en utilisant uniquement les revenus du capital, nous aurait limits dans notre engagement initial. En mme temps, il est bien entendu qu' terme notre but est de continuer augmenter la dotation de la fondation. Par ailleurs, le RTRA gre deux Labex ports par ses membres, l'un ax sur la chimie (Chimie des systmes complexes) et le second sur les mdicaments (Medalis). Leurs gouvernances sont intgres aux instances du RTRA et de sa fondation. L'accueil des fonds de deux Labex montre que loin d'apporter de la complexit, le statut de fondation de coopration

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scientifique dans son cadre juridique actuel est un outil extrmement utile et unique dans le paysage de la recherche franaise. La souplesse de gestion des fonds confis cette fondation de coopration scientifique rend des services hautement apprcis par les quipes de recherche, un moment o les besoins en rapidit et efficacit font une grande partie de la diffrence dans la comptition internationale de la recherche mondialise. Il est important de prvoir le dveloppement de ces fondations de coopration scientifique afin de donner un espace de gestion efficace nos quipes de recherche. La gouvernance du RTRA de Strasbourg garantit grce aux reprsentants de l'Universit, des EPST (CNRS), des fondateurs et des personnes qualifies, une majorit, assurant une gestion stricte des fonds, qu'ils soient d'origine publique ou priv, ce qui fait que le Commissaire du Gouvernement n'a pas eu s'inquiter du fonctionnement de cette fondation.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DE LA FONDATION SCIENCES ET TECHNOLOGIES POUR LAERONAUTIQUE ET LESPACE

Avant daborder de manire spcifique les problmatiques propres au RTRA STAE et sa Fondation de Coopration Scientifique ponyme, nous souhaiterions faire quelques remarques gnrales : 1. Dans lhistorique de la cration des RTRA lobligation de leur associer, comme outil de gestion, une Fondation de Coopration Scientifique (FCS), a principalement t prsent par le MESR comme une mesure destine leur confrer la ractivit propre ce type de structure, et non la prennit rsultant dune capitalisation des acquis. Les drogations apportes aux FCS relativement au rgime gnral des fondations, concernant notamment la consomptibilit des dotations allaient largement dans ce sens. 2. Le point prioritaire restait la mise en place dune stratgie de recherche cohrente et partage, sappuyant sur un noyau dur de laboratoires ressources, constituant une masse critique de chercheurs de trs haut niveau. Louverture sur dautres disciplines et/ou sur le secteur socio-conomique savrait galement un critre essentiel376. Lanalyse de la pertinence de lusage fait de la structure de FCS ne peut que sapprcier par rapport aux objectifs scientifiques prcis de chaque RTRA, et au temps ncessaire pour faire rentrer en opration une structure nouvelle dans un univers acadmique dj fort encombr. 3. Il est surprenant que le choix effectu par le rapporteur pour juger de ladquation de ce tout nouveau dispositif aux missions qui lui taient confies, se soit polaris sur des RTRA aussi singuliers que ceux dconomie (TSE et PSE) - dont modalits dactions sont trs particulires puisque quelles privilgient la slection individuelle de chercheurs et non la construction dune stratgie collaborative au sein dun nombre par ailleurs trs restreint de laboratoires - le dispositif galement trs particulier du plateau de Saclay - dont on sait quel point son fonctionnement rcent a t perturb par le dveloppement marches forces dune opration exceptionnelle de niveau international - et le rseau national des MSHS dont la russite ou lchec ne peut tre facilement compar celui des autres RTRA, aux rayons daction territorialement plus limits. 4. Ces remarques plaident en faveur de la premire recommandation du rapporteur, qui est de procder le plus vite possible une valuation scientifique de lactivit des RTRA depuis leur cration. Elles confortent
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Voir par exemple la note du MENESR (Document n 3) du 22 mai 2006 relatives aux Critres qualitatifs de slection des RTRA .

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galement la troisime recommandation de celui-ci, visant le rle du Ministre et des commissaires de gouvernement que, de mmoire dadministrateur (du RTRA STAE !), on na jamais vu faire une quelconque remarque sur le bon usage des Fondations de cooprations scientifiques Pour en venir plus prcisment au cas particulier de la Fondation STAE, et cela sans rentrer dans une dfense de son apport scientifique, qui devrait relever dune analyse de lAERES, il nous faut souligner : 5. Que la vocation de celle-ci tait de participer la construction rapide dun cosystme complet propre au domaine Aronautique et Espace sur Midi-Pyrnes, notamment en appui au ple de comptitivit mondial Aerospace Valley qui lui tait contemporain. Cette dimension sest accrue rcemment du fait de la labellisation puis de la cration de lIRT AESE , dans le cadre des Investissements dAvenir. Il faut souligner que la mise en place dune telle politique intgre sest heurte aux incomprhensions du dispositif rgional de recherche comme cela avait t anticip dans un rapport la DIACT datant de mai 2088377. 6. Que le domaine de responsabilit du RTRA STAE est beaucoup plus large quune simple thmatique scientifique. Il intgre un grand nombre de disciplines scientifique allant des mathmatiques aux sciences humaines et sociales, avec un noyau dur constitu de sciences de lingnieur, de sciences et techniques de linformation et de la communication, et de sciences de lunivers. Ce rle particulier implique de constituer un dispositif collaboratif cohrent au sein dun grand nombre de laboratoires (23 initialement) regroupant prs de 1 000 personnels permanents. 7. Quil ntait pas possible, en consquence, de construire, puis de dvelopper, une stratgie cohrente, multi-laboratoires et interdisciplinaire, au sein dun ensemble scientifique aussi vaste et aussi culturellement dispers sans passer par une phase de croissance rapide, ncessitant linjection de moyens consquents dans la communaut scientifique concerne. 8. Or, a) Les revenus financiers de la dotation initialement attribue au RTRA (15 M placs, au mieux 4 %, gnrant un revenu annuel denviron 600 k) eussent t largement insuffisants pour initier une telle dmarche b) Un accroissement significatif du capital aurait t galement illusoire, du fait de limplication relle des principaux industriels du secteur, hauteur d1 M annuel, sur 5 ans, et des principaux organismes

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Quelle articulation entre PRS, RTRA et Ple de comptitivit ? par Ph. LEFEBVRE et F. PALLEZ (rapport Mines Paris Tech).

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publics impliqu galement dans un abondement rcurrent dune hauteur quivalente. En consquence, 9. Le taux dutilisation de la dotation initiale a du se situer une hauteur significativement plus leve que ce que permettait lutilisation dun revenu de placement, afin de crer - par le financement de projets collaboratifs - un effet dentranement significatif. 10. Cette stratgie aboutit aujourdhui une vraie polarisation de la communaut rgionale - tant scientifique quindustrielle - sur les missions du RTRA, au meilleur bnfice du renforcement de son cosystme Aronautique et Spatial. En tmoignent le rapport dactivit 2011 du RTRA, et le document de perspective rdig pour un rcent Conseil dAdministration, galement joint cet envoi. 11. Ce nest quaujourdhui - alors que le nouveau systme dabondement constitu par le RTRA est peru comme naturel par la communaut scientifique rgionale et que lcosystme Aronautique et Spatial est devenu complet avec la cration de lIRT AESE - quil devient possible de grer de manire prenne les phases de recherches amont qui relvent de la Fondation STAE. 12. Un appel ides rcemment lanc et la mise en place dun nouveau tour de table financier permettront de dfinir les conditions de cette re 2 du RTRA, de sa feuille de route scientifique et technique comme de ses possibilits budgtaires, qui cette fois-ci pourraient tre adaptes lutilisation des revenus financiers dune dotation non consomptible conformment au fonctionnement habituel dune fondation.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DE LA FONDATION DE COOPERATION SCIENTIFIQUE CAMPUS-PARIS-SACLAY

1. Rponse certaines remarques du rapport Limpact des RTRA sur les centres de recherche - Phrase du rapport Dans le budget dune unit mixte de recherche appartenant au rseau Triangle de la Physique, le RTRA apparait comme un simple financeur, aux cts de lAgence Nationale de la Recherche et du CNRS. Le risque, peru par certains de leurs dirigeants, est donc rel pour les fondateurs de la fondation de coopration scientifique de napparaitre que comme une ANR bis rpartissant des crdits aux membres du rseau. Commentaire de la FCS : les actions finances par le RTRA visent la collaboration entre les centres de recherche des membres fondateurs, lexcellence scientifique et au rayonnement international dans le cadre dune stratgie qui est dcide par les membres fondateurs eux-mmes travers le comit de pilotage. Limplication des responsables des units de recherche dans la gouvernance du RTRA et lapplication de rgles strictes dans lattribution des financements de projets en adquation avec la stratgie dfinie par le RTRA font de celui -ci un outil de coopration essentiellement diffrent dune agence de financement externe. Des fondations lorganisation et la gouvernance perfectibles - Phrase du rapport lvolution mal matrise de la fondation Campus Paris-Saclay Commentaire de la FCS : lvolution de la FCS Digito-Triangle de la Physique en FCS Campus Paris-Saclay a t une dcision stratgique dcide par les membres fondateurs pour en largir le primtre dactions sans affecter la qualit du fonctionnement des deux RTRA Digito et Triangle de la Physique. En effet la fondation a t organise en dpartements indpendants lui permettant de grer de faon optimale des programmes diffrents. Des fondations la prennit incertaine - Phrase du rapport la fondation sest dsintresse des revenus que pouvaient lui apporter ses placements financiers, alors quelle disposait de la dotation la plus leve : dans des conditions contestables, elle a confi lun de ses fondateurs, le CEA, la gestion de son capital, sans cahier des charges ni mise en concurrence .

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Commentaire de la FCS : la fondation a bnfici dun support important du CEA dans sa phase de dmarrage, en particulier au point de vue administratif, ce qui lui a permis dtre oprationnel trs rapidement. En ce qui concerne les aspects de gestion du capital, le principe de fongibilit adopt tait celui dune gestion exclusivement scuritaire, choix qui sest rvl judicieux postriori, la performance annualise ralise par la fondation sur la priode 05/2007-12/2012 est de 1,89 % comparer lvolution du CAC qui a perdu 37 % sur la mme priode. Compte-tenu du principe de gestion du capital de la FCS adopt par son Conseil dadministration, le choix de confier la gestion de ce capital au CEA dans des conditions de rmunration claire et faisant lobjet dune convention, ne souffre daucune irrgularit. 2. Remarque sur la stratgie de la FCS Campus Paris-Saclay Le choix de faire porter lensemble des programmes visant faire cooprer les membres fondateurs dans une fondation unique pralablement organise en dpartements a t dicte par la volont de ne pas multiplier les structures juridiques de coopration dans un paysage de lenseignement suprieur et de la recherche dj passablement complexe. En effet, comme le rapport de la Cour des comptes le souligne, le paysage de lenseignement suprieur et de la recherche franais est dj passablement complexe et le lancement des diffrents programmes des investissements davenir (labex, equipex, IHU, IRT, IEED, SATT, risque daccentuer cette situation. Le choix des membres fondateurs de la FCS a t de faire porter tous ces projets par la FCS ce qui va permettre dobtenir les effets de visibilit internationale et de mutualisation que les seuls RTRA ne peuvent obtenir. Il est souligner que la dynamique de coopration gnralise entre les diffrents acteurs du Campus de Paris-Saclay qui devrait aboutir la cration dune Universit de classe mondiale aura trouv sa gense dans la cration des deux RTRA Digito et Triangle de la Physique. En effet la structuration des communauts des deux domaines scientifiques : technologies dinformation et physique que le rapport mentionne sest tendu ensuite aux communauts des autres domaines scientifiques du Campus.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DE LA FONDATION PIERRE-GILLES DE GENNES

Je souhaite, par la prsente, porter votre haute rflexion, les lments suivants concernant la Fondation Pierre-Gilles de Gennes (FPGG) dont jassume la prsidence depuis le dmarrage de son activit en 2007. 1) Votre rapport porte sur lanalyse de 4 RTRA, et vos services nont pas audit lactivit ni les performances de la FPGG. Bien que pleinement conscient de la ncessaire rationalisation de votre dmarche et ne pouvant pas mettre de commentaires pertinents sur des RTRA que je ne connais pas en dtail, il me semble que lhtrognit des pratiques et historiques des 12 projets engags depuis 2007 est telle quil est dlicat de porter les conclusions gnrales, et ce dautant plus que vos conclusions sont particulirement svres. La FPGG ayant dvelopp, me semble-t-il une exprience particulirement originale, nous souhaiterions que vos conclusions ne nous soient pas affectes tant que nous naurions pas t audits par vos services, en complment des expertises scientifiques que vous proposez de faire via lAERES. 2) Vous pointez, juste titre limportance, quelques exceptions prs, de la consommation de la dotation initiale et commentez le dfaut dimplication du ministre en termes de management et des membres fondateurs en termes de soutien lactivit de leve de fonds destins abonder cette dotation initiale. Je souhaite prciser le fait que la FPGG a produit un plan de financement prvisionnel en janvier 2007, ncessaire lobtention de la dotation initiale de ltat. Ce plan de financement prvoyait : a. Une absence de recours aux dons, legs et mcnats dentreprise , du fait de la prsence, comme membre fondateur dune autre fondation prive reconnue dutilit publique (lInstitut Curie). b. Une consommation de 90 % de la dotation initiale fin 2012. Dans ces conditions, compte tenu que le versement de la dotation initiale par le ministre quivalaient une validation du modle conomique, nous considrons que la consommation comptable de seulement 18 % de la dotation initiale, tout en dveloppant une activit scientifique en ligne avec nos objectifs (voir point 4) dmontre la volont de nos membre fondateurs de prenniser la FPGG 3) Si la FPGG na pas cherch lever des fonds abondant la dotation initiale, au sens capitalistique du terme (seuls 180 K ont effectivement t reus, afin de marquer lentre de Chimie ParisTech comme membre fondateur), cest que nous nous sommes tourns vers un modle conomique de partenariat industriel, ciblant particulirement les

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jeunes pouces, PME innovantes et ETI. Pour ces acteurs, la difficult daccs des laboratoires dexcellence tels que ceux qui composent la FPGG, la complexit du traitement administratif des contrats du fait des multi-tutelles de nos quipes de recherche, reste un problme crucial et un frein la comptitivit conomique. Nous avons, en accord avec nos membres fondateurs, cr, lamont de la valorisation telle quelle est entendue classiquement (et sera mise en uvre dans les SATT), un guichet unique de contractualisation utilisant le levier du CIR. En deux ans nous avons sign 12 contrats, pour un montant de 3,2 M et dgageant une marge oprationnelle de 35 % ( fin 2011) pour la FPGG. Cest de cette faon que nous entendons freiner puis stopper la consommation de notre dotation, comme le montrent les versions compares de nos plans de financement 2007 et 2010. Vous noterez que notre capacit de financement et le levier sur la dotation initiale sont particulirement significatifs. 4) Il est patent que le ministre na pas souhait, tout au long des 4 premires annes, examiner la performance de notre RTRA. Il nest pas vident nos yeux quil sagisse l dune carence car, en termes de production scientifique dexcellence, il faut plusieurs annes avant que leffet de financements cibls dmontre sa pertinence ou leur absence de pertinence. Nanmoins, plusieurs lments prcoces illustrent, selon nous des rsultats significatifs en ligne avec nos objectifs initiaux : a. La FPGG a t labellise sur les trois projets quelle a soumis aux programmes EQUIPEX et LABEX. Ceci montre selon nous, lefficience que notre gouvernance et nos procdures apportent aux scientifiques de notre rseau et notre pertinence vis--vis de jurys internationaux. b. Nous avons mis en place un programme de financement relais ractif pour attirer sur notre campus ou y prenniser de jeunes talents (niveau post-doc). Lefficacit de ce dispositif est aisment vrifiable par le taux de succs des talents soutenus dans lobtention de bourse ou la russite au concours de chercheurs permanents. A fin 2011, 94 % des jeunes hommes et femmes soutenus avaient vu le financement initial de la FPGG poursuivi sur dautres sources de financement. c. Nous suivons rgulirement les publications issues des travaux de la FPGG, via leur visibilit sur la base ISI WEB of knowledge . A fin dcembre 2011, les 72 articles (soit 0,9 article par ETP financ par la FPGG, en tenant compte dun dcalage standard de 12 mois entre financement et publication) publis dans des revues internationales (Impact facteur moyen de 5,2) avaient t cits 195 fois, soit 2,7 fois par article. Ce rsultat nous semble probant, bien que prliminaire. Il est en effet connu que ce type danalyse demande au moins 5 ans de recul pour tre pertinent. Ainsi, Monsieur le Premier Prsident, sans prtendre mettre des rserves quant aux conclusions que vous tirez des contrles que vous avez effectus, il me semble que limpact possible de vos recommandations sur

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plusieurs dcideurs de lavenir de la FPGG, lamalgame possible entre notre fondation et dautres RTRA qui nont pas suivi notre stratgie, connu notre histoire, dvelopp nos procdures de gouvernance et de suivi ni obtenu nos rsultats scientifiques et financiers, mritent que les commentaires ci-dessus soient insrs dans votre rapport annuel.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION PSE-ECOLE DECONOMIE DE PARIS

1. Comme vous lindiquez, la signature Paris School of Economics, qui va


de pair avec ladhsion lEcole dEconomie de Paris, constitue une avance essentielle. A vrai dire, ce mot dordre de signature commune a t port depuis de nombreuses annes par les responsables des units qui sont au cur du dispositif et a t un des objectifs fondateurs du rseau.

2. Les rmunrations complmentaires, attribues aux titulaires de chaires


associes, sont soumises une mesure de la performance des chercheurs. Elles doivent en effet tre valides par le Conseil Scientifique, qui, ce jour, a exerc un contrle vigilant de la visibilit internationale des candidats. Cette visibilit internationale est videmment largement claire par les mesures bibliomtriques, mais aussi par la connaissance directe de la production scientifique de la discipline quont les membres du Conseil Scientifique. Il est vrai que cette procdure repose sur la mesure du stock plutt que du flux de publications et que contrairement lEcole dEconomie de Toulouse, nous navons pas de systme de rmunration au mrite des publications du moment. Nous y avons renonc aprs des dbats internes et aprs consultation du Conseil Scientifique. Nous rflchissons une formule qui tiendrait mieux compte des volutions de la performance des titulaires de chaires.

3. Notre Conseil dAdministration comporte 6 reprsentants des membres


fondateurs, (1 pour chacun dentre eux), 3 reprsentants des partenaires scientifiques, 3 personnalits qualifies et 3 reprsentants des donateurs privs, (nombre qui peut augmenter pour tenir compte des contributions), 2 reprsentants des chercheurs et enseignantschercheurs. Les membres fondateurs ny sont donc pas majoritaires.

4. La gouvernance du Labex OSE, qui a t port par lEcole dEconomie


de Paris, est troitement imbrique celle du RTRA : il est gr par le Conseil dAdministration de la fondation largi, et valu par le Conseil Scientifique de la fondation.

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3 La russite en licence : le plan du ministre et laction des universits

_____________________ PRESENTATION ____________________ Llargissement des publics de lenseignement suprieur a eu pour effet dattirer vers les universits une population dtudiants au profil sensiblement diffrent de ceux des gnrations prcdentes. Outre le fait que nombre dentre eux sont moins bien prpars poursuivre des tudes longues, voire sintgrer aisment dans les cursus traditionnels de licence, la plupart attendent de leur passage luniversit une formation ou un diplme professionnalisant dbouchant sur un emploi dans le monde de lentreprise. Paralllement, la standardisation europenne des diplmes sur le principe licence, master, doctorat et louverture des universits franaises la comptition internationale ont t lorigine dun processus dvolution qui sest amplifi avec la loi relative aux liberts et responsabilits des universits (LRU) du 10 aot 2007 et lopration Campus . Cest dans ce contexte volutif que le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche a lanc, en dcembre 2007, le plan Russir en licence (PRL) visant, par une allocation pluriannuelle de crdits supplmentaires, aider les universits dvelopper leur action en faveur de la russite de leurs tudiants engags dans un cursus de licence, soit 863 000 tudiants sur un total de 1 437 000 tudiants luniversit. Dans la continuit de ses travaux transversaux raliss sur le systme universitaire, la Cour a examin cette opration spcifique. Lessentiel de lenqute a repos sur des investigations menes auprs de 23 universits formant un chantillon reprsentatif de la diversit des tablissements universitaires franais.

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Il en ressort que le plan ministriel na pas fait lobjet, de la part du ministre, dun pilotage et dun suivi garantissant lefficacit de cette dpense publique supplmentaire. Pour autant, les universits se montrent aujourdhui plus soucieuses de sadapter aux besoins de leurs tudiants. La plupart dentre elles se sont mobilises pour mieux accompagner ces derniers, mme si la relation entre cette dynamique et le plan Russir en licence demeure difficile apprcier.

I - Une russite insuffisante des tudiants en licence


A - Des taux faibles mais difficiles interprter
Lvaluation de la russite des tudiants en licence fait lobjet de diffrentes publications produites par le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche378. Le constat sur lequel convergent lensemble de ces travaux traduit une situation insatisfaisante : un tiers seulement environ des tudiants entrant luniversit379 effectuent sans heurt leur cursus de licence jusqu lobtention du diplme, limmense majorit dentre eux tant lorigine des bacheliers gnraux ; seule la moiti des bacheliers inscrits en premire anne luniversit passent en deuxime anne lanne suivante ; mais ce taux nest plus que dun cinquime pour les bacheliers technologiques et professionnels pris isolment ; la moiti des tudiants qui ne passent pas en deuxime anne de licence au terme de leur premire anne redoublent ; sur lautre moiti, un quart dentre eux abandonnent leurs tudes, les autres trouvant se rorienter vers dautres filires ; les perspectives de russite luniversit sont fortement corrles avec lorigine du baccalaurat : larrt des tudes lissue ou lors de la premire anne concerne prs dun quart des bacheliers professionnels, environ 10 % des bacheliers technologiques et moins de 5 % des bacheliers gnraux ; de
Etat de lenseignement suprieur et de la recherche (annuel), notes de la direction de lvaluation, de la prospective et de la performance (DEPP), etc. 379 En 2010, environ 186 000 nouveaux bacheliers sont entrs luniversit en cursus de licence.
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mme, les rorientations en cours ou fin de premire anne touchent principalement les bacheliers technologiques (environ 40 % dentre eux), et dans une moindre mesure (un peu plus de 20 %) les bacheliers professionnels. Mme sils procdent de donnes statistiques que viennent complter des tudes dchantillon ralises en parallle, ces indicateurs nembrassent pas la complexit inhrente la question de la russite ou de lchec en premier cycle. Les informations recueillies par la Cour auprs des universits montrent que cette mesure du taux de russite dbouche sur des rsultats qui mriteraient dtre affins par la prise en compte dautres paramtres, notamment la prsence des tudiants aux examens380. Certaines universits le font pour elles-mmes, mais dune faon qui nest pas homogne au plan national, ce qui empche le ministre denvisager lagrgation des donnes ainsi collectes. En outre, la mesure de lvaporation des tudiants en premire anne de licence reste encore approximative, et ne prend pas bien en compte le fait quelle nest pas obligatoirement synonyme dchec. Tel est le cas pour les inscriptions en cours danne dans un tablissement sortant du champ couvert par le ministre de lenseignement suprieur ; ou encore, pour les cas de rorientation vers dautres filires (sections de techniciens suprieurs (STS), instituts universitaires de technologie (IUT) ou autres) initialement vises par des tudiants et que ceux-ci ont finalement intgres aprs un temps dattente luniversit. Les mesures utilises conduisent donc donner de la russite ou de lchec en premier cycle une dfinition qui peut apparatre rductrice, et qui ne correspond pas, de fait, la ralit de maintes universits dont elle entache pourtant limage. Malgr un diagnostic sur ce point partag, le ministre et les universits ne se sont pas encore accords pour arrter un rfrentiel dindicateurs validant une approche plus ouverte, mais aussi plus prcise, de ce phnomne complexe. Compte tenu de la concurrence existant entre les universits et les autres formations proposes aux bacheliers sortant de lenseignement secondaire, il convient quun tel chantier puisse aboutir rapidement.

On peut, cet gard, sinterroger sur la qualification du parcours des tudiants qui, du fait dune orientation pralable mal gre, se retrouvent luniversit plus pour bnficier du statut quelle procure que pour y poursuivre un cursus plus ou moins approfondi.

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B - Les difficults du systme universitaire franais face ses tudiants en licence


1 - Lvolution des viviers de bacheliers
Consacr par larticle L. 612-3 du code de lducation, laccs luniversit est un droit pour les bacheliers. A la diffrence des autres filires de lenseignement suprieur (STS, IUT, grands tablissements et classes prparatoires aux grandes coles (CPGE)), les tablissements universitaires nont donc pas la matrise du flux des tudiants qui dcident de sy inscrire ? une fois obtenu le baccalaurat. Toutes filires confondues, le nombre dlves ayant russi leur baccalaurat en 2010 sest lev 531 768381. Si elle a t continue et rapide jusquen 1995, laugmentation du nombre de nouveaux bacheliers sest toutefois ralentie depuis lors, se stabilisant 65,5 % dune classe dge (2010). Plus de 80 % dentre eux poursuivant leurs tudes, la proportion dune classe dge qui accde lenseignement suprieur slve actuellement 53 %. De fait, au regard de lobjectif fix par la stratgie de Lisbonne (50 % de diplms de lenseignement suprieur par classe dge), cette proportion demeure encore insuffisante sauf supposer la russite de plus de 90 % des jeunes qui entrent dans lenseignement suprieur. Cependant, depuis 1995, le vivier naturel des universits constitu par les bacheliers gnraux qui reprsentent 82,9 % des nouveaux entrants - ne slargit plus et tend mme baisser lgrement. Au surplus, bien que demeurant la destination premire des bacheliers qui entendent poursuivre des tudes suprieures, luniversit (hors IUT) nattire plus que 36,5 % dentre eux en 2008, contre 47 % en 1996382. De fait, luniversit se voit prive dune grande partie des meilleurs bacheliers par les filires slectives que constituent aussi bien les classes prparatoires aux grandes coles que les sections de techniciens suprieurs et les IUT383. Il en rsulte quelle accueille une proportion non ngligeable dinscrits par dfaut : 22 % des bacheliers qui y entrent ne sont pas dans la formation de leurs choix384 - cette
Etat de lenseignement suprieur 2011. Note de la direction de lvaluation, de la prospective et de la performance 10.06. Que deviennent les bacheliers aprs leur bac ? juillet 2010. 383 39 % des bacheliers gnraux ayant obtenu une mention B out TB en 2008 rentrent en classes prparatoires aux grandes coles contre 30 % qui sinscrivent luniversit. 384 33 % auraient souhait tre inscrits en sections de techniciens suprieurs, 26 % en coles, 22 % en IUT, 12 % dans une autre licence, 7 % en classes prparatoires aux
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proportion tant de 17 % chez les bacheliers gnraux, mais de 40 % pour les bacheliers technologiques. Dun strict point de vue quantitatif, la question de la russite en licence sapplique donc une population dtudiants dont la trs grande majorit dtient un baccalaurat gnral. Elle nen concerne pas moins les 12,6 % de nouveaux tudiants ayant un baccalaurat technologique et qui, pour nombre dentre eux, nont pu trouver de place dans les formations dIUT ou les sections de techniciens suprieurs auxquelles les destine normalement leur parcours ; elle concerne galement les 4,5 % de bacheliers professionnels dont la vocation poursuivre dans lenseignement suprieur est plus incertaine.

2 - La lente adaptation des tudes en licence


Malgr la gnralisation du LMD lensemble des cursus du suprieur, le niveau licence ne constitue pas encore, en France, lunique rfrence en termes de diplme du premier cycle. De fait, dans un contexte o le bachelors degree tend tre sur ce plan la norme universelle, le brevet de technicien suprieur (BTS) et le diplme universitaire de technologie (DUT) restent les diplmes de ce niveau les mieux reconnus par les tudiants et les entreprises385. Il est vrai qu lexception des licences professionnelles de cration rcente (1999), la licence a dabord t conue comme un diplme dacquisition de connaissances dans une discipline donne, et non de formation professionnelle. Pour autant, ds le tournant des annes quatre-vingt-dix, des initiatives ont t prises qui ont permis damorcer une ouverture du profil traditionnel de la licence (la rforme Lang-Jospin de 1992 et les arrts Bayrou de 1997). Corollaire de lintroduction du LMD, la mise en place dun systme de capitalisation semestriel dunits denseignement assorti de possibilits de compensation entre les notes obtenues dans chacune de ces units a eu pour effet dassouplir les modalits du cursus de licence. De mme, des actions ont t engages pour rduire la csure marquant le passage du secondaire luniversit, telles que le dveloppement des cours-travaux dirigs au format classe, le
grandes coles, direction de lvaluation, de la prospective et de la performance, note 10.06, ibid. 385 La licence ne figure gnralement pas parmi les diplmes pris en compte par les conventions collectives pour dfinir les statuts demplois.

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renforcement de lencadrement individuel des tudiants ou encore lextension de la pratique du contrle continu. Enfin, le contenu de la licence a connu un mouvement de diversification marqu par la multiplication des licences professionnelles, par la cration des doubles cursus et des licences bidisciplinaires visant attirer de nouveaux tudiants vers des filires dexcellence, et par le dveloppement dune approche des cursus plus ouverte en termes de contenu. Bien que la plupart de ces dispositifs aient t institus par des textes gnraux, leur mise en uvre est reste dans bien des cas linitiative des tablissements, lesquels nont pas forcment considr la russite en licence comme une priorit en soi. La primaut de fait accorde la recherche dans la carrire des enseignants-chercheurs nest pas de nature favoriser linvestissement accru de ceux-ci dans les activits pdagogiques correspondantes386. Il en rsulte que, pour tre relle, lvolution du paysage des premiers cycles universitaires sest pendant des annes opre de faon quelque peu empirique, et donc disparate.

II - Le plan ministriel Russir en licence


A - Un pilotage minimal
1 - Une dpense de 730 M en cinq ans
Le lancement, en dcembre 2007, du plan pluriannuel Russir en licence (PRL) sest inscrit dans le sillage des nombreuses rflexions et initiatives dont cette question avait dj t lobjet depuis plus dune

386

La loi relative aux liberts et responsabilits des universits du 10 aot 2007 et le dcret du 23 avril 2009 modifiant le statut des enseignants-chercheurs ont entrepris de faire voluer cette situation en introduisant la possibilit dune modulation des activits et le principe dune meilleure reconnaissance des activits pdagogiques ou administratives par loctroi de primes ad hoc et leur ncessaire prise en compte dans lvaluation des intresss. A ce stade, les effets de lvolution du statut de lenseignant-chercheur ne sont gure mesurables. Les tmoignages recueillis par la Cour attestent que limplication accrue des enseignants-chercheurs dans leur activit pdagogique ou dans laccompagnement des tudiants nest encore gure valorise, alors mme que les objectifs de russite en licence les y engagent.

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dcennie387 et qui avaient permis didentifier les leviers daction sur lesquels il convenait de jouer pour amliorer les rsultats obtenus par les tudiants de ce cursus. Ce plan reposait sur lnonc de trois objectifs extrmement ambitieux : diviser par deux, en cinq ans, le taux dchec en premire anne, faire de la licence un diplme dinsertion professionnelle aussi bien que de poursuite dtude, et porter en 2012 50 % dune classe dge le taux de diplms de lenseignement suprieur conformment la stratgie de Lisbonne. Il tait assorti de 730 M388 de crdits chelonns sur cinq ans389, selon trois axes dintervention : la rnovation de la licence gnrale (565 M), le dveloppement de linformation et de lorientation active (55 M) et limplication des filires professionnelles courtes (110 M). Ce premier volet a t complt en dcembre 2010 par un second ayant pour objet la gnralisation des actions lances dans trois domaines privilgis : la rnovation de la formation et lorganisation de la licence, llaboration de rfrentiels permettant didentifier les comptences acquises par le titulaire dune licence et le dcloisonnement des quatre filires post-baccalaurat (licence, DUT, BTS, classes prparatoires aux grandes coles).

2 - Des crdits peu slectifs et mal suivis


Lallocation des crdits du plan Russir en licence sest inscrite dans le cadre dun appel projets lanc auprs des universits et appuy sur un cahier des charges prcisant les six axes sur lesquels celles-ci devaient laborer leur rponse (lorientation des tudiants, les dispositifs daccueil, le renforcement de lencadrement pdagogique, le reprage des tudiants en difficult et les actions de soutien, la spcialisation progressive et les possibilits de rorientation, la professionnalisation). Ralise dans des dlais trs courts, la procdure de dcision sest cantonne un examen rapide et sommaire des projets rendus dans lurgence par les universits, la direction gnrale pour lenseignement
En particulier les rflexions menes dans le cadre du comit de suivi licence du conseil national de l'enseignement suprieur et de la recherche ainsi que le rapport rendu en octobre 2006 par la commission du dbat national universit-emploi . 388 Ce budget a t tabli dans la perspective dune augmentation de cinq heures par semaine du volume denseignement dispens en premier cycle. 389 Inclus au sein du programme 150 formations suprieures et recherches universitaires , le budget prvoyait une consommation tage des crdits, dbutant 35 M en 2008 pour plafonner 212 M en 2011 et 2012.
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suprieur et de linsertion professionnelle (DGESIP) estimant que le travail de diagnostic pralable avait t fait lors de la prparation des contrats quadriennaux. La classification des rponses en deux catgories (A et B) a t sommaire et parfois conteste par les universits. Malgr ce classement, la rpartition des crdits a t peu discriminante : calcul sur la base du nombre dtudiants en premire anne de licence, le montant accord chaque tablissement a t modul la marge par application de quelques critres objectifs et en fonction de la qualit des projets, aucune universit nayant t exclue du dispositif. En outre, une fois lallocation acquise, les chanciers annuels ont t librs automatiquement sans quaucune exigence de compte rendu ou de mesure dimpact ne vienne en conditionner le versement. Alors que la formule retenue de lappel projets aurait d confrer un caractre incitatif aux crdits du plan Russir en licence , la direction gnrale pour lenseignement suprieur et de linsertion professionnelle na pas entendu moduler significativement le montant des crdits attribus en fonction de la qualit des projets prsents et encore moins, lors des chances ultrieures, en fonction du degr de mobilisation propre chaque tablissement. En ralit, hormis les variations marginales dont ils ont fait lobjet, ces crdits nont jamais servi qu abonder de faon forfaitaire la dotation des universits pour financer des actions en principe cibles sur la russite en licence. Mme si les objectifs affichs ntaient sans doute pas trs ralistes, la combinaison dune ambition leve et dune enveloppe de crdits ne permettant que des actions la marge390 aurait d conduire une rpartition slective des sommes attribues pour optimiser lefficacit du plan. Les actions mises en uvre dans le cadre du plan Russir en licence ont fait lobjet de bilans prsents en 2008, 2010 et 2011 au comit de suivi de la licence du conseil national de lenseignement suprieur et de la recherche. Linspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche a rendu une note sur le sujet en juillet 2010 et un bilan densemble de lopration a t effectu par la

En 2011, les crdits du plan slvent 212 M, rapporter aux 2 700 M de crdits de laction Formation initiale et continue du baccalaurat la licence du programme 150 Formations suprieures et recherche universitaire , soit une enveloppe additionnelle de 7,6 % (source : calcul Cour des comptes partir des donnes du projet annuel de performances de la mission interministrielle Recherche et enseignement suprieur 2011) .

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ministre en dcembre 2010, lors de la prsentation de la deuxime tape du plan. Sils donnent une vision synthtique des actions qui ont t dveloppes par les universits, ces diffrents documents ne retracent aucunement ce que pourrait tre une premire approche de limpact du plan en termes defficacit. Par ailleurs, force est de constater que la diffusion des bonnes pratiques auprs de la communaut universitaire na pas fait, ce jour, lobjet dune formalisation approprie de la part du ministre, malgr lintrt quelle prsente au regard de la diversit des initiatives et des actions mises en uvre par les tablissements391. Certes, la direction gnrale pour l'enseignement suprieur et l'insertion professionnelle indique que la problmatique de la russite en licence devra dsormais constituer lun des lments dterminants du dialogue pralable la passation des futurs contrats quinquennaux avec les tablissements. Cependant au regard des lments recueillis par la Cour, les conditions dans lesquelles sera mesure et value laction des universits dans ce domaine demeurent ce jour non prcises, ce qui nest pas normal compte tenu de la spcialisation et du montant des crdits dont celles-ci bnficient cet effet.

B - Lutilisation des crdits par les universits


1 - Une attitude prudente
Mme si le ministre avait prvu ds lannonce du plan une enveloppe pluriannuelle de financement, les universits ne se sont pas vu notifier un chancier couvrant la priode correspondante. Comme, dans le mme temps, les nouvelles conditions dallocation de la dotation globale de fonctionnement ont t ressenties par elles comme gnratrices dincertitudes, bon nombre dentre elles se sont engages prudemment dans la dpense des crdits allous au titre du plan Russir en licence . En outre, se prvalant de la globalisation croissante de leur dotation de fonctionnement, les universits ont eu tendance considrer ces ressources supplmentaires comme fondues dans la masse .
391 Pour autant, des changes informels existent, notamment grce aux rseaux des vice-prsidents de conseil des tudes et de vie universitaire (CEVU) ou loccasion de rencontres, de colloques ou de sminaires qui runissent des universitaires intresss par ces questions.

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Il en a rsult que les crdits ont t le plus souvent sousconsomms, les reliquats correspondants tant venus abonder le fonds de roulement gnral des universits. Il est avr que certaines universits en ont profit pour raliser des oprations dinvestissement nentrant pas strictement dans le cahier des charges du plan et nayant pas de rapport direct avec la russite des tudiants392. La grande majorit des universits qui ont particip lenqute de la Cour ont indiqu quelles navaient pas attendu le plan ministriel pour dvelopper des dispositifs concernant la russite de leurs tudiants en licence la plupart ayant dores et dj lanc des actions dans les domaines qui seront repris par le plan. Ces initiatives demeuraient cependant empiriques et ne sinscrivaient pas dans un projet densemble. De fait, les universits considrent que les financements du plan leur ont permis de consolider, voire de gnraliser des dispositifs quelles avaient, pour maintes dentre elles, dj commenc mettre en uvre.

2 - Une mise en uvre transversale


En fonction du degr de centralisation de la gouvernance de chaque universit, lassociation des composantes que sont les units de formation et de recherche (UFR) llaboration du projet soumis lappel doffres lanc par le ministre a t plus ou moins forte. Quelques universits ont mme t jusqu associer les IUT (Strasbourg, Paris XI, Nantes, Dijon, Cergy par exemple) et la premire anne de mdecine, notamment la faveur de la mise en place de la premire anne commune des tudes de sant (Strasbourg, Paris XI, Dijon, Brest). Les universits ont gnralement confi le pilotage des actions relevant du plan Russir en licence leur conseil des tudes et de la vie universitaires (CEVU), ce qui a eu pour effet, au moment mme o la loi LRU revalorisait la place des conseils centraux, driger un niveau plus transversal le traitement des questions pdagogiques jusqualors rserv aux composantes. La rpartition des crdits sest souvent opre sur la base dun appel projet lanc auprs des composantes, entranant ainsi la mobilisation des quipes pdagogiques, notamment dans des disciplines

Equipement en vidotransmission des amphithtres accueillant la premire anne commune aux tudes de sant luniversit Paris XI, salles informatiques pour lenseignement de cartographie luniversit Rennes II, financement du premier projet de halle de technologies luniversit Paris VI.

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traditionnellement moins sensibilises aux questions de russite telles que les sciences humaines et sociales. En contrepartie, en imposant une tape dappropriation du plan par les units de formation et de recherche, le recours cette procdure a eu pour inconvnient dallonger les dlais avant que puissent tre dployes les premires mesures concrtes et a rendu sans doute leur volution plus difficile orchestrer. Limplication particulire des IUT et des BTS dans le cadre du plan Russir en licence (PRL)
A la rentre 2009, 358 000 tudiants sont inscrits en IUT et en sections de techniciens suprieurs, soit 15 % des effectifs de lenseignement suprieur. Sur 100 nouveaux bacheliers, plus du tiers (36 %) se sont inscrits dans les deux voies de formations professionnelles courtes (FPC) que sont les IUT (11 %) et les STS (25 %) contre 43,5 % en filire universitaire gnrale393. Au sein de la filire IUT, les bacheliers gnraux reprsentent cette mme anne 64,8 % des entrants, les bacheliers technologiques 29,5 % et les bacheliers professionnels 2,1 %394. Et pour ce qui est de la filire STS, les bacheliers gnraux reprsentent 20 % des entrants, les bacheliers technologiques 45,4 % et les bacheliers professionnels 16,4 %395 - sachant que la plupart des bacheliers professionnels (74,4 %) continuant leurs tudes dans lenseignement suprieur le font au sein dune STS396. Malgr la rputation dont elles bnficient en termes dinsertion professionnelle, ces deux filires connaissent des taux dchec qui, mme sils sont moins importants que dans les premiers cycles traditionnels, ne peuvent laisser indiffrent au regard de leur slectivit, du taux dencadrement et des moyens dont elles disposent on compte 22 % de dcrocheurs en STS et 12 % en IUT397. Mais surtout, la distribution des entrants selon leur baccalaurat dorigine est fortement dsquilibre par rapport la vocation daccueil de ces filires, cette problmatique tant appele samplifier les annes venir dans la mesure o les projections laissent augurer une augmentation sensible du nombre des futurs bacheliers professionnels qui y sont encore trop peu prsents.
393

Sylvaine Pan, Profil des nouveaux bacheliers entrant dans lenseignement suprieur 2000-2008 , note 10.03 de la direction de lvaluation, de la prospective et de la performance, juillet 2010. 394 Repres et rfrences statistiques (RERS), 2010, page 176. 395 Ne sont pas compts les tudiants issus dun premier cycle du suprieur. 396 Mais prs de la moiti des bacheliers professionnels poursuivant en brevet de technicien suprieur le font en alternance et ne sont pas comptabiliss ce titre au sein de lenseignement suprieur. 397 CEREQ, enqute gnration 2004 .

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Cest la raison pour laquelle le champ du plan Russir en licence leur a t tendu avec trois objectifs principaux : mieux distribuer les bacheliers technologiques et professionnels entre les IUT et les STS, articuler les formations professionnelles courtes avec les filires gnrales, enfin revaloriser ces filires. A cet effet, a t rserv dans lenveloppe gnrale du plan un montant de 110 M cibl sur des mesures prcises. En dfinitive, seuls 21 M de crdits ont t mis en place sur ce volet du plan398. Les crdits flchs sur la mobilisation des places vacantes dans les IUT (12 M/an) nont pas trouv dobjet dans la mesure o cet objectif requiert moins de financements supplmentaires quun travail administratif serr. Ceux qui taient prvus pour la refonte de la carte des formations (18 M/an) nont pas non plus t utiliss, faute quaient t engags de rels efforts en la matire. Nanmoins, certains IUT ont bnfici de fonds reverss par leur universit dappartenance partir des crdits quellesmmes ont reus. En consquence, le bilan de lextension du plan ces filires nest gure probant. Les rsultats de la rorientation des bacheliers technologiques et professionnels restent faibles ; louverture des passerelles entre filires que le ministre nest pas en mesure de quantifier nest pas confirme par lenqute de la Cour ; la carte des formations professionnelles courtes na pas volu de manire significative depuis 2007.

3 - Un suivi dfaillant des crdits et des rsultats


Bon nombre des universits relevant de lchantillon examin par la Cour nont pas t en mesure de produire des lments prcis concernant le suivi financier de la mise uvre du plan ou en ont tabli un seulement cette occasion. Outre la faiblesse de leur culture de gestion et dvaluation, la mutation du modle de rpartition de la dotation globale de fonctionnement intervenue au mme moment et les difficults techniques de paramtrage des logiciels intervenant dans le traitement de lallocation nont pas concouru faciliter ce suivi. Des universits comme celle de Nantes, qui a labor une nomenclature budgtaire spcifique, ou de Strasbourg et de Paris XI qui prvoient chaque anne un budget prvisionnel des dpenses au titre du plan Russir en licence , constituent des exceptions.

398 20 M destination des IUT et 1 M pour un projet dexprimentation en brevet de technicien suprieur.

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A linstar de ce qui a t observ du ct de la direction gnrale pour l'enseignement suprieur et l'insertion professionnelle, la mesure de lefficacit des dispositifs mis en place est reste, dans les universits, sinon sommaire, du moins partielle. Dans nombre dentre elles, le suivi des actions lances au titre du plan sest inscrit dans le processus dvaluation prvu par les contrats quadriennaux, et na donc pas fait lobjet dune analyse spcifique plus approfondie399. Limpact des financements additionnels dont elles ont bnfici reste donc ignor. En dfinitive, la Cour considre quau regard du montant de la dpense publique dont le plan Russir en licence a t le vecteur, il nest possible de se satisfaire ni des conditions htives dans lesquelles les crdits correspondants ont t allous, ni des modalits sommaires qui ont prsid au suivi de leur emploi, ni enfin, du dfaut dvaluation de leur impact.

III - Les actions densemble des universits en faveur de la russite en licence


A - Lamlioration des conditions dorientation avant lentre luniversit.
1 - La dmarche d orientation active
Larticle 20 de la loi du 10 aot 2007 a instaur le dispositif dit de lorientation active obligatoire400 qui recouvre un ensemble de dmarches relatives linformation, au conseil, au processus de prinscription, dadmission, voire de rorientation, des lves en phase dentrer dans lenseignement suprieur. Sans toucher leur libert de sinscrire dans la filire de leur choix, il sagit de les aider dfinir un projet personnel et professionnel et de leur permettre de sengager sur un parcours de formation le mieux adapt leur profil, gage incontestable de leurs chances de russite.
Semble faire figure dexception luniversit de Bourgogne : celle-ci a cr en 2004 un centre dvaluation et dinnovation pdagogique qui a initi un processus dauto-valuation par les quipes pdagogiques, et, de l, une dmarche visant tirer profit des retours dexprience pour rajuster ou amliorer les actions engages. 400 Ce dispositif a t notamment prcis par la circulaire de la ministre de lenseignement suprieur et de la recherche du 21 dcembre 2007 et par la circulaire commune au ministre de lducation nationale et la ministre de lenseignement suprieur et de la recherche du 22 janvier 2008.
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Ce dispositif constitue le pivot dun processus plus gnral qui conduit les tablissements denseignement suprieur se rapprocher de plus en plus des lyces dans le but de faciliter la transition entre les deux cycles. Si bon nombre duniversits avaient dj engag des actions dans ce domaine, lintervention du plan Russir en licence a permis de les accrotre et de les approfondir. Ainsi, cette sensibilisation a amen des universits mettre en place des modules de type stage dessai offrant aux lycens de se familiariser avec leurs pratiques (suivis de cours en amphithtre, visites de laboratoires, etc.). De mme, elle les a souvent encourages dvelopper les rencontres avec les enseignants du secondaire ds lors que ceux-ci constituent dimportants relais dinformation ou de conseil auprs des futurs bacheliers quils ont en outre lavantage de bien connatre.

2 - Loutil Admission-post bac


Gnralis partir de 2008, le portail Internet Admission postbac (APB) a vocation constituer le point dentre unique dans lenseignement suprieur pour les bacheliers. Conu lorigine comme un outil visant classer les vux prioritaires des tudiants pour les formations slectives (sections de techniciens suprieurs, IUT et classes prparatoires aux grandes coles), ce portail est dsormais ouvert la quasi-totalit des formations du suprieur recrutant des bacheliers401. Lapplication est un systme interactif qui couvre les phases pralables ladmission : linscription internet, la formulation de vux hirarchiss, la constitution et lenvoi des dossiers de candidature. Une fois les dossiers envoys, les universits peuvent, en retour, adresser un avis aux intresss402. partir de l, deux options sont possibles, qui relvent dun choix propre chaque tablissement voire chacune de leurs unit de formation et de recherche - et impliquent, selon celle qui est retenue une charge de travail plus ou moins lourde pour les enseignants et les services universitaires dinformation et dorientation auxquels elle incombe : lorientation active sollicite : seuls les lycens qui demandent explicitement un avis lobtiennent en retour ;

Seuls deux types tablissements ny sont pas inscrits : les instituts dtudes politiques et luniversit Paris-Dauphine. 402 Avis favorable, avis avec rserves, avis dfavorable ou dossier incomplet.

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lorientation active pour tous : un avis est formul systmatiquement sur chaque dossier reu par les tablissements qui ont adopt cette formule. Les bilans du fonctionnement d Admission post-bac tmoignent quil constitue dsormais le vecteur quasi exclusif du processus daccs des bacheliers aux formations de lenseignement suprieur public. En 2009, 718 010 lycens toutes sries confondues ont fait un dossier admission post-bac. Pour la campagne 2010, plus de 3,9 millions de vux ont t exprims (pour 3,3 millions en 2009403). Conu pour faciliter linscription des tudiants, loutil prsente par ailleurs lintrt de fournir des informations sur leur comportement face lorientation. Par exemple, il permet de mesurer lattractivit des formations (37 % des vux de rang 1 vont aux brevets de technicien suprieur, 16 % aux diplmes universitaires de technologie et 28 % luniversit, en observant toutefois quentre 2009 et 2011, cette dernire a connu une progression importante en termes de vux de rang 1 : de 162 093 188 061, soit + 16 %). Cependant lexistence de loutil Admission post-bac nemporte pas en soi lassurance que toutes les difficults dorientation trouvent une solution. Ainsi, du fait de linsuffisante extension de lorientation active pour tous , elle ne garantit pas que tous les lves puissent bnficier dun conseil adapt leur cas. En outre, la demande de conseil, lorsquelle est optionnelle, nest gure sollicite par les tudiants qui en ont le plus besoin, notamment les bacheliers technologiques et professionnels. Des progrs sont donc encore possibles pour optimiser les effets de lapplication et rduire de la sorte les orientations inappropries qui sont une cause importante dchec en cursus de licence. Les pratiques que lorientation active a fait natre sinscrivent dans une tendance des universits mieux prendre en charge laccompagnement des lves au moment o ils sont confronts la ncessit doprer des choix. De ce point de vue, les observations de terrain effectues par la Cour montrent que les universits ont une meilleure conscience de lenjeu que reprsente lorientation au regard des perspectives de russite de leurs futurs tudiants. La mobilisation qua provoque le plan Russir en licence a permis daccentuer ce mouvement. Il nen reste pas moins que
Chiffres du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche figurant dans la note Admission post-bac, session 2011 loccasion de la prsentation de la session 2011.
403

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lensemble des informations que loutil Admission post-bac permet de collecter demeure ce jour encore peu exploit, alors mme que celles-ci sont indispensables pour assurer un pilotage plus actif de la politique dorientation.

B - Lamlioration de la formation dispense en licence


1 - Loffre de formation
Le passage au systme LMD a reprsent le point de dpart dune rorganisation des maquettes de licence, cette rorganisation faisant lobjet dun affinement rgulier mesure que se sont succd les contrats quadriennaux. Ds lors, sauf exception404, le plan Russir en licence na pas amen les universits modifier nouveau ces maquettes, dautant que les incertitudes pesant sur la prennit des financements additionnels les a conduites rester prudentes sur les plan des ajustements structurels. Nanmoins, trois types dvolutions ont pu tre amplifies par le lancement du plan. Dabord, les parcours renforcs pour des publics fragiles y ont trouv le moyen de leur dveloppement. Destins des tudiants que leur baccalaurat dorigine technologique ou professionnel pour lessentiel rend a priori moins aptes sintgrer facilement dans un cursus universitaire standard, ces parcours consistent dans des remises niveau pralables ou des cours de soutien en renfort des enseignements du programme. Les modules ainsi mis en place par les universits Paris VI, Paris Est Crteil, dAngers (UFR de lettres et sciences humaines) et de Paris XI sont de bons exemples. Ensuite - mais plus rarement ont t cres de nouvelles units denseignement dont le contenu scarte de lapproche acadmique traditionnelle. A titre dexemple, luniversit de Bourgogne-Dijon propose ainsi trois units denseignement transversales, transdisciplinaires et transcursus consacres aux thmes de la culture, du sport ou de lengagement tudiant et valorises sous forme de points bonus venant en plus des crdits ECTS405. Enfin, les universits se sont employes concevoir des parcours accroissant les possibilits de rorientation des tudiants. Ainsi, la spcialisation en licence tend intervenir plus tardivement afin de permettre aux tudiants de se rorienter sans encombre, y compris lors du troisime semestre de leur cursus (dispositif Socles Paris X
404 405

Universits Paris XI, de Rennes II et de Brest Systme europen de transfert et daccumulation des crdits.

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Nanterre, premier semestre dorientation en premire anne de licence Rennes II, semestre de remise niveau en premire anne de licence de sciences luniversit de Strasbourg, UFR de sciences et de STAPS Paris XI). De mme, des passerelles permettant de transiter de la licence gnrale vers les licences professionnelles ont t plus systmatiquement organises (lexemple de lunit de formation et de recherche de lettres et sciences humaines de luniversit de Cergy-Pontoise est particulirement probant).

2 - Lencadrement pdagogique et laccompagnement individualis


Le principal impact de lemploi des crdits supplmentaires verss au titre du plan Russir en licence a consist dans la diminution des effectifs des travaux dirigs et travaux pratiques. Dans une proportion que la direction gnrale pour l'enseignement suprieur et l'insertion professionnelle na pas t en mesure dvaluer, les units de formation et de recherche ont presque toutes consacr la majorit des crdits qui leur taient allous pour ddoubler les travaux dirigs et les travaux pratiques, en vue dassurer des conditions selon elles normales denseignement. Un autre effet du plan a t la diminution de la part des cours magistraux dans les enseignements, en premire anne de licence principalement. Dans certains cas, les cours magistraux sont alls mme jusqu disparatre au bnfice de travaux dirigs-classe (unit de formation et de recherche dHistoire et de STAPS luniversit de Rennes II, UFR de sciences Paris XI en L1), de cours intgrs (universit Lille I, universit de Bourgogne, universit de Strasbourg) ou de cours-travaux dirigs (luniversit de Caen). Cette tendance nest toutefois pas suivie la mme vitesse dans toutes les disciplines, certaines tant plus avances que dautres (les sciences, en particulier). Le dispositif des enseignants rfrents a t instaur pratiquement partout et souvent avant le lancement du plan. Lenseignant rfrent a pour mission de suivre un groupe dtudiants de premire anne de licence, afin de rpondre leurs interrogations les plus diverses et parfois dinstaurer un dialogue avec les tudiants paraissant en difficult. Si cette fonction permet aux tudiants de premire anne de licence de disposer dun interlocuteur privilgi dans une institution que la plupart dentre eux dcouvrent, sa place reste variable selon les

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universits, de mme que le rle qui lui est imparti : dpistage des dcrocheurs406, charg de travaux dirigs407, charg dun groupe de soutien408, etc. En outre, son efficacit dpend de la taille du groupe encadr, comme de la disponibilit concrte et personnelle des enseignants qui lexercent. Ayant commenc se dvelopper avec le tutorat institu par larrt du 9 avril 1997, laccompagnement individualis des tudiants sest trouv confort par les financements du plan ministriel. Outre la pratique qui consiste gnralement en des cours de soutien assurs la plupart du temps par des tudiants de master, une autre forme daccompagnement individuel a commenc prendre son essor : le tutorat daccueil au moment de lentre luniversit, que larrt du 1er aot 2011 relatif la nouvelle licence entend dailleurs gnraliser. Si limportance du tutorat nest pas conteste par les tudiants eux-mmes - principalement lors du premier semestre de premire anne de licence -, son efficacit apparat, bien des gards, fragile. Les modalits de son organisation - intgration dans les emplois du temps ou choix de crneaux horaires409 - ne sont pas sans influer sur son efficacit. Sa principale limite rside dans son absence de caractre obligatoire410 (en particulier lorsquil comprend des cours de soutien), ce qui lempche de toucher les tudiants qui en ont pourtant le plus besoin. Compte tenu de son cot, son ciblage sur les publics en difficult et le fait de le rendre obligatoire sont des sujets quil conviendrait dexaminer attentivement. Sur la question plus spcifique du contrle des connaissances, on constate une monte en puissance du contrle continu. Luniversit Lyon I a ainsi fait le choix dun contrle continu intgral pour toutes les units denseignement de premire anne de licence. Luniversit de Caen a galement dvelopp le contrle continu comme le montre par exemple lorganisation des modalits de contrle des connaissances en biologie, en langues trangres appliques et en gographie.

Universits de Paris XI, de Rennes II et de Brest. Unit de formation et de recherche de sciences de Brest. 408 Unit de formation et de recherche de sciences de Brest. 409 Lexprience indique quil convient dviter lheure du djeuner ou le soir 18h. 410 Des exemples de tutorat obligatoire ont t rencontrs (universit de Bourgogne dpartement de psychologie, et universit Paris VI pour les tudiants issus de lopration Cap en Fac ).
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Mme sil est difficile de cerner avec prcision lintensit avec laquelle ils se diffusent au sein du systme universitaire franais, ces diffrents mouvements traduisent une volution progressive de la conception de la licence, et particulirement de sa premire anne, laquelle tend de plus en plus tre pense comme un cycle de transition o des pratiques en usage dans lenseignement secondaire viennent se greffer sur les canons traditionnels de lenseignement universitaire.

3 - La professionnalisation des tudiants


Si au dpart les universits se sont montres rticentes lgard de la notion de licence professionnelle et ont laiss les instituts universitaires de technologie en tre les principaux initiateurs, les annes 2000 ont vu les units de formation et de recherche en crer leur tour, tendance qui sest renforce depuis le lancement du PRL. A ce jour, lensemble des universits (instituts universitaires de technologie compris) offrent plus de 2 000 licences professionnelles (dont 40 % au sein des units de formation et de recherche) qui accueillent environ 49 000 tudiants et dlivrent un quart du total des diplmes de licence en 2009. Par ailleurs, les financements du PRL ont conduit gnraliser les enseignements pr-professsionnalisants toutes les licences, mme si limportance donne ces enseignements varie selon les universits, et parfois selon les units de formation et de recherche 411. Le dploiement de ces projets a t marqu par un fort investissement des enseignantschercheurs concerns et un travail conjoint des units de formation et de recherche et des services dorientation et dinformation. Les observations recueillies par la Cour ont permis de constater que les services dorientation et dinformation connaissent un certain renouveau, non seulement du fait de relations accrues avec les units de formation et de recherche, mais aussi par la construction des relations avec les lyces ou lorganisation dateliers ou de confrences en lien avec linsertion professionnelle des tudiants. Une forte propension des universits intgrer des stages dans les cursus de licences gnralistes a pu tre galement constate, dautant que cette question fait dsormais lobjet dune demande de bilan annuel
Journes mtiers (Angers) ; module de prparation la vie professionnelle en L1 et L2 (unit de formation et de recherche (UFR) de Sciences de Brest, toutes formations sauf en mdecine Paris XI) ; laboration dune unit denseignement de prparation la vie professionnelle (UFR de lettres et sciences humaines de luniversit de Brest) ; dispositif Champs et parcours (universit Rennes II) ; UE sur le projet personnel de ltudiant (universit Paris-Ouest Nanterre), etc.
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par la direction gnrale pour l'enseignement suprieur et l'insertion professionnelle. Signe de cette volution, larticle 7 de larrt du 1er aot 2011 a prvu la facult pour les universits de le rendre obligatoire ce que certaines universits pionnires ont dailleurs anticip412. Il nen reste pas moins que les universits demeurent confrontes une relle difficult quant la possibilit pour tous les tudiants en licence de raliser un stage, notamment lorsque les potentialits du bassin demploi o elles se trouvent ne sont pas trs dveloppes. Dans ces conditions, elles gardent quelques rticences face la perspective de faire entrer lobligation de raliser un stage dans les maquettes de formation.

C - Un dbut dinvestissement dans linsertion professionnelle des tudiants


Tel quil sapplique luniversit, le principe de la professionnalisation des formations rpond une double finalit : dune part, adapter les formations pour permettre aux tudiants dacqurir des comptences reconnues par leurs employeurs potentiels, et, dautre part, les accompagner au moment o ils cherchent sinsrer sur le march de lemploi. Si le monde universitaire a longtemps considr quune telle problmatique ntait pas de son ressort, la situation a considrablement volu depuis la fin des annes quatre-vingt-dix, au point que ladjonction, par la loi, de linsertion professionnelle au rang des missions statutaires de luniversit na gure suscit de contestations. A cet effet, tout en ouvrant les conseils dadministration au monde socio-conomique et en encourageant le dveloppement de liens avec les entreprises, la loi LRU a institu les bureaux daide linsertion professionnelle (BAIP).

1 - Des nouveaux services spcialiss


Dsormais, chaque universit dispose dun service charg de linsertion professionnelle, dont la cration et le primtre varient en fonction de lhistorique de la prise en charge de linsertion professionnelle au sein de luniversit. Parfois, le service commun dinformation, dorientation et dinsertion professionnelle (SCUOI-IP) est rig en bureau d'aide l'insertion professionnelle (BAIP) (cas de luniversit Rennes II). Le plus
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Dans les universits Aix-Marseille III et Brest, les stages sont devenus obligatoires dans le cursus de licence.

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souvent, les BAIP sont rattachs aux SCUOI-IP dont ils sont complmentaires (cas des universits de Strasbourg, de SavoieChambry et dAngers). Lintensit des liens entre ces services et les units de formation est souvent la mesure de linvestissement de ces dernires dans cette nouvelle mission de luniversit. Certaines universits, plutt que de crer des BAIP ex nihilo, ont saisi lopportunit du plan Russir en licence pour regrouper des activits parses au sein dune nouvelle entit (ainsi, luniversit de Toulouse II a cr un service, la DOSI (direction de lorientation, des stages et de linsertion professionnelle) regroupant les anciens services intervenant dans le domaine de linsertion professionnelle, confi un enseignant-chercheur afin dassurer le lien avec les units de formation et les quipes pdagogiques). Il nest pas rare que le schma dorganisation se structure autour dun vice-prsident fonctionnel dlgu lorientation et linsertion professionnelle, et/ou dun charg de mission qui coordonne les diffrents acteurs413. La varit des situations rencontres dans les universits, o se conjugue souvent lintervention de plusieurs services, conduit la Cour se demander si ces dispositifs sont aisment lisibles pour leurs usagers les tudiants et les milieux professionnels et si, ds lors, ils sont suffisamment sollicits par ces derniers pour rendre les services que lon attend deux.

2 - Le suivi encore embryonnaire de linsertion professionnelle


Au niveau national, un dispositif est en cours dlaboration pour fournir des statistiques annuelles sur linsertion professionnelle des diplms de lenseignement suprieur (diplme universitaire de technologie, licences professionnelles et masters). Cependant, les universits semploient de plus en plus collecter et faire produire ce type de donnes par leurs observatoires spcifiques414. Lorsquelles existent, ces pratiques peuvent contribuer la diffusion dune culture de lvaluation au sein du monde universitaire.

Ainsi des universits de Bourgogne, Brest, Rennes II, Cergy-Pontoise et Paris VI. Observatoire de la vie tudiante luniversit Toulouse II, ORESIPE luniversit de Strasbourg ; OFIP luniversit Lille I ; CLIPE luniversit Lyon I, etc., services dinformation et dorientation (SUAOIP luniversit Brest). Les initiatives vont parfois plus loin que la ralisation denqutes. Ainsi, le SUOI-IP de luniversit Rennes II organise des aides la recherche demploi pour les jeunes diplms, en partenariat avec la mission locale et les maisons de lemploi et de la formation de Rennes Mtropole.
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3 - Des liens plus nombreux avec le milieu conomique


Dans le domaine de la formation, outre la multiplication des emplois de professeurs associs temps partiel , les masters et les licences professionnelles ont longtemps constitu le principal vecteur des liens tablis par les universits avec le monde professionnel. Malgr les volutions en cours, il ressort de lenqute de la Cour que les rapports avec la sphre conomique demeurent encore peu formaliss et reposent pour lessentiel sur les relations personnelles des enseignants-chercheurs. En rponse cette situation, des universits semploient instituer en leur sein soit un interlocuteur privilgi des entreprises415, soit, plus souvent, un guichet unique pour les entreprises, notamment pour les offres demploi et de stages416. Cette tendance se heurte parfois des rticences du ct des units de formation et de recherche, qui pour certaines ont dvelopp leurs propres relations avec le monde professionnel, surtout en droit et en sciences conomiques. En bref, le rapprochement avec le monde de lentreprise reste encore pour les universits un champ investir. Parce quelle est de nature y inciter puissamment, linscription de la licence au rang des diplmes pris en compte pour les statuts demploi par les conventions collectives constitue cet gard une priorit.

Luniversit de Bourgogne a ainsi nomm un charg de mission insertion professionnelle pour tablir des relations avec le monde conomique et les branches professionnelles de la rgion. Le vice-prsident dlgu lorientation et linsertion professionnelle de luniversit de Strasbourg organise des rencontres rgulires avec des professionnels. 416 Portail unique luniversit Paris VI, UPMC Pro ; service Cap Pro de la DOSI luniversit Toulouse II.

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__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Les objectifs qui ont motiv le lancement du plan Russir en licence impliquaient la mise la disposition des universits de moyens financiers complmentaires pour initier ou renforcer leurs actions en faveur de la russite des tudiants. Les conditions dans lesquelles ont t allous les crdits correspondants nont gure t slectives. Si le flchage de ce supplment de dotation a sans doute permis de consolider leffort engag par les universits, celles-ci nen ont pas assur un suivi suffisant, la direction gnrale pour l'enseignement suprieur et l'insertion professionnelle stant montre de son ct peu regardante sur son usage. Par ailleurs, la mobilisation des filires professionnelles courtes sur les objectifs du plan ministriel est reste insuffisante, faute de stre inscrite dans une stratgie globale dorientation des bacheliers dans ces filires. A un moment o devrait saccrotre sensiblement le nombre des bacheliers professionnels et leur propension poursuivre des tudes suprieures, une prsence accrue de ces bacheliers dans les sections de technicien suprieurs et des bacheliers technologiques dans les instituts universitaires de technologie, ainsi que larticulation de ces filires courtes avec les premiers cycles universitaires deviennent des enjeux centraux dont le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche ne pourra plus longtemps diffrer la prise en charge. Lenqute de la Cour nen a pas moins permis de constater la ralit des changements dont le cycle de la licence est aujourdhui lobjet. Le traditionnel cursus finalit acadmique cde progressivement la place des parcours plus souples qui intgrent peu peu les exigences du monde professionnel que la plupart des tudiants sont appels rejoindre, au sortir de leur licence ou lissue dune formation plus longue. En ce sens, la nouvelle licence dont le profil a t fix par larrt du 1er aot 2011, et qui est dsormais prsente comme un diplme ayant galement vocation prparer linsertion professionnelle, apparat comme la conscration dune volution qui sest opre de faon diffuse et empirique. Il nen reste pas moins que la nouvelle tape quelle implique de franchir en 2014 aura un cot, en raison notamment de la fixation 1 500 heures du volume denseignement sur lequel devront tre labores les futures maquettes. A ce jour, le ministre nest pas en mesure de dterminer ce cot et lon ne peut prsager sil sera du mme

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ordre de grandeur que le montant des crdits dgags ces dernires annes au titre du plan Russir en licence . Au regard de ces recommandations suivantes : conclusions, la Cour formule les

1. dans lventualit o le plan Russir en licence serait reconduit, subordonner lattribution des crdits correspondants des projets plus nettement identifis et valus, de manire en renforcer le caractre incitatif et en optimiser la consommation ; 2. au regard de lvolution prvisible du vivier des bacheliers (entre bacs gnraux, technologiques et professionnels), favoriser lorientation des bacheliers gnraux vers luniversit et adapter les potentialits daccueil des filires courtes (sections de techniciens suprieurs et instituts universitaires de technologie) afin daccrotre les possibilits pour les bacheliers professionnels et technologiques dy entrer ; 3. dans la perspective de la mise en uvre de larrt nouvelle licence du 1er aot 2011, procder sans tarder une valuation des cots induits par ladoption des nouvelles maquettes denseignement qui en rsulteront.

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SOMMAIRE DES REPONSES


Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Ministre de lenseignement suprieur et de la recherche Prsident de luniversit Paris VI Prsidente de luniversit Paris X Prsident de luniversit Paris sud Prsidente de luniversit Paris-Est Crteil Val de Marne Prsidente de luniversit de Cergy-Pontoise Prsident de luniversit Lille I Prsident de luniversit Rennes II Prsidente de luniversit de Bourgogne Prsidente de luniversit de Caen Prsident de luniversit de Brest Prsident de luniversit de Nantes Prsident de luniversit de Savoie-Chambry Prsident de luniversit de Strasbourg Prsident de luniversit Lyon I 682 683 688 689 690 692 694 695 696 697 699 700 701 702 703 704

Destinataires nayant pas rpondu Prsident de luniversit dAngers Prsident de luniversit Aix-Marseille III Prsident de luniversit Toulouse II

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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Ce projet dinsertion analyse les premiers rsultats dun chantier de long terme, lanc par le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche et les universits, afin damliorer la russite des tudiants en licence. Comme la Cour le souligne, le plan Russir en Licence a permis dencourager les initiatives au sein des universits et dinitier une volution du cycle de la licence. Cette dmarche apporte une plus grande diversit des parcours et une meilleure prise en compte des exigences du monde professionnel. Elle permet en outre de mieux sadapter aux besoins des tudiants et de les accompagner dans la dfinition de leur projet professionnel. Au regard des efforts importants que lEtat a consentis depuis 2008 cet effet, je souscris pleinement aux remarques de la Cour sur la ncessit de mettre en uvre, au niveau du ministre et au sein des universits, des mcanismes de suivi et dvaluation de la dpense qui permettent de garantir pleinement lefficacit des actions entreprises et la bonne allocation des moyens octroys. Comme le souligne la Cour, larrt du 1er aot 2011 relatif la nouvelle licence marque une volution importante. A cet gard, dans le cadre des prochaines discussions budgtaires, je serai attentive ce que les enseignements puissent tre tirs de la mise en uvre du plan actuel Russite en licence , afin de garantir que les crdits qui pourraient tre allous aux universits pour la mise en uvre de la nouvelle licence fassent lobjet dun suivi prcis et dune valuation rigoureuse.

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REPONSE DU MINISTRE DE LENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE

Si la Cour met un certain nombre de critiques sur la faon dont le plan pour la russite en licence a t mis en uvre par le ministre et les universits, il est nanmoins soulign que l'enqute de la Cour n'en a pas moins permis de constater la ralit des changements dont le cycle de la licence est aujourd'hui l'objet . C'est bien dans une dynamique qualitative que s'est inscrite l'action du ministre avec le plan Russite en licence et 1'arrt nouvelle licence de juillet 2011 qui en est la fois 1'aboutissement et la relance. Les conclusions et recommandations de la Cour appellent mes yeux les observations ci-aprs. Dans ses conclusions, la Cour estime que l'allocation des crdits du plan russite en licence par la DGESIP a t ralise dans des dlais trs courts [par] un examen rapide et sommaire des projets rendus dans l'urgence par les universits . Une procdure d'appel suivant des critres objectifs a d'abord t ralise. L'examen a t rapide car ralis dans la foule des plans quadriennaux et parce que les deux exercices taient en grande partie redondants. Par ailleurs, en dbut d'autonomisation des tablissements, il aurait t dlicat d'exclure compltement des universits et de pnaliser ainsi des tudiants. La Cour reconnat la bonne attribution des crdits au sein des composantes par des appels projets, pilots par les Conseils des tudes et de la vie universitaire (CEVU). La Cour reconnat trois effets du plan : ddoublement des effectifs de travaux dirigs, diminution des cours magistraux et multiplication des professeurs rfrents. Elle regrette l'absence d'valuation quantitative par la DGESIP. On peut toutefois se rjouir des volutions qui, sur un plan plus qualitatif, reprsentent une forme de rvolution culturelle . A ce titre, il faut signaler enfin que la liste des universits sollicites dans le rapport est videmment partielle puisqu'elle ne comprend qu'un quart seulement des tablissements (23 sur 80). La question de la mthode pour obtenir la reprsentativit de cet chantillon n'est pas explicite et sont absentes, par exemple, les universits de Bordeaux, La Rochelle et Paris VII dont les bonnes pratiques sont trs intressantes. Dans ses conclusions, la Cour estime par ailleurs que la mobilisation des filires professionnelles courtes sur les objectifs du plan ministriel est reste insuffisante .

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A cet gard, le ministre de 1'enseignement suprieur et de la recherche a engag un chantier de dcloisonnement des diffrentes filires constitutives du premier cycle, selon trois axes : - Assurer la fluidit des parcours entre formations, tant gnrales que professionnelles ; Dans ce cadre, des passerelles entre formations ainsi que des dispositifs spcifiques d'accueil croiss se mettent en place. L'arrt du premier aot 2011 pose le principe de la conclusion de conventions entre tous les types d'tablissements pour faciliter ces passerelles. Enfin, il dispose que le recteur d'acadmie, chancelier des universits, prside chaque anne une commission acadmique des formations postbaccalaurat. Cette instance aura, entre autres missions, celle de dresser le bilan des passerelles et rorientations et d'introduire une plus forte cohrence dans l'ensemble de l'offre post-baccalaurat. - Renforcer le dialogue entre les universits et leurs instituts universitaires de technologie ; A cet effet, est envisag de donner une assise juridique plus solide au comit de suivi universits/IUT. Les passerelles entre formations d'IUT et de licence seront appeles s'y dvelopper. - Poursuivre la rnovation des sections de techniciens suprieurs ; Les exprimentations engages la rentre 2011 concernent, d'une part, la modularisation des enseignements de cinq spcialits de BTS afin de rendre plus aises les rorientations, les reprises d'tudes ultrieures et, d'une faon gnrale, la mobilit et, d'autre part, la mise en place de projets locaux concernant notamment l'accompagnement des tudiants en rorientation ainsi que les dispositifs d'accueil des bacheliers professionnels. Un bilan global de ces exprimentations sera ralis l'issue de la session d'examen 2013 afin de gnraliser, en tout ou partie, les dispositifs mis en uvre. Dans sa premire recommandation, la Cour propose que dans l'ventualit o le plan Russir en licence serait reconduit, soit subordonne 1'attribution des crdits correspondants des projets plus nettement identifis et valus, de manire en renforcer le caractre incitatif et en optimiser la consommation . 95 % de lenveloppe Licence du modle dallocation des moyens sont dores et dj rpartis en fonction de critres d'activit que sont les tudiants prsents aux examens. Les universits sont de ce fait incites attirer les tudiants et limiter les checs prcoces. Par ailleurs, pour 5 % de l'enveloppe, il est prcisment tenu compte de la valeur ajoute de la russite en licence, qui constitue une mesure de la performance des

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tablissements en matire de succs en premier cycle en fonction de 1'origine socioprofessionnelle et du parcours scolaire antrieur des tudiants. La deuxime recommandation renvoie au regard de l'volution prvisible du vivier des bacheliers (entre baccalaurats gnraux, technologiques et professionnels), [de] favoriser l'orientation des bacheliers gnraux vers l'universit et [d']adapter les potentialits d'accueil des filires courtes (sections de techniciens suprieurs et instituts universitaires de technologie) afin d'accrotre les possibilits pour les bacheliers professionnels et technologiques d'y entrer . Elle appelle les remarques suivantes : - Sur l'orientation des bacheliers gnraux vers l'universit et des bacheliers technologiques et professionnels vers les filires courtes de type STS et IUT. L'orientation active a t gnralise l'ensemble des universits par la circulaire du 26 janvier 2009 pour la totalit de leur offre de formation. C'est un progrs majeur qui permet une information personnalise aux lves, ainsi qu' leurs familles, en tenant compte de la srie - ou spcialit du baccalaurat dans laquelle il se prsente. Cette orientation s'appuie sur les informations communiques par les tablissements d'enseignement suprieur, sur les capacits d'accueil, les taux de russite et d'insertion professionnelle de leurs formations. Les commissions charges d'tudier les demandes d'admission en section de technicien suprieur (STS) doivent rserver un traitement prioritaire aux demandes prsentes par les bacheliers technologiques. La circulaire rappelle enfin que les bacheliers professionnels qui souhaiteraient s'engager dans des tudes suprieures ont vocation tre accueillis dans les STS, qui leur offrent l'encadrement le mieux adapt leur parcours antrieur et que les IUT ont vocation accueillir un plus grand nombre de bacheliers technologiques. De plus, la circulaire du 24 juin 2011 prcise les conditions de mise en uvre d'un conseil d'orientation anticip ds la classe de premire pour tous les lves et pour toutes les formations. Elle rappelle le rle de la commission de coordination acadmique des formations post-baccalaurat qui doit permettre de renforcer les partenariats entre les tablissements d'enseignement secondaire et les formations de l'enseignement suprieur. Elle souligne enfin l'importance de mettre en place des conseils spcifiques en direction des lycens professionnels et des lves en situation de handicap. - Sur 1'accueil des bacheliers technologiques et professionnels dans les filires courtes professionnalises.

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Trois phnomnes caractrisent la priode actuelle : 1'augmentation trs significative du nombre de bacheliers professionnels qui sera de l'ordre de 185 000 diplms par an compter de 2014 (contre 118 000 en 2010 et 154 000 en 2011), avec en outre une propension croissante de ceux-ci la poursuite d'tudes ; une forte apptence des bacheliers technologiques et professionnels pour les filires courtes (55 % des bacheliers technologiques souhaitent s'inscrire en STS et 17 % en IUT ; 83 % des bacheliers professionnels souhaitent s'inscrire en STS ou STSA) qui n'est que partiellement satisfaite ; la rforme de la voie technologique du lyce (STG, puis STI2D) qui sera acheve pour la rentre 2013 et a vocation mieux prparer les bacheliers technologiques aux tudes suprieures. Pour aller plus loin, il apparat ncessaire de : - dvelopper l'offre de STS, plus particulirement en apprentissage ; - mobiliser les places vacantes, tant en STS qu'en IUT ; - modifier la rpartition des bacheliers dans ces formations. A cet gard, on peut observer que pour la premire fois, la rentre 2011, le pourcentage des bacheliers professionnels en premire anne de STS (22 %) a dpass celui des bacheliers gnraux (18,6 %). Par ailleurs, l'entre en vigueur du nouveau baccalaurat STI2D doit permettre d'augmenter la part, aujourd'hui de 30 %, des bacheliers technologiques en IUT. En troisime recommandation, la Cour propose dans la perspective de la mise en uvre de l'arrt nouvelle licence du 1er aot 2011, de procder sans tarder une valuation des cots induits par 1'adoption des nouvelles maquettes d'enseignement qui en rsulteront . Il faut rappeler que cet arrt est le dveloppement du plan Russite en licence , puisque le Gouvernement s'est attach restaurer l'attractivit de ce diplme en engageant en dcembre 2010 une large concertation avec les reprsentants du monde universitaire et les partenaires sociaux et que cette concertation a dbouch dbut juillet sur la publication de ce texte. Force est de souligner que le nouvel arrt s'appuie sur les actions menes sur le terrain depuis 2007 et clarifie les enjeux de la nouvelle licence. Ce nouveau cadre rglementaire, qui offre la fois plus d'initiative aux universits et plus de garanties aux tudiants, conforte l'exigence acadmique en augmentant le volume horaire minimal d'enseignement, dsormais fix 1 500 heures sur l'ensemble du cursus. La rforme permet galement la mise en place de parcours diversifis : la gnralisation des dispositifs d'accueil, de soutien et de rorientation (enseignants-rfrents, tutorat, semestres-rebonds), le dveloppement des parcours d'excellence (cycles prparatoires, bi-licences, collges de droit) et des passerelles avec

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d'autres formations (IUT, CPGE, BTS, coles d'ingnieurs, etc.) permettent chacun de trouver sa voie dans une logique d'orientation progressive et rversible. Il aboutit galement, enfin, un diplme davantage orient vers l'insertion professionnelle et renforce sa lisibilit aux yeux des tudiants comme des employeurs : des rfrentiels de formation labors pour chaque grand champ disciplinaire fixeront dsormais les objectifs de la formation, prciseront son contenu en matire d'enseignements, de mthodes pdagogiques et d'valuation des tudiants. Plus gnralement, le plan Russite en licence s'inscrit pleinement dans les nouveaux rapports qui s'instaurent entre l'Etat et des tablissements devenus autonomes : - Le MESR se devait de ragir aux trop nombreux checs en licence. Pour cela, des financements importants ont t consacrs qui ont abouti des rsultats tangibles, comme la mise en place accrue de l'orientation active ou la hausse des vux des jeunes pour les filires universitaires. De mme, le ministre a dvelopp de nouveaux outils pour produire des donnes fiables et indites sur les rsultats des tudiants. - De leur ct, les tablissements ont multipli et russi des exprimentations innovantes, destines se multiplier (voir annexe). Le plan Russite en licence a constitu une premire rponse, rapide, aux dfis prsents par les trop nombreux checs des tudiants en licence. Cette premire tape sera amplifie. Deux instruments pourront tre mobiliss pour cela : - Le nouvel arrt licence adopt en juillet 2011 ; - Le programme IDEFI (initiative d'excellence en formations innovantes.) des investissements d'avenir qui va permettre de dvelopper de nouvelles initiatives pdagogiques. Au travers du plan russite en licence, l'Etat a mis en place un pilotage adapt des tablissements devenus autonomes. Ceux-ci se sont empars de ce plan pour dvelopper des initiatives multiples pour un objectif commun : la russite des tudiants.

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REPONSE DU PRESIDENT DE LUNIVERSIT PARIS VI

L'universit Pierre et Marie Curie n'a pas de remarques particulires au projet de rapport intitul La russite en Licence : le plan du Ministre et l'action des universits qui nous parat reflter de faon trs quilibre la ralit des choses. Tout au plus nous aurions souhait, pour mieux rendre compte de notre action, attnuer une phrase en page 9. Le rapport indique en effet Il est avr que certaines universits en ont profit pour raliser des oprations d'investissement n'entrant pas dans le cahier des charges du plan et n'ayant pas de rapport direct avec la russite des tudiants . L'action de lUPMC serait mieux dcrite par Il est avr que certaines universits en ont profit pour raliser des oprations d'investissement n'entrant pas strictement dans le cahier des charges car les plates-formes de technologies mises en place l'aide de l'opration Russite en Licence concourent tout fait l'augmentation de la russite des tudiants de Licence, car les mthodes pdagogiques novatrices qu'elles utilisent sont axes sur la responsabilisation et la remotivation de ces tudiants pour les tudes technologiques.

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REPONSE DE LA PRESIDENTE DE LUNIVERSITE PARIS XNANTERRE

Aprs avoir pris connaissance du projet dinsertion, il me semble que ce rapport nappelle pas de remarques particulires. Je ne souhaite donc pas apporter de rponse ce rapport.

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REPONSE DU PRESIDENT DE LUNIVERSITE PARIS SUD

Ce rapport tablit un constat clair et prcis des volutions dans le cycle licence, de la russite tudiante dans ce cursus, en pointant les difficults dinterprtation des donnes statistiques, en particulier des taux de russite des tudiants ; il prsente ensuite le plan ministriel Russir en licence (PRL). LUniversit Paris-Sud (UPS) constate que les remarques et demandes qui avaient t formules dans sa rponse au relev dobservations provisoires en aot 2011 nont pas t, pour la trs grande majorit dentre elles, prises en compte. LUPS nest que trs rarement mentionne, y compris pour certaines actions volontaristes emblmatiques de ce plan dveloppes dans notre tablissement, notamment en matire daccompagnement des tudiants et dinsertion professionnelle. 1-LUPS est pointe du doigt pour avoir utilis une partie des crdits lquipement de 7 amphis en vido-transmission, afin de pouvoir offrir les meilleures conditions aux tudiants de la PACES (qualit pdagogique des enseignements et galit de traitement de tous les tudiants, rpartis sur deux sites Orsay et Chtenay). Il est soulign dans le rapport que cette opration est sans rapport direct avec la russite des tudiants . Nous tenons faire remarquer que nous avons dlibrment pris le terme licence dans son acception la plus large, c'est--dire le niveau licence, sans limiter les actions aux seules formations portant explicitant le dnomination licence . Il est vident que cet quipement sinscrit dans laide la russite de tous les tudiants de PACES, y compris ceux qui devront se rorienter aprs leur chec au concours dans une formation de Licence stricto sensu. La PACES est dailleurs aujourdhui intgre dans le DGFM ou le DFGSM et DFGSP, quivalent de la licence pour les tudes de sant. 2- Certaines universits, dont lUniversit Paris-Sud ont mme t jusqu associer les IUT . LUPS, comme ces universits, a considr que les IUT relvent du cycle licence, ce que vient confirmer le nouvel arrt sur la licence. Voir galement la remarque prcdente. 3- Luniversit a confi au Conseil des Etudes et de la Vie Universitaire (CEVU) le pilotage du PRL, mais ds la parution du Plan, la Prsidente de luniversit en exercice cette date a nomm un charg de mission PRL auprs de la VP CEVU pour coordonner lensemble du dispositif et en assurer le suivi. 4- Critique est faite davoir eu recours une procdure dappel doffres auprs des composantes, ce qui a eu pour inconvnient dallonger les dlais ... ; cest selon nous, la seule procdure pragmatique et garante de succs pour conduire ce type dactions, dont la mise en uvre effective de

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la responsabilit pdagogique des composantes et notamment des Units de Formation et de Recherche (UFR) pour les licences. 5- LUPS accueille chaque anne dans ses salles de cours, amphis et laboratoires des lves de terminale pour leur faire dcouvrir lenseignement suprieur universitaire. 6- LUPS a mis en place une Unit dEnseignement et un Diplme dUniversit REEVU (Reconnaissance de lEngagement Etudiant dans la Vie Universitaire). 7- LUFR Sciences a supprim en L1 tous les grands amphis (aucun cours na plus de 50 tudiants). 8- Les enseignants rfrents de lUFR Sciences et de lUFR STAPS sont en charge du dpistage des dcrocheurs . 9- Le tutorat saccompagne dun cahier des charges prcisant les droits et les devoirs des deux parties. 10- A lexception de lUFR Mdecine, une Unit dEnseignement Projet Professionnel et Personnel existe dans toutes les formations, soit en L1, soit en L2. 11- LUPS a t une des toutes premires crer en 2002 un Service dInsertion Professionnelle (SIP) distinct du Service Commun Universitaire dInformation et dOrientation, dirig par un charg de mission Insertion professionnelle auprs de la Vice-Prsidente du CEVU. Le SIP joue un rle dinterface entre les tudiants, les enseignants-chercheurs et les entreprises. Il comporte 3 grands espaces : un Espace Entreprises ddi aux offres de stages et demploi, un Espace Insertion, lObservation de linsertion professionnelle (ODIP), en charge du suivi de linsertion professionnelle, et un Espace Etudiant pour accompagner les tudiants dans la recherche de stages et demplois (formations, outils ).

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REPONSE DE LA PRESIDENTE DE LUNIVERSITE PARIS ESTCRETEIL VAL DE MARNE

Votre rapport synthtise trs bien dans son ensemble un tat des lieux en 2011 concernant la mise en uvre du plan russite en licence et les interrogations quelles peuvent susciter. Il distingue bien les responsabilits partages du ministre et des universits en matire de gouvernance, de gestion du projet, dutilisation des fonds et dvaluation de lefficacit du PRL. Il permet aussi davoir une vue densemble des actions, celles communes toutes les universits et dautres plus originales ou spcifiques. Enfin il donne de fortes recommandations concernant lorientation active et la ncessaire adaptation des cursus de lenseignement suprieur pour accueillir et faire russir les bacheliers non gnraux. Ces lments devront tre certainement pris en compte dans les plans quinquennaux tant par la DGESIP que la CPU. On peut cependant faire quelques remarques dordre gnral ou dordre plus spcifique concernant lUPEC qui faisait partie des universits visites par la Cour et qui a particulirement, selon nous, suivi les axes stratgiques du PRL. Sur le plan gnral nous constatons : - Que lvaluation de leffet du PRL sur la formation de licence la suite de la visite de la Cour se fonde sur le bilan de deux annes universitaires compltes (2008 2010). Ce bilan est donc trs prmatur puisque la russite en 3 ans de la cohorte 2008 na mme pas pu tre prise en compte dans les observations. De plus, le PRL tant prioritairement destin aux tudiants en difficults ou atypiques (en emploi temps partiel, sportifs de haut niveau etc) la mesure de russite en 4 ans serait plus raliste et en ce sens une valuation consolide nous amnerait plutt fin 2012. On peut donc suggrer quun nouveau rapport soit ralis dans les deux ans venir. - En ce qui concerne laccs des bacheliers professionnels aux filires gnrales de licence, le rapport ne souligne pas assez que la procdure APB ne permet pas dempcher de nombreux bacheliers professionnels de sinscrire, malgr des entretiens dorientation dissuasifs (par les composantes ou les services dorientation et par exemple dans les filires de lettres et langues). Sur le plan particulier, nous tenons souligner les points suivants. - Le pilotage central fort du PRL par lUPEC, est conforme notre projet quadriennal, cest dire sous la direction des tudes et de la vie universitaire (DEVE) qui coordonne pdagogie et vie tudiante. La DEVE oprationnalise les dcisions rsultant du dialogue de gestion entre le centre

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et les composantes, prsentes au comit de direction qui runit les doyens et approuves par les CEVU et CA. - Nous ne pensons pas, contrairement ce que dit le paragraphe 2 de la page 10 du rapport, quun pilotage central ait marginalis les composantes, ni allong les dlais de sa mise uvre dans les universits, comme le prouve le dmarrage prcoce du PRL lUPEC. - LUPEC figure parmi les universits qui ont modifi leur maquette en cours dvaluation interne pour inclure des recommandations du PRL, par exemple en introduisant le continuum professionnalisant de la L1 la L3 (retardant dailleurs par l mme son valuation de plusieurs mois par lAERES). Il et t souhaitable quelle figure donc en rfrence 27 de bas de page 16. - LUPEC a valid trs tt en CEVU les missions de lenseignant rfrent, puis plus tard en CA sa reconnaissance dans le RNA. Elle a travaill et continue de le faire qualitativement et quantitativement sur la question du dcrochage (cf. rapport de la mission parlementaire C. Demuynck Juin 2011). Il est donc dommage quelle nait pas t mentionne page 17. - LUPEC qui a donn toute son importance au BAIP au sein du SCUIO-IP avec un directeur en titre et un rfrent BAIP par composantes nest pas mentionne page 20 paragraphe C1. - LUPEC a dot la DEVE dun Service Statistique Enqutes et Prospective (SSEP) de trois permanents et a accompli depuis 3 ans un travail systmatique de chiffrage et danalyse des % de russite et dinsertion professionnelles par niveau de formation, disciplines et domaines et effectu une premire valuation du PRL. LUPEC aurait donc pu tre cite ce propos en rfrence 37 de bas de page 21.

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REPONSE DE LA PRESIDENTE DE LUNIVERSITE DE CERGY-PONTOISE

Ce rapport argument, qui fait suite aux rencontres in situ que vous avez menes, permet de mettre en lumire les actions de terrain quont su mettre en place les universits depuis quelques annes ; il permet surtout de nuancer la notion dchec en premire anne de Licence et la difficult mesurer avec recul les effets du Plan Russir en Licence, lments essentiels sur lesquels mes quipes avaient particulirement insist lors de votre visite. Il montre galement que le PRL a servi dacclrateur en matire de financement de projets innovants, tout en mettant en vidence limplication durable des universits sur les enjeux de la russite en licence, avant mme que ne soit propos ce Plan. Au nom de luniversit de Cergy-Pontoise, je vous remercie de ce rapport qui, trs largement, restitue lesprit et la lettre des entretiens qui se sont drouls sur site. Je tenais simplement prciser que luniversit de Cergy-Pontoise, ayant un vice-prsident charg des formations professionnelles et des relations avec les entreprises, ainsi quune charge de mission insertion professionnelle, aurait pu tre cite pour ses actions dans ces domaines.

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REPONSE DU PRESIDENT DE LUNIVERSITE LILLE I

Jai lhonneur de porter votre connaissance que je ne souhaite pas apporter de rponse au projet dinsertion.

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REPONSE DU PRESIDENT DE LUNIVERSITE RENNES II

Je tiens souligner la qualit du rapport ralis par la Cour des comptes et vous indique que je nai aucune autre observation apporter.

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REPONSE DE LA PRESIDENTE DE LUNIVERSIT DE BOURGOGNE Le rapport mentionne les units denseignement transversales proposes par luniversit de Bourgogne (culture, sport et engagement tudiant). LUE accs au monde professionnel , gre par la Plateforme Insertion Professionnelle (PFIP) de luniversit de Bourgogne, a t oublie alors mme que cette action est opportunment finance sur les crdits du PRL.. Le rapport mentionne les enseignements pr-professionnalisants dispenss en licence financs sur des crdits du Plan Russite en Licence. Sur ce point, force est de constater que les actions du 3me volet du PRL (en L3) de l'universit de Bourgogne sont quasiment toutes consacres 1'insertion professionnelle, cible thmatique rendue obligatoire auprs des composantes lors de l 'appel projets ddi au PRL 3. Nous souhaitons faire remarquer que la Plate-Forme dInsertion Professionnelle (PFIP) cre l'uB en mai 2007 a anticip la LRU et la mise en place des Bureaux d'Aide lInsertion professionnelle (BAIP). Sur ce thme, l'universit de Bourgogne souhaite attirer l'attention des magistrats de la Cour sur le caractre innovant de notre Plateforme d'Insertion Professionnelle (PFIP) qui intgre le BAIP. - La cration d'une plate-forme d'insertion professionnelle Inscrite dans notre contrat quadriennal 2007-2011, prsente en rponse l'appel projets de la DGES de novembre 2006, la plate-forme d'insertion professionnelle a t cre en mai 2007, parmi les toutes premires en France et avant la mise en place de la LRU. Ses objectifs : contribuer l'laboration de la politique d'insertion, coordonner les actions et en impulser de nouvelles. Son originalit rside dans l'action d'interface qu'elle conduit entre les milieux professionnels, les quipes pdagogiques et les tudiants, couple un rle de pilotage qui permet de lier les travaux d'tudes et de recherche avec l'action. Son organisation de travail : en rseau avec l'ensemble des composantes et services internes, et les partenaires externes. - Des actions transversales mises en place avec toutes les composantes Dans le cadre d'une politique volontariste et coordonne, impliquant toutes les composantes dans la proccupation de l'insertion et dans les actions concrtes, ont t mis en place plus de 15 forums inter-composantes, les ateliers destins aux tudiants (11 thmatiques/niveaux diffrents) voient leurs effectifs doubler chaque anne (2 000 participations en 2010-2011, toutes filires tous niveaux tous sites), une UE transversale connaissance des milieux professionnels a t cre et prs de 5 000 offres de stages et d'emplois ont t accueillies et diffuses. En outre, la PFIP dveloppe des

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ressources numriques en ligne accessibles tous, et cre les moyens utiles la lisibilit du lien entre parcours de formation et emplois. - Un interlocuteur identifi pour les milieux professionnels Force d'un guichet unique , l'activit de la PFIP ne remplace pas les liens dj existants entre les milieux professionnels et les quipes pdagogiques mais constitue un interlocuteur pour les milieux professionnels qui ne sont pas dj inscrits dans des relations, et pour les quipes pdagogiques qui souhaitent les dvelopper. En outre, elle contribue toutes les rflexions et actions partenariales sur l'emploi. - Des missions d'appui spcifiques La PFIP met en outre son expertise au service de plusieurs projets transversaux ou de composantes : Plan russite en licence, volution de 1'offre de formation, rflexion sur les comptences et rdaction des fiches RNCP, insertion des docteurs, articulation orientation/insertion, analyse des processus de professionnalisation, tudes d'insertion.... - Le dveloppement de nouveaux rseaux via de nouveaux moyens Innovant par sa forme (web 2.0) et ses finalits (instrument permettant de dvelopper les relations entre tudiants et anciens tudiants), le e-rseau social de l'uB (www.ub-link.fr) est ddi l'insertion professionnelle dans un principe d'change mutuel entre tudiants et anciens tudiants : les tudiants peuvent notamment bnficier de 1'exprience des tudiants devenus professionnels tandis que ceux-ci peuvent entrer en relation avec leurs futurs stagiaires ou collaborateurs. Le rapport formule la prconisation suivante : dans la perspective de la mise en uvre de l'arrt "nouvelle licence" du 1er aot 2011, procder sans tarder une valuation des cots induits par 1'adoption des nouvelles maquettes d'enseignement qui en rsulteront . Sur ce point, paralllement aux travaux de prparation des maquettes pdagogiques du prochain contrat quinquennal 2012-2016, 1'universit de Bourgogne dveloppe actuellement un logiciel d'valuation des charges d'enseignement (Evalens) qui permettra de rpondre cette recommandation de la Cour. Sur la base des maquettes en cours d'habilitation par le ministre, 1'intgralit de 1'offre de formation en licence et en master a t modlise dans une application de gestion permettant de connatre, l'chelle d'une composante et de l'universit, l'intgralit des cots gnrs par les nouvelles maquettes. Prenant en compte les ventuels liens de mutualisation entre formations valids par les quipes pdagogiques ainsi que des prvisions d'effectifs tablies conjointement avec les responsables de composantes, Evalens permettra d'estimer la charge thorique d'enseignement de chacun des diplmes. A terme, cette donne de gestion sera prise en compte de manire pluriannuelle dans les modalits de dtermination des moyens financiers allous aux composantes.

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REPONSE DE LA PRESIDENTE DE LUNIVERSITE DE CAEN

Linsertion au rapport public annuel 2012 : La russite en licence : le plan du ministre et laction des universits , nappelle aucune observation de ma part.

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REPONSE DU PRSIDENT DE LUNIVERSIT DE BREST

Suite lecture de cet exemplaire, je ne souhaite pas apporter de rponse ce rapport, les lments qui sy trouvent refltant fidlement les changes concernant luniversit que je prside.

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REPONSE DU PRESIDENT DE LUNIVERSITE DE NANTES

Aprs lecture attentive de ce document, je vous informe que je nai pas de remarque particulire ni de corrections y apporter.

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REPONSE DU PRESIDENT DE LUNIVERSITE DE SAVOIECHAMBERY

Je tiens vous remercier de mavoir adress ce projet, dont jai pris connaissance avec attention, et vous informe que je nai pas de rponse apporter ce document.

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REPONSE DU PRESIDENT DE LUNIVERSITE DE STRASBOURG

Jai le plaisir de porter votre connaissance que les lments y figurant refltent les ralits de ltablissement. Tout au plus puis-je me permettre de vous indiquer les quelques lments suivants, susceptibles denrichir le projet reu : - Semble faire figure dexception luniversit de Bourgogne : celleci a cr en 2004 un centre dvaluation et dinnovation pdagogique qui a initi un processus dauto-valuation par les quipes pdagogiques, et, de l, une dmarche visant tirer profit des retours dexprience pour rajuster ou amliorer les actions engages. On peut en rapprocher la dmarche mene luniversit de Strasbourg o, lissue de chaque semestre, les responsables pdagogiques des formations doivent transmettre la Vice-prsidence Formations initiale et continue un bilan financier accompagn dune analyse de limpact des actions de soutien sur les rsultats des tudiants et ce processus, combin avec une valuation par les tudiants, donne lieu un bilan approuv par le CEVU .

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REPONSE DU PRESIDENT DE LUNIVERSITE CLAUDE BERNARDLYON I

Observations dordre gnral : Lanalyse des publics, de leur volution, de la situation de la licence par rapport aux filires slectives, de mme que la constatation de la faible prise en compte de l'investissement des enseignants-chercheurs dans leur activit pdagogique correspondent notre propre perception. Il aurait t judicieux que le rapport dveloppe la question des moyens humains. Les crdits affects ne pallient pas le dficit denseignants ou denseignants-chercheurs, notamment laccroissement de la charge de travail induite par le dispositif dorientation active qui, pour tre gnralis, ncessite du personnel qualifi. Observations particulires : La mesure de lvaporation des tudiants en premire anne de licence ne prcise pas le fait quelle nest pas obligatoirement synonyme dchec. Le faible taux de russite peut sexpliquer par le fait que 40 % des tudiants inscrits en licence Lyon 1, ont une activit salarie temps partiel, afin de pouvoir financer leurs tudes ; cet lment de contexte contribue lchec. Lintgration des bacheliers issus des filires technologiques et professionnelles, dans des voies universitaires non adaptes leur profil, engendre un chec prvisible . La rnovation des plateformes pdagogiques, permise par les crdits PRL , est de nature favoriser la russite en licence Le constat que Luniversit se voit prive dune grande partie des meilleurs bacheliers ne correspond pas la ralit dune universit sciences et sant. Il serait utile de connatre la rpartition des crdits du PRL selon les six axes du cahier des charges, voire plus, si dautres axes ont t retenus. Le PRL na pas, pour ce qui concerne lUCBL, engendr de diminution des effectifs dans les travaux dirigs et les travaux pratiques.

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Troisime partie La gestion publique

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Chapitre I Ladministration territoriale de lEtat

Les sous-prfectures

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Les sous-prfectures

_____________________ PRESENTATION ____________________ Le rseau des sous-prfectures est fond sur la carte des arrondissements, circonscription administrative gnralement absente des structures territoriales des pays europens comparables. Ce niveau dorganisation territoriale de lEtat, situ entre les chelons dpartementaux et communaux, est rest en dehors de la rcente rforme de ladministration territoriale de lEtat. Pourtant, la place des sous-prfectures dans laction publique, comme leur assise territoriale, ont t profondment affectes par les mutations dmographiques, conomiques et sociales du pays. Leur environnement institutionnel et administratif a aussi t significativement transform, avec la dcentralisation, le dveloppement des intercommunalits et des agences et oprateurs publics, et la rcente rorganisation des services dpartementaux et rgionaux de lEtat. En outre, des fonctions traditionnelles des sous-prfectures, notamment le contrle de lgalit et de dlivrance des titres officiels, leur sont retires. La directive nationale dorientation (DNO) du ministre de lintrieur en 2010 prvoit la transformation de toutes les sousprfectures en administrations de mission, autour des sous-prfets, qui, en tant que dlgus des prfets, voient leurs attributions gnralistes raffirmes dans le dcret dorganisation de lEtat dconcentr de fvrier 2010. Cette volution ne retient pas des modes de reprsentation de lEtat moduls selon la varit des territoires. Elle repose avant tout sur le choix du maintien des arrondissements et des sous-prfectures. Or la carte des arrondissements na t que peu remodele afin de ladapter aux ralits contemporaines, en premier lieu en milieu urbain, mais aussi rural.

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Lenqute rcemment conduite par la Cour417 fait aussi apparatre un hiatus croissant entre lintangibilit du rseau des sous-prfectures et les transformations de leur environnement, aussi bien conomique et social quadministratif. Ce niveau infra-dpartemental de ladministration de lEtat devient de plus en plus inconsistant.

Dfinitions
- Larrondissement Larrondissement418 est une circonscription administrative de droit commun de lEtat, subdivision dun dpartement, compose de cantons. Leur nombre est de 342 : 330 en mtropole et 12 en outre-mer. - La sous-prfecture La sous-prfecture dsigne la fois le chef-lieu de larrondissement et les services administratifs sous lautorit du sous-prfet. Il y a des arrondissements sans sous-prfecture : ceux des chefs-lieux du dpartement. Leur nombre est de 238 : 230 en mtropole et 8 en outre mer. - Le sous-prfet Le sous-prfet na pas dattributions propres. Il est le dlgu du prfet de dpartement dans larrondissement et aussi du prfet de rgion depuis fvrier 2010. Il peut recevoir des lettres de mission sur des thmes dpartementaux ou rgionaux. Le secrtaire gnral de la prfecture, ou un secrtaire gnral adjoint, ou un sous-prfet charg de mission, exerce dans les arrondissements chefs-lieux de dpartement, les comptences du sousprfet darrondissement.

La Cour a contrl sur place les sous-prfectures de cinq dpartements (dont la Seine-Saint-Denis et les Hauts-de-Seine) et par questionnaires celles de 32 dpartements (notamment tous ceux des rgions Alsace, Auvergne, et Pays-de-laLoire). Elle a galement interrog ladministration centrale du ministre de lintrieur. 418 Ces arrondissements ne doivent pas tre confondus avec les subdivisions de communes telles que Paris, Lyon et Marseille.

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I - Un rseau administratif progressivement vid de sa substance


Le sous-prfet en tant que dlgu du prfet de dpartement ou de rgion, reoit des missions danimation et de coordination de laction publique. Toutefois, ce rle ne sexerce pas systmatiquement dans le seul ressort de larrondissement. Il peut tre dpartemental, voire rgional. Il nest pas non plus lapanage exclusif des sous-prfets darrondissement, le prfet pouvant confier dautres collaborateurs des missions territorialises. Il existe ainsi une double dissociation : entre les missions du sousprfet et celles de la sous-prfecture, entre larrondissement et laire dintervention du sous-prfet.

A - La rduction des missions traditionnelles


1 - La fin programme des missions de guichet
Si la rforme avait t annonce ds 2004, ce nest qu partir de 2008 et 2009 que lexercice du contrle de lgalit et budgtaire, ainsi que la dlivrance des titres officiels, ont t remis en cause au niveau infra-dpartemental par les dcisions prises dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP).

a) La centralisation du contrle de lgalit dans les prfectures


La rforme du contrle de lgalit, la plus simple, a centralis la prfecture lexercice de ce contrle, la signature des lettres dobservation envoyes par le sous-prfet aux lus tant maintenue. Lconomie attendue est, pour la priode 2009-2010, denviron 450 emplois, soit 8 % des effectifs, en ne conservant quun seul poste en sous-prfecture, pour trier les actes prioritaires selon la stratgie dpartementale de contrle. Cette rorganisation, qui a parfois t anticipe, est en place en 2011 dans tous les dpartements, lexception des grandes sousprfectures o subsistent des ples de contrle de lgalit. A terme, cette rationalisation de lexercice du contrle de lgalit augure, dans le domaine du conseil et de lexpertise aux collectivits territoriales, dune sparation entre la structure administrative locale, qui

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perd toute capacit autonome, et le sous-prfet qui, en sappuyant sur les moyens rorganiss de lEtat, continuerait accompagner les lus.

b) Le retrait de la dlivrance des titres officiels dans les sousprfectures


La rforme de la dlivrance des titres officiels est plus complexe et son avancement moins engag et moins homogne. Ses axes principaux sont, dune part, le transfert des fonctions de guichet pour les personnes de nationalit franaise vers des partenaires publics (mairies pour les demandes de cartes nationales didentit et de passeports) ou privs (professionnels de la vente automobile pour les certificats dimmatriculation des vhicules), dautre part, la centralisation de la dlivrance des titres officiels pour les trangers et les procdures de naturalisation dans les prfectures, sauf dans quelques trs grandes sousprfectures urbaines. Le rseau sous-prfectoral, dcharg des fonctions matrielles de guichet, devrait orienter son activit vers le contrle des procdures par les partenaires de ladministration. Les objectifs dconomie sont estims, pour lensemble du rseau sous-prfectoral, 590 ETP, soit 10 % de ses effectifs.

2 - Une priode confuse de transition pour la dlivrance des titres a) Une grande varit de situations
Les situations locales sont trs varies, depuis le maintien de tous les guichets dans les sous-prfectures dun dpartement jusqu leur fermeture gnrale (23 sous-prfectures ne dlivraient plus aucun titre et 85 ne dlivraient plus de cartes grises en juin 2011), du maintien des comptences pour les titres des trangers la centralisation complte en prfecture. Cette diversit de situations se retrouve parfois entre sousprfectures dun mme dpartement avec des services de guichet gomtrie variable . Cet tat de fait nest gure comprhensible pour les citoyens, car trop diffrenci selon les implantations et les titres dlivrs. Il nexistait plus, au niveau national, fin 2011, de carte cohrente de lexercice des missions de dlivrance des titres dans les sousprfectures.

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LES SOUS-PREFECTURES

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Certaines difficults ne sont pas de la responsabilit directe du ministre de lintrieur, comme les retards techniques dans les applications informatiques ou juridiques dans la production des textes rglementaires. Dautres, en revanche, relvent dun pilotage insuffisant. Par exemple, le rythme et les conomies en effectifs du basculement de la dlivrance des certificats dimmatriculation vers les professionnels de lautomobile ont t surestims. Si ladaptation de la configuration des guichets aux contraintes locales par les prfets est comprhensible, labsence de pilotage, voire de visibilit, par les services centraux du ministre lest moins. La cration de ples spcialiss dans des sous-prfectures importantes, par exemple pour les naturalisations, est une option qui peut se rvler intressante. Elle a cependant t plus le fait dinitiatives locales que le fruit dune rflexion de lchelon central qui sest alors trouv en porte faux par rapport ses propres consignes et objectifs. Une actualisation du cadre national prvu pour la rforme de la dlivrance des titres, la lumire dune mise en application plus dlicate et moins uniforme localement que prvue, serait opportune. Elle est surtout ncessaire pour viter un traitement trop disparate de la dlivrance des titres officiels.

b) Un manque daccompagnement social


La gestion de la rforme des guichets par le ministre de lintrieur a peu anticip les difficults humaines propres aux sousprfectures. Sa mise en uvre repose sur le volontariat des agents. La mobilit contrainte, qui aurait pu tre justifie par la perte des missions de ladministration daffectation, a t carte. Aussi aucun dispositif daccompagnement social et financier des mutations na-t-il t prvu. De surcrot, laffectation des agents directement en sous-prfecture, et non au niveau dpartemental, est un obstacle majeur leur redploiement. De plus, la mobilit naturelle des effectifs sous-prfectoraux est faible. Les gestionnaires locaux se trouvent ainsi dmunis pour adapter laffectation de leurs personnels aux nouvelles organisations rsultant de ces rformes. Apparaissent ainsi des dsquilibres contraires aux objectifs de rationalisation attendus : dune part, des carts existent entre plans de charge et moyens au dtriment des prfectures et grandes sousprfectures qui conservent et renforcent leurs missions ; dautre part,

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plutt que de concentrer les comptences la prfecture, souvent de taille dj modeste, il a parfois t ncessaire, pour utiliser les emplois disponibles dans les sous-prfectures, dclater entre elles les comptences dpartementales. Les effets attendus de mutualisation au chef-lieu sont alors perdus. Au total, le respect des objectifs globaux de baisse des emplois prvus par ces deux rformes a t tenu, mais avec une dclinaison locale parfois difficile. Cette situation sexplique principalement par linertie de la carte des sous-prfectures, alors que des regroupements auraient permis de mieux rpartir les tches et les moyens.

B - Dinfimes adaptations
La rorganisation densemble du rseau des sous-prfectures na pas t retenue comme objectif par la rvision gnrale des politiques publiques, la diffrence des autres niveaux dconcentrs de lEtat. Dans un premier temps, ladaptation du rseau partir dune analyse pragmatique privilgiant les ralits locales a t mentionne, puis in fine le mandat donn au ministre de lintrieur ne recouvre que ladaptation des sous-prfectures lvolution de leurs missions , ce qui semble exclure le format du rseau lui-mme. Pourtant, de nombreuses tudes ont t conduites sur ce thme, notamment en prparation de la rvision gnrale des politiques publiques, partir des propositions de modifications demandes aux prfets de rgion en juillet 2007. Aucune synthse nationale de ces travaux na t, toutefois, prsente. Le format du rseau aurait pu tre adapt et allg, tout en maintenant une prsence tatique. Sont possibles des jumelages de postes territoriaux, des nominations de conseillers dadministration de lintrieur et de loutre-mer (CAIOM) en lieu et place de sous-prfets, la cration de maisons de lEtat ou dantennes en lieu et place des sousprfectures. Il a cependant t fait un usage restrictif de ces options, dont les quelques expriences ont t souvent informelles, donc rversibles.

1 - Deux cas de jumelage de postes territoriaux


La vacance longue dun poste territorial sans titulaire et lexercice dun intrim par un autre sous-prfet permettent dvaluer les adaptations possibles du maillage territorial. Cette approche pragmatique

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naboutit pas toujours rationaliser durablement lorganisation sousprfectorale. Le plus souvent, des vacances prolonges, qui navaient pas pos de problmes particuliers, ont nanmoins t suivies de nominations sur le poste territorial vacant. Parfois, lintrim se poursuit durant plusieurs annes sans quune dcision formelle de jumelage ou de nomination dun conseiller dadministration de lintrieur et de loutre-mer soit prise. La situation du poste de sous-prfet reste comme suspendue. Sur un total de 342 arrondissements et 238 sous-prfectures, il ny a eu que deux cas de jumelage de postes territoriaux sous lautorit dun seul sous-prfet, pour les arrondissements de Bellac et de Rochechouart depuis 2010, pour les arrondissements dHaguenau et de Wissembourg depuis septembre 2011. Le principe dun autre jumelage serait dcid, mais non encore ralis.

2 - Les rares nominations de conseillers dadministration de lintrieur et de loutre-mer (CAIOM)


Le bilan de la mise en place de conseillers dadministration de lintrieur et de loutre-mer nest pas plus fourni. Fin 2011, seuls trois conseillers avaient t nomms, deux en mtropole et un outre-mer. Or le dcret du 17 octobre 2007 qui institue cet emploi a t suivi dun arrt du ministre de lintrieur en date du 28 mai 2008 qui recense 115 postes territoriaux susceptibles dtre tenus par un conseiller. Cet arrt a fix un premier contingent de 15 postes pourvoir dans des arrondissements de moins de 80 000 habitants. Cette facult na donc quasiment pas t utilise. Lexamen des cas de jumelage ou de nominations de conseillers montre quil sagit surtout de solutions par dfaut par rapport des projets plus radicaux, comme les fusions darrondissements ou les modifications de primtres.

3 - La transformation inaboutie de sous-prfectures en maisons de lEtat


Des exprimentations de revitalisation des sous-prfectures ont t tentes, en accroissant la dconcentration des procdures en leur faveur. Linitiative sous-prfecture plus en 1996 ou le dispositif de dlgation interservices en 1999 ont t des tentatives de

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renforcement. Elles ont t vaines face aux mouvements de dcentralisation et de resserrement de lorganisation tatique. Le concept de maison de lEtat figurait dans la directive nationale dorientation de 2004. Il sagissait de runir autour de la sousprfecture les reprsentations dautres services dconcentrs de lEtat, voire doprateurs publics assurant galement un accueil du public. De 2004 2011, un seul projet est connu. Il correspondait la suppression, dcide en 2009 mais non encore ralise, de larrondissement de Boulogne-sur-Seine et de sa sous-prfecture, transformer en maison de lEtat . En 2011, il ntait plus question que de maintenir des guichets pour les titres aux trangers et des bureaux pour certaines rglementations, telle que la gestion des expulsions locatives. Aucune autre administration ou oprateur public nest concern. De facto le projet consiste crer une antenne fonctionnelle, dcouplant lactivit dun site administratif de la prsence permanente dun sous-prfet territorial. La nouvelle directive nationale de 2010 na plus fait rfrence aux maisons de lEtat, voquant seulement la possibilit dorganiser des permanences des services dconcentrs en sous-prfecture ou la cration de ples de comptences darrondissement runissant intervalles rguliers les services de lEtat . Pourtant, de nombreuses rflexions locales, conduites dans les prfectures, envisagent des modes dorganisation proches des antennes, parfois avec une ambition plus vaste de remembrement des arrondissements, sans quaucun de ces projets nait vu le jour.

C - Le projet de la sous-prfecture de mission


1 - Une vocation dj reconnue aux sous-prfets
La directive nationale dorientation de 2010 a rig toutes les sous-prfectures en administration de mission, qualifie de poste avanc ou de tte de pont de lEtat territorial , centre sur le sousprfet, appuy par une quipe restreinte dagents. Cette rnovation fonctionnelle prsente comme majeure nest, en ralit, que la raffirmation dune comptence gnraliste toujours reconnue au sous-prfet et dj mise en uvre, y compris dans les domaines de la scurit publique et de la gestion de crise.

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On doit surtout y voir le constat de la perte des missions administratives de la sous-prfecture et le besoin dune meilleure adquation des comptences des agents avec les missions du sous-prfet.

2 - Un cadre trop gnral aux moyens encore imprcis


Un plan national de formation a t adopt par le ministre de lintrieur en octobre 2011, dont la dclinaison pour les personnels des sous-prfectures est en cours. Or leur transformation systmatique implique un travail lourd, non seulement de reconversion (au profit, comme lindique la directive, de ceux qui le souhaitent et le peuvent ), mais aussi des mutations deffectifs qui ne pourront tre ni tous maintenus, ni tous reconvertis. La rforme des missions traditionnelles des sous-prfectures conduisant dj de fortes reconversions des effectifs, la mise en uvre de mesures nouvelles risque dtre difficile. Le cot na pas encore t valu. Loption de la sous-prfecture de mission aurait t plus soutenable si les sites concerns avaient t pralablement slectionns. Une volution plus diffrencie des sous-prfectures aurait pu tre exprimente, avec, par exemple, des antennes de prfectures points dinformation et daccueil (lappellation de maison de lEtat pouvant alors tre utilise), la transformation slective, et non pas systmatique, de sous-prfectures en administration de mission, lorsque la densit des politiques ou des interventions de lEtat le justifie, et le maintien de sous-prfectures de plein exercice dans les arrondissements principaux. De surcrot, la rforme des collectivits locales, dcide par la loi du 16 dcembre 2010, reste prendre en compte.

II - La carte anachronique des arrondissements


Larrondissement est une circonscription qui a perdu sa consistance administrative en raison de la dcentralisation et de la rorganisation de ladministration de lEtat. Cet videment ne laisse comme seul rseau systmatiquement organis sur cette maille territoriale que celui des sous-prfectures : la directive nationale dorientation (DNO) du ministre de lintrieur en 2004 mentionnait dj la perte de pertinence de la structuration en arrondissements de ladministration dEtat .

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Pour autant, la carte des arrondissements est reste quasi intangible.

A - Un nombre darrondissements en hausse


En deux sicles, si le nombre des dpartements est rest relativement constant, malgr les variations de primtre du territoire national, le nombre des arrondissements a connu une volution plus fluctuante. En 1800, la France comprenait 371 arrondissements. En 1926, 106 arrondissements ont t supprims, avec, cette date, dans une France rurale et peu modernise, ltiage le plus bas du nombre darrondissements depuis leur cration, 279. La rforme de 1926 a t justifie, lpoque, par la modernisation de lEtat et lamlioration des modes de communication. Depuis, 51 arrondissements ont t recrs ou crs, soit prs de la moiti des suppressions : 32 avant 1946, 19 depuis 1962. Les crations darrondissements intervenues depuis 1962 correspondent la prise en compte de lurbanisation de certains territoires, mais ni de faon totalement corrle la dmographie (le dernier arrondissement cr est celui dArcachon pour 127 000 habitants en 2006, en-dessous de la moyenne nationale), ni selon des critres stables (larrondissement de Saint-Denis a t supprim en 1964 et recr en 1993 pour une population de 340 000 habitants). Si le dcoupage de 1926 avait t conserv et en prenant en compte les crations postrieures 1962, ncessites globalement par lurbanisation du pays, le nombre darrondissements mtropolitains serait de 298 contre 330 aujourdhui. Au total, la priode contemporaine est caractrise, la diffrence des plus anciennes, par des crations darrondissements sans suppression.

B - Des carts dmographiques croissants


Laugmentation de la population franaise depuis 1800 (+ 131 %) et depuis 1926 (+ 55 %) a entran mcaniquement laugmentation du nombre moyen dhabitants par arrondissement : 68 000 en 1800 et 190 000 en 2009. Toutefois, cette moyenne est peu significative. Elle recouvre un spectre trs large : la population dun arrondissement va de 8 300 habitants pour celui de Barcelonnette (Alpes-de-Haute-Provence)

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1,5 million pour celui de Lyon (Rhne). Sur les 330 arrondissements mtropolitains, seuls 22 (dont 7 en Ile-de-France) ont une population suprieure 500 000 habitants. Ces 22 arrondissements concentrent 17,7 millions dhabitants, soit 28 % de la population mtropolitaine. Cette moyenne ne concide pas avec la moyenne dmographique des sousprfectures, en raison des arrondissements chefs-lieux, qui nont pas de services distincts de la prfecture. La dmographie moyenne dun territoire, o concident arrondissement et sous-prfecture, est de 137 000 habitants. Les carts de population saccroissent de faon constante. Trs stable, la carte des arrondissements les moins peupls (40 ayant moins de 50 000 habitants en 2009) est reste quasi identique depuis le recensement de 1836, alors que leur population baissait de moiti et que leur part dans la population nationale tait divise par 4. Symtriquement, les 22 arrondissements les plus peupls ont vu leur population crotre de 80 % depuis 1960. Au total, 48 % des arrondissements ont moins de 100 000 habitants et 25 % moins de 60 000.

C - Des primtres marginalement remanis


1 - Le poids prgnant de lhistoire
Une fois les paramtres naturels pris en compte, la densit de la carte actuelle des implantations et sa grande htrognit nont plus pour seul fondement que la rfrence historique. Les dpartements du Haut-Rhin (750 000 habitants) et du BasRhin (1 million dhabitants) comptent respectivement cinq sousprfectures, le mme nombre que le dpartement du Nord dont la population est de 2,5 millions dhabitants. La Moselle (un million dhabitants) compte neuf arrondissements et sept sousprfectures, alors que la Loire-Atlantique (1,2 millions dhabitants) a quatre arrondissements et trois sous-prfectures. La carte hrite de lorganisation administrative allemande de lAlsace- Moselle na pas t modifie. La Charente-Maritime (600 000 habitants) compte cinq sousprfectures, dont trois regroupes au centre du dpartement, totalisant 250 000 habitants et toutes moins de 40 km les unes des autres. Les dpartements de grande faade maritime population comparable

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comptent trois sous-prfectures pour les Ctes-dArmor (590 000 habitants) ou deux pour le Morbihan (710 000 habitants). Au sein des dpartements, les carts entre les arrondissements urbains et les autres sont considrables et leur primtre ne correspond plus aux modes de peuplement et aux limites intercommunales : larrondissement de Bordeaux reprsente lui seul 72 % de la population de la Gironde qui compte pourtant cinq autres arrondissements. Il comprend 77 communes dont 52 hors de la communaut urbaine de cette agglomration.

2 - Les modestes tentatives dajustement


En labsence de rvision gnrale du nombre des arrondissements, une approche par des amnagements de leurs limites est en cours depuis 2004. Les projets de modifications sont laisss linitiative des prfets de dpartement et la dcision confie aux prfets de rgion, en application de larticle 135 de la loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales. La plupart des projets poursuivent un double objectif : dune part, accrotre la cohrence territoriale entre les arrondissements, afin dadapter leurs limites aux contours des bassins de vie ou aux primtres des structures intercommunales ; dautre part, rquilibrer leur population par un renforcement des arrondissements priphriques par rapport larrondissement chef-lieu. Depuis 2004, vingt projets ont t mens terme, concernant 52 arrondissements. Ces rajustements territoriaux nont donc concern que 15 % des arrondissements mtropolitains. Des remaniements significatifs, rvisant la totalit de la carte dpartementale, nont touch que six dpartements. De surcrot, certains dentre eux nont pas pu faire concider la carte de la reprsentation tatique avec celle des nouvelles structures intercommunales. Enfin, certaines situations archaques nont jamais t corriges, telles que lexistence formelle darrondissements (Thionville est et ouest) ou le maintien de circonscriptions dites ville et campagne Metz et Strasbourg. Le bilan des rajustements gographiques est modeste et ingal quant ses effets de rationalisation et dquilibrage. On peut le regretter, car lexamen des oprations ralises montre que, dune part, la modification des primtres redonne une certaine

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substance des arrondissements en voie de rgression que, dautre part, les nouvelles limites correspondent mieux aux bassins de vie actuels.

III - Une gestion nationale courte vue


A - La mconnaissance des cots
1 - Un suivi lacunaire des charges
Le ministre de lintrieur ne dispose pas dvaluation globale du cot des sous-prfectures. Ce cot nest pas calcul, comme si cette connaissance tait sans intrt en raison de limmuabilit du rseau et de la rigidit des dpenses qui en dcoule. Deux approches estimatives ont t conduites : lune en extrapolant quelques estimations locales, lautre en partant de donnes nationales globales. Les prfectures ne connaissent pas le cot complet de leurs sousprfectures, car il ny a pas de comptabilit locale danalyse des cots. Il est vrai quelles ne portent pas dans leur budget les charges de personnel, quelles ont progressivement mutualis de nombreuses dpenses afin de raliser des conomies. Par ailleurs, les crdits immobiliers sont rgionaliss ou nationaux. La dotation alloue aux sous-prfectures, en tant que centres de cots, a ainsi un caractre rsiduel, correspondant aux charges les plus courantes. Quelques prfectures ont cependant valu les charges de leur rseau. Ces valuations sont circonstancielles et non actualises. Sous ces rserves, on peut retenir un cot moyen national complet (hors travaux immobiliers) et actualis de 900 000 , ce qui valoriserait le cot de ladministration sous-prfectorale 220 M. Au plan national, les effectifs des sous-prfectures reprsentent environ 20 % des effectifs du programme budgtaire Administration gnrale et territoriale de lEtat . En tenant compte de la moindre qualification de leur personnel, on peut estimer que les dpenses de rmunration des sous-prfectures ne reprsentent que 15 % des dpenses totales. Ce ratio de 15 % appliqu aux dpenses du programme (1,65 Md en 2010) donne un cot de ladministration sous-prfectorale denviron 250 M.

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Lanalyse depuis 2006 des dotations alloues aux sousprfectures, mme trs loignes de leurs cots complets, offre quelques enseignements : une tendance gnrale une baisse rapide et plus que proportionnelle par rapport aux moyens dpartementaux ; un montant trs faible des crdits sous la responsabilit du sous-prfet (parfois quelques dizaines de milliers deuros pour les petites sous-prfectures) dans un cadre de plus en plus centralis, entranant in fine une inconsistance de la notion de sous-prfecture au plan budgtaire, sauf pour les plus importantes.

2 - Des pistes dconomies peu tudies


A lexception dun rapport conjoint de plusieurs inspections ministrielles sous lgide de linspection gnrale de ladministration en avril 2006, portant sur lavenir des sous-prfectures, rares sont les hypothses dconomies tudies. Parmi plusieurs hypothses, deux pistes dconomies avaient t mises en avant : le renforcement de lquipe collgiale autour du prfet avec la suppression de postes territoriaux, et la cration d antennes sans sous-prfet, dessinant un chemin de rforme, pour lequel des estimations budgtaires avaient t esquisses. Ces perspectives dvolution nont pas t reprises dans la directive nationale dorientation de 2010, ni leurs prvisions dconomies actualises. Des constats transversaux, comme le poids des charges lies la rsidence du sous-prfet et limpact de la dilution des effectifs en raison du grand nombre de sous-prfectures de petite taille, rejoignent les constats de la Cour. Les quelques innovations ralises ne font pas lobjet dun cadrage budgtaire suffisamment attentif. Par exemple, la nomination de conseillers dadministration de lintrieur et de loutre-mer, en labsence de consignes claires sur leur statut et le caractre dfinitif de leur substitution un sous-prfet, nentrane pas dconomies sensibles, car les emprises immobilires restent inchanges, en particulier les rsidences qui continuent tre entretenues. Le ministre devrait clarifier la porte de ces nominations pour quelles aient un impact budgtaire. Il est regrettable que le ministre nvalue pas les sources potentielles dconomies de diverses hypothses de rorganisation. Les contraintes budgtaires prsentes et futures devraient linciter une active rflexion prospective.

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B - Une gestion des effectifs sans perspective


1 - La rduction des effectifs
Si les frais de personnel de ladministration territoriale ont progress de 15 % entre 2006 et 2010, les dernires annes ont t marques par une baisse : de 4,5 % entre 2008 et 2010 et 2,5 % de 2009 2010. Les effectifs affects en sousprfectures, 5 580 en 2010, ont baiss de 4,8 % par rapport 2009, soit presque deux fois plus que lensemble des effectifs de ladministration territoriale. Cette baisse a reprsent 38 % de celle gnrale, alors que les personnels des sous-prfectures ne reprsentent que 20 % des effectifs territoriaux. Au vu des situations locales, on peut supposer que le mouvement a t galement plus fort au cours des annes antrieures. Toutefois, ladministration centrale ne dispose pas dlments sur lvolution des effectifs sous-prfectoraux par fonctions et par sites avant 2010. Comme il nexiste pas dorganigramme-type, ni deffectif de rfrence pour les sous-prfectures, un suivi national systmatique se rvle quasi impossible pour le niveau infra-dpartemental. Ce nest qu partir de 2011 que ladministration centrale a pris la mesure des disparits dans la baisse des effectifs selon le degr dapplication locale des rformes (fermeture des guichets et fin du contrle de lgalit). La baisse la plus marque concerne les relations avec les collectivits territoriales : - 21,5 %. La dcroissance plus modeste des effectifs de laccueil du public et ladlivrance des titres (- 4 %) tmoigne que la rforme des guichets na pas encore produit son plein effet et que ladquation avec les objectifs nationaux est loin dtre parfaite. Certaines missions, qui nont plus que des effectifs rsiduels, ne devraient pas tre maintenus terme dans les sous-prfectures (72 agents pour les lections).

2 - Des seuils critiques atteints pour les petites sous-prfectures


En raison de la grande disparit des sous-prfectures et de labsence deffectif de rfrence, le calcul dun effectif moyen a peu de sens.

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En revanche, lexamen de la situation des sous-prfectures par strates fait apparatre la contraction des ressources humaines des plus petites sous-prfectures, qui sont les plus nombreuses. Leur effectif moyen est infrieur dix agents, toutes fonctions confondues (y compris personnels des rsidences et techniques), avec de grands carts. Dans la mme et dernire strate, certaines sous-prfectures peuvent avoir 7, voire 6 agents, et dautres 16. Certaines disposent de plusieurs agents dencadrement, dautres nen ont quun seul, voire aucun lexception du sous-prfet. Dans certains dpartements, ayant un grand nombre dimplantations de taille modeste, les effectifs peuvent tre tous infrieurs 8 agents, constituant alors la fois un seuil critique pour le maintien des structures et une dilution trs contraignante pour la gestion des personnels au niveau dpartemental. Pour ce type de sous-prfecture, laffaiblissement des ressources humaines, invitable au regard du contexte budgtaire et des rformes en cours, conduit sinterroger sur la prennit dun modle unique de reprsentation locale de lEtat, ainsi que sur la facult pratique de le transformer partout en administration de mission. Derrire limportante faade du maillage territorial, la substance humaine du rseau sous-prfectoral est aujourdhui trs amoindrie.

C - Labsence dune politique immobilire


1 - Des implantations souvent disproportionnes, inadaptes et coteuses a) Un parc immobilier surdimensionn
Les sous-prfectures reprsentent 36 % du nombre des btiments prfectoraux. Les usages rsidentiels (logement et lieux de rception) prdominent. Cet usage est valu au niveau national 38 % des surfaces des sous-prfectures, devant les locaux administratifs (32 %) et techniques (30 %). En pratique, la majeure partie des surfaces techniques doivent tre rattaches aux usages rsidentiels. Dans maints endroits, les surfaces rsidentielles reprsentent plus de la moiti des surfaces totales, parfois mme plus du double des locaux administratifs. Dans certains cas extrmes, la surface rsidentielle dpasse 1 000 m pour 400 m de locaux administratifs. En outre, ces derniers sont eux-

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mmes souvent disproportionns en raison de la baisse des effectifs et de la disparition progressive des guichets. Ainsi, dans dautres cas extrmes, les services administratifs disposent de plus de 1 000 m pour une dizaine dagents. Les fondements historiques de ce parc immobilier expliquent de telles situations de moins en moins conformes aux conditions actuelles de la vie publique : dclin des fonctions traditionnelles de reprsentation, changement des profils personnels et familiaux des sous-prfets et de leurs attentes, exigence accrue de fonctionnalit des locaux, rationalisation de la gestion immobilire afin dviter des charges excessives. Ces disproportions touchent dabord les petites sous-prfectures.

b) Des capacits budgtaires hors de proportion


Aucune donne globale sur la charge immobilire des sousprfectures ne peut tre produite par le ministre de lintrieur qui na, au demeurant, jamais ralis denqute nationale sur les besoins de ce patrimoine spcifique et dispers. Lanalyse est rendue complexe par lintervention de trois niveaux budgtaires : national pour les travaux de capacit et de modernisation, rgional pour lentretien du gros uvre, dpartemental pour lentretien courant. En 2010, 12 % du programme national dquipement, qui couvre toutes les implantations prfectorales, a t consacr aux sousprfectures (pour 36 % du patrimoine et 238 sites), soit 4,5 M. Une fois dfalqus les crdits pour la reconstruction de la sousprfecture de Mulhouse, il subsiste 2,2 M pour le reste de ce rseau. Si les crdits rgionaux sont ajouts, ce sont environ 17 % des moyens nationaux et rgionaux qui sont destins aux sous-prfectures. Au niveau dpartemental, beaucoup de prfectures ne sont plus capables dassurer lentretien courant lorsquelles supportent de nombreuses sous-prfectures. Elles doivent alors faire appel, pour des oprations urgentes mais trs modestes, aux crdits nationaux dont ce nest pas la vocation. Ce vaste patrimoine prsente de fortes contraintes de gestion dues son frquent caractre historique, son imbrication entre les diffrents usages, sa faible adaptation aux modes de fonctionnement contemporain et sa mise aux normes trs incomplte. Cette dernire exigence est contraignante. Elle absorbe une part majeure des crdits, parfois pour des

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sites qui nauraient pas ncessit ces dpenses si des choix explicites sur leur prennit ou leurs vocations dfinitives (accueil du public, par exemple) avaient t faits. Les budgets immobiliers, prvus en rgression pour les exercices futurs, spuisent porter un tel patrimoine sans arbitrage prcis sur son devenir.

2 - Une stratgie nationale dfinir


Mme si les oprations de modernisation ont plutt privilgi les sites dIle-de-France, le choix des projets est essentiellement contingent, en fonction des opportunits locales, lintangibilit de la carte noffrant pas de critres discriminants. Au plan fonctionnel, des besoins qui peuvent tre jugs secondaires, voire terme obsoltes, comme la modernisation de halls daccueil dans des sous-prfectures moyennes, ont t financs, alors que des oprations au caractre manifestement prioritaire naboutissent pas. La situation immobilire de la sous-prfecture de Saint-Denis est un exemple marquant. Afin dallger la gestion des flux des trangers aux guichets saturs de la prfecture de Bobigny et de rapprocher ces guichets des populations concernes (larrondissement compte environ 158 000 ressortissants trangers en situation rgulire), il a t dcid de redcouper le dpartement en crant une nouvelle sous-prfecture en 1993, alors que la cration dune simple antenne pour la dlivrance des titres aux trangers avait t galement possible. Or en 2011, aprs de multiples changements, la sous-prfecture est loge sur trois niveaux dans des locaux lous dans un immeuble dhabitation sociale. Le rez-de-chausse, transform en hall daccueil, a une surface de 235 m et ne dispose que de 56 places assises. A titre de comparaison, la sous-prfecture de Montluon, restructure en 2009 pour un cot de 3,5 M, dispose de prs de 500 m de hall et de guichets. Dans de telles conditions matrielles, il a t impossible de transfrer Saint-Denis la totalit des comptences du service des trangers et le site de Bobigny a continu faire face une affluence difficilement absorbable. En 2009, lEtat a acquis les anciens locaux du journal lHumanit (7 000 m pour 12 M) pour y installer, dans la moiti des surfaces, la sous-prfecture. Selon la dernire tude disponible, les cots de restructuration seraient de lordre de 19 M. Si ce programme de travaux tait dcid, le transfert des attributions concernant la population trangre pourrait tre envisag vers 2014. Dans la meilleure des

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hypothses, ce serait donc vingt-et-un ans aprs la cration de la sousprfecture que lobjectif initial, correspondant des besoins jamais dmentis et toujours croissants, serait ralis. Il est regrettable quaucune priorit nait t accorde ce projet alors que des restructurations lourdes taient conduites ailleurs sans un tel degr durgence ni de sensibilit.

3 - La mise disposition gratuite : un prtexte limmobilisme


Une des raisons affiches de labsence de politique immobilire volontariste des sous-prfectures est le rgime de la mise disposition des biens titre gratuit par des collectivits territoriales. Toutes modifications des implantations, mme si elles rpondent mieux aux besoins et amoindrissent les cots dentretien, auraient pour consquence une charge supplmentaire, en acquisition ou en loyer. Cette position mriterait dtre rexamine la lumire des intrts rciproques de lEtat et des collectivits propritaires. La valorisation des biens des collectivits territoriales peut tre recherche avec lobjectif de rendre lEtat propritaire de biens conformes ses besoins et moyens, grce un partage du fruit de cette valorisation dans un cadre conventionnel. Il ny a pas dobstacle lgal de telles ngociations, qui parfois ont dj eu lieu dans certains dpartements et qui concernent tant les locaux administratifs que rsidentiels. Le ministre estime, pour sa part, que la modification de la loi sur les mises disposition de biens lEtat est un pralable. La seule rfrence la gratuit de la mise disposition des btiments ne saurait suffire pour fonder une gestion de long terme : les locaux devenant, avec les volutions en cours, de plus en plus disproportionns, inadapts et onreux pour les budgets disponibles.

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_________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________ Ltat actuel du rseau des sous-prfectures appelle une approche stratgique et de gestion plus vigoureuse et audacieuse. La discordance entre les processus de modernisation qui sont en cours au sein de lEtat et lapparence immuable des sous-prfectures apparat dautant moins tenable que lorganisation des collectivits locales devrait sinscrire, dans les prochaines annes, dans divers mouvements de rationalisation. Le choix dune voie unique, sous forme dadministrations de mission, ne prend pas suffisamment en compte la diversit des situations locales et le dprissement actuel du rseau, mais aussi la diversit des modes dvolution possibles. Des marges nombreuses existent : amnager la carte des arrondissements, adapter les formes de prsence et reprsentation de lEtat sans exclure par principe des suppressions de site, mutualiser les moyens humains de ladministration prfectorale au plan dpartemental, proportionner les implantations immobilires. Aussi la Cour formule les recommandations suivantes : En ce qui concerne lorganisation territoriale : 1. adapter la carte des arrondissements aux ralits sociodmographiques et administratives actuelles ; 2. mettre les primtres des arrondissements urbains en adquation avec les mtropoles et des arrondissements pri-urbains avec les intercommunalits dagglomration ; 3. sortir de situations indcises sur lavenir des arrondissements et sous-prfectures les plus petits, en examinant leur situation concrte et en assurant la viabilit des sites maintenus ; En ce qui concerne la gestion du rseau des sous-prfectures : 4. dterminer les conditions humaines, sociales, budgtaires et immobilires ncessaires la transformation des sous-prfectures en administration de mission et adopter une approche plus slective et plus diffrencie ; 5. en dduire les amnagements du rseau (antenne, jumelage, conseillers dadministration territoriale) mettre en place, selon un pilotage national et dans un cadre prenne 6. cadrer leur mise en uvre afin de dgager des conomies, principalement au plan immobilier ;

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7. arrter une stratgie immobilire adapte aux orientations fonctionnelles et aux moyens budgtaires pour rduire et rationaliser le parc immobilier ; 8. engager des rengociations, droit constant, avec les dpartements pour la mise disposition des btiments, sans exclure aprs un dlai, le recours la loi ; 9. rviser lapplication de la rforme de la dlivrance des titres pour corriger les disparits dans laccs aux guichets, lorganisation des tches et lallocation des personnels.

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SOMMAIRE DES REPONSES

Premier ministre

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Destinataire nayant pas rpondu Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement

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REPONSE DU PREMIER MINISTRE

En rponse votre courrier relatif au projet dinsertion intitul Les sous-prfectures , destin figurer dans le rapport public annuel de la Cour, je vous prie de trouver ci-joint, la lettre du ministre de lintrieur, de loutre-mer, des collectivits territoriales et de limmigration.

LETTRE DU MINISTRE DE LINTERIEUR, DE LOUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LIMMIGRATION J'ai pris connaissance, en qualit de ministre charg de l'administration territoriale et ce titre responsable de la mission Administration gnrale et territoriale de l'Etat (AGTE) et du programme 307 administration territoriale, du projet d'insertion au rapport public intitul Les sous-prfectures ? que vous m'avez communiqu, la suite des nombreux changes intervenus avec mes services pour rpondre l'ensemble des questions que la Cour a souhait aborder. A la demande du Premier ministre, qui m'a naturellement charg de vous rpondre, je souhaite vous faire part des observations suivantes sur les considrations que dveloppe ce document, qui me semble reflter un diagnostic incomplet de la situation et des perspectives concernant l'organisation du rseau territorial des sous-prfectures et les missions des sous-prfets d'arrondissement. Il me semble tout d'abord ncessaire de raffirmer que les sousprfets et les sous-prfectures rpondent un vritable besoin d'administration et d'animation des territoires. La double fonction de reprsentation et de coordination de l'action de l'Etat l'chelon infra dpartemental est devenue d'autant plus sensible que les rcentes rformes ont conduit la grande majorit des agents des services dconcentrs tre regroups aux chefs-lieux de dpartement et de rgion, voire mme au sein de services comptence interrgionale ou nationale. L utilit de la sous-prfecture ne se mesure pas seulement la population permanente de l'arrondissement en question mais aussi l'aune d'autres facteurs tels que le nombre de collectivits, les flux de population ou encore l'ampleur des risques. Loin d'tre subsidiaires ou dsutes, les missions du sous-prfet et des sous-prfectures rpondent ainsi des demandes fortes et identifies : - une demande de proximit exprime par les interlocuteurs de l'Etat ; alors que les lieux d'expertise, de dcision et de recours ont tendance s'loigner des territoires ;

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- une demande croissante de protection contre toute forme de risques : dlinquance, risques industriels, sanitaires, climatiques, mais aussi les risques conomiques, sociaux, territoriaux (dsindustrialisation, dsocialisation, dsertification...), risques qui ne peuvent tre correctement apprhends qu'avec une bonne connaissance du territoire et de ses acteurs ; - une demande de veille et d'appui : la crise financire a mis en lumire le rle des sous-prfets dans la dtection des entreprises en difficult, l'organisation de tour de table avec les acteurs financiers et conomiques, voire la ngociation avec les financeurs... ; - une demande d'arbitrage en raison de la multiplication des conflits d'usage du territoire qui opposent des intrts conomiques, politiques et environnementaux et ncessitent un arbitrage impartial ; - une demande croissante de conseil : par les lus, (conseil juridique mais aussi conseil en matire de conduite de projet...), par les chefs d'entreprises, par les autres partenaires de l'Etat ; - un besoin, exprim tout autant par les lus que par l'ensemble des citoyens, de mise en cohrence des interventions de l'Etat : avec l'mergence de nouveaux acteurs tatiques sur lesquels le prfet n'a pas une pleine autorit (ARS, Ple emploi, units territoriales des directions rgionales...), cette revendication trouve aussi une nouvelle lgitimit. Dans la pratique, les sous-prfets et leurs quipes agissent de plus en plus comme des dveloppeurs locaux, reprsentants l'Etat dans la mise en uvre de dispositifs prioritaires sur leur territoire. Ils consacrent ainsi une part croissante de leur action territorialiser les politiques publiques, c'est-dire les dcliner d'une faon cohrente avec les enjeux de l'arrondissement, en mettant en synergie les acteurs, notamment dans le cas de politiques transversales telles que la politique de la rnovation urbaine, o l'Etat, les agences, les collectivits territoriales et le milieu associatif doivent imprativement travailler ensemble. Ce rle d'assemblier des politiques publiques, de mdiateur et de facilitateur guide en effet l'action des sous-prfectures dont chacune doit apparatre, pour les lus locaux comme pour les services dconcentrs de l'Etat, comme le poste avanc de l'Etat territorial. Une illustration significative en est donne travers la rcente ractivation des services publics de l'emploi locaux (SPEL) pour lutter contre le chmage. En effet, le ministre du travail a choisi de s'appuyer sur les sous-prfets, prcisment compte tenu de l'adaptation l'enjeu de leur positionnement, facteur de dynamisation des partenariats et de cohrence de l'action des services de l'Etat, qui l'assistent. Cette orientation s'appuie galement sur l'article 38 du dcret du 29 avril 2004, qui dispose que le prfet de dpartement ou de rgion peut

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confier au sous-prfet une mission particulire l'arrondissement, du dpartement ou de la rgion.

l'chelle

de

La sous-prfecture, doit par ailleurs tre en mesure de faire face tout imprvu dans une fonction de veille, d'alerte et de premire raction toute situation de crise appelant une intervention rapide. La permanence et la capacit dcisionnelle de premier niveau pour valuer une situation, rpondre l'urgence et coordonner les acteurs intervenants est une responsabilit de l'Etat qui requiert une disponibilit, une comptence, une connaissance du terrain et une prsence effective qui sont caractristiques de la mission du sous-prfet. Cette analyse est partage par le Parlement ainsi que l'illustre notamment le rapport d'information de M. Dominique de LEGGE, snateur, au nom de la mission commune d'information sur les consquences de la RGPP pour les collectivits territoriales et les services publics locaux (rapport n 666, session 2010-2011) dont la proposition n 11 souligne l'intrt d affirmer le rle du sous-prfet comme reprsentant interministriel, interlocuteur de proximit, conseil en ingnierie des collectivits territoriales et coordinateur dans l'arrondissement des units territoriales des services dconcentrs de l'Etat . Pour ce qui concerne le maillage territorial, je considre que sans tre intangible, la carte des arrondissements et des sous-prfectures n'a pas lieu d'tre fondamentalement bouleverse. La stabilit du rseau des sous-prfectures n'est pas un axiome du ministre de l'intrieur alors que des volutions interviennent rgulirement ; inversement, les modifications envisageables ne doivent pas tre abordes de manire artificielle ou systmatique, indpendamment des missions et des attentes des partenaires de l'Etat. Il y aurait lieu, au demeurant, dvaluer plus prcisment limportance des conomies ralisables partir d'une modification du rseau compte tenu du statut des btiments, trs largement proprits des collectivits territoriales, de la mobilit relative des agents et, le cas chant, des ventuelles mesures compensatoires prvoir. En tout tat de cause, la question du maillage territorial relve de considrations plus larges que celle d'un simple amnagement immobilier qui serait difficile rgler dans l'tat actuel de la loi et ne saurait donc constituer un pralable toute volution. C'est en effet partir de la dfinition des missions et des caractristiques des territoires que doivent tre envisages les volutions du maillage et non l'inverse. Au demeurant, les rajustements cibls des limites d'arrondissement sont permanents et s'organisent selon des modalits propres chaque dpartement. Le pourcentage des arrondissements modifis depuis 2004 ne traduit que partiellement cette volution continue du dcoupage administratif. Ainsi, titre d'exemple, au-del des chiffres cits dans le rapport, le prfet de la

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rgion Lorraine vient de procder l'agrandissement de l'arrondissement de Neufchteau (qui gagne environ 7 600 habitants) aux dpens de l'arrondissement chef-lieu d'Epinal. Plus gnralement, les prfets disposent d'un fort pouvoir d'initiative pour proposer, chaque fois que cela s'avre pertinent, le jumelage ou la fusion d'arrondissements. Ds lors que le contexte local le permet, le jumelage d'arrondissements est une solution qui peut tre explore, d'autant plus que l'exemple du jumelage des arrondissements de Bellac et de Rochechouart (Haute-Vienne) s'avre concluant. Pour sa part, le jumelage des arrondissements de Chteaubriant et Ancenis (Loire-Atlantique) est en cours. A ce titre, la situation de la Moselle est atypique et les conclusions de la Cour ne sauraient tre tendues l'ensemble du territoire. Hritage bien connu de la priode 1871-1918, le maillage de la Moselle, avec une population plus leve que la moyenne, compte des sous-prfectures dont certaines ont vocation conserver la production de la plupart des titres compte tenu du bassin de population concerne, et d'autres qui se consacreront pour l'essentiel la mission d'appui au dveloppement local. Jobserve enfin que de dpartement se trouve en pleine transition vers l'application de la DNO et qu'il est de surcrot exprimentateur de l'application AGDREF2 qui modifiera substantiellement l'accueil des trangers en sous-prfecture. Dans un tel contexte, il est normal que la Cour ait ressenti une diversit de situations et d'volutions en cours, ce qui montre prcisment que le constat d'immobilisme mentionn par ail1eurs ne peut tre retenu et que le souhait d'une approche plus slective et plus diffrencie exprim par la Cour n'est pas ignor, bien au contraire. Par ailleurs, contrairement ce qu'affirme la Cour, les vacances de postes de sous-prfets sont moins que jamais un outil de gestion de la carte. Les intrims longs sont rsiduels, les taux de vacances des postes de sous-prfets territoriaux tant trs bas dans la priode actuelle (on relve par exemple une vingtaine de vacances en dcembre 2006 et 2007 contre 7 en dcembre 2011). Par exception, quand se dgage un consensus local, la survenance d'un intrim peut permettre au prfet dvaluer en situation lintrt dun basculement vers une modalit diffrente d'administration de l'arrondissement, par exemple par jumelage avec un autre. L'objet n'est pas, comme semble le regretter le rapport, d'engager bas bruit une refonte de la carte territoriale qui ne dirait pas son nom, mais bien d'valuer localement les adaptations ncessaires une organisation plus efficiente du maillage territorial de lEtat. Les motifs des ajustements en cours - meilleure cohrence territoriale et rquilibrage au sein du dpartement - sont ceux viss par mes instructions du 18 avril 2011 sur les modifications de limites d'arrondissements, que la Cour semble ignorer. Cette circulaire, qui invite

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les prfets reprendre les travaux relatifs aux limites d'arrondissement , vise notamment rduire les arrondissements chefs-lieux, ceux dont la population a en gnral le plus augment, o les enjeux urbains sont majeurs et dont les sous-prfets en charge, les secrtaires gnraux, sont le plus mobiliss par leurs autres missions. Cette orientation, que le ministre entend poursuivre avec conviction, doit aboutir largir la comptence territoriale des autres arrondissements tout en consolidant leur cohrence au regard, notamment, des logiques de bassins de vie et d'emploi et des volutions de l'intercommunalit. Le ministre de l'intrieur n'a donc pas une attitude attentiste comme le dcrit le rapport ; en outre le choix d'en confier la responsabilit aux prfets correspond aux dispositions de l'article L. 3113-1 du code gnral des collectivits territoriales (introduit par larticle 135 de la loi n 2004-809 du 13 aot 2004 relative aux liberts et aux responsabilits locales). Au regard de ces enjeux et dans le prolongement de la rforme d'ensemble de l'administration territoriale de l'Etat, la modernisation des sous-prfectures est largement engage. La rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) a identifi un volet particulier consacr la rforme de l'administration territoriale de l'Etat (Rate) dans lequel le rseau des sous-prfectures est rsolument impliqu travers plusieurs mandats de rforme lis la rationalisation du processus de dlivrance des titres, la rduction des effectifs des fonctions support ou la centralisation du contrle de lgalit en prfecture. Ces mandats ont t rigoureusement mis en uvre. S'agissant du contrle de lgalit, la Cour omet de prciser que si le contrle est dsormais centralis en prfecture, c'est d'abord pour en amliorer l'homognit, la qualit et l'efficacit, et que les moyens de conseil et d'appui l'intercommunalit, les plus essentiels pour les lus locaux, se trouvent globalement maintenus. La directive nationale d'orientation 2010-2015 pour les prfectures a dclin sur ces bases lensemble des volets concernant lorganisation et les missions du rseau en s'appuyant sur les rflexions antrieurement conduites. La DNO prcise que la sous-prfecture n'a plus pour vocation d'tre organise sur le modle de la prfecture. Ses fonctions de guichets seront fortement rduites et son activit premire sera celle d'une administration de mission tourne vers le dveloppement local. Cette volution de la structure est indissociable de celui de la fonction de sous-prfet dans la mesure o elle doit tre configure comme une quipe d'appui au sous-prfet. Sans pour autant remettre en cause les autres missions des sous-prfets voques prcdemment, les missions vocation dpartementale ou d'intrt rgional (article 14) qui peuvent tre confies aux sous-prfets constituent une potentialit offerte pour mieux asseoir les fonctions de la sous-prfecture et du sous-prfet dans leur
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environnement local : lintrt de mieux mobiliser les outils contractuels pilots au niveau rgional (CPER et programmes europens par exemple) au profit du dveloppement local ou de prendre en charge des sujets transfrontaliers avec l'appui des services rgionaux ou encore de suivre des grands projets d'infrastructures en sont des illustrations tangibles. Elles valorisent 1'expertise de fonctionnaires de haut niveau, que celle-ci rsulte de leurs comptences propres ou des problmatiques majeures de leur arrondissement. Ces missions engagent pleinement le sous-prfet qui en est charg, des dlgations spciales lui permettant de s'adosser aux services des prfectures, des DDI ou des directions rgionales. La rpartition des rles ainsi organise, le risque de doublons est faible. Il en est de mme avec les sous-prfets chargs de mission, dont le primtre est cadr par les champs de dlgation qui lui sont prcisment confis. A l'inverse du constat du rapport, l'objectif du ministre est de mettre un terme la dconnexion qui prvalait antrieurement entre l'action du sous-prfet et celle de la sous-prfecture, quasi-exclusivement oriente vers la production de titres et le contrle de lgalit. La modernisation et la centralisation des titres sont des entreprises complexes et sans doute parmi les plus considrables de la RGPP puisqu'elles touchent chaque citoyen et chaque tranger rsidant sur le territoire. Le rseau des prfectures et sous-prfectures a t l'un des principaux acteurs de la modernisation des procdures et son engagement efficace dans la rforme est soulign par la direction gnrale de la modernisation de l'Etat, notamment pour ce qui concerne la qualit de l'accueil et des prestations aux usagers. Que son plein effet succs ne soit pas immdiat n'appelle pas d'observations particulires compte tenu de l'ampleur de la rforme et de la date rcente de sa mise en uvre. Ainsi, s'agissant du nouveau systme d'immatriculation des vhicules (SIV), les difficults de mise en place du systme enregistres en 2009 sont dsormais dpasses et 2012 sera l'anne du passage vers une gestion normalise de cette application. L'actualit est l'optimisation en gestion des fonctionnalits du systme, comme pour toutes les autres applications, par exemple par la dmatrialisation du changement d'adresse, oprationnelle depuis le 3 janvier 2012, ou travers le contrle des professionnels habilits, auquel se consacre une part croissante des effectifs des prfectures et sous-prfectures. L'objectif est bien de rduire la ncessit pour l'usager de se rendre un guichet de prfecture ou de sousprfecture (25 % des actes motivant un tel dplacement de l'usager relvent des deux procdures qui sont ou seront dmatrialises au dbut 2012). Enfin, loin d'avoir fait preuve d'un manque d'accompagnement social , le ministre de l'Intrieur apporte une attention toute particulire la mise en uvre du volet RH de la DNO, notamment travers des projets

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de service qui se mettent en place dans les sous-prfectures, et un dispositif d'accompagnement RH. Le ministre a dlibrment cart la mise en uvre de mobilits forces, dont le cot social et financier aurait pu tre lev, dans une priode o, par ailleurs, les agents des prfectures ont t soumis de fortes contraintes lies la mise en uvre de la rforme territoriale et aux suppressions d'emplois. Une adaptation progressive des profils et des moyens l'volution des missions a t privilgie, associant la fois la gestion des mobilits et l'volution des comptences. La fusion des corps administratifs du ministre de l'intrieur (police et gendarmerie) et le plan national de formation en sont les instruments principaux. Le plan de formation fait dsormais l'objet d'une dclinaison spcifique destine aux personnels de sous-prfectures avec un dploiement ds le dbut de l'anne 2012 en deux phases : une exprimentation de l'offre de formation destination de quelques sous-prfectures dans un premier temps, et une gnralisation la fin du premier semestre 2012. Enfin, l'affirmation selon laquelle l'affectation des agents en sousprfecture et non au niveau dpartemental est un obstacle majeur leur redploiement doit tre nuance : l'affectation au niveau de l'arrondissement correspond en effet la notion de rsidence administrative, qui emporte la ncessit d'un examen par la commission administrative paritaire en cas de changement. Cette procdure, qui prsente la garantie de la transparence et de la matrise des mouvements et des affectations, ne constitue pas, en tant que telle, un obstacle leur mobilit, mais en dfinit le cadre juridique, au demeurant largement rpandu dans la fonction publique. Plus gnralement, il n'y a rien d'tonnant constater qu'une directive nationale d'orientation portant sur les annes 2010 2015 n'ait pas produit tous ses effets la fin de sa deuxime anne d'application. L'approfondissement de la mise en uvre de la DNO constitue donc une tape essentielle pour accompagner et approfondir la dmarche de modernisation des sous-prfectures. Enfin, la question de l'immobilier des sous-prfectures ne saurait tre traite unilatralement par l'Etat. La Cour impute avec raison les caractristiques du parc immobilier des sous-prfectures lhistoire de sa constitution. Les lois de dcentralisation ont institu un cadre juridique qui conjugue la proprit des btiments des sous-prfectures qui appartiennent, dans la plupart des cas, aux conseils gnraux, avec laffectation de droit de ces locaux aux besoins des sous-prfectures. Ce rgime de mise disposition est une donne contraignante pour toute volution d'envergure, qui n'est pas envisageable sans modification du cadre lgislatif. Des solutions de restructuration ont pu tre trouves, localement et ponctuellement, au gr d'opportunits saisies avec les conseils

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gnraux concerns ; ces exemples ne peuvent cependant pas tre rigs en rgle gnrale. Si ce chantier mrite d'tre ouvert, le ministre y apportera toute sa contribution et je suis dispos dans ce cadre engager la rflexion avec les reprsentants des conseils gnraux sur le rgime juridique de cette volution qui ne saurait, en l'tat du droit, tre conduite de manire unilatrale par l'Etat. Il est probable que les solutions qui pourraient tre envisages ne seraient pas neutres pour l'Etat, dans la mesure o les conseils gnraux ne sont souvent pas demandeurs de rcuprer ces locaux souvent peu fonctionnels et que, dans ces conditions, les conomies de fonctionnement qui pourraient tre dgages seraient largement greves du cot des solutions des rinstallations prvoir. La Cour estime pour l'anne 2010 que 17 % des moyens nationaux et rgionaux ont t consacrs cet immobilier. L'effort ainsi consenti n'apparat pas, contrairement ce qui est suggr, hors de proportion au regard des 24 % que reprsente le parc immobilier des sous- prfectures. Il correspond bien la mise en uvre d'une stratgie nationale tablie visant conforter les sous-prfectures les plus sollicites. La liste des oprations en cours en atteste : Aix-en-Provence (7,4 M), Libourne (1,5 M), Montbliard (6,45 M), Mulhouse (7,52 M), Saint-Malo (6,45 M), Reims (7,4 M). Enfin, la Cour se proccupe juste titre de l'avancement du dossier de la sous-prfecture de Saint-Denis. Comme il lui a dj t prcis, les ngociations avec le ministre du Budget pour l'utilisation conjointe de l'ancien btiment de lHumanit sont en bonne voie, ce qui devrait permettre ce dossier d'avancer dsormais trs rapidement. Ces observations traduisent la conviction du ministre que les sousprfets et les sous-prfectures ont toute leur place dans le contexte actuel des territoires, a fortiori en priode de crise. Cette conviction n'obre en rien, bien au contraire, la ncessit et l'engagement de poursuivre l'action d'adaptation par une approche plus globale sur le niveau infradpartemental de l'Etat, entreprise laquelle je m'attache dans un cadre interministriel sur lequel je souhaite des avances aussi rapides que possible.

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Troisime partie La gestion publique

Chapitre II La gestion des ressources humaines

1 - La gestion des ouvriers de lEtat au ministre de la dfense 2 - La formation initiale et le recrutement des enseignants 3 - La gestion prvisionnelle des ressources humaines dans les collectivits territoriales

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1 La gestion des ouvriers de lEtat au ministre de la dfense

_____________________ PRESENTATION __________________________ Agents publics rgis par un cadre juridique se rfrant tout la fois au droit public et au droit du travail, les ouvriers de lEtat reprsentent aujourdhui moins de 2 % des personnels de la fonction publique dEtat. Ces agents sont principalement employs par trois ministres : ceux chargs de la dfense, de lquipement et de lintrieur. Leur effectif total a fortement diminu au cours de la priode 1992-2010, passant de 79 690 personnes 44 511 au 31 dcembre 2010. Les dpenses correspondantes pour lEtat slevaient, en 2010, environ 2 Md (1 Md pour la masse salariale des personnels en activit, 1 Md pour les pensions verses). Le rapport public annuel 2011419 de la Cour a voqu la situation des ouvriers de lEtat du ministre charg de lquipement et de laviation civile et relev les irrgularits et insuffisances de leur gestion. Le prsent rapport public traite des ouvriers de lEtat qui dpendent du ministre de la dfense, dont leffectif, bien quen forte rduction, est encore de prs de 30 000 personnes, employes directement par le ministre, par ses tablissements publics ou par certaines entreprises de dfense. Ce personnel comprend deux grandes catgories : les ouvriers de lEtat proprement parler et les techniciens statut ouvrier. La plupart des postes douvriers de lEtat sont accessibles avec un diplme de niveau certificat daptitude professionnel (CAP) ou brevet dtudes professionnelles (BEP), mme si certains dentre eux ne requirent aucun diplme ; le niveau de qualification le plus lev correspond au niveau du baccalaurat professionnel. Les ouvriers de

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Rapport public annuel 2011, tome 2, Les observations des juridictions financires, troisime partie, chapitre 2, p. 585

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lEtat peuvent devenir ensuite chefs dquipe lorsquils exercent des fonctions dencadrement. Le baccalaurat professionnel, voire un cycle de deux annes dtudes suprieures, est exig pour les techniciens statut ouvrier, recruts directement ou issus de la catgorie des ouvriers de lEtat. Le statut spcifique des ouvriers de lEtat a t cr afin de permettre lEtat de disposer de personnels susceptibles dassurer des tches de fabrication ou de maintenance de diffrents quipements, notamment militaires. Toutefois, les importantes restructurations intervenues depuis plus de quinze ans dans le secteur industriel de larmement ont considrablement rduit ces besoins. De plus, alors que ces ouvriers, possdant, pour certains, des connaissances et des comptences techniques de haut niveau, devraient exercer leur activit dans des domaines ayant de fortes caractristiques industrielles, un grand nombre dentre eux occupent des fonctions qui ne rpondent pas ces critres. En examinant la gestion des ressources humaines au ministre de la dfense, la Cour a constat que le recours au statut des ouvriers de lEtat reste encore trs important, alors mme quil est fort coteux pour les finances publiques. En outre, la gestion de ces agents, souvent dfaillante, comporte de nombreuses irrgularits.

I - Un statut dtourn de sa finalit


A - Un statut ancien pour des effectifs encore nombreux
Les premiers recrutements douvriers de lEtat remontent au dixseptime sicle. Ils sont troitement lis la dcision du pouvoir royal de doter la France dune importante flotte de guerre construite dans des chantiers navals militaires, ce qui exigeait de recruter et de fidliser une mainduvre aux comptences techniques prouves. Puis, au cours des dixneuvime et vingtime sicles, le recours cette catgorie de personnel sest gnralis au ministre de la dfense. Chaque arme sest, en outre, dote dune rglementation spcifique pour grer ses ouvriers de lEtat. Ultrieurement unifi, le cadre juridique actuel, qui rgit lensemble des ouvriers de lEtat au ministre de la dfense, est original, car fait, tout

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LA GESTION DES OUVRIERS DE LETAT

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la fois, demprunts au droit du travail et de rfrences celui de la fonction publique. Ainsi, lvolution de la rmunration de ces personnels est troitement calque sur celle des entreprises prives de lindustrie mtallurgique implantes dans la rgion parisienne, alors quen revanche, les rgles retenues en matire davancement ou de discipline sinspirent du droit de la fonction publique. De mme, si certaines conditions de dpart en retraite sont rgies par le droit public, la dfinition de lassiette de calcul des droits pension ressort du droit priv. Cette assiette comprend ainsi, outre le salaire de base, les heures supplmentaires et certaines primes. En revanche, comme pour les fonctionnaires, la pension de retraite est calcule sur la base de la rmunration des six derniers mois dactivit. Dans le secteur de la dfense, les ouvriers de lEtat sont employs soit dans les services ou structures du ministre lui-mme, soit dans les tablissements publics caractre administratif sous tutelle ministrielle, soit dans deux entreprises darmement, DCNS et NEXTER. En 1989, en effet, lactivit des tablissements de la direction des armements terrestres, constituant le Groupement industriel des armements, a t transfre une socit nationale, GIAT industrie. Les personnels ouvriers de lEtat affects dans ces structures ont t, eux aussi, transfrs. Ils ont pu conserver leur statut particulier au sein de la nouvelle entreprise, devenue ultrieurement NEXTER. De mme, en 2001, lachvement de la transformation de la direction des constructions navales en entreprise nationale, DCNS, sest accompagn de la mise la disposition de cette entreprise des personnels au statut douvrier de lEtat, auxquels fut accord le mme avantage. Fin 2010, dans le secteur de la dfense, le total des agents rgis par ce statut slevait 29 868 personnes physiques. Avec plus de 23 600 personnes employes, dont 22 140 ouvriers de lEtat et 1 545 techniciens statut ouvrier , le ministre de la dfense est le premier employeur de cette catgorie de personnel. Les tablissements publics caractre administratif relevant du secteur de la dfense comptent 404 ouvriers de lEtat et les industries de larmement respectivement 447 ouvriers et techniciens statut ouvrier pour NEXTER et 5 332 pour DCNS. Bien que leffectif des ouvriers de lEtat au sein du ministre de la dfense reste substantiel, lvolution enregistre au cours de la dernire dcennie a t marque par une forte diminution (- 44 %) de leur nombre, qui slevait encore 45 200 quivalents temps plein (ETP) en 2001.

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B - Une utilisation excessive du statut


Ce statut avait t conu pour rpondre des besoins spcifiques exigeant de disposer, au sein de lEtat, de comptences et de qualifications professionnelles ne ressortissant pas des critres habituellement retenus dans la fonction publique. Le recours ce statut particulier a, dans les faits, t excessif et souvent peu justifi. La nomenclature des professions et des spcialits pour lesquelles il est possible de recruter des ouvriers de lEtat comporte des mtiers trs varis. Parmi les activits concernes, figurent laronautique, la pyrotechnie, llectronique, linformatique ou encore la mcanique. Toutefois, au fil du temps, cette liste ouverte au recrutement sest considrablement allonge et diversifie. Sy ajoutent des emplois de cuisinier, de charpentier, de maon, douvrier dentretien des textiles, et aussi de conducteur, douvrier charg de la scurit ou de la gestion des achats ou des stocks, voire de jardinier et de secrtaire. Prs de deux ouvriers de lEtat sur trois dpendant du ministre de la dfense travaillent dans lune des trois armes, le plus grand nombre se trouvant au sein de larme de terre. Lensemble des trois armes, en y incluant le service industriel de laronautique et la direction gnrale de larmement (DGA), en emploie plus de 80 %. Les entits les employant sont la fois nombreuses et fort diffrentes les unes des autres, quil sagisse de leur domaine dactivit ou du volume de leur effectif, puisque des postes sont occups par des ouvriers de lEtat tant dans un petit nombre de structures de taille importante que dans un trs grand nombre de petits tablissements : plus de 40 % dentre eux comptent 10 ouvriers de lEtat ou moins. Ces ouvriers de lEtat sont en poste dans les bases de soutien du matriel, les rgiments du matriel, les bases militaires principalement celles de larme de lair , les centres dexpertise et dessais, les rgiments et, naturellement, les ateliers industriels de laronautique. Cependant, prs de 20 % exercent leur activit dans des structures purement administratives, au sein dcoles, dpendant principalement de la dlgation gnrale pour larmement (DGA), dans des hpitaux militaires, dans les tats-majors ou dans certains muses du ministre. Ainsi, en 2009, seulement 43 % des ouvriers de lEtat en activit appartenaient une branche professionnelle correspondant des spcialits juges prioritaires par le ministre de la dfense pour maintenir en condition oprationnelle le matriel des armes, savoir

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laronautique, la mcanique, la pyrotechnie et les centres dexpertise et dessais, les techniques de llectronique, de llectrotechnique et de linformatique. Plus de la moiti de leffectif de ces ouvriers de lEtat, au ministre de la dfense, a t recrute pour accomplir des tches moins techniques, notamment dans le btiment ou la restauration, normalement confies dans les autres ministres des personnels administratifs ou techniques relevant de la fonction publique, voire externalises. Il est regrettable que le statut des ouvriers de lEtat ait t ainsi utilis pour pourvoir des emplois qui pouvaient relever de la fonction publique.

C - Une politique de recrutement tardivement rforme


Le maintien en condition oprationnelle des matriels des armes ncessite sans conteste que le ministre de la dfense dispose, dans certains secteurs professionnels, de personnels ouvriers matrisant des comptences spcialises, galement recherches par les entreprises prives. Sa politique de recrutement dans ce domaine peut se heurter la concurrence des offres demploi manant du secteur priv. Le ministre a, en outre, besoin de fidliser les personnes recrutes afin dviter que ne se produise une rotation trop importante ou trop rapide des agents, coteuse et nuisible la qualit et la continuit des services concerns. Dans cette optique, ouvrir des postes douvrier de lEtat des candidats possdant les qualifications souhaites aurait pu se rvler judicieux, condition que leurs comptences et leurs emplois correspondent bien aux besoins prioritaires et spcifiques du ministre. Or il nen a pas t ainsi. Les donnes disponibles, qui portent sur la priode 2005-2008, faute de recensement des donnes antrieures dans le systme dinformation du ministre, font apparatre un certain recentrage des recrutements sur les mtiers de laronautique, de la mcanique, de la pyrotechnie, de llectronique et de llectrotechnique. Toutefois, cette rorientation a t tardive et incomplte. Ainsi, en 2005, un peu moins de trois recrutements sur quatre concernaient des spcialits professionnelles prioritaires au regard des besoins des structures charges du maintien en condition oprationnelle du matriel des armes, et plus dun quart des recrutements correspondaient encore des mtiers et des emplois plus classiques, non stratgiques pour le ministre, dont lexercice revient normalement des fonctionnaires ou des contractuels de lEtat.

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En 2005, sur 210 recrutements, dix-huit concernaient la branche logistique, alors que prs dun ouvrier de lEtat sur quatre appartenait dj ce secteur et vingt relevaient de la branche scurit. En 2006 et 2007, ce sont encore respectivement trente et dix-neuf ouvriers de lEtat qui ont t recruts dans le domaine logistique. Au total, ce type de recrutement nexigeant en rien de recourir au statut des ouvriers de lEtat a concern 20 % des effectifs douvriers de lEtat recruts en 2005, 12 % en 2006, 15 % en 2007. Ce nest quen 2008 que ce pourcentage a fortement diminu, passant 3 %. Si aucun recrutement douvrier de lEtat nest intervenu en 2009, ce nest quen raison du nouveau moratoire sur ces embauches impos par le ministre du budget. Ainsi, alors que le ministre pouvait recruter des fonctionnaires sur les emplois administratifs et les emplois techniques les plus courants, comme ceux de lentretien des btiments, de la restauration ou, encore, du gardiennage, il a eu recours lembauche douvriers de lEtat pour pourvoir ce type de postes. Cette situation est dautant plus critiquable que, ds 1995, un premier moratoire sur les embauches sous statut douvrier de lEtat avait t instaur, avec la possibilit dy droger, la condition que les embauches envisages concernent les seules spcialits professionnelles spcifiques aux activits de maintenance aronautique, de pyrotechnie, ou lentretien des moteurs diesel ou du matriel rfrigrant. Par ailleurs, les efforts de ce ministre pour diversifier les cadres de recrutement permettant de couvrir ses besoins de personnels spcialiss sont rcents. Ce nest quen 2007 quun texte rglementaire a t pris permettant aux fonctionnaires dexercer davantage de mtiers techniques. Cette facult a t, en 2010, largie des spcialits pointues, par exemple dans les domaines de laronautique ou de la pyrotechnie. Enfin, compte tenu du moratoire sur les recrutements douvriers de lEtat en vigueur depuis 2009, le ministre a t autoris, titre exceptionnel et seulement pour pouvoir disposer de comptences spcifiques, recruter de nouveaux agents sur des contrats dure dtermine susceptibles dtre transforms terme en contrats dure indtermine. Il est propos ces agents une rmunration comparable celle offerte par le secteur priv. Le ministre estime que, dans limmdiat, ses besoins ont t satisfaits. Il craint cependant que ce nouveau cadre de recrutement ne prsente pas les garanties ncessaires de prennisation des comptences, et que ces agents contractuels, aprs avoir t forms et avoir acquis une exprience, rpondent aux offres plus attractives du secteur priv. Le

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ministre dressera un bilan de la mise en uvre de ce nouveau processus de recrutement en 2012. La Cour prconise que les besoins du ministre de la dfense en personnels ouvriers continuent tre couverts, quelle que soit leur nature, par la mobilisation dautres cadres juridiques que celui rgissant les ouvriers de lEtat, cest--dire par le recrutement de fonctionnaires ou de contractuels, sans exclure la possibilit dexternaliser certaines activits. Le ministre de la dfense a indiqu quil partageait lavis de la Cour sur le principe de larrt du recrutement de nouveaux ouvriers de lEtat.

II - Un statut coteux pour les finances publiques


A - Des rmunrations leves
Les ouvriers de lEtat bnficient en moyenne dune rmunration plus leve que celle servie aux fonctionnaires de lEtat. Sur la priode 2000-2010, en euros constants, fonctions comparables, les rmunrations servies aux ouvriers de lEtat sont nettement suprieures celles des fonctionnaires du ministre de la dfense. Ainsi, la comparaison des rmunrations perues par un ouvrier de lEtat et par un fonctionnaire sans qualification professionnelle particulire, susceptibles lun et lautre dexercer des professions comparables, met en vidence que lcart salarial annuel net oscille, suivant les annes, entre 1 512 et 3 816 euros. Entre un ouvrier de lEtat et un ouvrier fonctionnaire qualifi, lcart le plus faible sur cette priode a atteint 1 692 euros et le plus important 4 488 euros. Pour deux chefs dquipe, lcart le plus important sest mme lev jusqu 4 776 euros annuels. A titre dexemple, pour 2009, niveau demploi comparable, un ouvrier polyvalent ou de service ayant le statut douvrier de lEtat a gagn environ 1 920 euros de plus par an quun agent technique fonctionnaire au mme niveau. Un ouvrier de lEtat qualifi a peru environ 3 600 euros de plus en salaire net quun fonctionnaire au mme niveau tout comme le chef dquipe ouvrier de lEtat, compar un fonctionnaire technique de niveau similaire, employ lui aussi au ministre de la dfense. Cet cart reprsente, pour un fonctionnaire non qualifi, lquivalent de 1,1 mois de rmunration, pour un fonctionnaire qualifi, pratiquement 2 mois de

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rmunration et, pour un fonctionnaire chef dquipe, 1,9 mois de rmunration. En 2009, la rmunration moyenne nette avec primes dun ouvrier de lEtat hors catgorie B, soit lun des niveaux les plus levs accessibles, tait suprieure de prs de 2 300 euros par an celle perue par un ingnieur dtudes et de fabrications du ministre de la dfense. La rmunration moyenne nette dun chef dquipe hors catgorie B ou C, de lordre de 3 400 euros par mois, est comparable celle dun ingnieur divisionnaire dtudes et de fabrication. Les modalits de calcul de lvolution des salaires des ouvriers de lEtat sont plus favorables que celles de la fonction publique. Sur la priode 2005-2009, lvolution des salaires des ouvriers de lEtat, calcule en fonction de celle des salaires observe dans lindustrie mtallurgique parisienne, a t de lordre de 3 % en rythme annuel, toujours suprieure lindice des prix, tandis que celle constate dans la fonction publique a oscill suivant les annes entre 0,5 % et 1,8 %. Ces mcanismes dindexation ont t suspendus pour les exercices 2011 et 2012. Pour le futur, il conviendrait que le ministre envisage dautres modalits dvolution des salaires, plus proches de celles de la fonction publique. Le ministre de la dfense ne se dclare pas oppos une telle volution, sous rserve de mesures adaptes de compensation , a-t-il indiqu. Toujours au cours de la priode 2000-2010, si lvolution du salaire net des ouvriers de lEtat sans qualification (1 % des effectifs) a t voisine de celle de la rmunration nette des ouvriers fonctionnaires, celle du salaire net des ouvriers de lEtat qualifis et des chefs dquipe a t suprieure de 10 points (+ 30 %) celle de la rmunration nette (+ 20 %) des fonctionnaires exerant des activits comparables. Enfin, la structure des rmunrations des ouvriers de lEtat a enregistr une dformation sensible entre 2003 et 2009, avec un glissement vers les niveaux les plus levs. Si le mme phnomne peut tre observ dans les industries de larmement, chez NEXTER et DCNS, cest au ministre de la dfense que les plus hauts niveaux de rmunration ont t atteints. Ainsi, au cours de ces annes, le pourcentage des ouvriers de lEtat classs dans les deux premiers groupes de rmunration a t divis par deux, tandis que celui des ouvriers de lEtat accdant aux niveaux les plus levs de rmunration (hors groupe hors catgorie C) a doubl.

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Ces modes de calcul trs favorables conduisent une volution dynamique de la masse salariale qui a, en 2009, absorb les gains procurs par la rduction des effectifs et qui atteint 1,04 Md en 2009.

B - Une politique davancement favorable


Le ministre de la dfense a dfini ses propres rgles en matire de promotion professionnelle des ouvriers de lEtat. Il a retenu deux types davancement : lavancement au choix, permettant daccder un chelon ou un groupe de rmunration suprieurs de manire acclre, et lavancement lanciennet. Les rgles davancement de groupe ont t modifies en 2007. Elles taient en effet fondes sur lexistence de vacances demploi dans le groupe suprieur mesure au niveau de chaque tablissement. Dans un contexte marqu par de nombreux dparts en retraite, il en rsultait un taux davancement trs lev, de nature dsquilibrer la structure des groupes professionnels en gonflant artificiellement les effectifs jouissant des niveaux de rmunration les plus hauts. Le nouveau systme consiste dterminer le nombre des ouvriers qui remplissent les conditions pour tre promus, puis appliquer cette assiette un taux de promotion dfini par le ministre de la dfense. Il permet, a priori, de maintenir les quilibres entre les diffrents groupes professionnels, puisque cest le ministre qui fixe ce taux davancement par arrt, dans le cadre de la concertation mene avec les organisations syndicales. Dans les faits toutefois, le taux davancement retenu par le ministre pour la priode triennale 2009-2011 nest pas respect, alors que les dcisions prises en matire davancement ont des incidences budgtaires non ngligeables. En 2008, le taux davancement des ouvriers non chefs dquipe, fix 12 %, sest, en ralit, tabli 13,8 %. En 2009, si le taux retenu tait demble plus lev quen 2008 (13,4 %), le taux ralis fut lui aussi plus lev (13,9 %). Pour les ouvriers chefs dquipe, les carts constats sont encore plus sensibles : en 2008, au taux ministriel fix 13,2 % a t substitu un taux rel de 16 % et le processus fut identique en 2009, le taux rel atteignant 15,7 % au lieu des 13,4 % arrts par le ministre. Ces carts sont dus aux modalits de mise en uvre du taux ministriel. Appliqu par grands services, il subit, en outre, leffet conjugu de deux rgles de calcul aux effets favorables en matire darrondis. Ces carts sont galement dus au fait que lassiette permettant de dterminer le taux davancement nest pas connue de manire dfinitive

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au moment de la ngociation entre le ministre et les organisations syndicales, car elle est tributaire de lenregistrement, dans le systme dinformation des ressources humaines, des promotions intervenues au titre de lanne prcdente, enregistrement qui est loin dtre toujours exact. En consquence, par rapport au volume de promotions qui aurait rsult de lapplication stricte du taux ministriel, les ouvriers de lEtat ont bnfici, en 2008, de 312 promotions supplmentaires et lanne suivante de 75. Il en a t de mme pour les chefs dquipe qui ont bnfici de 50 promotions supplmentaires en 2008 et de 30 en 2009. En tout tat de cause, le taux davancement, dont bnficient les ouvriers de lEtat et les chefs dquipe, est nettement suprieur celui retenu pour les fonctionnaires en 2009 : 9 % pour les fonctionnaires de catgorie A, 8 % pour ceux de catgorie B et 13 % pour la catgorie C. Le ministre de la dfense espre pouvoir raliser une conomie estime plus de 5 M par an du fait de la mise en place des nouvelles rgles davancement. Celle-ci ne sera acquise que si, a minima, ces nouvelles rgles sont respectes, ce qui nest pas assur compte tenu des pratiques en vigueur releves par la Cour. Le ministre de la dfense a donn son accord la mise en place dun groupe de travail sur lavancement des ouvriers de lEtat, demand par la direction du budget, afin dassurer une meilleure matrise des cots. Le ministre envisage de confier la gestion des avancements aux centres ministriels de gestion, ce qui devrait rduire le nombre des autorits intervenant dans cette procdure et en assurer une plus grande matrise.

C - Un rgime de retraite favorable


Les ouvriers de lEtat bnficient dun rgime spcial de retraite, institu en 1928, avec la cration du fonds spcial des pensions des ouvriers des tablissements industriels de lEtat (FSPOIE). Il leur permet de cumuler les avantages du secteur public et du secteur priv. Tout dabord, ce rgime prsente de fortes similitudes avec celui des fonctionnaires. Il faut au moins quinze ans de services effectifs pour prtendre une pension dont le montant est calcul en tenant compte de la catgorie professionnelle au sein de laquelle le demandeur exerce son activit depuis au moins six mois avant la date prvue de son dpart en retraite. Les modalits de calcul des annuits liquidables sont alors identiques celles appliques aux fonctionnaires, la revalorisation des pensions tant l aussi lie lvolution prvisionnelle moyenne annuelle des prix la consommation.

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Cependant, certaines caractristiques le rapprochent des rgles en vigueur dans le secteur priv : lassiette des lments retenus pour le calcul de la pension comprend non seulement le montant du salaire vers depuis au moins six mois avant le dpart en retraite, mais encore les heures supplmentaires perues, la prime de rendement et les primes de fonction. De plus, les ouvriers de lEtat ayant accompli au moins quinze ans de services dans des emplois comportant des risques particuliers dinsalubrit peuvent partir en retraite lge de 55 ans. Les consquences financires de ce rgime sont loin dtre ngligeables. Les charges de pension reprsentent une dpense annuelle quivalente la masse salariale. Leur forte croissance au cours des annes rcentes - 14 % entre 2006 et 2010 - se poursuivra en raison des volumes de dparts en retraite prvisibles. Le financement de ce rgime spcial de retraite dpend de la subvention verse par le budget de lEtat (1,03 Md en 2011) inscrite au budget du ministre de la dfense. Le creusement inluctable de lcart entre les cotisations assises sur les rmunrations et les pensions aggravera cette charge.

III - Une gestion lacunaire


A - Une connaissance approximative des personnels
Compte tenu de sa configuration, le systme dinformation des ressources humaines, dnomm ALLIANCE, nautorise quune connaissance imparfaite de cette catgorie de personnel, notamment parce quil ne permet pas dinterroger facilement les dossiers des agents du ministre afin de connatre les vnements antrieurs ayant ponctu leur carrire. En effet, le changement de systme informatique, intervenu en 2007, sest sold par la perte des informations antrieures cette anne. De mme, il nest pas possible de disposer de donnes rtroactives sur les effectifs ayant t concerns par les restructurations successives. Les informations relatives la dure du temps de travail sont fragmentaires. Au niveau central, le ministre ne dispose que de donnes thoriques et si la mise en place de la rduction du temps de travail a induit une rflexion sur lorganisation de celui-ci, la fois sur le plan

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juridique et en termes defficacit conomique, les lments recueillis ne permettent pas dvaluer les incidences de ces nouvelles rgles dorganisation du travail. Cette rduction du temps de travail na pas toujours t mise profit pour adapter lorganisation du travail la nature des activits et aux fluctuations des plans de charge. Ainsi, dans le secteur aronautique, la mise en place de cycles dactivit rellement adapts aux besoins na pas toujours t recherche. Enfin, si la mise en uvre des horaires variables a t revue afin daccrotre les plages fixes, le ministre de la dfense ne semble pas tre all au bout du processus permettant de respecter un indispensable quilibre entre la souplesse des horaires darrive et de dpart, accorde aux salaris, et les contraintes imposes par lactivit, notamment dans le domaine des munitions. Parfois, la semaine de travail peut tre rduite de manire sensible, compte tenu de la dsorganisation des quipes, entrane par le jeu des horaires variables, ou du fait des rcuprations attaches ce type dorganisation du travail. Le ministre ne dispose pas davantage dune connaissance consolide des heures supplmentaires effectues par les ouvriers de lEtat, alors que celles-ci entrent dans le calcul des droits retraite. Le ministre de la dfense a indiqu quil mettrait en place ce suivi et fixerait des rgles afin de limiter au maximum le recours aux heures supplmentaires, notamment en fin de carrire. Enfin, le ministre na pas de donnes rcentes sur labsentisme des ouvriers de lEtat, alors que le nombre moyen de jours dabsences par agent appartenant ce corps est plus lev que celui constat pour les fonctionnaires (2 3 jours dabsence de plus par an) ou pour les non-titulaires de la fonction publique (entre 8 10 jours de plus).

B - Des rmunrations aux fondements juridiques souvent fragiles


Le montant de la rmunration principale des chefs dquipe est fix par un bordereau des salaires sign par le ministre de la dfense, comme pour les ouvriers de lEtat non chefs dquipe et les techniciens statut ouvrier. Ce montant comprend une majoration de 20 % du salaire affrent lchelon de classement des intresss dans les diffrentes catgories professionnelles. Cette assiette de rmunration est, en outre, retenue pour calculer le montant dun certain nombre de primes et indemnits, tel celui de la prime de rendement .

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Or, si les modalits de calcul des rmunrations principales sont fixes par deux dcrets du 31 janvier 1967, ces textes ne prvoient pas de dispositif particulier permettant de majorer le montant de la rmunration principale des chefs dquipe. En consquence, actuellement, environ 3 000 chefs dquipe bnficient dune rmunration principale dpourvue de base juridique. La rmunration des ouvriers surclasss nest pas plus valide juridiquement. Ceux-ci, appels excuter des travaux normalement effectus par des ouvriers classs dans un groupe professionnel suprieur au leur, bnficient de la rmunration correspondant ce groupe suprieur. Or ceci nest prvu par aucun texte relatif au rgime de la rmunration de base des ouvriers de lEtat. La prime de rendement institue par une dcision interministrielle du 28 mai 1947, dont bnficient tous les ouvriers de lEtat, comporte un taux plancher non prvu par son texte fondateur. De plus, elle est accorde aux techniciens statut ouvrier sans aucune base juridique. Enfin, elle est intgre au montant des indemnits verses aux ouvriers envoys en stage dans les coles ou centres dinstruction technique des armes et de lEtat, alors que la dcision interministrielle rgissant cette prime ne le prvoit pas. Dautres mesures indemnitaires sont fondes sur des bases juridiques fragiles, car elles reposent sur des textes pris ou modifis par le seul ministre de la dfense. Or les dcrets de 1967 rgissant la rmunration des ouvriers et techniciens statut ouvrier prcisent clairement que les primes et indemnits les concernant doivent faire lobjet de dcisions interministrielles. Ainsi en est-il : de lindemnit de fonction des ouvriers des armes chargs de tches de contrle en usine ; de la prime de panier ; des indemnits et compensations des instructeurs, moniteurs dapprentissage et moniteurs dducation physique ; de lindemnit pour travaux dangereux, pnibles, insalubres ou salissants, y compris dans sa forme exprimentale initie en 1976 lorigine pour deux ans et toujours en vigueur ; de lindemnit journalire compensatrice pour les personnels de cuisine ne pouvant tre nourris, due galement pendant la dure des congs pays ; des rcompenses pour les inventions non brevetables et les travaux originaux ;

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de lindemnit compensatoire pour frais de transport pour les ouvriers et fonctionnaires statut ouvrier en fonction en Corse ; de lindemnit compensatrice pour congs non pris ; de lindemnit pour dplacements dans le cadre de sujtions particulires. Le maintien de la rmunration en cas de mutation dans le cadre dune restructuration prsente une faiblesse juridique dun autre type. Si lon comprend bien lobjectif social de cette mesure, le maintien de toutes les composantes de la rmunration, y compris les heures supplmentaires correspondant la charge normale dans lemploi occup par louvrier avant sa mutation, peut aboutir rmunrer des heures supplmentaires non effectues. Enfin, la qualification de la prime de rendement permettant sa prise en compte dans le calcul des droits pension est le fait actuellement de simples lettres ministrielles, alors que ce type de qualification ncessite lintervention dun dcret. Sagissant du chantier indemnitaire, le ministre de la dfense a indiqu que des travaux interministriels de consolidation des textes relatifs la rmunration des ouvriers de lEtat vont tre mens en troite concertation avec la direction du budget et la direction gnrale de ladministration et de la fonction publique.

C - Une gestion des emplois et des comptences domine par laccompagnement des restructurations
Confront aux importantes restructurations ayant affect les secteurs demploi des ouvriers de lEtat, le ministre de la dfense a eu le souci lgitime de les accompagner socialement. Les reclassements ou les dparts volontaires ont t organiss dans le cadre dun plan daccompagnement des restructurations (PAR) comprenant une palette diversifie de mesures individuelles ou collectives. La dotation budgtaire correspondante sest leve 220 M en 2010 et 238 M en 2011.

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Un bilan exhaustif et clair des diffrentes mesures ou aides420 mises en uvre pour accompagner socialement et professionnellement les restructurations dcides reste tablir sur longue priode afin de connatre le nombre des bnficiaires et le cot de chaque mesure. Il est cependant incontestable que ce plan a permis au ministre de grer les ncessaires restructurations dans des conditions socialement satisfaisantes, mme si des personnels ont t trop souvent reclasss dans des emplois ne correspondant pas leur qualification. La gestion prvisionnelle des emplois et des comptences des ouvriers de lEtat en fonction - et pour nombre dentre eux appels le rester encore longtemps - laisse toutefois grandement dsirer, comme le ministre de la dfense le reconnat lui-mme. La rflexion du ministre sur la place et lavenir des ouvriers de lEtat dans le secteur de la dfense a t insuffisante, quil sagisse du recentrage de leur affectation dans les structures ddies au maintien en condition oprationnelle des matriels militaires ou dune ventuelle volution de leurs fonctions vers des responsabilits de matrise douvrage. Ces possibilits pourraient sappuyer sur les actions de formation auxquelles les ouvriers de lEtat du ministre participent largement. Ils constituent le premier groupe professionnel bnficiaire en nombre de journes de formation (31 % de celles-ci), devant les fonctionnaires civils du mme ministre. Le ministre parat avoir pris conscience rcemment de cette ncessit.

Indemnit de dpart volontaire avec un dispositif spcifique pour les ouvriers de lEtat crant ou reprenant une entreprise, indemnit de conversion et de complment exceptionnel de restructuration, indemnit temporaire de mobilit et aide la mobilit du conjoint, maintien de la rmunration en cas de mutation dans le cadre dune restructuration, mise disposition dans dautres fonctions publiques, aide la reconversion sous forme dun cong rmunr de reconversion dure maximale de 12 mois.

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_________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _______________ Le ministre de la dfense a recrut des ouvriers dans un cadre bien particulier pour occuper des emplois industriels qui sexeraient dans les arsenaux militaires. Or, avec le temps, ce statut a t dvoy de ses finalits et, aujourdhui, un ouvrier de lEtat sur deux appartient une branche professionnelle dont les emplois, dans les autres ministres, sont occups par des fonctionnaires ou des contractuels, un cot moindre pour les finances publiques. De plus, alors que lEtat ne dispose plus darsenaux, le recours ce statut parat dautant moins fond que dautres possibilits de recrutement de personnels hautement qualifis ont t ouvertes au ministre. Les rmunrations et le rgime des retraites des ouvriers de lEtat reposent sur une combinaison des rgles du secteur public et du secteur priv applique gnreusement. Cette situation entrane une trs forte rigidit de la masse salariale des ouvriers de lEtat, si bien que les bnfices tirs de la baisse sensible de leurs effectifs sont limits. Paralllement, la charge des pensions, dj considrable, ne peut quaugmenter, mettant le budget de lEtat forte contribution. La gestion statutaire de ces ouvriers de lEtat apparat dfaillante bien des gards : rmunrations et primes sans fondement juridique, organisation du travail parfois inadquate, absence de pilotage des heures supplmentaires, politique davancement ne respectant pas les rgles fixes par le ministre lui-mme. En consquence, la Cour formule les recommandations suivantes : 1. ne plus recourir au statut ouvrier de lEtat pour satisfaire les besoins en emplois du ministre de la dfense, de quelque nature quils soient ; 2. valuer le dispositif de recrutement sous contrat mis en uvre depuis 2009 pour pourvoir les postes haute technicit ; 3. revoir les rgles dvolution salariale ; 4. pour les ouvriers de lEtat en activit au ministre de la dfense : rgulariser les bases juridiques des rmunrations principales et des indemnits et primes verses certains personnels ; mettre en place un systme dinformation permettant de suivre dans la dure lensemble des paramtres ncessaires la gestion de ces personnels et dfinir une

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LA GESTION DES OUVRIERS DE LETAT

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relle politique de gestion des emplois et des comptences ; revoir les rgles et les modalits de calcul des promotions ; 5. modifier en tant que de besoin lorganisation du travail pour mieux prendre en compte les contraintes dactivit, afin doptimiser lutilisation des infrastructures et de limiter le recours aux heures supplmentaires ; 6. faire un bilan prcis des mesures prises en faveur des ouvriers de lEtat dans le cadre du plan daccompagnement des restructurations.

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SOMMAIRE DES REPONSES


Ministre de la dfense et des anciens combattants Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement 762 763

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REPONSE DU MINISTRE DE LA DEFENSE ET DES ANCIENS COMBATTANTS

Jadhre dans lensemble aux recommandations qui y figurent, toutefois certains points appellent de ma part des complments et des observations. En premier lieu, je partage lavis de la Cour qui recommande dvaluer le dispositif de recrutement de contractuels mis en uvre depuis 2009 pour pourvoir les postes haute technicit. Cette valuation sera conduite en 2012, lissue du premier contrat de trois ans, pour apprcier, notamment, si lobjectif de fidlisation, moyen et long termes, de comptences particulirement recherches sur le march de lemploi est bien atteint. De fait, le recours des contractuels nest conu que comme un complment, car la voie privilgie de recrutement dans les emplois de niveau III de la filire technique est aujourdhui celle de fonctionnaires du corps des agents techniques dont les spcialits de recrutement ont t redfinies dbut 2009. En second lieu, pour rpondre aux observations de la Cour qui souligne les spcificits des rgles dvolution salariale des ouvriers de lEtat, je crois utile de prciser que, pour 2011 et 2012, la rgle dindexation des salaires sur ceux de lindustrie mtallurgique parisienne, a t suspendue, par paralllisme avec le gel du point dindice de la fonction publique dcid pour ces mmes annes. Par ailleurs, des travaux de consolidation des textes relatifs la rmunration des ouvriers de lEtat vont tre mens en troite concertation avec la direction du budget et la direction gnrale de ladministration et de la fonction publique. Enfin, le dploiement, qui est dj ralis, dun systme dinformation de gestion de lensemble des agents civils, qui assurera prochainement la paie, incite efficacement une clarification dans ce domaine. Quoi quil en soit, je partage pleinement la prconisation de la Cour tendant amliorer la matrise densemble de la gestion des ouvriers de lEtat. La mise en place des centres ministriels de gestion, qui met fin la dconcentration de celle-ci au niveau des tablissements employeurs, fournit un efficace moyen de la raliser.

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LA GESTION DES OUVRIERS DE LETAT

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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Je partage l'ensemble des analyses qui y sont dveloppes ainsi que vos conclusions. Votre rapport permet d'avoir une vision plus complte des diffrents facteurs pouvant expliquer le cot moyen lev de cette catgorie de personnels. Il permet surtout d'aller au-del du facteur le plus communment voqu, savoir le mcanisme d'actualisation de leur rmunration. Vos recommandations confortent les efforts de matrise des cots et de rationalisation de la gestion ports par mes services depuis plusieurs annes, notamment l'arrt de recrutement sous statut d'ouvrier d'Etat depuis 2009. Leur mise en uvre fera l'objet d'un suivi particulirement attentif de leur part. Je souhaite signaler plusieurs initiatives rcentes allant dans ce sens. Premirement, le gel de l'indice de revalorisation salariale ralis en 2011 a t reconduit pour 2012 par le dcret n 2011-1851 du 9 dcembre 2011. Au-del de cette mesure ponctuelle, les rgles d'indexation des salaires des ouvriers de l'tat devront faire l'objet d'une tude approfondie avec le ministre de la dfense en amont du projet de loi de finances pour 2013. Par ailleurs, un groupe de travail interministriel a t cr pour revoir les rgles d'avancement et de recours aux heures supplmentaires. Il abordera galement les conditions du maintien de l'quilibre du rgime des pensions particulier des ouvriers (le fonds spcial de pensions des ouvriers des tablissements industriels de l'Etat -FSPOEIE). Enfin, la Direction du Budget et la Direction Gnrale de l'Administration et de la Fonction Publique sont dans l'attente de propositions de texte du ministre de la dfense pour rgulariser la base juridique des diffrents lments de rmunration dont la Cour souligne la faiblesse.

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2 La formation initiale et le recrutement des enseignants

_____________________ PRESENTATION ____________________ Adopte le 2 juillet 2008 en Conseil des ministres, la rforme de la formation initiale et de recrutement des enseignants des premier et second degrs dite de la mastrisation a t mise en uvre compter de la rentre scolaire 2010-2011. Cette rforme vise rpondre aux critiques mises lencontre de la formation antrieurement assure par les instituts universitaires de formation des matres (IUFM). Elle poursuit deux objectifs : tout dabord, lever le niveau de recrutement des professeurs, en exigeant dsormais des candidats421, pour se prsenter aux concours de disposer dun master, cest--dire dun diplme obtenu aprs cinq annes denseignement suprieur, et non plus, comme jusqu la session 2009, dune licence, obtenue aprs trois annes ; Avec cette rforme, la France rejoint le nombre croissant de pays membres de lOCDE qui imposent un niveau de diplme quivalent au master pour exercer dans lenseignement secondaire (Allemagne, Espagne, Suisse, Sude) et celui, plus restreint, des pays qui, comme la Finlande, lexigent galement pour enseigner dans le premier degr ; en second lieu, assurer le recrutement de professeurs mieux forms aux pratiques professionnelles ncessaires lexercice du mtier denseignant, en rservant davantage de temps, dans la formation initiale, lapprentissage direct de lenseignement devant les lves. Conu au moment o le ministre devait se plier lexigence budgtaire du non-remplacement dun fonctionnaire sur deux partant en retraite, ce nouveau dispositif a aussi t engag pour pouvoir tirer
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Par exception, une matrise, obtenue aprs quatre annes dtudes suprieures, tait ncessaire pour passer les concours de lagrgation.

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parti, le plus rapidement possible, des conomies demplois quil permettait. De ce fait, son application acclre a entran de nombreux dysfonctionnements pour une partie des 15 763 enseignants stagiaires concerns - 7 159 professeurs des coles et 8 604 professeurs du second degr -, qui avaient la charge denviron 500 000 lves. Lambition de cette rforme aurait justifi une rflexion plus approfondie sur les conditions dune mise en uvre efficace et efficiente, notamment au regard de lobjectif de la russite de tous les lves assign lducation nationale par le lgislateur.

La rforme de la mastrisation a entran trois consquences immdiates : les laurats des concours de recrutement sont dsormais affects immdiatement en cole ou en tablissement scolaire, avec une obligation de service temps complet ; la formation des enseignants est assure pour partie sous forme de formation initiale avant les concours et pour partie sous forme de formation continue aprs les concours, pendant la premire anne de fonction des enseignants stagiaires ; les universits ont t appeles mettre en place, au-del de leurs masters disciplinaires habituels, des masters professionnels spcialiss, dont lobjet est de prparer les tudiants aux concours de lenseignement. La rforme na donc pas port seulement sur le niveau de recrutement des enseignants, mais galement sur les modalits de leur formation, avant et aprs les concours de recrutement. Elle a, en consquence, entran une volution du rle des instituts universitaires de formation des matres (IUFM). Crs en 1990, puis intgrs en 2005 au sein des universits, ces instituts avaient jusqualors une double mission : prparer les tudiants aux concours de recrutement des enseignants et assurer la formation des professeurs stagiaires, aprs leur russite au concours. Dsormais, ils organisent notamment des masters mtiers de lenseignement , pour les tudiants qui, presque tous, se prparent aux concours de professeur des coles et de conseiller principal dducation. Ils assurent galement, pour le compte des acadmies, une partie de la formation destine aux enseignants stagiaires.

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FORMATION INITIALE ET RECRUTEMENT DES ENSEIGNANTS

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Lvolution de la formation et du recrutement des enseignants


Avant la rentre 2010-2011 Niveau de recrutement : Bac+3 (ou Bac+4 pour lagrgation) Formation initiale : cursus disciplinaire, auquel sajoutait pour de nombreux candidats une anne de prparation aux concours au sein des IUFM. Depuis la rentre 2010-2011 Niveau de recrutement : Bac+5 pour tous les concours Formation initiale : masters disciplinaires dispenss par les units de formation et de recherche (UFR) des universits, ou masters mtiers de lenseignement , organiss par les IUFM et prparant le plus souvent au concours de recrutement des professeurs des coles. Nombre dannes de formation postbac avant la mise en responsabilit temps plein devant les lves : au minimum 5 ans. Droulement de lanne de stage aprs la russite au concours : un temps complet devant lves, plus un tiers-temps de formation et tutorat assur par les acadmies.

Nombre dannes de formation postbac avant la mise en responsabilit temps plein devant les lves : au minimum 4 ans, dont une anne de formation en IUFM. Droulement de lanne de stage aprs la russite au concours : un tiers-temps devant les lves et deux tiers-temps en formation lIUFM.

Cette rforme sest traduite par des conomies, dont le montant reste difficile chiffrer prcisment, ainsi que par une mise en uvre marque par des difficults importantes. Elle soulve aujourdhui des questions de fond sur lorganisation de la formation initiale, sur lattractivit du mtier denseignant et sur ladquation de ce nouveau dispositif aux grands objectifs assigns au systme ducatif depuis la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'cole du 23 avril 2005.

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I - Un chiffrage incomplet des conomies et des cots


A - Une diminution immdiate demplois publics et de crdits
Ds janvier 2008, les pouvoirs publics ont dcid que, du point de vue budgtaire, les enseignants stagiaires seraient considrs comme des agents quivalents aux enseignants titulaires et quils seraient soumis la totalit des obligations rglementaires de service de leur corps dappartenance, sans que leur temps dapprentissage et de formation, pendant leur premire anne de vie professionnelle, soit pris en compte. Prcdemment, les stagiaires des instituts universitaires de formation des matres (IUFM) nentraient dans le dcompte des moyens denseignement qu hauteur dun tiers de leurs obligations rglementaires de service : la mastrisation permettait donc, en affectant dsormais les nouveaux enseignants temps complet devant les lves, dobtenir un gain budgtaire immdiat correspondant, en quivalent temps plein, deux-tiers des effectifs concerns. Aprs lavoir voque dans un courrier adress en 2009 aux syndicats, le ministre a renonc toute mesure indemnitaire compensant la sujtion tenant au fait que les heures de formation des jeunes enseignants viendraient dsormais sajouter aux heures passes en classe, renforant encore lconomie attendue. Dans le plafond demplois ministriel fix par la loi de finances pour 2011422, cette rforme sest traduite par la suppression de 18 202 postes denseignants stagiaires des instituts universitaires de formation des matres. Toutefois, le plafond demplois a d intgrer galement la cration simultane de 2 802 emplois de titulaires pour compenser cette perte de potentiel denseignement et de 5 833 emplois dtudiants de deuxime anne de master effectuant des stages en responsabilit devant les lves. Au total, il en est rsult une suppression de 9 567 ETPT423.

Limpact de la mastrisation ntait pas encore pleinement mesurable en 2010, en raison de mesures transitoires permettant certains tudiants de se prsenter sans tre diplms dun master. 423 Lquivalent temps plein annuel travaill (ETPT) est lunit de dcompte dans laquelle sont exprims les plafonds demplois : il traduit lactivit des agents, mesure par leur quotit de temps de travail et par leur priode dactivit sur lanne.

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FORMATION INITIALE ET RECRUTEMENT DES ENSEIGNANTS

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Exprime en euros, la suppression des postes denseignants stagiaires des instituts universitaires de formation des matres sest traduite par une conomie de 707 M424 en 2011. Toutefois, cette conomie initiale a t rduite par la cration demplois de titulaires hauteur de 116 M, et par certaines mesures daccompagnement dcides lors de la mise en uvre de la rforme : les tudiants en deuxime anne de master (M2) sont rmunrs pendant leur stage en responsabilit, dune dure maximale de six semaines, sur la base dun taux hebdomadaire de 617,40 brut pour une quotit de service identique celle des personnels titulaires425 : cette dpense a reprsent 130 M en 2011 ; la rforme a, par ailleurs, entran une revalorisation des dbuts de carrire des nouveaux recruts pendant les huit premires annes de fonction : le montant correspondant sest lev 38 M en 2011 ; des bourses de mrite accordes aux tudiants se destinant au mtier denseignant ont t inscrites pour 25 M en loi de finances 2011 ; des indemnits de suivi des tudiants stagiaires et de tutorat des nouveaux enseignants ont t verses aux professeurs acceptant deffectuer cet encadrement : elles reprsentaient 27 M en 2011. Au total, ainsi que lindique une tude du 14 septembre 2011 de la direction des affaires financires du ministre de lducation nationale, lconomie budgtaire entrane par la mastrisation peut tre value, en premire approche, environ 370 M par an426.

Y compris le montant du compte daffectation spciale pensions . Cf. circulaire du ministre de lduction nationale-direction gnrale de lenseignement scolaire n 2010-102 du 13 juillet 2010. 426 Par ailleurs, selon le ministre, des conomies values 2,6 M ont t ralises sur lorganisation des concours du premier degr ; pour les concours du second degr, les conomies et les dpenses nouvelles se neutraliseraient.
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Impact budgtaire 2011 de la mastrisation (en M)


Mesures Cot 2011 (y compris CAS)

Suppression des postes de stagiaires Cration demplois de titulaires Rmunration des tudiants M2 Revalorisations dbut de carrire Bourses de mastrisation Indemnits de suivi et de tutorat Total mesures lies la rforme

- 707,16 116,28 130,01 38,64 25,38 27,15 -369,70

Source : direction des affaires financires ministre de lducation nationale. Estimation effectue sur la base des prvisions budgtaires et non sur les donnes dexcution 2011.

B - Les impacts chiffrs


Cette conomie budgtaire de 370 M constitue, toutefois, un maximum, car certains cots additionnels nont pu tre chiffrs avec prcision, en raison du manque dinformation des administrations sur des donnes pourtant essentielles : les cots directs, nombreux - enseignement, administration, immobilier, etc. - entrans par le maintien dans le systme universitaire pendant une ou deux annes supplmentaires des tudiants se destinant lenseignement, nont pas t valus : cette carence, qui porte sur des dizaines de milliers de candidats aux concours de recrutement, empche de prendre en compte un cot important, ds lors que la dpense publique engage par la formation dun tudiant slve en moyenne, pour chacune des annes passes dans lenseignement suprieur, 10 220 427 ; limpact de lallongement des tudes des candidats sur le cot global des bourses de lenseignement suprieur na fait lobjet daucune valuation, alors que cette question avait t identifie ds le dbut du processus de rforme par le ministre charg de lenseignement suprieur : la mastrisation entrane, en effet, le versement de bourses sur critres sociaux pendant
427 Dernier montant connu, pour lanne 2009 (source : Repres et rfrences statistiques, ministre de lducation nationale, dition 2011).

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une ou deux annes supplmentaires aux tudiants prparant les concours de recrutement denseignants ; il faut tenir compte galement du cot des annes de formation supplmentaires pour les candidats qui chouent aux concours de recrutement de lordre des trois-quarts pour les tudiants issus des masters mtiers de lenseignement - et dcident de ce fait de se rorienter : en labsence complte de donnes collectes par ladministration sur le trajet universitaire des candidats prsents aux concours et sur le devenir de ceux qui chouent, le cot pour les finances publiques des consquences de cet chec massif aux concours de recrutement des enseignants est inconnu. En sens inverse, certaines conomies ont pu tre ventuellement ralises, sans quelles aient t non plus chiffres, par exemple en matire de cots de fonctionnement des instituts universitaires de formation des matres. Au total, si la rforme du recrutement et de la formation des enseignants a permis, court terme, une diminution des dpenses publiques, ses effets financiers moyen terme ne sont pas connus avec la prcision souhaitable : il est donc ncessaire que le ministre de lducation nationale mne sans dlai une analyse dtaille sur ce point.

II - Les dysfonctionnements de la mise en uvre


Les difficults rencontres au cours de la premire anne de mise en uvre de la rforme ont t amplifies par le fait qu la rentre 2010, selon un bilan national tabli lautomne 2010 par la direction gnrale des ressources humaines (DGRH) du ministre de lducation nationale, plus de 70 % des enseignants recruts au mois de juin prcdent navaient aucune exprience de lenseignement. Or, les conditions de leur prise de fonction temps plein devant les lves nont pas fait lobjet dune attention suffisante.

A - Le calendrier de la rforme
La mise en place du nouveau dispositif a t inscrite dans un calendrier trs resserr. Pour atteindre ses objectifs oprationnels, il tait, en effet, ncessaire de mettre en uvre trois sries de mesures :

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des mesures pdagogiques pour crer les nouveaux masters destins prparer les tudiants aux concours et la pratique du mtier denseignant ; des mesures pour modifier les rgles dinscription aux concours ; des mesures budgtaires dcoulant de laffectation des laurats des concours sur un service temps complet. Plutt que de programmer tout dabord laspect pdagogique de cette rforme, le choix a t fait de mettre en uvre prioritairement les dispositions rglementaires et budgtaires pour une entre en vigueur complte la rentre 2010, avec une anne de transition en 2009-2010. Cette dcision a permis dintgrer trs rapidement dans le budget de lEtat les effets de la suppression des emplois des anciens stagiaires des instituts universitaires de formation des matres, ce qui prsentait lavantage, pour le ministre, de pouvoir appliquer plus aisment la dcision gnrale du non remplacement dun dpart la retraite sur deux. Dautres options, identifies lors de la discussion budgtaire sur le schma demplois triennal, auraient eu des consquences diffrentes pour le systme ducatif : suppression dun plus grand nombre de postes denseignants titulaires, diminution des dcharges de service, accroissement de la taille moyenne des classes, augmentation des obligations de service, etc. Toutefois, le choix dune mise en uvre rapide de la mastrisation a t lorigine dune grande partie des difficults constates au cours de sa premire anne dapplication : le calendrier retenu, particulirement acclr, na sans doute pas empch les responsables locaux didentifier, voire danticiper, certaines difficults dorganisation, mais il ne leur a pas toujours permis de les prvenir suffisamment temps.

B - Laffectation des enseignants stagiaires


Une des consquences de loption choisie a t que les enseignants nouvellement recruts nont pas t systmatiquement affects dans des postes qui prsentaient les conditions les plus favorables pour dbuter dans lexercice de leur profession.

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Ainsi, en dpit des orientations clairement fixes par le ministre428, certains enseignants stagiaires ont t affects dans des tablissements relevant de lducation prioritaire. Dans le premier degr, le pourcentage des enseignants stagiaires en ducation prioritaire a mme t plus lev que celui des titulaires dans les acadmies dAixMarseille, dAmiens, de Besanon, de Caen, de la Guyane, de la Martinique et de Montpellier. Dans le second degr, la trs grande majorit des enseignants stagiaires, dont laffectation a t connue aprs le mois de juin, a parfois d prendre des classes ou des crneaux horaires dont ne voulaient pas les autres professeurs. Certains stagiaires ont t amens effectuer des heures supplmentaires, contrairement ce que prvoyait la circulaire du 25 fvrier 2010 relative lorganisation de lanne de stage, ce qui a alourdi encore plus leur charge de travail : dans une acadmie de lEst de la France, 35 % des enseignants stagiaires ont ainsi t confronts cette situation. De mme, contrairement aux instructions ministrielles, certains stagiaires ont t affects dans plusieurs tablissements la fois, ce qui ne pouvait que rendre particulirement complexe leur intgration dans la communaut ducative. Le phnomne daffectation multiple a t particulirement marqu dans certaines acadmies : il a concern 22,3 % des enseignants stagiaires Paris, 18,9 % Grenoble, 16,5 % Lyon, 13,2 % Rouen et 10,4 % Rennes. Cette situation ne sest pas limite aux disciplines faible quotit horaire hebdomadaire, pour lesquelles il ny a souvent pas assez de classes pour assurer un temps complet dans un seul tablissement. Ainsi, lenqute de la Cour a montr que, sur 403 enseignants stagiaires dune acadmie du Sud-Est, laffectation dans deux ou trois tablissements a certes t le lot de tous les enseignants stagiaires en arts plastiques, dun sur deux en musique, de quatre sur cinq dans les disciplines proposes en option, mais galement de 11 % des enseignants stagiaires en lettres modernes, 12 % en mathmatiques, 22 % en anglais, 24 % en histoiregographie et 25 % en sciences physiques et chimie.

Ces orientations ont t prcises dans la circulaire du ministre de lducation nationale du 25 fvrier 2010 relative au dispositif daccueil, daccompagnement et de formation des enseignants-stagiaires des premier et second degrs et des personnels dducation stagiaires.

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COUR DES COMPTES

Dans le second degr, laffectation sur plus de deux niveaux denseignement429 a galement constitu lune des principales causes dinsatisfaction et de difficult exprimes par les enseignants stagiaires dans les enqutes de la direction gnrale des ressources humaines : cette affectation multiple les a conduits, en effet, dmultiplier la prparation de cours et de squences denseignement, alors quils navaient souvent pris connaissance des niveaux o ils devraient enseigner quun ou deux jours avant la rentre scolaire. Ainsi, dans une acadmie de lEst, 41 % des enseignants stagiaires en anglais, 19 % en lettres modernes, 28 % en mathmatiques et 24 % en histoire-gographie ont d enseigner sur trois niveaux ou plus. En outre, dans la majorit des acadmies qui avaient fait le choix pour la formation des enseignants stagiaires de priodes files , cest-dire rparties tout au long de lanne, une demi-journe ou une journe par semaine ont t frquemment bloques cet effet - le plus souvent le mardi ou le jeudi -, ce qui a encore rduit la disponibilit des enseignants stagiaires et de leurs tuteurs. Plus gnralement, du fait notamment daffectations tardives en tablissement - certains stagiaires nayant t informs de leur tablissement de rattachement quen aot -, les emplois du temps des jeunes enseignants nont pas systmatiquement tenu compte de leur situation de dbutant : ils ont parfois hrit demplois du temps conus pour des professeurs expriments, fortement regroups sur certains jours, rpartis entre de nombreux niveaux, comprenant des heures supplmentaires, ou bien concentrs sur des crneaux horaires considrs comme plus difficiles, par exemple en fin de journe. La circulaire ministrielle du 31 mars 2011 relative lorganisation de la priode de stage pour lanne scolaire 2011-2012 a mis elle-mme en lumire limpossibilit, dans lorganisation actuelle du systme scolaire, damnager de faon optimale la situation des enseignants stagiaires, sans faire peser simultanment des contraintes fortes sur les autres enseignants. Elle sest borne rappeler aux recteurs quils doivent viter les affectations dans des zones et classes difficiles dans le premier degr et sur plus de deux niveaux dans le second degr. Le caractre peu contraignant de cette formulation montre que le risque dune rptition des dysfonctionnements constats lors de la premire anne dapplication de la mastrisation ne saurait tre cart par principe pour lavenir.

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Pour le collge les niveaux vont de la sixime la troisime ; pour le lyce, de la seconde la terminale.

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C - Le temps de travail des enseignants stagiaires


Le volume horaire de la formation continue que les enseignants stagiaires doivent suivre aprs leur recrutement a t fix par une circulaire ministrielle du 25 fvrier 2010 un tiers des obligations rglementaires de service. Au dpart, une ambigut durable a entour les conditions dans lesquelles cette formation devait tre assure, dans ou en-dehors du service. Les deux options prsentaient des avantages et des inconvnients symtriques. Lintgration de la formation continue dans les obligations de service aurait fortement minor le gain budgtaire de la rforme au regard du potentiel denseignement face aux lves : la mission interministrielle enseignement scolaire naurait pu afficher que les deux-tiers des emplois conomiss. En revanche, elle aurait sans doute facilit la gestion des besoins de remplacement, puisque les emplois du temps des enseignants stagiaires auraient pu tre labors, ds la rentre scolaire, en intgrant une plage fixe dun tiers de service normal rserve la formation. En sens inverse, lintgration de la formation continue hors (cest--dire en plus) des obligations de service maximisait le gain budgtaire de la rforme, mais elle rendait plus complexe la gestion des emplois du temps des enseignants. Elle obligeait, en effet, dy intgrer, non seulement les obligations de service assures temps complet, mais galement un tiers de temps supplmentaire consacr une formation rpartie sur lanne de faon variable. Cette solution tait, en outre, trs exigeante pour les nouveaux enseignants, dans la mesure o, lors de leur premire anne de carrire, ils ne disposent encore daucune squence de cours prpare. Cest cette deuxime option qui a t retenue. Les enseignants stagiaires ont donc dsormais une charge horaire suprieure dun tiers par rapport au temps de travail dun professeur titulaire. Une grande partie des critiques mises lencontre de la rforme au cours de ses premiers mois dapplication tient cette charge de travail supplmentaire. Le ministre la lui-mme reconnu dans un bilan ralis en mars 2011. Dans le premier degr, ces difficults ont pu tre temporairement amoindries, en 2010-2011, par le fait que toutes les acadmies ont t en mesure daccorder aux enseignants stagiaires des dcharges horaires au cours du premier trimestre de lanne scolaire, notamment pour suivre

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des stages groups sur plusieurs jours. Cette possibilit rsultait de lexistence momentane demplois inscrits en surnombres 430 sur le programme budgtaire n 140 enseignement scolaire public du premier degr , qui a permis dassurer le remplacement des enseignants stagiaires pendant leurs priodes de formation. Cette situation exceptionnelle a toutefois t rsorbe la rentre scolaire 2011. Dans le second degr, la mise en uvre de la rforme a, en revanche, t difficile ds le dpart, ainsi que le montre un bilan ralis en novembre 2010 par le ministre. Six acadmies seulement ont t en mesure daccorder aux enseignants stagiaires des dcharges ou des allgements de service pendant toute lanne scolaire431, auxquelles se sont ajoutes trois acadmies pour quelques semaines432. Dautres acadmies, comme celles de Grenoble, Aix-Marseille, Montpellier, Lyon ou Lille, ont fait le choix de formations groupes de dure variable - en gnral de deux quatre semaines -, comprises dans les obligations rglementaires de service et correspondant en fait une dcharge de service variant de 5,5 % 11 % du temps de travail annuel. Selon leurs moyens disponibles, les acadmies ont donc fait des choix de dcharges de service diffrents, et ont plac, de ce fait, les professeurs stagiaires dans des situations ingales en termes de temps de travail annuel et dobligations de services.

D - Laccompagnement des enseignants stagiaires


Linstitution dun tutorat a t lune des principales innovations de la rforme. Elle tait indispensable, puisque plus des deux-tiers des jeunes enseignants arrivs en septembre 2010 navaient aucune exprience antrieure denseignement devant une classe.

Le nombre de postes ouverts aux concours de recrutement tait suprieur dun millier demplois aux hypothses de construction du projet de loi de finances. En outre, les flux de dparts la retraite ont t moins importants que prvu. 431 Acadmies de Bordeaux (dcharge de 3 heures par semaine pour les certifis et les professeurs dducation physique et sportive), de Clermont-Ferrand (dcharge de 2 heures pour les certifis, agrgs et professeurs dducation physique et sportive ; dcharge de 4 heures pour les documentalistes et les conseillers principaux dducation), de la Martinique (services limits respectivement 13 et 15 heures pour les certifis et les professeurs de lyces professionnels), de Paris et de Versailles (dcharge de 2 heures) et enfin de La Runion (dcharge de 3 heures). 432 Acadmie de Limoges (dcharges jusquau 4 novembre), de Rennes (service allg de moiti jusquaux congs de la Toussaint) et de Rouen (deux priodes dallgement de 9 heures, en septembre-novembre et en mars-avril).

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Depuis lors, cette forme de soutien a gard tout son intrt, puisque seuls les jeunes enseignants issus des masters spcialiss dans les mtiers de lenseignement bnficient obligatoirement dun stage en responsabilit - au demeurant limit six semaines maximum - au cours de la deuxime anne de master. Un sondage ralis la demande du ministre, en juillet 2011, montre que le tutorat est le mode de formation jug le plus intressant et le plus enrichissant par les enseignants stagiaires. Reposant largement sur une relation inter-individuelle, il suppose toutefois une vigilance toute particulire dans le choix des tuteurs et dans le suivi des acquis des enseignants stagiaires. Or, si lenqute prcite de la direction gnrale des ressources humaines (DGRH), mene sur lanne scolaire 2010-2011, rvle que les consignes ministrielles ont t dans lensemble respectes dans le premier degr433, notamment en raison de lexistence du rseau des professeurs des coles matres formateurs (PEFM) - qui sont des enseignants qualifis et bnficiant de dcharges de service pour suivre les stagiaires -, force est de constater que la situation apparat plus contraste dans le second degr. Lenqute nationale de la DGRH indique, en effet, pour lenseignement secondaire, que la dsignation des tuteurs ne sest pas ralise sans difficult 434. Ainsi, sur le plan national, 23 % des stagiaires ntaient pas situs dans le mme tablissement que leur tuteur. Ce taux a dpass 25 % dans la moiti des 26 acadmies qui ont rpondu cette enqute : il a atteint 31 % dans les acadmies de Lyon et de Reims, 34 % dans celle Rouen, 35 % dans celle de Caen et 46 % dans celle de Paris. Dans une acadmie du Sud-Est analyse par la Cour, 25 % des enseignants stagiaires ne disposaient pas dun tuteur au sein de leur propre tablissement. Cette situation affectait 15 % des enseignants stagiaires en lettres modernes, 17 % en anglais, 18 % en mathmatiques, 21 % en histoire-gographie et jusqu 54 % en ducation physique et
433 Dans le premier degr, les tuteurs ont en moyenne deux stagiaires suivre, sauf dans certaines acadmies, comme Versailles (11 % des tuteurs suivent de 3 5 stagiaires). Ils ont en moyenne 20 ans dexprience. Ils sont constitus 68 % de matres formateurs et de matres daccueil temporaire et pour le reste de conseillers pdagogiques placs auprs des inspecteurs de lducation nationale (IEN). 434 Ce document prcise que les inspecteurs, trs impliqus dans ce travail, se sont souvent trouvs confronts une forte opposition syndicale et celle de certains chefs dtablissements et/ou de lquipe pdagogique . Dans lacadmie de Nantes, une lettre de dsignation a t adresse 35 tuteurs rfractaires sur les 395 enseignants sollicits ; quatre dentre eux, la date de lenqute, avaient maintenu leur refus.

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sportive. En moyenne, 17 % des stagiaires taient loigns de plus de dix kilomtres de leur tuteur : cette proportion atteignait 11 % en lettres modernes, 16 % en mathmatiques, 18 % en histoire-gographie et 41 % en EPS. Lensemble de ces observations rvle la difficult dorganiser un tutorat efficace dans le second degr. Il convient, en outre, de souligner que le ministre dispose de trs peu dlments dinformation sur le tutorat, alors que son importance pour la formation des enseignants justifierait une capacit nettement accrue de suivi et dvaluation de cette activit.

E - Le remplacement des enseignants stagiaires pendant leurs priodes de formation


De nombreux problmes ont rsult de la difficult de remplacer les enseignants stagiaires pendant leur temps de formation continue . Dans le premier degr, la disponibilit de nombreux titulaires en 2010-2011 a permis aux acadmies de remplacer les enseignants stagiaires amens suivre des formations groupes (sur certaines priodes) ou files (tout au long de lanne). Toutefois, cette situation ne pouvant durer en raison de la rsorption prvue de ces surnombres , plusieurs acadmies ont anticip des mesures de restriction ds fvrier 2011. Ainsi, certaines - par exemple, celle de Grenoble - ont bloqu une partie de leur potentiel de remplacement435. Dautres - par exemple, celle de Versailles - nont conserv quune semaine daccueil avant la rentre et ont supprim le stage group du premier trimestre, faute de moyens de remplacement disponibles436. Dans le second degr, la situation de lanne scolaire 2010-2011 a t trs diffrente, en raison dune disponibilit des moyens de remplacement beaucoup plus tendue que dans le premier degr. Selon les
Dans lancien systme, les enseignants nouvellement recruts taient utiliss pour compenser les dcharges de service dune journe accordes de droit aux directeurs des coles comprenant quatre classes. Dsormais, une partie de la ressource de remplacement disponible doit faire face ce besoin, ce qui rduit dautant les possibilits de remplacement pour les professeurs stagiaires partis en formation. 436 La circulaire du 31 mars 2011 organisant laccueil et la formation pour lanne scolaire 2011-2012 a finalement circonscrit leffort de formation en prcisant que celle-ci comportera de prfrence des stages ou des modalits daccompagnement fils le premier mois et sera suivie dun ou deux stages groups qui se drouleront pendant lanne scolaire .
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choix arrts par les acadmies, cette situation a entran des inconvnients, soit pour les seuls enseignants stagiaires, soit galement pour les lves. Certaines acadmies ont, en effet, choisi de privilgier la formation file en imposant aux tablissements de prvoir cet effet des jours entirement librs dans les emplois du temps des enseignants concerns et de leurs lves. Il ntait donc pas ncessaire de remplacer les enseignants stagiaires pendant cette formation, et les lves ne pouvaient ptir de leur absence. En revanche, la charge pesant sur ces enseignants inexpriments tait alourdie, puisquen plus de la prparation de leurs cours, de la correction des copies, de leur enseignement en classe et des contacts avec leur tuteur, ils devaient suivre des formations au cours de la mme semaine. Avec un temps de travail suprieur celui des autres enseignants, leur emploi du temps fortement contraint handicapait leur capacit prparer leurs cours. En sens inverse, dautres acadmies, comme celles de Grenoble, dAix-Marseille, de Montpellier, de Lyon ou de Lille, ont fait le choix de formations groupes sur certaines priodes. Cette orientation tait, pour des raisons symtriques, plus favorable aux enseignants stagiaires, mais galement plus gnante pour les lves, puisque la question du remplacement des professeurs concerns se posait invitablement. Dans un premier temps, le ministre a prvu implicitement que les remplacements des nouveaux enseignants seraient, en tout ou partie, effectus par des tudiants. En consquence, les dotations acadmiques habituelles en moyens de remplacement nont fait lobjet daucun abondement au titre de lanne 2010-2011. En revanche, des indemnits destines aux tudiants stagiaires de deuxime anne de master ont t inscrites dans la loi de finances de 2010 pour renforcer le potentiel de remplacement. A partir de 2011, cette orientation a t officialise : les tudiants assurant des remplacements sont dsormais dcompts dans le plafond demplois de la mission interministrielle enseignement scolaire . Ce choix revient faire remplacer pendant plusieurs semaines des enseignants rcemment recruts par des tudiants, avec un risque supplmentaire dinadquation avec les besoins des lves. Cette difficult na pas t prise en compte par le ministre. De surcrot, il aurait t ncessaire que les priodes de stage des tudiants, telles quelles sont fixes par les universits, concident dans lanne avec celles des stages groups des enseignants stagiaires. Or,

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la coordination entre les rectorats et les universits a t jusqu prsent rarement assure sur ce plan.

F - Le manque de suivi
Alors que les acadmies ne sont responsables ni du nombre de recrutements, ni de leur rpartition disciplinaire, le ministre sest engag dans la voie dune responsabilisation marque des chelons dconcentrs pour la mise en place du nouveau mode de recrutement et de formation initiale des enseignants. Les acadmies ont ainsi t charges, en coordination avec les universits, de lorganisation de la formation initiale et de la formation continue des enseignants stagiaires. Les coles et les tablissements scolaires ont reu pour mission damnager lanne de travail des nouveaux enseignants. Or, la mise en place des outils de suivi, qui auraient d accompagner cette dconcentration, na pas t simultanment ralise. En dehors de deux enqutes ponctuelles menes par la direction gnrale des ressources humaines et dun sondage ralis en juillet 2011, le ministre ne sest pas dot dinstruments prcis lui permettant de sassurer de lefficacit du tutorat, alors que cette exigence est particulirement sensible dans le second degr. Le ministre nest pas non plus en mesure de sassurer de ladquation des formations dispenses pendant la premire anne aux besoins des enseignants stagiaires. Il ne connat pas plus lorigine universitaire prcise - master spcialis ou master disciplinaire - ou bien encore le devenir professionnel des candidats recals aux concours de recrutement. Des indicateurs essentiels de pilotage restent donc construire.

III - Un dfaut darticulation avec les objectifs de lenseignement scolaire


Par-del ces difficults de mise en uvre, la rforme de la formation initiale et du recrutement des enseignants natteint pas les objectifs assigns lorigine. Elle ne garantit pas que les enseignants bnficient dsormais dune formation initiale plus professionnalisante . Elle soulve, en outre, des questions sur son adquation avec les orientations gnrales du systme ducatif et sur les conditions gnrales de recrutement des enseignants.

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A - La formation au mtier denseignant


La rforme tend dsormais sparer nettement les responsabilits entre, dune part, un ministre employeur - celui de lducation nationale - qui doit recruter et organiser la formation de ses personnels enseignants, et, dautre part, les universits, charges de prparer les tudiants en formation initiale aux concours de recrutement, puis dorganiser des modules de formation continue la demande des acadmies. La mise en cohrence de ces deux missions nest pas pleinement assure : les universits doivent construire des masters spcialiss mtiers de lenseignement lintention des tudiants se destinant essentiellement aux concours de professeur des coles et des masters disciplinaires pour la plupart de ceux qui prparent les concours du second degr ; ces deux types de masters doivent permettre la fois dassurer la formation professionnelle des futurs enseignants et douvrir dautres dbouchs aux tudiants qui chouent aux concours. La tension entre ces deux objectifs est dautant plus forte que les taux de russite aux concours sont faibles ; un directeur dinstitut universitaire de formation de matre a ainsi observ, lors de lenqute de la Cour, quun master enseignement, ducation, formation avait fait lobjet en 2010 de 1100 demandes dinscription et de 300 inscriptions effectives en deuxime anne, pour seulement 56 places ouvertes au concours de professeur des coles dans lacadmie. Dans ces conditions, la question de lavenir professionnel de la forte proportion dtudiants qui ne russissent pas les concours de recrutement des enseignants est invitablement pose ; pour les masters mtiers de lenseignement , le taux dchec important aux concours de recrutement traduit en outre, du point de vue de la bonne gestion des finances publiques, une inefficience marque, puisque, mme dans lhypothse o ils pourront se rorienter vers dautres dbouchs professionnels, les tudiants recals auront t spcifiquement et coteusement forms un mtier quen dfinitive ils nexerceront pas437 ;

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Les dbouchs alternatifs offerts par les mtiers de la formation dans le secteur priv ne peuvent cet gard constituer une rponse suffisante.

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par ailleurs, le ministre de lducation nationale, devant dsormais placer immdiatement les professeurs en responsabilit temps complet devant les lves, a besoin de recruter des agents ayant dj acquis une exprience concrte de lenseignement dans les classes ; la formation universitaire devrait donc tre suffisamment professionnelle, tant dans les masters spcialiss dans les mtiers de lenseignement , qui prparent plutt aux concours du premier degr, que dans les masters disciplinaires gnralement suivis par les tudiants qui se destinent au certificat daptitude au professorat de lenseignement du second degr (CAPES) ou lagrgation, pour que les jeunes enseignants soient capables de faire face aux situations dapprentissage les plus diverses ; or le ministre de lducation nationale considre que la formation initiale des enseignants se droule en fait sur trois annes, cest--dire deux ans de master avant le concours et un an aprs le recrutement, pendant lanne de stage : lobjectif initial dune professionnalisation de la formation des enseignants avant leur recrutement nest donc pas encore atteint. Plusieurs insuffisances peuvent tre releves dans lorganisation de llaboration des maquettes des nouveaux masters. Un arrt du 12 mai 2010 numre dix comptences extrmement gnrales que doivent acqurir les futurs enseignants ( matriser la langue franaise , concevoir et mettre en uvre son enseignement , organiser le travail de la classe , etc.). Cependant les universits sappuient le plus souvent, soit sur leurs units de formation et de recherche disciplinaires, soit sur les instituts universitaires de formation des matres, en reprenant parfois les maquettes utilises par ces derniers dans le systme antrieur, qui pourtant ne donnait pas satisfaction. Simultanment, le ministre de lducation nationale, qui devrait, en toute logique, exprimer clairement ses besoins en tant que futur employeur, na encore diffus aucun rfrentiel de la formation aux mtiers de lenseignement : il ne peut donc gure peser sur le contenu de la formation initiale assure par les universits438.

Un arrt du Conseil dEtat du 28 novembre 2011 a jug, la suite de requtes prsentes par plusieurs syndicats, que le ministre de lducation nationale tait en droit de dresser par arrt la liste de ces dix comptences professionnelles, mais quil naurait pas d modifier sans la signature du ministre de lenseignement suprieur le cahier des charges de la formation des matres organise par les IUFM. Le Conseil

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Dans ce contexte, la dure de la formation pratique des enseignants avant leur affectation devant les lves napparat pas ncessairement suprieure, dans le nouveau dispositif, celle qui existait auparavant. Selon la circulaire applicable, les stages de pratique accompagne en premire anne de master mtiers de lenseignement et les stages en responsabilit en deuxime anne reprsentent ensemble au maximum 12 semaines. Non seulement aucune dure minimale na donc t fixe, mais, dans le dispositif prcdent, la prsence effective des enseignants stagiaires devant les lves reprsentait un tiers de leurs obligations de service, soit prcisment 12 semaines. Le mode actuel de recrutement des enseignants ne les amne donc pas arriver temps complet devant les lves avec une exprience pratique de la classe plus importante, en termes purement quantitatifs, que celle de leurs prdcesseurs. Si lon observe maintenant la situation des enseignants stagiaires aprs le recrutement, la circulaire applicable ne prvoit plus une dure de formation comptabilise en nombre dheures : elle lui substitue un volume de formation et daccompagnement [] quivalent un tiers de lobligation rglementaire de service (ORS) du corps auquel appartient le stagiaire .

dEtat a toutefois sursis statuer sur la date deffet de lannulation de cet arrt, en engageant le ministre de lducation nationale et les syndicats dbattre pour savoir sil y avait lieu de limiter les effets dans le temps de cette dcision, afin den limiter les inconvnients pratiques et juridiques.

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Compte tenu des dispositions rglementaires, lanne de formation professionnelle continue comprend dsormais, sur une dure de 36 semaines : selon les acadmies, 288 heures 324 heures de formation pour les professeurs des coles du premier degr439 ; 216 heures de formation pour les professeurs certifis du second degr ; 180 heures de formation pour les professeurs agrgs du second degr ; 240 heures de formation pour les professeurs dducation physique et sportive (EPS) du second degr. Ces temps de formation, situs aprs le concours de recrutement et avant la titularisation des enseignants stagiaires, sont infrieurs ceux qui existaient avant la rforme, puisquils reprsentaient alors les deuxtiers des obligations rglementaires de service des stagiaires. Lorganisation de la formation soulve dautres interrogations au regard des objectifs gnraux assigns au systme ducatif. Ainsi, aucune donne manant du ministre ne permet dexpliquer pourquoi les professeurs des coles du premier degr bnficient toujours dun temps de formation suprieur celui des enseignants de second degr. De mme, la diffrence de volume horaire de formation entre les professeurs agrgs et certifis dune mme discipline ne semble pas avoir dautre fondement que lexistence dobligations de service diffrentes. Les acadmies reconnaissent dailleurs implicitement cette incohrence, en accordant en pratique le mme nombre dheures de formation groupes aux stagiaires des deux corps. Plus gnralement, le ministre ne sest pas dot des outils ncessaires pour savoir si les formations pratiques mises en place lors de lanne de stage sont effectivement axes sur les priorits quil a dfinies.

Cet cart sexplique, comme la soulign linspection gnrale de ladministration de lducation nationale en juillet 2010, par le caractre flou du mode de calcul utilis : en effet, les obligations rglementaires de service des professeurs du premier degr comprennent un temps de prsence en classe (24 heures par semaine), mais galement un temps annualis en dehors de la classe (correspondant 3 heures hebdomadaires), si bien que le temps de formation prvu dpend de la base de calcul retenue par les acadmies (24 heures ou 27 heures).

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Ainsi, les objectifs fixs par le code de lducation devraient normalement se traduire par une formation particulirement renforce en matire de gestion de lhtrognit des niveaux des lves au sein des classes. Or, selon les circulaires, cette formation ne reprsentait en 20102011 que neuf heures pour les enseignants du second degr et entre six et dix-huit heures pour les professeurs des coles. Cet aspect essentiel du mtier denseignant est donc renvoy trs largement aux changes entre le stagiaire et son tuteur, alors mme que ce dernier na pas ncessairement bnfici lui-mme, au cours de sa carrire, dune formation particulire en la matire. Cette limite est particulirement sensible dans le second degr, o il nexiste pas, comme dans le premier degr, de certification validant lexpertise acquise par les tuteurs pour laccompagnement des stagiaires. De mme, si le ministre insiste tout particulirement sur les modules de formation relatifs la tenue de classe - cest--dire lensemble des savoirs et gestes professionnels permettant aux professeurs de conduire leur enseignement dans un climat propice aux apprentissages -, il ne prconise gure, en dehors de laccs un site Internet, quune journe de formation thorique pendant les sessions daccueil440, prolonge par la suite par deux journes consacres lanalyse des pratiques. Enfin, le ministre ne dispose pas des informations lui permettant de vrifier que les contenus de formation dlivrs sont bien adapts aux besoins des enseignants. Or, si lon se rfre aux enqutes quil a luimme conduites, ils ne rencontrent gure lassentiment des enseignants stagiaires. Un sondage effectu en juillet 2011 montrait ainsi que 69 % dentre eux ntaient pas satisfaits des possibilits de formation, 67 % estimaient que les journes daccueil ne leur avaient pas t utiles, 73 % jugeaient que les journes de formation organises au cours de lanne ntaient pas adaptes leur parcours antrieur et leurs besoins ; 29 % des enseignants stagiaires jugeaient mme ncessaire de bnficier de nouvelles formations sur la pdagogie et sur la gestion des classes. Pour faire face au besoin fortement exprim dune meilleure formation pratique, les ministres de lducation nationale et de lenseignement suprieur ont rcemment dcid de mettre en place des masters en alternance qui devraient concerner, pour lanne universitaire 2011-2012, de 1 500 2 000 tudiants rpartis entre une vingtaine dacadmies. Cette initiative vise notamment renforcer la prparation
Ces journes se situent avant la rentre scolaire, et donc avant la prise de fonction des fonctionnaires stagiaires : leur comptabilisation dans le temps de formation obligatoire pose de ce fait un problme juridique.
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professionnelle des nouveaux enseignants. Au regard des dizaines de milliers de candidats qui se prsentent aux concours, elle ne peut, toutefois, sappliquer qu une trs faible minorit des personnes concernes.

B - Lobjectif du socle commun de connaissances et de comptences


La loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'cole du 23 avril 2005 prvoit la mise en place dun socle commun de connaissances et de comptences, que tout jeune doit matriser la fin de sa scolarit obligatoire. Cet objectif essentiel suppose une continuit dans les apprentissages entre le premier et le second degrs, grce la structuration dun vritable parcours scolaire. Dans cette perspective, le renforcement des liens entre lenseignement primaire et lenseignement secondaire a t favoris ces dernires annes par le ministre, notamment grce la constitution de rseaux dcoles et de collges - les rseaux ambition russite par exemple -, une plus forte liaison entre le cours moyen deuxime anne et la sixime, ou encore lencouragement une prsence plus frquente des professeurs des coles dans les collges, en particulier pour assurer un soutien en sixime. Il aurait donc t logique de prvoir que la rforme de la formation initiale des enseignants puisse accompagner et renforcer ce mouvement encore limit. Pourtant, les concours de recrutement sont rests totalement spars entre le premier et le second degrs. De mme, les modalits de prparation ces concours sont restes en grande partie distinctes : les masters mtiers de lenseignement sont centrs sur les concours du premier degr, tandis que les masters disciplinaires, qui prexistaient la rforme, continuent de prparer au certificat daptitude au professorat de lenseignement du second degr (CAPES) et lagrgation. Loccasion de la mise en place de la rforme de la mastrisation na pas t saisie non plus pour assouplir les contraintes de gestion du systme ducatif franais, en rapprochant ses caractristiques de gestion de celles des pays comparables. Ainsi, dans les concours du second degr, la part de la bivalence - cest--dire la capacit pour un enseignant denseigner dans deux disciplines - na pas t augmente significativement. De mme, lexistence de concours spars pour lenseignement technique agricole na pas t remise en question. Enfin, au sein de lducation

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nationale, le recrutement dans deux corps distincts - agrgs et certifis a t maintenu, alors que les enseignants concerns ont vocation enseigner aux mmes lves dans les mmes tablissements. Plus gnralement, en contradiction avec la notion de socle commun de comptences et de connaissances, aucune rflexion na t engage au niveau national pour mettre en place des maquettes de formation initiale communes pour lenseignement primaire et le collge. Le ministre reconnat lui-mme que le pilotage du recrutement par le concours dtermine totalement loffre des tablissements de formation. Certes, il prcise que, pour favoriser la mise en uvre du socle commun, des formations communes aux deux degrs denseignement peuvent tre organises pendant lanne de stage. Pour autant, ces formations ne sont pas obligatoires. Le ministre a mme prcis, en rponse lenqute de la Cour, que laffectation denseignants stagiaires dans les dispositifs ECLAIR441 leur permettra de dvelopper une approche plus complte de lcole du socle , alors que cette affectation est pourtant explicitement dconseille pour le premier degr par les instructions ministrielles.

C - Le vivier de recrutement des enseignants


Le relvement du niveau de diplme requis pour se prsenter aux concours a entran mcaniquement une baisse du vivier potentiel de candidats. Il y a, en effet, plus de 300 000 tudiants en moins en master qu'en licence. Pour le premier degr, les concours externes ont enregistr en 2011 une nette baisse des inscriptions par rapport la session 2010, passant de 73 924 41 807, soit une diminution de 32 117 inscrits. Pour le second degr, les chiffres correspondants sont de 86 250 et de 65 314 inscrits, ce qui traduit une baisse de 20 936 inscriptions. Au total, le vivier de candidats potentiels sest donc rduit de plus de 50 000 inscrits, soit une baisse des inscriptions dun tiers sur une seule anne. Par ailleurs, la dperdition habituelle entre les inscriptions et les prsences effectives aux concours sest accentue. Cest ainsi que, pour le concours de professeur des coles, le taux de prsence a t de 42,4 % en 2011 contre 50,3 % en 2010, et pour le certificat daptitude au
Le programme des coles, collges et lyces pour lambition, linnovation et la russite (clair) intgre la rentre 2011 le programme des collges et lyces pour l'innovation, l'ambition et la russite (Clair) conduit en 2010-2011, ainsi que la plupart des coles et des collges des rseaux "ambition russite" (RAR).
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professorat de lenseignement du second degr (CAPES), de 51,6 % contre 65,9 %. Pour les mathmatiques, on compte 45,9 % de prsents en 2011 contre 68,7 % en 2010, pour les lettres modernes, 52 % contre 67,5 %, pour langlais, 53,1 % contre 69,2 %, ou, pour les lettres classiques, 39,5 % contre 77,3 %. Pour le premier degr, le taux de slectivit des concours a pu se maintenir en raison de limportante diminution des postes offerts de 6 998 3 100 - qui est simultanment intervenue. En revanche, pour le second degr, la forte dperdition entre le nombre dinscrits et le nombre de candidats prsents aux concours a dtrior le taux de slectivit des concours, en dpit de la diminution des postes offerts : le ratio admis/prsents est ainsi pass de 13,1 % 15,8 % pour lagrgation, de 22,7 % 32,5 % pour le certificat daptitude au professorat de lenseignement du second degr (CAPES), et de 18,5 % 42,6 % pour le certificat daptitude au professorat dducation physique et sportive (CAPEPS). Le ministre a reconnu que, dans ces conditions, certains taux de slectivit sont devenus extrmement faibles, au point que, pour certaines disciplines forts effectifs, un candidat a dsormais plus dune chance sur deux dobtenir le concours sil se prsente aux preuves : pour un poste propos lors de la session 2011, on compte ainsi seulement 1,4 prsents en mathmatiques (contre 3,2 en 2010), 1,9 prsents en lettres modernes (contre 3,7 en 2010) ou 0,6 prsents en lettres classiques (contre 1,7 en 2010). Cette volution est proccupante. Alors mme que le ministre indique lui-mme que les jurys des concours raisonnent le plus souvent en dfenseurs de leur discipline , cherchant pourvoir systmatiquement lensemble des postes, la rduction du vivier des candidats a abouti une incapacit recruter sur certains postes. Lors des concours de 2011, il na pas t possible de pourvoir, pour le second degr, 826 postes, dont notamment 376 postes en mathmatiques, 155 en lettres modernes, 131 en anglais, ou 108 en lettres classiques. En dfinitive, lvolution la baisse, enregistre depuis plusieurs annes, du nombre de candidats prsents aux preuves des concours442, sest accentue.

Pour le premier degr, le nombre de candidats prsents aux concours de recrutement a baiss de 49 644 en 2007 34 952 en 2010 - pour un nombre de postes diminuant de 10 275 6 577 -. Pour le second degr, il a baiss de 70 509 en 2007 48 002 en 2010 pour un nombre de postes pass de 9 845 8 548.

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Le niveau dsormais plus lev requis pour passer les concours a pour consquence dlever la moyenne gnrale obtenue par les candidats443, mais il renforce galement le phnomne de la dsaffection croissante des tudiants pour les concours denseignants, lorsque des opportunits professionnelles mieux rmunres leur sont ouvertes la fin de leurs tudes. Si les inscriptions aux concours de la session 2012 peuvent laisser esprer pour lavenir une stabilisation du vivier de recrutement444 , cette perspective doit tre accueillie avec une certaine prudence : moins de la moiti des inscrits se prsentent en effet rellement aux preuves. Il faudra donc attendre les prochaines annes pour apprcier lvolution relle des candidats prsents aux concours. La mastrisation ne pouvait, en raison de laugmentation du niveau de diplme requis, que se traduire, de faon invitable, par une plus grande difficult trouver les profils adquats. Cette contrainte prvisible aurait d conduire accompagner la rforme dune rflexion largie sur tous les facteurs pouvant amliorer la constitution du vivier des candidats : par exemple, par le choix de dates mieux adaptes pour organiser les concours, par une modification des procdures dinscription dans les masters ayant pour dbouch quasiunique les mtiers de lenseignement, ou encore, de manire plus fondamentale, par un accroissement de lattractivit de la fonction enseignante lorsque les tudiants ont obtenu des masters dans des disciplines pouvant dboucher, de faon alternative, sur des carrires dans le secteur priv. Cette dmarche souhaitable na pas t engage. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Le nouveau mode de recrutement et de formation initiale des enseignants poursuit un objectif ambitieux : fournir au systme ducatif des professeurs mieux forms, capables de sadapter aux besoins des lves et de mettre en uvre les moyens les plus adquats pour les conduire la russite.

Pour le certificat daptitude au professorat de lenseignement du second degr (CAPES), la moyenne gnrale obtenue par les candidats lors des preuves crites a augment dans 16 sections, et baiss dans 7 sections. 444 Selon les donnes communiques par le ministre, les inscrits pour lensemble des concours externes enseignants ont augment de 6,6 % pour la session 2012 par rapport la session 2011 pour le second degr, et de 3 % pour le premier degr.

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Cet objectif se justifiait dautant plus que la formation assure prcdemment par les instituts de formation des matres suscitait de nombreuses critiques de la part des jeunes enseignants en raison notamment de linsuffisance de la formation pratique. Sous la pression de considrations budgtaires privilgies au dpart par le ministre de lducation nationale, la rforme na pas fait lobjet dune prparation suffisante. De ce fait, limpact global de lensemble des conomies et des cots lis cette rforme nest pas connu aujourdhui de faon prcise. La complexit et la rigidit des procdures de gestion de lducation nationale ont entran des difficults notables dorganisation au cours de la premire anne de mise en uvre, notamment en ce qui concerne les conditions daccueil et de formation rserves aux nouveaux enseignants. Ces difficults, qui pour certaines, on peut lesprer, ne seront que temporaires, proviennent de dysfonctionnements structurels, notamment dune mauvaise articulation de la rforme avec les orientations stratgiques de lenseignement scolaire. Au total, la carence des outils de suivi et de pilotage, limplication encore distante du ministre dans la construction des masters spcialiss ou des masters disciplinaires prparant aux mtiers de lenseignement, la dconnexion avec le socle commun de comptences et de connaissances, la difficult pour la majorit des diplms de masters spcialiss qui chouent aux concours dobtenir des dbouchs professionnels conformes la formation quils ont reue, lvolution dfavorable du vivier de candidats dsireux de sengager dans les fonctions denseignant, labsence dune redfinition des missions, des activits et de la gestion des enseignants sont autant de signes dune insuffisance de la rflexion pralable qui aurait d simposer sur ladquation entre cette rforme et le cadre plus large des objectifs du systme ducatif, au service de la russite de tous les lves. Au-del des indispensables progrs accomplir dans lorganisation de la premire anne de fonction des enseignants stagiaires, la Cour formule quatre recommandations principales pour accompagner la rforme : 1. laborer un rfrentiel de formation pour les masters dbouchant sur les concours de recrutement des enseignants, prvoyant notamment des dures minimales de formation des tudiants en milieu professionnel ;

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2. organiser les concours de recrutement avant ou au dbut des masters, de faon que les tudiants naient pas t forms, en cas dchec, un mtier quils ne pourront pas exercer ; 3. accorder des dcharges de service aux enseignants stagiaires, cot budgtaire constant, en fonction de la difficult spcifique de leur affectation ; 4. mettre en place un systme dinformation et de recueil des donnes permettant dvaluer ladquation des actions de formation aux besoins des enseignants.

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SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre de lducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Ministre de lenseignement suprieur et de la recherche

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REPONSE DU MINISTRE DE LEDUCATION NATIONALE, DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE

La rforme de la formation initiale et du recrutement des enseignants s'inscrit dans une dmarche globale d'amlioration du systme ducatif qui lie troitement le renouveau de la pdagogie avec la personnalisation de l'enseignement et du parcours de chaque lve, une nouvelle gouvernance avec davantage de responsabilit et de marges d'initiatives au niveau local, et la gestion des ressources humaines avec la mise en uvre d'un nouveau pacte de carrire pour les enseignants. La formation initiale et continue est partie intgrante de ce pacte de carrire pour les enseignements au ct d'autres engagements comme l'accompagnement des enseignants tout au long de leur vie professionnelle, des possibilits plus larges et relles de mobilit et d'volution de parcours lies la refonte de l'apprciation de la valeur professionnelle des personnels, et aussi une meilleure rmunration des dbuts de carrire. Du temps est ncessaire pour conduire un tel changement et mesurer les premiers effets. Il en est ainsi de la rforme de la formation initiale et du recrutement des enseignants qui tait dans sa phase de lancement lorsque la Cour a procd son observation. 1 - Remarques gnrales, lments de bilan et rponse au dfaut de pilotage La mise en uvre de la rforme de la formation des matres a fait l'objet, pour la premire anne, d'un suivi attentif du Ministre de l'Education nationale, de la Jeunesse et de la Vie associative (MENJVA). Outre les enqutes et les donnes fournies par la Direction gnrale des Ressources humaines (DGRH) et auxquelles le rapport fait rfrence, ce suivi avait t d'emble inscrit au programme de travail 2010/2011 de l'Inspection gnrale de l'Education nationale (IGEN) et de l'Inspection gnrale de l'Administration de l'Education nationale et de la Recherche (IGAENR). Plusieurs notes d'tapes ont ainsi t adresses au ministre tout au long de l'anne scolaire, portant la fois sur le droulement de l'anne de stage des laurats du concours de recrutement 2011 et sur l'organisation des stages en milieu scolaire proposs aux tudiants inscrits dans les masters prparant aux concours. Certes, comme le mentionne le rapport, les outils de pilotage : base de donnes statistiques, tableau de bord, analyse financire, sont construire. Mais le regard crois de la DGRH et des deux inspections gnrales pendant toute l'anne a eu une fonction de suivi qualitatif extrmement utile, comme dispositif de veille ou d'alerte et, avant tout, pour apprcier, au fil du temps, la faon dont les nouvelles modalits

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d'affectation, d'accompagnement et de formation des enseignants stagiaires, confies aux acadmies, se mettaient en place. La Cour relve que la rforme a t inscrite dans un calendrier trs resserr impos par la prise en compte des incidences de la rforme dans le budget 2011 de la mission enseignement scolaire . Cette rapidit a incontestablement cr des contraintes la fois sur les services acadmiques chargs d'accueillir, d'affecter et d'accompagner les professeurs stagiaires et sur les professeurs stagiaires eux-mmes. Cependant, la note transmise au ministre en avril 2011 par les inspections gnrales rvle qu'aprs une mise en place de la rforme dans l'urgence, les premiers lments de bilan (fvrier-mars) sont bien loigns des catastrophes annonces en dbut d'anne scolaire par les diverses forces qui s'opposaient cette rforme. Six mois aprs sa mise en place effective, les inspections gnrales considrent que le bilan de la rforme est encourageant. Ils reconnaissent le fort investissement de tous les acteurs concerns, avec en premier lieu les professeurs stagiaires trs motivs et les corps d'encadrement (inspecteurs territoriaux et personnels de direction) qui les ont efficacement accompagns, les responsables des universits qui se sont employs faire vivre des masters professionnalisants et les recteurs, en tant qu'employeurs et chanceliers des universits chargs avec l'ensemble des services acadmiques du pilotage gnral. Ce bilan encourageant n'a pas pass sous silence les amliorations ncessaires proposes par les inspections gnrales. Bien au contraire, et des enseignements ont t tirs de cette premire anne: les bonnes pratiques ont t recenses et les rgles homognises dans un texte de cadrage national du 31 mars 2011: Dispositif d'accueil, d'accompagnement et de formation des enseignants stagiaires des premier et second degrs et des personnels d'ducation stagiaires- anne scolaire 2011/2012 . La deuxime anne de la rforme devrait donc se raliser dans un contexte de moindre tension. C'est en effet ce qui est constat depuis le dbut de l'anne scolaire 2011/2012. Les acadmies ont pu anticiper ds la mi-juillet la phase d'affectation des stagiaires et ainsi amliorer la rsolution des problmes matriels de leur installation et l'organisation dans les coles et les tablissements scolaires concerns des services d'enseignement, des emplois du temps et du tutorat. Avant la rentre des lves, les acadmies ont organis un accueil d'une semaine et de prparation la prise de fonction. La formation des tuteurs a t largement approfondie. Enfin, dans leur grande majorit les stagiaires avaient dj, la rentre de septembre 2011, une premire exprience professionnelle acquise

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dans le cadre des stages de pratique accompagne et en responsabilit, raliss pendant les deux annes de master. Autre volution notable, l'exprimentation dans 14 acadmies de masters en alternance. L'objectif est la fois vise de professionnalisation, avec des priodes de pratique en milieu scolaire plus importantes, et porte sociale, les stages tant rmunrs. Cette modalit concerne un millier d'tudiants de masters prparant en majorit le concours de professeur des coles. Aprs l'anne de lancement de la rforme qui, nous le concdons, fut complique, un saut qualitatif important a t franchi en 2011/2012. Le suivi ralis par la DGRH et les inspections gnrales devrait en attester. Cependant, comme dans toute conduite du changement, des ajustements seront encore raliser, pour amliorer en permanence le systme de recrutement et de formation des enseignants, dans un contexte o le mtier volue lui aussi en permanence.
2 - Sur le chiffrage incomplet des conomies et des cots

Il est difficile de mesurer l'impact chiffr d'une rforme sur le moyen terme, notamment ce que reprsente le cot de l'allongement des tudes des tudiants se destinant aux mtiers de l'enseignement. Si cet allongement constitue indubitablement un investissement supplmentaire, il faut analyser sa rentabilit conomique et sociale moyen terme. Il est admis par de nombreux Etats qu'un niveau de formation plus lev pour un nombre plus important d'tudiants est un investissement ncessaire pour le pays, sa comptitivit et l'avenir de sa jeunesse. 3 - Sur le rfrentiel de formation Un rfrentiel des dix comptences acqurir par les professeurs, documentalistes et conseillers principaux d'ducation a t publi par le MENJVA-employeur. Les preuves d'admission aux concours sont construites pour valuer ces comptences chez les candidats. Pendant l'anne de stage, les enseignants stagiaires acquirent et dveloppent ces comptences au niveau d'exigence attendu, par la pratique accompagne du mtier dans les classes et les tablissements, complte par des squences de formation pdagogique et didactique. Ce rfrentiel de comptences a aussi pour objectif d'inspirer les contenus des modules de formation prparant aux mtiers de l'enseignement dans les masters des universits. Pour autant, le MENJVA fait sienne la proposition de la Cour d'laborer avec le MESR un rfrentiel de formation, cadre commun toutes les universits et tous les rectorats pour rpondre l'ambition d'une formation cohrente, chelonne sur 3 ans, de la premire anne du master la titularisation.

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4 - Sur la prise en compte des objectifs du socle commun Il est juste de remarquer que la continuit pdagogique 1er degrcollge induite par les objectifs du socle commun et son impact sur la manire d'enseigner n'apparat pas explicitement comme une composante des concours de recrutement des professeurs des coles et des CAPES. La bivalence disciplinaire ainsi que d'autres mesures lies au statut des enseignants, suggres par la Cour, ncessitent d'engager une rforme du mtier d'enseignant. Bien que ncessaire et admise dans son principe par le plus grand nombre, il tait exclu de mener ces deux rformes d'envergure de front. 5 - Sur le vivier de recrutement des enseignants Le rapport relve juste titre la baisse des inscriptions au concours 2011. Outre l'effet mcanique li au passage de la licence au niveau master, il faut rappeler que le concours 2010 s'tait droul selon l'ancien schma, quelques mois seulement avant le concours 2011 et pratiquement avec le mme vivier. S'agissant du concours 2012, le rapport souligne, en effet, une reprise des inscriptions. On peut faire l'hypothse que la campagne de communication sur les mtiers de l'enseignement conduite par le MENJVA et la revalorisation importante du salaire des nouveaux professeurs (+ 18 % entre 2007 et 2012) ont eu un certain impact. Quoi qu'il en soit, ces mesures tmoignent de la volont du MENJVA de constituer un vivier de candidats, suffisant en nombre, relativement aux postes qui seront mis aux concours, et en qualit (l'obtention du master tant dj en soi un critre de slection). Mais il est connu que certaines disciplines sont structurellement en difficult depuis des annes, notamment celles dont les diplmes ouvrent sur une pluralit d'emplois possibles, comme par exemple les mathmatiques et les sciences. 6 - Sur les propositions 1 - Elaborer un rfrentiel de formation pour les masters dbouchant sur les concours de recrutement des enseignants, prvoyant notamment des dures minimales de formation des tudiants en milieu professionnel. Ce point a t abord au point 2. Le MENJAV et le MESR engagent des travaux communs pour laborer un tel rfrentiel de formation couvrant les deux annes de prparation au concours l'universit et l'anne de stage en acadmie. 2 - Organiser le concours de recrutement avant ou au dbut des masters, de faon que les tudiants n'aient pas t forms, en cas d'chec, un mtier qu'ils ne pourront pas exercer. Nous ne pouvons retenir cette proposition, l'oppos d'un des principes de la rforme qui est de recruter des enseignants non seulement

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sur la base de connaissances acadmiques de haut niveau, mais des enseignants qui auront aussi dmontr, avant de passer le concours (et en premier lieu eux-mmes), leur capacit enseigner, ce que ne permet pas le recrutement en fin de 3me anne de licence ou en dbut de master. Ce serait par ailleurs et d'une certaine faon revenir un principe d'organisation qui prvalait avec les IUFM : les reus aux concours n'avaient jamais t en mesure de dmontrer pralablement leur aptitude faire la classe ou exercer des responsabilits ducatives. 3 - Accorder des dcharges de service aux enseignants stagiaires, cot budgtaire constant en fonction de la difficult spcifique de leur affectation. Les acadmies le font quand elles le peuvent, dans un contexte budgtaire dont la Cour connat les contraintes. C'est pourquoi la notion de dcharge de service cot constant mriterait d'tre explicite par la Cour. 4 - Mettre en place un systme d'information et de recueil des donnes permettant d'valuer l'adquation des actions de formation aux besoins des enseignants. Il est en effet ncessaire de mieux outiller le suivi que le MENJVA effectue par l'intermdiaire de la DGRH et des inspections gnrales (cf. le point 1). La DGRH dispose dj d'informations prcises. L'ajustement des besoins des enseignants stagiaires s'effectue d'abord par l'accompagnement personnalis que ralisent le tuteur et l'inspecteur pdagogique, puis globalement par une valuation conduite l'issue de l'anne de stage.

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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Ce document appelle de ma part les commentaires suivants. Le projet dinsertion relve, juste titre, que le bilan budgtaire de la rforme doit tenir compte, dune part des conomies effectues au titre du schma demplois 2010 et, dautre part, des contreparties importantes concdes en termes de mesures catgorielles et de rmunration des tudiants se destinant aux mtiers denseignement. Je rejoins le constat de la Cour relatif au caractre encore incomplet du bilan en termes dconomies et de cots de la rforme. Pour autant, le chiffrage de lconomie budgtaire en 2011 de la mise en oeuvre de la mastrisation, valu en outre 370 M et repris par la Cour des comptes, me semble imparfait. Ce chiffrage devrait reposer sur les donnes dexcution, et non sur les seules prvisions budgtaires 2010 ou 2011. Par exemple, le cot des mesures de revalorisation des dbuts de carrire mises en oeuvre la rentre 2010 est estim 59,4 M dans le rapport annuel de performances pour 2010. En anne pleine, ce cot devrait donc tre de 178 M environ, et non de 38,7 M , comme lindique la Cour. A linverse, les premires tendances de lexcution 2011 laissent apparatre une probable sous-consommation de lenveloppe de rmunration des stagiaires en deuxime anne de master et des indemnits de tutorat des enseignants stagiaires et de suivi des tudiants stagiaires M2, dont le montant exact devra tre prcis dans le rapport annuel de performances pour 2011. Ds lors, le bilan consolid de la rforme ne pourra tre effectu qu lissue de lanne 2011 et le chiffrage retenu par la Cour ce stade ne peut constituer quune premire approximation. Par ailleurs, la contribution au schma demplois 2010 de la rforme de la mastrisation ne peut sanalyser uniquement en termes de solde net entre les suppressions de postes de stagiaires et les crations de postes denseignants, mais doit tre replac dans le cadre dune analyse plus globale de la ralisation des schmas demplois de 2010 et de 2011. Des variations non anticipes, la baisse comme la hausse, des dparts la retraite par rapport aux prvisions initiales, expliquent une partie importante de lvolution des effectifs denseignants, ce qui rend dlicate l'estimation de limpact de la mastrisation sur le schma demplois.

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COUR DES COMPTES

Plus largement, je souscris lapprciation de la Cour selon laquelle le bilan budgtaire complet de la rforme devrait tenir compte des effets induits, non chiffrs, des cots de formation entrains par le maintien dans le systme universitaire pendant une ou deux annes supplmentaires des tudiants se destinant lenseignement, ainsi que de limpact sur les bourses de lenseignement suprieur. Enfin, je note les rserves que la Cour met lgard du rythme de mise en uvre de la rforme, qui a engendr un certain nombre de dysfonctionnements. Je veillerai particulirement ce que les ventuels ajustements qui pourraient tre ports cette rforme nentranent aucun surcot budgtaire.

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REPONSE DU MINISTRE DE LENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE

Vous trouverez ci-aprs les observations qu'appelle de ma part votre courrier. Je tiens relever d'emble le fait que la rforme engage poursuit un objectif ambitieux , puisqu'il s'agissait de renforcer les exigences universitaires et professionnelles de la formation initiale des enseignants afin de faire face aux enjeux nouveaux du systme scolaire et d'accompagner les rformes qui y ont cours. Compte tenu de cet enjeu, il ne pouvait tre question de surseoir cette rforme, quitte assumer un calendrier de mise en uvre resserr ; cet gard, il faut souligner que les universits ont apport une rponse forte cette rforme en matire d'offre de formation prparant aux mtiers de l'enseignement, tant quantitativement que qualitativement, couvrant l'ensemble du territoire et l'ensemble des disciplines. Cette rponse me conduit ne pas partager la position de la Cour sur le caractre prcipit de la mise en uvre de cette rforme. Mon dpartement ministriel est impliqu par l'intgration universitaire du dispositif et notamment par l'lvation du niveau de formation des enseignants travers l'obtention de masters universitaires. Initiative tout fait originale, la mise en place de telles formations doit tre ajuste dans le temps la fois au regard des difficults apparues et afin de tenir compte de l'volution du mtier d'enseignant. Une entre en place plus progressive ou diffre, comme l'aurait privilgie la Cour, n'aurait pas permis d'viter ces ajustements ultrieurs. La Cour relve que le dispositif est dj oprationnel, ce qui n'interdit pas, bien au contraire, de proposer des correctifs qui pourraient tre mis en place progressivement et rapidement. Un certain nombre d'lments me semble ainsi devoir inspirer des volutions venir. Il s'agit en particulier d'avancer dans les meilleures conditions sur un rfrentiel de la formation initiale aux mtiers denseignants, qui assure une parfaite articulation entre les exigences d'employeur du ministre charg de l'ducation nationale et l'offre de formation dispense par les universits. D'ores et dj, les universits prennent en considration, outre le rfrentiel de comptences publi en annexe de l'arrt du 12 mai 2010, les programmes nationaux de l'cole maternelle, de l'cole lmentaire et disciplinaires pour le second degr, le socle commun de comptences et de connaissances, et, d'une manire gnrale, l'ensemble des textes qui visent prciser le cadre d'exercice des futurs enseignants.

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COUR DES COMPTES

L'laboration du cahier des charges de la formation initiale permettra de simplifier 1'laboration des propositions de formation par les universits et, par l mme, l'habilitation de ces propositions par le ministre de l'enseignement suprieur et de la recherche, ainsi que l'valuation priodique de cette offre de formation, assure par l'AERES. Il importe galement de veiller la formation professionnelle la plus adapte. En effet, au-del de l'lvation du niveau de comptences disciplinaires des enseignants, la rforme vise aussi dvelopper une vritable formation professionnelle sur trois ans. Outre des lments de prprofessionnalisation possibles ds la licence sous forme des stages de dcouverte, la formation initiale des enseignants se dveloppe dans un continuum de professionnalisation sur trois annes comprenant les deux annes de master et la premire anne d'exercice en qualit de professeur stagiaire. Dans le dispositif prcdent, la formation professionnelle tait organise principalement sur une anne pour des fonctionnaires stagiaires laurats des concours. Une autre piste trs prometteuse consiste dvelopper des parcours de formation alterns, l'intrieur de masters existants, le cas chant par la voie de l'apprentissage afin de cibler les tudiants qui souhaitent s'orienter vers les mtiers de l'enseignement et de la formation. Il s'agit l d'une excellente manire de les professionnaliser en leur assurant des allers-retours rguliers entre le terrain et l'universit. J'observe que, depuis la rentre scolaire 2011, des exprimentations de formation par alternance concernant plusieurs centaines d'tudiants dans une dizaine d'acadmies ont t lances. Un autre point voqu doit effectivement tre mieux prcis. Il s'agit du dveloppement d'une employabilit suffisamment large et transversale afin de permettre aux titulaires d'un master 2 ayant chou aux concours de recrutement des enseignants d'avoir d'autres dbouchs professionnels. A cet gard, il convient de constater que 1'ensemble de l'offre de masters Education et Formation est construite autour de l'ouverture l'ensemble des mtiers de l'ducation et de la formation (ducateur, formateur pour adultes, mdiation culturelle et scientifique...). En effet, il s'agit mes yeux de favoriser une bonne insertion professionnelle de tous les tudiants titulaires d'un bac plus 5. Autant de directions sur lesquelles les quipes du ministre de 1'enseignement suprieur et de la recherche travaillent avec leurs homologues du ministre charg de l'ducation nationale, ainsi qu'avec les tablissements universitaires.

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A moyen terme, il faudra galement, comme le suggre la Cour, travailler sur une meilleure articulation du calendrier des concours avec les parcours de formation, en vitant l'cueil d'une dnaturation de la rforme. Cette question, qui relve de la comptence du ministre charg de l'ducation nationale, est susceptible d'impacter fortement le droul des cursus de formation. Ce n'est que par une analyse dtaille des rsultats de la rforme en cours qu'il sera possible d'avancer sur un tel sujet pour parfaire ultrieurement le dispositif de formation des enseignants de notre pays.

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3 La gestion prvisionnelle des ressources humaines dans les collectivits territoriales


_____________________ PRESENTATION ____________________ La gestion prvisionnelle des ressources humaines (GPRH) permet une collectivit territoriale danticiper les volutions de ses besoins en personnel. Elle recouvre la gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois et des comptences (GPEEC) et porte notamment sur la formation, lvaluation et les rmunrations. Dans un contexte gnral de fortes volutions dmographiques, daugmentation des dpenses et de plafonnement des recettes, de dveloppement de lintercommunalit et de poursuite de la dcentralisation, cette dmarche anticipatrice est particulirement ncessaire pour les collectivits territoriales. Elle leur permet de rechercher la meilleure adquation possible entre leurs besoins et leurs ressources et donc de desserrer la contrainte budgtaire croissante. Les chambres rgionales des comptes445 ont examin sous cet angle la gestion de 79 organismes, dont 49 communes de toutes tailles, 9 intercommunalits, 12 dpartements, 3 rgions, 5 centres dpartementaux de gestion de la fonction publique territoriale (CDG). La Cour des comptes a contrl le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). A la suite de cette enqute, la Cour et les chambres rgionales des comptes souhaitent sensibiliser les collectivits territoriales lintrt de cette gestion prvisionnelle, notamment partir dexemples de bonnes pratiques releves.

Ont particip lenqute les chambres rgionales des comptes dAlsace, dAquitaine, dAuvergne, de Bretagne (chambre pilote), du Centre, de Corse, de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, dIle-de-France, de Lorraine, de NordPas-de-Calais, de Haute-Normandie, des Pays-de-la-Loire, de Poitou-Charentes, de Provence-Alpes-Cte dAzur et de Rhne-Alpes.

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Les collectivits territoriales et leurs satellites constituent un ensemble de 57 700 employeurs grant, au total, 1,9 million demplois la fin de 2009, contre 1,1 million en 1988 et 1,3 million en 1998446. Les agents territoriaux reprsentent un tiers de leffectif total des trois fonctions publiques de lEtat, hospitalire et territoriale et 9 % de la population active franaise. Lenjeu de leur gestion est donc essentiel.

I - La ncessit dune gestion prvisionnelle


A - Les transformations du cadre dmographique, institutionnel et juridique de laction locale
1 - Le vieillissement et le manque de qualifications
Des volutions dmographiques importantes affectent les ressources humaines des collectivits territoriales. Le vieillissement des personnels territoriaux, en particulier depuis 2006, induit de nombreux dparts la retraite. Lge moyen des agents territoriaux atteignait 44,7 ans la fin de 2009, prs de 30% dentre eux tant gs de plus de 50 ans447. Au total, un tiers des agents aura atteint lge moyen de dpart la retraite de son cadre demploi en 2016 et prs de la moiti en 2020. Compte tenu des incertitudes rsultant des rformes successives des modalits de dpart la retraite, les personnels hsitent sur lge de leur dpart. Cette situation, si elle attnue le phnomne des dparts massifs, contribue au vieillissement moyen des agents. Les difficults de recrutement, dorganisation et de transmission des savoir-faire lies ces mouvements de grande ampleur appellent la mise en uvre dune anticipation aussi prcise que possible des dparts. Or nombre de collectivits effectuent un suivi statique des pyramides des ges sans aucune proccupation prvisionnelle. De mme, le repositionnement professionnel dagents parvenus un ge plus avanc, qui les rend moins aptes exercer certains mtiers, implique quils puissent changer de fonction ou de mtier en fin de carrire. Cela suppose une anticipation technique et financire. Pour
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Source : direction gnrale des collectivits locales (DGCL). Source : direction gnrale des collectivits locales (DGCL).

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autant, beaucoup de collectivits se bornent subir les actions de reclassement, de ce fait trop tardives et contraintes. Souvent, les collectivits de petite ou de moyenne taille dclarent ne pratiquer une gestion prvisionnelle que pour la planification des dparts en retraite. Encore cette planification nest-elle une opportunit que si elle permet de tirer effectivement profit de la baisse possible de dpenses de personnel et de parvenir un transfert russi des comptences et des savoir-faire des personnels partants. Certaines collectivits pratiquent ainsi le tuilage , en associant pendant une priode donne un senior avec lagent qui le remplacera en les maintenant tous les deux sur lemploi pendant un certain temps. La commune de Saint-Priest (Rhne), pour les agents entrant dans leur 58me anne, formalise avec eux, par crit, leurs procdures de travail afin de limiter la perte dinformations au moment du dpart. Le remplacement de lagent est ainsi prpar en ajustant la formation, les mthodes et les outils de travail aux besoins futurs de la collectivit. Le transfert de comptences vers le remplaant est ensuite organis.

2 - Les transferts de comptences et de personnels


A la suite de la loi du 13 aot 2004 qui a dfini lacte II de la dcentralisation, 133 000 personnels, comptabiliss en quivalents temps plein (ETP) travaillant dans les services de lEtat, ont t transfrs aux collectivits territoriales dans les annes 2006-2009. Lorganisation de ces dernires en a t fortement perturbe. De 1998 2009, les effectifs des rgions ont augment de 21,2 % par an, ceux des dpartements de 5,4 %448. A titre dexemple, entre 2005 et 2008, les effectifs budgtaires pourvus du dpartement du Nord sont passs de 5 270 7 897. Sur les 2 832 crations de postes, seules 469 lont t hors transferts de lEtat. Les transferts de personnels (quil se soit agi des personnels du ministre charg de lquipement ou des personnels techniques, ouvriers et de services de lducation nationale) nont pu tre suffisamment prpars lavance par les dpartements et les rgions. Ainsi, ce nest quaprs avoir valu individuellement les agents, postrieurement leur transfert, que le dpartement de lIsre a pu mettre en place un plan de formation 2009-2011.

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Rapport 2010-2011 sur ltat de la fonction publique, direction gnrale de ladministration et de la fonction publique (DGAFP).

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Les personnels concerns taient essentiellement des agents de catgorie C ayant une moyenne dge leve. Leurs besoins de formation ont t importants, en raison de nombreux cas dinadaptation au travail et dun absentisme lev. Les charges de gestion administrative ont t plus lourdes que prvu. Les donnes relatives aux effectifs, aux fonctions et aux historiques de carrires produites par lEtat ntaient pas fiables. Des collectivits ont dcouvert des agents fantmes , sans poste ni affectation. Alors quelle aurait t particulirement ncessaire, aucune gestion prvisionnelle na pu alors tre mise en uvre.

3 - Les modifications du cadre lgislatif et rglementaire


Aux effets de transferts de personnels se sont aussi ajouts ceux des attributions de comptences nouvelles, parfois lourdes, comme lallocation personnalise dautonomie (APA) pour les dpartements. Les transferts de comptences des communes vers les intercommunalits viennent galement perturber les prvisions en matire de ressources humaines, sans apporter dconomies, faute dapproche prvisionnelle des rorganisations induites. Entre 1998 et 2009, si les intercommunalits ont vu leurs effectifs progresser de 9,7 % par an en moyenne, les effectifs communaux ont cependant continu de progresser de 1,4 % par an449. De nombreux changements sont intervenus en matire fiscale et en matire institutionnelle. La formation, la mobilit, lavancement, la politique indemnitaire et la promotion de lemploi des handicaps ont fait lobjet de plusieurs lois votes entre 2005 et 2010. La prise en compte des nouvelles obligations lgales et rglementaires aurait pu tre facilite par une gestion prvisionnelle. Larticle L. 5212-2 du code du travail oblige les collectivits territoriales comptant au moins 20 ETP employer un minimum de 6 % de personnes handicapes dans leur effectif global, sous peine de sanctions financires. Pourtant, si les collectivits se rapprochent de ce seuil, cest davantage de faon alatoire que par une approche prvisionnelle de moyen terme. La politique de recrutement intgre, en effet, rarement cet objectif et aucun suivi particulier de cette population nest gnralement mis en place.

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Rapport 2010-2011 sur ltat de la fonction publique, direction gnrale de ladministration et de la fonction publique.

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De mme, la fixation dobjectifs de recrutements et de progression de carrires pourrait permettre, moyen terme, de favoriser lgalit hommes-femmes, notamment loccasion de la ngociation obligatoire sur ce thme, qui doit tre conduite sur la base du rapport sur ltat de la collectivit (REC)450.

B - Les enjeux financiers et les gisements dconomies


1 - Laugmentation continue des dpenses de personnel
En 1998, pour 1,3 million demplois, les collectivits territoriales dpensaient 27,8 Md451. En 2010, leurs dpenses de personnel slevaient 51,7 Md, soit un tiers des dpenses totales de fonctionnement, comparer aux 68,6 Md de dpenses dinvestissement. Les dpenses de personnel des seules communes slevaient en 2010 31,9 Md, soit la moiti de leurs dpenses totales de fonctionnement et un montant quivalent celui de leurs dpenses dinvestissement. Un effort pour contenir la masse salariale est impratif et il se gnralise parmi les collectivits. Si quelques-unes ont pu connatre des diminutions deffectifs, certaines reprennent le principe de nonremplacement dun fonctionnaire sur deux partant la retraite pos pour les services de lEtat. Les collectivits ne sont gnralement pas en mesure de chiffrer avec prcision les causes des augmentations de leurs dpenses de personnel. Des facteurs de hausse sont bien reprs : le glissement vieillessetechnicit (GVT), llvation de la qualification, le recrutement dune plus grande proportion de cadres452, limpact des mesures nationales, les vagues dintgration de contractuels ou danciens contrats aids, la mise en place dun nouveau rgime indemnitaire, le surdimensionnement de leffectif de certaines collectivits doutre-mer. Cependant, les cots respectifs nen sont que rarement dtermins. Le glissement vieillesse-technicit nest ainsi calcul que par une minorit de collectivits. Il permet pourtant de distinguer leffet glissement (impact des entres et des sorties, ainsi que des promotions),
Prvu par larticle 33 de la loi du 26 janvier 1984 relative la fonction publique territoriale, dite statut de la fonction publique territoriale . 451 Source : direction gnrale des collectivits locales (DGCL). 452 Mme si 78 % des agents territoriaux sont de catgorie C.
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leffet vieillesse (changements dchelon et de grade) et leffet technicit (modifications de la rpartition entre les diffrents corps et grades). Il permet, par exemple, une valuation des gains financiers possibles loccasion des dparts la retraite dagents parvenus des niveaux de rmunration plus levs. Si la prise de conscience de limportance de ces lments se dveloppe, les questionnements dopportunit seffectuent encore au fil de leau : chaque remplacement et la procdure budgtaire annuelle restent les temps forts dcisionnels. Or seule une gestion prvisionnelle des ressources humaines permet dintgrer des redploiements et de contenir les dpenses de personnel tout en prservant le niveau de services offert. La commune de Soyaux (Charente) a dcid en 2008 un moratoire sur les recrutements de titulaires et de contractuels en contrat dure indtermine, des non-titulaires comblant provisoirement les vacances de postes. Des runions de projections des services ont t organises afin de dterminer les recrutements prennes ncessaires (rduisant ainsi les remplacements 9,5 recrutements pour 22 dparts) et dapprcier les volutions des missions lhorizon de la fin de la mandature, pour y adapter les moyens en personnels. Cette dmarche, mme conduite sous la contrainte dune pyramide des ges peu favorable et dune masse salariale excessive, a permis une prise en mains qui naurait pas t possible autrement.

2 - Les dficiences de lorganisation et de la prsence au travail


Les chambres rgionales des comptes ont constat que la dure lgale annuelle du travail, dans les collectivits territoriales contrles, ntait pas toujours respecte. Des rgimes trs favorables de congs supplmentaires et dautorisations dabsence, un absentisme lev ont galement t relevs. Des conomies importantes sont donc possibles en ce domaine. Un suivi prvisionnel de lutilisation diffre des congs (dsormais encadre dans des dlais) et de labsentisme est ncessaire pour contribuer matriser la dpense de personnel. Au niveau national, le taux dabsentisme est en augmentation lente mais rgulire depuis le dbut des annes 2000. Il a atteint en 2010

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le niveau lev de 10,4 % pour les collectivits territoriales de plus de 350 agents et de plus de 8,5 % pour lensemble des collectivits453. Ainsi, le cot annuel direct des arrts de travail est valu 1 765 par agent en 2009. Les cots indirects lis au remplacement, la gestion administrative, la dsorganisation du service ou aux problmes de relation avec les usagers, sont galement significatifs, bien que difficiles chiffrer. La moyenne nationale slve 20,6 jours dabsence en 2009 pour cause de maladies ou daccident du travail ou de maladie professionnelle, et 3,6 jours pour cause de maternit-paternit, dadoption ou pour dautres raisons selon le ministre de lintrieur (direction gnrale des collectivits locales). Les chambres rgionales des comptes ont relev des niveaux plus de deux fois suprieurs dans certaines collectivits doutre-mer. Des mesures de court terme (quipes de remplacement, contractualisation, primes de prsentisme) sont souvent privilgies, plutt quune approche prvisionnelle, qui peut prendre la forme dun systme dintressement, dune action sur les mtiers ou dune anticipation de lusure. Sans ngliger les contrles darrts maladie, la prvention des maladies professionnelles et des accidents du travail, comme, plus largement, celle de lusure professionnelle ou de linadaptation aux mtiers, sont essentielles pour lutter contre labsentisme. A Roubaix (Nord), le document unique de prvention se double dun management des conditions de travail , grce une action en amont de la part des personnels dencadrement, sensibiliss leur rle dalerte et de prservation de la sant. Dans certains secteurs, comme celui de la petite enfance, le vieillissement de la population des agents territoriaux entrane le dveloppement de troubles musculo-squelettiques ou une certaine dmotivation, en raison de travaux pnibles, ainsi que de lparpillement et de lisolement de certains sites. Les dlais importants de radaptation et de reclassement demandent une anticipation, afin de reprer les contraintes des postes, les profils risque en raison de lge ou de la nature des tches effectues ainsi que les possibilits de reclassement, qui ne sont pas aisment extensibles en raison des effets de linformatisation et de la mutualisation.
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Daprs une tude de la socit Dexia-Sofcap auprs des collectivits adhrentes.

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La gestion des ges est ainsi un enjeu que lapproche prvisionnelle traite utilement. La rflexion peut porter sur un chanage des quipes, favorisant les changes, les passages de relais ou le tutorat des jeunes.

II - Les bonnes pratiques observes


A - Une composante de la stratgie de la collectivit
Dans le secteur priv, il existe une obligation triennale de ngociation sur la gestion prvisionnelle des emplois et des comptences (GPEC) dans les entreprises de plus de 300 salaris. Elle porte au minimum sur les modalits dinformation et de consultation du comit dentreprise sur la stratgie de la socit et ses effets prvisibles sur lemploi et les salaires, sur la mise en place dun dispositif de gestion prvisionnelle de lemploi et des comptences et les mesures daccompagnement (formation, bilan de comptences, mobilit, validation des acquis de lexprience [VAE]) et sur les conditions daccs et de maintien dans lemploi des salaris gs. Au sein des collectivits territoriales, une telle obligation nexiste pas, non plus dailleurs que pour les fonctions publiques de lEtat et hospitalire. La mise en place dune gestion prvisionnelle dpend donc de la volont des excutifs locaux. Or les ressources humaines sont peu et tardivement prises en compte dans la dfinition des priorits et des objectifs, comme dans lvaluation des actions publiques.

1 - Larticulation avec les objectifs des collectivits


La stratgie de la plupart des collectivits se nourrit peu de la dimension prvisionnelle et pluriannuelle de la gestion des ressources humaines. Elle lintgre ventuellement, mais seulement comme une consquence finale de choix dj effectus. Limplication des lus est essentielle cet gard. Leur impulsion est souvent dcisive ou constitue, tout le moins, un relais des initiatives de la direction gnrale des services (DGS) et de la direction des ressources humaines (DRH). Les dbats dorientation budgtaire (DOB) donnent gnralement la priorit limpact financier des projets. Or la plupart des projets, notamment dinvestissement, comportent aussi une dimension de

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ressources humaines, ne serait-ce quen termes de dpenses de personnel. Les documents soumis lors du dbat dorientation budgtaire devraient articuler lemploi prvisionnel et une prospective des comptences avec les besoins de services publics, les possibilits de gains de productivit, les choix de structures et les contraintes financires structurelles. Un dbat dorientations budgtaires pluriannuelles faciliterait videmment la prise en compte de la gestion prvisionnelle. Certaines collectivits articulent les objectifs gnraux de la collectivit avec une dmarche prvisionnelle en matire de ressources humaines. Le plan emploi interne la commune de Roubaix, mis en uvre depuis 2009, est ainsi reli sa politique lchelle de la ville, en rendant plus attractif lemployeur communal. Il contribue aussi lefficience du service public par une meilleure adquation entre comptences et besoins des services, loptimisation budgtaire dans la gestion des effectifs et des organisations, la prvention de lusure au travail et la promotion de la mobilit interne. La gestion prvisionnelle des ressources humaines doit galement fonder les orientations stratgiques des diffrents services. Son insertion dans les projets de direction et de service est pourtant peu frquente, si tant est que de tels projets existent. Pourtant, la fin de 2008, le dpartement du Var a formalis un projet intitul comptences et ressources Var 2012 . Il repose sur un outil global - le projet de direction dclin en projets de service - et sur divers processus (contractualisation interne, dialogue social, certification, mutualisation interne et externe). De mme, la direction des ressources humaines du dpartement des Hauts-de-Seine dispose la fois dorientations pluriannuelles et de perspectives de lanne .

2 - Le schma gnral de la dmarche prvisionnelle


En lien avec les orientations stratgiques de la collectivit, mme si celles-ci nabordent pas les questions de ressources humaines, les collectivits peuvent avantageusement mettre en place un schma gnral de gestion prvisionnelle. La dmarche prospective densemble dune gestion prvisionnelle des ressources humaines passe tout dabord par lanalyse de la structure existante de la population dagents, en particulier en termes deffectifs, de mtiers et de comptences. cette population sont appliqus des flux naturels ou contraints, pour dterminer les ressources futures.

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Les objectifs stratgiques sont ensuite apprcis en effectifs, en mtiers et en comptences, afin de dterminer les besoins futurs, en identifiant, notamment les facteurs cls dvolution des mtiers, notamment pour les plus sensibles. La mise en regard de ces deux sries dlments permet un diagnostic dcart qui peut dboucher sur des plans daction, globaux ou sectoriels, cest--dire par services, par mtiers ou selon les diffrentes politiques de ressources humaines. La GPRH au sein du dpartement de la Moselle
Le dpartement de la Moselle sest lanc ds 1995 dans un processus de gestion prvisionnelle de lemploi et des comptences, en appliquant trois tapes : diagnostic de lexistant, analyse prospective et mise en uvre de mesures daccompagnement (formation, recrutement, mobilit). Ltat de lexistant repose sur llaboration de fiches de description de poste tablies par lensemble des agents, collationnes et traites par la direction des ressources humaines. Ces fiches sont tenues jour par les agents eux-mmes au bout dun an de prsence sur le poste ou au moment de lvaluation. Ce rfrentiel permet de connatre prcisment les postes, mais aussi de les regrouper par mtiers et donc dadapter les comptences et les carrires par domaine de qualification professionnelle. Lanalyse prospective doit anticiper les futurs besoins en personnel, quantitativement mais surtout qualitativement. Pour ce faire, un observatoire des mtiers a pour mission dexaminer et de prvoir les volutions des emplois. Linstance est reprsentative de lensemble de la structure et sans prennit : plusieurs observatoires ont dj t conduits, relatifs aux mtiers de cadre, de gestionnaire de subventions, de contrleur de travaux ou dagent des collges. Lobservatoire se compose de trois strates : les responsables hirarchiques, les experts des diffrentes directions, la direction des ressources humaines. Des fiches de fonction sont labores, dterminant les objectifs de chaque poste, les comptences acqurir et les besoins de formation individuels. Les mesures daccompagnement peuvent prendre une dimension collective : plan de formation mtier, aides la scolarit et aux stages afin danticiper les recrutements. Elles peuvent aussi tre individuelles : mobilit, suivi personnalis du parcours individuel au vu dentretiens avec les analystes demplois ou en fonction des objectifs et missions.

En Moselle comme Lyon (Rhne), la fixation dorientations claires et dun calendrier raliste, la bonne connaissance initiale de lexistant, la dtermination dobjectifs mesurables, la diffusion de la

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dmarche dans les directions et lassociation de tous les acteurs ont constitu autant dlments essentiels la mise en uvre dune gestion prvisionnelle.

La dmarche de la ville de Lyon


La ville de Lyon a mis en place une dmarche danticipation des besoins en ressources humaines, sous la forme dun plan de gestion des activits, des emplois et des comptences (PGAEC). Son laboration sapparente celle dun budget : concertation en mai avec les directions oprationnelles qui formulent des demandes en moyens humains, inclusion dans les arbitrages budgtaires en septembre. Lobjectif est didentifier les activits devenues obsoltes et danticiper des volutions dorganigrammes. Le PGAEC est aliment par des travaux connexes sur la gestion des ges, lvolution des mtiers ou la dfinition de parcours de professionnalisation. En 2009, la ville de Lyon sest engage dans une dmarche plus approfondie de gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois et des comptences, projet, dsormais transversal qui sinscrit dans le cadre plus gnral du projet dit EMERAUDE, dadministration de lensemble de la commune, lui-mme li au plan de mandat 2008-2014. Les objectifs stratgiques de la gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois et des comptences ont t dfinis : - anticiper les volutions futures de la collectivit en termes de mtiers et de professionnalisation des agents ; - accrotre lattractivit des mtiers ; - matriser lvolution dmographique ; - maintenir durablement les comptences des agents ; - assurer un droulement de carrire valorisant ; - matriser la masse salariale. La dmarche entreprise, relativement longue et complexe, doit suivre trois tapes : - diagnostic de lexistant : identification des emplois, activits et comptences travers llaboration dun rfrentiel emplois/comptences ; - rflexion prospective : laboration dun rfrentiel cible ; - analyse des carts et mise en uvre de plans dactions pluriannuels en matire de ressources humaines. Un comit de pilotage stratgique, un comit de pilotage oprationnel, un groupe projet (avec des responsables des ressources humaines et informatiques) et une quipe ressource (pour animer la dmarche dans les directions et offrir un soutien mthodologique) ont t mis en place.

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Les responsables des ressources humaines dans les services doivent dmultiplier la dmarche mais aussi effectuer une pr-analyse des emplois de leur direction. Des groupes emploi , composs dagents reprsentatifs des diffrents mtiers et de manageurs de proximit, sont chargs de llaboration et de lactualisation des profils de postes correspondant lemploi concern. Les outils utiliss dans la dmarche sont le bilan social, les tableaux de bord en matire de ressources humaines, les cartes didentit des directions (nombre et ventilation des postes, pyramides des ges, dparts prvisibles), les indicateurs de suivi de la masse salariale et les indicateurs sociaux, le systme dinformation des ressources humaines (SIRH).

3 - Lorganisation des services


La rorganisation des services et les dmarches qualit sont loccasion de dvelopper une gestion prvisionnelle. Les tudes comparatives, pralables aux choix entre cots dinformatisation et dinvestissement et cots de personnel ou entre diffrents modes de gestion, comme loption entre rgie et dlgation, devraient comporter une approche prvisionnelle des ressources humaines. Avant ces dcisions ou celles prendre en matire de rorganisation, de territorialisation dactivits, de remise en cause dactivits, des fiches dimpact doivent intgrer les consquences en termes de ressources humaines et les besoins en effectifs, mtiers et comptences. Elles doivent aussi analyser dans quelle mesure des volutions en matire de ressources humaines pourraient se substituer aux projets tudis ou les accompagner, en faciliter la mise en uvre ou en rduire les cots. Ceci vaut mme pour des projets plus restreints, comme des extensions dhoraires douverture au public ou de services directs la population, ou la mise en place de nouveaux procds techniques transformant des activits et des mtiers, comme ceux de la restauration, des dchets ou de la voirie. Dans son projet de modernisation de la gestion routire, le dpartement de lIsre a dfini une organisation cible, qui se met en place au fur et mesure des mobilits et des dparts. 12 agents ont t redploys sur les missions routires. Des mutations et des recrutements externes ont t effectus. A terme, les effectifs des personnels titulaires affects en centre dentretien devraient tre rduits de 40 ETP et de 12 saisonniers. Le transfert de certaines routes et de certains personnels

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de lEtat a ainsi reprsent une opportunit pour la collectivit dengager, ponctuellement, une gestion anticipe des emplois. La direction des ressources humaines de la mairie de Roubaix compte un service prospective budgtaire et organisationnelle , charg dune fonction de conseil en organisation destination des services municipaux. Le but est dadapter lorganisation des services aux besoins du service public local en linsrant dans une approche prvisionnelle. Les conseillers en organisation sont galement chargs daccompagner les encadrant dans lexercice de leur fonction managriale, dans une optique de diffusion de cette dmarche prvisionnelle. Plus largement, le projet de gestion prvisionnelle du dpartement du Var sinscrit dans une refonte de lorganisation globale des services, intervenue en 2008. Les projets de direction distinguent dsormais missions obligatoires et missions lies des initiatives dpartementales. Les missions sont traduites en activits, avec recensement prcis des moyens humains et logistiques existants. Puis les directions procdent une estimation des volutions venir dans les trois ans, en diffrenciant celles qui sont exognes et celles qui sont dinitiative dpartementale. A cette occasion, limpact des volutions sur lorganisation et, en particulier, sur les besoins futurs en personnels et en moyens logistiques est prcisment valu. Le processus, dbut en 2009, sest achev la fin 2010. Dans ces mmes services du dpartement du Var, le systme de management de la qualit, appliqu la commande publique et qui a obtenu une certification, a t loccasion dexprimenter des actions partielles de gestion prvisionnelle des ressources humaines. Une fiche didentification de processus a t labore en fvrier 2009. Elle dfinit un objectif (donner les moyens lquipe de la commande publique dassurer ses missions et garantissant la qualit). Elle dcrit des risques (inadaptation du personnel, risques juridiques par manque de matrise, mconnaissance des ressources internes). Elle inclut des donnes dentre (volutions lgislatives, plan dengagement dpartemental) et des donnes de sortie (comptences cls pour les postes, fiches de postes et comptences, formation continue).

4 - La mutualisation des moyens


Les transferts de comptences ou dquipements dune commune un tablissement public de coopration intercommunale (EPCI) devraient intgrer, en amont, une valuation et une rflexion sur les transferts induits de personnels. Les nouvelles possibilits lgales et

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rglementaires de mutualisation, principalement entre communes et EPCI, offrent cet gard, des opportunits intressantes. La mise disposition de services, introduite par la loi du 13 aot 2004, a t largie et remanie par la loi du 16 dcembre 2010 : elle peut dsormais se faire de la commune vers ltablissement public de coopration intercommunale (EPCI) ou de lEPCI vers les communes et sappliquer mme en cas de transfert partiel de comptences. Des services communs peuvent tre crs entre des communes et une intercommunalit, en dehors des comptences transfres. Les mutualisations horizontales entre les dpartements, les rgions et leurs satellites ont galement reu un cadre juridique, soit de mise disposition de services, soit de services unifis. A partir de 2015, chaque prsident dtablissement public de coopration intercommunale sest vu confier le soin dtablir, aprs chaque renouvellement municipal, un rapport relatif ltat de la mutualisation des services, dans le but dassurer une meilleure organisation. Ce rapport devra contenir un projet de schma, mettre en uvre pendant la dure du mandat. Ce projet valuera limpact prvisionnel de la mutualisation sur les effectifs de lEPCI et des communes, ainsi que sur les dpenses de fonctionnement. Une communication du prsident de ltablissement public de coopration intercommunale sur lavancement du schma sera faite loccasion du dbat dorientation budgtaire ou du vote du budget. La possibilit dun tel schma est galement ouverte entre rgion et dpartements. Les conventions actuelles de mutualisation et de mise disposition sont souvent imprcises, en raison dvaluations pralables incompltes, nintgrant pas une dmarche prvisionnelle, en particulier en matire de ressources humaines. Les mutualisations favorisent un projet de collectivit et de territoire. Le volet ressources humaines ne saurait donc tre nglig : une vision claire des activits et des mtiers disponibles et projets permet dviter des redondances. Le mouvement de mutualisation devrait aboutir la mise en uvre dune politique harmonise de gestion des ressources humaines sur un territoire tendu. A la fin 2009, le dpartement du Var a ainsi lanc lide dune mutualisation dun certain nombre de fonctions supports entre plusieurs collectivits oprant sur son territoire. Il sagit de maintenir un niveau dexpertise lev dans des secteurs o les enjeux se complexifient, tout en ralisant des conomies dchelle. Le dispositif serait port par une

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agence dpartementale, commune aux diffrentes collectivits, dont la communaut dagglomration comprenant le chef-lieu de dpartement. A plus long terme, la mise en commun de personnels entrane la mise en place dune organisation du travail diffrente. Une hirarchisation des priorits et une programmation seront srement ncessaires pour viter les conflits inhrents aux intrts distincts des communes et des intercommunalits et aux diffrents modes de fonctionnement des excutifs. La gestion prvisionnelle des ressources humaines peut y aider. Enfin, la dimension prvisionnelle des ressources humaines doit sinsrer dans lvaluation des actions et des interventions publiques. Celles-ci ont en effet un impact sur les composantes des ressources humaines et peuvent appeler des mesures correctrices ou des rformes pour lavenir.

B - La place essentielle de la direction des ressources humaines


1 - Les acteurs internes la collectivit
La place des directions des ressources humaines (DRH) nest pas marginale, en particulier dans les grandes collectivits. Cependant, elle reste souvent limite une gestion court terme. Il est rare de trouver un expos dtaill de la gestion prvisionnelle dans les projets de direction. Les intituls de gestion prvisionnelle des ressources humaines et de gestion prvisionnelle des effectifs, de lemploi et des comptences, parfois prsents dans les organigrammes, sont souvent artificiels. Dans les petites et moyennes collectivits, il est difficile de disposer dune direction des ressources humaines toffe (reprsentant en gnral 2 % de leffectif global). Lencadrement limit ne permet pas dy dployer une gestion prvisionnelle complte, ni de la diffuser tous les chelons. Les directions des ressources humaines comportent de plus en plus souvent des services regroups autour dun ple de gestion des rmunrations et des carrires et dun ple de gestion des emplois et des comptences, davantage tourn vers la gestion prvisionnelle des effectifs, de lemploi et des comptences. Au-del de lorganigramme, elles ne disposent que trop rarement dun projet de direction incluant, lorsquil existe, des objectifs de gestion prvisionnelle.

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Au dbut de la mandature, la mairie de Roubaix a dfini des objectifs structurants pour la direction des ressources humaines : anticiper ladquation agents/postes, en tenant compte des projets de mandature, des missions traditionnelles et du cadre budgtaire ; conseiller et participer aux enjeux defficience organisationnelle et de productivit en accompagnant les rorganisations. Un schma directeur des ressources humaines
Le dpartement du Nord sest dot dun schma directeur des ressources humaines 2009-2012, autour de cinq axes, assez gnraux, dclins en objectifs : - des moyens optimiss pour un service public de qualit : faire correspondre le niveau de service aux moyens grce des RH expertes et innovantes, mettre en place un systme dinformation performant et dvelopper une culture managriale partage ; - le dpartement du Nord, prparateur davenir : accrotre lattractivit de la collectivit et faire du passage dans la collectivit une rfrence sur un curriculum vitae ; - des agents, acteurs de leurs carrires : promouvoir et dvelopper les comptences par une politique de formation, dynamiser les carrires, favoriser la mobilit et rsorber les situations de prcarit statutaire ; - cohsion et diversit : assumer sa responsabilit sociale, affirmer la place du handicap et des populations sensibles au dpartement et poursuivre la rnovation du dialogue social ; - un management dans la proximit : dfinir le rle des cadres du dpartement, partager de faon pertinente et efficace la fonction ressources humaines, promouvoir les relations au sein de la collectivit et manager la sant et la scurit. Chaque objectif est traduit en actions qui sont sous la responsabilit dun acteur identifi. Chaque action repose sur un constat et des orientations oprationnelles. Des plans pluriannuels de gestion prvisionnelle des recrutements et de la mobilit, davancements et de promotions, ainsi que de formation restent formaliser.

Lassociation du directeur des ressources humaines au comit de direction est importante ; son ventuelle position de directeur gnral adjoint (DGA) lui permet dintgrer plus facilement la problmatique prvisionnelle des ressources humaines dans les choix majeurs de la collectivit.

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Les chambres rgionales des comptes ont constat que les directeurs des ressources humaines sont mieux insrs dans les quipes de direction quauparavant. Pour autant, les politiques de ressources humaines ne sont pas toujours pleinement partages par la direction gnrale des services ou par lencadrement intermdiaire. Cest pourquoi le dpartement du Var, aprs une premire initiative en 2003, a relanc un processus de gestion prvisionnelle en 2008, en le faisant impulser par la direction gnrale des services et non plus seulement par la direction des ressources humaines. La direction des ressources humaines doit aussi disposer de relais dans les directions et les services, pour pouvoir se concentrer sur son travail stratgique et prospectif. La dconcentration des processus de gestion des ressources humaines est de plus en plus recherche par les collectivits de taille importante, comme en Savoie, o les deux tiers des agents ne sont pas situs au sige du dpartement. Les partenaires sociaux ont leur rle jouer, par leur apport lanalyse des situations existantes, la dfinition des besoins prvisibles et llaboration de la structure-cible des mtiers. Pourtant, les dbats en comit technique paritaire (CTP) montrent que le dialogue social porte peu sur la gestion prvisionnelle des ressources humaines.

2 - Les aides externes


Lapport des centres dpartementaux de gestion des personnels de la fonction publique territoriale (auxquels laffiliation nest obligatoire quen-de de 350 agents) et du centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) apparat ingal dans le soutien aux collectivits territoriales. Les centres de gestion sensibilisent les responsables locaux aux outils existants de gestion des recrutements et des carrires. Ils organisent des confrences rgionales ou interrgionales de lemploi territorial. Leurs actions restent nanmoins sectorielles et ponctuelles, mme lorsquelles sinscrivent dans une dmarche danalyse et daction de moyen terme. Les chambres rgionales des comptes ont relev quelques expriences : formations spcifiques, stratgie locale de lutte contre labsentisme, formation en alternance de secrtaires de mairie itinrantes notamment.

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Le CIG de la petite couronne


En Ile-de-France, le centre interdpartemental de gestion (CIG) des dpartements de la petite couronne se distingue par les nombreux outils mthodologiques quil a mis en place en matire de gestion prvisionnelle des ressources humaines : guides gnraux et sectoriels, indicateurs et quipe de conseil pour la mise en uvre dune approche globale ou dactions ponctuelles. Ses publications sont riches, utiles pour toute collectivit franaise et disponibles sur son site Internet (www.cig929394.fr).

Plusieurs regroupements de centres de gestion ont mis en place des sites Internet de lemploi territorial, afin de diffuser les offres demploi, de regrouper des viviers et daider tous les stades du processus de recrutement. Des initiatives existent en vue danticiper des besoins gnraliss dans certains mtiers, en coopration avec le centre national de la fonction publique (CNFPT), lassociation pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et Ple Emploi, par exemple. Toutefois, les centres dpartementaux de gestion fixent encore les postes ouverts aux concours et examens sur la seule base de recensements annuels, sans vision pluriannuelle. En termes de recrutements et daide la mise en place de fiches de postes, les centres de gestion ne font que rpondre aux demandes sans chercher promouvoir les bonnes pratiques. De mme, lexploitation des rapports sur ltat de la collectivit (REC), a fortiori dans une optique prvisionnelle, est loin dtre ralise. Les centres doivent dabord sensibiliser les petites collectivits la ncessit de produire les donnes et de le faire de manire fiable. Tous les centres neffectuent pas lexploitation, linterprtation et lanalyse prospective des donnes des rapports sur ltat de la collectivit, que les collectivits renseignent sans avoir toujours de retour. Souvent, les centres se contentent de la prsentation rtrospective minimale. Le centre national de la fonction publique territoriale a un rle de conseil au travers de ses dlgations rgionales : pour raliser ses 70 premires fiches de postes, la commune de Saint-Omer (Pas-de-Calais) la ainsi sollicit. Lobservatoire de lemploi, des mtiers et des comptences quil alimente fournit aux collectivits des lments

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danalyse utiles, notamment sur les tendances de lemploi territorial. Toutefois, ces lments restent gnraux. Les enqutes nationales, comme lenqute Colter de lInstitut national de la statistique et des tudes conomiques (INSEE), servent de rfrence et de comparaison pour les collectivits, mais leur disponibilit est tardive. La synthse des bilans sociaux effectue par la direction gnrale des collectivits locales, les centres de gestion et le centre national de la fonction publique territoriale est publie prs de trois ans aprs la collecte des donnes.

III - Les voies de progrs


Les instruments dune gestion prvisionnelle sont gnralement mal construits ou mal exploits. Les actions sectorielles en matire de ressources humaines devraient, en amont, alimenter les analyses et diagnostics lorigine de la gestion prvisionnelle et, en aval, accueillir la mise en uvre des plans daction qui en dcoulent.

A - Les outils de base


1 - La connaissance des ressources, des tendances et des besoins
La connaissance de leurs ressources humaines par les collectivits devrait tre amliore. Des carts parfois importants existent entre emplois budgtaires et emplois pourvus. Des collectivits omettent dactualiser le tableau des emplois budgtaires lors de suppressions ou de redploiements. Les chambres rgionales des comptes ont relev des recrutements sans autorisation budgtaire. Le personnel non titulaire ne fait que rarement lobjet dtats dtaills et exhaustifs. Le rapport sur ltat de la collectivit (REC) et le bilan social permettent damliorer linformation sur les ressources humaines. Malgr son caractre obligatoire, prcis par le dcret du 25 avril 1997 et larrt du 5 septembre 1997, le rapport sur ltat de la collectivit nest pas toujours labor. Le bilan social nest pas obligatoire, mais il permet, partir des donnes brutes du rapport sur ltat de la collectivit, dapporter une lecture dynamique : effectuer des ventilations par filires, catgories,

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grades, directions, services, tranches dge ; fournir des ratios, taux et moyennes ; commenter et illustrer graphiquement les donnes ; dgager des volutions et des tendances ; raliser des comparaisons, dans le temps et dans lespace. Les pyramides des ges et les pyramides danciennet constituent un outil danalyse graphique essentiel. La commune de Toul (Meurtheet-Moselle) ralise rgulirement des pyramides des ges par service et par mtier. Elle dtermine ainsi les postes ncessitant un transfert des connaissances avant tout dpart la retraite et renforce la prvention des risques professionnels.

2 - La dfinition et lanalyse des postes et des mtiers


Une grande diversit de mtiers caractrise la fonction publique territoriale : trouver la meilleure adquation possible des agents aux mtiers est ainsi un enjeu majeur. La premire tape souvent mise en uvre consiste enrichir les fiches de postes. Ces fiches sont indispensables pour clarifier les responsabilits, des agents comme des services, pour scuriser le fonctionnement de ces derniers, pour mieux grer les transitions ou les priodes de vacance et pour mieux identifier les besoins de formations. Elles doivent dpasser lnumration des activits raliser. Lemploi doit tre prcisment dfini, dans ses comptences requises comme dans ses conditions dexercice ; les qualits requises doivent tre hirarchises ; les modalits dvolution et les dbouchs possibles doivent tre voqus afin que des parcours puissent sbaucher partir de postes ainsi flchs . Il existe encore des rticences llaboration de fiches de postes compltes, de la part dagents inquiets dune remise en cause mme indirecte de leur niveau professionnel, mais aussi de cadres et dlus entendant conserver une souplesse dans les tches confies. Ces attitudes sont regrettables. Sur la base de fiches de postes de qualit, classes par mtiers ou emplois-types, un rpertoire des mtiers de la collectivit peut tre tabli. Le rpertoire des mtiers territoriaux, labor par le centre national de la fonction publique territoriale en 1996 et mis jour en juin 2011, recense 230 mtiers, rpartis en 35 familles et en 5 grands domaines dactivit. Il peut aider les collectivits laborer leur propre rpertoire. Cette cartographie des mtiers ou des emplois-types permet ensuite aux agents dtre davantage acteurs de leurs parcours professionnels. La collectivit doit, ds lors, raisonner en termes de

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mtiers, dune part, de comptences et de qualifications qui leur correspondent, dautre part. La ville de Lyon diffrencie les emplois reprsentatifs et isols , selon quils concernent un nombre de postes important ou non. Elle distingue les emplois transverses et spcifiques , selon quils sont communs ou non plusieurs secteurs et recouvrent des activits similaires ou non. Elle identifie aussi les emplois sensibles , risques que ce soit en raison dune volution qualitative importante ncessitant des comptences et un profil diffrents, en raison de souseffectifs malgr leur caractre stratgique, en raison de labsence de perspectives pour les titulaires ou en raison dun risque lev dinaptitude terme.

Lexprience de la ville et de lintercommunalit de Quimper


La commune et la communaut dagglomration de Quimper (Finistre), dont les personnels sont entirement mutualiss, ont t en pointe en adoptant ds 1991 un rpertoire des emplois. Refondu fin 2004, il comporte 153 fiches, rparties en 11 familles (dveloppement, administratif, financier, RH, informatique, logistique, technique, sport, culture, enfance, social). Ces fiches ont t compltes ou mises jour au fil du temps. Elles sont classiques dans leur structure et leur contenu. Elles comprennent six rubriques : missions principales, activits, relations (rattachement hirarchique, encadrement, externe), techniques et comptences utilises, contraintes particulires, grades associs. Lvolution des mtiers, des attentes des usagers et lapparition de nouvelles activits, comme la ncessit de mieux dcrire les comptences et de mieux adapter les grades associs, ont amen la collectivit envisager une refonte du rpertoire. Le processus a t prsent au comit technique paritaire (CTP) du 31 janvier 2011. Une procdure de cotation des emplois tait prvue lissue de la nouvelle nomenclature des emplois, de leur description et de lidentification des grades associs, pour une mise en uvre individuelle en 2012. La classification doit permettre didentifier sur une chelle en fonction des exigences des emplois, de la mission : dexcution ; dencadrants dquipe, de soutiens fonctionnels ou dappuis techniques ; de chargs dun domaine de comptences ; de responsables dun service, dun tablissement ou dun projet ; de direction.

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Les comptences doivent tre distingues en savoirs/savoirfaire/savoir-tre. Les exigences de chaque mtier doivent tre dclines en : responsabilit vis--vis de la collectivit ; technicit et connaissances, moyens grs ; complexit de lenvironnement interne et externe ; latitude daction et degr dautonomie ; contraintes spcifiques et pnibilit. Les facteurs dvolution de lemploi et leur impact doivent tre dtaills. Le parcours professionnel possible et les comptences transfrables doivent tre galement prciss. Ce rpertoire, larchitecture gnrale claire, deviendra, lissue du processus, mieux hirarchis et plus dynamique, en reprant les types demplois destins se rduire ou steindre, comme ceux destins stendre ou merger. Ainsi, le rpertoire ne servirait plus uniquement de base aux fiches de postes et aux recrutements, mais galement la structuration et lvaluation des besoins, la meilleure dfinition des formations requises, la mobilit et la promotion internes, la reconnaissance des comptences et du professionnalisme et au reprage des lments fondant une politique de rmunration plus diffrencie et incitative.

La commune de Roubaix met en uvre une dmarche mtiers ds 1988, avec le soutien du centre national de la fonction publique territoriale, avant mme la premire publication du rpertoire national des mtiers en 1996. En 1994, elle valide une organisation en 117 mtiers, regroups en 13 familles, reprise dans un guide des mtiers. Celui-ci est complt dun tableau de concordance mtiers-grades qui dfinit un droulement de carrire pour chaque mtier. Les mtiers ont, en outre, t classs suivant six critres et une cotation de 0 100 : technicit, responsabilit de dcision et autonomie, responsabilit hirarchique, complexit de lemploi et difficult dorganisation, contraintes lies au service public et lemploi, niveau relationnel. Une commune de taille plus rduite comme Sarreguemines (Moselle) a mis en uvre une gestion prvisionnelle compter de 2005. Son point de dpart a t llaboration des fiches de postes et de comptences. Sur cette base, ont t ensuite tablis le plan de formation, lorganigramme actualis et le programme de recrutements complmentaires. Les fiches de postes et le rpertoire des mtiers permettent de dboucher sur un rpertoire des comptences, rparties selon plusieurs schmas possibles : savoirs, savoir-faire, savoir-tre ; comptences gnrales ou transversales, professionnelles, spcifiques ; comptences stratgiques, secondaires, accessoires.

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A terme, la dmarche prvisionnelle implique llaboration dune structure-cible des mtiers. Elle intgre les facteurs dvolution des mtiers et les objectifs structurels de la collectivit moyen et long terme, traduits en mtiers et en comptences correspondants. Le passage du rpertoire de lexistant un rpertoire-cible na cependant pas t relev lors des contrles effectus par les chambres rgionales des comptes.

3 - Les tableaux de bord et de suivi et les systmes dinformation


Les tableaux utiliss pour le suivi de la gestion des ressources humaines comprennent les informations financires et notamment le suivi des dpenses de personnel, en regard des ouvertures de crdits budgtaires. Il sagit plus de tableaux de suivi que de tableaux de bord. Ces derniers impliquent une comparaison par rapport des objectifs et rfrentiels internes ou des rfrences extrieures (collectivits comparables, moyennes nationales). Parfois, loutil est plus sophistiqu : au sein de la communaut dagglomration Mulhouse Alsace Agglomration, des fonctions dextrapolation des cots ou de simulation de choix sont possibles : remplacement dun agent parti la retraite, amlioration du fonctionnement dun dispositif technique. Loutil permet une anticipation court terme : parmi les tableaux utiliss par la commune de Toul, figurent ainsi un plan prvisionnel des dparts en retraite et un tableau de suivi mais aussi de prvision des avancements de carrire. Si lanticipation des dparts la retraite est assez rgulirement intgre dans les collectivits, ainsi que, parfois, limpact des absences longues et des comptes pargne-temps, comme Sarreguemines, il ny a gnralement pas daspect prvisionnel systmatique. Il arrive que la mise en place dun logiciel de gestion des ressources humaines ne saccompagne pas de toutes les formations requises ou que certaines fonctionnalits ou extensions ne soient pas actives ou utilises, tant alors une grande part de lintrt dintroduire de nouveaux outils. Les systmes dinformation de gestion des ressources humaines dits dcisionnels se dveloppent. Ils ne sont plus un simple support de gestion administrative et rglementaire, mais reprsentent un outil daide la dcision, avec la possibilit danalyses rapides et directes de la ressource humaine, de requtes affines, de traitements croiss, de dfinition dindicateurs, notamment dalerte.

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La communaut dagglomration Mulhouse Alsace Agglomration a ainsi paramtr ses logiciels financiers et de ressources humaines pour permettre des simulations prospectives de la masse salariale, avec lvolution des avancements potentiels, les crations de postes, lvolution du point dindice, les dparts et le recrutement des personnels. La ville de Saint-Nazaire et la communaut dagglomration nazairienne utilisent une application rfrenant les comptences individuelles, sur la base des valuations annuelles, et celles ncessaires lexercice des mtiers, sur la base du rfrentiel des mtiers. Lvaluation individuelle et la prise en compte des souhaits dvolution et de formation constituent le socle de lapplication. Elle peut ensuite intgrer lanticipation des dparts la retraite, les prvisions dvolution des mtiers (incluses notamment dans les projets de service) ou le reprage des profils internes susceptibles dvoluer. Les fonctionnalits des systmes dinformation de gestion des ressources humaines doivent tre dfinies de manire attentive. Les possibilits de croisements des donnes relatives aux agents, aux postes, aux mtiers, aux missions et aux cots sont importantes. La cration dinterfaces entre bases de donnes (de ressources humaines, mais aussi budgtaires et comptables) et la mise en place de requtes dans une optique pluriannuelle et comparative sont ncessaires pour rendre les systmes dinformations de gestion des ressources humaines utiles la gestion prvisionnelle. Lexploitation transversale des donnes de paie, deffectifs, de carrire, de comptences doit, en effet, pouvoir alimenter lanalyse prospective des besoins et la dtermination des carts rsorber.

B - Les principales utilisations


1 - Le recrutement et la mobilit
Le recrutement doit tre prcd dune analyse des besoins pour garantir la meilleure adquation entre le poste et lagent. Souvent cependant, les recrutements se font au fil de leau , lors de mutations ou de dparts la retraite, sans rflexion pralable suffisante. Au sein de la communaut dagglomration Mulhouse Alsace Agglomration, les demandes de remplacement seffectuent sur la base de notes manant des services, accompagnes dun profil de poste et dun avis du directeur gnral adjoint comptent. Ces propositions sont instruites par la direction des ressources humaines, qui les complte par

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la vrification de la vacance, ltude de limpact budgtaire et la recherche de possibilit de mobilit interne, avant transmission au directeur gnral des services pour dcision. Le dpartement de la Moselle utilise, comme base pour les recrutements, les fiches de fonction, labores dans le cadre de la gestion prvisionnelle des effectifs, de lemploi et des comptences. Ces initiatives intressantes restent rares. Elles sont parfois motives par des considrations de matrise de la masse salariale, sans forcment dcouler dune volont de mieux adapter les ressources humaines aux mtiers et aux comptences futurs. Cest alors davantage une optique annuelle qui prvaut, la ressource humaine tant de facto considre comme une variable dajustement. Les collectivits formalisent rarement leur politique de recrutement, par des procdures didentification pralable des besoins et danalyse des meilleurs moyens pour y rpondre. Le plus souvent, aucune ventilation ou consolidation des besoins par filires, catgories, grades, ni par postes, mtiers, comptences, nest ralise. La centralisation des dcisions de cration, de maintien ou de suppression de postes, au niveau directionnel le plus lev est gnralement plus favorable une approche prvisionnelle. Cest le cas pour la commune et la communaut dagglomration de Quimper, ainsi que pour le dpartement de la Savoie. Plusieurs facteurs rendent difficiles lanticipation des besoins et la mise en uvre dune gestion pluriannuelle des recrutements. Les dparts la retraite sont devenus dlicats prvoir en raison des rformes successives et de lincertitude quelles entranent chez de nombreux agents. Mme de grandes collectivits se dclarent incapables de prvoir les dparts la retraite plus de 8-10 mois. En outre, il peut exister une relle concurrence entre collectivits, sur un bassin demploi ou sur le plan national, que ce soit pour lencadrement suprieur ou les secteurs sensibles, dans lesquels les candidats comptents peuvent tre rares au regard de la demande : notamment puriculture, social et mdico-social, voirie, finances publiques, juridique, en particulier. Or ces difficults de recrutement sectorielles seraient plus faciles surmonter par des efforts danticipation, notamment grce des prvisions pluriannuelles. Des partenariats avec des tablissements denseignement ou de formation apparaissent, comme ceux mis en place linitiative des

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centres de gestion de la rgion Poitou-Charentes. Les centres de gestion organisent aussi des bourses locales de lemploi et des campagnes de recrutement. Lanalyse prospective des besoins est dautant plus indispensable que se dveloppent dautres moyens de les satisfaire. Beaucoup de collectivits donnent dsormais un degr lev de priorit la mobilit interne. La proportion demplois vacants ainsi pourvus a atteint 40 % en 2009 dans les services du dpartement de la Sarthe, qui a mis en place un mouvement annuel de permutation de postes . Or la difficult du recours la mobilit interne tient au fait que de nombreuses collectivits ne recensent pas priodiquement et systmatiquement les souhaits de mobilit. Elles neffectuent des recherches de candidature interne quau coup par coup, au moment de la vacance dun poste. Par ailleurs, la collectivit devrait galement, en amont, examiner sil nexiste pas, des possibilits de rorganisation du travail, du temps de travail, des services ou des possibilits de limitation du temps partiel ou de recours aux heures supplmentaires. Une organisation diffrente du travail et des services vite dans certains cas le recours aux recrutements. Ces approches se dveloppent de plus en plus. La mobilit entre fonctions publiques dEtat, territoriale et hospitalire est plus lente merger, en raison dobstacles statutaires et de pratiques managriales qui ne lencourage pas ainsi que le souligne lAssociation des rgions de France. Pourtant, les comptences et les mtiers se rapprochent entre les diffrentes collectivits publiques.

2 - Lvaluation, lavancement et la rmunration


La gestion des comptences et des carrires contribue adapter la ressource aux besoins futurs de la collectivit. Elle permet dviter le recours au recrutement externe en priode de contraintes budgtaires. Elle peut amliorer le climat social et fidliser et motiver les agents, par un suivi individualis des parcours. Lvaluation est essentielle. La notation individuelle compare lagent aux autres agents un instant donn. Souvent, elle ne sert pas vritablement fonder les apprciations, ni les rythmes davancement (la plupart du temps quasiment identiques), ni les ventuelles modulations de primes.

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En revanche, lvaluation prend en compte les volutions, les comparaisons dune anne sur lautre et lapprciation des rsultats par rapport aux objectifs et aux missions. Le dcret du 29 juin 2010, pris en application de la loi du 3 aot 2009 relative la mobilit et aux parcours professionnels, largit lintrt de lexercice au-del de lvaluation individuelle. Il officialise, pour une priode exprimentale, une pratique mise en uvre auparavant dans certaines collectivits. Lentretien professionnel permet de mesurer lcart entre les comptences attendues et manifestes dans le poste, didentifier les potentiels et les viviers de comptences inexploites, danticiper les mobilits internes et de faciliter llaboration des plans de formation. La convocation lentretien est accompagne de la fiche de poste et dun canevas dentretien professionnel servant au compte rendu. Les collectivits ont ensuite intrt effectuer un traitement informatis global des rsultats des entretiens, notamment pour le recensement des comptences attendues et existantes, et pour les demandes de mobilit et de formation. Ce type de traitement permet la mise jour des fiches de postes au sein du dpartement de lIsre depuis 2009. Alors que larticle 78 du statut de la fonction publique territoriale destine lavancement minimum dchelon aux fonctionnaires dont la valeur professionnelle le justifie, la logique de la loi est inverse dans la plupart des collectivits, mme de grande taille : lavancement dchelon sy fait quasi exclusivement lanciennet minimale. Lvaluation des agents na, ds lors, pas dincidence significative. Les collectivits se privent ainsi dun outil de gestion pluriannuelle utile pour la prise en compte des comptences acquises et acqurir. La suppression des quotas rglementaires pour lavancement de grade, par la loi du 19 fvrier 2007 qui a modifi larticle 49 du statut de 1984, naurait pas d avoir pour consquence damener les collectivits proposer tous les promouvables pour lavancement. Les ratios promuspromouvables ont, en effet, remplac les quotas antrieurs par lapplication dun taux de promotion leffectif des fonctionnaires remplissant les conditions pour lavancement de grade concern. Cependant, le taux de promotion, chaque changement de grade, vot par lassemble dlibrante depuis la loi de 2007 est fix 100 %, par une grande majorit de communes. Ceci revient, de fait, inscrire tous les agents au tableau davancement.

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Autrement dit, au-del du dvoiement de la rgle pose par le lgislateur, ces collectivits se privent dun outil de gestion diffrencie des carrires, de motivation et de rcompense du mrite et des rsultats, outre dun moyen de matrise de la masse salariale. Peu nombreuses sont les communes, comme celle dOrange (Vaucluse), qui ont adopt des ratios de 25 40 % pour les avancements de grade et les promotions internes. La diffrenciation plus nette des rythmes davancement na pas seulement pour vocation de faciliter des conomies budgtaires. Les possibilits de mobilit interne et dvolution vers dautres emplois permettent aussi de proposer des perspectives attractives aux agents les plus motivs et les plus efficaces. De mme, la modulation des primes et des indemnits est encore limite. Pourtant, la loi du 5 juillet 2010 prvoit expressment la prise en compte des fonctions et des rsultats professionnels des agents, ainsi que de la performance collective des services, dans la fixation des indemnits. La prime de fonctions et de rsultat (PFR) doit tre mise en place lors de la premire modification du rgime indemnitaire suivant la mise en place de ce nouveau rgime indemnitaire dans les corps quivalents de la fonction publique de lEtat. Les modulations seront dsormais plus aises, du moins si les collectivits territoriales acceptent de rompre avec les pratiques actuelles. Le rgime indemnitaire avait pour fondement originel de prendre en compte latteinte dobjectifs identifis en amont. Il peut retrouver cette fonction dincitation lacquisition de comptences et de reconnaissance de la qualit du travail effectu, mais encore faut-il que la volont du lgislateur soit respecte.

3 - La gestion des comptences et des carrires


La gestion des carrires devrait tre davantage tourne vers les comptences, alors quelle reste aujourdhui surtout individuelle et administrative. Cest lun des objectifs de la loi relative la mobilit et aux parcours professionnels du 3 aot 2009, qui a instaur notamment un droit au dpart et une nouvelle voie de mobilit, lintgration directe, et qui a renforc laccompagnement professionnel.

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Si lorganigramme de nombreuses directions des ressources humaines inclut dsormais une gestion des comptences et des carrires, celle-ci se rsume encore souvent une administration traditionnelle du droulement des carrires. La communaut dagglomration Mulhouse Alsace Agglomration a men des tudes de classification des postes de matrise , de catgorie B et de catgorie A. Elles ont pour objectif de mettre en place des volutions de carrire et des rgimes indemnitaires diffrencis en fonction des niveaux dexpertise et de responsabilit dencadrement. En 2009, la commune de La Seyne-sur-Mer (Var) a recens les comptences, en diffusant des fiches comportant les rubriques suivantes : diplmes et concours ; exprience professionnelle ; formations ; habilitations ; expriences extraprofessionnelles (lus, bnvoles associatifs, responsables syndicaux, etc.) ; comptences (techniques, organisationnelles, relationnelles, sociales, informatiques, linguistiques). Le flchage des postes et la construction de parcours professionnels sont ncessaires une gestion pluriannuelle des carrires et des comptences, dont la fois la collectivit et les agents tirent bnfice.

4 - Le dveloppement des comptences individuelles et collectives


La formation professionnelle permet de rpondre la complexit et la technicit croissantes des postes, lapparition de nouveaux mtiers et lexigence accrue de qualit du service rendu. Elle est dautant plus importante que prs des 4/5 des agents territoriaux sont des agents dexcution. Or en 2009, le nombre moyen de jours de formation suivis se situait seulement 2,4 par agent territorial et par an. Les actions de formation doivent procder de la dfinition dune stratgie cohrente, fonde sur lanalyse des mtiers et comptences et des besoins de la collectivit. Elle ncessite un traitement dtaill des informations fournies par les agents de terrain et par les correspondants formation. A Quimper, les entretiens professionnels individuels raliss annuellement sont loccasion de recenser les besoins de formation, en mme temps que les informations ncessaires au dveloppement des comptences individuelles et collectives.

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Les fiches de postes, les rpertoires des mtiers, les plans de recrutement et de mobilit et les synthses des valuations individuelles doivent alimenter les plans de formation. Or beaucoup de collectivits nont pas labor de plan de formation, malgr lobligation fixe par la loi du 12 juillet 1984, ritre par la loi du 19 fvrier 2007. Lorsquils existent, beaucoup de plans consistent en une simple addition des demandes individuelles sans dfinition dobjectifs ni mise en cohrence avec les projets et les besoins rels de la collectivit et de chaque service. Trop de plans de formation ne constituent pas des outils managriaux, mais plutt des catalogues la disposition des personnels, qui effectuent librement leur choix. En gnral, ils restent organiss par type de formation (techniques, management, bureautique, examens et concours, par exemple) et non par nature de formation, par mtier ou par projet. Peu de parcours pluriannuels de formation sont identifis. La loi du 19 fvrier 2007 a galement institu une validation des acquis de lexprience (VAE), qui rend possible un changement de mtier sans avoir le diplme ou le titre requis. Le dveloppement de la VAE reste cependant marginal, alors que le dispositif est bien adapt certains profils professionnels frquents dans les collectivits territoriales, comme les agents peu qualifis ou en voie dusure professionnelle. Les bilans de comptences ou les actions daccompagnement restent ponctuels. Un projet reclassement est men par la ville de Lyon depuis la fin de 2007, avec plusieurs volets : gestion des rintgrations et des redploiements, accompagnement global des agents en reclassement pour raisons de sant, prvention des problmes daptitude par lanalyse des conditions de travail relles, prvention et traitement collectif des mobilits dlicates. Cet exemple tmoigne des larges marges de progrs qui soffrent aujourdhui aux collectivits territoriales.

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__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________ Face un contexte institutionnel et dmographique mouvant et un contexte financier contraint, la gestion prvisionnelle des ressources humaines peut contribuer la reconqute ou la prservation de marges de manuvre par les collectivits, en adaptant la gestion de leur principal poste de dpenses de fonctionnement. Cest avec pragmatisme que les collectivits territoriales peuvent sengager dans une telle dmarche, principalement celles dune certaine importance, denviron 15 20 000 habitants, ou partir de 500 agents, et un horizon triennal. La Cour et les chambres rgionales des comptes formulent les recommandations suivantes : 1. intgrer les ressources humaines et leur gestion prvisionnelle dans la stratgie globale de la collectivit : 2. exploiter les donnes des bilans sociaux de manire dynamique et comparative des fins prospective et pluriannuelle ; 3. intgrer la dimension des ressources humaines dans les tudes dimpact pralables toute modification daction publique ; 4. dfinir les besoins de moyen terme et valuer les carts rsorber ; 5. clairer la contrainte budgtaire et chercher matriser la masse salariale ; 6. mettre en uvre une approche pluriannuelle loccasion des dbats dorientation budgtaire ; 7. adopter une approche fonde sur les mtiers et les comptences : 8. rpertorier et grer les postes par mtiers et comptences ; 9. adapter la dfinition des besoins et le recrutement cette architecture par mtiers et dfinir une structure cible ; 10. dfinir des parcours individualiss de carrire en fonction des mtiers et du flchage des postes ; 11. organiser lvaluation systmatique des agents ; 12. utiliser les systmes davancement, de promotion et de complments de rmunration comme un levier de gestion des ressources humaines ; 13. retenir des formations davantage orientes vers les mtiers.

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SOMMAIRE DES REPONSES


Ministre de lintrieur, de loutre-mer, des collectivits territoriales et de limmigration Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Prsident de lAssemble des communauts de France Prsident de lAssociation des maires de France Prsident de lAssociation des rgions de France Prsident du conseil gnral des Hauts-de-Seine Prsident du Conseil gnral de lIsre Prsident du Conseil gnral de la Moselle Prsident du Conseil gnral du Nord Prsident du Conseil gnral de la Sarthe Prsident du Conseil gnral de la Savoie Prsident du Conseil gnral du Var Prsident de la communaut dagglomration Mulhouse Alsace Agglomration Prsident de Quimper communaut Maire de Lyon Maire d'Orange Maire de Roubaix Maire de Saint-Omer Maire de Sarreguemines Prsident du Centre national de la fonction publique territoriale Prsident du Centre interdpartemental de gestion de la petite couronne Destinataires nayant pas rpondu Prsident de lAssemble des dpartements de France Prsident de la communaut dagglomration nazairienne et de lestuaire Maires de Saint-Priest, de Soyaux, de Toul, de Quimper, de Saint-Nazaire et de La Seyne-sur-Mer 838 844 846 850 854 856 857 858 859 881 883 884 885 886 887 888 889 890 891 892 895

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REPONSE DU MINISTRE DE LINTERIEUR, DE LOUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LIMMIGRATION

Ce document appelle de ma part les observations suivantes. I - Sur l'apprciation globale porte sur la gestion prvisionnelle des ressources humaines mise en uvre au sein des collectivits territoriales La Cour souhaite sensibiliser les collectivits locales la gestion prvisionnelle des effectifs, emplois et comptences (GPEEC) en privilgiant la mise en valeur des bonnes pratiques, l'aide d'exemples concrets et en donnant une mthodologie assez prcise de la dmarche suivre. Elle formule diffrentes recommandations pragmatiques afin que les collectivits, partir de l'analyse pralable de l'volution de leurs mtiers, comptences et besoins, prennent en compte cette rflexion dans toutes les dcisions stratgiques lies leurs missions. Le constat qu'elle fait est l'insuffisante prise en compte de la GPEEC par les collectivits locales, utilise trop ponctuellement et pas assez dans le cadre d'une dmarche globale et pluriannuelle. Elle regrette notamment que celle-ci n'ait pas t mise en uvre l'occasion des transferts de comptences de l'Etat, et que les outils de GRH dj existants (valuation, quotas d'avancement de grade, modulation des primes, formation) ne soient pas assez utiliss comme un levier dans la gestion de leurs ressources humaines. Les observations qui suivent et que je souhaite porter votre connaissance, corroborent le constat de la Cour, tout en apportant des lments de pondration lis notamment la mise en uvre rcente de certains outils de GPEEC, qu'il me semble utile de relever. Je souhaite notamment observer ici que l'appropriation de l'ensemble des nouveaux outils mis en place, en particulier par la loi n 2007-209 du 19 fvrier 2007, par les acteurs du monde territorial ncessite du temps avant qu'ils puissent produire pleinement leurs effets et s'insrer totalement dans une dmarche de gestion prvisionnelle. II - Sur la connaissance des ressources, des tendances et des besoins La Cour note que le rapport sur l'tat de la collectivit (dcret du 25 avril 1997) n'est pas labor dans toutes les collectivits. Les donnes statistiques contenues dans ce rapport biannuel et prcises par un arrt (le dernier en date tant celui du 29 janvier 2010) font l'objet au niveau national d'une collecte et d'une exploitation assure par la Direction gnrale des collectivits locales (DGCL) et les centres de gestion. On peut

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noter que le taux de rponse, aprs avoir baiss sur les exercices 2005 et 2007, s'est amlior en 2009 : 45 % des collectivits ont transmis leurs informations, reprsentant 73 % des agents. Les donnes dans les bilans sociaux sont fournies sous forme de tableaux qu'il n'est pas ais d'exploiter. En revanche, les informations issues des dclarations annuelles de donnes sociales (DADS) permettent des analyses des fins prospective et pluriannuelle : un partenariat rgional rcent entre l'Insee et le centre de gestion de Haute-Normandie a port sur les prvisions de dparts la retraite (cf. Aval Haute-Normandie, n 108, novembre 2011). III - Sur les conditions dans lesquelles ont t oprs les transferts de comptences et de personnels suite la loi du 13 aot 2004 La Cour relve que les transferts de comptences et de personnels intervenus la suite de la loi du 13 aot 2004 qui a dfini l'acte II de la dcentralisation ont contribu la transformation du cadre dmographique, institutionnel et juridique de l'action locale. Elle dplore en particulier que les transferts de personnels n'aient pu tre prpars l'avance par les dpartements et rgions, que les charges de gestion administrative aient t plus lourdes que prvu, que les donnes relatives aux effectifs, aux fonctions, aux historiques de carrires produites par l'Etat n'aient pas t fiables et que des collectivits aient dcouvert, parmi les postes transfrs, des "agents fantmes" sans poste ni affectation. Il convient de prciser ici qu'avant d'tre transfrs, les services concerns ont t mis disposition. La consistance du service transfrer a toujours t prcisment dfinie en amont, en concertation avec les collectivits bnficiaires. Le primtre de chaque service transfrer (nombre dquivalent temps plein (ETP) et agents physiques correspondants, catgorie des agents et quotit de temps de travail consacre l'exercice de la comptence transfre) a t arrt par convention ou, dfaut, par arrt interministriel pris aprs avis de la commission nationale de conciliation place auprs du ministre charg des collectivits territoriales et comprenant un nombre gal de reprsentants de l'Etat et de reprsentants de chaque catgorie de collectivits territoriales, en application de l'article 104 de la loi liberts et responsabilits locales (LRL). Au 30 juin 2011, 13 conventions avaient signes avec des rgions et 266 avec des dpartements. La commission nationale de conciliation, qui s'est runie onze reprises depuis le 23 juin 2005, avait examin 403 projets d'arrts. En principe, la liste des effectifs avait donc t tablie de manire concerte pralablement au transfert, ce qui avait prcisment pour objet d'viter aux collectivits territoriales de se voir transfrer des agents qui ne participeraient pas l'exercice des comptences transfres. Les situations

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des "agents fantmes" voques par la Cour sont ds lors trs marginales. Il existait en revanche des situations identifies d"emplois vacants" : les postes vacants ont galement t, d'une part, recenss et comptabiliss dans le primtre des services transfrer et, d'autre part, compenss comme tels, de mme que les emplois dits "disparus", compenss en application de la clause de sauvegarde inscrite au II de l'article 104 de la loi du 13 aot 2004 qui dispose que seront transfrs aux collectivits territoriales ou leurs groupements les emplois pourvus au 31 dcembre de l'anne prcdant l'arme du transfert sous rserve que leur nombre global ne soit pas infrieur celui constat le 31 dcembre 2002 . Enfin, il convient de souligner que les collectivits avaient la possibilit de contester devant le juge administratif les arrts conjoints du ministre charg des collectivits territoriales et du ministre intress pris aprs avis motiv d'une commission nationale de conciliation en vertu du IV de l'article 104 de la loi LRL. Si des contentieux de cette nature ont pu tre introduits par certaines collectivits, ils restent marginaux au regard de lampleur des effectifs transfrs en application de l'acte II de la dcentralisation. IV - Sur l'utilisation de l'entretien professionnel L'entretien professionnel est un outil qui devrait tre effectivement privilgi dans le cadre de la GPEEC. Toutefois, l'article 76-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale n'instaure qu'une exprimentation de l'entretien professionnel au sein des collectivits territoriales, au titre des annes 2010, 2011 et 2012. Ce dispositif exprimental est issu de la loi n 2009-972 du 3 aot 2009 relative la mobilit et aux parcours professionnels dans la fonction publique et a donn lieu la publication du dcret n 2010-716 du 29 juin 2010 portant application de l'article 76-1 de la loi n 84-53 du 26 janvier 1984 modifie portant dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale. Ce n'est qu'au moment du bilan prsent par le Gouvernement au Parlement que la prennisation du dispositif sera discute. Sans anticiper sur les lments du bilan final (un seul exercice d'valuation a eu lieu, le deuxime est en cours), il semble que l'entretien professionnel ait t relativement bien accueilli tant par les agents que les employeurs. Seuls certains dlais de gestion lis la procdure apparatraient trop courts, notamment pour les plus grandes collectivits. Le dveloppement de la GPEEC par la gnralisation de l'entretien professionnel est un autre argument la faveur de la suppression de la notation au sein de la fonction publique territoriale. Il convient toutefois de souligner que la gnralisation de l'entretien professionnel ne pourra tre

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mise en uvre qu' la suite d'une modification de la loi du 26 janvier 1984 (suppression de la notation et transformation de l'exprimentation en un dispositif prenne) et de l'diction d'une mesure rglementaire spcifique prcisant les conditions gnrales d'application de la nouvelle norme. V - S'agissant de l'aide externe apporte aux collectivits par les centres de gestion et le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) en matire de GPEEC La Cour regrette que celle-ci soit sectorielle et ponctuelle. Il faut noter que la comptence donne aux centres de gestion en matire de GPEEC est assez rcente, puisqu'elle est issue de la loi du 19 fvrier 2007 relative la fonction publique territoriale. En effet, les centres de gestion ont vu leur rle en matire d'information de l'emploi public local renforc puisque la loi a prvu qu'ils assurent, dans leur ressort, une mission gnrale d'information en faveur de l'ensemble des collectivits et tablissements, qu'ils soient affilis ou non, de leurs agents ainsi que des candidats un emploi public local. Pour cela, la loi a prvu que les centres de gestion soient destinataires des nominations ralises par les collectivits territoriales, quel que soit le cadre juridique retenu (contrats, accueil en dtachement, recrutement sur les listes d'aptitude...), leur permettant ainsi s'assurer un suivi des mouvements de personnels. A partir de ces informations, ils doivent tablir un bilan de la situation de l'emploi public territorial et de la gestion des ressources humaines dans leur ressort, et laborer les perspectives d'volution moyen terme de cet emploi, des comptences et des besoins de recrutement. Ces documents sont ports la connaissance des comits techniques paritaires. L'appropriation de cette mission par les centres de gestion est trs progressive, ceux-ci travaillant encore la dfinition d'un rfrentiel unique et d'indicateurs communs pour raliser ce bilan, ainsi que l'indiquait le rapport d'information de juin 2010 de MM. Piron et Drosier sur l'application de la loi du 19 fvrier 2007 relative la fonction publique territoriale. Il faut ajouter que la rpartition de l'organisation des concours et examens des catgories A et B entre les centres de gestion et le CNFPT, jusqu'au 1er janvier 2010, n'a pas favoris la vision globale des centres de gestion sur l'volution de besoins par filires et/ou par catgories. A cet gard, la clarification opre par la loi du 19 fvrier 2007, en confiant aux centres de gestion l'intgralit de l'organisation des concours et examens de la FPT, l'exception de ceux de catgorie A+, devrait tre un facteur positif dans le travail d'analyse men par les centres de gestion dans le cadre de leur mission de GPEEC. VI - Pour ce qui concerne les observations relatives au faible nombre des jours de formations des agents de la FPT La Cour constate que le nombre de jours de formation par agent est faible (2,4 jours par agent et par an), et que les plans de formation ne

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procdent pas d'une dmarche cohrente avec les projets et les besoins des services. Il faut l encore prciser que l'architecture d'ensemble de la formation professionnelle des fonctionnaires a t totalement modifie par la loi n 2007-209 du 19 fvrier 2007 relative la fonction publique territoriale, dont le dispositif rglementaire a t compltement achev l't 2008. Cette rforme a consist rquilibrer les temps de formation en faveur de l'ensemble des fonctionnaires territoriaux (catgories A, B et C), par la mise en place d'actions de courte dure intervenant de manire cadence tout au long de la carrire et en fonction des besoins des agents. L'inscription des fonctionnaires territoriaux dans des parcours de professionnalisation plus individualiss explique la rduction de la dure de la formation initiale des agents. Paralllement, l'ampleur de cette rforme a ncessit un temps d'adaptation rendu ncessaire par la conception de nouveaux rfrentiels de formation d'intgration du CNFPT pour les nouveaux cadres d'emplois (notamment ceux de catgorie C), la mise en uvre de diffrentes dmarches d'information auprs des lus et des partenaires sociaux, et l'adaptation de l'organisation gographique des formations du CNFPT aux besoins de proximit des agents territoriaux. Le rapport d'activit 2010 du CNFPT, valid par son conseil d'administration le 22 juin 2011, confirme la progression de l'activit de formation destine aux agents de la FPT depuis 2008, le nombre de journes de formation ayant augment, entre 2008 et 2010, de 23,4 % . En ce qui concerne le plan de formation, qui est obligatoire, la loi n 2007-209 du 19 fvrier 2007 a prvu qu'il puisse revtir un caractre pluriannuel. Toutefois, malgr les efforts d'information et d'appui men par le CNFPT (exemple : formalisation d'un guide national sur le plan de formation) et ainsi que le souligne la Cour, cette mesure est peu applique, notamment dans les petites collectivits territoriales. Ceci peut expliquer la monte en puissance "lente mais rgulire" du droit individuel la formation (DIF) dans la FPT (cf. rapport sur la mise en uvre du droit la formation de l'observatoire de l'emploi des mtiers et des comptences du CNFPT de dcembre 2010), qui est subordonn l'inscription pralable de la formation souhaite dans ce plan. VII - S'agissant de l'utilisation des dispositifs de validation des acquis de l'exprience ou de bilan de comptences La Cour constate le manque d'utilisation des dispositifs de validation des acquis de l'exprience ou de bilan de comptences par les collectivits locales, dans le cadre d'une dmarche de GPEEC. L'introduction de congs pour participer ces actions de formation est galement assez rcente, puisqu'elle relve de la mme loi n 2007-209 du 19 fvrier 2007, et le rapport d'information prcit de juin 2010 de

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MM. Piron et Drosier a constat qu'il tait "encore trop tt pour pouvoir tirer un premier bilan" de ces congs. Selon le rapport d'tude du CNFPT de mai 2009 sur les pratiques de validation des acquis de l'exprience dans les collectivits locales, la dmarche de VAE tait encore marginale dans les collectivits et ne concerne que des effectifs rduits, en raison notamment des difficults de mise en uvre de ce dispositif, lies son cot, ses contraintes d'organisation et de gestion ou encore l'investissement important qu'il requiert de la part des agents.

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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT Dans ce projet de rapport, vous souhaitez sensibiliser les collectivits territoriales l'intrt d'une gestion prvisionnelle des ressources humaines afin de reconqurir ou prserver leurs marges de manuvre financires. 1. Observations relatives aux transferts d'agents dans le cadre de la dcentralisation Vous mentionnez les perturbations entraines par les vagues importantes de transfert de personnel intervenues l'occasion de l'acte II de la dcentralisation ( titre de prcision, sur la priode 2006-2009, les effectifs transfrs s'lvent 126 552 et non 133 000 comme relev dans le rapport). Si ce facteur est indniable, il n'en reste pas moins que, dans l'objectif d'une meilleure matrise de l'emploi public et des dpenses de personnel, la gestion prvisionnelle des ressources humaines des collectivits territoriales doit tre renforce. Il convient en effet de rappeler que l'volution des effectifs constate sur la priode 2002-2009, aprs retraitement de la dcentralisation, est nettement plus dynamique dans la fonction publique territoriale (2,5 % de croissance annuelle moyenne) que dans la fonction publique d'Etat (- 0,2 % de diminution annuelle moyenne). Par ailleurs, vous notez que les charges de gestion administrative lies aux transferts de personnel ont t plus lourdes que prvu puisque les donnes relatives aux effectifs, aux fonctions et aux historiques de carrires fournies par 1'Etat n'taient, selon vous, pas fiables et qu'en consquence, des collectivits auraient dcouvert des agents fantmes , sans poste ni affectation. Il me semble essentiel de nuancer fortement ce constat. Avant d'tre transfrs, les services concerns ont t prcisment dfinis en concertation avec les collectivits bnficiaires : la consistance et le primtre de chaque service transfrer (nombre d'Equivalent Temps Plein, agents physiques correspondants, catgorie des agents et quotit de temps de travail consacre l'exercice de la comptence transfre) ont t arrts par convention, ou dfaut par arrt interministriel, aprs avis d'une commission nationale de conciliation compose paritairement de reprsentants de l'Etat et de reprsentants des collectivits concernes. Les agents de ces services ont dans un premier temps t mis disposition avant d'tre transfrs. Enfin, les collectivits avaient la possibilit de contester devant le juge administratif les arrts pris aprs avis motiv d'une commission nationale de conciliation. Si des contentieux de cette nature ont pu tre introduits par certaines collectivits, ils restent marginaux au regard de l'ampleur des effectifs transfrs en application de l'acte II de la dcentralisation.

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Rappelons galement qu'il existait des situations identifies d'emplois vacants et d'emplois dits disparus qui ont t recenses, comptabilises et compenses. 2. Observations relatives aux pratiques en matire de gestion prvisionnelle de ressources humaines Vous soulignez par ailleurs des pratiques critiquables de certaines collectivits, qui n'appliquent pas la dure lgale du temps de travail, ont mis en place des rgimes trs favorables de congs supplmentaires et d'autorisations d'absence et dans lesquelles labsentisme est lev. En outre, vous notez que le cadre juridique mis en place par l'Etat favorise une gestion plus rigoureuse et plus juste des ressources humaines, mais que ces dispositions ne sont pas toujours respectes et conduisent des rgles d'avancement et de promotion ou encore de modulation des primes et indemnits trs favorables aux agents. Paralllement, vous montrez que les bonnes pratiques existent dans les collectivits et identifiez ainsi la voie du changement. Je partage la totalit de vos recommandations qui visent appliquer les principes de base de la gestion prvisionnelle des ressources humaines afin d'clairer la contrainte budgtaire et de chercher matriser la masse salariale. A cet gard, acqurir une vision pluriannuelle de la gestion des ressources humaines apparat indispensable afin de dfinir plus finement les besoins de recrutements par une approche fonde sur les mtiers et comptences et d'tablir une structure cible tenant compte des synergies dvelopper en particulier entre communes et tablissements publics de coopration intercommunale. Ce type de dmarche me semble particulirement pertinent pour les collectivits locales qui emploient plus de 300 agents. En effet, pour les plus petites, les centres dpartementaux de gestion de la fonction publique territoriale sont oprateurs et organisent annuellement des confrences de l'emploi territorial qui abordent les aspects de la gestion prvisionnelle des ressources humaines et de la gestion prvisionnelle des emplois et des comptences. Par ailleurs, le dbat d'orientation budgtaire constitue un moment privilgi dans la vie de la collectivit, au cours duquel la gestion pluriannuelle des ressources humaines devrait trouver lgitimement sa place. Il serait peut tre utile ce titre de dfinir plus prcisment le contenu de ce dbat d'orientation budgtaire, une rflexion sur ce sujet me semble ncessaire. Enfin, je regrette comme vous que les donnes relatives l'enqute Calter de 1'Insee paraissent tardivement. L'exploitation des dclarations annuelles de donnes sociales ralises par l'Insee devrait permettre de rendre les donnes plus rapidement disponibles. En tout tat de cause, il est absolument ncessaire que la disponibilit de l'information en ce domaine soit amliore et je vais demander mes services d'en examiner les conditions.

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REPONSE DU PRESIDENT DE LASSEMBLE DES COMMUNAUTS DE FRANCE

La fonction publique territoriale regroupe aujourd'hui 34 % des agents publics, selon le dernier rapport annuel du ministre de la fonction publique sur l'tat de celle-ci. Prs d'1,8 million d'agents travaillent pour des administrations publiques locales aussi diverses que des collectivits territoriales, dont les communes (qui sont le premier employeur public aprs l'Etat) ou bien des tablissements publics locaux. Dans un contexte dlicat pour les finances publiques nationales et locales, il est lgitime de s'interroger sur l'volution de ces effectifs et d'en matriser la croissance niveau de service rendu comparable. En qualit de prsident de l'Assemble des Communauts de France, mes services ralisent actuellement, en coopration avec l'Observatoire de l'emploi, des mtiers et des comptences du CNFPT, deux tudes sur ce sujet. La premire porte sur l'volution quantitative des ressources humaines intercommunales et la seconde sur une analyse du ressenti des agents propos de leurs missions et de leur transfert de leur ancienne commune leur employeur actuel, une intercommunalit fiscalit propre. Sur longue priode, l'intercommunalit fiscalit propre, qui reprsentait environ 36 000 agents en 1993, approchait les 149 000 agents fin 2008, soit une multiplication par quatre. Une majorit des communauts s'tant cres au dbut annes 2000, on observe que, selon les donnes de l'INSEE, les effectifs des groupements fiscalit propre ont approximativement doubl sur la seule priode 1998-2003. Dans le mme temps, le nombre d'agents municipaux a galement augment de 11 %. Entre 1993 et fin 2008, les communes ont vu leurs agents progresser de 138 000 agents environ mais il est notable de constater que l'essentiel de cette croissance s'est opr avant 2003 (+ 111 000), la progression depuis lors ayant t contenue 26 000 agents (avec une premire anne de baisse en 2008). Les syndicats vocation unique ont connu une progression de 23 000 agents depuis 1993 tandis que les effectifs des SIVOM (structures dont sont issues nombre de communauts de communes) ont diminu de plus de 50 %. On sait que, dans un premier temps, les communauts se sont souvent substitues des institutions intercommunales pr-existantes ou en ont repris les comptences et les agents (transports, dchets...). Les comptabilisations d'agents doivent de fait intgrer les communes et les communauts mais aussi les syndicats. Plus prcisment, les transferts ont majoritairement eu lieu dans les communauts de communes entre 1998 et 2001 (+ 90 %) et, entre 2002 et 2003, dans les nouvelles communauts d'agglomration (+ 58 %) issues de

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la loi Chevnement. Depuis ces priodes, l'augmentation annuelle semble s'tre stabilise dans les communauts de communes, autour de 5 % par an, et de 4 % dans les communauts d'agglomration (depuis 2007). Sur une priode plus rcente (2004-2008), l'augmentation de 30 % des effectifs communautaires, peut s'expliquer par une combinaison de motifs, lis au dploiement de nouvelles intercommunalits mais surtout leur monte en puissance. En premier lieu, un pourcentage lev des communauts ont t cres au dbut des annes 2000, suite l'adoption de la loi Chevnement du 12 juillet 1999. Aprs la mise en place des institutions (statuts, quipes de direction ...), sont intervenus les transferts de comptences (intrt communautaire) et de moyens oprationnels. La loi du 13 aot 2004 a acclr le mouvement en imposant un dlai butoir pour procder la dfinition de 1'intrt communautaire. Comme l'a soulign la Cour en 2009, de nombreuses modifications des statuts des EPCI sont intervenues en 2006 et 2007 , mme si toutes les imperfections n'ont pas disparu. A partir de cette priode, les transferts ou les mises disposition des agents paraissent avoir t mieux apprhends par les intercommunalits , mme si les dpenses des communes membres n'ont pas diminu. Comme chacun le sait, les transferts de comptence ont en gnral t accompagns d'une remise niveau des services et d'une harmonisation par le haut du service rendu. L'intercommunalit a souvent rpondu galement des demandes ou besoins nouveaux que les communes ne pouvaient prendre en charge seules. C'est le cas classique des services nouveaux apports en milieu rural, par exemple, en matire de petite enfance, de portage de repas, de maisons de sant... Mais c'est galement la remise niveau pour rpondre aux nouvelles normes (collecte slective en matire de dchets, service public d'assainissement non collectif...). L'intercommunalit a en outre apport de nouvelles comptences techniques dans les territoires, souvent en substitution des services de l'Etat : instructions des permis de construire, spcialistes de l'environnement, gestionnaires de SIG (gomaticiens)... Malgr cette extension de services, il demeure qu'une tude de l'INSEE a montr que les rythmes de progression des effectifs territoriaux ont t plus soutenus dans les communes isoles que dans les territoires organiss par l'intercommunalit. Ds juillet 2006 (INSEE Premire n 1091), l'INSEE dmontrait que depuis 1999, si l'on agrge l'ensemble des organismes communaux et intercommunaux champ de comptence comparable, l'volution des effectifs aura t plus sensible dans les communes isoles (+ 12,2 %) que dans celles appartenant une structure intercommunale, quelle que soit la date d'adhsion (+ 9,2 %) . La loi de rforme des collectivits territoriales a galement permis de scuriser le cadre juridique de la mutualisation des services entre

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communes et communaut. Selon les adhrents de 1'AdCF, consults lors de la dernire convention de Rennes en octobre 2011, 13 % dclarent qu'elle est dj trs pousse dans leur territoire ; 35 % dclarent que des services sont dj mutualiss mais souhaitent aller plus loin ; 51 % dclarent que la mutualisation est faible dans leur communaut mais que celle-ci souhaite s'y engager. L'tude jointe au prsent courrier permet de dresser un panorama des diffrentes pratiques en la matire mais galement de mesurer quels sont leurs impacts en termes d'intgration. Si le renforcement des liens entre les services municipaux et communautaires semble inhrent ce mode d'organisation, elle dmontre galement la ncessit d'un portage politique fort. La complmentarit de plus en plus prgnante entre les actions des communes et celles de leur groupement, et le contexte financier dans lequel se trouvent ces collectivits, laissent penser que ce mode d'organisation a vocation se gnraliser dans les prochaines annes, mme si le transfert des agents doit demeurer la rgle. Comme votre rapport le dveloppe, ces volutions conduisent les communauts envisager un nombre croissant d'outils de gestion des ressources humaines. La mutualisation des services ne doit pas tre une fin en soi. Elle est un outil permettant la mise en uvre la plus efficiente possible d'un projet politique. Le schma gnral de la dmarche prvisionnelle voqu dans le document de la Cour des Comptes fait cho aux schmas de mutualisation des services qui doivent tre raliss par l'ensemble des communauts d'ici au 1er janvier 2015. 81 % des adhrents de lAdCF ont considr lors des dlibrations de notre dernire assemble gnrale (Rennes, 12 octobre 2011) que ces schmas sont une opportunit pour avancer. Plusieurs groupements ont dj commenc travailler sur un tel document, en y intgrant un tat des lieux des effectifs l'chelle du territoire de la communaut, un bilan des besoins dans les prochaines annes ainsi qu'une redfinition de leur projet de territoire (communaut d'agglomration de Blois, communaut de communes des Loges...). Le document voque, par ailleurs, la ncessit d'inclure la dimension ressources humaines lorsque les assembles locales rflchissent un changement de mode de gestion d'un service public. L'AdCF et l'INSET d'Angers ont men un travail commun sur cette question en 2011. Il en ressort que si l'enjeu est souvent mal pris en considration dans les premires rflexions, une majeure partie des communauts sont trs rapidement conduites prendre en compte cet lment. A ce titre, la communaut d'agglomration de Rouen Elbeuf Austreberthe a men un travail approfondi lors de la reprise en rgie de sa comptence eau. Certaines dispositions lgislatives pourraient, enfin, tre revues afin d'optimiser la gestion de ces ressources humaines. A ce titre, si les comits techniques paritaires peuvent tre communs une commune et sa

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communaut en cas de mutualisation de leurs services, tel n'est pas le cas pour les commissions administratives paritaires. Cette situation empche toute galit de traitement des agents travaillant dans un mme service, du fait de leurs origines diffrentes. En conclusion, je tenais vous faire part de la convergence de vues de notre association avec le diagnostic tabli par la Cour et de l'extrme intrt que nous portons la diffusion des bonnes pratiques. Nous savons que l'intercommunalit va avoir, dans les prochaines annes, un rle considrable jouer dans la gestion territoriale de l'emploi et des comptences. Des chartes de mobilit interne au territoire (communes et communaut), comme celle mise en uvre au sein de l'agglomration de Beauvais, seront un moyen utile pour anticiper les dparts en retraite, amliorer la productivit globale des organisations (souvent distincte de la question de la productivit des personnes) et prserver la motivation des agents ainsi que leurs conditions de travail. Le secteur communal demeure de trs loin le principal employeur public territorial. Il se doit de se doter d'outils de gestion performants de ses ressources humaines.

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REPONSE DU PRESIDENT DE LASSOCIATION DES MAIRES DE FRANCE

Mes observations concerneront exclusivement le bloc local, c'est-dire les communes, leurs tablissements et les EPCI. Ce bloc local reprsente 73 % de l'ensemble de l'emploi public territorial, soit environ 1,47 million de salaris, tous statuts confondus. Ce pourcentage est relativement stable depuis dix ans. Compte tenu de ce chiffre lev, la gestion des ressources humaines pratique, mais aussi praticable par le bloc local, a une influence certaine sur les effectifs de la fonction publique territoriale. Pour le bloc local, les dpenses de personnel reprsentent en moyenne entre 40 % et 50 % de leurs dpenses de fonctionnement. Je tiens donc confirmer que la gestion prvisionnelle des ressources humaines constitue pour les lus locaux une proccupation majeure et permanente, ce que vous avez pu constater. Vous indiquez cependant que cette proccupation est trop souvent proportionnelle aux difficults budgtaires de la collectivit alors qu'elle devrait tre constante. De surcrot, elle ne serait pas toujours traite avec mthode, avec des outils statistiques ou informatiques correctement exploits ou avec l'accompagnement organique et institutionnel adquat. J'estime que ce constat et cette analyse ncessiteraient au pralable deux rappels fondamentaux : en premier lieu, 82 % des communes emploient moins de 20 salaris, pour un effectif total de 200 000 agents. Pour ces communes, auxquelles il faudrait galement ajouter les EPCI de petite taille, une approche trop structure, conceptuelle ou technique de la gestion prvisionnelle n'est pas adapte, leur taille limitant leurs marges de manuvre. Dans les faits, elles ont une approche pragmatique et concrte de ces questions. en second lieu, toutes les communes et leurs groupements voluent dans des contextes conomiques, gographiques, historiques et sociologiques, extrmement diffrents qui rendent toute synthse relative. C'est donc, comme vous le prconisez dans vos recommandations, l'attention d'une minorit du bloc local mais employant la trs grande majorit des effectifs, que votre rapport s'adresse. J'attire toutefois votre attention sur le fait que, mme dans les grandes collectivits, les modles de prvisions sont particulirement

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sensibles aux dcisions individuelles des agents, faute d'atteindre le seuil critique d'effectifs. Vous faites le constat qu'au-del de la varit des situations, les collectivits ont une approche trop statique des ressources humaines et ce, mme en cas de mise en place de tableaux de bord et de suivis statistiques. Des dossiers comme la transmission des comptences, le handicap, le reclassement, l'galit hommes-femmes, les remplacements de dparts, l'absentisme, ... seraient grs au fil de l'eau , ou chaud , faute d'anticipation, d'exploitation suffisante de donnes pourtant existantes ou porte de main, d'impulsion politique ou de pilotage par une direction des ressources humaines, par ailleurs trop peu sollicite en amont ou considre comme non stratgique. Ce constat global de manque d'anticipation, d'absence de vision pluriannuelle et de manque de dynamisme dans la gestion des ressources humaines me semble passager et provisoire. Certes, les ressources humaines sont souvent juges moins dterminantes que la fiscalit, l'urbanisme ou le domaine social, mais le renforcement de l'intercommunalit, la baisse des recettes et les demandes d'individualisation de carrire et d'amlioration des conditions de travail formules par les agents territoriaux, obligent naturellement approfondir et amliorer les pratiques de gestion de ressources humaines. En cela, les outils, mthodes et guides proposs par le CNFPT depuis quelques annes sont remarquables plus d'un titre et sont concrtement mis en uvre dans le cadre des plans de formation construits sur mesure entre ses dlgations rgionales et les collectivits. L'image et le rle du CNFPT, plus partenaire d'une rflexion sur les ressources humaines que simple prestataire de formation, doivent tre renforcs. Je souligne que les actions des centres dpartementaux de gestion de la fonction publique territoriale sur le champ de la gestion prvisionnelle, qui leur est pourtant dvolu par la loi, restent trop ingales pour permettre une amlioration notable des mthodes au sein de l'ensemble du bloc local. Or, bien souvent, le centre de gestion constitue le seul rfrent technique et mthodologique des communes, mme de taille moyenne, dans le domaine des ressources humaines. Ds lors, faute de soutien ou d'accompagnement, ces dernires se retrouvent limites, car isoles, dans le dveloppement de leurs pratiques de gestion. En ce qui concerne les voies de progrs, nul ne peut contester l'imprieuse ncessit de se doter en interne de fiches de postes, d'un rfrentiel mtier, d'une direction des ressources humaines forte et structure et de travailler sur des process clairs, valids et garantis au plus haut niveau hirarchique. Je pense notamment aux procdures de

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recrutement, l'tat du salariat handicap et aux circuits de dcision de cration/suppression/substitution d'emplois. Je souhaite enfin insister sur trois points qui constituent pour moi des conditions fondamentales pour une meilleure gestion prvisionnelle des ressources humaines du bloc local. Le premier rside dans la ncessaire approche du statut, et donc de son application, sous une double dimension, d'une part, ce qui relve de la gestion de masse, automatique et impersonnelle et d'autre part, ce qui doit tre individualis, contractualis et discut avec le ou les agents. Pour le dire autrement, ce qui relve de la gestion statutaire pure, essentiellement marque par des droits automatiques et peu discutables (congs maladie, avancement d'chelons, positions statutaires, hygine et scurit), devrait tre mutualis par un organisme unique, ce qui permettrait des conomies d'chelle. Par contre, ce qui relve de la gestion individuelle, marque par l'adaptation aux revendications et souhaits des agents (salaires, dveloppement de carrire et mobilit) devrait faire l'objet d'une attention accrue au sein de chaque collectivit et c'est d'ailleurs ce niveau que la politique des ressources humaines trouve son vrai sens. Le deuxime rside d'abord dans la ncessit d'une professionnalisation, au sein des collectivits, des mtiers lis aux systmes informatiss de ressources humaines. Ces derniers constituent, au travers des requtes mais aussi des donnes sociales, l'avant-garde de toute connaissance statistique et salariale des collectivits. Or, leur exploitation est insuffisante. Sans s'orienter vers un quivalent de l'oprateur national de paie de l'Etat, il y aurait certainement matire centraliser, un niveau rgional, des requtes communes et rgulires afin d'avoir une meilleure connaissance de l'existant. Le march des logiciels de ressources humaines tant de surcrot partag entre trs peu d'diteurs, il serait facile d'obtenir une homognit des ces instruments technologiques. Le troisime rside dans le maintien d'une spcificit de la fonction publique territoriale. Celle-ci se caractrise par une autonomie des employeurs et, comme vous le soulignez quatre reprises dans vos conclusions, par une approche mtier des emplois. Si l'unit de la fonction publique est indispensable et doit demeurer vivante, elle ne saurait se traduire par une uniformit sous le seul modle dcid par et pour l'Etatemployeur-producteur de normes. L'volution de notre fonction publique est celle d'une spcialit accrue des tches et des mtiers : nos communes et communauts assument avec fiert et responsabilit les services publics de proximit, ceux qui touchent au quotidien les Franaises et les Franais : la citoyennet, la famille, les loisirs, la culture, l'cole et plus largement l'ducation, le

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logement, les transports, ... dans les pas du concitoyen, il y a toujours l'empreinte du bloc local. Cette ralit, chre aux maires et aux prsidents de communauts employeurs, ncessite que deux garanties fondamentales soient prserves : la souplesse et l'autonomie. C'est aussi cette condition que la gestion prvisionnelle de ressources humaines sera amliore.

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REPONSE DU PRESIDENT DE LASSOCIATION DES REGIONS DE FRANCE

Tout d'abord, je tiens vous indiquer que les Rgions constituent une infime partie de la masse salariale des collectivits territoriales (moins de 5 %). Leurs effectifs taient, initialement, essentiellement constitus d'agents de catgories A, mais ce sont dsormais les agents de catgorie C qui prdominent, conscutivement au transfert des personnels TOS de l'Education nationale, dont la proportion est d'autant plus importante (environ les deux-tiers du total) que l'effectif employ tait, pralablement, trs rduit. L'volution des effectifs depuis cinq ans est donc due essentiellement aux transferts de ces personnels et, pour une faible part, aux crations de postes que les Rgions ont d consentir pour pallier l'importance des emplois demeurs vacants. En outre, les agents gestionnaires de carrires ont fait l'objet de transferts trs insuffisants (dans une proportion de un cinq fois au regard des normes applicables). De mme, avant transferts, l'Etat avait recours des contrats aids ou des emplois prcaires de 10 mois sous statut CDD, renouvels aprs une carence de quelques mois, en parfaite infraction avec les textes en vigueur. La rglementation ne permet pas aux collectivits territoriales de recourir de faon permanente ces contrats. Il a donc t ncessaire de crer les postes quivalents au tableau des effectifs, cette charge s'ajoutant bien entendu celle issue de la rgularisation des situations individuelles au regard du statut (mise en place d'un rgime indemnitaire jusqu'alors inexistant, sant au travail, avantages sociaux...). Votre rapport propose une gestion prvisionnelle des ressources humaines plus efficace. Les Rgions ont dj largement engag ces dmarches et ne peuvent que souscrire aux orientations de la Cour sur ce plan. Plus gnralement, le volet "ressources humaines" doit effectivement constituer un lment majeur de la stratgie financire de la collectivit tant il constitue le premier poste de la section de fonctionnement, engageant les collectivits pour de trs nombreuses annes. L'ensemble des autres observations et recommandations du rapport ne me parat pas appeler d'observation particulire, il me semble toutefois que l'importance de la mobilit entre Fonction Publique d'Etat, Territoriale et Hospitalire aurait mrit une mention plus explicite. En effet, les besoins, les comptences "mtiers" sont aujourd'hui de plus en plus proches, dans un contexte financier toujours plus exigeant. C'est pourquoi la

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mutualisation des expertises et la mobilit des agents devraient tre fortement encourages, notamment en progressant plus nettement dans la rduction des obstacles statutaires voire des pratiques managriales qui freinent encore fortement ce mouvement.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DES HAUTS-DE-SEINE

Je vous informe par la prsente que je nmets aucune observation sur ce rapport.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE LISERE

J'ai pris connaissance de ce document avec intrt et je tiens vous indiquer quil n'appelle pas dobservation particulire de ma part.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE LA MOSELLE

Jai lu avec attention les lments qui font rfrence la dmarche GPEC mise en uvre au sein des services du Conseil Gnral de la Moselle et ceux-ci nappellent aucune observation particulire de ma part.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DU NORD

Ces lments de rponse sont organiss selon le plan retenu dans le projet dinsertion de la Cour. I La ncessit dune gestion prvisionnelle A - Les transformations du cadre dmographique, institutionnel et juridique de laction locale. 1 - Le vieillissement et le manque de qualifications Dans son analyse, la Cour relve que certaines collectivits pratiquent le tuilage, en associant pendant une priode donne un senior avec lagent qui le remplacera et en les maintenant tous les deux sur lemploi pendant un certain temps. Une commune est cite en exemple sur ce point. Je prcise que la pratique du tuilage a t mise en place au sein du Dpartement du Nord, notamment pour des agents ayant des postes prsentant une technicit particulire ou ncessitant des comptences spcifiques. Le tuilage permet ainsi la collectivit un transfert de comptences qui ne pourrait tre assur par lquipe accueillant le nouvel arrivant. Cette dmarche vise principalement des agents partant en retraite et sinscrit dans une dure de deux mois maximum. Elle fait toujours lobjet dun change concert et rflchi entre le service oprationnel et le charg de recrutement. 2 - Les transferts de comptences et des personnels La Cour indique qu la suite de la loi du 13 aot 2004 qui a dfini lacte II de la dcentralisation, 133 000 personnels, comptabiliss en quivalents temps plein (ETP) travaillant dans les services de lEtat, ont t transfrs aux collectivits territoriales dans les annes 2006-2009. Lorganisation de ces dernires en a t fortement perturbe. A titre dexemple, elle cite les effectifs budgtaires pourvus du Dpartement du Nord, entre 2005 et 2008, qui sont passs de 5 270 7 897. Sur les 2 840 crations de postes, seules 509 lont t hors transferts de lEtat. A titre liminaire, le Dpartement constate que les chiffres mentionns par la Cour et portant sur le nombre de postes cres prsentent des inexactitudes qui devraient modifier sensiblement le nombre de postes pourvus et constitutifs des transferts de comptences.

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En effet, sur les 2 832 crations de poste, 2 363 lont t suite aux transferts de l'Etat. Comme le souligne juste titre la Cour, cet accroissement sexplique principalement par les transferts au Dpartement de comptences, donc de personnel, en application des dispositions de la loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales prcite notamment (1 617 agents concerns en 2006 et 329 en 2007). Jajoute que le Dpartement du Nord a dj pu prciser, dans sa rponse au rapport dobservations dfinitives de la Chambre rgionale des Comptes sur la gestion de la collectivit pour la priode 2005-2009, que les autres crations de postes sont, soit lies aux insuffisances des moyens humains transfrs par lEtat, soit conscutives de la mise en uvre de nouvelles comptences. Aussi, pour lexercice 2006, ont notamment t pourvus : 3 postes relatifs la comptence dchets correspondant une nouvelle comptence attribue par la loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales ; 30 postes lis la comptence handicap correspondant la dotation du Dpartement du Nord au groupement dintrt public maison dpartementale des personnes handicapes et rsultant de la loi du 11 fvrier 2005 pour l'galit des droits et des chances, la participation et la citoyennet des personnes handicapes. De mme, lors de lexercice 2007, 5 postes ont t crs pour la mise en uvre du fonds de solidarit pour le logement largi (puisquincluant les anciens fonds de solidarit eau, nergie et tlphone), correspondant lattribution de nouvelles comptences transfres par la loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales prcite. Enfin, cette mme anne, 34 postes, dsigns comme emplois nouveaux , ont t cres. Jindique que ces postes traduisent la volont de la collectivit dassumer pleinement lexercice des missions transfres en attribuant les moyens humains permettant dassurer un service dune qualit identique celle quoffrait le Dpartement avant les transferts de comptences. A ce titre, je peux citer le plan spcifique relatif aux routes nationales transfres adopt par le Conseil gnral, qui a permis aux nouvelles routes dpartementales de rpondre aux exigences fixes par la collectivit pour ses voiries. Il convient dajouter que le ratio entre les emplois issus des transferts de comptences et le nombre de postes crs (soit 144 postes au total) sur les deux exercices cumuls, 2006 et 2007, reprsente 93 % des crations de postes.

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Ainsi, les crations de postes qui ne sont pas issues directement dun transfert de personnels li un transfert de comptences apparaissent marginales. La Cour des Comptes observe galement que les transferts personnels ( quil se soit agi des personnels du ministre charg lquipement ou des personnels techniques, ouvriers et de services lducation nationale), nont pu tre prpars lavance par Dpartements et les Rgions. de de de les

Le rapport dobservations dfinitives arrtes par la Chambre rgionale des Comptes du Nord-Pas-de-Calais sur les consquences du transfert des routes nationales au Dpartement du Nord contient des prcisions permettant de nuancer les conclusions de la Cour. En effet, la Chambre rgionale des Comptes a relev que pour assurer lintgration des agents de la direction dpartementale de lquipement, le Dpartement du Nord a organis, ds 2006, des rencontres dans les diffrentes units territoriales (Avesnes, Cambrai-Douai, Dunkerque, Lille, Valenciennes). Un guide dinformations sur le Conseil gnral a t labor leur intention, prcisant les conditions daccueil en son sein, le droulement de carrire, le temps de travail, les rmunrations et primes, les possibilits dintgration la fonction publique territoriale. Enfin, des journes daccueil sous la forme de deux parcours particuliers dintgration ont t ralises fin 2007 et dbut 2008. Le groupe de travail spcifique intgration des agents DDE mis en place partir de 2007 a identifi des problmes relatifs au dcompte du temps de travail des agents et la rmunration des heures supplmentaires ainsi qu la transposition dans le cadre territorial du rgime indemnitaire des agents de lEtat. Enfin, la Chambre rgionale des Comptes a pu indiquer dans son rapport qu lissue du recensement des besoins de formation du personnel transfr, le Dpartement a instaur, en plus des formations la bureautique, des formations spcifiques, pour un cot de 385 455 euros.

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Le tableau ci-aprs met en vidence le dispositif de formation dpartemental spcifiquement mis en place pour lintgration des agents de la direction dpartementale de lquipement.

Nature de la formation CACES PERMIS EB PERMIS C PERMIS EC Autorisation de conduite dunit de viabilit hivernale (groupes) Autorisation de conduite autres engins (groupes) Habilitation lectrique Accompagnement la prise de poste des agents dexploitation et des chefs dquipe

Nombre de personnels ou de groupes 17 32 34 26 44 156 50 92

Cot 7 800 19 800 46 580 44 200 28 695 232 500 6 000 0

Source : Dpartement du Nord Direction gnrale adjointe charge des ressources humaines.

Jindique galement que le transfert de personnels, plus prcisment larrive des agents des collges et des agents de la voirie au sein des effectifs dpartementaux, a t prpar en amont dans la perspective de lintgration professionnelle de ces derniers au sein de la collectivit. Lorganigramme de la Direction gnrale charge de lenseignement, du patrimoine et des infrastructures a t adapt pour prparer le transfert des nouvelles comptences et des personnels affects celles-ci. Dans ce cadre, le Dpartement a pu mettre en place diffrentes actions : - la Direction de l'enseignement, il y a eu la cration d'un service de coordination des missions TOS avec le recrutement de chargs de territoire dont la mission est de faire le lien entre les collges et les services centraux du Dpartement ; - une mission TOS a t cre en 2005 charge de l'ensemble des missions relatives aux ressources humaines regroupant les questions relatives au recrutement, la gestion de la carrire, la paie et la formation ;

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- diffrentes runions d'information destination des agents des collges et de la DDE lors des transferts ont t organises. Elles ont t animes, soit par le Prsident du Conseil Gnral, soit par les services dpartementaux. Des journes d'accueil spcifiques de ces agents ont galement t organises. De plus, plusieurs actions formatives ont t mises en place : - des journes daccueil dpartementales ont t proposes pour chaque agent transfr. Ces journes daccueil, organises et animes par des agents dpartementaux, ont permis chaque agent concern davoir une meilleure connaissance du Dpartement du Nord (missions, histoire, budget, politiques publiques, ) et de se situer davantage au sein de la collectivit (reprage des diffrents acteurs, identification des modalits de gestion des principaux services ou process, ). - ds leur arrive et dans le cadre du plan de formation, ces agents ont eu la possibilit de formuler leurs besoins individuels en formation, tant au niveau professionnel que promotionnel (prparation aux concours et examens) ; - des parcours spcifiques de formation ont galement t instaurs pour certains mtiers dont la collectivit avait soulign des besoins spcifiques. Je citerai ainsi le parcours destin tous les agents dexploitations transfrs (formations techniques cibles, notamment sur la signalisation, les rgles de conduite dengins ou la viabilit hivernale), celui des chefs dquipe dexploitation (mme parcours que les agents dexploitation avec un cursus supplmentaire en management), ou encore celui des chefs de cuisine (management). 3 - Les modifications du cadre lgislatif et rglementaire La Cour relve que si les collectivits se rapprochent du seuil de 6 % demploi de personnes handicapes dans leur effectif global, cest davantage de faon alatoire que par une approche prvisionnelle de moyen terme. La politique de recrutement intgre, en effet, rarement cet objectif et aucun suivi particulier de cette population nest gnralement mis en place. Cette observation de la Chambre amne de ma part les prcisions suivantes. Ltude du nombre de travailleurs en situation de handicap employ au sein du Dpartement du Nord est reprsentative de lengagement de la collectivit. Ainsi, en 3 ans, ce nombre est pass de 70 agents au 1er janvier 2005 300 agents au 1er janvier 2011. Le taux d'emploi direct de personnes en situation de handicap est alors pass de 1,37 % en 2005 2,72 % en 2010, ce qui permet d'atteindre un taux d'emploi lgal 3,61 % pour l'anne 2010.

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Il convient dajouter ce taux les dpenses ligibles (globalisant les dpenses ddies et les marchs rservs). Ds lors, le taux moyen demploi de personnes en situation de handicap atteint 4,4 % en 2010. Comme la relev la Chambre rgionale des comptes dans son rapport dobservations dfinitives sur la gestion de la collectivit pour la priode 2005-2009, le Dpartement du Nord a men plusieurs actions volontaristes afin datteindre lobjectif lgal. Elle a ainsi soulign quen mai 2006, un chef de projet a t dsign pour augmenter le nombre de travailleurs handicaps . Il est en poste depuis 4 ans sous la responsabilit du Directeur gnral adjoint en charge des ressources humaines (dsormais Direction gnrale charge des ressources). Il fait partie dune quipe projet transversale interdirections gnrales (14 titulaires, 5 supplants dont le chef de projet et 4 secrtaires). De mme, la collectivit a fait procder en 2008 un diagnostic des btiments afin dtablir un mmento des adaptations ncessaires lemploi de personnes handicapes. Les contacts avec les organismes et associations - le rseau des capemplois pour les emplois de rdacteurs ou de travailleurs sociaux, reclassement potentiel de pompiers volontaires engag avec le service dpartemental dincendie et de secours, remise sur poste ordinaire (fdrations APF ou UDAPI), les tablissements et services daide par le travail (ESAT), anciens centre daide par le travail (CAT), pour le transfert de personnels vers des postes normaux (stages, mises disposition comme le prvoit la loi de 2007, puis intgration)-, ont t dvelopps afin didentifier un vivier de candidats potentiels. Jajoute ces dernires le vote dune prime verse aux agents en situation de handicap qui intgreraient les services du Dpartement afin de les aider dans leur installation, de financer une partie de leurs quipements ou de leurs frais de transport. B - Les enjeux financiers et les gisements dconomies 1 - Laugmentation continue des dpenses de personnel La Chambre observe quen 1998, pour 1,3 million demplois, les collectivits territoriales dpensaient 27,8 Md deuros. En 2010, leurs dpenses de personnel slevaient 51,7 Md deuros. Elle prcise quun effort pour contenir la masse salariale est impratif et il se gnralise parmi les collectivits. Elle conclut galement que les collectivits ne sont pas en mesure de chiffrer avec prcision les causes des augmentations de personnel. Tel nest pas le cas du Dpartement du Nord.

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Sagissant de lvolution des charges de fonctionnement, je rappelle en effet que le Dpartement du Nord sest vu transfrer de nombreuses comptences, qui ont impact ses dpenses de fonctionnement (allocation du revenu minimum dinsertion, aide au titre dun fonds de solidarit logement largi , prestation de compensation du handicap, etc.). Ces diffrents transferts de comptences se sont accompagns, parfois, de transferts en nombre dagents de lEtat. Ce fut le cas lors du transfert des routes nationales dintrt local ou du transfert de la comptence accueil, restauration et service dans les collges, notamment. A titre dexemple, le budget relatif aux ressources humaines du Dpartement du Nord sest accru : - de 8,39 % en 2006 dont 4,70 % au titre des transferts de comptences ; - de 18,67 % en 2007 dont 16,48 % au titre des transferts de comptences ; - de 10,23 % en 2008 dont 6,41 % au titre des transferts de comptences. Il est donc logique que les frais de personnel aient cr durant cette priode. Jajoute que, depuis 2009, le Dpartement du Nord est vigilant sur le maintien de ses effectifs afin de contenir la progression de sa masse salariale. Ainsi, la collectivit a entam une politique de stabilisation des effectifs depuis 2009. Un dispositif de redploiement des postes a notamment t mis en place, afin de rpondre en partie aux nouveaux besoins de la collectivit (puisquil vise repositionner, chaque anne, environ 1% des agents sur des nouvelles missions de la collectivit). Le Dpartement du Nord est aussi vigilant sur la rduction des carts entre les dpenses budgtes (prvues) et les dpenses relles. L'anne 2011 constitue une exception dans ce domaine, puisque la collectivit a connu un nombre de dparts en retraite plus fort que prvu du fait de lentre en vigueur des dispositions relatives la rforme des retraites. De mme, dans son analyse, la Cour des comptes observe que le glissement vieillesse-technicit (GVT) nest calcul que par une minorit de collectivits. L'effet GVT est calcul et pris en compte chaque anne, lors du calcul du budget primitif du Dpartement du Nord.

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Il explique ces dernires annes l'essentiel de la progression du budget relatif aux ressources humaines. Ainsi, le budget primitif 2012 connat une hausse de 1,73 % dont 1,43 % sont lis au GVT. Je prcise enfin que notre collectivit, comme un certain nombre de grandes collectivits, ralise des prvisions budgtaires annuelles et pluriannuelles appuyes sur une analyse prcise des causes daugmentations passes et venir. Lutilisation de tableaux de bord financiers sest gnralise. Elle permet didentifier des marges de manuvre et de fixer des objectifs pour limiter lvolution des dpenses. Cette dmarche en matire budgtaire, de suivi des effectifs ou de suivi de lactivit de formation a permis dasseoir au Dpartement du Nord une dmarche collgiale de gestion prvisionnelle des effectifs. 2 - Les dficiences de lorganisation et de la prsence au travail Dans son analyse, la Cour des Comptes relve un absentisme lev et prconise un suivi prvisionnel de ce dernier pour contribuer matriser la dpense de personnel. Le taux d'absentisme au sein du Dpartement du Nord est infrieur la moyenne nationale. Il convient de prciser sur ce point que dans son rapport dobservations dfinitives sur la gestion de la collectivit pour la priode 2005-2009, la Chambre rgionale des Comptes avait observ quen 2008, le taux dabsentisme des agents dpartementaux tait de 6,02 % pour une rfrence nationale de 10 % environ (pour les collectivits de plus de 350 agents). La Chambre concluait alors du faible absentisme de courte dure qui refltait le bon climat social rgnant au sein de la collectivit. Je rappelle que la Chambre avait aussi soulign le fait que le Dpartement du Nord dispose dindicateurs de mesure des absences qui documentent notamment le bilan social tels quun tableau mensuel de toutes les absences maladie (congs maternit, congs maladie, congs longue maladie, congs longue dure,...) mis jour par chaque gestionnaire de carrire ou un suivi annuel des congs longue maladie, des congs longue dure et des disponibilits doffice. II - Les bonnes pratiques observes A- Une composante de la stratgie de la collectivit 1 - Larticulation avec les objectifs des collectivits La Cour relve que les ressources humaines sont peu ou tardivement prises en compte dans la dfinition des priorits et des objectifs, comme dans lvaluation des politiques publiques.

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Elle relve notamment que les dbats dorientation budgtaire (DOB) donnent gnralement la priorit limpact financier des projets. Or la plupart des projets notamment dinvestissement, comportent aussi une dimension de ressources humaines, ne serait-ce quen termes de dpenses de personnel. Ce constat ne saurait sappliquer au Dpartement du Nord. Ainsi, titre liminaire, je rappelle que, dans son rapport dobservations dfinitives sur la gestion de la collectivit pour la priode 2005-2009, la Chambre rgionale des Comptes a indiqu que le Dpartement procdait dans le cadre du DOB un travail approfondi danalyse prospective de la situation financire du Dpartement qui le conduisait dfinir des scenarii dvolution des dpenses de fonctionnement et dinvestissement, des ressources y affrentes et des impacts potentiels financiers. Je vous prcise galement que dans la prsentation du DOB pour lexercice 2012, les documents soumis aux lus comportaient : - une partie consacre "la progression des autres dpenses" dont les dpenses de personnel ; - un graphique sur l'volution des dpenses de fonctionnement (hors action sociale) dans les comptes administratifs 2004 2010 dans lequel les frais de personnel figurent ; - des dveloppements et graphiques relatifs aux effectifs dpartementaux (notamment sur lvolution du nombre d'agents dpartementaux de 2001 septembre 2011, masse salariale et part dans les dpenses d'intervention en fonctionnement) ; - une partie ddie limpact du "gel du point d'indice pour les dpenses de personnel". 2 - Le schma gnral de la dmarche prvisionnelle La Cour observe, quen lien avec les orientations stratgiques des collectivits, celles-ci peuvent avantageusement mettre en place un schma gnral de gestion prvisionnelle. La gestion prvisionnelle des ressources humaines doit sorganiser dans un systme dinformation : il est en effet essentiel que loutil utilis permette - au-del de la gestion budgtaire - de lier la gestion des dossiers des agents, la gestion des postes ncessaires lactivit dun service, et lvaluation des portefeuilles de comptences des personnes. Le schma directeur des ressources humaines, cit en exemple par la Cour en page 16 de son projet dinsertion, et dont lvolution est inscrite au projet dadministration dpartemental arrt la fin du premier semestre 2011, doit permettre de rpondre plus efficacement encore ces objectifs.

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Cest aussi pour cette raison que le Dpartement du Nord sest engag avec dautres collectivits et en collaboration avec le CNFPT dans une rflexion commune pour dfinir des rfrentiels partags. Il importe en effet que la gestion des donnes RH ne soit pas seulement descriptive mais quelle soit exploitable et quelle permette des projections : les mtiers exposs des risques daccidents ou aux nombreux dparts en retraite par exemple, ou les secteurs o le taux de turn over augmente. Pour que la gestion prvisionnelle se mette en place et quelle permette en particulier de lier les comptences acquises par les agents, leur projet professionnel, il y a donc lieu non seulement dtablir des nomenclatures, mais aussi de mener au sein de toute la fonction publique, une rflexion qui sinscrit dans les droites lignes du travail men par le CNFPT lors de la constitution du rfrentiel des mtiers. Cette dmarche dans laquelle le Dpartement sest engag avec dautres collectivits mriterait, selon nous, dtre cite dans le rapport de la Cour des Comptes. 3 - Lorganisation des services La Cour observe que lorganisation des services et les dmarches qualit sont loccasion de dvelopper une gestion prvisionnelle. Les dveloppements de la Cour auraient pu contenir une vocation des dmarches qualit dans lesquelles sest inscrit le Dpartement du Nord. En effet, au sein de la Direction de la voirie dpartementale, une telle dmarche a permis de dfinir un niveau de service prcis pour les patrouilles de surveillance du rseau routier et, par consquent, de suivre et d'adapter l'effectif ncessaire pour une organisation plus efficiente. De mme, dautres actions ont t mises en place, en lien avec le Service organisation et conduite de projets de la collectivit, afin de raliser un calibrage un instant T des effectifs de certaines Directions (notamment la Direction de l'enseignement, la Direction des affaires immobilires ou la Direction de linformation et de la communication) avec recensement prcis des moyens humains et logistiques existants. Cette analyse a eu pour effet de dfinir une organisation cible permettant d'adapter l'effectif en fonction de l'volution de l'activit. Jaoute que le Dpartement du Nord a initi deux projets de gestion prvisionnelle des ressources humaines : la gestion par activit (GPA) et la gestion prvisionnelle des emplois et des comptences. Ainsi, dune manire gnrale, la GPA peut aboutir dterminer l'effectif thorique ncessaire la ralisation dun niveau de service

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dtermin et comporte une approche prvisionnelle des ressources humaines. Les analyses constituent autant d'outils d'aide objective la dcision, et notamment en matire de gestion des effectifs. Elles aboutissent llaboration dtudes comparatives, pralables lorganisation dun service, notamment par la recherche du mode de gestion le plus opportun. De telles tudes ont t labores dans des domaines varis comme : - le nettoyage des locaux. L'analyse initiale (2008) et les mises jours (2009 et 2010) ont ainsi permis d'oprer un redploiement des agents de propret sur l'ensemble des btiments de l'agglomration lilloise. Ce redploiement s'est accompagn de la mise en place de prestations mixtes (priv-agents du Dpartement) et d'emplois de salaris relevant d'ESAT. - la viabilit hivernale. Aprs analyse comparative de la qualit et du cot de la prestation, une internalisation de certains circuits a t retenue, impliquant quelques recrutements. Des apprentis ont galement t recruts. B - La place essentielle de la Direction des ressources humaines 1 - Les acteurs internes la collectivit La Cour indique que la place des Directions des ressources humaines (DRH) nest pas marginale, en particulier dans les grandes collectivits. Cependant, elle reste souvent limite une gestion court terme. Elle ajoute quau-del de lorganigramme, les Directions des ressources humaines ne disposent que trop rarement dun projet de direction incluant, lorsquil existe, des objectifs de gestion prvisionnelle des ressources humaines. Elle prcise galement que lassociation du Directeur des ressources humaines au comit de direction est importante, son ventuelle position de Directeur gnral adjoint lui permet dintgrer plus facilement la problmatique prvisionnelle des ressources humaines dans des choix majeurs de la collectivit. Dans ces dveloppements, la Cour observe que la Direction des ressources humaines doit disposer de relais dans les Directions et les services, pour pouvoir se concentrer sur son travail stratgique et prospectif. La dconcentration des processus de gestion des ressources humaines est de plus en plus recherche par les collectivits de taille importante. Je me flicite que la Cour prenne en exemple le schma directeur des ressources humaines 2009-2012 dont sest dot le Dpartement du Nord.

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Jajoute que dans le rapport dobservations dfinitives sur la gestion de la collectivit pour la priode 2005-2009, la Chambre Rgionale des Comptes du Nord-Pas de Calais a relev que le Dpartement sest bien appropri la dmarche de gestion prvisionnelle . Je rappelle galement que les spcifications fonctionnelles dtailles du systme dinformation des ressources humaines ont permis au Dpartement du Nord dadapter le primtre initial standard de la solution aux besoins exprims dans le cahier des charges relatif au projet de changement du systme dinformation des ressources humaines. Loutil doit permettre terme de rechercher, tant en interne quen externe, les agents dont les profils sont vritablement en adquation avec les comptences requises pour un poste. Linstallation du module Recrutement Emploi Postes et Comptences et son exploitation sont conditionnes par des dveloppements (construction de documents danalyse des donnes partir dun logiciel requteur) et la qualit de la base de donnes utilise. Ainsi, les rfrentiels comptences et mtiers sont construits au fur et mesure des tudes sur la gestion prvisionnelle des emplois et des comptences menes en fonction des spcificits de la collectivit et des rfrentiels du CNFPT. La fourniture de ce primtre est prvue en 4 phases : Phase 1 : Mise en place du Module Recrutement Emploi Postes et Comptences public Pliades comprenant la gestion des postes, du recrutement et des comptences. Phase 2 : Elabore en parallle de la phase 1, lobjectif de cette tape est de mettre en place une interface de-recrutement sur le site institutionnel du Dpartement du Nord. Cette interface permettra de recevoir, sous forme dmatrialise, les candidatures et de les incorporer directement dans le systme dinformation des ressources humaines. Phase 3 : Il sagit dtablir un lien avec le module formation. Phase 4 : Cette phase doit aboutir la dconcentration de la gestion des entretiens annuels dvaluation. Dans ses dveloppements, la Cour des Comptes prcise que des plans pluriannuels de gestion prvisionnelle de formation restent formaliser. Au Dpartement du Nord, la gestion prvisionnelle des formations est lie celle du plan de formation gnral, qui est tabli pour une dure de deux ans.

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Par ailleurs, le schma directeur des ressources humaines permet de zoomer sur des actions particulires dont lobjectif rpond des problmatiques relatives aux ressources humaines collectives et dlimites dans le temps. Il est possible de citer notamment : - les axes lis au projet Culture Cadres, avec une dclinaison oprationnelle de formations continues sur des domaines spcifiques en management pour les cadres dirigeants ; - les prparations dites solidaires qui permettent des agents admissibles un oral de concours ou dexamens professionnels de sentrainer lpreuve avec des jurys composs de cadres expriments du Dpartement ; - la lutte contre les discriminations avec des formations de sensibilisation au cadre lgal et aux expriences dj menes dans dautres collectivits et entreprises sont abordes et permettent aux cadres, dsireux dapprofondir cette thmatique dans leur management quotidien et dapprhender des champs de connaissances encore peu dveloppes. Enfin, il convient de souligner que, corrlativement au dploiement du systme dinformation des ressources humaines, le Dpartement du Nord a formalis un plan de recrutement pour les missions destines tre renforces ou dveloppes en fonction des politiques dtermines par le Conseil gnral, pour les annes 2010 et 2011. Ce plan de recrutement a ainsi port, pour 2010, sur le redploiement de 88 postes vacants, notamment aprs des dparts en retraite et, pour 2011, 73 postes. Jajoute que la place de la Direction des ressources humaines et le partage de la fonction relative aux ressources humaines au sein du Dpartement du Nord sont des lments contribuant au dveloppement de la gestion prvisionnelle. En effet, le Dpartement a dvelopp un systme de concertation qui permet, dune part, de fonder ses prvisions sur une bonne connaissance des projets et des besoins des services, et dautre part, de partager les objectifs (au moins quantitatifs) de la gestion prvisionnelle. A ce titre, trois exemples peuvent tre cits au sein de la collectivit dpartementale : - les formations des gestionnaires de ressources humaines au vocabulaire des ressources humaines au travers dun jeu intitul Dicollectivit ,

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- une dmarche de partenariat et de rencontres rgulires avec les directions, afin dtablir un bilan de la situation des effectifs et danalyser les projets dvelopper, les dparts anticiper, les redressements oprer, - les rencontres deux fois par an avec le Directeur gnral des services et les Directeurs gnraux dlgus au sein du Comit de redploiement des postes , pour procder aux arbitrages communs sur les besoins nouveaux et les redploiements possibles. En outre, la collectivit dpartementale a mis en place une organisation de la fonction ressources humaines partage en fonction des caractristiques, de l'histoire, des besoins des directions et des territoires. Il existe donc, auprs de la Direction gnrale adjointe charge de la solidarit et de celle charge du dveloppement durable, une quipe centrale ayant pour mission la coordination des politiques relatives aux ressources humaines et la logistique correspondante. Cette quipe assure une fonction d'interface entre la Direction des ressources humaines et les directions oprationnelles pour la mise en uvre et le suivi des grandes orientations portant sur les ressources humaines. Jajoute que dans les directions territoriales ou thmatiques de l'action sociale, il existe des units de gestion des ressources positionnes auprs des directeurs territoriaux qui assurent un dialogue de gestion quotidien avec la Direction des ressources humaines. Les assistants familiaux grs par la Direction enfance et famille ont fait l'objet d'une dconcentration partielle de la gestion des ressources humaines partir de 2010 par l'existence dun service territorialis, qui assure la gestion de proximit de ces personnels. Le personnel des collges est galement gr par des correspondants territoriaux rattachs la Direction de l'ducation, interlocuteurs de premier niveau sur l'ensemble des questions (convention, moyens humains et financiers) en relation troite avec les autorits fonctionnelles de l'Education nationale. Enfin, le Dpartement a, dans le cadre du projet dadministration dpartemental dfini la fin du premier semestre 2011, identifi une dmarche de progrs relative la territorialisation de lorganisation des services. Les activits relevant de la gestion des ressources humaines devraient tre concernes par cette rflexion. Il convient, par ailleurs, dindiquer quune exprimentation est actuellement en cours avec la dconcentration de la paye effectue par des gestionnaires issus dautres directions (cest le cas la Direction de lducation pour les vacations dans les collges).

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III - Les voies de progrs A - Les outils de base 1 - La connaissance des ressources, des tendances et des besoins La Cour observe que des carts parfois importants existent entre emplois budgtaires et emplois pourvus. Elle prcise galement que le personnel non titulaire ne fait que rarement lobjet dtats dtaills et exhaustifs. Elle ajoute enfin que le rapport sur ltat de la collectivit (REC) et le bilan social permettent damliorer linformation des ressources humaines. Malgr son caractre obligatoire, le REC nest pas toujours labor. Les dveloppements de la Cour appellent de ma part les prcisons suivantes. Tout dabord, je rappelle que, dans le rapport dobservations dfinitives sur la gestion du Dpartement pour la priode 2005-2009, la Chambre rgionale des Comptes avait conclu labsence de dcalage entre les emplois budgtaires et les emplois pourvus au sein du Dpartement du Nord. En effet, le taux demplois pourvus est pass de 88 % 94 % entre 2005 et 2008. De plus, je tiens ajouter que l'effectif du personnel non titulaire recrut sur poste permanent est suivi annuellement dans le bilan social et mensuellement dans le tableau de bord des effectifs. Les autres indicateurs produits sont les entres-sorties des CDD et des non titulaires sur poste permanent, la rpartition par Direction gnrale adjointe, par catgorie et sexe, la pyramide des ges ainsi que leur typologie (contractuels, collaborateurs de cabinet, non titulaires sur poste permanent vacant). Tous les deux ans, le Dpartement du Nord renseigne le rapport sur l'tat de la collectivit (REC) qui comporte des indicateurs portant sur les non titulaires. D'autres indicateurs sont alors produits: rpartition des non titulaires par cadre d'emploi, par sexe et par quotit de temps de travail. Aussi, conformment au cadre rglementaire en vigueur, le REC est labor tous les deux ans par le Dpartement. Comme la soulign la Chambre rgionale des comptes dans son rapport dobservations dfinitives sur la gestion du dpartement susmentionn, en plus de la production lgale tous les deux ans dun rapport sur ltat de la collectivit, le Dpartement a choisi de raliser un bilan

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social annuel afin de rendre le rapport sur ltat de la collectivit plus lisible et intressant utiliser. Le bilan social annuel est prsent chaque anne en comit technique paritaire et enrichi de graphiques et de commentaires explicatifs. Il reprend des thmatiques varies : - Effectifs : lvolution des effectifs (par catgorie, par filire), lanciennet dans la collectivit, la pyramide des ges, les dparts en retraite, le nombre de travailleurs en situation de handicap notamment ; - Vie professionnelle: la formation, lavancement et la promotion, les temps partiels, labsentisme, laction sociale, etc ; - Rmunrations et dpenses de personnel: lvolution des salaires nets moyens par catgorie ou le cot des dpenses de personnel par exemple. La Chambre Rgionale des Comptes avait dailleurs soulign, au sein de ses dveloppements dans le rapport dobservations dfinitives sur la gestion du Dpartement, que ce document facultatif favorisait le dialogue social en prsentant les donnes sociales de manire dynamique. 2 - La dfinition et lanalyse des postes et des mtiers Au terme de son analyse, la Cour relve une grande diversit de mtiers qui caractrise la fonction publique territoriale : trouver la meilleure adquation possible des agents aux mtiers est ainsi un enjeu majeur. La premire tape souvent mise en uvre consiste enrichir les fiches de postes. Elle prcise qu terme, la dmarche prvisionnelle implique llaboration dune structure-cible des mtiers. Je rappelle que le Dpartement du Nord a mis en place un nouveau modle de fiche de poste comprenant les missions, les activits, les comptences du poste, ainsi que les conditions d'exercice (conditions particulires de travail, rgime indemnitaire). Les fiches de poste sont actualises et revues lors de chaque recrutement ou changement organisationnel. Un rfrentiel de comptences est ensuite utilis afin dalimenter les fiches de postes et de valoriser les comptences transversales et communes entre plusieurs mtiers ou postes. Sagissant de la dmarche-mtier, celle-ci est porte au sein de la collectivit par deux chargs de mission depuis 2008.

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Ainsi, leur tude a permis didentifier 145 mtiers au Dpartement du Nord. Tous les agents sont ensuite rattachs un mtier dont la rfrence repose sur le rpertoire des mtiers du CNFPT. Une vingtaine de fiches "mtiers spcifiques" ont galement t ralises avec des groupes de professionnels. Des tudes mtiers sur des populations identifies sont produites (exemple: secrtaires mdico-sociales, mdiateurs administratifs). Des parcours de dcouverte sont aussi tests pour permettre aux agents de dcouvrir de nouveaux mtiers. Enfin, le Dpartement du Nord participe au groupe national du CNFPT pour la ralisation d'un rfrentiel activits/comptences qui viendra complter le rpertoire des mtiers. Tous ces outils sont (ou seront) utiliss pour la mobilit interne et le dveloppement des comptences. 3 - Les tableaux de bord et de suivi et les systmes dinformation Le projet dinsertion de la Cour des Comptes contient des dveloppements sur limpact positif de la constitution de tableaux de bord et de suivi et des systmes dinformation sur laspect prvisionnel des ressources humaines. Je partage cet avis et prcise que, depuis le mois davril 2010, le Dpartement du Nord a instaur un tableau de bord mensuel des effectifs afin de suivre l'volution du nombre de fonctionnaires, de non titulaires sur poste permanent, de contrats dure dtermine et dagents en congs longue/grave maladie. Ce tableau permet de piloter les effectifs, notamment celui des non titulaires. Paralllement, a t mis en place, depuis 2011, un tableau de bord concernant la formation. Il est produit tous les semestres environ. Ce tableau, intitul tableau de bord Plan de Formation (annes du plan) hors formation statutaire Obligatoire a t cr pour donner une vision synthtique au Directeur gnral des services et aux Directeurs gnraux de ltat du traitement du Plan de Formation la fois dans sa perception quantitative globale (taux de traitement du plan de Formation, des plans de formation individuels et plans de formation collectifs) et dans une dimension qualitative (prcision sur les thmatiques sollicites, traites, notamment). Ce tableau contient des donnes sur : - le nombre de demandes issues des PFI, PFC, les prparations concours et examens, le plan de formation institutionnel ; - le nombre de demandes traites au sein des trois Plans (PFI, PFC, institutionnel) que constitue le plan de formation de la collectivit ;

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- le nombre dagents concerns par ces diffrentes demandes et par le nombre de demandes traites (un agent pouvant faire jusqu trois demandes individuelles chaque plan) ; - la dure moyenne dune formation pour chaque typologie ; - labsentisme en formation et son cot estimatif (pour le Dpartement et pour la Direction gnrale adjointe concerne) ; - le taux de traitement des diffrents plans ; - la rpartition par thme des demandes ; - le cot estim de chaque thme de formation sollicit. Jajoute quun tableau similaire ayant galement une partie plus individuelle (zoom des donnes pour chaque service) est communiqu aux correspondants formation ainsi quaux directeurs chaque fin danne. Prochainement, ces tableaux seront complts par un tableau de bord de suivi des dpenses de personnel et des postes. De mme, les donnes relatives aux effectifs sont extraites du logiciel Pliades grce des requtes Business Object (BO). Ces requtes sont utilises pour produire les donnes du tableau de bord mensuel, du bilan social, ou pour rpondre aux enqutes (REC, CNFPT,) et aux demandes internes particulires (mailing, tudes). Les univers Pliades concernent la paye, la carrire, le mandatement, les services au personnel, la formation, le recrutement, les postes, la gestion prvisionnelle des emplois et des comptences. De plus, au sein de la collectivit dpartementale, le systme dinformation de gestion des ressources humaines (SIRH) est interfac avec un nombre important de systmes d'informations dont le systme dinformation financire, l'annuaire intranet, l'accs l'htel du Dpartement, la gestion des temps. Le SIRH possde galement un outil de reporting (Business objects) permettant d'interroger toutes les tables des modules. Plusieurs univers mtiers sont ainsi disponibles pour interroger l'ensemble des modules et pour faire des croisements de donnes. Jajoute que prochainement le SIRH dversera un ensemble de donnes dans le systme d'information et d'aide la dcision (SIAD) du Dpartement pour permettre des croisements avec les autres systmes d'informations de la collectivit.

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B - Les principales utilisations 1 - Le recrutement et la mobilit interne La Cour relve que le recrutement doit tre prcd d'une analyse des besoins afin de garantir la meilleure adquation entre le poste et l'agent. Elle voque galement des difficults de recrutement sectorielles et l'avantage d'une formalisation des politiques de recrutement et des partenariats avec des tablissements d'enseignement ou de formation. Les prcisons de la Cour sur ce point appellent de ma part les dveloppements suivants. Tout dabord, le Dpartement du Nord a sign des conventions cadre avec les coles formant des travailleurs sociaux. Il travaille galement en collaboration avec l'Institut rgional du travail social (IRTS) du Nord-Pas-de-Calais. Dans ce cadre, le Dpartement du Nord octroie des bourses 50 lves assistants sociaux dans le cadre d'une politique de pr recrutement (chaque lve s'engageant travailler pour la collectivit sur une priode quivalente la bourse perue). Au-del, il mne, depuis plusieurs annes, une politique dinsertion professionnelle auprs des jeunes travers le recrutement dapprentis. Une premire phase exprimentale, engage en 2005, avec la cration de 10 postes sest avre positive tant au niveau de linsertion des jeunes aprs leur contrat dapprentissage quau travers de lapport pour la collectivit dans le transfert de connaissances et comptences. Ce dispositif a t successivement renforc par la cration de 5 postes en 2007, 15 postes en 2009 et 25 postes en 2010. En 2011, une tape supplmentaire a t formalise avec la cration de 300 postes en contrat dapprentissage qui seront progressivement pourvus partir de la rentre scolaire 2012. Les mtiers prpars en apprentissage sont axs sur le domaine technique (informatique, restauration, environnement, ), administratif ou financier. Une volont de recruter par la voie de lapprentissage dans les domaines sociaux et mdico-sociaux est aujourdhui affiche. Cette dmarche de recrutement par la voie de lapprentissage sappuie pour la collectivit dpartementale sur la mise en uvre dune gestion prvisionnelle des effectifs permettant didentifier les mtiers offrant des dbouchs pour des apprentis et sur ltablissement de relations structures avec les centres de formation des apprentis afin de faire connatre les capacits daccueil du Dpartement.

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Paralllement, le Dpartement a aussi mis en place une politique reposant sur la signature de conventions industrielles de formation par la recherche, pilotes par l'ANRT (5 postes actuellement), et destines aux tudiants chercheurs dans les domaines varis tels que les ressources humaines, la culture ou le domaine juridique. 2 - Lvaluation, lavancement et la rmunration Dans ces dveloppements la Cour souhaite relever l'intrt des entretiens professionnels et d'un traitement informatis global des rsultats de ces derniers. Au sein du Dpartement du Nord, les entretiens annuels d'activit se droulent chaque dbut d'anne. Ils comportent un volet notation et un volet valuation . Le recensement en besoin de formation des agents est galement opr durant lentretien. Les supports mthodologiques pour lentretien ont t refondus il y a deux ans. Paralllement, un guide pratique de droulement des entretiens a t produit et mis en ligne sur l'intranet. Des formations internes seront mises en uvre dbut 2012 afin de prparer les valuateurs aux situations d'entretiens. Le traitement informatis global des entretiens annuels d'activit sera pris en compte par le systme dinformation des ressources humaines. L'avance technique de l'informatisation, avec la possibilit de saisie dconcentre des comptes-rendus d'entretien, est envisage sous deux ans. 4 - Le dveloppement des comptences individuelles et collectives La Cour observe que la formation professionnelle permet de rpondre la complexit et la technicit croissante des postes, lapparition de nouveaux mtiers et lexigence accrue de qualit du service rendu. Or en 2009, le nombre moyen de jours de formation suivis se situait seulement 2,4 par agent territorial et par an. Elle prcise que beaucoup de collectivits nont pas labor de plan de formation, malgr lobligation fixe par la loi du 12 juillet 1984, ritre par la loi du 19 fvrier 2007. Lorsquils existent, de nombreux plans consistent en une simple addition des demandes individuelles sans dfinition dobjectifs ni mise en cohrence avec des projets et les besoins rels de la collectivit et du service. Ce constat ne sapplique pas au Dpartement du Nord.

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Ainsi, il me faut rappeler que le nombre de jours de formation pour les agents du Dpartement du Nord tait de 4,08 jours en 2009. De plus, paralllement au plan de formation formalis au Dpartement du Nord et prsent tous les deux ans au comit technique paritaire, des parcours de sensibilisation la fonction de cadres sont mis en place chaque anne pour les agents ayant pour projet de devenir manager. Des journes daccueil dpartementales sont galement proposes chaque nouvel arrivant afin de leur prsenter la collectivit (histoire, budget, conseil gnral,), lorganigramme dtaill des missions et politiques publiques, les prestations et les principaux process. Comme nonc prcdemment, les entretiens professionnels individuels raliss chaque anne sont galement loccasion de recenser les besoins de formation, en mme temps que les informations ncessaires au dveloppement des comptences individuelles (qui sinscrivent dans un plan de formation individuel) et collectives (qui sinscrivent dans un plan de formation de la Direction). La Cour observe que la loi du 19 fvrier 2007 a institu une validation des acquis de lexprience, qui rend possible un changement de mtier sans avoir le diplme ou le titre requis. Elle relve alors que les bilans de comptences ou les actions daccompagnement restent ponctuels. Je tiens prciser que le Dpartement du Nord instaure des dispositifs de formation permettant aux agents dpartementaux de mettre en uvre leur projet professionnel individuel : - le contrat mobilit formation destination dagents dpartementaux prparant le diplme dassistant social sur 4 ans en formation discontinue. Tous les frais lis cette formation sont pris en charge par la collectivit et lagent garde la totalit de son traitement pendant les 4 ans de scolarit ; - le cong individuel de formation (CIF). Les frais de scolarit (dans la limite de 4 000 euros par an, et par agent) sont pris en charge par la collectivit si le diplme rpond un besoin du Dpartement du Nord ; - la convention de formation diplmante. Ce dispositif, cr linitiative du Dpartement du Nord, permet lagent qui a suivi un CIF, de poursuivre sa formation diplmante dans les mmes conditions quun CIF, au-del des 12 mois dindemnisation de ce dernier et durant une priode de 2 ans. Dans le cas o le diplme rpond un besoin de la collectivit, les frais de scolarit sont galement pris en charge (dans la limite de 4 000 euros par an et par agent) ; - la validation des acquis et de lexprience (VAE) concerne des domaines varis : la restauration collective, le management, lconomie

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sociale et familiale, notamment. Le Dpartement du Nord participe hauteur de 600 euros par VAE ; - les bilans de comptences. Le Dpartement a pris en charge financirement les frais lis de tels bilans ainsi que les absences lies aux rencontres avec les conseillers des centres. Des bilans professionnels sont galement proposs. Les frais ont t pris en charge par la collectivit. En conclusion, je tiens confirmer la volont du Dpartement du Nord de sengager dans une dmarche prvisionnelle des ressources humaines, compte tenu notamment du contexte financier contraint actuel. Une telle dmarche est dailleurs dj initie au sein de la collectivit. Ainsi, dans les lments sommaires de cadrage des objectifs relatifs aux ressources humaines pour le mandat en cours, jai souhait que soient inscrits : - la poursuite de lobjectif de stabilit des effectifs ; - un plan de recrutement par lapprentissage ; - une meilleure structuration de la formation des agents ; - lexamen des questions relatives au recrutement de personnel en situation de handicap. Je prends nanmoins note des recommandations formules par la Cour des Comptes qui viendront alimenter la rflexion mene par la collectivit dans le cadre du renforcement et du dveloppement de la gestion prvisionnelle des ressources humaines.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE LA SARTHE

A cet gard, j'ai bien videmment lu avec attention ce document dans lequel la Cour formule des prconisations dans le domaine trait en citant notamment des exemples de bonnes pratiques ayant vocation tre ventuellement reproduit. J'ai ainsi bien not que la Cour a soulign dans son rapport la dmarche engage par le Dpartement de la Sarthe visant encourager la mobilit interne de ses agents, et ayant permis par exemple d'atteindre en 2009, un taux de mobilit interne de 40 % par rapport au nombre d'emplois vacants pourvoir. Ces bons rsultats ont t obtenus grce la mise en u vre d'outils ad hoc, qui ont t labors dans le cadre d'une politique de recrutement et de mobilit interne, prsente en Comit Technique Paritaire le 9 dcembre 2008, et aboutissant la cration du Mouvement Annuel de Permutations de Postes . Ce dispositif, reconduit chaque anne depuis 2009, constitue ainsi une alternative aux procdures classiques de recrutement face un jury et largit les opportunits d'volution professionnelle offertes aux agents. Je me flicite en consquence que la Cour ait soulign l'existence de cet outil. Par ailleurs, et de manire plus gnrale, convaincu de la ncessit de dvelopper une gestion prvisionnelle des ressources humaines, lie tant aux transformations de l'action publique locale qu' ses enjeux financiers, le Dpartement de la Sarthe a engag compter de 2010 la mise en uvre d'une dmarche de gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois et des comptences (GPEEC). Cette dmarche a t dveloppe initialement en interne et visait recueillir, dans un premier temps, les fiches de poste de l'ensemble des agents du Dpartement. Ce premier travail de recensement constitue le socle ncessaire l'identification des mtiers du Dpartement, ainsi qu' l'valuation prvisionnelle des besoins en termes de mtiers et de comptences, pour rpondre aux objectifs de l'action publique du Dpartement. J'ai par ailleurs souhait adopter, en avril 2011, un projet de mandat sur 3 ans qui fixe des priorits, ouvre la rflexion la planification des politiques dpartementales et propose une programmation pluriannuelle des investissements. Ce document permet de retraduire les choix du Conseil gnral de la Sarthe sur l'ensemble du champ des politiques dpartementales, et implique tout particulirement l'administration dpartementale. Mes services vont donc laborer, en 2012, un projet d'administration, dont l'objectif est de mettre en dynamique l'organisation interne dans toutes ses dimensions et notamment les ressources humaines.

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Parmi les documents stratgiques pluriannuels susceptibles d'tre dploys dans le cadre de cette dmarche de progrs au cours de l'anne 2012, le Dpartement a prvu de dvelopper une dimension prvisionnelle affirme du pilotage et de la gestion des ressources humaines. A travers ces orientations, la dmarche de gestion prvisionnelle des ressources humaines que je poursuivrai en 2012 devrait s'inscrire pleinement dans le cadre des bonnes pratiques dcrites dans le prsent rapport. Enfin, la mise en place d'un nouveau systme d'information des ressources humaines en 2012 sera l'occasion de dvelopper plus facilement, travers l'exploitation transversale des donnes (effectifs, cot de la masse salariale, carrires et comptences), une analyse prospective de nos besoins et de dterminer ainsi les moyens mettre en place pour atteindre nos objectifs cibles. D'autres bonnes pratiques identifies par la Cour dans le prsent rapport constituent des pistes d'amlioration intressantes que le Dpartement pourra galement envisager d'exprimenter.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE LA SAVOIE

Ce rapport a retenu toute mon attention et jai lhonneur de vous prciser quil nappelle de ma part aucune rponse particulire.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DU VAR


Comme vous my invitez, je souhaite vous adresser une rponse sur ce document qui ma paru extrmement intressant. Je tiens, en premier lieu, remercier la Cour davoir cit plusieurs reprises le dpartement du Var pour certaines de ses initiatives en matire de gestion prvisionnelle des Ressources Humaines et sur la mise en uvre de projets novateurs ncessaires lvolution de nos collectivits territoriales. Il nen demeure pas moins que le document transmis est une excellente base de rfrence pour toutes les collectivits afin de moderniser leur gestion et de valoriser, notamment, les Ressources Humaines au sein de leur organisation administrative. Naturellement, le Conseil gnral du Var sinspirera dun certain nombre de propositions qui y sont nonces afin de progresser sur les points qui restent amliorer dans lAdministration dpartementale. Par ailleurs, je tiens exprimer ma plus vive satisfaction sur lesprit de collaboration et de respect mutuel qui a prsid au travail de la magistrate, auprs de la Chambre Rgionale des Comptes Provence-AlpesCte dAzur, avec les services dpartementaux.

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REPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT DAGGLOMRATION MULHOUSE ALSACE AGGLOMRATION

Nous navons pas de remarques concernant le rapport.

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REPONSE DU PRESIDENT DE QUIMPER COMMUNAUTE

Je vous confirme que je ne souhaite pas apporter de rponse destine figurer dans le rapport public.

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REPONSE DU MAIRE DE LYON

Ce document nappelle pas de remarques particulires de ma part, il est conforme aux lments transmis la Chambre rgionale des comptes de Rhne-Alpes loccasion du contrle exerc sur la gestion de la Ville de Lyon pour les exercices 2003 et suivants.

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REPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DORANGE

A la lecture de ce projet, je me rjouis que la Cour des Comptes puisse s'intresser de prs cette thmatique surtout dans le contexte national difficile que nous traversons. En effet, si l'emploi de nos administrs doit rester une priorit, l'emploi de nos personnels territoriaux demeure pour les lus que nous sommes, une proccupation de chaque jour. Bien grer, c'est d'une manire gnrale tre capable d'anticiper les volutions de nos besoins en personnel. Comme vous le prcisez juste titre dans votre prsentation, la Gestion Prvisionnelle des Effectifs, des emplois et des Comptences (GPEEC) doit porter notamment sur la formation, l'valuation et la rmunration. Dans les faits, la mise en place d'une telle gestion demande un effort tout particulier de la part des collectivits qui le plus souvent reproduisent des schmas existants sans rflexion court ou moyen terme. En ce qui concerne la ville d'Orange, nous avons rcemment mis en place un plan de formation afin de mieux cerner les attentes de nos agents et de les rapprocher des besoins de notre collectivit au regard du poste qu'ils occupent. Autre point important : la mise en place de l'entretien d'valuation des agents depuis 2011 afin de rpondre, par anticipation, aux exigences de la Loi. Cette valuation a une incidence directe sur le rgime indemnitaire de l'agent donc sur sa rmunration. Enfin, comme vous le relevez dans votre rapport, peu nombreuses sont les communes, comme celle d'Orange (Vaucluse) qui ont adopt des ratios de 25 40 % pour les avancements de grade et les promotions internes . C'est un outil qui au fil des ans a fait ses preuves. Pour terminer, je partage la plupart des recommandations qui sont faites aux collectivits dans vos conclusions ds lors qu'elles prennent en compte une meilleure matrise de la masse salariale mais aussi une professionnalisation plus accrue de la palette des mtiers que compte la fonction publique territoriale.

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LA GESTION PREVISIONNELLE DES RESSOURCES HUMAINES DANS LES COLLECTIVITES TERRITORIALES 889

REPONSE DU MAIRE DE ROUBAIX

Les mentions concernant la Ville de Roubaix sont strictement conformes la ralit et je n'ai donc aucune remarque formuler sur leur rdaction que je partage totalement. Cette prsentation traduit fidlement l'engagement de longue date de la Ville de Roubaix dans une politique de gestion des ressources humaines articule troitement avec les orientations stratgiques de la Ville, et soucieuse de combiner en permanence l'intrt collectif et la motivation individuelle de chacun. A ce titre, seules peut-tre les dmarches menes par la Ville pour construire des parcours d'insertion professionnelle favorisant le passage vers des emplois permanents de la fonction publique d'agents initialement recruts sur des dispositifs de contrats aids (36 agents ont ainsi t dprcariss en 2010, soit 26 % de nos recrutements annuels), auraient pu utilement complter la description de nos pratiques en matire de gestion prvisionnelle des ressources humaines.

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REPONSE DU MAIRE DE SAINT-OMER

Je vous informe par la prsente que la ville de Saint-Omer ne souhaite pas apporter de rponse ce rapport.

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REPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE SARREGUEMINES

Je vous informe que je ne souhaite pas apporter de rponse au projet.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CENTRE NATIONAL DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE

Ce document appelle de ma part les trois remarques suivantes. 1. Vous constatez que la synthse des bilans sociaux effectue par la Direction gnrale des collectivits locales, les Centres de gestion et le Centre national de la fonction publique territoriale est publie prs de trois ans aprs la collecte des donnes . Conscient de cette situation, j'ai saisi le directeur gnral des collectivits locales, par courrier en date du 9 novembre 2011 dont vous trouverez copie ci-jointe, afin de lui proposer l'tude conjointe d'un dispositif d'exploitation automatise des bilans sociaux. Cette dmarche, si elle tait accepte, permettrait, pour le champ des collectivits territoriales, d'oprer en quelques mois la synthse et l'analyse des bilans sociaux, d'une part, ainsi que l'observation rgionalise des emplois et comptences dans la fonction publique territoriale, d'autre part. 2. Vous indiquez que le rpertoire national des mtiers et l'observatoire de l'emploi, des mtiers et des comptences qu'il alimente fournissent aux collectivits des lments d'analyse utiles notamment sur les tendances de l'emploi territorial. Toutefois, ces lments restent gnraux . Il me parat utile de prciser le contenu des trois outils distincts cits dans ce paragraphe, de manire ne pas les confondre et comprendre leur porte : 2.1. Le rpertoire des mtiers territoriaux Les collectivits territoriales laborent, partir des fiches de poste, une cartographie de leurs mtiers ou emplois-types. Ce travail s'effectue en rfrence au rpertoire des mtiers territoriaux propos par le CNFPT. A la suite d'une premire nomenclature des mtiers labore en 1996, les instances paritaires du CNFPT ont pilot la formalisation (2005) et la mise jour en continu (2009) du rpertoire des mtiers dclinant prcisment et pour chaque mtier trois types de rfrentiels : les conditions d'emploi, les activits professionnelles et les comptences requises. En 2012 une troisime version du rpertoire des mtiers sera propose aux collectivits. Elle devrait mieux spcifier les activits et comptences gnrales ou transversales, d'une part, et celles plus spcifiques ou cur de mtier, d'autre part. En complment du rpertoire, une cinquantaine de mtiers sont soumis une vigilance particulire afin de tenir compte des enjeux d'volution dont ils sont l'objet.

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Trois critres sont retenus : les perspectives de fort renouvellement de leurs effectifs ; les tensions sur le march du travail ; les fortes volutions de comptences. A ce titre, chaque fiche prospective dcrit : les caractristiques de l'emploi dans les collectivits ; l'environnement professionnel ; les perspectives d'volution. 2.2. Les tendances de l'emploi territorial ou note de conjoncture annuelle Depuis une quinzaine d'annes l'observatoire de la fonction publique territoriale produit, au cours du premier trimestre de chaque anne, une note de conjoncture sur les tendances de l'emploi territorial. Quatre chapitres structurent ce document : les intentions de recrutements et de remplacements des dparts dfinitifs ; la dynamique des mtiers territoriaux ; les tendances rgionales pour les moyennes et les grandes collectivits ; l'analyse rtrospective de l'volution des effectifs pour l'anne prcdente. 2.3. Les tudes rgionales A la demande des dlgations rgionales et des conseils rgionaux d'orientation du CNFPT, nos services de l'observatoire et de la prospective mnent, depuis 2005, des tudes rgionales sur l'emploi et les mtiers territoriaux. Quatre territoires rgionaux sont investigus chaque anne. Ces tudes sont menes dans le cadre d'un large partenariat avec : l'INSEE, I'OREF, les centres de gestion, les collectivits fort effectif, les universits et d'autres organismes. Chaque tude rgionale comprend deux volets : un volet statistique, avec une analyse de l'emploi croisant cinq dimensions : o statutaire, selon la position statutaire des agents ; o institutionnelle, par type de collectivit employeur ;

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o organisationnelle, par secteur d'affectation ; o professionnelle, par mtier ; o dmographique, par ge... un volet prospectif, permettant d'identifier les tendances et les facteurs d'volution de l'emploi afin d'alimenter le dbat, au niveau rgional, sur : o les dynamiques de l'emploi ; o les besoins de formation ; o le positionnement de l'offre de service de la dlgation rgionale. Tous ces documents, rapports ou tudes font l'objet d'une publication et d'une mise en ligne sur le site internet du CNFPT. 3. Dans le projet de rapport, vous soulignez que beaucoup de collectivits n'ont pas labor de plan de formation, malgr l'obligation fixe par la loi du 12 juillet 1984, ritre par la loi du 19 fvrier 2007 . Il serait utile que vos recommandations rappellent la ncessit pour les collectivits de disposer de cet outil majeur de gestion prvisionnelle des ressources humaines qu'est le plan de formation. Par ailleurs, selon les lments d'information dont mes services disposent, moins de 10 % des collectivits respectent l'obligation de transmission du plan de formation leur dlgation rgionale du CNFPT.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CENTRE INTERDEPARTEMENTAL DE GESTION DE LA PETITE COURONNE DE LA REGION ILE-DE-FRANCE

La lecture attentive et enrichissante de ce document nappelle pas de ma part de commentaire. Cependant, jattacherai du prix voir indique ladresse du site internet du CIG de la petite couronne (www.cig929394.fr) dans lencadr du rapport. En effet, comme vous avez bien voulu le spcifier dans ce rapport, le CIG de la petite couronne, innovant en matire daide la mise en uvre de dmarches de GPEEC, partage avec les collectivits de son territoire et plus largement avec les centres de gestion, les informations utiles au dploiement de la gestion prvisionnelle des ressources humaines (GPRH). Le CIG vient dailleurs dinitier les premires rencontres du rseau RH/Emploi, restituant aux acteurs de la GRH des communauts dagglomration de la petite couronne lobservation de leurs pratiques de GPEEC et proposant des recommandations pour le dploiement de dmarches de gestion prvisionnelle.

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Troisime partie La gestion publique

Chapitre III La gestion des systmes dinformation

Lassistance publique-Hpitaux de Marseille (AP-HM) : lchec de son projet dinformatisation du dossier du patient

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Lassistance publique-hpitaux de Marseille (AP-HM) : lchec de son projet dinformatisation du dossier du patient
_____________________ PRESENTATION ____________________ La chambre rgionale des comptes de Provence-Alpes-CtedAzur a procd en 2010 au contrle des marchs publics informatiques de l'Assistance publique-hpitaux de Marseille (AP-HM). Des informations transmises par son directeur gnral la suite de dnonciations internes faisaient tat dirrgularits dans la procdure de passation et lexcution de ces marchs. Le principal march, consacr au projet de ralisation du dossier patient informatis (DPI), concernait un des systmes dinformation les plus stratgiques pour la modernisation de lactivit hospitalire : le suivi la fois administratif et mdical du patient. LAP-HM a conu un projet trop ambitieux quelle na pas t en mesure de matriser. Lanc en 2005, il a connu de nombreux retards et, fin 2011, na toujours pas abouti, malgr les moyens financiers et humains importants mis en uvre pour sa ralisation. Lchec de ce projet, et les mesures palliatives mises en place, ont entran pour lAP-HM au moins 14 M de dpenses largement, voire totalement, inutiles. Les retards accumuls pendant cette longue priode ont eu galement des consquences ngatives sur la prise en charge administrative des patients et la facturation, donc sur les recettes, alors que lAP-HM connat une situation financire dficitaire depuis plusieurs exercices. Cette opration rvle de nombreuses dfaillances dans la matrise de la commande publique, dans la passation comme dans lexcution du march. Elle est symptomatique des faiblesses observes par la Cour en 2008 dans son rapport annuel sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale, propos des systmes dinformation hospitaliers (SIH). La Cour y relevait les carences du pilotage national de linformatique hospitalire, insuffisamment assur, au sein du ministre de la sant, par la direction de lhospitalisation et

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de loffre de soins (DHOS)454, et clat entre de nombreux organismes insuffisamment coordonns. La conduite de ces oprations par les tablissements hospitaliers demeure ainsi fragile, faute de comptences et dencadrement adquats. La Cour appelle un renforcement de lappui apport ces projets, notamment dans le cadre du plan Hpital 2012.

I - Des projets hospitaliers complexes et mal matriss


Dans le chapitre consacr aux systmes dinformation dans les tablissements publics de sant455 de son rapport annuel de 2008 sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale, la Cour soulignait lenjeu essentiel, pour lactivit hospitalire, de la saisie et du traitement informatiss des informations administratives et mdicales. Alors que linformatisation touche de nombreux secteurs de la gestion hospitalire, elle nest encore que faiblement dveloppe pour le dossier mdical personnalis, un domaine particulirement sensible et complexe o les comptences en matire de conduite de projet sont dterminantes. Or ces comptences se rvlent souvent insuffisantes dans les tablissements, alors mme quils disposent de lautonomie en la matire. La faiblesse du pilotage national de linformatique hospitalire apparat donc comme un facteur de risque supplmentaire dans un contexte o les financements publics accords par les plans Hpital 2007 et Hpital 2012 ont t sensiblement accrus dans ce secteur. La gestion des marchs informatiques de lAP-HM illustre la plupart des carences observes par la Cour et les chambres rgionales, avec des consquences lourdes dun point de vue financier et organisationnel.

A - Un pilotage national insuffisant


Trois circulaires du ministre de la sant ont dfini le cadre de lautonomie des tablissements publics de sant en matire de choix
Au sein du ministre charg de la sant, la direction gnrale de loffre de soins (DGOS) se substitue depuis le 16 mars 2010 la direction de lhospitalisation et de lorganisation des soins (DHOS). 455 Rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale, 2008, chapitre IX, p. 305 331.
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informatiques456. Pour autant, le ministre est rest peu prsent dans le pilotage, privant les tablissements dun appui qui leur aurait t, dans bien des cas, indispensable. La direction de lhospitalisation et de loffre de soins (DHOS) a ainsi dlgu le dveloppement des systmes dinformation hospitaliers une multiplicit dacteurs insuffisamment coordonns et laiss les tablissements assurer eux-mmes la matrise douvrage de leurs projets. Au niveau rgional, les agences charges de la tutelle hospitalire (les ARH, puis les ARS partir de 2010) disposent rarement dune vision gnrale des systmes dinformation des tablissements et ne peuvent donc exercer un pilotage efficace. Bien que plusieurs rapports aient soulign ces faiblesses, ce nest qu partir de 2007 que lenjeu financier et organisationnel de linformatique hospitalire a commenc tre rellement pris en compte, alors que les plans Hpital 2007 et 2012 ont engag des financements importants dans ce domaine.

Les plans Hpital 2007 et 2012


Lanc ds le mois de juin 2007, le plan Hpital 2012 sinscrit dans la continuit du volet investissement du plan Hpital 2007 qui avait notamment, sur la priode 2003-2007, pour objectifs de rformer les modes de financement des tablissements publics par la mise en place de la tarification lactivit et de moderniser la gestion interne des hpitaux. Le plan Hpital 2012 a pour but de maintenir durant la priode 2007-2012 un niveau dinvestissement quivalent celui de la priode prcdente, ncessaire la ralisation des schmas rgionaux dorganisation des soins de troisime gnration, au dveloppement des systmes dinformations et certaines mises aux normes de scurit. Leffort dinvestissement engag par le plan sinscrit dans une enveloppe de 10 Md sur cinq ans, fractionne en deux tranches : le versement de la premire tranche de 5 Md a t annonc en fvrier 2010.

Circulaires du 6 janvier 1989 relative linformatisation des hpitaux publics, du 24 juillet 1989 relative lorganisation de linformation mdicale dans les hpitaux et du 19 avril 1991 relative aux systmes dinformation et linformatique hospitalire.

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Lacclration de la mise en uvre des systmes dinformation, orients sur linformatisation des processus de soins, constitue un axe fort du plan. A ce stade, 15 % du montant des enveloppes rgionales lui sont rservs : 500 oprations relatives aux systmes dinformation ont t valides, ce qui quivaut un montant dinvestissement de 692 M et 350 M daide. Une part importante des projets et des financements (72 %) est consacre la production de soins : dossier mdical, dossier de soins, circuit du mdicament.

Une reprise en mains sest manifeste en 2009 avec la cration de deux agences spcialises dans le soutien aux projets informatiques des hpitaux. Lagence nationale dappui la performance des tablissements de sant et mdico-sociaux (ANAP), institue par la loi HPST du 21 juillet 2009457, a notamment pour objet dassurer lvaluation, laudit et lexpertise des projets dinformatisation hospitaliers. Elle vise, plus largement, aider les tablissements de sant amliorer le service rendu aux patients et aux usagers et moderniser leur gestion afin de matriser leurs dpenses. De son ct, lAgence nationale des systmes dinformation partags de sant, lASIP Sant, groupement dintrt public qui sest substitu en 2009 au GIP-DMP (Dossier mdical personnel), a pour objet de favoriser le dveloppement des systmes dinformation partags dans les domaines de la sant et du secteur mdico-social, au service de la qualit des soins.

B - Lenjeu majeur du dossier patient informatis


Les systmes dinformation permettent dassurer la gestion administrative, financire et des ressources humaines de lhpital et concourent aussi la qualit de la prise en charge des patients, grce une meilleure coordination des soins et une circulation plus rapide et plus sre des informations mdicales. La mise en place de la tarification lactivit (T2A) renforce leur contribution la gestion et au management. Les hpitaux disposent gnralement de systmes dinformation adapts leur gestion conomique et financire et la gestion des ressources humaines. Il en est de mme pour lactivit de biologie ou
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Loi portant rforme de l'hpital et relative aux patients, la sant et aux territoires.

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pour la gestion administrative du patient (identification et mouvements), largement informatises. Le dossier mdical, en revanche, est encore faiblement pris en compte, de mme quun certain nombre doprations lies aux soins (activit des blocs opratoires, prescription et suivi de la prise de mdicaments). Le dossier patient informatis (DPI) est donc un enjeu important de la rforme hospitalire : sa matrise est dlicate compte tenu du nombre et de la varit des donnes quil contient, la fois mdicales et administratives, produites par diffrents services de lhpital et avec des finalits diffrentes, puisquelles servent aussi bien la coordination des soins qu la gestion et la tarification de lactivit.

C - Les faiblesses propres lAP-HM


Les faiblesses observes dans la plupart des systmes dinformation des tablissements hospitaliers se retrouvent lAP-HM, un degr plus lev encore. Au moment de la mise en uvre du projet dinformatisation du dossier mdical, en 2005, les logiciels didentification des patients, de facturation, de gestion financire et de stocks de ltablissement taient des logiciels locaux conus par le centre rgional dinformatique hospitalire (CRIH). Datant des annes 1980, ils taient largement obsoltes. Un rapport de la chambre rgionale des comptes de ProvenceAlpes-Cte-dAzur sur la situation financire de lAP-HM, publi en mai 2010, relevait que ltablissement tait confront un problme structurel de valorisation incomplte de ses actes et de ses recettes. Lagence rgionale dhospitalisation estimait ainsi 15 M par an, cette poque, les pertes de lAP-HM lies lobsolescence du systme en place, la mauvaise qualit du codage compromettant la facturation. Parmi les sept plus importants centres hospitaliers universitaires (CHU) franais, lAP-HM affichait la progression des produits la plus faible au cours de la priode 2003-2007. Ces insuffisances rendaient dautant plus urgente la modernisation du systme dinformation, alors mme que la rforme du financement des tablissements de sant imposait, partir de 2006, la facturation directe et individuelle lassurance maladie des sjours, actes et consultations externes. Dans ce cadre, le projet de DPI (dossier patient informatis) occupait une place centrale et tait prsent comme la cl de vote de la

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rorganisation du systme informatique de ltablissement. Il visait intgrer dans un mme primtre un ventail trs large de programmes, assurant : lidentification du patient ; le suivi de son passage dans les diffrentes units (consultations, actes, diagnostics) ; la gestion des programmes des blocs opratoires ; les comptes rendus dactivits dhospitalisation et de consultations ; la prescription dactes mdicaux et danalyses de laboratoire ; la prescription et ladministration de mdicaments ; le recueil des informations ncessaires la tarification lactivit et la facturation. Un logiciel unique devait rpondre ces besoins multiples.

II - Une accumulation derreurs et de retards


Ce projet ambitieux a, ds le dpart, t mal engag. Les marchs ont t marqus par de multiples erreurs ou irrgularits, tant au stade de la passation que de lexcution. Accumulant les retards, le projet a finalement abouti un chec.

A - De graves anomalies dans la passation du march


1 - Une mauvaise dfinition des besoins
La prparation du cahier des charges et la consultation ont t conduites en dcembre 2005 sur des bases ambiges. Le march avait ainsi pour objet lacquisition de matriels, logiciels, prestations de service et maintenance pour la mise en uvre dun systme de gestion des donnes patients informatises . Cette dfinition, et notamment le contenu des prestations de service , ont donn lieu une divergence dinterprtation qui sest manifeste lors de la rception du logiciel. Le consortium Cerner-IBM, dtenteur du march, a, en effet, considr que lAP-HM avait fait voluer son projet aprs lappel la concurrence en faisant de la gestion administrative (identification du malade et tarification) un pralable, alors que la consultation mettait laccent sur la gestion mdicale du dossier patient.

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En tout tat de cause, compte tenu de la complexit du projet, ce march aurait d faire lobjet dune tude pralable. Larticle 73 du code des marchs publics (en vigueur au moment de lappel doffres) prvoyait notamment que lorsque la personne publique n'est pas en mesure de prciser les buts et performances atteindre par le march, les techniques de base utiliser, les moyens en personnel et en matriel mettre en uvre, elle peut recourir la formule des marchs de dfinition. Ces marchs ont pour objet d'explorer les possibilits et les conditions d'tablissement d'un march ultrieur, le cas chant au moyen de la ralisation d'une maquette ou d'un dmonstrateur. Ils permettent galement d'estimer le niveau du prix des prestations, les modalits de sa dtermination, et de prvoir les diffrentes phases de l'excution des prestations. Le recours cette procdure aurait permis dlaborer un cahier des charges plus clair et danticiper nombre de difficults survenues en cours dexcution.

2 - Une socit prestataire sans relle rfrence en France


Parmi les trois candidatures reues, la commission dappel doffres a mis un avis favorable pour lattribution du march CernerIBM, en raison notamment de ses cots de fonctionnement moins levs que ceux des concurrents. La socit Cerner tait galement favorablement apprcie du corps mdical. Sur le march des progiciels hospitaliers, loffre relative au dossier patient informatis tait, lpoque, rduite. La socit Cerner, dont le sige est situ Kansas City aux EtatsUnis, navait pour exprience principale que linformatisation de structures de soins amricaines dont les critres de tarification et de facturation, et plus largement le systme de financement, sont assez loigns de ceux des tablissements hospitaliers franais. La seule rfrence franaise de la socit Cerner lpoque tait le CHU de Saint-Etienne o elle venait peine de remporter lappel doffres. La mise en place du DPI dans cet tablissement sest dailleurs rvle par la suite tre, galement, un chec.

3 - De possibles biais dans la conduite de la consultation


LAP-HM a confi la conduite de lappel doffres un agent dont le conjoint tait salari de la socit qui a remport le march,

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entretenant ainsi un doute, au moins en apparence, sur le respect des principes fondamentaux de transparence, de libre accs et dgalit de traitement des candidats la commande publique. Cet agent a notamment particip llaboration du rglement de consultation des cahiers des charges (volets administratif et technique), ainsi que des rapports dvaluation et de slection des candidats. Il a galement pris part au tirage au sort des ordres de passage aux auditions et assist chacune dentre elles. Or son conjoint avait t recrut par la socit Cerner en novembre 2005 en qualit de consultant, soit un mois avant le lancement de lappel doffres par lAP-HM. Le dialogue comptitif peut donc avoir t influenc par cette situation.

B - Une excution chaotique


1 - Les difficults rencontres
La mise en uvre du projet DPI a connu pendant trois annes des reports successifs de calendrier pour aboutir un constat dchec. Lincapacit pendant toute cette priode moderniser la gestion des actes et de la facturation, alors mme que le systme dinformation existant tait dfaillant, a affect la facturation, et donc les recettes de lhpital.

a) Les retards dans la livraison des prestations


De 2007 2010, le calendrier de la mise en application du programme du consortium Cerner-IBM a d tre report huit reprises. Il a fallu, chaque fois, redfinir le projet pour tenir compte des carts constats entre loffre du consortium et la ralit des prestations proposes. Alors que le dmarrage du DPI tait initialement prvu en octobre 2007, il a dabord d tre report mars 2008. Les tentatives de facturation effectues cette date dans le cadre de la phase 1 du march (gestion administrative) se sont toutes soldes par des checs. La direction de lAP-HM chiffrait alors le prjudice pour ltablissement 19,6 M, du fait du non-fonctionnement du DPI et du dfaut de facturation de lactivit. Elle a nanmoins renonc en juin 2008 aux pnalits pour retard de prs de 380 000 dabord envisages, moyennant lengagement de la socit de livrer le logiciel de la phase 1 en janvier 2009.

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En septembre 2008, un premier dploiement a t lanc sur un seul des cinq sites de lAP-HM, la Timone Enfants, qui ne reprsente quune faible partie (5 6 %) des recettes de lhpital. Le prestataire na toutefois pas t en mesure, malgr ses engagements successifs, de dmarrer le projet DPI en mai 2009 sur ce site. Lvolution du projet se heurtait, en effet, au problme du codage des actes mdicaux de lAP-HM. La phase 1 du projet, qui comprenait la gestion informatise de lactivit hospitalire dans le cadre du programme mdicalis des systmes d'information (PMSI) ntant pas oprationnelle, le passage la phase 2 du dossier mdical personnel ne pouvait tre engag.

b) Le constat dchec et ses consquences


Les nouvelles tentatives, engages jusquen janvier 2010, ont toutes chou. Ces checs rpts sexpliquent par des dysfonctionnements majeurs. Il est apparu, en effet, que lapplication Millennium Administratif, correspondant la phase 1 du DPI, tait en ltat incapable dassurer la gestion administrative des patients et la facturation dun groupe hospitalier tel que lAP-HM et ncessitait encore dimportants dveloppements pour rpondre aux besoins dun CHU et pour fonctionner harmonieusement avec Millennium Mdical, la phase 2 relative au dossier mdical. Limpossibilit de dmarrer la phase 1 du projet, qui incluait la gestion du PMSI, a compromis la facturation, entranant des pertes de recettes qui sont venues aggraver le bilan financier trs lourd du projet. A la suite de ces checs rpts, lAP-HM a procd au rejet de la phase 1 du march. En dpenses directes, 4,7 M ont t consacrs lachat de logiciels, de matriels et fournitures informatiques par lAP-HM, ainsi qu des prestations informatiques pour la mise en marche dun projet qui na jamais fonctionn et qui, de surcrot, a empch le dploiement de toute autre application mdicale dans les services de soins.

2 - Les causes de lchec a) Une incomprhension rciproque


Il y a eu, ds lorigine, une incomprhension entre le consortium IBM/Cerner, qui comptait livrer son logiciel en ltat, et la direction

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informatique, qui souhaitait que le logiciel ft adapt aux besoins spcifiques de lAP-HM, sa structure et son systme didentification. Le prestataire tablait sur une remise en cause de lorganisation hospitalire, inconcevable pour le donneur dordre. De son ct, lAPHM imposait des prescriptions que son partenaire jugeait pointilleuses. Chaque partie a alors rejet sur lautre la responsabilit de lchec du dmarrage du projet DPI. LAP-HM a critiqu lorganisation de la socit Cerner et son manque dinvestissement. Celle-ci a mis en avant les moyens engags, soit plus de 3 000 jours/hommes de consultance en 2007 et prs de 5 000 en 2008. Elle a, pour sa part, imput les retards au refus de lAP-HM dadapter sa vision darchitecture technique loffre dun prestataire quelle avait pourtant choisi en connaissance de cause. Ces divergences dinterprtation sont rvlatrices des carences accumules tous les stades du projet, depuis sa conception jusqu sa mise en uvre, faute dun pilotage appropri.

b) Une prestation en tout tat de cause inadapte aux besoins de lAP-HM


Lditeur Cerner avait trs largement sous-estim lampleur des travaux ncessaires la francisation de son logiciel. Ses mthodes de travail et son organisation ntaient pas adaptes aux hpitaux franais. Le progiciel propos avait aussi pour inconvnient dimposer que linformatisation de la gestion administrative des patients ft oprationnelle avant de pouvoir envisager le dploiement des fonctionnalits mdicales et soignantes du DPI. Dautres tablissements qui avaient fait le choix du consortium IBM/ Cerner, les CHU de Reims et de Tours, ont connu les mmes dboires que lAP-HM. Lors dune visite effectue en mars 2010 au CHU de Reims, la dlgation de lAP-HM, envoye sur place, a pu constater le non-fonctionnement du PMSI et de la facturation dans cet tablissement.

c) Les insuffisances des quipes informatiques de lAP-HM


Les quipes informatiques de lAP-HM ne possdaient manifestement pas, de leur ct, le niveau de qualification suffisant pour suivre un projet dune telle envergure. Il a donc fallu faire appel une prestation externe dassistance matrise douvrage pour pallier leur insuffisance. Ces interventions se sont leves 2,75 millions deuros pour des oprations lies au projet

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DPI, alors que lAP-HM disposait dune quipe importante dingnieurs hospitaliers (44 ingnieurs et chefs de projet en 2008), cense accompagner la mise en place du projet. Parmi eux, beaucoup avaient t recruts lpoque des CRIH (centres rgionaux dinformatique hospitalire), avaient conu des logiciels maison de gestion administrative et demeuraient rticents lgard du projet CERNER.

C - Des solutions palliatives minimales


Devant les checs du DPI et face limprieuse ncessit dassurer une meilleure valorisation de lactivit, l'AP-HM a d opter pour la mise en place de solutions dattente, en lanant en juillet 2009 un nouvel appel d'offres, intitul RSIA (renouvellement du systme dinformation administratif), pour l'acquisition de progiciels de gestion administrative et financire, de gestion du programme de mdicalisation des systmes d'information (PMSI), et de pharmacie.

1 - Le PMSI
Le programme mdicalis des systmes dinformation (PMSI), fond sur le recueil et le traitement automatiss dinformations mdicoadministratives, permet aux tablissements et leur tutelle de disposer dinformations quantifies et standardises sur lactivit hospitalire et sur le cot des sjours. Il sert dsormais de support la tarification lactivit (T2A). Le lot concernant le progiciel de PMSI, estim lors de la consultation 350 000 , a t attribu au GIP MIPIH pour le progiciel Cora, acquis pour 450 000 . Ce progiciel assurant la centralisation, lagrgation, le traitement et lenvoi des donnes du PMSI, venait donc se substituer la partie du projet initial de DPI 458qui devait assurer linterface entre le logiciel de gestion des patients de lAP-HM, datant des annes 1980, et Millenium administratif. Il a permis de rtablir la facturation dans des conditions normales.

2 - La pharmacie
Par ailleurs, lun des six lots de lappel doffres du RSIA de juillet 2009 visait traiter les dfaillances du systme dinformation pharmaceutique prsent lAP-HM, qui utilisait majoritairement des logiciels inadapts lexercice pharmaceutique. Il en rsultait que le
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Selon la direction de ltablissement, le module PMSI reprsentait 0,8 M dans le march initial.

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circuit du mdicament ne respectait pas la rglementation des substances vnneuses. En effet, contrairement aux autres CHU, lAP-HM ne disposait pas, lexception des services de psychiatrie et doncologie, dun systme de prescription informatise des mdicaments couvrant le circuit du mdicament, le dveloppement de la prescription et la dispensation nominative, assorti dune traabilit. LAP-HM avait donc, dans un premier temps, fait lacquisition aprs un appel doffres, lanc en 2005, du progiciel Gode de la socit Sage, dans le cadre du projet Appropharm. Ce progiciel devait permettre la gestion des stocks physiques des mdicaments en facilitant la gestion comptable de ces stocks en temps rel. Aprs un dmarrage chaotique sur le site de la Conception o il a t expriment, il a t critiqu par les pharmaciens des autres sites de lAP-HM et par le directeur des services informatiques et de lorganisation, qui lui reprochaient de ntre quun logiciel de gestion de stocks de supermarchs et de ne pas assurer la prescription des mdicaments. La direction informatique a alors propos lacquisition dun nouveau progiciel pharmaceutique en lintgrant dans lappel doffres RSIA, le progiciel mtier Pharma de Computer engineering tant retenu lissue de la procdure. Un conflit a donc oppos les tenants de Gode, essentiellement les pharmaciens et les utilisateurs de ce progiciel sur le site de la Conception, aux partisans du progiciel Pharma, en loccurrence le directeur des services informatiques et les pharmaciens des autres sites de lAP-HM, dsireux dtendre son utilisation lensemble de ltablissement. Les premiers estimaient que les deux progiciels taient en fait complmentaires, Gode tant un progiciel de gestion de stocks et Pharma un progiciel de prescription de mdicaments. Les seconds pensaient, au contraire, que Pharma tait en mesure de raliser les deux fonctions. La direction de lAP-HM ayant t incapable darbitrer entre les tenants des deux solutions, lintervention de lIGAS a t sollicite en 2010. Le conflit a t tranch en faveur du maintien du seul progiciel Pharma sur lensemble des sites. Labandon de Gode au profit de Pharma a nanmoins entran un cot valu 1 M, correspondant 0,8 M investis inutilement dans le premier logiciel et 0,27 M pour lacquisition du second.

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III - Le lourd bilan dun chec


Cette accumulation derreurs, de retards et dchecs a eu des consquences particulirement lourdes pour lAP-HM, au plan financier comme dans lexercice de son activit.

A - Un cot direct de 14 M
Le cot global de lopration de rorganisation du systme informatique de lAP-HM peut tre estim 14 M, 12,5 M concernant le projet DPI et 1,5 M au titre des prestations du second march destines assurer la gestion du PMSI et de la pharmacie. Dans ce montant, une part significative de dpenses sest rvle totalement inutile, du fait de lchec du projet DPI et des hsitations sur le choix du progiciel pharmaceutique.

1 - Les cots directs


La part des dpenses effectues en pure perte peut ainsi tre chiffre 5,5 M : cette somme comprend 4,7 M de logiciels, fournitures et prestations lies au projet DPI qui na pas abouti (dont 3,8 M pour la seule socit Cerner), et 0,8 M pour labandon du progiciel pharmaceutique Gode. Ce montant, que lon peut qualifier de gaspillage patent, nest toutefois quun minimum : sy ajoutent, en effet, les moyens engags par lAP-HM au titre du DPI, qui peuvent tre galement considrs, en tout ou partie, comme une dpense sans contrepartie, du fait de lchec du projet auxquels ces moyens taient allous. Ils sont estims par ltablissement 5,1 M, comprenant 4,1 M de ressources fournies par les services informatiques et 1 M au titre de la communication externe. Lchec du DPI et le changement de progiciel pharmaceutique auront donc cot lAP-HM 10,6 M sans aucune contrepartie positive pour ltablissement. Les seules dpenses effectues pour des prestations ayant donn lieu un service effectif et apportant une valeur ajoute ont t ralises pour lachat du progiciel de gestion du PMSI Cora (450 000 ), et du logiciel pharmaceutique Pharma (270 220 ), soit au total 0,7 M. On peut y ajouter lappel une socit informatique spcialise dans lassistance matrise douvrage, pour 2,7 M, mme si ce cot rsulte de lincapacit des quipes informatiques de lAP-HM piloter le projet.

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Le cot valu 12,5 M du projet DPI se dcompose ainsi en 4,7 M de logiciels, fournitures et prestations, 5,1 M de moyens engags par lAP-HM et 2,7 M de prestations dassistance matrise douvrage.

2 - Les pertes de recettes


Il convient par ailleurs de mentionner, mme sil ne peut tre pris en compte dans ce bilan du fait de son chiffrage approximatif, limpact ngatif des dsordres suscits pendant trois ans par ce projet inabouti sur les recettes de lhpital. Les retards importants constats dans la mise en place dun systme dinformation assurant la gestion administrative des patients et le PMSI, alors mme que le dispositif existant lAP-HM tait obsolte, se sont en effet traduits par de nombreux dysfonctionnements. La perte de recettes rsultant de lindisponibilit des informations lies la pratique mdicale, du fait de ces retards, a t estime 4,5 M par ltablissement lui-mme, lorsquil a valu son prjudice en 2008. La direction de lAP-HM fait valoir que ce bilan trs ngatif est en partie attnu par les recettes supplmentaires suscites par le progiciel mis en place la suite du nouvel appel doffres. Selon la direction actuelle de lAP-HM, lacquisition et linstallation, en novembre 2009, du progiciel Cora permettant la centralisation, lagrgation, le traitement et lenvoi des donnes du PMSI auraient permis daugmenter la valorisation des exercices 2007 et 2008 et de rcuprer ainsi 13 millions deuros au titre de ces deux annes. Il ne sagit l toutefois que de ramener la normale un recouvrement des recettes structurellement faible, et encore dgrad par lchec du projet. Le cot lev de cette opration est particulirement malvenu dans la situation financire difficile que connat lAP-HM, dont la Cour relevait en 2011 le niveau de dficit singulirement lev.

B - Une subvention nationale accorde sans discernement


Le constat de ces coteux prjudices invite sinterroger sur le bien-fond de la dcision, prise par le ministre de la sant, daccorder une subvention lAP-HM pour le dveloppement de son projet, dans le cadre des plans Hpital 2007 et Hpital 2012.

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1 - Une subvention de 9 M
Le comit national de validation, charg au sein de la DHOS dattribuer les subventions, a dcid lors de la runion du 29 avril 2008 de financer la phase 2 (phase mdicale) du projet DPI de lAP-HM hauteur de 9 M. Loctroi dun tel montant de subvention un projet aussi videmment mal conu et mal engag, alors mme que les premiers dysfonctionnements taient patents, dnote de la part de la DHOS un dfaut manifeste danalyse pralable et dapprciation. La non-ralisation de la phase 1 na pas empch lattribution par lagence rgionale de sant (ARS), dans le cadre du plan Hpital 2012, daides pour un montant total de 4,1 M. LARS notait, toutefois, les difficults rencontres par lAP-HM avec le principal fournisseur, et subordonnait le versement du solde de la subvention la production de rsultats tangibles davancement du projet ou de mise en production dune solution volue de dossier patient informatis .

2 - Lenjeu du plan Hpital 2012


Lchec du projet de lAP-HM confirme les craintes exprimes par la Cour dans ses observations de 2008 sur les systmes dinformation dans les tablissements publics de sant459 : lappui financier apport par la tutelle, notamment dans le cadre dHpital 2012, risque dtre mal employ. Le calendrier, trop resserr, risque de conduire ce que soient retenus des projets insuffisamment prpars . Le cot de lchec du DPI lAP-HM excde le montant de la subvention accorde par le plan Hpital 2012. Les agences nationales rcemment cres pour renforcer le soutien aux projets informatiques des hpitaux, notamment lANAP et lASIP Sant, devraient permettre, lavenir, dviter ce type de drives. Elles ont vocation accompagner les tablissements dans leurs projets dinformatisation. Elles doivent pouvoir leur apporter une expertise et un appui mthodologique et favoriser le dveloppement des systmes dinformation partags dans le domaine de la sant. Un tel soutien est indispensable aux tablissements qui se lancent dans des projets complexes dinformatisation mdicale sans avoir toutes les comptences ncessaires leur matrise. Il peut renforcer, sans sy

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Rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale

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substituer, la matrise douvrage quil leur appartient dexercer leur niveau. Lexprience malheureuse de lAP-HM dmontre, par ailleurs, la ncessit de concevoir un dispositif de pilotage appropri des projets significatifs par leur enjeu financier ou social, leur nouveaut ou leur complexit ; le ministre de la sant pourrait utilement tudier la possibilit de confier un oprateur unique la matrise douvrage de tels projets. _________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________ L'autonomie laisse aux tablissements publics de sant en matire de choix informatiques nest pas sans risque dans la mesure o l'hpital, donc l'assurance-maladie, finance un dispositif dont les enjeux financiers sont importants, sans que soient bien identifies les procdures de prise de dcision et d'valuation. Lchec de la mise en place du dossier patient informatis lAPHM illustre les difficults rencontres par le troisime CHU de France pour informatiser la prise en charge mdicale et administrative des patients : primtre trop ambitieux, faiblesse des quipes informatiques, recours une socit sans exprience du systme franais. Cette problmatique est commune de nombreux hpitaux qui recherchent, travers un tel systme dinformation, une amlioration de la coordination des soins, une meilleure gestion de la tarification et une matrise plus efficiente des diffrentes phases du sjour hospitalier. La Cour recommande donc : 1. ltablissement de solliciter lavenir, pour ses projets informatiques les plus importants, lexpertise ncessaire lanalyse et la dfinition des besoins, en particulier auprs des agences cres pour soutenir et accompagner les projets informatiques hospitaliers, notamment lANAP et lASIP Sant ; 2. aux autorits de tutelle, la DGOS et lARS, de mettre en uvre prioritairement un suivi stratgique effectif des projets informatiques hospitaliers et de subordonner les financements octroys au titre des plans Hpital 2007 et 2012 une analyse pralable argumente et une valuation des ralisations dj engages ; 3. la DGOS dtudier la possibilit de confier un oprateur unique la matrise douvrage de projets hospitaliers complexes dinformatisation mdicale.

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SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Secrtaire dEtat auprs du ministre du travail, de lemploi et de la sant, charge de la sant Directeur gnral de lAssistance publique-Hpitaux de Marseille (AP-HM) Prsident du conseil de surveillance de lAssistance publique-Hpitaux de Marseille (AP-HM) Ancien directeur gnral de lAssistance publiqueHpitaux de Marseille (AP-HM) Directeur gnral de lagence rgionale de sant de Provence-Alpes-Cte dAzur Directeur gnral de la socit CERNER France Directeur gnral de la socit COMPUTER ENGINEERING Directeur gnral de la socit SAGE

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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT Vous faites notamment le constat de la faiblesse du pilotage national des projets relatifs au systme d'informatisation hospitalier dans un contexte o les plans d'aides l'investissement, et notamment le plan Hpital 2012, faisaient de ce sujet l'une de leurs priorits en termes de financement. Je partage votre recommandation consistant mettre en uvre un suivi stratgique effectif des projets informatiques hospitaliers et de subordonner les financements octroys au titre des plans Hpital 2007 et 2012 une analyse pralable argumente des ralisations dj engages. Je souhaite en effet que le processus dcisionnel et les critres de slection des projets d'investissement aids au niveau national (et notamment du plan Hpital 2012), qu'ils soient informatiques ou immobiliers, soient rinterrogs afin de garantir une relle priorisation des projets et de faciliter un ciblage des aides sur les projets prsentant un important retour sur investissement. Cette volution est indispensable pour conforter notre trajectoire de retour l'quilibre de nos finances publiques. Vous recommandez galement d'tudier la possibilit de confier un oprateur unique la matrise d'ouvrage de projets hospitaliers complexes d'informatisation mdicale. Je suis prte analyser cette possibilit, dans la mesure o elle s'inscrit dans le cadre de la rflexion plus gnrale de recherche d'une plus grande rationalisation des missions des diffrentes agences afin de limiter les doublons et de renforcer l'expertise et l'appui qu'elles peuvent apporter aux tablissements.

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REPONSE DE LA SECRETAIRE DETAT AUPRES DU MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANTE, CHARGEE DE LA SANTE

En substance, la Cour considre que l'AP-HM a lanc en 2005 un projet d'informatisation du dossier patient (DPI) trop ambitieux qu'elle n'a pas t en mesure de matriser, malgr les moyens humains et financiers importants mis en uvre pour sa ralisation. L'chec de ce projet aurait entran pour l'tablissement, selon la Cour, au moins 14 M de dpenses inutiles et mettrait en vidence une dfaillance dans la commande publique . Au-del des faiblesses propres l'AP-HM, la Cour pointe un pilotage national insuffisant au niveau ministriel comme au niveau rgional. La Cour considre que l'chec du projet de l'AP-HM confirme les craintes qu'elle avait exprimes dans ses observations de 2008 (rapport annuel sur l'application de la LFSS) sur les carences du pilotage national des systmes d'information hospitaliers et sur la fragilit des oprations conduites dans ce domaine par les tablissements de sant. Le rapport se conclut par des recommandations tendant renforcer les matrises d'ouvrage et assurer un pilotage national plus rigoureux. I. Il est incontestable que l'AP-HM, malgr la mobilisation de moyens importants, n'a pas su matriser cet important projet d'informatisation en raison notamment d'une mauvaise dfinition des besoins comme du primtre fonctionnel du projet DPI. Ces aspects auraient certainement d faire l'objet d'une tude pralable plus approfondie. Des difficults ont galement t rencontres dans l'excution du projet dont le calendrier a connu des reports successifs en raison notamment de retards dans la livraison des prestations. Ce tableau trs ngatif mriterait d'tre nuanc en rappelant que le choix du produit Millenium de la socit Cerner, jug hasardeux par la Cour, a t fait en accord avec le corps mdical et soignant de l'AP-HM et pouvait se justifier, mme en l'absence de rfrences probantes en France, au regard de sa large diffusion et de sa position de leader sur le march hospitalier nord-amricain. On relvera que d'autres tablissements importants ont galement fait ce choix l'poque (les CHU de SaintEtienne, de Tours, de Reims), considrant les fortes potentialits du produit. Il conviendrait par ailleurs de faire tat des efforts raliss par l'AP-HM, aprs le changement de direction gnrale intervenu en juin 2008, pour oprer une redfinition fonctionnelle de ce projet complexe dans un sens plus raliste et pour en assurer une mise en uvre plus rigoureuse.

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COUR DES COMPTES

Si l'AP-HM peut tre critique pour de graves dfaillances de matrise d'ouvrage, une certaine prudence doit, en revanche, tre de mise quand sont voqus de possibles biais dans la conduite de la consultation , dans l'attente d'lments d'instruction plus solides. II. Dans son rapport, la Cour fait tat d'un pilotage insuffisant tant au niveau national qu'au niveau rgional, tout au moins jusqu' une reprise en main ministrielle (pour reprendre les termes de la Cour), intervenue en 2009, avec notamment la cration de deux agences (l'ANAP et l'ASIP Sant) capables d'apporter un appui aux tablissements de sant dans leurs projets de systmes d'information. Il importe, en effet, de mentionner la forte implication de la DGOS pour btir un dispositif plus efficace de pilotage de la modernisation des systmes d'information hospitaliers, notamment dans le cadre du plan Hpital 2012 et, plus rcemment, du programme Hpital numrique (voir ci-dessous, en partie III). Ainsi, le projet DPI de l'AP-HM, prsent dans le cadre du plan Hpital 2012 pour bnficier d'une aide financire, a fait l'objet d'une instruction dtaille par l'quipe d'experts de la MAINH (mission d'appui l'investissement, place auprs de la DGOS) qui a conclu son intrt et sa pertinence, au vu des lments prsents. Sur cette expertise, le comit national de validation d'hpital 2012, sur avis favorable de l'ARH, a donn son accord pour attribuer une subvention au projet. Ds 2008, la DGOS a mis en place un dispositif de suivi des oprations de systmes d'information dans le cadre du plan Hpital 2012 et des revues ont t rgulirement ralises pour les projets particulirement importants ou signals en difficult. Ces revues se poursuivent encore et se droulent deux fois par an (avec une restitution lors d'une journe nationale) sous la responsabilit de l'ANAP. Dans ce cadre, un suivi rgulier du projet de l'AP-HM a t ralis par la DGOS, ses difficults identifies et des mesures correctives mises en uvre. Ainsi l'chec du projet DPI de l'AP-HM, qu'il convient de reconnatre, ne saurait-il tre imputable un dfaut de pilotage par le ministre charg de la sant. III. Poursuivant l'objectif de renforcer le pilotage des systmes d'information hospitaliers, face aux enjeux auquel ce domaine correspond en termes de qualit des soins et d'efficience des organisations, le ministre s'est attach renforcer le dispositif d'orientation, de suivi et de contrle des projets mis en place dans le cadre du plan Hpital 2012. Ainsi la DGOS a-t-elle engag en 2009 une action visant dfinir une stratgie nationale globale et cohrente de dveloppement des systmes d'information hospitaliers qui a conduit l'laboration du programme Hpital numrique dans le cadre d'une large concertation avec les reprsentants des tablissements de sant publics et privs, des agences rgionales de sant mais galement des industriels de l'informatique hospitalire.

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Le programme Hpital numrique, dont le lancement officiel a t effectu au cours du mois de novembre 2011, a pour objectifs principaux de mobiliser et coordonner les tablissements de sant, ainsi que les ARS, autour d'une feuille de route commune identifiant clairement des priorits fonctionnelles, afin d'amener l'ensemble des systmes d'information hospitaliers un bon niveau de maturit au cours des cinq prochaines annes. Le programme s'appuie sur un plan d'action assorti d'un ensemble de leviers (gouvernance rigoureuse, amlioration des comptences, homologation des applications informatiques, augmentation des investissements ...) ainsi que d'un dispositif d'aide au financement. Ce dernier se caractrise par une innovation qui consiste conditionner le versement des aides financires l'atteinte des objectifs d'usage, afin d'inciter fortement les tablissements mener terme et dans de bonnes conditions leurs projets d'informatisation. Au total, il n'est pas contestable que l'AP-HM n'a pas su ou pu matriser un projet sans doute excessivement ambitieux, dont la dfinition et le primtre ont certainement t mal apprcis. Il est galement clair que le produit retenu n'a pas t en mesure de rpondre aux besoins de l'tablissement, malgr d'importants efforts de la part du fournisseur comme de l'AP-HM. En revanche, il convient de relever que la DGOS, en liaison avec l'ARH, puis l'ARS, et avec le concours de l'ANAP, a opr un suivi rgulier de ce projet et s'est efforce d'en favoriser le redressement, en liaison troite avec l'AP-HM. Au-del de ce dossier particulier, il convient d'observer que le ministre s'est efforc, depuis 2008, de dfinir une politique publique de modernisation des systmes d'information hospitaliers et de mettre en place un dispositif de pilotage national rigoureux, sur la base de l'exprience tire du plan Hpital 2007, puis 2012. Cette dmarche, qui s'inscrit dans la dure, a conduit la dfinition et la mise en uvre du programme Hpital numrique dont la feuille de route doit amener les systmes d'information hospitaliers, au cours des cinq prochaines annes, rpondre aux enjeux majeurs de qualit des soins et d'efficience des organisations hospitalires.

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COUR DES COMPTES

REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LASSISTANCE PUBLIQUE - HOPITAUX DE MARSEILLE

Jai lhonneur de vous adresser les observations de lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille, susceptibles damender ce projet de rdaction. Observations de la Direction Gnrale de lAssistance Publique Hpitaux de Marseille La Direction Gnrale de lAssistance Publique Hpitaux de Marseille (AP-HM) prend acte du projet dinsertion intitul Lassistance publique-hpitaux de Marseille (AP-HM) : lchec de son projet dinformatisation du dossier du patient transmis le 29 novembre 2011 et rceptionn le 30 novembre 2011. Elle souhaite cependant apporter quelques lments complmentaires, considrant notamment que certaines formulations particulirement dans les titres des paragraphes apparaissent excessives au regard de la ralit de lanalyse. Prsentation Concernant lintroduction, lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille ne peut valider laffirmation selon laquelle lchec du projet DPI se serait traduit par 14 millions duros de dpenses inutiles, dans la mesure o ce montant :

1. Englobe deux dossiers diffrents, savoir le DPI et les marchs


destins la gestion du PMSI et de la Pharmacie.

2. Ne prend en compte que les dpenses brutes alors quil convient


dexaminer le bilan net de ces investissements. Ainsi, comme le prcise le Rapport dObservations Dfinitives sur les services et marchs publics informatiques de lAssistance Publique Hpitaux de Marseille exercice 2004 et suivants de la Chambre Rgionale des Comptes PACA, dans sa synthse, le cot net subi par lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille pour le DPI doit tre ramen 4,7 millions duros. En outre, sil est fait tat de lchec du projet IBM/Cerner, rien nest dit sur les solutions mises en uvre par la direction informatique (CORA, PHARMA, PASTEL, ANTICYCLONE, etc.) et leurs consquences positives sur les recettes et dpenses de lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille.

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I Des projets hospitaliers complexes et mal matriss La rdaction du projet de rapport mconnat la complexit du dossier DPI pour une institution de la taille de lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille ainsi que le travail de redressement qui a t ralis, avec un certain succs, par la nouvelle direction des systmes dinformation et de lorganisation. I-C Les faiblesse propres lAP-HM Paralllement cette rorganisation du systme dinformation patient, la Communaut Mdicale et la Direction Gnrale se sont engages dans une mobilisation des structures de Sant Publique afin damliorer lexhaustivit et la pertinence du codage de lactivit et de parvenir une meilleure valorisation du poids moyen du cas trait (PMCT), infrieur la moyenne des CHU. A De graves anomalies dans la passation du march 1 Une mauvaise dfinition des besoins Au sujet de la divergence dinterprtation entre IBM/Cerner et lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille sur la priorit des prestations attendues, il convient de souligner quil sagit dun appel doffres fond sur un cahier des charges de plus de 350 pages conclu aprs une procdure de dialogue comptitif de plusieurs mois. Dans ce cadre, toutes les fonctionnalits attendues ont t crites et ce dans un contexte contractuel. LAssistance Publique - Hpitaux de Marseille, en avril 2010, en objectivant plus de 266 points de dysfonctionnements, a fait la preuve de lincapacit dIBM/Cerner rpondre leurs engagements. Il ny avait pas de place dans ce processus pour de quelconques divergences mais uniquement pour la constatation des faits. Il tait logique que lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille fasse de lidentification du patient et de la facturation des points prioritaires compte tenu de sa situation financire et du fait quil sagissait de points sensibles dans la francisation du DPI Cerner. 2 De possibles biais dans la conduite de la consultation Il est de fait que lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille a assum en toute connaissance de cause un risque en maintenant cet agent sur ce dossier malgr sa dclaration dintrt, tout en veillant un strict encadrement de la procdure. La nouvelle Direction informatique a pris les dispositions ncessaires pour carter cette personne de la gestion du dossier. LAssistance Publique - Hpitaux de Marseille a pris en compte les observations de la Chambre Rgionale des Comptes PACA quant la ncessit de conforter ses documents internes en matire de conflits

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dintrts. A cet gard, un projet a t labor par la Direction des Affaires Juridiques en sinspirant des documents de la Haute Autorit de Sant. Compte tenu de ces lments, lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille considre que le titre du chapitre A De graves anomalies dans la passation du march nest pas justifi tant pour ce qui concerne la dfinition des besoins que pour la conduite de la consultation. B Une excution chaotique 1 Les difficults rencontres a) Les retards dans la livraison des prestations A ce stade, tous les acteurs ont convenu quavec une telle rduction de primtre et autant de temps (8 mois), toutes les conditions pour un dmarrage du logiciel taient largement runies. Malgr cela, et une relle mobilisation de moyens et de comptences, force a t de constater lincapacit de la solution fonctionner (266 points documents lors de la recette). Cest face cette situation que la direction de la lAssistance Publique Hpitaux de Marseille a : prononc le rejet dfinitif de la gestion administration des patients et du PMSI ; lanc une nouvelle consultation pour la mise en uvre dune solution de gestion du PMSI. La solution CORA a t mise en place avec succs et a permis le retraitement des exercices antrieurs (+ 17 millions duros de facturs).

Sa mise en place lhpital NORD sest traduite par une amlioration immdiate de + 8 % de la valorisation dactivit. 2 Les causes de lchec a) Une incomprhension rciproque Concernant les moyens engags par Cerner, ces moyens correspondent, en fait, aux milliers de jours/hommes de dveloppements complmentaires que Cerner a mis en uvre pour essayer dadapter son logiciel, apportant ainsi la preuve de linexistence dune solution livrable en ltat. LAssistance Publique - Hpitaux de Marseille na pas t isole face ce constat. La solution propose de gestion administrative des patients et du PMSI a en effet t rejete par le CHU de Saint Etienne, lHpital Amricain de Paris, et le CHU de Tours, qui a conserv ses propres solutions de facturation et de PMSI. Concernant lapprciation de labsence dun pilotage appropri par lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille, ltablissement ne peut

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quen rejeter la responsabilit. En effet, lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille a tout fait pour permettre IBM/Cerner de mettre en uvre sa solution et a fait de nombreuses propositions pour lancer nanmoins, la phase 2 dite Mdicale . IBM/Cerner nont saisi aucune de ces opportunits. IBM/Cerner ont montr leur dfaillance sur la totalit des tablissements qui les ont choisis (retard, surcot, rduction de primtres, rejets, abandons). A lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille, le consortium a ainsi t incapable dcrire le Plan Qualit du Projet, premier document contractuel d au client. 3 Les causes de lchec c) Les insuffisances des quipes informatiques de lAP-HM Concernant les prtendues insuffisances des quipes informatiques de lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille en termes de qualification, les quipes de la Direction du Systme dInformation et de lOrganisation de lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille ont dploy de nombreux moyens et comptences pour permettre au projet IBM/Cerner de voir le jour. Les mmes quipes ont ensuite fait la preuve de leurs comptences et de leur efficacit quand elles ont lanc avec succs et dans des dlais satisfaisants : la gestion du PMSI (CORA), la gestion du courrier mdical (ANTICYCLONE), la gestion des pharmacies et des prescriptions (PHARMA), la gestion conomique et financire (E.MAGH2), la gestion des ressources humaines et de la paie (AGIRH), la gestion du PACS (GENERAL ELECTRIC), et la gestion des laboratoires (SYNERGY). Elles ont ainsi fait la dmonstration que lorsquun logiciel et un prestataire rpondent au besoin exprim, elles sont en capacit den piloter la mise en uvre avec efficacit. C Des solutions palliatives a minima La qualification de solutions palliatives a minima apparat trs pjorative au regard des rsultats obtenus. Le projet RSIA (renouvellement du systme dinformation administrative) na rien dune solution palliative a minima ni dune solution dattente mais rsulte dun axe prioritaire du schma directeur des systmes dinformation visant renouveler la gestion administrative de lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille. Les logiciels mis en uvre dans ce cadre ont vocation tre mis en uvre dans la dure par lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille.

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C Des solutions palliatives a minima 1 La pharmacie Concernant le systme dinformation pharmaceutique, il est inexact dcrire que lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille se trouvait dans une situation exceptionnelle au regard des autres CHU . Les questions du circuit du mdicament et de linformatisation des prescriptions ont fait lobjet dune analyse particulire par lInspection Gnrale des Affaires Sociales. Il apparat en tout tat de cause que la problmatique de la scurisation du circuit du mdicament est pose dans lensemble des tablissements hospitaliers franais. Linformatisation de la prescription dans les CHU reste globalement peu dveloppe et la situation de lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille ne diffre pas, cet gard, du niveau dinformatisation gnrale. Pour ce qui concerne GEODE, ce logiciel na fonctionn qu la pharmacie de lHpital de la Conception et sur un primtre trs rduit ne correspondant en rien ce qui tait envisag. Le lot Pharmacie de lappel doffres RSIA correspondait au remplacement de PHARMECO (gestion conomique des pharmacies) et non de GEODE. Dailleurs, PHARMA a t mis en place dans toutes les pharmacies (y compris celle de lHpital de la Conception) ds le 1er janvier 2010 alors mme que GEODE a continu de fonctionner. La direction de lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille, avec la Direction du Ple de Pharmacie et la Direction du Systme dinformation et de lOrganisation, a arbitr le choix entre lextension de PHARMA et le maintien de GEODE organisant de nombreuses runions qui ont conduit le Ple de Pharmacie crire un projet global de systme dinformation pharmaceutique. PHARMA a permis de rpondre aux observations de lIGAS et de scuriser le circuit de prescription/dispensation des mdicaments et dispositifs mdicaux implantables. LAssistance Publique - Hpitaux de Marseille se flicite de voir la Cour constater le succs de PHARMA et de CORA dmontrant la capacit de ragir vite aprs lchec constat du DPI. III Le lourd bilan dun chec Concernant Le lourd bilan dun chec , lAssistance Publique Hpitaux de Marseille conteste les titres et les formulations retenus et

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sappuie pour ce faire sur les conclusions du Rapport dObservations Dfinitives de la Chambre Rgionale des Comptes PACA460. Ce Rapport dObservations Dfinitives de la Chambre Rgionale des Comptes PACA, dans sa synthse, estime que le cot net subi par lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille pour le DPI doit tre ramen 4,7 millions duros. Il est donc excessif de conclure que le cot de cette opration a contribu aggraver la situation financire de ltablissement alors que ces difficults ont permis, au contraire, un rebond collectif gnrateur de ressources nouvelles. Conclusion et recommandations Concernant la conclusion et les recommandations, lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille partage les diagnostics poss par la Cour tout en insistant sur la question de labsence de maturit du march informatique national en matire de dossier patient qui justifie le recours des socits trangres, essentiellement nord-amricaines.

Rapport dObservations Dfinitives sur les services et marchs publics informatiques de lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille exercice 2004 et suivants - CRC PACA.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL DE SURVEILLANCE DE LASSISTANCE PUBLIQUE-HOPITAUX DE MARSEILLE

En ma qualit de Prsident du Conseil de Surveillance des Hpitaux de Marseille, je n'interviens pas dans la gestion de cet organisme. Toutefois, des lments m'ont t communiqus par le Directeur Gnral de l'AP-HM. Le Conseil de Surveillance a t inform des difficults rencontres dans la mise en uvre de ce projet de Dossier Patient Informatis (DPI). l'origine, en 2005, ce projet a fait l'objet d'un contrat entre l'APHM et la Socit CERNER. Ce projet avait reu l'aval de la Communaut mdicale et du Ministre de la Sant. Trop lourd, trop complexe et sans doute sans vision claire ni vraie comptence chez le matre d'ouvrages, ce projet n'a pas abouti. Sans entrer dans un dbat avec l'Administration, le Conseil de Surveillance a t inform des difficults et de la volont de se dgager du contrat avec la Socit CERNER. De nouvelles orientations ont donc t mises en uvre. L'AP-HM recherche, en concertation avec la Communaut mdicale, une solution plus rationnelle donc moins onreuse en lien troit avec l'Agence Rgionale de Sant. Paralllement, le changement de l'ensemble des logiciels originaux de gestion au profit de logiciels nationaux est en cours. Il devrait rpondre aux objectifs du plan de retour l'quilibre et se traduire par une meilleure organisation permettant une gestion plus efficace de la paie et des processus pharmaceutiques. Le rapport de la Cour des Comptes souligne d'ailleurs que la mise en uvre de la filire CORA et de la filire PHARMA va dans ce sens. J'ai demand que le Conseil de Surveillance soit tenu inform de l'avancement de l'ensemble de ce dispositif. Je suis toutefois conscient que le chantier engag n'est pas une rponse miracle et que son succs repose sur des enjeux organisationnels, fonctionnels et galement techniques trs complexes. Aprs les pertes financires enregistres lors de la dmarche avorte, j'ai souhait que l'ensemble des dpenses informatiques soit soumis au Conseil de Surveillance au fur et mesure de l'avancement des projets.

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Il m'est difficile de donner des rponses techniques plus prcises sur ce sujet. L'Administration, elle, a d vous fournir tous les lments ncessaires.

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REPONSE DE LANCIEN DIRECTEUR GENERAL DE LASSISTANCE PUBLIQUE-HOPITAUX DE MARSEILLE

La rnovation du systme dinformation de ltablissement me tenait vraiment cur et je regrette le non aboutissement de ce projet qui tait au cur du projet dtablissement vot la fin de lanne 2003. Mes remarques ne sont nanmoins que marginales mais je tenais galement me disjoindre de la gestion ultrieure de ce dossier par lquipe suivante. La mention graves anomalies dans la passation du march mapparat particulirement inapproprie dans la mesure o la mthodologie employe lpoque ne peut tre mise en cause dans sa rgularit. Le choix dune autre procdure, notamment le march de dfinition, aurait conduit allonger de manire consquente les dlais de ralisation de lopration. Ce nest que parce que lquipe qui a t mise en place par mon successeur na pas t capable de mener bien l'excution du march avec CERNER-IBM qua posteriori, le march est devenu anormal . Il faut se souvenir du contexte dextrme urgence dans laquelle je me trouvais : une informatique hospitalire compltement obsolte, comme la soulign la Chambre rgionale des Comptes de PACA et une offre franaise et europenne quasiment inexistante. La plupart des CHU de lpoque se sont rjouis de voir les leaders mondiaux de linformatique hospitalire (Cerner et Mac Kesson notamment) venir rpondre aux appels doffres lancs lpoque. Les imageurs (Agfa, Philips ou Siemens) nont propos des produits comptitifs que dans les annes 2007-2008. Il tait donc urgent de prendre des dcisions tout en respectant les procdures et en dfinissant les besoins le mieux possible. Pour mmoire, il est important de rappeler les dates cls du projet : - Dcembre 2003, vote par le CA de lAP-HM du premier projet dtablissement de son histoire ; - Anne 2004 2005 : recrutement dune quipe dinformaticien de bon niveau pour prparer les mutations qui sannoncent avec transfert dans de nouveaux btiments de la Direction de lInformatique et des rseaux (DIR) ; - Dcembre 2005 : Appel candidature 6 candidatures reues, 4 retenues ; - Fvrier 2006 : Premire formalisation des besoins AP-HM labors avec les utilisateurs ;

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- Juin 2006 : Organisation dun Benchmark (dmonstration de solutions) ; - Septembre 2006 : Formalisation du cahier des charges final ; - Novembre 2006 : Choix de la solution - Consortium Cerner/IBM ; - Fvrier 2007 : Notification et mise au point du march ; Par rapport la remarque concernant une mauvaise valuation des besoins, il parait ncessaire de rappeler quelques chiffres : - Recueil des besoins : 21 groupes de travail, participation de plus de 150 personnes ; - Dialogue comptitif : 176 participants (tous mtiers confondus) au Benchmark (10 scnarii couvrant les diffrentes problmatiques mtiers) ; - Temps pass par la DIR sur le dialogue comptitif (2005 : prparation document fonctionnel : 590 J/H, 2006 : dialogue comptitif : 1472 J/H) ; - Plus de 150 personnes y ont particip : - 4 sites gographiques reprsentant 3678 lits ; 2 000 units fonctionnelles (UF) environ ; - 200 services mdicaux, 76 services mdico-techniques, 18 plateaux techniques ; - 28 ples ; - Plus de 7 000 utilisateurs finaux former. Le choix du dialogue comptitif permet de pallier une apprhension incomplte des besoins, notamment dans ladquation de ceux-ci formuls par les utilisateurs et les solutions disponibles sur le march. Cette formule est certainement la mieux adapte lorsque les choix techniques ne sont pas vidents et que les besoins sont difficiles formaliser. Au niveau de lAPHM les besoins taient connus non pas superficiellement mais plutt avec une exigence importante en termes de fonctionnalits. En effet deux solutions partielles de dossier patient avaient t mises en place prcdemment; celle, historique, appele SESAME dveloppe par le CRIH de lAP-HM et OTALIA (en provenance du CHU de Lille) lHpital Nord. Le dialogue comptitif a permis, avec les candidats qui ont soumissionn, dvaluer lexhaustivit de leurs fonctionnalits. Il est vrai que le consortium CERNER IBM na pas t en mesure, par la suite, dhonorer son contrat. La prsence dIBM, acteur reconnu dans le milieu du march informatique hospitalier franais, tait aussi un

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lment rassurant lors du choix. Il est noter qu cette date aucune solution logicielle ne donnait entire satisfaction au sein dun Centre Hospitalier Universitaire et que le pari CERNER tait celui qui a recueilli au sein des groupes de travail AP-HM le plus dintrt du corps mdical et des utilisateurs. La solution CERNER IBM a fait la quasi unanimit sauf pour la partie PMSI. Ci-dessous des extraits de procs verbaux de runions utilisateurs consignant leurs avis et prsents en CDSI : - Prsentation lors du Comit de Direction des Systmes dInformation du 2 octobre 2007 faisant un bilan des actions de lanne prcdente : Avis favorable. - Rappel de lavis du Comit de suivi et davancement (CSA) du jeudi 16 novembre 2006 - Conclusion : les membres du CSA saccordent dire que loffre CERNER est loffre la plus satisfaisante et la plus complte ; cependant, concernant la partie PMSI/T2A/Facturation, un effort sera fournir par le consortium (sur ce dernier point, jai demand Cerner de faire des efforts particuliers, ce quoi sest engag M. Slosse, son directeur gnral) . - Comit de Pilotage du DPI du vendredi 17 novembre 2006 Conclusion : loffre Cerner est la plus riche et la plus robuste. Le Comit de pilotage indique que cette offre est satisfaisante. Loffre Mc Kesson est riche mais un grand nombre de fonctionnalit restent dvelopper. Le Comit de pilotage indique que cette offre est acceptable. Pour le Comit de pilotage, loffre Siemens nest pas recevable . Aprs le CHU de St Etienne et le CHU de Tours, dautres grandes structures ont fait galement ce choix : le CHU de Reims mais aussi Emosist (six hpitaux de Franche Comt), le groupe Ahnac (premier groupe PSPH associatif de France) et le CH de Valenciennes. Tous ces tablissements ont, ma connaissance, subi les mmes difficults, au dmarrage. A ce jour, le directeur gnral du CHU de Tours, se dclare toujours trs satisfait de son choix. Ce pari tait fond sur le parti de choisir une solution de type progiciel intgr permettant de couvrir un maximum de primtres fonctionnels cohrents en adquation avec le Projet dtablissement de lAP-HM. Ce choix de solution intgre devait permettre de limiter la multiplicit des titulaires, la dsorganisation de la mise en place et du bon suivi de lensemble des marchs potentiels attribus des socits diffrentes et la complexit de leurs dpendances mutuelles. La DIR a fait appel un cabinet dexpertise juridique spcialis dans les marchs informatiques (la socit Netxys) pour se faire accompagner dans la gestion complexe de ce dossier. Cette dernire avait en rfrence

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laccompagnement des marchs informatiques de lAP-HP (Paris) et notamment le dossier du Dossier Patient Informatis. Je regrette que la Cour nait pas signal le succs de la solution retenue au CHU de TOURS, contrairement ce qui est indiqu page 11 et qui tmoigne que le pari aurait pu tre russi. Le pilotage de ce projet tait parfaitement appropri jusqu mon dpart, en avril 2008. Sagissant de lagent dont le conjoint a t embauch par CERNER postrieurement son recrutement lAP-HM, celle-ci a avis de cette situation sa hirarchie, en toute transparence et spontanment. Cette situation a t porte la connaissance des autres candidats, galement en toute transparence et les autres candidats nont jamais mis la moindre objection, d'autant que lagent mis en cause navait aucun pouvoir de dcision. En outre, jai demand la socit CERNER de veiller mettre le conjoint concern sur dautres projets ce qui fut fait. Lensemble des documents et notamment le cahier des charges et le dossier de choix ont t labors par des groupes de travail multi disciplinaires. Ces documents ont fait lobjet de nombreuses relectures. Ils ont t trs soigneusement encadrs par le juriste de la DIR. La socit en expertise de marchs informatiques Netsys a tudi les diffrents documents pour dfendre au mieux les intrts de lAP-HM. Lagent concern a toujours vu ses documents tre valids par ces groupes. On peut dailleurs se poser la question de lintrt quaurait eu CERNER de laisser dans le cahier des charges des fonctions quils nont pu, par la suite, mettre en uvre comme le dmontrent les nombreux procs verbaux de non qualification du logiciel. Elle tait lassistante du directeur de linformatique et na jamais prsent en premire ligne le dossier. Pour rsum, Lagent concern a fait sa dclaration spontanment, il ny avait aucune raison de mettre en doute son honntet et lcarter du projet pour lequel elle avait t embauche, compte-tenu de son niveau lev de qualification, aurait t susceptible dtre considr comme une mesure vexatoire. Cela aurait relev du procs dintention.

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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LAGENCE REGIONALE DE SANTE DE PROVENCE-ALPES-COTE DAZUR

Il me parat important de prciser en regard du paragraphe B1 en page 15 du rapport, les points suivants : tout dploiement de projet informatique ncessite des pr-requis selon un ordonnancement logique ; la mise en uvre de serveurs en capacit de supporter le DPI de lAP-HM, le dploiement des postes clients au sein des services, et les formations auprs des personnels sont autant de pr-requis quil convenait de positionner en amont d'un passage en production et qui ncessitaient de ce fait des investissements financiers et humains ; les quatre phases de mise en uvre du DPI ne sont pas tanches entre elles. De ce fait, les investissements initiaux d'infrastructure technique et de formation ont paru justifis, tant l'ARH, qu' lARS lorsqu'elle a repris ce dossier en avril 2010. Aussi, les aides verses ce titre se sont inscrites selon la temporalit suivante : pour mmoire, une aide de 2 249 637 a t alloue au titre du FMESPP dans le cadre de la circulaire budgtaire de 2008 ; dans le cadre de la circulaire budgtaire de 2009, 1 M en FMESPP et 528 940 en ONDAM ont t attribus, et 367 387 en ONDAM dans le cadre de la circulaire 2010 ; en 2011 les aides ont t suspendues et le solde verser en cas de russite de ce projet s'lve 1 869 449 . Il convient par ailleurs de noter que les sommes alloues dans le cadre de I'ONDAM (2009 & 2010), peuvent tre dbases sur dcision de lARS pour le cas o ce projet n'aboutirait pas ou s'avrerait insatisfaisant. Je prcise que je souhaite la publication de cette rponse.

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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LA SOCIETE CERNER FRANCE

Nous avons pris bonne note des lments circonstancis prsents dans votre rapport. Cependant, dans un souci de prcision, celui-ci appelle un certain nombre de remarques que nous souhaitons apporter et que nous vous saurions gr de prendre en compte dans la version finale : Sur le titulaire du march Le march DPI a t attribu un consortium constitu de Cerner France et Compagnie IBM France en cotraitance solidaire, avec Cerner France comme mandataire du consortium. Ds lors, dans un souci de rigueur, il apparat plus pertinent que soit vis le Consortium CernerIBM chaque fois qu'il est fait rfrence la conduite du projet avec l'APHM. Nous remarquons que la Compagnie IBM France n'est pas destinataire de l'envoi du projet de rapport reu par Cerner. Si la confidentialit stricte du document nous empche de leur communiquer les informations qu'il contient et de recueillir leurs ventuelles observations sur ce projet, nous souhaitons en revanche prciser que l'ensemble des lments de la prsente ne valent que pour la socit Cerner France et n'ont aucunement vocation engager la Compagnie IBM France de quelle que manire que ce soit. Concernant Cerner France, j'en ai t nomm le Directeur Gnral en juin 2011, en remplacement de M. Bruno Slosse, qui a rejoint notre maison-mre aux Etats-Unis avec de nouvelles responsabilits largies. Le sige de Cerner France, socit franaise, est situ La Dfense, non Kansas City. Sur la question de la conduite de la consultation Nous regrettons que votre rapport laisse subsister un doute quant au respect des principes fondamentaux de transparence, de libre-accs et d'galit de traitement des candidats dans le cadre de la procdure d'appel d'offres initie par l'AP-HM. Comme Cerner a dj eu l'occasion de le prciser la Chambre Rgionale des comptes de PACA, nous avons dment dclar l'AP-HM la situation personnelle de nos salaris et nous avons pris toutes les mesures afin d'viter toute interfrence et risque de partialit dans la conduite de la consultation.

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Nous contestons donc le fait que le dialogue comptitif aurait t influenc par cette situation. Nous notons cet effet qu'aucun lment matriel de preuve n'est apport pour corroborer ces possibles biais . Votre projet de rapport note que l'offre relative au dossier patient informatis tait, l'poque, rduite. Il convient surtout de noter que le niveau d'informatisation de la production de soins des tablissements hospitaliers franais tait trs faible, en retard substantiel par rapport d'autres pays, comme les Etats-Unis. Si les diffrences de processus et de rglementations sont importantes dans le domaine la facturation, elles le sont beaucoup moins dans le domaine de la production de soins. Il est par consquent logique de recourir des socits ayant dploy des progiciels de dossier patient dans des milliers d'tablissements travers le monde. Vous remarquez que la mise en place du DPI au CHU de SaintEtienne s'est d'ailleurs rvle par la suite tre, galement, un chec . Cette affirmation est inexacte et infonde. Le dossier patient Millennium est en production au CHU de Saint-Etienne depuis plusieurs annes. La vrification de service rgulier et l'admission ont t prononces. Sur les performances de la socit Cerner En premier lieu, nous rappelons que le projet a volu dans sa nature, passant d'un projet de dossier mdical assorti de modules associs (facturation, intgration) au moment de l'appel concurrence, un projet de changement d'une chane de facturation, suivi d'un dossier mdical. Vous mentionnez que Cerner a trs largement sous-estim l'ampleur des travaux ncessaires la francisation de son logiciel . Le logiciel de facturation est un logiciel spcifique franais, dvelopp par nos quipes franaises et mis en uvre dans une quarantaine d'tablissements hospitaliers publiques et privs franais. Si aucun tablissement client n'est de la taille de l'AP-HM, troisime plus gros CHU de France, cet tat de fait tait bien connu au moment du choix. En outre, vous indiquez que le progiciel propos avait aussi pour inconvnient d'imposer que l'informatisation de la gestion administrative des patients soit oprationnelle avant de pouvoir envisager le dploiement des fonctionnalits mdicales et soignantes du DPI . C'est inexact. Plusieurs centres hospitaliers franais ont dploy le progiciel clinique sans les applications administratives ou de facturation. De mme, il n'apparat pas comme tant fidle la ralit de considrer que les CHU de Reims et de Tours ont connu les mmes dboires que l'AP-HM Dans le cas du CHU de Tours, le progiciel clinique est dploy dans tous les services de l'tablissement. Le dossier de soins ainsi que le dossier mdical sont informatiss sur les aspects de consultation et de documentation. Les vrifications de service rgulier et admissions sont prononces. Les prescriptions sont en cours de dploiement. Concernant le

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CHU de Reims, le progiciel de gestion administrative du patient, de facturation, de dossier mdical en visualisation, est dploy dans tout l'tablissement, avec vrifications de service rgulier et admissions prononces. La mise en place du nouveau systme de facturation a t difficile au cours des premiers mois, comme cela a t le cas dans d'autres tablissements de grande taille disposant de systmes informatiques installs depuis de nombreuses annes. Vous conviendrez que le terme de dboires n'est pas appropri, au regard de l'attention que porte la Cour aux faits objectifs. Les logiciels de dossier patient informatiss et de facturation de Cerner sont oprationnels dans une cinquantaine d'hpitaux en France. En 2010, les hpitaux clients de Cerner en France ont factur plus de trois milliards d'euros avec la solution de facturation Cerner. Plus de 40 000 hospitaliers utilisent les solutions Cerner en France, et ralisent prs d'un million de prescriptions par mois. Plus d'un million et demi de dossiers patients informatiss sont consults et aliments tous les mois par nos clients en France. Concernant les cots, vous mentionnez que les fournitures et prestations lies au projet DPI reprsentent 3,8 millions d'euros pour la seule socit Cerner . Cette affirmation est inexacte, une part importante de ce montant ayant t pay directement des prestataires tiers. Le montant des pertes constates par Cerner dans le cadre de l'excution de ce march se chiffre en millions d'euros. En dpit des difficults que peuvent rencontrer ces projets difficiles, nous restons convaincus de l'imprieuse ncessit d'informatiser la production de soins des tablissements hospitaliers franais. Nous retenons de vos rapports successifs sur la Scurit Sociale une grande variance d'efficacit entre tablissements, impactant qualit des soins et efficience. Par exemple, votre rapport 2011 relve une croissance des dpenses de mdicament l'hpital exceptionnellement forte en France (+ 28,9 % sur cinq ans, soit le double des mdicaments de ville). L'informatisation de la prescription permet une protocolisation fonde sur les bonnes pratiques et sur un livret matris, ainsi qu'une vrification systmatique d'interactions afin de rduire iatrognie et redondances inutiles. Cette informatisation est une source de progrs dans de nombreux pays, et reste dvelopper en France. Votre rapport de septembre 2009 sur la Scurit Sociale note la grande variance concernant la consommation d'actes complmentaires (biologie et radiologie) entre les tablissements hospitaliers et identifie clairement l'informatisation comme axe d'amlioration. Tous les outils existent aujourd'hui pour permettre une meilleure qualit des soins et une plus grande efficience, ils ne demandent qu' tre dploys.

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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LA SOCIETE COMPUTER ENGINEERING

Le progiciel Pharma, que nous ditons et faisons voluer depuis 20 ans en fonction des changements de la rglementation et des pratiques professionnelles et qui est mis en uvre dans plus de 300 tablissements de sant dont 15 CHU, a pour atout majeur doffrir dans un seul et mme outil lensemble des fonctionnalits ncessaires la gestion des pharmacies usage intrieur et de tout le circuit des produits de sant (mdicaments et dispositifs mdicaux) pour lensemble des acteurs de ltablissement : mdecins, pharmaciens et soignants. Cette intgration de lensemble des fonctionnalits dapprovisionnement, de gestion des stocks, de prescription, de validation pharmaceutique, de dispensation, de traabilit et de suivi de ladministration dans un seul et mme outil facilite la fois le travail quotidien des quipes des pharmacies et la mise en uvre technique de la solution par le service informatique de ltablissement de par la rduction du nombre dinterfaces entre logiciels. Les fonctionnalits de Pharma comprenant en standard la gestion des stocks de mdicaments et leur approvisionnement il tait logique, dans le cadre du projet de lAP-HM de dploiement dun outil mtier de gestion des pharmacies et du circuit des mdicaments, de mettre en uvre lapplication sur lensemble de son primtre et de remplacer lapplication Gode utilise par la pharmacie du site de la Conception. En ce qui concerne laspect financier du remplacement de Gode par Pharma pour lAP-HM, nous pensons quil conviendrait de prendre en compte le fait que les besoins des pharmacies hospitalires portaient sur un primtre bien plus tendu que celui couvert par lapplication Gode. La mise en uvre dun outil prenant en compte toutes les spcificits des activits des pharmacies usage intrieur et du circuit des mdicaments tait de toute faon ncessaire pour lAP-HM. De plus, la gestion des stocks existant en standard dans Pharma, le remplacement de lapplication Gode pour le site de la Conception na pas entran de surcot pour les licences de lapplication Pharma et a vit la mise en uvre dinterfaces supplmentaires entre Pharma et Gode. En effet, ces interfaces auraient eu un cot direct de la part de lditeur de la solution Gode et de notre part et un cot indirect pour la mise en uvre de ces interfaces par le service informatique de lAP-HM. Nous restons votre disposition pour toute prcision ou information complmentaire que vous pourriez souhaiter.

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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LA SOCIETE SAGE

Pour information, nous navons pas de commentaire apporter audit document.

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Troisime partie La gestion publique

Chapitre IV La gestion immobilire

Le patrimoine immobilier des hpitaux non affect aux soins

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Le patrimoine immobilier des hpitaux non affect aux soins


_____________________ PRESENTATION ____________________ Le patrimoine immobilier des tablissements publics de sant est dune importance comparable celui de lEtat461. Essentiellement utilis pour des missions hospitalires, il comporte galement des biens non affects aux soins. Cest ce patrimoine que la Cour sest intresse. Il comprend deux catgories dactifs : - les biens du patrimoine priv, dits de la dotation non affecte462 (DNA) , historiquement lis la fonction daccueil des indigents, souvent entrs depuis trs longtemps en possession des tablissements grce des dons et des legs et de nature trs diverse : forts, terres, vignes, immeubles dhabitation, biens atypiques comme des chteaux, des thtres ou des htels ; - les anciens btiments hospitaliers dsaffects, une poque plus ou moins rcente, notamment dernirement la suite de constructions nouvelles dans le cadre de la modernisation immobilire de grande ampleur rsultant du plan Hpital 2007, puis du plan Hpital 2012 qui lui a succd. Les hpitaux dots dun patrimoine priv significatif sont relativement peu nombreux et concentrs dans quelques rgions (Ile-deFrance, Bourgogne, Rhne-Alpes, et, dans une moindre mesure, NordPas-de-Calais, Alsace et Provence-Alpes-Cte dAzur). En revanche, les problmatiques de reconversion du patrimoine qui nest plus utilis pour les soins concernent de trs nombreux tablissements sur lensemble du territoire. Dans le contexte dgrad des finances hospitalires, alors que le dficit cumul des hpitaux a atteint prs de 500 M et que leur endettement a dpass 24 Md en 2010, loptimisation de la gestion de ce patrimoine est indispensable, mme si ce qui peut en tre attendu est
Lagence nationale dappui la performance des tablissements de sant (ANAP), tablissement public cr en 2009, qui a notamment pour mission laccompagnement des hpitaux pour amliorer leur gestion immobilire, lestime 60 millions de m. 462 Du nom du budget annexe au budget gnral de lhpital qui en rend compte.
461

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globalement sans commune mesure avec limportance des ressources apportes aux tablissements par lassurance maladie. Les tablissements doivent en particulier conduire une politique active de valorisation de ces biens afin de se procurer des recettes nouvelles (par cessions ou amlioration du rendement locatif) ou dviter de supporter les charges dentretien de btiments dont ils nont plus besoin. La Cour463 a cherch identifier les opportunits, mais aussi les contraintes pour la mise en uvre dune stratgie plus rsolue de valorisation du patrimoine hospitalier priv. Elle a analys les diffrents enjeux, certains gards contradictoires (I), puis a examin les difficults juridiques et techniques auxquelles sont confronts cet gard les tablissements (II). Elle conclut la ncessit dun pilotage national et rgional plus fort pour permettre dacclrer et damplifier les initiatives en ce domaine (III).

I - Des enjeux multiples


La gestion et le devenir du patrimoine des hpitaux non affect aux soins ne revtent pas seulement une dimension financire sous le double aspect des rsultats dexploitation quil dgage et du potentiel de cession quil peut reprsenter. Son enjeu est galement social, quand certains tablissements utilisent les biens du domaine priv pour dvelopper une politique de logement en faveur de leurs personnels afin de les attirer et de les fidliser. Plus largement, la reconversion des anciennes emprises hospitalires, parfois de grande ampleur et dun intrt historique et architectural marqu, intresse nombre dacteurs au premier rang desquels les communes, qui sont sensibles aux opportunits damnagement urbain quelle peut permettre.

463

Lenqute de la Cour a rpondu une demande de la commission des finances du Snat.

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A - Un enjeu financier mal connu


1 - Des rsultats dexploitation relativement modestes
Seule la moiti des tablissements publics de sant (476 sur 955) disposent dun budget annexe au titre dune dotation non affecte - dont la plupart des CHU-, comme le montre le tableau suivant. Proportion des structures hospitalires disposant dun budget DNA
Nombre de structures hospitalires 31 91 481 352 955 Nombre de budgets DNA dans la catgorie 26 32 241 177 476 Part relative des budgets DNA dans le total des structures hospitalires 84 % 35 % 50 % 50 % 50 %

Catgorie

Centres hospitaliers universitaires Centres hospitaliers spcialiss Centres hospitaliers Hpitaux spcialiss Total gnral

Source : direction gnrale des finances publiques comptes 2010

En labsence de rgles claires sur la rpartition entre le budget gnral et le budget annexe des tablissements - les charges sur les logements de fonction, les loyers verss par les associations, les produits de cessions sont, par exemple, parfois imputs dans le budget principal de ltablissement -, les comptes de la DNA sont dune fiabilit limite. Ils fournissent nanmoins des ordres de grandeur, relativement modestes. Selon les donnes fournies la demande de la Cour par la direction gnrale des finances publiques, les rsultats de la DNA se sont tablis en moyenne 83 M par an sur la priode 2002-2010, dont 25 M de rsultat dexploitation (gestion courante) et 57 M de produits nets de cessions. Trois tablissements totalisent 60 % des recettes dexploitation (hors cessions) de la DNA en 2009 : lAssistance publique-Hpitaux de Paris (28 M464), les Hospices civils de Lyon (16,5 M) et les Hospices de Beaune (10,2 M).
464

Dont 2,3 M de redevances pour brevets ou licences hors du champ de lenqute.

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Les centres hospitaliers universitaires (CHU) de Strasbourg, Lille, Marseille, Clermont-Ferrand et le centre hospitalier national dophtalmologie (CHNO) des Quinze-Vingts Paris (notamment propritaire du thtre parisien des Folies Bergre) sont ensuite les seuls bnficier de produits dexploitation suprieurs 1 M. A linverse, une quarantaine dtablissements prsentent en 2009 un rsultat de DNA dficitaire (pour un montant total un peu suprieur 1 M). Les produits de cessions restent en gnral dun montant limit et ne rsultent pas dune politique dtermine de valorisation. Ils intgrent cependant, au-del de la vente de biens de la DNA , celles danciens sites hospitaliers dsaffects, qui peuvent procurer des ressources parfois leves. Ainsi, lAssistance publique-Hpitaux de Paris, ces produits ont permis dautofinancer trs largement la construction de lhpital europen Georges Pompidou, comme le retrace dans le tableau cidessous. Cette situation est toutefois spcifique au march parisien. Le financement de lhpital europen Georges Pompidou
Site hospitalier Lannec Description du projet
Vente un investisseur priv (construction de logements, rsidence tudiante, EHPAD, commerces et bureau). Cession la Ville de Paris (cration dune cole), et la socit dconomie mixte Rive Gauche (SEM de la Ville de Paris) aprs un portage transitoire par la Caisse des dpts et des consignations (cration de logements sociaux, dappartements thrapeutiques, dquipements publics de proximit, etc.). Vente en lots, pour lessentiel la Croix Rouge (transfert du sige social) et la Ville de Paris (construction dun EHPAD, logements). Processus de vente non acheve.

Montant total des cessions


81,7 M

Boucicaut

65,5 M

Broussais

80 M dont 41 M finaliser avec la Ville de Paris

Total produits de cessions Investissement pour lhpital europen Georges Pompidou

227,4 M dont 186 M encaisss 285 M

Source : Assistance publique-Hpitaux de Paris.

2 - Des valeurs de march rarement values


Aucune estimation globale de la valeur actualise du patrimoine priv des hpitaux nest disponible, aucun recensement national nexistant mme au demeurant.

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Le montant total est inscrit au bilan des hpitaux pour sa valeur historique de 453 M465, mais il ne peut rendre compte de la valeur de march potentielle des biens concerns. Celle-ci dpend de multiples facteurs lis ltat du bien mis en vente, sa destination et au march immobilier local. Dune manire gnrale, cependant, ces valeurs de bilan de biens entrs en possession des hpitaux, parfois au Moyen-Age, apparaissent considrablement sous-estimes. Ainsi, en 2009, le montant des cessions dlments dactifs de la DNA par les 47 tablissements qui y ont procd sest lev 44,1 M. Leur valeur nette comptable ne reprsentait que 4 % de ce montant. Seuls quelques tablissements ont entrepris un recensement physique dtaill de leur patrimoine priv et fait raliser son estimation financire. Le patrimoine priv de lAssistance publique-Hpitaux de Marseille (AP-HM) a ainsi t valu 115 M466 et celui des Hospices civils de Lyon (HCL) 620 M467. LAssistance publique-Hpitaux de Paris (AP-HP), qui dispose du patrimoine le plus important quantitativement, mais dont le recensement dtaill a dbut plus tardivement, nen connat pas, en revanche, le potentiel de cession.

Donne direction gnrale des finances publiques 2010. Valeur 2003 hors sites hospitaliers dsaffects. 467 Valeur 2009 (y compris les sites hospitaliers dsaffects ou dsaffecter), correspondant notamment 132 immeubles en pleine proprit, 109 lots de coproprit, 68 ha de terrains urbains dont 55 ha Lyon et 565 baux de longue dure de terrains dassise des coproprits immobilires.
466

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Patrimoine priv de lAssistance publique-Hpitaux de Paris


Type de biens Terres agricoles et bois (rpartis dans 19 dpartements) Description Terrains agricoles Bois Rpartis dans 8 dpartements (Ilede-France + dpartements du Pasde-Calais et des Pyrnes Atlantiques) Rpartis dans 1 188 lots de coproprits et 75 immeubles Crches et tablissements scolaires Chteaux Htels Autres Nombre ou surface 588 ha 91 ha

Logements

2 764

Locaux commerciaux Autres biens immobiliers

173 19 3 2 22

Source : Assistance publique-Hpitaux de Paris.

Les valeurs vnales estimes peuvent, toutefois, tre loignes de la valeur de cession finale, tantt moindres tantt suprieures. Ainsi, en 2010, lAssistance publique-Hpitaux de Marseille a-t-elle vendu 13 M un terrain pralablement estim 1 M. Au contraire, une partie des terrains urbains des Hospices civils de Lyon est difficilement cessible leur valeur de march, car ils font lobjet de locations de longue dure aux propritaires des immeubles construits en surface. Sagissant dhpitaux dsaffects, la valeur nette comptable peut parfois tre suprieure au prix de vente si le bien a t rnov rcemment468, sil est soumis des contraintes architecturales ou ncessite des cots de transformation importants ou encore sil est situ en zone rurale o la valeur vnale du foncier est faible. Si elles peuvent ainsi, pour quelques tablissements richement dots, constituer un apport financier parfois trs apprciable, les recettes attendre dune meilleure gestion et dune valorisation plus active de ce patrimoine apparaissent, en tout tat de cause, globalement sans commune mesure avec limportance des ressources alloues par lassurance maladie au systme hospitalier public, dun montant prvisionnel, en 2011, de lordre de 55 Md.

Compte tenu de la dure damortissement trs longue parfois retenue - jusqu 80 ans -, il peut arriver que des tablissements dsaffects figurent au bilan pour un montant trs suprieur au produit de cession qui peut en tre espr.

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B - Une utilisation parfois contestable pour le logement des personnels


Le patrimoine priv a permis, par son importance, le dveloppement dune politique de logement en faveur du personnel au titre des fonctions occupes ou sur critres socio-professionnels. Limite dans la plupart des tablissements quelques appartements, cette utilisation apparat particulirement dveloppe dans les plus grands centres hospitalo-universitaires. Mal matrise, cette politique appelle des remises en ordre profondes. Le parc de logements dans le domaine priv des trois plus grands CHU
AP-HP Nombre de logements (hors immeubles sous bail emphytotique) HCL AP-HM

2 764

1 128

425

Source : Cour des comptes partir des donnes des tablissements cits (Assistance publique-Hpitaux de Paris document du conseil de surveillance de juin 2011 Hospices civils de Lyon recensement actualis fin 2011 Assistance publique-Hpitaux de Paris recensement de 2003)

1 - La drive des logements de fonction


Les logements de fonctions, en nombre trs variable selon les tablissements (1 142 lAssistance publique-Hpitaux de Paris, 94 aux Hospices civils de Lyon, 87 lAssistance publique-Hpitaux de Marseille, 25 aux CHU dAmiens et de Clermont-Ferrand), peuvent tre attribus pour ncessit absolue de service ou pour utilit de service469. Leurs modalits dattribution nont t prcises, sagissant des catgories dagents ligibles et des conditions financires, que par un dcret du 8 janvier 2010 et deux arrts dapplication du mme jour, pris, 24 ans plus tard, en application de larticle 77 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique hospitalire.

La liste des catgories de personnes bnficiant dune concession de logement par ncessit absolue de service est fixe rglementairement et comprend en particulier les directeurs dhpitaux ; celles des bnficiaires de logement par utilit de service est dfinie par les directeurs dtablissement.

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Ces textes ont consolid une conception trs extensive des logements de fonction dans le secteur hospitalier. Le logement de fonction pour ncessit absolue de service est, en effet, en principe, la contrepartie dune contrainte exorbitante de droit commun pesant sur un agent public, en lespce une prsence pouvant tre considre comme obligatoirement constante sur le lieu de travail470. Or le dcret du 8 janvier 2010 ne prcise pas le nombre minimal de jours de garde requis pour les personnels de direction de la fonction publique hospitalire471 et nimpose pas que le logement ainsi attribu soit situ dans lenceinte de lhpital o ces derniers ont t nomms. Il entrine ainsi le fait que le lien entre attribution dun logement de fonction par ncessit absolue de service et la continuit du service public sest largement distendu : 80 % des directeurs dhpital de l'Assistance Publique-Hpitaux de Paris et des Hospices civils de Lyon sont logs en dehors des sites hospitaliers et 50 % l'Assistance Publique-Hpitaux de Marseille. Lattribution aux agents non logs dune indemnit compensatrice mensuelle, dun montant brut Paris de 1 828 par mois, en tmoigne galement. Sagissant des logements attribus pour utilit de service, les dispositions du dcret du 8 janvier 2010 ont oblig certains tablissements (lAssistance publique-Hpitaux de Paris et les Hospices civils de Lyon essentiellement, mais galement, dans des proportions moindres, nombre de petits hpitaux) faire voluer leurs pratiques : les agents ainsi logs devront dsormais verser un loyer472. Celui-ci sera cependant fix par lassemble dlibrante de ltablissement473, et non pas dtermin par les services de la direction gnrale des finances publiques, comme pour les oprateurs de lEtat, bien que, depuis la loi Hpital, sant, patients, territoire du 21 juillet 2009, les tablissements publics de sant soient devenus des tablissements publics de lEtat. Alors mme que lobjectif dans la fonction publique dEtat est de supprimer progressivement les logements attribus pour utilit de
Conseil dEtat, Ass, 2 dcembre 1994, n 147 962, Prfet de la rgion Nord-Pasde-Calais. 471 3 379 agents au 31 dcembre 2010. 472 Le dlai accord aux tablissements pour se mettre en conformit avec ces nouvelles dispositions a t rallong dun an (11 janvier 2013) par le dcret n 20112031 du 29 dcembre 2011. 473 Soit sous forme de forfait en fonction du niveau de rmunration, soit daprs la valeur locative servant de base la taxe dhabitation, ou, le cas chant, daprs la valeur locative relle.
470

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service, la fonction publique hospitalire conforte ainsi ce type dattribution. Si les particularits du fonctionnement hospitalier peuvent expliquer cette singularit, encore convient-il que les rgles en soient plus rigoureusement prcises, quil sagisse des fonctions pouvant tre concernes ou des conditions financires de mise disposition dun logement. Lvolution des moyens de communication et de transport, la contradiction de moins en moins admissible entre laffirmation dune ncessit lie la continuit de service public et le dveloppement des logements hors sites hospitaliers et les drives potentielles dun tel systme davantages en nature doivent conduire remettre en cause un dispositif devenu un simple avantage de rmunration et non plus loutil indispensable la ralisation dune mission de service public. Il est impratif, tout le moins, de rserver les logements attribus pour ncessit absolue de service aux seuls directeurs de sites hospitaliers et non lensemble de leurs collaborateurs, aux responsables de services fonctionnels ou aux cadres mis disposition dautres administrations, et de les situer obligatoirement au sein de ltablissement de sant.

2 - Lattribution de logements sur critres socio-professionnels


Pour rpondre des contraintes de recrutement du personnel dans un contexte de march immobilier onreux, quelques tablissements logent une partie de leurs agents sur critres sociaux dans leur parc priv. Les hpitaux peuvent aussi signer des conventions avec des organismes HLM (parfois titre gratuit, comme les Hpitaux universitaires de Strasbourg). Les Hospices civils de Lyon disposent dun parc priv important de prs de 1 500 logements pour leur personnel. Si ltablissement affiche une politique de logement social avec un abattement de loyer de 20 % par rapport aux prix du march474, les modalits dattribution des logements restent peu lisibles : pas de commission dattribution associant la direction des ressources humaines, critres de revenus et de priorit non affichs. 15 % des logements sont occups par des personnes qui ne sont pas des salaris des Hospices civils de Lyon et 19 % sont vacants, essentiellement pour travaux ou projets de cessions.
En application dune dlibration du conseil dadministration des Hospices civils de Lyon du 16 dcembre 1988, cet abattement vaut non seulement pour le personnel en activit, mais galement pour le personnel retrait et le conjoint survivant.
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Toutefois, la problmatique des logements des personnels est essentiellement parisienne. Le centre hospitalier national dophtalmologie (CHNO) des Quinze-Vingts possde un peu plus de 150 logements la fois dans son domaine priv et sous forme de bail emphytotique avec un bailleur social. Il loge ainsi prs dun tiers de son personnel non mdical. Tous les logements sont proximit immdiate de ltablissement et occups par des agents du CHNO. Les loyers sont 50 % infrieurs au prix du march et une clause de fonction dans ltablissement est prvue depuis peu dans les contrats de location. Cest cependant surtout l'Assistance Publique-Hpitaux de Paris qui dploie, avec une particulire ampleur, une telle politique. Cet tablissement dispose de plus de 11 000 logements475. Son patrimoine, constitu pour une faible part de logements situs lintrieur des sites hospitaliers, comprend surtout un important parc priv et un nombre plus lev encore de logements rservs chez diffrents bailleurs sociaux au moyen de droits de rservation et de baux emphytotiques quelle a pu consentir sur des terrains lui appartenant. Le parc de logements de l'Assistance Publique-Hpitaux de Paris en 2010476 (nombre de logements)
Domaine public Domaine priv Bail emphytotique (auprs de bailleurs sociaux) Droit de rservation (auprs de bailleurs sociaux) Logements dans des cits du personnel Foyers infirmiers (chambres) Total
Source : Assistance publique-Hpitaux de Paris.

1 251 2 764 4 118 2 455 386 454 11 428

Limportance de ce parc permet l'Assistance Publique-Hpitaux de Paris den utiliser une partie pour attirer les professionnels de sant dont le recrutement connat des tensions rcurrentes, en particulier les infirmires, mais galement dautres personnels paramdicaux comme les manipulateurs radio ou les masseurs kinsithrapeutes. Au 1er semestre 2011, 23 % des nouvelles attributions ont ainsi t effectues
Les effectifs de lAssistance publique-Hpitaux de Paris stablissent environ 90 000 agents. 476 Seuls les logements de la DNA (domaine priv) et ceux rservs chez des bailleurs sociaux en contrepartie de la conclusion de baux emphytotiques ou dachat de droits de rservation relvent du patrimoine priv de lAssistance publique-Hpitaux de Paris.
475

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au bnfice de ces catgories pour lesquels lAP-HP a besoin de renforcer son attractivit. Ltablissement cherche plus largement, en remdiant la chert des loyers dans la rgion parisienne477, faciliter le logement de ses personnels proximit des tablissements o ils travaillent. Cette politique nest pas en soi anormale, ds lors quelle permet effectivement de rpondre des problmatiques de ressources humaines qui ne peuvent tre rsolues par ailleurs compte tenu des rgles de rmunration dans la fonction publique. Toutefois, elle doit tre clairement dfinie, lisible dans ses objectifs et rigoureuse dans ses critres. Il importe aussi quelle soit value dans la charge quelle reprsente comme dans ses rsultats. En lespce, son cot global nest pas connu. Pour lestimer, il conviendrait danalyser non seulement les dpenses de maintenance et de rnovation du domaine priv, mais aussi la charge reprsente par les loyers impays, les montants verss au titre des droits de rservation478, les subventions directes des constructeurs sociaux ainsi que lapport reprsent par les baux emphytotiques consentis conditions avantageuses, ou encore le montant des travaux raliser lexpiration de ces baux lorsque les bailleurs n'ont pas entretenu le patrimoine. Il n'est pas certain, par ailleurs, que cette politique remplisse le volet social de son objectif. Ainsi, les cots des projets immobiliers sont tels, non seulement Paris et en petite couronne, mais galement dans toutes les zones attractives dIle-de-France, que le type de logements que les bailleurs sociaux peuvent proposer dans le cadre de baux emphytotiques ou de droits de rservation dpasse de plus en plus frquemment les capacits financires des agents qui ont le plus de difficults se loger. En outre, un tiers des personnes ainsi loges dans ce parc ne sont pas, ou ne sont plus, des agents de l'Assistance Publique-Hpitaux de Paris : 28 % du total des locataires dans le domaine priv, 31 % dans les btiments sous baux emphytotiques et 42 % dans les logements de bailleurs sociaux pour lesquels elle a achet des droits de rservation, soit un total de 2 846 personnes. Un tel constat ne peut que conduire sinterroger sur la pertinence de la politique mise en uvre.

Les loyers du parc priv de lAssistance publique-Hpitaux de Paris sont de 40 50 % infrieurs aux loyers libres hors charges. 478 Montant moyen par logement de 60 000 100 000 Paris, 45 000 en grande banlieue.

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C - Des intrts complexes concilier


Le patrimoine hospitalier est indissociable de lhistoire : histoire de la mdecine, histoire architecturale, histoire des communes et de leurs administrs. Dans ce contexte, les oprations de reconversion ont une importance symbolique forte et se rvlent dune grande complexit.

1 - Les limites du remploi pour dautres activits sanitaires et sociales


La libration demprises foncires de taille souvent importante a dabord reprsent une opportunit pour la rorganisation de loffre sanitaire et sociale sur un territoire donn. Les anciens btiments hospitaliers ont frquemment t rutiliss pour accueillir des institutions sanitaires spcialises (soins de suite, psychiatrie, etc.), mdico-sociales (pour personnes ges ou handicapes) ou sociales (centres daccueil pour enfants dsocialiss ou personnes fragilises), avec le double avantage dune continuit de vocation et du maintien de lemploi local. Ce mouvement a atteint ses limites. En effet, la plupart de ces activits ncessitent dsormais des locaux adapts leurs besoins spcifiques, notamment pour laccueil des personnes ges. Or les normes daccessibilit et de prise en charge sont souvent incompatibles avec larchitecture de btiments anciens. De mme, la proximit des plateaux techniques des grands centres hospitaliers, dsormais reconnue comme minemment souhaitable, rend difficile une implantation en zone rurale ou montagneuse loigne de ces derniers. Dans ce contexte, lerreur qui a consist nagure ajuster lactivit de substitution aux contraintes des btiments disponibles, au dtriment de lefficacit de la prise en charge et de lefficience de la gestion, ne doit pas tre ritre. Ce sont dsormais les exigences propres de lactivit susceptible dy tre rimplante ou cre qui doivent dterminer, sous le contrle des agences rgionales de sant (ARS), la dcision de rutilisation ventuelle de btiments de court sjour dsaffects, et non les enjeux locaux conomiques et demploi qui doivent trouver dautres solutions.

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2 - Le rle cl des collectivits territoriales


La dsaffectation de btiments hospitaliers au cur des villes, sur des emprises souvent trs vastes, constitue un enjeu majeur de ramnagement urbain pour les collectivits locales. Ces collectivits entendent ainsi matriser la nature et le calendrier des oprations de reconversion en fonction de leurs besoins et jouent, cet gard, de leur capacit influer sur les projets de valorisation du patrimoine des hpitaux. Les communes ou leurs communauts dtiennent, en effet, les comptences en matire durbanisme (comptence dlaboration des plans locaux durbanisme, doctroi des permis de construire) et peuvent exercer leur droit de premption. A Paris, par exemple, les emprises hospitalires font partie des zones rserves pour limplantation de grands services urbains qui ont pour objet de rassembler les quipements et services publics ncessaires au fonctionnement de la ville. La concrtisation dventuelles oprations de cession pour dautres utilisations ncessite donc que le plan local durbanisme soit modifi ou rvis. Or les intrts de lhpital et de la collectivit ne sont pas toujours convergents, mme si le maire, qui ne lest plus de droit, est encore aujourdhui prsident du conseil de surveillance dans la plupart des tablissements publics de sant. Pour sa part, le directeur de ltablissement cherche maximiser le produit des cessions, alors que la collectivit peut souhaiter le minimiser, soit parce quelle se porte acqureur, soit parce quelle souhaite quy soient construits des logements sociaux ou des quipements collectifs ou quy soient raliss des espaces verts - autant dlments rduisant la charge foncire dun terrain et donc le prix de vente pour lhpital. Les exemples sont multiples. Ils concernent de grandes mtropoles, pour des projets majeurs sur les plans financier et urbanistique (lhpital Saint-Vincent-de-Paul Paris, le site de La Grave Toulouse), mais aussi, frquemment, des tablissements de plus petite taille ou en zone rurale (ainsi le sanatorium dsaffect depuis 1996 de Pierrefeu-du-Var dpendant du centre hospitalier de Toulon). Les diffrents exemples de projets de valorisation de sites hospitaliers dsaffects tudis par la Cour montrent que la qualit des changes avec les collectivits et lanticipation des difficults pouvant se poser est dterminante pour leur russite.

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Dans cette perspective, les nouveaux positionnements respectifs du maire et du directeur aprs la loi portant rforme de lhpital et relative aux patients, la sant et aux territoires du 21 juillet 2009 (HPST), conjugus laccroissement des contraintes financires des hpitaux, devraient faire voluer la nature du dialogue des tablissements hospitaliers avec les communes, dans le sens dun meilleur quilibre, pour trouver un compromis protgeant au mieux lintrt gnral.

II - La valorisation du patrimoine : un dfi difficile pour les tablissements


Les tablissements qui disposaient dune dotation non affecte ont eu tendance profiter de cette rente, fruit de lhistoire, sans se proccuper, en rgle gnrale, de son optimisation. Toutefois, leurs difficults financires croissantes les amnent dornavant chercher mettre en place une politique de valorisation plus affirme.

A - Une prise de conscience rcente et ingale


1 - Une gestion traditionnellement passive du patrimoine priv
Pendant longtemps les biens du domaine priv, au demeurant souvent mal entretenus, ont t mis en location dans des conditions peu avantageuses et les sites dsaffects abandonns, totalement ou partiellement, utiliss pour accueillir des activits supports (telles les blanchisseries, services administratifs ou ateliers) pour lesquelles ils sont inadapts ou encore laisss gratuitement disposition de partenaires externes, dune grande diversit (organismes de recherche, associations, etc.). Le souhait de ne pas se dfaire de ce patrimoine faisait traditionnellement partie de la culture hospitalire au nom du bien sacr des pauvres 479. Dans de nombreux tablissements, le patrimoine priv est encore aujourdhui mal connu, la fois en termes physique et financier, gr sans objectif doptimisation des recettes et sans perspective globale damlioration de sa contribution la ralisation des projets ports par ailleurs. Son rendement rel nest pas apprci de manire rigoureuse.
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Selon louvrage Vignobles et hpitaux de France publi en 1998 par la Socit franaise dhistoire des hpitaux.

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Les responsables hospitaliers raisonnent en effet en termes de cots et recettes marginaux pour apprhender les bnfices de la DNA, ce qui exclut la prise en compte de lensemble des cots associs ces biens, y compris le cot dopportunit que reprsente le fait de les conserver, alors que le produit de leur vente pourrait participer au financement des investissements ou au dsendettement des tablissements. La question des vignobles est particulirement emblmatique de cet tat desprit. Si la plupart des hpitaux ont cd avec le temps leurs domaines viticoles480, notamment les Hpitaux universitaires de Strasbourg et le centre hospitalier universitaire (CHU) de Bordeaux en 2006, certains subsistent, avec des rsultats trs ingaux. Le CHU de Dijon, propritaire de 23 ha de vignes, en retire 90 000 de recettes par an, lensemble tant mis en fermage et requrant donc peu dinvestissement. Les vignobles des Hospices de Nuits Saint-Georges, dans la mme rgion mais avec des appellations plus prestigieuses, ont rapport 1,3 M de recettes en 2010 pour 12,5 ha de vignes, mais leur exploitation en direct oblige toutefois ltablissement maintenir des installations et du personnel ddis et le rsultat de la DNA na t que de 0,45 M. Les Hospices de Beaune ont, pour leur part, fait le choix de professionnaliser cette activit : ils bnficient dun domaine viticole important (70 ha) et dune forte notorit qui procurent des recettes de lordre de 7 M par an.

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19 tablissements possdaient cependant encore en 1998 des domaines viticoles, selon louvrage Vignobles et hpitaux de France prcit.

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La gestion du domaine viticole des Hospices de Beaune : un cas atypique


La notorit des Hospices de Beaune est principalement lie son domaine viticole, qui stend sur 70 ha dont 61 ha dappellations Premier cru et Grand cru. Lessentiel de ce domaine est exploit directement par les Hospices et les produits sont commercialiss dans le cadre dune vente aux enchres annuelle. Cest une activit en soi pour lhpital qui emploie ce titre 22 vignerons temps plein et investit rgulirement dans des infrastructures ncessaires lactivit viticole. La vente des vins sest professionnalise au cours des annes 2000, avec notamment le choix dun commissaire priseur par appel doffres. Les Hospices de Beaune se dmarquent par limportance des bnfices dgags par leur DNA (2 M en 2010 ; 3,3 M en 2009 dont lessentiel tient lactivit viticole, le reste rsultant de lexploitation du Muse de lHtel Dieu et dautres lments du patrimoine comme des forts et des immeubles dhabitation) par rapport leur budget hospitalier consolid (67 M). Lexploitation de ce patrimoine permet aux Hospices de Beaune, non seulement den assurer la conservation, mais galement den tirer des revenus mme de financer, sans sendetter, une partie des investissements ncessaires la modernisation des structures hospitalires et laccueil des patients (31 M de disponibilits figuraient au bilan au 31 dcembre 2010).

2 - Une attention encore ingalement dveloppe


Si, depuis quelques annes, les directions hospitalires sintressent davantage mobiliser lensemble des ressources susceptibles de financer les dpenses dinvestissement et de participer au dsendettement de leurs tablissements, cette dmarche est encore ingalement avance comme en tmoigne lanalyse des actions conduites par les trois principaux le centre hospitalier universitaire (CHU).

a) Les Hospices civils de Lyon


Les Hospices civils de Lyon, confronts un dficit hors DNA de 94 M en 2008, mettent en uvre un plan de retour lquilibre dont font partie intgrante les gains raliss par une politique immobilire active.

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Dans le cadre dun schma directeur immobilier, une politique de cession de grande ampleur a t engage, couple des objectifs doptimisation de la gestion : augmentation des loyers, rduction des taux de vacance, examen de la situation des logements soumis la loi de 1948, normalisation progressive de la situation des locaux mis disposition de manire gratuite ou prfrentielle. Un inventaire prcis et chiffr du patrimoine priv a t ralis et des critres darbitrage ont t dfinis pour la cession ou la conservation des immeubles dhabitation. La politique de valorisation concerne galement les biens hospitaliers dsaffects comme lHtel Dieu.

La reconversion de lHtel-Dieu Lyon


LHtel-Dieu de Lyon est un btiment hospitalier datant du XVIIme sicle qui, aprs transfert de toutes ses activits mdicales dans des structures plus modernes, a ferm en dcembre 2010. Sa reconversion a fait lobjet dtudes et de discussions depuis plusieurs annes au sein dun comit de pilotage associant le directeur gnral des Hospices civils de Lyon, le maire et prsident du Grand Lyon et le prsident de la commission mdicale dtablissement. Un compromis de bail construction pour 94 ans a t sign en fvrier 2011 avec un acqureur qui doit reconvertir le site hospitalier en un complexe accueillant un htel de luxe, des bureaux, des commerces, un centre de confrence et un muse de mdecine. Le faible rendement financier de lopration pour les Hospices civils de Lyon (90 M capitaliss sur toute la priode de 94 ans) est expliqu par limportance du cot de reconversion qui pse sur le repreneur du fait notamment des contraintes architecturales lies au classement des btiments au titre des monuments historiques.

Les rsultats de la DNA des Hospices civils de Lyon sont passs de 10 M en moyenne par an entre 2004 et 2006 18,9 M en 2009 et 32,4 M en 2010 (dont 64 % de produits de cession). En 2011 et 2012, un rsultat net de prs de 40 M est attendu notamment grce une opration de cession dun portefeuille dimmeubles. Lintgralit des recettes dgages par la DNA est affecte au financement des investissements de lhpital.

b) LAssistance publique-Hpitaux de Marseille


Linventaire ralis en 2003 par l'Assistance Publique-Hpitaux de Marseille a permis de dtailler ltendue du patrimoine, son tat

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doccupation, son tat dentretien et la valeur vnale et locative des biens. La stratgie immobilire dfinie en 2008 est prioritairement axe sur les cessions dont les produits se sont levs 15 M en 2010 et devraient atteindre 20 M en 2011, ltablissement prvoyant 92 M de recettes entre 2009 et 2014. Cette politique de cessions a pour corollaire une rduction substantielle des logements mis disposition des agents, lAP-HM considrant que le march immobilier marseillais permet ses salaris de se loger des conditions acceptables dans le secteur priv. La valorisation du patrimoine dsaffect est plus complexe. Le regroupement des activits hospitalires sur les deux sites principaux de La Timone et de lHpital Nord a permis un certain nombre doprations de cessions : lHtel-Dieu a t vendu la ville de Marseille en 2007 pour 9,9 M et le centre dentaire Gaston Berger devrait galement tre cd. Lhpital Sainte-Marguerite doit tre reconverti en un site de soins de suite et de radaptation et de griatrie. En revanche, lhpital Salvator, au sud de la ville, fait, pour partie, lobjet de projets de reconversion pour des activits mdicales ou mdico-sociales. Ces projets, ports notamment par des mdecins, ont t conduits sans concertation pralable avec lagence rgionale de sant et nont pas encore dmontr leur pertinence en termes dorganisation territoriale de loffre de soins et de viabilit financire.

c) LAssistance publique-Hpitaux de Paris


L'Assistance Publique-Hpitaux de Paris na pas eu jusqu prsent de stratgie explicite de valorisation de son patrimoine priv alors mme que les enjeux financiers taient importants et que sa situation financire ncessite de mobiliser toutes les recettes annexes envisageables481. Les plans stratgiques 2001-2004 et 2005-2009 nont pas trac dorientations densemble. Seul tait inscrit dans le premier plan un objectif daugmentation du nombre de logements pour le personnel, mais sans quen soient prcises les modalits de mise en uvre. Pour autant, de nombreuses cessions sont intervenues ces dix dernires annes, pour un montant total de 343 M, lessentiel (254 M)
481 LAssistance publique-Hpitaux de Paris a affich en 2010 un dficit de 70 M et une dette de plus de 2 Md pour un budget de 6 Md.

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portant sur des sites hospitaliers dsaffects. Dans le domaine de la DNA , les ventes ont concern les biens les plus loigns de lactivit hospitalire (thtre Mogador, mosque de Bobigny, terrains agricoles ou urbains, etc.). Mais, durant cette mme priode, lAssistance publique-Hpitaux de Paris a galement procd des acquisitions, notamment foncires pour la construction de logements et de lots de coproprit pour un montant total de 19 M. Le nouveau plan stratgique 2010-2014 prvoit de mettre en uvre une politique active et cadence de cessions et une politique tarifaire adapte et conforme la rglementation pour les activits locatives du domaine priv. Un premier document visant dfinir une stratgie patrimoniale densemble a t prsent au conseil de surveillance le 15 juin 2011. Semble ainsi se dessiner une stratgie plus affirme de valorisation globale (patrimoine hospitalier et patrimoine non affect), mme si les objectifs-cibles ou encore le rythme des oprations de cession napparaissent pas encore clairement.

B - Une politique dlicate mettre en uvre


Pour dvelopper une politique patrimoniale active, les tablissements doivent surmonter plusieurs dfis : dfinition dune stratgie de valorisation claire, mobilisation dexpertise, matrise de lencadrement juridique et des contraintes techniques.

1 - La dfinition dune stratgie patrimoniale


La dtermination dune stratgie est indispensable pour guider les arbitrages entre conservation ou cession des biens. Plusieurs options sont en effet possibles. Un tablissement dficitaire peut tre incit cder un bien si son rendement est infrieur au cot de lemprunt. Il peut choisir de procder des ventes en blocs, en privilgiant la perception dune recette rapide, ou au contraire vendre par lots pour ne pas dsquilibrer un march local. Un tablissement en quilibre pourra avoir un raisonnement diffrent et choisira darbitrer entre cession et conservation en fonction de leur rendement respectif. La stratgie dfinie doit, en tout tat de cause, faire lobjet dune formalisation et dune large publicit : laboration dun schma directeur spcifique, dlibration du conseil de surveillance, communication auprs des salaris et des diffrentes parties prenantes. Ce nest cependant que rarement le cas, les oprations tant le plus souvent gres

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au coup par coup, sans vision densemble, au gr des opportunits ou en fonction des contraintes financires du moment. Llaboration dun document dorientation de la politique immobilire dfinissant ses objectifs, les critres darbitrage entre optimisation et cession, et les modalits de mise en uvre, notamment en termes de calendrier, devrait devenir une annexe obligatoire des contrats pluriannuels dobjectifs et de moyens entre les tablissements et les agences rgionales de sant. Un tel dispositif permettrait de davantage recourir aux possibilits ouvertes depuis la loi du 17 fvrier 2009 pour lacclration des programmes de construction et dinvestissement publics et privs482 en scurisant les chances des oprations. Les tablissements publics de sant peuvent, en effet, dsormais anticiper le dclassement dun btiment hospitalier jusqu trois ans avant le dpart effectif des services, ce qui permet danticiper la vente, voire lencaissement dune partie des produits de cessions. Toutefois, rares sont encore les tablissements qui font usage de cette facult483 et les promoteurs immobiliers restent hsitants sengager trop en amont de la libration des services hospitaliers du fait des possibilits de drive des dlais de construction des nouveaux btiments prvus pour accueillir les activits transfres.

2 - Lacquisition dune comptence immobilire spcifique


La question de la comptence se pose diffremment selon les catgories dtablissements. L'Assistance Publique-Hpitaux de Paris, les Hospices civils de Lyon et lAssistance Publique-Hpitaux de Marseille sont dots dun patrimoine priv important et confronts des problmatiques rcurrentes de reconversion de sites hospitaliers, mais ils disposent des comptences internes ncessaires la gestion du patrimoine. Les autres centres hospitaliers universitaires nont, le plus souvent, pas un service spcifique, mais peuvent sappuyer sur un charg de mission en charge de la DNA si la composition du patrimoine le justifie. Les oprations de valorisation danciens sites hospitaliers sont
Article L. 6148-6 du code de la sant publique qui renvoie larticle L. 2141-2 du code gnral de la proprit des personnes publiques. 483 Lusage de ces nouvelles dispositions juridiques peut aussi prsenter un risque financier pour ltablissement qui devra indemniser lacqureur sil ne parvient pas dsaffecter le site dans le dlai de trois ans.
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alors, en gnral, suivies en direct par le directeur gnral et lquipe de direction (directeur des finances, directeur des travaux notamment). Les petits tablissements, dots dun patrimoine priv limit ou inexistant, ne sont confronts que de manire ponctuelle une opration de cession et ne disposent pas des personnels comptents en interne. Pour mener bien des oprations complexes, la plupart des tablissements doivent donc se tourner vers des prestataires de services spcialiss que ce soit pour recenser le patrimoine existant, dfinir une stratgie de valorisation ou la mettre en uvre. Llaboration des cahiers des charges demeure cependant une tche assumer directement sans que les comptences de ltablissement soient toujours hauteur de problmatiques parfois complexes. La mutualisation entre tablissements, permettant aux plus petits dentre eux de profiter de lexprience dveloppe par dautres plus importants peut cet gard tre un moyen de partager les comptences.

3 - Une matrise ncessaire des contraintes juridiques et techniques


Les oprations de valorisation du patrimoine priv peuvent se heurter des difficults lies lencadrement rglementaire des processus de cession et des servitudes lies son origine (dons et legs), le plus souvent surmontables, mais qui peuvent en revanche allonger les dlais de cessions et parfois peser sur le prix de vente.

a) Des incertitudes juridiques sur le rgime des cessions


Depuis la loi hpital, patients, sant, et territoires du 21 juillet 2009 (loi HPST), le directeur dtablissement est comptent pour conclure les acquisitions, alinations, changes d'immeubles et leur affectation ainsi que les baux de plus de dix-huit ans, aprs concertation avec le directoire et avis du conseil de surveillance. Ces dcisions de gestion immobilire sont excutoires ds leur rception par lagence rgionale de sant. Lacte de dclassement du bien est galement de la comptence du directeur, mme si celle-ci est encadre. En effet, les biens du domaine public, cest--dire affects au service public comme cest le cas pour un btiment hospitalier, sont inalinables. Avant de procder une cession pour un autre usage quun service public, ltablissement doit donc sassurer que le btiment a t dsaffect matriellement et dclass par un acte juridique spcifique.

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Le rle de France Domaine dans la cession des biens hospitaliers et la dtermination du prix de mise en vente nest pas dfini clairement. Plusieurs questions demeurent poses depuis le changement de statut des tablissements publics de sant sur le caractre obligatoire ou non de lavis, le champ de lavis (uniquement sur les conditions financires de lopration ou plus largement sur son opportunit comme cest le cas pour lEtat), la porte de lavis et sur la ncessit ou non quil soit conforme. De manire gnrale, les consquences de la loi hpital, patients, sant, et territoires du 21 juillet 2009 sur lencadrement juridique des oprations immobilires des tablissements de sant nont pas t anticipes. Leur nouveau statut dtablissement public dEtat a en effet des consquences en termes de cessions, mises bail, acquisitions, changes et autorisations durbanisme. Les incertitudes sur ltat du droit applicable ont pu freiner les projets de mise en vente de certains tablissements. Elles sont galement sources potentielles de contentieux sur toutes les transactions immobilires (acquisitions comme cessions) ralises depuis le 21 juillet 2009 et les autorisations durbanisme arrtes depuis cette date sur les biens hospitaliers. Un groupe de travail a t tardivement mis en place au premier semestre 2011 par le ministre de la sant pour clarifier ce cadre juridique et devrait permettre de prciser certaines rgles. Il importe que ces clarifications indispensables puissent tre dsormais apportes dans les meilleurs dlais.

b) La rvision des conditions et charges lies aux dons et legs


La mconnaissance par les tablissements du droit applicable aux servitudes qui psent sur les dons et legs, les plus courantes tant linalinabilit et la destination (affectation du don une fonction prcise), a souvent fait hsiter les tablissements raliser des oprations de cessions. Or les dispositions du code de la sant publique et du code civil permettent de rviser (par une procdure soit administrative soit judiciaire) les conditions dun legs ou dune donation lorsque lexcution de la condition ou de la charge est devenue extrmement difficile ou srieusement dommageable . La jurisprudence est dailleurs plutt favorable aux tablissements et considre, par exemple, que la condition dinalinabilit ne peut tre perptuelle. Un bien lgu et grev de conditions peut ainsi tre cd ds lors que les conditions dune activit de soins de qualit ne sont plus

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runies et que les produits de la cession sont affects un nouvel investissement hospitalier. Il en est all ainsi de lhpital Boucicaut de lAssistance Publique-Hpitaux de Paris, lgu par la veuve du fondateur du Bon March, dont le produit de la vente a t employ la construction de lhpital europen Georges Pompidou.

III - La ncessit dun pilotage national et rgional plus affirm


Alors que la trs grande majorit des tablissements publics de sant ne peuvent pas russir seuls une politique de valorisation de leur patrimoine priv, limplication des administrations centrales et rgionales sur ces sujets na longtemps pas t la hauteur des enjeux. Le plan Hpital 2007 (2003-2007) qui a contribu accrotre les surfaces hospitalires et dsaffecter danciens sites hospitaliers, na ainsi que trs marginalement pris en compte la cession de ces derniers dans le financement des investissements nouveaux. Des initiatives ont, toutefois, t prises, tardivement, mais des modes de pilotage plus efficaces sont encore dfinir.

A - Des initiatives tardives et limites


Les administrations centrales et les agences rgionales de lhospitalisation (ARH) puis de sant (ARS) ne se sont longtemps pas intresses la valorisation du patrimoine priv. Les directions concernes - direction gnrale de loffre de soins (DGOS) au ministre de la sant et direction gnrale des finances publiques (DGFIP) au ministre charg du budget - nont pas cherch ensemble obtenir une vision patrimoniale fiable, ni sur un plan comptable ni en termes dinventaire physique. Lanalyse de la situation financire des tablissements faite par les agences rgionales se focalise encore sur les rsultats dexploitation et non sur les bilans qui permettraient dapprhender ltat de lactif et dentrer dans une logique de gestion patrimoniale. Un pilotage plus actif des dossiers immobiliers a toutefois cherch rcemment saffirmer : un outil de recensement du patrimoine est en cours de mise en uvre et la dmarche exprimentale dappui la valorisation de leur patrimoine propose aux tablissements a t tout dernirement amplifie.

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1 - Linventaire physique gnral : un projet lourd et encore inabouti


Il nexiste pas dinventaire national du patrimoine immobilier des hpitaux, affect aux soins ou non. Aussi la direction gnrale de l'offre de soins (DGOS) a-t-elle conduit, avec laide de lAgence nationale dappui la performance (ANAP), en 2010 un groupe de travail charg dlaborer un outil de recensement de ce patrimoine. Le dveloppement informatique a t confi lAgence technique de linformation sur lhospitalisation (ATIH). Cet outil de recensement qui devrait tre dploy en 2012 nest pas spcifique au patrimoine priv mais vise, au premier chef, la gestion par les tablissements de lensemble de leur patrimoine hospitalier avec 60 indicateurs rpartis selon 4 axes484. Il ne constitue pas simplement un inventaire normalis et consolid des biens concerns, pralable pourtant indispensable la mise en uvre dune politique patrimoniale, mais correspond plutt un observatoire de la gestion immobilire hospitalire. Sa mise en uvre est trs lourde et dpend directement de la capacit et la motivation des tablissements alimenter la base de donnes. Les tablissements de taille modeste nauront probablement pas les moyens internes pour renseigner les indicateurs demands. La russite de cet outil suppose la mise en place dun certain nombre de pr-requis recenss par lAgence nationale dappui la performance : identifier des rfrents dans chaque tablissement et chaque agence rgionale de sant, mettre en place une animation du rseau de rfrents, et, enfin, crer, grce cet inventaire, un outil de pilotage pour les tablissements de leur politique patrimoniale en permettant le parangonnage entre tablissements comparables.

2 - Lexprimentation dune dmarche daide la valorisation


Depuis 2006, la Mission nationale dappui linvestissement hospitalier (MAINH) au sein du ministre de la sant avait initi une dmarche dexprimentation, en collaboration avec la Mission pour la ralisation des actifs immobiliers (MRAI) du ministre de la dfense, qui
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Matrise des risques rglementaires, sanitaires et techniques ; adaptation fonctionnelle des locaux ; performance environnementale ; matrise des cots immobiliers et de la valeur du patrimoine.

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dispose dune grande exprience au titre des emprises militaires, pour assister, dans un premier temps, deux tablissements hospitaliers (Toulon et Blois), puis quatre autres tablissements (Dunkerque, Voiron, Grasse et Courcouronnes) dans leur projet de reconversion de sites. LAgence nationale dappui la performance, qui a remplac la MAINH en octobre 2009, a poursuivi ces projets. Le mode opratoire repose sur lappel un prestataire priv pour laborer une tude de reconversion (diagnostic, scnarii, cahier des charges pour le scnario cible) et sur lorganisation des discussions avec les collectivits locales et les autres acteurs du projet damnagement. LAgence nationale dappui la performance assiste techniquement le directeur dtablissement et prend sa charge lintgralit des frais dtude. Ltat davancement des quatre dossiers ne permet pas de juger de lefficacit de cet accompagnement, puisquaucun des projets de cession na encore abouti une vente effective, mme si ceux de Dunkerque et Courcouronnes font aujourdhui lobjet dun compromis de vente. Avant quun bilan complet nait pu tre ainsi dress, un nouvel appel projet a t lanc en juillet 2011 pour accompagner une douzaine dtablissements. Pour la premire fois, la contractualisation est tripartite et associe galement les agences rgionales de sant. Dores et dj, plusieurs tablissements ont fait part de leur intrt, attestant dun fort besoin de soutien et dappui.

B - Un mode de pilotage et dassistance construire


Si la prise de conscience des enjeux lis une gestion plus active du patrimoine hospitalier se dveloppe progressivement, les objectifs de cette politique et le mode de pilotage restent dfinir et mettre en uvre.

1 - Le pralable : la dfinition dune politique nationale et sa dclinaison par les ARS


La politique immobilire des tablissements publics de sant doit faire lobjet dune action dtermine entranant une mobilisation de lensemble des acteurs. Il importe ainsi que le ministre de la sant en fixe les grands objectifs et en prcise les modalits. Dans cette perspective, la question de la dtermination, chaque anne, dun objectif global chiffr de recettes de cessions pourrait tre examine.

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Pour assurer une cohrence des politiques publiques, llargissement des comptences du conseil de limmobilier de lEtat485 au secteur hospitalier pourrait galement tre envisag, ds lors que les tablissements de sant sont devenus des tablissements publics de lEtat. Fortes dune orientation stratgique nationale claire et assume, les agences rgionales de sant (ARS) devraient dcliner cette politique au niveau rgional. A partir des schmas directeurs immobiliers raliss par les tablissements, eux-mmes annexs obligatoirement aux contrats dobjectifs et de moyens, et de loutil national de recensement en cours de conception, elles pourraient laborer terme un schma immobilier rgional et intgrer les problmatiques immobilires dans les projets rgionaux de sant. Paralllement, les agences rgionales devraient subordonner les investissements et le recours lemprunt la mobilisation du patrimoine priv lorsque ltablissement en possde. Cette dmarche permettrait de mutualiser de manire indirecte les produits de cessions entre tablissements richement dots et ceux qui ne le sont pas, ces derniers pouvant ainsi bnficier si besoin, niveau global inchang, de crdits complmentaires daide linvestissement.

2 - La ncessit dune structure nationale dassistance la valorisation


Confier la valorisation du patrimoine immobilier hospitalier non affect aux soins une entit unique, comptence nationale, rpondrait des objectifs dexternalisation dune mission non stratgique pour lhpital, de professionnalisation du processus et de meilleure efficience grce la mutualisation des sites valoriser. Ce choix a t fait pour la valorisation des actifs du ministre de la dfense avec la cration de la Mission pour la ralisation des actifs immobiliers en 1987. Toutefois, un schma de centralisation obligatoire, quil saccompagne ou non dun transfert de la proprit des biens un
Cr en 2006, il est compos de deux dputs et de deux snateurs, de reprsentants de la chambre des notaires de Paris, de l'ordre des gomtres experts et du conseil national des barreaux, de six personnalits qualifies dans le domaine de l'immobilier issues du secteur public et des entreprises prives et d'une personnalit trangre qualifie dans la gestion et la valorisation des patrimoines publics. Il a pour mission de formuler des recommandations et des prconisations oprationnelles pour amliorer la gestion du patrimoine immobilier de l'tat. Il suit et value, pour le compte du ministre charg du budget, l'avancement de la dmarche de modernisation et l'volution du parc immobilier de l'tat.
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organisme national, pose des difficults juridiques et culturelles inhrentes lautonomie des tablissements publics de sant et peut ne pas tre la meilleure rponse pour des projets qui ncessitent une trs bonne connaissance des enjeux locaux. Le schma dun pilotage dcentralis dans lequel le directeur de lhpital reste comptent dans la conduite des oprations, une fois approuv par lagence rgionale de sant son schma directeur immobilier, mais peut faire appel, sil le souhaite et si lagence rgionale donne son accord, une structure dassistance de niveau national, constitue sans doute une rponse mieux adapte au fonctionnement des hpitaux. Un tel organisme dappui pourrait la fois apporter le soutien technique et juridique ncessaire et intervenir dans le dialogue avec les collectivits locales comme un tiers permettant de rsoudre des situations de blocage. Les missions de lAgence nationale d'appui la performance (ANAP), qui comprennent dj la politique immobilire, avec un volet daccompagnement aux cessions, pourraient tre expressment compltes par la loi pour stendre au patrimoine priv. Lobjet actuel de lANAP est en effet damliorer le service rendu aux patients et aux usagers 486, ce qui semble rduire son accompagnement des tablissements limmobilier affect aux soins.

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Article L. 6113-10 du code de la sant publique.

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_________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________ La gestion du patrimoine priv, non affect aux soins, na pendant longtemps et, quelques exceptions prs, pas fait lobjet dune politique active et efficace. Les tablissements ont donn priorit son utilisation pour le logement de leurs personnels dans des conditions mal matrises ou sa rutilisation pour des activits annexes au dtriment souvent de sa cession. Les cessions sont de fait demeures rares ou effectues un prix qui tenait moins compte de la valeur de march des emprises dans une optique doptimisation des recettes que des projets de substitution que pouvaient porter dautres acteurs, en particulier les communes. Les administrations de tutelle nont pris que rcemment conscience de son potentiel de valorisation dans un contexte marqu par des restructurations immobilires massives et limportance des contraintes financires. La valorisation du patrimoine priv ne peut toutefois certes pas elle seule rsoudre la question des dficits et de lendettement hospitaliers et du financement des investissements. Elle participe cependant de la ncessit absolue de mobiliser toutes les possibilits de ressources et toutes les marges defficience dans un cadre financier durablement trs contraint. Le ministre de la sant doit ainsi imprativement se doter dune stratgie claire et mobilisatrice, quil sagisse du logement des agents dont les drives exigent une raction immdiate ou des modalits de cession prciser. Il importe cet gard, que, sous le contrle des agences rgionales de sant, les tablissements tablissent des schmas directeurs immobiliers soumis approbation et opposables lensemble des acteurs. Confronts des situations souvent dune grande complexit sans disposer la plupart du temps des comptences techniques, juridiques et financires ncessaires, ils doivent pouvoir sappuyer sur une structure dassistance qui leur permette, sur la base dune saisine volontaire, de conduire des ngociations de cession dans une relation plus quilibre tant avec les communes qui maitrisent leur plan local durbanisme quavec des acqureurs potentiels. A cette fin, la Cour formule les recommandations suivantes : 1. amliorer linformation budgtaire et comptable relative au patrimoine immobilier hospitalier priv en prcisant systmatiquement dans annexes aux tats financiers la valeur de march des biens non affects aux soins ;

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2. mettre fin aux drives de la politique de logement des tablissements en : rservant strictement les logements de fonction aux seuls agents dont la prsence est indispensable pour raisons de scurit et, sagissant des cadres de direction, exclusivement aux chefs dtablissement avec obligation de logement sur le site ; redfinissant la politique dattribution et de tarification des logements pour utilit de service ; rservant aux hpitaux situs dans des zones forte pression immobilire la possibilit de mise disposition de logements sur critres socio-professionnels prcis au personnel hospitalier et en valuer rgulirement les rsultats et les cots ; rendre obligatoire la rdaction dune annexe au contrat pluriannuel dobjectifs et de moyens des tablissements portant schma directeur immobilier, intgrant lorsque cela apparat utile une rflexion particulire sur la valorisation du patrimoine non affect ; clarifier rapidement les dispositions juridiques sappliquant aux actes de gestion du patrimoine aprs la loi HPST du 21 juillet 2009, notamment la porte des avis de France Domaine et le primtre dapplication du droit de priorit des communes ; dfinir une stratgie immobilire au niveau national et largir la mission du conseil de limmobilier de lEtat au secteur hospitalier ; affirmer le rle des agences rgionales de sant (ARS) dans le pilotage de la politique immobilire en crant les outils (schmas directeurs immobiliers) permettant doptimiser la valorisation du patrimoine et en prenant systmatiquement en compte le potentiel de valorisation du patrimoine priv dans le financement des investissements ; inclure explicitement dans les missions de lAgence nationale d'appui la performance (ANAP) la fonction dassistance la valorisation de lensemble du patrimoine hospitalier.

3.

4.

5. 6.

7.

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SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre du travail, de lemploi et de la sant Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Directrice gnrale de lAssistance publique-Hpitaux de Paris (AP-HP) Directeur gnral des hospices civils de Lyon Directeur gnral de lAssistance publique-Hpitaux de Marseille (AP-HM ) Directeur des hospices civils CH Philippe Le Bon Directeur de lAgence nationale dappui la performance des tablissements de sant et mdicosociaux (ANAP)

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REPONSE DU MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANT

Les observations de la Cour sur ce que la communaut hospitalire publique appelle couramment Dotation Non Affecte (DNA) rejoignent les axes d'amlioration de la gestion que mes services mettent en uvre. Pour en venir aux questions essentielles poses par la Cour, je partage ses conclusions sur trois points qui me semblent en effet devoir tre mis en exergue. En premier lieu, il est effectivement indispensable, de dfinir une stratgie nationale d'optimisation de la gestion du patrimoine hospitalier (proposition n 5). Cette stratgie existe depuis fin 2009, date laquelle elle a t lance autour des axes suivants : - articuler de nouveaux projets d'investissement avec d'anciens projets financs, notamment par les plans Hpital 2007 et Hpital 2012 ; - favoriser des dmarches d'optimisation de la gestion de patrimoine comprenant les reconversions, les cessions, ou la dynamisation de la gestion dans un cadre juridique complexe ; - dvelopper des comptences et des ressources consacres la gestion de patrimoine. Le socle de cette politique rside dans la mise en place d'un observatoire du patrimoine immobilier hospitalier (dit inventaire du patrimoine ), partag entre les tablissements publics de sant (EPS), les agences rgionales de sant (ARS), la direction gnrale de l'offre de soins (DGOS). Cet observatoire doit permettre d'amliorer la connaissance de ce patrimoine, de mieux matriser les risques rglementaires, sanitaires et techniques, d'intgrer la performance environnementale, et de professionnaliser sa gestion par les tablissements de sant. Le dploiement national de cet outil aura lieu en 2012. La gestion du patrimoine priv des tablissements publics de sant varie selon les tablissements, constituant en consquence une ressource potentielle plus ou moins dj exploite. Mais le financement des investissements, comme 1'apurement des dficits des tablissements, doit provenir titre principal d'une exploitation structurellement saine des activits, en particulier de soins, et ne saurait dpendre des seules dmarches de valorisation du patrimoine priv. D'ailleurs, dans la trs grande majorit des tablissements publics de sant, le patrimoine priv n'est pas suffisant pour constituer une relle ressource d'investissement, facilement mobilisable.

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La clarification rapide des dispositions juridiques (proposition n 4) est en second lieu un pralable, comme peut l'tre l'inventaire. Celle-ci, fort complexe en raison de l'imbrication et parfois de la contradiction des normes, est en cours. J'ai demand mes services de produire des fiches juridiques ayant vocation faire l'objet d'une large diffusion en 2012 auprs des tablissements et des ARS. Cette clarification, pour porter ses fruits, doit tre suivie de modifications des textes, afin de mettre en cohrence les diffrentes dispositions de valeur lgislative ou rglementaire. La question de l'valuation des biens et des rapports avec les collectivits territoriales me parat galement importante. La difficult pour certains tablissements d'obtenir une estimation fiable de la valeur potentielle d'un bien rend ncessaire le recours un organe d'valuation indpendant charg de 1'valuation de la valeur marchande des biens les plus importants, en fonction de leur destination. A la lecture de la rdaction de la proposition n 7 ( Inclure explicitement dans les missions de l'ANAP la fonction d'assistance la valorisation de l'ensemble du patrimoine hospitalier ), il me semble que la Cour partage cette orientation. Les moyens de l'ANAP doivent tre concentrs sur le patrimoine fort enjeu et non dilus sur l'ensemble du patrimoine hospitalier. Par ailleurs, j'appelle votre attention sur le fait que l'ANAP est dj habilite appuyer les tablissements publics de sant dans la valorisation de l'ensemble de leur patrimoine, qu'il appartienne au domaine public ou au domaine priv. A cet gard, la procdure d'autorisation de l'ARS prconise par la Cour, afin de permettre un tablissement de recourir la structure nationale d'appui, ne me parat pas ncessaire. Quant au transfert de la proprit des biens d'tablissements publics une structure centralise, elle poserait des problmes importants, notamment juridiques, comme le relve la Cour. Je n'y suis donc pas favorable, comme je ne suis pas favorable la dfinition d'un objectif annuel national du montant des cessions qui risquerait de conduire certains raliser possiblement des oprations un moment inopportun et des conditions dfavorables au regard du march immobilier. Si je partage les propositions prcdentes sous les rserves et nuances exprimes ci-dessus, je tiens apporter les prcisions suivantes relatives aux autres recommandations. S'agissant de la fiabilit des comptes de la DNA, le constat que je fais n'est pas une absence de rgles claires , mais une htrognit des pratiques comptables. En effet, les rgles et les mcanismes de contrle existent ; il convient avant tout de veiller leur bon usage, par exemple travers les bonnes imputations comptables et les choix d'amortissement qui permettent la fois de garantir une vision sincre de la situation de 1'tablissement et une bonne gestion de ses ressources.

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Concernant l'valuation de la valeur des lments d'actif de la DNA, la Cour prconise la valeur de march, qui est d'ailleurs une composante de l'inventaire du patrimoine. Actuellement, la comptabilisation des actifs est ralise selon la mthode des cots historiques. Cela tant, dans le respect du principe de prudence, rien n'interdit, dans l'inventaire de l'ordonnateur et, le cas chant, dans les annexes des tats financiers, si ces lments sont significatifs, de mentionner les ventuelles plus-values potentielles au titre des actifs cessibles de la DNA sur la base d'une valuation en valeur de march. Il me semble cet gard important de rserver l'information mentionne en annexe aux lments de nature significative ; c'est pourquoi je ne suis pas favorable pour demander une information systmatique sur tous les biens. Je suis en revanche partisan de mieux faire apparatre les liens entre les projets d'investissements passs et futurs et la ncessit de prendre en compte l'ensemble des donnes financires des tablissements. L'affirmation du rle des ARS (proposition n 6) ncessite un travail de fond pralable toute annonce sauf mettre celles-ci en difficult. Je note d'ailleurs que le projet d'insertion ne mentionne pas le contenu des missions attribuer aux ARS. En outre, l'ide d'une annexe au contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM) des tablissements publics de sant consacre un schma directeur immobilier ne me parat pertinente qu' partir dun certain niveau de DNA. Le rendre obligatoire pour tous les tablissements (proposition n 3) irait l'encontre d'un appui vritablement oprationnel. Cette obligation, consommatrice de ressources, aurait par ailleurs peu de chances de produire les effets escompts. Enfin, le recours la mission de conseil de l'Etat (proposition n 5), me parat contradictoire avec la proposition qui vise missionner clairement l'ANAP pour valuer les biens immobiliers. Je souhaite enfin aborder la question des logements (proposition n 2). En effet, si le projet pointe juste titre la question de l'attribution de logements sur critres socioprofessionnels Paris, Lyon et Marseille, il sous-estime mon sens les problmes d'attractivit rencontrs par la grande majorit des tablissements de sant et les phnomnes de concurrence sociale qui peuvent exister entre eux dans certaines zones gographiques. Il me parat essentiel de doter les tablissements d'outils destins leur permettre de concevoir et btir leur politique sociale dans une dimension plus stratgique et comparative. Dans le cadre du projet de refonte du bilan social, je serai attentif ce que l'accs au logement des personnels ait lieu dans un primtre compatible avec leur lieu et leurs conditions d'exercice.

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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Vous recommandez la mise en place d'une politique de gestion active du patrimoine immobilier au sein des tablissements publics de sant, et la dfinition d'une stratgie immobilire pluriannuelle, dont les grands axes seraient dfinis par le niveau national. Une juste valorisation des biens appartenant au domaine priv devient un enjeu prioritaire dans le contexte budgtaire actuel. C'est pourquoi je partage pleinement cet objectif. La premire condition de ralisation de cet objectif est, comme vous l'identifiez, d'amliorer notre connaissance du patrimoine physique dtenu par les hpitaux et d'valuer le plus prcisment possible leur valeur de march. Je partage ce titre votre recommandation visant amliorer l'information comptable relative au patrimoine immobilier hospitalier priv en prcisant systmatiquement dans les annexes aux tats financiers la valeur de march des biens non affects aux soins. Cette clarification doit permettre aux tutelles nationales et rgionales de disposer d'une vision consolide, exhaustive et fiable, du patrimoine hospitalier priv et de sa valorisation potentielle. L'laboration de schmas directeurs immobiliers, l'image de qui est fait par l'tat et ses oprateurs dans le cadre des schmas pluriannuels de stratgie immobilire (SPSI) me parat tre un outil adapt pour structurer le dialogue de gestion entre l'Agence rgionale de sant (ARS) et les tablissements, disposer d'une cartographie permettant d'identifier les potentialits de cessions au niveau de chaque site et d'laborer une stratgie rgionale de valorisation. Cette lisibilit de moyen terme pourrait venir 1'appui des hypothses retenues dans le cadre des tats prvisionnels de recettes et de dpenses et des plans globaux de financement pluriannuels, reposant sur des hypothses de cessions parfois difficiles expertiser. Par ailleurs, je soutiens votre proposition consistant demander aux ARS de prendre en compte systmatiquement le potentiel de valorisation du patrimoine priv dans les plans de financement des investissements que soumettent les tablissements. Un enjeu particulier concerne la partie du patrimoine priv affect au logement des personnels. Vous recommandez ce titre, d'une part, de rationaliser les dispositifs relatifs l'attribution de logements de fonction aux personnels de direction et, d'autre part, de mieux cibler la mise disposition de logements au profit des personnels sur critres socioprofessionnels et de les soumettre valuation rgulire. Je suis bien entendu favorable la poursuite de la rationalisation de la politique de logement de fonction, et une plus grande transparence en la matire.

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Toutefois, l'instar des rformes menes au sein de la fonction publique d'tat, une telle politique ncessitera une analyse dtaille, exhaustive et fiabilise de la situation des logements de fonction. Notamment, une valuation fine du cot que reprsenterait l'attribution l'ensemble des fonctionnaires en poste occupant actuellement un logement pour ncessit absolue de service d'une indemnit compensatrice de logement devra tre ralise, afin que la suppression des logements de fonction pour les personnels de direction autre que les chefs d'tablissement soit bien ralise dans un objectif d'conomie. S'agissant des logements attribus pour utilit de service, les dispositions du dcret du 8 janvier 2010 entrant en vigueur en janvier 2013 vont obliger les agents ainsi logs s'acquitter du versement d'un loyer. Cependant, cette mise en conformit pourrait coter plus cher aux tablissements car le montant des gardes et astreintes ralises pourrait tre suprieur ce que rapportera le montant des loyers s'ils sont tablis en dessous des prix du march. L'opportunit financire de cette mesure reste donc soumise une tude exhaustive des situations individuelles. Je partage votre recommandation consistant dfinir une stratgie immobilire au niveau national et je suis prte analyser votre proposition consistant dterminer chaque anne un objectif global chiffr de recettes de cessions. Vous proposez enfin d'largir la mission du conseil immobilier de l'tat au secteur hospitalier et d'identifier une structure nationale d'assistance la valorisation des biens. Les tablissements de sant, en lien avec les ARS, peuvent s'appuyer sur l'Agence nationale d'appui la performance des tablissements de sant et mdico-sociaux (ANAP), dans le cadre des accompagnements la valorisation des biens qu'elle conduit depuis 2010.

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REPONSE DE LA DIRECTRICE GENERALE DE LASSISTANCE PUBLIQUE-HOPITAUX DE PARIS

Ce projet appelle de ma part un certain nombre de remarques que je vous remercie de bien vouloir prendre en compte. I Un enjeu financier mal connu Si une amlioration continue des systmes de comptabilit analytique est videmment souhaitable, il convient de prciser que les activits actuellement exploites dans le primtre dfini du budget annexe de la DNA font lobjet dune comptabilit analytique prcise, par domaine et type dactivit et pour les immeubles, de comptes de gestion par immeuble. Pour les immeubles, les dpenses sont suivies en diffrenciant les charges rcuprables et non rcuprables sur locataires. Les charges imputes sur le budget DNA ne paraissent pas sous-values lAP-HP en ce qui concerne lexploitation immobilire et locative du domaine priv. La comptabilit analytique reposait sur le progiciel de gestion locative ESTIA et des tableaux de retraitement EXCEL. Elle sera amliore grce aux interfaces entre ESTIA et EIFEL (Nouveau Systme dInformation de gestion pour des domaines conomiques et financiers). Les dpenses directes par immeuble feront lobjet dans EIFEL dun suivi trs prcis par lment de projet. Concernant la connaissance de lestimation de la valeur financire du patrimoine immobilier de son domaine priv, il y a lieu de rappeler que les EPS nont pas dobligation lgale procder cette valorisation par les valeurs de march. Par ailleurs, cette question soulve deux difficults de nature diffrente sur lesquelles la rglementation pourrait voluer : - Dune part, la comptabilit hospitalire ne prvoit pas de revalorisation des actifs la valeur de march . Il sera donc dlicat de maintenir deux rfrences de valeur pour un mme bien. A linverse, ouvrir cette possibilit aux tablissements de sant serait un incitatif puissant et permettrait, notamment aux prteurs, davoir une vision plus juste de lactif des tablissements - Dautre part, la valeur de march des actifs immobiliers des tablissements hospitaliers est extrmement dpendante de leur usage, luimme limit par les contraintes durbanisme. Le rapport propose de se limiter au patrimoine priv, mais cette proposition nest pas satisfaisante dans la mesure o le patrimoine hospitalier peut tre dsaffect. Sparer artificiellement ces deux patrimoines pose un problme de fond sur la vision complte du patrimoine des tablissements. A linverse, le patrimoine, rcemment dsaffect ou encore public, est affect de faon considrable

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par lvolution, anticipe ou non des rgles durbanisme, comme la Cour le souligne par ailleurs. II Le logement des personnels 1. Les logements par ncessit de service Sur la question des logements par ncessit de service, je vous prcise que les directeurs de garde sont amens ragir, non seulement pour la scurit des patients, mais galement dans de nombreux autres cas comme par exemple les problmes mdico-lgaux, les vnements mdiatiques, la continuit du service en cas de grve ou le manque deffectifs par rapport lactivit, une panne technique et/ou informatique, etc.). En rponse largument de construction des nouveaux hpitaux sans logements de fonction, il convient de rappeler que si des hpitaux relativement rcents ont t construits sans logement, cest justement cause de lexistence dun parc du domaine priv. Ainsi, certains sites hospitaliers nont-ils plus de logements de fonction mais ncessitent nanmoins un dispositif de garde de direction (ex : HEGP lAP-HP). Les logements dans des immeubles du domaine priv parisiens, notamment dans le 16ime arrondissement pour les cadres de lHEGP permettent dassurer une disponibilit trs rapide des quipes de direction de ce site (directeurs dhpital, directeurs de soins, ingnieurs et techniciens). A contrario, mme avec une indemnit compensatrice de logement encore revalorise, les cadres de direction ne pourraient se loger proximit de leur site car loffre immobilire locative dappartement familiaux nexiste pas : supposer que des logements puissent tre trouvs, leur cot de location au prix du march serait suprieur lindemnit compensatrice de logement, comme lindique dailleurs la Cour. Le statut des directeurs prvoit le logement par ncessit de service en compensation de lobligation de garde et le dcret du 8 janvier 2010 en prcise les modalits de concession. En revanche, le statut des directeurs exclut le versement dastreintes comme dailleurs de toute heure supplmentaire mme lorsque le travail effectif doit tre assur sans compensation. LAP-HP ne peut quappliquer les textes rglementaires en ce domaine. Je tiens de surcrot souligner que lAP-HP tant un seul et mme Etablissement public de sant, les Directeurs dhpitaux sont tous affects au sein de lEPS quils exercent leurs fonctions sur les sites hospitaliers des groupes ou dans des Ples dIntrt Commun (PIC) notamment au sige de lAP-HP.

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Sil est vrai que lorganisation actuelle des gardes doit voluer pour mieux quilibrer la charge des ncessits de service pour les cadres de direction, le nombre global de gardes assurer pour lensemble des groupes hospitaliers, PIC et sites hospitaliers ncessite pleinement que tous les cadres de direction soient logs par ncessit absolue de service. 2. Logements sur critres professionnels et sociaux - En ce qui concerne la lisibilit de la mise en uvre de la politique de logement social : La pertinence dune politique de logement social peut tre discute, encore quelle fasse lobjet dun axe fort du projet professionnel et social du plan stratgique de lAP-HP approuv par les autorits de tutelle, dans une priode o les pouvoirs publics sont particulirement insistants sur la responsabilit sociale des organismes publics. Il est inexact dcrire que la mise en uvre de cette politique est peu lisible en matire dattribution : les critres dligibilit sont prcis et connus, les dossiers de demande instruits avec des critres pondrs selon une grille labore en concertation avec les correspondants logement et assistantes sociales des hpitaux et lensemble des organisations syndicales qui sont reprsentes au sein de la commission dattribution qui est paritaire. Les demandes, propositions et attributions font lobjet dun suivi informatique exhaustif et prcis dans le progiciel de gestion locative ESTIA et font lobjet de statistiques prsentes et diffuses annuellement. Les documents correspondant la dmarche de prparation et suivi des commissions ainsi que les tats et prsentations statistiques ont t fournis la Chambre rgionale des comptes qui en a remarqu la qualit. (Un reprsentant de la Chambre a au demeurant assist une commission dattribution et a pu constater le professionnalisme de linstruction des dossiers) - En ce qui concerne le logement social des agents de lAP-HP en forte difficult objective : LAP-HP tient attirer lattention sur le fait que le fonctionnement des hpitaux ne repose pas que sur des infirmires ou des cadres. Les agents de catgorie C dont les aides-soignants, y apportent des contributions essentielles. Ils peuvent tre soumis des accidents de la vie, la suite de sparations notamment, qui aboutissent des situations difficiles pour des femmes charges de famille travaillant en horaires dcals. Soutenir ces agents en cas de difficults de logement a une importance manifeste en matire de prsence au travail et demployabilit. LAP-HP ne peut que regretter que le contexte de forte tension au niveau du march du logement en Ile-de-France soit une difficult objective,

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non seulement pour le recrutement et la fidlisation des agents des hpitaux de Paris mais galement pour leurs conditions de vie. LAP-HP fait observer que des programmes sont subventionns pour permettre des locations en PLUS (Prt locatif dutilit Sociale) et que ces rservations sont en rgle gnrale sur contingent prfectoral (fort mobilis pour les dsignations DALO) ou prempts par les villes (systmatiquement PARIS). Pour autant, les villes renvoient le plus souvent les agents demandeurs de logements sociaux de lAP-HP vers leur employeur considrant que le logement social fait partie des missions de lAP-HP et refusent de prendre en compte ces demandes en priorit sur leurs contingents. LAP-HP a, pour autant, dcid de recentrer encore sa politique de logement sur les personnels infirmiers en rservant 100 studios et F2 qui se librent dans son parc de logements en gestion directe par an pour des attributions de jeunes diplm(e)s acceptant dtre recrutes sur des postes sensibles en sortie des IFSI de lAP-HP. LAP-HP utilise ainsi son patrimoine dans une logique dattractivit de professionnels dans des mtiers en tension. Je me permets de ce fait dattirer lattention sur la ncessit, du fait de la prminence du critre professionnel, que la Ville de Paris et les collectivits locales de proche banlieue nexcluent pas lattribution de logement sur critres sociaux pour les agents de lAP-HP, notamment en situation mono-parentale la suite dune sparation conflictuelle. Jajoute quil convient de relativiser le constat fait sur loccupation du parc par des personnes non agents de lAP-HP. Dune part, les clauses de fonction, dsormais systmatiques, sont rcentes. Dautre part, le retour des baux emphytotiques saccompagne forcment dune occupation par des personnes extrieures lAP-HP et enfin, les droits de rservation ne prvoient pas de possibilit dinstaurer des clauses de fonction. En ce domaine, lAP-HP fait les meilleurs efforts pour que son parc soit occup par ses agents, mais fait observer que les droits du locataire prvalent sur les droits de continuit professionnelle. III Valorisation du patrimoine En ce qui concerne lAP-HP je vous renouvelle les remarques dj formules dans mon courrier du 1er septembre 2011 : - il nest pas exact de considrer quune politique de restructuration active na pas t mene, aboutissant des oprations de cessions importantes tant danciens sites hospitaliers que dlments de patrimoine du domaine priv. En effet comme le souligne le projet page 18 de trs

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nombreuses et importantes cessions ont t effectues depuis 10 ans pour un montant de 343 M. - le domaine priv et les immeubles dhabitation en particulier sont globalement bien grs, mme sil reste des marges de progrs. Leur exploitation dgage un bnfice hors cession. Une dmarche volontariste est mene afin den amliorer la gestion. De mme lAP-HP a eu loccasion de communiquer sa stratgie patrimoniale son conseil de surveillance lors de la runion du 15 juin 2011. LAP-HP a eu une stratgie vis--vis du patrimoine public avec deux orientations principales : la fermeture de sites (Broussais, Boucicaut, Laennec, Saint-Vincent-de-Paul) pour optimiser son offre de soins et lautofinancement des investissements majeurs (cessions de Laennec, Boucicaut et Broussais pour financer HEGP, cession de Saint-Vincent-dePaul pour financer la maternit de Port Royal). Comme le rapport le souligne, HEGP a t financ plus de 90% par des cessions, ce qui est exemplaire dans le domaine hospitalier. LAP-HP poursuit cette politique de recomposition de son patrimoine hospitalier, notamment avec la fermeture annonce de Fernand Widal. Les cessions effectues par lAP-HP ont t nombreuses et nont pu tre ralises sans stratgie. Cette stratgie a t valide et accompagne par le Conseil dadministration, puis le Conseil de surveillance avec des dbats trs pousss dans la sous-commission des affaires domaniales. En outre, la stratgie immobilire na pas t mene quau travers des cessions : dimportantes mises disposition de terrains ont permis le montage doprations pour la ralisation de 6 EPHAD et de 3 MAS depuis ces dernires annes. En ce qui concerne le domaine priv, la stratgie a consist jusqu rcemment cder des biens atypiques, des terres agricoles sans potentiel constructible long terme et des lots de coproprit isols. Comme lindique votre projet, la cohrence stratgique pour le domaine public et priv nest pas dfinir mais est dj dfinie, et est en cours de communication de manire plus assume et mise en uvre, en dpit des pressions externes et internes. Pour mmoire le plan mis en place rcemment lAP-HP acclre la cession des logements en coproprit et a cibl des immeubles non essentiels pour la politique de logement dans les arrondissements du centre de Paris afin de procder des ventes au fur et mesure des librations de locaux. Ce plan est labor et suivi par le Comit de pilotage stratgique qui a analys les caractristiques de chaque immeuble en pleine proprit au

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regard de son tat patrimonial, son rendement locatif et son potentiel de valorisation. Je souhaiterais insister tout particulirement sur le chapitre du rapport consacr aux rles des collectivits territoriales et de lEtat. Vous soulignez juste titre le rle trs important que joue le maire dune commune, travers les rglements durbanisme, sur la valorisation des actifs cder, et la divergence frquente des intrts de lhpital et de la collectivit. Il me semble important que lEtat assure un rle plus important dappui auprs des collectivits, au travers du prfet et/ou de lARS, afin darriver, dans les ngociations, cet quilibre au mieux des intrts des parties et de la densification de lhabitat voulue par le Grenelle de lenvironnement, que vous soulignez dans le rapport. A contrario, il ne me semble pas utile que le conseil immobilier de lEtat voit ses comptences largies au secteur hospitalier, de mme pour les services de France Domaine. En effet lARS doit tre mme de jouer ce rle de coordination au vu des schmas directeurs immobiliers que chaque hpital se doit dlaborer. De mme, le recours une structure dassistance de niveau national doit rester facultative et du seul ressort du directeur de lhpital, en fonction de ses besoins propres. La Cour souligne ce titre que cet appui serait dun intrt variable en fonction de la maturit des tablissements de sant. Une forme de subsidiarit me parait ncessaire, lappui pouvant tre limit aux tablissements le jugeant utile.

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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DES HOSPICES CIVILS DE LYON

J'ai dj pu vous faire part des observations qu'appelaient les premiers travaux de la Cour, par lettre du 16 aot 2011. Je vous prie de bien vouloir trouver ci-aprs les observations des Hospices civils de Lyon (HCL) sur ce dernier projet. 1/ D'une manire gnrale, la Cour observe que les recettes de politique immobilire sont globalement sans commune mesure avec les ressources alloues aux hpitaux par l'assurance maladie : environ 80 M d'un ct contre plus de 50 milliards de l'autre. Les rsultats de la DNA n'ayant pas vocation financer l'exploitation, il serait plus opportun de les mettre en regard de l'encours de la dette des hpitaux publics (prs de 24 milliards d'euros), de leurs besoins d'investissement (environ 6 milliards d'euros par an) et ou de la capacit d'autofinancement qu'ils dgagent (de l'ordre de 3 milliards d'euros). Pour certains tablissements, la DNA peut contribuer de manire substantielle au financement de l'investissement sans recours l'emprunt et, par consquent, la politique de dsendettement. La Cour note que les HCL vont devoir changer leurs pratiques quant aux logements attribus pour utilit de service, ce qui semble indiquer que le dcret du 8 janvier 2010 ne serait pas appliqu par l'tablissement. Or, les HCL ont, conformment la rglementation, dfini un cadre prcis en la matire, soumis pour avis au conseil de surveillance du 1er juillet 2011. Ce cadre s'applique et les agents concerns paient depuis lors un loyer. S'agissant des logements attribus sur critres socio-professionnels, la Cour considre que la politique des HCL ne serait pas clairement dfinie. Je ne peux que ritrer et dvelopper certains lments fournis sur ce point dans mon courrier du 16 aot 2011 : droit de priorit des agents des HCL dans l'accs aux logements. En 2010, 855 lots d'habitation ont t lous des agents HCL. 343 demandes de logement ont t reues et 119 logements ont t attribus. Le fait, relev par la Cour, que certains de ces logements (15 %) ne soient pas occups par des personnels s'explique aisment et tient notamment aux dons et legs, qui peuvent contraindre la situation locative des biens concerns, ou des situations particulires tenant aux rgles locatives (transfert de bail des veufs ou veuves d'agents des HCL ; droit au maintien dans les lieux mme en cas de mutation dans un autre tablissement) ou au montant de certains loyers, qui demeurent trop levs pour les personnels. Notons qu'en 2010, les logements attribus ont toutefois t destins 96 % des personnels des HCL ;

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prise en compte des situations individuelles mises en avant par la direction du personnel, en particulier dans les filires en tension (infirmiers, masseurs-kinsithrapeutes) ; l'absence de commission formelle d'attribution des logements n'interdit naturellement pas la direction du personnel de solliciter celle en charge des domaines pour des offres de logement ; plan pluriannuel 2009-2013 de travaux en investissement (7 M) et en entretien (8 M) pour rduire la vacance technique et augmenter l'offre de logement. Le taux de vacance de 23 % voqu par la Cour a t ramen 19 % fin septembre 2011. Or, 8,3 points tiennent des travaux lourds programms dans le cadre du schma directeur et 5,8 points aux processus de vente en cours, un lot vacant tant mieux valoris qu'un lot occup. Retrait de ces deux lments, le taux de vacance est de 4,8 % (1,8 % de vacance technique, 2,5 % de lots en cours de relocation, 0,5 % de lots rservs pour des logements de fonction notamment en prvision de relogement du fait des cessions en cours). 2/ Enfin, l'analyse de la politique immobilire des HCL par la Cour mriterait d'tre prcise sur trois points. La Cour ne mentionne pas que la stratgie immobilire des HCL a t prcisment dfinie dans un schma directeur immobilier, prsent aux instances de l'tablissement, et notamment au conseil de surveillance du 15 mars 2010. De mme, il pourrait tre opportun de prciser que l'intgralit des recettes dgages par la DNA est affecte au financement des investissements, ce qui contribue la matrise de l'endettement des HCL, de manire substantielle. En 2011, la DNA a ainsi contribu financer prs de 40 % des investissements. En outre, la Cour semble dplorer les conditions financires de reconversion de l'Htel Dieu, soit 90 M de loyers sur une priode de 94 ans, considrs comme trs faible . Je ne peux que ritrer ma perplexit devant une telle assertion qui mconnat notamment : les avis officiels et rfrences de march sur des oprations comparables. France Domaine a estim le bien 10 M, soit 9 fois moins. L'Htel-Dieu de Marseille, reprsentant une emprise au sol quivalente de 22 000 m, a t achet par la ville pour 9,9 M et fait l'objet d'un bail de 99 ans pour 7,7 M entre la collectivit et l'oprateur retenu, soit un rendement locatif prs de 12 fois infrieur ; l'ampleur de l'opration pour le preneur, qui ncessite de restructurer une emprise de 22 000 m dont l'ensemble des btis est dsormais class monument historique dans le cadre d'un projet de 150 M de travaux.

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Esprant que la Cour pourra prendre en considration ces clairages et considrant que ces observations crites dtailles ne ncessitent pas de faire l'objet d'une prsentation orale de ma part devant la Cour, je me tiens toutefois votre entire disposition pour toute prcision complmentaire.

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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LASSISTANCE PUBLIQUE-HOPITAUX DE MARSEILLE

Observations de la Direction Gnrale de lAssistance Publique Hpitaux de Marseille La Direction Gnrale de lAssistance Publique Hpitaux de Marseille (AP-HM) prend acte du projet dinsertion intitul Le patrimoine immobilier priv des hpitaux transmis le 6 dcembre 2011 et rceptionn le 8 dcembre 2011. Elle souhaite complmentaires. cependant apporter quelques lments

A Un enjeu financier mal connu 2 Des valeurs de marchs rarement values Il est fait tat des incertitudes en matire de valorisation patrimoniale. Il convient de souligner que ces incertitudes psent plus particulirement sur les terrains btir dont la valorisation est fortement lie dune part au contexte concurrentiel entre les promoteurs, dautre part la rponse apporte par les collectivits territoriales dans le cadre des permis de construire (densit, taux de logement social, taux de primo accdants, part des surfaces commerciales, etc.). Pour ce qui concerne les cessions dimmeubles btis anciens, lvaluation est plus aise, et les carts entre lestimation initiale et le produit final demeurent trs faibles et conformes au prix du march. A cet gard, il convient de souligner la qualit des valuations ralises par France Domaine. B Une utilisation parfois contestable pour le logement des personnels Le titre consacr aux logements de fonction parat excessif en ce quil qualifie cette gestion de drive (cf. 1 La drive des logements de fonction, page 7/28). En effet, le projet de rapport sappuie sur deux arguments principaux. Le premier porte sur les carts entre les tablissements quant aux nombre de logements attribus en Utilit de Service et par Ncessit Absolue de Service ; il est vident que ce nombre varie selon la taille des tablissements. Le second concerne la localisation des logements par Ncessit Absolue de Service ; en ce qui concerne lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille, comme pour lensemble des grandes structures hospitalires, les

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cadres de direction participent plusieurs tableaux de garde, de sites, de Direction gnrale, de Garde ORSEC, etc. Ils sont donc appels intervenir sur lensemble des sites hospitaliers et il est difficile, en outre, denvisager qu chaque changement daffectation dans lInstitution, un changement de logement soit impos. Il convient de prciser que pour ce qui concerne lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille, tous les directeurs sont logs sur la commune de Marseille. C Des intrts complexes concilier 2 Le rle cl des collectivits territoriales A propos de lapport de la Loi HPST, il convient ici de rappeler que ce texte a transfr les comptences en matire de gestion patrimoniale du Conseil dAdministration vers le Directoire, et donc le Directeur de ltablissement, prsident du Directoire comme cela est prcis ultrieurement. II La Valorisation du patrimoine : un dfi difficile pour les tablissements 2 b) LAssistance publique - Hpitaux de Marseille Concernant la valorisation du patrimoine de lAssistance Publique Hpitaux de Marseille, la rdaction du texte relatif lavenir de lHpital Salvator ne peut tre accepte par lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille dans la mesure o ce site fait lobjet, dune part dun projet de cession partielle dans le cadre dune opration immobilire lie la ZAC (Zone dAmnagement Concerte) Vallon Rgny, dautre part, dun projet mdical ambitieux fdr par Monsieur le Professeur Marcel RUFO, baptis EMA (Espace mditerranen de lAdolescence), associant des tablissements et institutions privs, le Conseil Gnral des Bouches-duRhne, lEducation Nationale et lINCA. Le dveloppement de ces partenariats permettra de rpondre un besoin de sant publique, de crer un lieu de soins qui favorise la coordination, daccueillir les adolescents en situation de crise, de mettre en uvre la mesure 23.5 du plan Cancer et de faciliter la cration dun rseau autour de ladolescent. La dlocalisation de nombreuses structures sur le site de Salvator contribue en outre la valorisation du patrimoine hospitalier dans le cadre de la signature dAOT (Autorisations dOccupations Temporaires) ou de baux emphytotiques.

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III La ncessit dun pilotage nationale et rgional plus affirm B 2 La ncessit dune structure nationale dassistance la valorisation Concernant la ncessit dune structure nationale dassistance la valorisation, la lecture du projet de rapport et la conclusion de la proposition dun maintien dune comptence locale bnficiant dune assistance et dun accompagnement national ou rgional en matire de valorisation patrimoniale, illustrent les limites dun argumentaire cantonn au patrimoine immobilier priv des hpitaux. En effet, les restructurations hospitalires ainsi que les facilits dcrites dans le projet de rapport en matire de dsaffectation et de dclassement du domaine public, montrent quel point la frontire est tnue entre le patrimoine public et le patrimoine priv des hpitaux. Lexprience de lAssistance Publique - Hpitaux de Marseille a conduit constituer une quipe unique en charge de la valorisation patrimoniale quelle concerne le domaine priv ou les sites hospitaliers. A cet gard, la participation des grands tablissements hospitaliers aux agences durbanisme apparat dterminante pour garantir la cohrence et la prise en compte des schmas directeurs hospitaliers dans les projets urbains. Conclusion et recommandations LAssistance Publique - Hpitaux de Marseille ne peut que reprendre les mmes observations que pour les pages 7/28 et 8/28 concernant le terme drive retenu dans le projet de rapport. La premire recommandation rservant les logements de fonction attribus par Ncessit Absolue de Service aux seuls chefs dtablissements et directeurs de site parmi les cadres de direction remet en cause le dcret n 2010-30 du 8 janvier 2010, et, par voie de consquence, le statut des directeurs dhpital. Il apparat difficile de revenir sur un texte aussi rcent, confirm par le dcret n 2011-2031 du 29 dcembre 2011, en mconnaissant la ralit des contraintes lies la permanence de direction qui ne peut tre assure par le seul chef dtablissement.

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REPONSE DU DIRECTEUR DES HOSPICES CIVILS CH PHILIPPE LE BON

Jai lhonneur de vous indiquer que je ne souhaite pas apporter de rponse particulire ce rapport.

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REPONSE DU DIRECTEUR DE LAGENCE NATIONALE DAPPUI A LA PERFORMANCE DES ETABLISSEMENTS DE SANTE ET MEDICO-SOCIAUX (ANAP)

Le patrimoine priv des tablissements publics de sant est constitu de deux catgories dactifs tels que la Cour le rappelle dans la prsentation de ce rapport : - Les biens dits de la Dotation Non Affecte regroupant des biens de nature trs diverses (forts, vignes, immeubles dhabitation, etc.). - Les anciens btiments hospitaliers dsaffects, depuis une poque plus ou moins rcente. Si la premire catgorie dactifs est plutt bien dcrite et reprise par le dtail (exemple des vignobles du CHU de Dijon ou des Hospices de Beaune, ou bien encore des logements de fonction), les difficults majeures de valorisation des biens relevant de la deuxime catgorie, savoir les anciens btiments hospitaliers dj dsaffects ou venir me paraissent peu mise en perspective. En effet, au-del du positionnement parfois complexe et ambigu des collectivits territoriales tel que la Cour le dcrit (Le rle cl des collectivits territoriales), il est indispensable de relever les autres difficults auxquelles ces tablissements de sant doivent faire face pour valoriser ces biens dits complexes. Il en est notamment des contraintes de dlais lies aux rvisions ncessaires de documents durbanisme (voire parfois de modifications) qui ncessitent plusieurs mois une fois le projet de reconversion tudi et concert avec les collectivits (12 18 mois), mais galement celles lies aux dlais de leves des contraintes de legs (l aussi plusieurs mois car ncessitant une action judiciaire), ou bien encore des difficults mme pour lidentification de la proprit de ces biens. En effet, aucun moment depuis la cration juridique des EPS et ce, malgr le transfert de comptences des collectivits locales aux EPS et le transfert de gestion assorti des dpenses dinvestissements, dentretien et de maintenance aux mmes EPS, la loi na opr le transfert lgal de proprit de ces biens vers les EPS. Dimportantes sources de financement potentielles pour ces EPS risquent ainsi de disparatre au profit de propritaires qui ne se sont jamais comports comme tels. Ces principaux points de procdures (urbanisme, proprit, mise en vente) viennent ainsi allonger considrablement les dlais de ralisation de ces actifs complexes et ne permettent pas lANAP (au-del de la cession ralise du site de la psychiatrie de Blois en 2007 et de lappui la mise en vente du site de Pierrefeu du Var - aujourdhui sous avant-contrat de vente)

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de pouvoir affirmer plus formellement dautres mises sous protocoles de vente (page 24). Cependant il est prciser la Cour que la totalit des dossiers en cours (4) ont t mens leur terme avec la rdaction dun cahier des charges de vente rdig en concertation avec les collectivits locales respectives et que deux de ces dossiers (Dunkerque et Courcouronnes) font lobjet de ngociations dachat avec des preneurs privs et/ou publics (soit la moiti des dossiers). Par ailleurs, la Cour prconise la recommandation dlargissement de la mission du conseil de limmobilier de lEtat aux biens des tablissements publics de sant. La dmarche est intressante dun point de vue stratgie nationale et elle serait dautant plus pertinente que pour faire face aux spcificits du secteur hospitalier, une structure ddie, telle lANAP en permettrait la diffusion et lappropriation. Ainsi et afin de conclure mes remarques, je soutiens la proposition de la Cour dinscrire explicitement lappui la valorisation de lensemble du patrimoine hospitalier comme une mission de lANAP. Une dclinaison oprationnelle pourrait ainsi tre bauche en termes de performances et datteintes de rsultats probants dans une programmation pluriannuelle.

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Troisime partie La gestion publique

Chapitre V La gestion communale et intercommunale

1 - Les communes balnaires en LanguedocRoussillon 2 - Le parc minier Tellure du Val dArgent (Haut-Rhin) : un chec annonc

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1 Les communes balnaires en Languedoc-Roussillon


_____________________ PRESENTATION ____________________ La rgion Languedoc-Roussillon est la quatrime destination touristique franaise aprs les rgions Ile-de-France, Provence-AlpesCte-dAzur et Rhne-Alpes, avec 15 millions de touristes accueillis (dont un tiers dtrangers) et 102 millions de nuites ralises en 2010, principalement dans les communes balnaires. Les caractristiques originales de ces communes et les difficults de gestion particulires quelles rencontrent ont conduit la chambre rgionale des comptes du Languedoc-Roussillon examiner la gestion dune quinzaine de stations du littoral : - les communes de Gruissan, de Port-la-Nouvelle et de Leucate/Port-Leucate*, dans lAude ; - la commune du Grau-du- Roi/Port Camargue, dans le Gard * ; - les communes de Ste, dAgde/Le cap dAgde*, de Balaruc-lesBains, de Mauguio/Carnon*, de Frontignan, de La Grande-Motte*, de Palavas-les-Flots et de Vias dans lHrault ; - les communes dArgels-sur-Mer, du Barcars* et de Canet en Roussillon, dans les Pyrnes-Orientales.

Communes incluses dans le primtre dintervention de la mission interministrielle damnagement touristique du littoral du Languedoc-Roussillon cre en 1963, souvent appele mission Racine (Pierre Racine, conseiller dEtat, la mise en place puis dirige) ; cette mission est lorigine de la plupart des grands quipements touristiques actuels de ce littoral.

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La chambre rgionale des comptes de Languedoc-Roussillon a dress un double constat : ces communes bnficient, certes, dune relative aisance financire, mais elles ont souvent du mal matriser les activits lies au dveloppement touristique, quil sagisse de faire respecter les rgles durbanisme ou de la gestion des plages, des ports de plaisance et des casinos.

I - Des communes aux caractristiques originales


A - Une relative aisance financire
Les communes touristiques du littoral doivent faire face des dpenses hors de proportion avec le niveau de leur population permanente, mais elles bnficient en contrepartie de ressources importantes.

1 - Des dpenses plus leves


Une tude du ministre du tourisme de mars 2008487 montre que les charges courantes des communes touristiques de moins de 10 000 habitants sont suprieures de 70 % celles des autres communes. Tous les postes de dpenses sont concerns, mais plus particulirement les charges de personnel, de voirie et dclairage public. Pour la commune dAgde, par exemple, les charges reprsentaient, en 2009, une somme de 2 591 par habitant contre 1 216 pour les communes de la mme strate dmographique. Le mme constat peut tre fait pour les dpenses dquipement, suprieures de 63 % celles des autres communes. Les stations touristiques doivent, en effet, faire face laccueil massif des touristes en haute saison, ce qui les conduit dimensionner, en proportion, leurs quipements collectifs : rseaux deau et dassainissement, parcs de stationnement, collecte et traitement des dchets mnagers, quipements sportifs et culturels, notamment. A titre dillustration, en 2009, la commune de Leucate (3 710 habitants permanents en 2010, plus de 72 000 en priode estivale) a d raliser une nouvelle station dpuration pour un montant de 14,5 M, pour faire face la variation importante de ses besoins en priode estivale : de 1 28 entre la moyenne mensuelle du mois de dcembre et
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Tourisme et finances locales, par Claire de Biasi (mars 2008).

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la charge nominale de la station dpuration, avec une prvision daugmentation de la capacit nominale de 30 % pour les annes venir.

2 - Des ressources financires importantes


Pour financer ces dpenses, les communes touristiques bnficient de ressources diverses, qui sont globalement suprieures celles des autres communes. Dans le cas de la commune dAgde, les recettes de fonctionnement slvent 2 709 par habitant en 2009, contre 1 321 pour les communes de la mme strate dmographique.

a) La fiscalit directe locale


Les produits de la fiscalit directe locale (taxes foncires, taxe dhabitation et taxe professionnelle) sont plus levs dans les communes touristiques, du fait notamment du poids des rsidences secondaires : par exemple, Agde, qui compte 29 330 rsidences secondaires, la fiscalit directe reprsentait 65 % des produits de fonctionnement (62 M) en 2009. Le Grau du Roi vient en deuxime position dans la rgion et la Grande-Motte en troisime, avec respectivement 18 000 et 16 000 rsidences secondaires.

b) Les autres ressources


Les communes balnaires peroivent plusieurs autres catgories de recettes, dont certaines leur sont spcifiques : la dotation globale de fonctionnement (DGF) regroupe dsormais en une dotation forfaitaire unique la plupart des lments de l'ancienne DGF, qui comprenaient, au titre des concours particuliers, des dotations touristiques (dotation supplmentaire et dotation particulire) ; avec la prise en compte dun habitant par rsidence secondaire dans la population dite DGF , la rforme introduite par la loi de finances pour 2004 permet aux communes touristiques de bnficier, grce aux rsidences secondaires, d'une majoration directe de toutes les dotations de l'Etat assises sur le critre de la population ; la taxe de sjour au rgime dit rel est paye par les touristes pour chaque nuite passe dans la commune, tandis que la taxe de sjour dite forfaitaire concerne les professionnels de lhbergement ou les particuliers qui louent un logement ;

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Le produit de ces deux taxes est obligatoirement affect aux dpenses danimation touristique, notamment aux offices de tourisme. A Agde par exemple, le produit de la taxe de sjour reprsentait plus de 1,5 M en 2009 sur un total de produits de fonctionnement de 62 M . On constate gnralement un dfaut de suivi du recouvrement de ces deux taxes, qui explique leur faible rendement, les sanctions ou pnalits de retard tant par ailleurs rarement appliques la suite des contrles, lorsquils ont lieu ; les droits additionnels sur les mutations d'immeubles titre onreux donnent lieu la perception d'une taxe de publicit foncire ou d'un droit d'enregistrement au taux de 3,60 % et d'une taxe additionnelle de 1,20 %. Pour Agde, ces droits slevaient 2.4 M en 2009 ; les redevances doccupation du domaine public et les redevances dexploitation des services publics sont applicables, par exemple, aux terrasses, aux plages, aux ports ou les campings concds des particuliers (2 % des recettes de fonctionnement Agde) ; en cas de prsence dun casino, la commune bnficie dune participation lanimation touristique et du versement du prlvement sur le produit des jeux. 10 % du prlvement progressif opr par l'tat sur le produit brut des jeux ralis par l'tablissement sont reverss la commune, auxquels sajoute un second prlvement appliqu, dans la limite de 15 %, au produit brut des jeux aprs un abattement de 25%. A Agde, le prlvement sur les produits des jeux slevait 2,2 M environ en 2009 ; aujourdhui, ce produit est partout en diminution du fait de la crise conomique : il a ainsi baiss de 57 %, entre 2007 et 2009, Argels-sur-Mer, mais seulement de 28 % Palavasles-Flots. Cette diminution rcente doit cependant tre relativise : au Grau-du-Roi, par exemple, elle fait suite une priode de forte apprciation, avec 73 % de produit supplmentaire entre 2004 et 2007 ; les produits des parcs de stationnement peuvent tre significatifs dans ce type de commune, mme si le principe de gratuit totale peut encore subsister, comme Palavas-lesFlots. A Agde, les parkings sont devenus payants en 2009 pour compenser la baisse des recettes sur le casino.

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B - Des enjeux de gestion particuliers


Grce des ressources proportionnes leurs dpenses, les communes balnaires ne connaissent pas, gnralement, de difficults financires, mme si leur situation se tend depuis quelques annes. Pour autant, lapparition rcente de tensions budgtaires risque de diminuer la marge de manuvre des communes du littoral au moment mme o les grandes stations, construites la fin des annes soixante, commencent vieillir, et o elles doivent conduire de lourdes oprations de restructuration et de modernisation, limage de celles prvues par le nouveau schma directeur damnagement de la Grande-Motte. La gestion du trait de cte 488 va aussi peser de plus en plus sur les investissements venir, puisque seulement 16 % de la partie menace de la cte du golfe du Lion se trouve aujourdhui en quilibre, tandis que 24 % souffre drosion et que 28 % du littoral est maintenu en stabilit artificielle par des ouvrages quil faut rgulirement entretenir (digues, pis, etc.). Malgr tout, la relative aisance financire de ces communes constitue, encore aujourdhui, un atout pour assumer les contraintes spcifiques lies laccueil dune population saisonnire, qui multiplie en gnral par dix en t la population rsidente : Agde, elle passe de 21 300 habitants plus de 200 000, et le budget communal y quivaut celui dune commune de 50 000 habitants ; Argels-sur-Mer, elle passe de 10 000 100 000 habitants, ce qui vaut la commune dtre surclasse comme une ville de 80 150 000 habitants. La prise en charge des rsidences secondaires et le surclassement dmographique, lis au statut de station balnaire, permettent ces communes, non seulement de bnficier de dotations plus importantes de lEtat, mais aussi de personnels dencadrement plus qualifis et mieux rmunrs, et, facultativement, de majorer les indemnits des lus. Le poids des rsidences secondaires (60 % des rsidences Agde), sil induit, lui aussi, des avantages financiers substantiels, peut avoir des consquences moins favorables : par exemple, des locations non dclares par les particuliers, entrainant une perte de taxe de sjour et une concurrence dloyale pour les hteliers, ou encore un mode de gouvernance communale nassociant gure les rsidents secondaires. En effet, si les conseils municipaux sont principalement constitus dhabitants permanents, ceux-ci nacquittent quune faible partie des impts locaux, ce qui peut porter consquence.
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Limite entre terre et mer lors des plus hautes mares.

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La Cour a dj donn une illustration dans un prcdent rapport public, propos de la commune du Barcars489. Elle avait transfr ses activits danimation touristique deux socits dconomie mixte, au dtriment de loffice de tourisme, la gestion duquel les rsidents secondaires taient partie prenante.

II - Des rgles durbanisme frquemment transgresses


Deux phnomnes durbanisation anormale sont proccupants en Languedoc-Roussillon : les constructions dhabitations lgres sans permis particulirement et les constructions en zones inondables.

A - La cabanisation
Linstallation endmique de constructions illgales dhabitations lgres de loisir est dsigne localement par le terme de cabanisation . Elle svit, par exemple, sur le territoire de la commune de Vias, dans un secteur de surcrot inondable notamment en raison de la proximit de plusieurs cours deau pntrant dans la mer. Depuis les annes 1980, les tentes et caravanes ont fait progressivement place des cabanes en planches, puis de grandes caravanes plus ou moins tractables - les mobil homes -, avec ou sans roues, compltes par des auvents et des terrasses. Ces amnagements sauvages ont t raliss au mpris des dispositions de la loi littoral de 1986, qui interdit toute construction et installation nouvelle moins de 100 mtres du rivage, en dehors des zones urbanises, et en labsence de tout permis de construire. En outre, de telles constructions nentrent pas dans lassiette de la taxe foncire, pas plus que dans celle de la taxe dhabitation ou de la taxe locale dquipement. Les seules contributions auxquelles les propritaires occupants sont soumis sont la taxe denlvement des

Cf. le rapport de la chambre rgionale des comptes de Languedoc-Roussillon sur la socit dconomie mixte dtudes et damnagement du dpartement des Pyrnes Orientales (SEMETA) et le chapitre du rapport public annuel 2010 de la Cour des comptes consacr aux SEM de la commune du Barcars , tous deux disponibles sur le site Internet de la Cour des comptes (www.ccomptes.fr).

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ordures mnagres (pour une priode de quelques mois), ainsi quune taxe de sjour au montant modique. La prise en compte, compter de 2010, des mobil homes en tant que rsidences secondaires a ainsi eu une incidence notable sur le montant de la dotation globale de fonctionnement perue par la commune, qui sest accrue de 42 %. A partir de 2005, ce phnomne de cabanisation sest accentu, avec une extension des zones de construction anarchique et le dveloppement dune activit de vente de terrains ou de vente de mobil-homes qui contribue alimenter la demande.

1 - La situation actuelle
Selon la prfecture de la rgion Languedoc-Roussillon, plus de 3 500 cabanons et mobil homes occupent, Vias, une superficie denviron 200 hectares tale sur 3,5 km. Un rapport de la mission dappui au prfet de la rgion Languedoc-Roussillon de mai 2009 prcise que Vias reprsente la concentration de constructions illgales la plus importante sur le littoral mditerranen, et peut-tre mme en France. Le chiffre de 20 000 personnes frquentant cette zone a t avanc. Selon la sous-prfecture de Bziers, le nombre de rsidents permanents y serait de lordre de 400 personnes, mais un recensement prcis de cette population reste encore tablir.

2 - Les risques
Au-del de son caractre irrgulier, cette urbanisation sauvage prsente dautres risques importants pour lenvironnement et pour la scurit des personnes et des biens : des risques naturels levs, lis aux inondations et lrosion ctire, alors que la loi littoral prvoit le maintien dune zone de scurit pour les besoins lis au cordon dunaire ; des risques lis la frquentation touristique : incendie, insalubrit, accidents nautiques ou de baignade, dgradations et autres incivilits, pollutions dues labsence dassainissement des eaux uses.

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3 - Les mesures prises


La commune de Vias sest, dans un premier temps, efforce de matriser le phnomne, en accordant des agrments aux particuliers respectant certaines conditions, mais sans contrle ni sanctions des pratiques prohibes. En ralit, elle a ainsi lgitim les amnagements raliss et occups durablement. Les pouvoirs publics ont ensuite labor une charte, signe le 4 dcembre 2008, associant le prfet de rgion, les communes avoisinantes, ainsi que le procureur gnral prs la Cour dappel, afin de mettre fin aux constructions prcaires et vulnrables, didentifier les situations de prcarit sociale, de prvenir les atteintes lenvironnement et limage du dpartement, pour progressivement y porter remde . Dans un second temps, des mesures plus coercitives ont t mises en uvre : pour les petites infractions, aprs procs-verbal dress par un agent asserment, le maire adresse au contrevenant une mise en demeure fin de rgularisation de la situation, soit par dmolition, soit par le dpt dune autorisation en bonne et due forme. Aprs vrification des suites donnes, la mairie peut transmettre le dossier au parquet ; pour les infractions plus importantes, comme la construction sans permis ou la construction en zone prohibe, le maire doit prendre des arrts interruptifs de travaux selon les dispositions du code de lurbanisme, puis en vrifier lapplication. A dfaut, le parquet est saisi. Une campagne de verbalisation a t lance aprs lt 2005 : plus de 900 procs-verbaux ont t dresss depuis cette date et plus de 300 procdures pnales sont aujourdhui engages ; plusieurs dizaines de condamnations sous astreinte ont t prononces. Cependant, le dlai de prescription du dlit de construction sans permis (de trois ans compter de lachvement des travaux, le point de dpart du dlai, en labsence de dclaration, relevant de lapprciation souveraine du juge) a conduit au classement de la plupart des affaires. Finalement, la situation semble aujourdhui quasiment bloque Vias. La prescription empche toute action pnale, alors quune politique dexpropriation nest pas dans les moyens de la commune, et les situations irrgulires perdurent. Par ailleurs, la commune ne dispose pas non plus de rserves foncires suffisantes pour proposer un nouvel espace aux propritaires de

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parcelles, cette question ne pouvant tre rgle qu lchelon intercommunal. Enfin, le droit de premption de la commune en cas de mutation est rarement exerc. Au demeurant, il ne sapplique pas aux donations et aux baux emphytotiques, frquemment utiliss pour transmettre ce type dhabitations. A Leucate, o le problme se pose de manire moins aige, une procdure a dabord t lance lencontre des propritaires de cabanons dont linstallation ou la construction datait de moins de trois ans. Une cellule de veille foncire a t organise avec le Conservatoire du littoral qui exerce son droit de premption sur les terrains cabaniss . Une surveillance permanente a galement t instaure, pour viter de nouvelles constructions, tandis que quelques procdures ont t menes lencontre de propritaires de caravane. Puis, en 2007, un nouveau diagnostic a t tabli et prs de 700 situations litigieuses ont t identifies, allant du cabanon toujours utilis la simple dalle de bton. Une base de donnes actualise permet, depuis fin 2011, de dfinir les actions envisageables et les procdures juridiques mettre en uvre contre le camping sauvage , le dfaut dautorisation durbanisme ou le stationnement prolong des caravanes. La signature dune convention avec le Conservatoire du littoral permettra de programmer la dmolition des habitations illgales sur les terrains acquis par le Conservatoire avec sa participation financire. La collectivit a, par ailleurs, dcid de renforcer sa surveillance en crant, en 2012, deux emplois ddis la police verte urbanisme et environnement .

B - Les constructions en zone inondable


Cr en 1995 par la loi Barnier , le plan de prvention des risques naturels (PPR), rgi par les articles L. 562-1 et suivants du code de l'environnement, est un document prescrit et approuv par le prfet du dpartement. Le plan de prvention des risques naturels inondations (ou PPRI) a pour but d'tablir une cartographie aussi prcise que possible des zones de risque, d'interdire les implantations humaines dans les zones les plus dangereuses, et de les limiter dans les autres zones inondables, de prescrire des mesures pour rduire la vulnrabilit des installations et

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constructions existantes, de prescrire les mesures de protection et de prvention collectives, et de prserver les capacits d'coulement et d'expansion des crues. Lorsque des parcelles se situent en zones inondables (zones bleues ou rouges), les permis de construire, lorsquils sont accords, ne peuvent ltre que sous rserve de prescriptions lies aux servitudes rsultant du plan de prvention qui dtermine les mesures de protection et de prvention mettre en uvre en fonction du degr dexposition au risque. Or, dans certaines communes balnaires, comme celle du Graudu-Roi, le plan de prvention des risques dinondation na toujours pas t adopt, alors mme quune partie importante de leur territoire se situe dans des zones potentiellement exposes. Ces communes continuent parfois dlivrer des permis de construire dans des zones risques importants. Dautres communes saffranchissent plus ou moins prescriptions de leur plan de prvention, lorsque celui-ci existe. des

Ainsi, Gruissan, danciens chalets, initialement construits en bois et sur pilotis dans une zone inondable, ont t progressivement transforms en commenant par les rez-de-chausse pour tre finalement en totalit rebtis en dur. Il sensuit une aggravation des risques de submersion et des violations des prescriptions du plan de prvention des risques naturels inondations, arrt en juin 2003, mais non opposable car non approuv dans le dlai requis de trois ans. Plus importante, lopration de rhabilitation du Moulin des Evques, ralise par la commune dAgde, a fait peu cas des prescriptions du plan de prvention des risques naturels. Situ sur le lit de la rivire Hrault, non loin de son embouchure sur la mer, ce projet immobilier visait crer des parkings, une salle polyvalente et des logements sur une ancienne friche industrielle. Le rglement du plan de prvention dAgde nautorise pas de constructions nouvelles dans les zones classes RU1 490. Les modifications de constructions et douvrages existants sont, elles, admises ds lors quil ny a pas de changement de destination, ou si le changement est de nature rduire la vulnrabilit du btiment et amliore la scurit des personnes. Il nest cependant pas autoris de
490

Il sagit des secteurs urbaniss susceptibles dtre recouverts par une lame deau suprieure 1,50 m en crue centennale ou par une lame deau comprise entre 0,5 et 1,5 m mais situs dans une zone dcoulement prfrentiel des eaux dbordes.

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crer des logements supplmentaires ; le niveau des planchers doit correspondre au minimum la cote des plus hautes eaux connue (gnralement le niveau atteint par la crue centennale), et lutilisation du sol pour toutes constructions caractre vulnrable, telles quune cole, une crche, un tablissement sanitaire ou recevant du public une installation classe, est interdit. Or, le btiment rceptionn en juin 2010 na conserv de lancienne construction que les murs et la chemine, classs linventaire des monuments historiques. Lamnagement a permis de crer un parking clos inondable en rez-de-chausse, un tablissement recevant du public au premier tage (salle polyvalente), dix appartements de standing aux deuxime et troisime tages (au lieu des trois existant prcdemment), ainsi quun nouveau btiment dune surface de 94 m permettant laccs la salle polyvalente. Il sagit donc dun vritable changement de destination dun btiment situ en zone inondable. Le permis de construire accord na pas respect les prescriptions du plan de prvention des risques naturels, mme si les travaux raliss ont eu pour effet de rduire la vulnrabilit du btiment aux inondations et damliorer la scurit des personnes.

III - Des activits touristiques souvent mal matrises


A - Les concessions de plages
1 - Le rgime juridique
Le dcret n 2006-608 du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plage a modifi, dans un sens plus restrictif, les rgles doccupation des plages appartenant au domaine public maritime de lEtat et faisant lobjet dune concession ainsi que les rgles dattribution des sous-traits dexploitation. Depuis lors, la dure de concession ne peut excder douze ans pour les plages naturelles, contre quinze ans auparavant. Les concessionnaires souvent la commune et sousconcessionnaires souvent un exploitant priv ne sont titulaires daucun droit rel ni daucune proprit commerciale. Les concessions de plage peuvent tre rsilies sans indemnit la charge de lEtat, par dcision motive du prfet. La rsiliation de la concession entraine la rsiliation de plein droit des conventions dexploitation. Les conventions

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dexploitation peuvent galement tre rsilies sans indemnit la charge du concessionnaire, par dcision motive de celui-ci. Les installations "en dur" restent proscrites. Ainsi, lexception des installations sanitaires publiques et des postes de scurit, seuls sont permis les quipements et les installations dmontables ou transportables ne prsentant aucun lment de nature les ancrer durablement au sol et dont limportance et le cot sont compatibles avec la vocation du domaine et sa dure dinstallation . Ces quipements et installations doivent tre dmonts ou retirs en dehors de la priode dexploitation, celle-ci ne pouvant, sauf exception, excder six mois par an. Il est question actuellement dassouplir certaines de ces rgles que les plagistes jugent trop svres. Pour l'attribution des conventions d'exploitation, le dcret distingue deux procdures de dvolution, selon que la concession principale a t, ou non, attribue une collectivit territoriale, les communes tant prioritaires. Quand le concessionnaire est une collectivit territoriale, la procdure de dvolution est celle applicable aux dlgations de service public, avec deux spcificits : en premier lieu, la collectivit doit prendre en compte l'aptitude assurer l'accueil du public pendant la priode d'exploitation ainsi que la prservation du domaine ; en second lieu, cette procdure est obligatoire, quel que soit le montant de la convention, mme si elle porte sur des petits lots et des recettes de faible importance. Par ailleurs, un contrle de lactivit est prvu. A ce titre, l'exploitant doit tablir un rapport annuel dans les formes prvues par larticle L. 1411-3 du code gnral des collectivits territoriales et comportant les comptes financiers, ainsi qu'une analyse du fonctionnement de la convention, en particulier au regard de l'accueil du public et de la prservation du domaine public. Il est arriv cependant, comme Leucate ou Agde, entre 2004 et 2008, que la commune ait attribu des sous-traits, alors mme quelle ne bnficiait plus dune concession rgulire de lEtat.

2 - Les conditions dattribution aux exploitants


Dans la plupart des communes examines, lattribution des soustraits de concession se fait dans des conditions de concurrence qui

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conduisent le plus souvent renouveler les dlgataires prcdents, alors mme que la dure des contrats est souvent longue (sept ans Agde). A Palavas-les-Flots, lexamen des offres nest, par exemple, pas subordonn la condition exclusive que le candidat, sil sagit dun ancien titulaire, ait pleinement satisfait aux obligations de son soustrait. Par ailleurs, au Grau-du-Roi, des sous-traits ont t attribus des proches de la municipalit. Le rgime commun de dlgation de service public applicable lattribution des sous-traits est dune grande lourdeur. La commune de Ste a ainsi diligent en dix ans trois mises en concurrence, dont le calendrier de mise en uvre a pris prs dune anne. Pour autant, ces procdures ne parviennent pas garantir la transparence des conditions dattribution des dlgations : cette mme commune de Ste a t invite, ce titre, par le prfet de lHrault reprendre lensemble de lune des procdures.

3 - Le suivi
Le suivi de lexcution des contrats est gnralement insuffisant, notamment faute de production satisfaisante des rapports annuels prvus par la rglementation, quil sagisse du rapport de la commune lEtat ou des rapports des dlgataires sur les comptes et la qualit du service. A Palavas-les Flots, par exemple, comme Ste, le rapport de la commune na jamais t tabli et aucun compte nest produit, contrairement aux prescriptions du cahier des charges de la concession. A Argels-sur-Mer, le rapport na t produit que sur demande des services de lEtat. Quant aux dlgataires, ils ne produisent souvent que quelques lments chiffrs, sans vritable rapport dtaill sur la qualit du service, comme Palavas-les-Flots. A la Grande-Motte, la commune se trouve ainsi dans lincapacit de vrifier dans les rapports prsents que les exploitants qui, pour emporter les lots, staient engags faire des investissements de plusieurs centaines de milliers deuros sur une ou plusieurs saisons, ont tenu leurs engagements. Par ailleurs, les manquements aux obligations des sous-traitants ne sont pas vritablement sanctionns. A la Grande-Motte ou au Graudu-Roi, les paillotes grandes buvettes ont dvelopp des activits non

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autorises par les sous-traits : ventes de vtements, repas daffaires, mariages, discothques, massages, etc. Par ailleurs, lorganisation de soires, o les exploitants nhsitent pas installer des matriels lextrieur des limites de leur lot et dlimiter avec des barrires leur empitement sur lespace public, protgeant par des quipes de scurit laccs ces espaces, constitue une violation de la rglementation. A Ste, plusieurs exploitants de la nouvelle dlgation attribue pour 2011 ont dbut le montage des installations, alors mme quaucune convention ni autorisation ntaient encore signes. Les services de lEtat assurent diffrents types de contrle sur le respect de leurs obligations par les sous-traitants. Les principaux manquements constats concernent les dpassements de surfaces autorises et le non-respect de la bande de cinq mtres qui doit tre laisse dgage pour assurer la libre circulation des baigneurs et des autres usagers de la plage. Si les services de lEtat ralisent galement des contrles sur les restaurants de plage en matire dhygine alimentaire et dinformation de la clientle par les restaurateurs, les infractions constates - selon leur gravit et leur domaine (hygine ou consommation), peuvent faire lobjet de notifications d'information, de rappels de rglementation, de contrevisites, de lettres de pr-injonctions ou d'injonction - ne sont pas portes la connaissance des communes. La communication de ces informations aux collectivits permettrait pourtant la fois de mieux contrler les tablissements en matire dhygine alimentaire et dcarter certaines candidatures lors des procdures de renouvellement des sous-traits.

4 - Lquilibre financier des contrats


Le rapprochement entre le montant des redevances perues auprs des exploitants de plages, les chiffres daffaires raliss et les dpenses engages par les communes fait apparatre quil sagit dune activit lucrative pour les exploitants, mais aux retombes financires limites pour les collectivits. Ainsi, Palavas-les-Flots, dduction faite du montant des redevances domaniales verses lEtat, les sous-concessions de plage n'ont rapport la ville, avant frais dentretien, quenviron 97 900 en 2009. Ce montant est comparer avec le chiffre daffaires global, de 1,42 M, dclar la mme anne par les plagistes. Il est, de surcrot, sans

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proportion avec les dpenses engages par la commune pour la gestion de lensemble de ses plages : 330 000 en fonctionnement, dont 225 000 de charges de personnel et 58 000 au titre de la scurit, comme en investissement : 289 000 dont 117 000 pour les apports de sable destins maintenir la capacit daccueil des plages et 151 000 dimmobilisations corporelles, lies pour partie la scurit. La commune justifie le fait que le montant des redevances ne soit pas plus lev par la faible emprise des concessions de plage, la volont de prserver le caractre familial des concessions, afin de maintenir un niveau raisonnable des tarifs, et par la volont de limiter les nuisances sonores en restreignant la diffusion de la musique. A Agde, les redevances verses en 2009 par les sous-traits dexploitation (168 175 ) ne reprsentent que 13 % des dpenses engages pour lentretien des plages (1 281 468 ). A Argels-sur-Mer, dduction faite du montant des redevances domaniales verses lEtat, les sous-concessions nauront permis la ville de ne percevoir que 92 826 en 2010, alors que les dpenses de fonctionnement se montent 367 427 , dont plus de 255 000 pour le dmontage des installations, curieusement la charge de la municipalit. A Ste, les comptes de la dlgation sont galement dgrads, avec plus de 552 000 de dficit en 2010. Pour autant, la faveur du ramnagement des plages, le montant des redevances, revaloris, a t port de 10,84 17,32 /m dans les nouveaux traits, sans effet notable sur les candidatures ou sur lquilibre financier des sous-traitants. A la Grande-Motte, en revanche, le rapport est plus favorable la commune : 477 597 de recettes pour 517 786 de dpenses en 2009, soit une diffrence de 40 189 seulement. Lanalyse de ces donnes comparatives devrait inciter les communes rexaminer le montant des redevances demandes aux plagistes, en les liant mieux aux chiffres daffaires raliss et aux dpenses dentretien des plages.

B - Les ports de plaisance


Les ports de plaisance sont soumis des rgles de gestion spcifiques, dont le non-respect peut entrainer des consquences fiscales importantes.

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1 - Des rgles de gestion spcifiques. a) Le cadre juridique Les modes de gestion Selon la jurisprudence administrative, le port de plaisance est un service public industriel et commercial491.
Diffrents modes de gestion peuvent tre envisags : gestion directe par une personne de droit public (soumise aux rgles de la gestion publique, comme en cas de rgie directe ou de rgie personnalise) ou gestion indirecte par un gestionnaire semi-public (chambre de commerce et dindustrie, socit dconomie mixte locale) ou par un partenaire priv, qui peut tre une personne physique ou morale de droit priv - socit commerciale, socit civile, association ou un particulier (rgie intresse ou grance). Dans le cas dune gestion directe, larticle L. 2221-4 du code gnral des collectivits territoriales dispose que les rgies sont dotes 1 soit de la personnalit morale et de lautonomie financire, si le conseil municipal () en a ainsi dcid ; 2 soit de la seule autonomie financire . Les statuts fixs par le conseil municipal doivent dterminer les modalits de ladministration du port de plaisance par un conseil dadministration (rgies dotes de la personnalit morale et de lautonomie financire) ou par un conseil dexploitation (rgies dotes de la simple autonomie financire), distincts, dans les deux cas, du conseil municipal, et fixer les rgles gnrales dorganisation et de fonctionnement du port. Parmi ces rgles, celles qui dterminent lattribution des anneaux sont particulirement sensibles, tant donn les listes dattente pouvant atteindre plusieurs annes et ne sont pas toujours transparentes. Par ailleurs, elles peuvent galement donner lieu des contournements, comme Frontignan, o ont t constates des ventes de bateaux en multiproprit fictive permettant au nouveau propritaire du bateau de conserver le droit lanneau du prcdent propritaire. En cas de gestion directe, les conseils municipaux doivent ncessairement choisir entre lune ou lautre des deux formes juridiques que sont la rgie avec personnalit morale et autonomie financire, ou la
491 Cour Administrative dappel de Bordeaux, arrt du 4 mars 2004, Rgie des ports de plaisance de La Rochelle.

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rgie avec la seule autonomie financire. Toute autre forme de gestion, et en particulier la rgie simple, est donc irrgulire.

Lobligation dtablir un budget annexe


En application des articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du code gnral des collectivits territoriales, si les services publics industriels et commerciaux, quel que soit leur mode de gestion, sont soumis au principe de l'quilibre financier, ce dernier doit tre atteint au moyen de la seule redevance perue auprs des usagers. Dans ce cadre, le mme code pose le principe que les services publics industriels et commerciaux doivent faire lobjet dun budget autonome, dit budget annexe. Le premier alina de larticle L. 2224-2 interdit, par ailleurs, aux collectivits, sauf drogations exceptionnelles prvues par le code, de prendre en charge, dans leur budget propre, des dpenses au titre de ces services. Cette exigence dtablir un budget annexe sapplique dans tous les cas de gestion directe, totale ou partielle, du port de plaisance par la collectivit affectataire, mais galement lorsque la gestion est dlgue, mme en totalit.

b) Des irrgularits frquentes En cas de gestion dlgue


Les communes dArgels-sur-Mer et dAgde grent leur port de plaisance dans le cadre dune dlgation de service public, les deux communes en ayant confi lexploitation une socit dconomie mixte locale (SEML). Dans le cas dArgels-sur-Mer, la dure de la convention daffermage a t fixe 40 annes, - avec un possible renouvellement par tacite reconduction pour des priodes de 10 ans -, ce qui constitue une dure excessive, presque double de la moyenne nationale du secteur, 22 ans. Dans le cas dAgde, si le contrat de dlgation de service public a t conclu pour une dure de 15 ans, la commune na pas cr de budget annexe permettant de retracer lactivit du port de plaisance, considrant, tort, que la seule production du compte du dlgataire suffisait. Par ailleurs, les comptes-rendus annuels que les dlgataires doivent produire, notamment un rapport financier, un rapport technique et une analyse de la qualit du service, restent trop succincts et imprcis, ce qui a t constat, par exemple, Agde.

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En cas de gestion directe Plusieurs ports de plaisance de lHrault (Carnon, La GrandeMotte, Frontignan492 et Palavas-les-Flots) sont exploits en rgie simple, sans personnalit morale ni autonomie financire, ce qui est irrgulier.
Le port de Carnon, dont la gestion a t reprise par la commune de Mauguio en 2002, dispose dun conseil portuaire purement consultatif. Les dcisions de gestion sont prises par le conseil municipal et le maire, comme Palavas-les-Flots, alors quelles devraient relever dun conseil dadministration ou dexploitation. A la Grande-Motte, la commune a dcid, en 1996, de grer le port en rgie simple, sans personnalit morale ou autonomie financire. Depuis lors, le maire et le conseil municipal prennent toutes les dcisions relatives la gestion du port en lieu et place dun conseil dadministration ou dexploitation : budget, rglement de police, rglement des autorisations doccupation des postes damarrage. Le maire, ordonnateur des crdits du port, signe les marchs relatifs son bon fonctionnement, dlivre les autorisations damarrage et les autorisations doccupation du domaine portuaire. La commune de Frontignan a galement repris son port en gestion directe en 1996. Si son activit est formellement retrace dans un budget annexe caractre industriel et commercial, le port est exploit sous la forme dune rgie simple, qui nest dote ni de la personnalit morale, ni de lautonomie financire. Dans ces quatre cas, les communes auraient d opter soit pour une rgie dote de la personnalit morale et de lautonomie financire, ainsi que dun conseil dadministration, soit pour une rgie dote de la seule autonomie financire et dun conseil dexploitation, le mode de gestion actuel en rgie simple tant irrgulier.

2 - Les consquences fiscales a) La fiscalit gnrale.


Les services portuaires des communes, parce quils sont des services publics industriels et commerciaux, sont assujettis aux impts et taxes de toute nature auxquels seraient assujetties les entreprises prives effectuant les mmes oprations.

492

En cours de rgularisation.

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Lapplication de la fiscalit gnrale aux ports de plaisance porte essentiellement sur deux impts dEtat, la TVA et limpt sur les socits : la taxe sur la valeur ajoute est due par les ports de plaisance en application de larticle 256B du code gnral des impts. Y sont notamment soumises les taxes dusage, de mouillage et dancrage, les redevances damlioration de terre-pleins ou de gares de mouillage, ou encore les redevances perues en contrepartie de l'autorisation donne certaines entreprises de vendre des produits dans l'enceinte du port ; limpt sur les socits sapplique aux ports de plaisance comme toutes les activits caractre lucratif des communes en application de l'article 206-1 du code gnral des impts. Dautres impts et taxes leur sont galement applicables : la taxe foncire et la redevance domaniale due lEtat au titre de loccupation du domaine public maritime ; la taxe dapprentissage et la contribution additionnelle et la participation de lemployeur leffort de construction.

b) Limpt sur les socits en cas de rgie directe


Au mme titre que Carnon et Palavas-les-Flots, les ports de La Grande-Motte et de Frontignan nont pas dautonomie financire, ce qui leur a permis dchapper, dans un premier temps, aux impts et taxes, mais, par la suite, des redressements importants leur ont t appliqus par les services fiscaux. A La Grande-Motte, la rgie autonome du port a t soumise limpt sur les socits de 1994 1996, cependant, lissue de la transformation du port en rgie simple, la commune na dpos aucune dclaration et na plus acquitt limpt sur les socits. A la suite dune vrification sur les exercices 2004 2006, les services fiscaux ont propos, dans un premier temps, un redressement que la commune a contest. En mars 2010, ladministration fiscale a inform le maire du retrait des rectifications initialement envisages, au motif que les services fiscaux navaient pas exprim une position claire lorsque la commune lui avait signal la transformation de sa rgie autonome en rgie directe. Ladministration fiscale a effectu un nouveau contrle sur les annes 2007 2009. La commune, nayant pas dpos de dclarations aprs mise en demeure expresse, fait actuellement lobjet dune procdure de taxation doffice sur les bnfices imposables limpt sur

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les socits, les salaires passibles de la taxe dapprentissage et ceux passibles de la participation des employeurs leffort de construction, le tout pour un montant global de 1 413 065 avec les pnalits et intrts de retard. Une situation identique a t constate au port de Carnon (commune de Mauguio). Elle a donn lieu une notification fiscale, en 2008, au titre de limpt sur les socits, de la taxe dapprentissage et de la participation des employeurs leffort de construction. La taxation stablit 232 388 , provisionne cette hauteur en 2009, la commune ayant sollicit une remise gracieuse de limpt sur les socits. De mme, la commune de Frontignan, en labsence de rponse de ladministration fiscale sur la situation de son port de plaisance au regard de limpt sur les socits, a dcid, partir de 2002, de ne plus souscrire de dclaration fiscale. En 2007, ladministration fiscale a procd un contrle, qui sest traduit par un redressement sur les exercices 2004 2006. Cette procdure a entran une dpense de 192 000 , laquelle le port a d faire face sur trois ans, faute davoir obtenu un talement suprieur. La commune de Leucate na jamais dpos de dclaration pour son port de plaisance au titre de limpt sur les socits, ce qui lexpose de prochains redressements. Aprs une priode datermoiement de ladministration fiscale, il est dsormais clairement tabli que les ports de plaisance sont assujettis aux impts commerciaux, quelque soit leur mode de gestion.

C - Les casinos
La loi du 15 juin 1907 accorde aux stations classes balnaires, thermales ou climatiques la possibilit douvrir et dexploiter un casino. Le Languedoc-Roussillon compte 23 casinos, dont 15 sur des communes littorales493. Limplantation dun casino doit faire lobjet dune convention de dlgation de service public entre la commune et lexploitant. Le cahier des charges doit mentionner notamment la dure de la concession, le pourcentage des recettes de jeux vers par le casino la municipalit (15 % au maximum), les types de jeux exploits, les activits annexes de

Le Grau-du-Roi, La Grande-Motte, Palavas-les-Flots, Balaruc-les-Bains, Ste, Le Cap-dAgde, Valras-Plage, Gruissan, Port-la-Nouvelle, Port-Leucate, Le Barcars, Le Canet-en-Roussillon, Saint-Cyprien, Argels-sur-Mer et Collioure.

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restauration et danimation, ainsi que limplication du casino dans la commune (aide aux associations, travaux damnagement). Lattribution de cette concession de service public doit faire lobjet dun appel doffres, en application de la loi du 29 janvier 1993 relative la prvention de la corruption et la transparence de la vie conomique et des procdures publiques. Aprs avoir t retenu, le dlgataire doit obtenir une autorisation dexploitation dlivre par le ministre de lintrieur, qui dispose dun pouvoir discrtionnaire pour laccorder. Cette autorisation prend la forme dun arrt qui fixe le nombre de machines sous et de jeux de table que le casino peut exploiter.

1 - Les prlvements sur le produit des jeux


La plupart des communes de la rgion ont retenu le taux maximal de 15 % de prlvement sur le produit brut des jeux, lexception des communes de Port-la-Nouvelle, du Grau-du-Roi et de Canet-enRoussillon. La commune de Port-la-Nouvelle a dcid de ramener le taux de prlvement 8 % compter du mois de mai 2009 du fait des difficults croissantes lies lactivit du casino . La commune de Canet-en-Roussillon a fix le prlvement communal 11 %, aprs abattement lgal, jusqu 7,33 M et 15 % au-del. La commune du Grau-du-Roi a retenu un taux progressif, de 6 % la premire anne dexploitation 13,5 % pour les cinq dernires annes. Par ailleurs, larticle L. 2333-57 du code gnral des collectivits territoriales prvoit quune partie des recettes brutes du casino issues du prlvement supplmentaire progressif sur les jeux doit tre affecte des travaux dinvestissement ayant pour objet daugmenter le pouvoir attractif de ltablissement ou de la commune-sige (embellissement, agrandissement, amlioration ou cration dinstallations lexclusion des dpenses dentretien). Or, plusieurs communes acceptent que ces ressources soient utilises par le casinotier pour financer lamlioration des quipements du casino (cas du Canet-en-Roussillon) ou des travaux sur des espaces publics destins, entre autres, mettre en valeur le casino (au Grau-duRoi, pour des travaux sur le giratoire daccs au casino).

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2 - La participation des casinotiers lanimation culturelle et artistique


Si les casinos doivent contractuellement participer lanimation culturelle et artistique des stations dans lesquelles ils sont situs, force est de constater que cette participation reste trs faible, quil sagisse de subventions verses (souvent directement) loffice de tourisme ou de dpenses danimation. De plus, comme la Grande-Motte, ces animations artistiques et musicales prennent surtout la forme de soires thmatiques destines plutt attirer et fidliser la clientle du casino qu participer lanimation culturelle de la commune. La commune de Port-la-Nouvelle a, tout dabord, dcid de revoir cette participation la baisse, avant den exonrer totalement le casinotier.

3 - Le contrle exerc par les communes


Selon les articles L. 1411-3 et R. 1411-7 du code gnral des collectivits territoriales, les communes sont en droit dexiger la production par le dlgataire dun rapport annuel dactivits de la concession. Si tous les casinotiers produisent effectivement ces rapports, ceuxci sont le plus souvent prsents tardivement et leur contenu est dcevant : compilation de documents administratifs ou comptables comme la Grande-Motte, documents gnraux sur lvolution du secteur comme au Grau-du-Roi. Il est regrettable que lanalyse des conditions dexcution de la dlgation et de lvolution des diffrents secteurs dactivits y occupe une place secondaire. Faute de comptes-rendus dactivits prcis, les contrles exercs par les communes sur lexcution de leurs obligations par les casinotiers sont soit inexistants, soit inoprants.

4 - Le difficile quilibre des relations entre communes et casinotiers


Les quinze casinos de la rgion, qui appartiennent quatre groupes nationaux se livrent une vive concurrence du fait de leur proximit gographique. Ainsi, louverture dun casino, en 2008, sur la commune de PortLeucate a acclr la fermeture du casino du Barcars, appartenant un autre groupe, en difficult depuis quelques annes.

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Au Grau-du-Roi, la modernisation du casino a dtourn une partie de la clientle de La-Grande-Motte, distant dune dizaine de kilomtres et appartenant un autre groupe. Les procdures de mise en concurrence lors de lattribution des dlgations de service public rvlent des insuffisances. En cas de renouvellement de la dlgation, un seul candidat, le dlgataire en place, rpond souvent lappel doffres, comme cela a t constat La Grande-Motte ou au Canet-en Roussillon. Dautres atteintes la concurrence ont t releves. A la GrandeMotte, la construction dun nouveau casino a conduit, en 2007, en confier la concession dexploitation la mme socit, aprs une consultation qui navait pas mentionn le montant du loyer acquitter par le laurat de lappel doffres, ce qui a procur un avantage indniable au casinotier dj prsent. Au Canet-en-Roussillon, la dure de la dlgation a t porte de 7 18 ans sous prtexte dinvestissements amortir par le dlgataire, qui, par la suite, nont pas t raliss dans les dlais contractuels et sans quaucune pnalit ne soit applique. Attires par les retombes budgtaires (reversement du produit des jeux) et conomiques (cration demplois, attractivit touristique), les communes consentent ainsi frquemment aux casinotiers des facilits en mconnaissance des textes applicables, et elles ne disposent pas de la capacit dexpertise ncessaire des relations quilibres.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La Cour des comptes et la chambre rgionale des comptes, sans mconnatre le contexte parfois difficile de laction des communes balnaires, estiment quelles doivent chercher mieux matriser leur gestion. Le manque de rfrentiels adapts lanalyse des spcificits des communes touristiques oblige recourir aux ratios nationaux des communes de mme strate dmographique, qui sont inadquats. Or, laisance financire des stations balnaires est peu peu remise en cause et elles vont devoir financer des investissements importants dans les annes venir. Les rgles durbanisme sont souvent transgresses dans ces communes, o les sanctions sont difficiles mettre en uvre pour lutter

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contre les constructions illicites sur lespace littoral ou en zone inondable. Tant pour la gestion des concessions de plage par les exploitants privs que pour la fiscalit des ports de plaisance ou pour les relations avec les casinotiers, la rglementation est galement mal respecte. Les municipalits nexercent pas suffisamment leurs contrles, ce qui nuit la bonne matrise de ces activits touristiques. Cest pourquoi, la Cour et la chambre rgionale des comptes formulent les recommandations suivantes : 1. raliser, sous lgide de lEtat, des rfrentiels danalyse financire propres aux communes touristiques ; 2. renforcer la surveillance des services de lEtat sur le dlai dapprobation des plans de prvention des risques naturels prvisibles, fix trois ans par le dcret n 2011-765 du 28 juin 2011 modifiant larticle R 562-2 du code de lenvironnement ; 3. appeler les autorits communales une vigilance accrue sur les constructions illicites, afin quelles interrompent, systmatiquement le dlai de prescription de trois ans, de manire prvenir le dveloppement de situations acquises ( dfaut dune rvision des conditions de prescription du dlit de construction sans permis) ; 4. inciter les communes exercer plus souvent leur droit de premption, et tudier la possibilit dinterdire, pour ces constructions illicites, les transmissions par donation ou bail emphytotique, qui permettent dchapper la premption ; 5. mobiliser les services municipaux en vue de mieux contrler lassiette de la taxe de sjour et faciliter sa perception en multipliant les tournes en priode estivale ; 6. inviter les maires mettre en uvre plus systmatiquement leurs pouvoirs de police en cas dabus des exploitants de plages, assurer un meilleur contrle sur les concessions de plages en exigeant des rapports dtaills de la part des exploitants, et rviser le mode de calcul des redevances dans un sens plus favorable aux communes ; 7. pour le moins, galement, veiller au respect du budget annexe obligatoire pour les ports de plaisance et leur assujettissement aux impts commerciaux ; 8. exiger la production par les dlgataires, grant des casinos, des rapports dactivit permettant de vrifier le respect de leurs obligations en matire dinvestissement ou danimation ;

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9. pour les services de lEtat, renforcer et mieux coordonner les diffrents contrles existants sur les concessions de plage en exigeant la production, par les communes, du rapport annuel sur les oprations affrentes la concession et sur la qualit du service, tel quil est prvu par larticle 11 du dcret n 2006-608 du 26 mai 2006 ; enfin, communiquer aux maires les procs-verbaux dinfractions constates en matire dhygine et de scurit des installations exploites par les plagistes.

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SOMMAIRE DES REPONSES


Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Ministre auprs du ministre de lintrieur, de loutremer, des collectivits territoriales et de limmigration, charg des collectivits territoriales Prfet de la rgion Languedoc-Roussillon Maire dArgels-sur-Mer Maire de Frontignan Maire du Grau du roi Maire de Gruissan Maire de Leucate Maire de Mauguio Maire de Palavas-les-Flots Maire de Port la Nouvelle Maire de Ste 1022 1023 1025 1030 1032 1033 1036 1044 1045 1046 1049 1050

Destinataires nayant pas rpondu Ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement et ministre de lconomie, des finances et de lindustrie Maires dAgde, de la Grande Motte, de Vias et de Canet-enRoussillon

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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT

Votre rapport appelle de ma part deux remarques. Je partage vos recommandations qui visent amliorer la gestion des communes balnaires et prserver le littoral des constructions illicites. Comme vous le notez, les collectivits sont tenues d'tablir des budgets annexes pour les ports de plaisance qu'elles grent et de leur garantir leur autonomie financire. Toutefois, ds lors que les dlibrations de cration de Service Public caractre Industriel et Commercial prises par les collectivits sont excutoires, elles s'imposent aux comptables publics, qui ne peuvent oprer un contrle de lgalit de ces dcisions. En revanche, des rappels rglementaires leurs sont rgulirement transmis sur ce point par la Direction Gnrale des Finances Publiques (DGFIP). Enfin, la DGFIP assure dsormais une fonction de conseil en matire de fiscalit des activits commerciales afin d'aider les collectivits mieux remplir leurs obligations fiscales, qu'elles ignorent frquemment, et le cas chant, de les inviter rgulariser leur situation fiscale.

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REPONSE DU MINISTRE AUPRES DU MINISTRE DE LINTERIEUR, DE LOUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LIMMIGRATION, CHARGE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Saisi directement par vos soins, le prfet de la rgion LanguedocRoussillon, prfet de dpartement de l'Hrault, vous a adress, par courrier en date du 3 janvier 2012, les lments de rponse circonstancis qu'appelle ce projet d'insertion. En complment ces lments, je souhaite simplement formuler deux sries d'observations. La premire concerne la problmatique des constructions en zones inondables. Le dcret n 2011-765 du 25 juin 2011 relatif la procdure d'laboration, de rvision et de modification des plans de prvention des risques naturels est de nature amliorer le droit positif. Il devrait permettre une acclration de l'laboration des PPRN et faciliter leur modification dans le temps. En effet, ce dernier : - prcise les modalits d'association des collectivits territoriales ; - instaure un dlai d'approbation des PPRN ; - apporte des modifications la procdure de rvision ; - prcise la nouvelle procdure de modification des PPRN introduite par l'article L. 562-4-1 du code de l'environnement. De mme, les circulaires du 5 juillet 2011 relative la mise en uvre de la politique de gestion des risques inondation et du 27 juillet 2011 relative la prise en compte du risque de submersion marine dans les plans de prvention des risques naturels littoraux devraient permettre d'amliorer et de renforcer la gestion du risque inondation. Ma seconde srie de remarques porte sur l'observation de la Cour qui souligne que le manque de rfrentiels adapts l'analyse des communes touristiques oblige recourir aux ratios nationaux des communes de mme strate dmographique qui sont inadquats . Je tiens indiquer que la direction gnrale des collectivits locales (DGCL) diffuse chaque anne sur son site intranet un document statistique sur les finances communales dans lequel sont publis des rsultats spcifiques sur les communes touristiques, en distinguant communes du littoral, stations de sport d'hiver, autres communes de montagne et autres communes touristiques - la dernire publication, intervenue en avril 2011, porte sur les finances de l'anne 2009 - ces informations permettant une

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analyse des rsultats financiers des communes touristiques, par strate de population. En outre, j'indique la Cour que la DGCL a rcemment publi - en aot 2011 - un bulletin d'information statistique (Bis n 82) consacr la situation financire des petites communes touristiques en 2009, en la comparant avec celle des communes non touristiques.

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REPONSE DU PREFET DE LA REGION LANGUEDOCROUSSILLON

Ce document rsume les observations et commentaires quappelle le projet dinsertion intitul Les communes balnaires en LanguedocRoussillon . Les enjeux de gestion particuliers Les stations touristiques du littoral du Languedoc-Roussillon issues des travaux de la mission Racine, construites dans les annes 60 70, sont effectivement confrontes un vieillissement de leurs infrastructures et surtout de leur parc immobilier occup pour lessentiel en multicoproprits, ce qui rend trs difficile toute rhabilitation densemble. Ainsi un tiers des lits de stations littorales comme la Grande-Motte sont des lits froids car ils ne correspondent plus aux normes touristiques actuelles. Aprs plusieurs vaines tentatives pour mobiliser les copropritaires au travers doprations groupes de rhabilitation de lhabitat (ORILAH), les communes, telle La Grande Motte, se sont prfrentiellement orientes vers des oprations de restructuration et de modernisation des espaces publics, en esprant, par la valeur de lexemplarit, enclencher un mouvement vertueux des coproprits prives. Un rcent rapport ralis en 2010 par le CGEDD et linspection des finances sur les stations littorales et de montagne, sur cette mme question de la rhabilitation des coproprits touristiques dgrades, a propos quelques pistes dincitation la rhabilitation pour ces coproprits multiples. La gestion du trait de cte associe au changement climatique et la monte de la masse deau engendre effectivement de lourds investissements (protection dure pour les secteurs fortement urbaniss, rechargement massif de sable en zones moins urbaines) quil convient ensuite dentretenir pour ces communes : 245 ha de plages ont disparu depuis les annes 50 en Languedoc-Roussillon. Actuellement, certains de ces programmes sur des sites emblmatiques et associs un recul des enjeux sont cofinancs par le conseil rgional, lEtat et lUnion Europenne mais des incertitudes psent sur la poursuite de leur financement sur la prochaine priode de contractualisation. Par ailleurs, une fois les premiers investissements raliss, le confortement et le maintien de ces ralisations relvent de crdits de fonctionnement quil revient ds lors au seul matre douvrage de financer. On peut alors sinterroger sur la capacit terme pour ces communes financer, seules ou au travers de leur intercommunalit de proximit, ces travaux du maintien du trait de cte dont le recul engendrera terme la disparition des plages et impactera donc lattractivit touristique

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mais mettra aussi en pril les enjeux urbains et dinfrastructures situs en arrire. La cabanisation Le phnomne de cabanisation ou de constructions illgales est effectivement trs prgnant en Languedoc-Roussillon. Des chartes de lutte contre la cabanisation ont ainsi t mises en place dans les PyrnesOrientales et dans lHrault et associent les communes signataires, lEtat, les chambres de notaires et les parquets. Des modalits de prvention et daction, contenues dans un guide ralis par la mission littorale en 2006, sont mises en uvre et objet dchanges rguliers entre les partenaires pour amliorer la prvention et les sanctions administratives et judiciaires. Ainsi, la double taxation est mise en uvre par certaines communes envers les contrevenants. Une brigade verte intercommunale a t mise en place par une communaut de communes (Communaut de communes du Nord du bassin de Thau dans lHrault) pour venir en appui sur ces sujets la police municipale. Une mthodologie de meilleure ractivit et de contrle des demandes de branchement, et particulirement les branchements temporaires ou de chantiers, au rseau RTE a t mise en place. Dans lHrault, depuis 2008, 400 dcisions de justice de remise en tat ont t rendues avec des astreintes allant de 10 70 par jour de retard dans lexcution du jugement. Les services de lEtat (DDTM et direction dpartementale des finances publiques) mettent en uvre les recouvrements dastreintes pour le compte des collectivits mais seulement depuis la fin 2010, compte tenu dune impossibilit comptable qui perdurait depuis 2007 dans lattente dun dcret ministriel. De mme, la DDTM procde linscription hypothcaire des jugements rendus afin quun ventuel futur acheteur du bien soit parfaitement inform de lillgalit de la construction et du jugement intervenu qui grve le bien, cette inscription a toutefois un cot pour lEtat pour chaque acte enregistr. Il convient de rappeler que la prescription pnale de 3 ans ne rend pas la construction lgale et que toute extension ou travaux de confortement du btiment considr permet de rouvrir laction pnale. Le phnomne de revente des mobils homes, issus souvent de lexploitation des campings, alimente effectivement cette cabanisation. Une rflexion est en cours au sein de la fdration de lhtellerie de plein air pour mettre en place une filire de dconstruction au moyen dune coparticipation qui rende de fait plus conomiquement intressant pour le propritaire de camping de sinscrire dans cette filire de dconstruction plutt que de revendre ses mobils homes au bout de 5 ans pour renouveler

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son parc. A ce jour, les travaux sont encore loin dtre aboutis compte tenu notamment de limportance du stock dmolir et de la faible valorisation des composants de ces mobils homes. Concernant le cas de la commune de Vias, le PPR est actuellement en rvision pour dune part ractualiser le risque fluvial mais aussi intgrer les alas submersion marine et rosion ctire. Lenqute publique devrait se drouler au second semestre 2012. Le cas de la cte Ouest de Vias, objet de la mission dappui interministrielle auprs du prfet de lHrault en 2009 est effectivement emblmatique de la drive dune situation de cabanisation non matrise. Suite lintervention de la mission, il a t demand la commune de geler la situation en posant un diagnostic prcis de la zone au moyen dun SIG, dorganiser une surveillance active et de pratiquer une politique ferme de verbalisation systmatique pour toute nouvelle extension, installation ou changement de destination. Concernant la premption, on ne peut que regretter que le prix du foncier, mme en zone naturelle inconstructible et inondable et alors que la construction est illgale, puisse quand mme faire lobjet destimation quivalente un bien situ en zone constructible de la part du service des domaines, lequel se rfre aux dcisions du juge de lexpropriation. Les prix deviennent ds lors pour des petites parcelles cabanises totalement disproportionns et les reventes continuent se pratiquer entre vendeurs de mauvaise foi et acheteurs rarement nafs. Il nest en outre pas rare quen cas de premption par la collectivit, le vendeur retire son bien de la vente si la proposition faite par la commune ne lui convient pas, pour ensuite faire une soi-disant donation ou un bail emphytotique. Quant au Conservatoire du Littoral, son budget annuel dacquisition reste limit et il priorise, compte tenu de son objet de protection, des parcelles vastes et de prfrence non cabanises. Le conseil gnral peut galement intervenir grce la taxe espaces naturels sensibles et appuie les communes qui souhaitent se doter dun schma dintervention foncire. Les constructions en zone inondable La rgion Languedoc-Roussillon est particulirement bien couverte en PPR et les PPR littoraux prioritaires seront mis en place dans le dlai de trois ans impartis par circulaire du 2 aot 2011. La commune du Grau du Roi devrait tre, quant elle, couverte par un PPR dici le 31 dcembre 2012. Les constructions en zone inondable sont inscrites comme priorit dexamen au titre du contrle de lgalit exerc par les services de lEtat.

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Les concessions de plage Les difficults signales par le rapport sont bien relles. Ainsi, sur les procdures de DSP, le prfet de lHrault a demand au maire de Ste dannuler sa procdure en 2011. Afin damliorer le contrle de lEtat sur ces procdures de concession, il a t dcid pour le dpartement de lHrault, de confier un seul service en DDTM, le contrle de lgalit des actes lis la DSP, initialement en prfecture et sous-prfecture, et la vrification du respect des rgles lies loccupation du domaine public maritime. Il a t demand galement dans lHrault aux services de la direction dpartementale de la protection des populations (ex DDCCRF) dtre systmatiquement prsents aux commissions dattribution des appels doffres sur les lots de plage. Les exploitants des sous-traits dexploitation pour les concessions de plage font galement lobjet de visite initiale pour leurs locaux relevant de laccueil du public, au titre des procdures ERP lors du montage de leurs installations. La transformation des tablissements pour des soires vnementielles (jusqu 8 000 personnes pour un vnement lan dernier) de plus en plus frquentes et qui sont trs loignes du service public au bain de mer est un sujet de proccupation important pour les services de lEtat : nuisances de bruit, concurrence dloyale vis--vis dautres tablissements, appropriation des fins prives non autorises du DPM, mise en place dquipements scniques et autres non autoriss par le sous trait dexploitation, destructions engendres par les surfrquentations massives du systme dunaire trs fragile, proximit despaces classs en Natura 2000, absence de systmes sanitaires adapts et risque de mise en danger de la vie dautrui. Toutefois, lessentiel de ces sujets relve en premier lieu des comptences de police gnrale du maire et de sa relation de cocontractant avec le bnficiaire du sous-trait. LEtat propritaire peut seulement annuler lintgralit de la concession de la commune si celle-ci ne respecte pas ses obligations, il nexiste pas de sanctions intermdiaires qui pourraient, par exemple, ne viser quun seul lot. Hormis la police gnrale du maire, chaque service de lEtat concern doit exercer les missions de police et de contrle qui lui sont dvolues et en rendre compte au concessionnaire. Dans les cas posant problmes, des oprations conjointes (Mairie, DDTM, Gendarmerie, DDPP, ) sont souhaitables.

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Les casinos Parmi les priorits du contrle de lgalit en 2011 figuraient les DSP de plus de 5 ans, ce titre dans lHrault deux DSP lies des casinos ont t contrles Ste et Balaruc-les-Bains, aucun problme particulier na t soulev cette occasion. Conclusions et recommandations Pas de remarques contraires : la cabanisation fait lobjet dj dattention particulire et notamment dans lHrault, lAude et les Pyrnes-Orientales.

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REPONSE DU MAIRE DARGELES-SUR-MER

1. Les concessions de plages Le rapport souligne avec justesse que le rgime commun de dlgation de service public applicable lattribution des sous-traits est dune grande lourdeur . Les services de lEtat, lorsquils concdent lexploitation dune plage, exigent que les sous-traits dexploitation soient conclus au terme dune procdure qui dure six mois indpendamment du montant des redevances dues au dlgataire ou de la dure des sous-traits. La procdure simplifie prvue par larticle L. 1411-12 du CGCT nest pas applicable pour les sous-traits dexploitation de plage. De ce fait, pour lattribution dun seul sous-trait, dont la redevance annuelle attendue slve 1 000 euros, et pour une dure rsiduelle de 3 ans, la commune sest vue contrainte une telle procdure, engageant des frais de publicit obligatoire pour aboutir un constat de carence faute de candidat. Ny aurait-il pas lieu de faire application de la procdure simplifie pour les sous-traits produisant peu de revenus la commune ? Concernant le produit global des sous-traits de plage, la Chambre constate, pour les communes du Languedoc-Roussillon, un faible taux de rentabilit. On ne peut comparer ces communes avec celles de stations de la Cte-dAzur. Mais on ne saurait non plus vouloir imputer aux exploitants de plage lensemble des cots dentretien de plages qui accueillent chaque jour plusieurs dizaines de milliers de personnes. Enfin, il convient dapporter une prcision concernant cette affirmation : A Argels-sur-mer le dmontage des installations, curieusement la charge de la municipalit . Les cots de prparation et de dmontage figurant dans les comptes de la commune ne concernent pas les installations des exploitants mais les six postes de secours appartenant la commune et les installations de balisage en mer. 2. Le port de plaisance On observe, dans le cas dArgels-sur-mer, que la dure de la convention daffermage a t fixe 40 annes, avec un possible renouvellement par tacite reconduction pour des priodes de 10 ans, ce qui constitue une dure excessive, presque le double de la moyenne nationale du secteur, 22 ans .

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Signe le 7 juin 1990 pour une dure de 40 ans, la convention daffermage du service portuaire a une dure rsiduelle infrieure 19 ans, soit moins que la moyenne nationale de 22 ans pour ce secteur dactivits. 4. Conclusions La Cour des comptes et la chambre rgionale des comptes soulignent que laisance financire des stations balnaires est peu peu remise en cause . Ce processus est engag depuis plus de deux dcennies avec notamment le gel de lancienne Dotation Touristique alloue aux communes puis son intgration dans la Dotation Globale de Fonctionnement. Pour la commune dArgels-sur-mer, en 1983, lquilibre de la section de fonctionnement tait assur hauteur de 47 % par les dotations de lEtat. En 2010, celles-ci ont seulement reprsent 23 % des recettes de fonctionnement.

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REPONSE DU MAIRE DE FRONTIGNAN LA PEYRADE

Le rapport intitul les communes balnaires en LanguedocRoussillon nappelle pas dobservation de ma part.

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REPONSE DU MAIRE DU GRAU DU ROI

M'appuyant sur le document provisoire que vous m'avez communiqu et conformment votre demande, j'ai fait effectuer les recherches ncessaires et souhaite vous apporter les lments de rponse structurs suivants : Sur l'absence de Plan de Prvention des Risques Inondation (PPRI) : Sur le sujet des constructions en zones inondables et l'absence de Plan de Prvention des Risques Inondation (PPRI), la Commune est en total accord avec l'analyse porte par la Cour et ses prconisations. Bien entendu le droit des sols communal intgre d'ores et dj une prise en compte du risque inondation mais la Commune constate tre toujours dans l'attente d'un document finalis par les services de l'Etat. Il est noter que ce document est prescrit mais que sa ralisation ne relve en rien de la comptence des services municipaux. La Commune, pour ce qui la concerne, s'est dote d'un Plan Communal de Sauvegarde (PCS) depuis 2007 montrant ainsi son chelle la ralit de la prise en compte des risques auxquels ses populations peuvent tre confrontes. Sur la cabanisation : Il faut insister, au-del des lments prcdents, sur la problmatique de cabanisation voque page 6 du rapport de la Cour. Bien que le phnomne soit anecdotique sur la Commune de Le Grau du Roi, les lus qui engagent des dmarches auprs des pouvoirs publics en cas de constatation d'infractions ne reoivent malheureusement que de trs faibles retours. Sur ce sujet, la collectivit ne se sent pas assez soutenue dans les actions qu'elle entreprend au risque, par ailleurs, d'offrir une image laxiste qui ne correspond en rien aux dmarches qu'elle mne. Concernant les concessions de plage : La Cour voque la situation d'attributaires de concessions de plage ayant opr des dpassements de surface et sur la possibilit pour les communes, une fois informes, d'carter les candidatures dposes par d'anciens attributaires ayant fait l'objet de verbalisation. Pour ce qui concerne les procs-verbaux de constatation dresss par les services de l'Etat l'encontre de certains plagistes, il est important de noter que dans le cadre de la procdure de DSP (Dlgation de Service Public) d'attribution des sous-traits de plage, la Commune doit juger l'ensemble des offres sur la base des propositions faites par les candidats

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dans leur dossier au regard de critres tablis dans la procdure de mise en concurrence. Il n'est permis ni de faire bnficier les candidats sortants d'une prime de qualit au regard de leur comportement pass ni de sanctionner en amont ceux des candidats qui ont fait l'objet de procs verbaux de la part des services de l'Etat. Il est ainsi noter que dans l'hypothse o des plagistes ont pu faire l'objet de contraventions, la sanction donne cette occasion ne peut en aucun cas justifier du rejet de la candidature lors d'un nouvel appel d'offres. Nous serions ici dans un processus de double peine difficilement justifiable. La commission ad hoc et le maire ne doivent tenir compte que des propositions initiales ainsi, le cas chant, que des propositions formules l'issue des ngociations pour fonder leur jugement. La Cour voque en outre les conditions d'attribution dans le cadre de la DSP de lots de plage des exploitants lis des lus. Les procdures lgales prvues ont t strictement respectes permettant tout un chacun de candidater et voyant les lus concerns ne participer aucun vote sur ces questions (dlibration du 2 fvrier 2009 pour exemple). Par ailleurs il faut prciser que ces derniers n'ont bien entendu pas t proposs pour siger au sein de la commission DSP Plages en charge de l'analyse des candidatures. En outre les personnes qui leur sont lies ont toutes prsent un dossier en association avec des tiers sans relation aucune avec les lus communaux. Au surplus, il est noter que sur un des deux sous-traits de plage cits le candidat retenu tait le seul se prsenter. Sur le Casino de jeux : Est galement voque la prsence sur la Commune d'un Casino de jeux pour lequel la Cour met un commentaire sur le taux du prlvement communal sur le produit brut des jeux. La prsentation faite dans le rapport s'appuie sur les relations entre la Commune avec le Casino de jeux qui avaient t dfinies en 1993 et qui sont arrives leur terme le 31 dcembre 2011. Face cette chance la Commune a lanc une procdure de DSP pour l'exploitation d'un Casino de Jeux et modifi cette occasion le cadre des relations la liant avec l'exploitant. Cette procdure est aujourd'hui finalise, le dlgataire a t choisi. Le prlvement communal sur le produit des jeux est ainsi dsormais de 15 % en progression par rapport aux 13,5 % prcdents, soit le seuil maximal autoris par la loi. La Commune s'est par ailleurs attache dans le cadre des critres de slection porter une attention toute particulire aux accompagnements financiers proposs par les candidats au profit de la vie communale. Le dlgataire versera dsormais une somme forfaitaire de 50 000 afin de favoriser l'organisation d'vnements, culturels ou artistiques, sportifs et des congrs.

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Par ailleurs le cahier des charges prcise galement que les installations du Casino seront gracieusement mises disposition de la Commune quinze jours par an selon un cahier des charges et une programmation dfinis en amont. Il est en tout tat de cause utile de rappeler que dans le cadre de la convention prcdente le Casino versait dj une moyenne de 1,9 million d'euros par an la collectivit. Par ailleurs, et pour ce qui concerne le taux de retenue prcdent sur le produit brut des jeux, il faut intgrer le fait que l'investisseur partait d'une situation vierge et qu'il a d initialement investir massivement, raison pour laquelle avait t retenue dans la prcdente DSP une volution progressive du taux de prlvement sur les jeux objet de la remarque de la Cour. Lie jusqu' son terme par la convention en cours la Commune profite de la nouvelle procdure pour rquilibrer son profit les relations financires entre le gestionnaire du Casino de jeux et elle.

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REPONSE DU MAIRE DE GRUISSAN

Apprciation gnrale : Les constats noncs sur la configuration conomique et financire des stations balnaires sont partags par la Ville de GRUISSAN en particulier concernant les niveaux de charges et de recettes qui rendent inoprante la comparaison des communes balnaires avec les communes de mme strate INSEE. Linsuffisance de matrise de lurbanisation mriterait dtre analyse dans une perspective historique en distinguant les priodes antrieures aux annes 90 et lvolution actuelle grce la promulgation de lois et de dispositions rglementaires, souvent europennes, qui ont t autant de freins au dveloppement dune urbanisation irrgulire (au sens non respect des rgles) et peu compatible avec les exigences de protection des populations et des sites. Sur GRUISSAN, les concessions de plage sont peu nombreuses et ont un impact conomique limit. Les rgles de mise en concurrence nous paraissent rigoureusement respectes. Par contre, un meilleur contrle des bnficiaires doit tre mise en uvre tant au niveau du respect du cahier des charges quau niveau de leurs rsultats conomiques et financiers. Le mode de gestion du port de plaisance de GRUISSAN (convention Ville/Office de Tourisme), nous parat tre rgulier en terme budgtaire et fiscal ainsi quil le sera prcis ci-aprs. Enfin pour le Casino, une rvision de fiscalit a t ngocie en 2001 dans lintrt de la collectivit. Dsormais la Ville est confronte aux difficults conomiques que lexploitant explique par des volutions rglementaires plus contraignantes (ex : dveloppement des interdictions des jeux, contrle accru des joueurs) plus que par la diminution du panier moyen des usagers. Au-del des observations gnrales qui prcdent, la Ville de GRUISSAN prsente ci-aprs sa propre analyse des points traits qui la concernent dans le rapport.

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Situation financire et enjeux particuliers de gestion La Ville de GRUISSAN estime, comme la Chambre, que les ratios utiliss pour lanalyse financire des communes balnaires ne sont pas pertinents. La Ville de GRUISSAN est dote dun chiffre de population de 4 627 habitants au premier janvier 2012. Il lui est attribu une population DGF de 15 050 habitants. Lanalyse de la frquentation de la station (faite notamment partir de la mesure de la collecte des dchets mnagers et de la consommation deau des mnages) montre quen priode la plus creuse (novembre/fvrier), la population prsente au quotidien sur la commune avoisine les 10 000 habitants. A la population qui dclare avoir son logement principal GRUISSAN sadditionne en effet la frquentation de personnes qui viennent pour un sjour dune ou plusieurs semaines, voire plusieurs mois. Nous constatons aussi une installation temporaire de familles en rupture, souvent en situation sociale prcaire, qui sjournent quelques mois titre transitoire dans des logements saisonniers . Compte tenu de ces lments, une meilleure strate pour mesurer la situation financire et les enjeux de gestion, serait, pour GRUISSAN, au moins la prise en compte de la population DGF. Plus encore, la cration dune strate spcifique aux stations balnaires permettrait sans doute une meilleure approche encore sur la base des critres suivants : nombre de logements permanents, nombre de logements saisonniers et nombre de places dhbergement collectif. En sen tenant la prise en compte de la population DGF, pour GRUISSAN on obtient les donnes suivantes sur le dernier exercice clos (comptes consolids) : 1) Charges : - Dpenses de fonctionnement : 944,24 / habitant - Charges de personnel : 366,23 / habitant - Lannuit paye de la dette : 76, 19 / habitant - Le capital restant d : 873,75 / habitant 2) recettes : - Recettes relles : 1038,72 / habitant - Impts et taxes : 513,92 / habitant - Produit des services : 72,36 / habitant - Dotations : 284,16 / habitant

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Ces chiffres dmontrent le caractre tout fait inappropri du classement de GRUISSAN dans la strate des communes de moins de 5000 habitants ! Par rapport 2007, la Commune a perdu dimportantes recettes fiscales directement lies sa nature de station balnaire dote dun casino : - 437 312 de produit fiscal des jeux (quivalent de 9,05 % de fiscalit directe), - 441 467 de droits de mutation (quivalent de 9,14 % de fiscalit directe). A ces pertes sajoutent bien sr la diminution des dotations de lEtat qui concernent lensemble des collectivits sans lment particulier pour les stations balnaires. Le choix municipal a t de compenser ces pertes par les recettes fiscales prennes (impts sur les mnages) et, dans une moindre mesure, sur la facturation des services aux usagers. Urbanisation Ainsi quil est mentionn dans les donnes gnrales, il nous parat souhaitable dintgrer lanalyse les priodes diffrentes qui ont caractris les volutions constates sur le littoral. - La priode daprs la deuxime guerre mondiale, caractrise par une certaine stabilit et les premires cabanisations. - La priode des annes 60 90 qui a vu saccrotre la population locale paralllement au dveloppement consquent du tourisme par la cration des stations. - La priode actuelle qui dbute vers la fin des annes 90, marque par une dynamique de protection des sites et des populations largement due une forte volution rglementaire, elle-mme fonde sur deux aspects : les catastrophes naturelles (particulirement inondations), la prise en compte de lide de dveloppement durable. Pour les communes, difficile de revenir sur des volutions antrieures aux annes 90 qui ont produit les effets justement apprcis par la Chambre (cabanisation dans des espaces naturels, constructions en zones submersibles). La destruction de ce qui a t fait, srement tort, serait si coteuse financirement et socialement, que cette hypothse parat devoir tre exclue. Les collectivits nont pas les moyens financiers ni politiques de faire table rase pour rparer les erreurs. A titre dexemple, sur GRUISSAN, la transformation dun camping en coproprit, antrieurement ces annes a provoqu linstallation de familles lanne et rend socialement difficile, aujourdhui, leur vacuation

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et le retour au statut de camping. Il en est de mme pour le bti ralis sous les chalets depuis la cration dune digue de protection de la zone contre les coups de mer qui inondaient et provoquaient des mouvements de sable rendant impossible la construction en dur sous les chalets. Il conviendrait aussi dintgrer dans lanalyse de la Chambre, les actions conduites par les collectivits pour stopper un dveloppement risqu pour les populations et lenvironnement. Depuis 2001, pour GRUISSAN, les mesures suivantes ont t prises : - Exclusion de 40 hectares de zone constructible dans le secteur de Mateille (pourtant classs en primtre de ZAC) et cession dune large part de ces terrains au Conservatoire du Littoral, le reste tant class en zone non aedificandi. - Intgration de contraintes rglementaires dans le PLU approuv le 28 octobre 2007 pour empcher la poursuite de lamnagement du dessous des chalets en pices vivre ; prise darrts interruptifs de travaux et engagement de procdures lencontre de propritaires amnageant leur chalet sans respect des rgles durbanisme ; obtention de dcision de dmolitions de btis non rglementaires et mise en uvre de ces dcisions par la collectivit. - Recherche dconomie dusage des sols par la densification de la constructibilit dans les zones durbanisation autorises conformment aux objectifs inscrits dans la loi SRU. Cette densification a t institue lors de la transformation du P.O.S en PLU. - En ce qui concerne le PPRI, la responsabilit de lEtat est clairement engage. La Commune de GRUISSAN connat un vide juridique depuis 2008. Lapplication du PPRI a cess ses effets depuis plus de trois ans. LEtat na mme pas soumis le projet de PPRI lenqute publique malgr les multiples relances en clarification formules par la Commune auprs des services de lEtat. Cette situation est voque lors de chaque rencontre annuelle entre les reprsentants de la ville et ceux de lEtat dans le dpartement. La commune narrive pas obtenir les lments quelle rclame concernant les zones de submersion. La dernire promesse dune runion de travail sur ce point, avant la fin de lanne 2011 na une fois de plus pas t tenue. Cette absence de rponse bloque lavance des projets et induit de lourdes consquences conomiques. Activits touristiques 1) Concessions de plage : Peu nombreuses sur GRUISSAN, ces concessions psent peu conomiquement par rapport lensemble du chiffre daffaires global sur la commune.

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Sept concessions sont attribues la commune par lEtat. La commune a fait le choix de nen attribuer que 4 (une sur la plage des chalets et trois sur la plage Ayguades/Mateille). Cependant la Commune estime respecter les rgles de mise en concurrence. Il ny a pas de reconduction arrange de concession. Ainsi, la concession de plage aux chalets a t attribue un nouveau concessionnaire en 2010 lissue de la procdure de mise en concurrence. Il en a t de mme pour les concessions de la plage des Ayguades/Mateille. Les observations de la Chambre sur linsuffisance du contrle des concessions est juste sur les rsultats conomiques des concessionnaires. Le contrle se fait, conjointement avec lEtat, sur la nature des activits et sur le respect des primtres dimplantation. LEtat ne transmet cependant pas la commune les comptes rendus de ses contrles sur les installations et le fonctionnement des concessions. La Commune est bien sr intresse par la communication de ces comptes rendus. En ce qui concerne les aspects conomiques de lexploitation des concessions, il est trs difficile dobtenir la transmission dtaille des rsultats conomiques du concessionnaire. Des dispositions rglementaires plus contraignantes simposant aux concessionnaires, avec dispositif de sanction, permettraient daccrotre la transparence. Les collectivits se heurtent aussi la longueur des procdures de lEtat pour lattribution des concessions de plage. Ainsi, GRUISSAN, les arrts de concession avaient cess leurs effets en 2004. Lenqute publique relative aux nouveaux arrts de concession nest intervenue quen 2005 et les arrts nont t tablis quen 2008 (plus de trois ans de dlai) ! Cette priode de carence a amen la Commune attribuer des sous-traits dexploitation, alors mme que nous ne disposions pas de concession, pour ne pas rduire lattractivit des plages et donc lactivit conomique sur la station. Ces attributions, certes irrgulires, avaient fait lobjet dune information de la commune auprs des services de lEtat qui na formul aucune interdiction, soulignant limminence de la signature de larrt de concession et nous conseillant de nous en tenir au projet soumis enqute publique. La dfinition dune juste valeur des redevances est difficile tablir. Le cot dentretien des plages ne peut tre en totalit imput aux concessionnaires car ceux-ci noccupent quun espace limit, dans une priode contrainte et que de nombreux autres services et activits sont offertes une population qui ne frquente pas les concessions. Ds lors, la fixation du montant des redevances est essentiellement faite sur la base des prix pratiqus dans les collectivits de notre rgion. Puisquil sagit du domaine public de lEtat, celui-ci pourrait fixer, rglementairement, un prix plancher et un prix plafond entre lesquels les collectivits pourraient

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dterminer leurs redevances en fonction des particularits conomiques locales. 2) Les ports de plaisance : La ville de GRUISSAN connat la situation particulire davoir deux entits de ports de plaisance gres diffremment : - un port de plaisance dont la gestion est dlgue lOffice de Tourisme, - un port de plaisance dont la gestion est dlgue une association loi 1901 dans le cadre dun bail et dune convention arrivant chance en 2015. La gestion de la principale unit, assure par lOffice de Tourisme, est conduite dans le respect des dispositions rglementaires en vigueur (1 300 anneaux + une zone technique portuaire) : - dlgation de la ville dans le cadre dune convention, - budget annexe de loffice de tourisme, - assujettissement rgulier aux impts et taxes, - soumission au Conseil portuaire des budgets, des tarifs et des rapports dactivit, choix des investissements. La gestion de la petite unit par le Cercle Nautique Barberousse sur la base dun bail et dune convention signs avec la ville ne correspond pas ce quest une dlgation de service public (320 anneaux). Les budgets, tarifs et projets dinvestissement du CNB sont rgulirement soumis au conseil portuaire. Lassujettissement aux impts et taxes sont rguliers. En dehors de linterrogation que nous avons sur la rgularit du mode de dlgation attribue au Cercle Nautique Barberousse, la Ville de GRUISSAN ne parat pas tre concerne par les observations releves dans le projet de rapport de la Chambre. 3) Le Casino : Outre les volutions rapportes ci-dessus au niveau du produit fiscal, il faut souligner la rengociation du contrat initie par la Ville de GRUISSAN en 2003. Antrieurement la taxe tait fixe 2 % sans seuil particulier. Depuis 2003, le taux est pass 10 % puis 15 % au-del dun seuil de produit. Par ailleurs le contrat prvoit deux contributions complmentaires du Casino :

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- la premire lanimation de la station (participation en fonctionnement), - la deuxime lembellissement de la station (concours linvestissement). Ces deux contributions sont annuellement rgulirement perues en concertation avec le Trsor Public. En termes de contrle, le conseil Municipal dlibre chaque anne sur le rapport dactivit de ltablissement et examine plus particulirement les volutions conomiques compte tenu de leur impact sur le produit fiscal. 4) Taxe de sjour : La difficult de matrise de ce produit rside essentiellement dans le fait que limposition se fonde sur la base dune dclaration volontaire des propritaires. Le caractre dclaratif partir duquel est fixe limposition rend extrmement difficile le contrle par les collectivits. Lefficacit de la collecte, la juste imposition ncessiterait une volution rglementaire permettant de garantir une meilleure transparence. La Ville de GRUISSAN recrute, chaque anne, 4 saisonniers chargs de la collecte des donnes, au porte porte et dun agent de contrle de toutes les dclarations faites. Le renforcement du contrle pour une meilleure collecte et une application stricte des pnalits supposerait une augmentation consquente du nombre de saisonniers, entranant potentiellement une augmentation du produit mais certainement une nette augmentation des charges de recouvrement. Il faut souligner les consquences ngatives constates en 2011 du fait de la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par la CFE. Cette volution a entran une augmentation trs consquente de limpt pour les propritaires. Elle risque den inciter plus dun ne plus dclarer leur logement, entranant une double perte fiscale (impt conomique pour lIntercommunalit, taxe de sjour pour la Commune). Cela peut aussi conduire une rduction factice du nombre dhbergements sur la commune pouvant entraner la perte de lagrment station classe , perte aux consquences conomiques dsastreuses. Un dclassement entranerait des pertes consquentes de moyens en DGF par exemple. Conclusion : La ville de GRUISSAN approuve le souhait de la Chambre Rgionale des Comptes du Languedoc Roussillon de voir mis en place une

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classification particulire des stations balnaires pour une apprhension pertinente des ratios financiers. Elle propose : soit de retenir la population DGF, soit de crer une strate particulire pour les stations balnaires sur le critre de nombre de logements (permanents, saisonniers, hbergements collectifs type campings, centres de vacances, PRL). La Ville de GRUISSAN estime que lanalyse des drapages en matire doccupation des sols doit tre conduite dans une perspective historique et doit prendre en compte les volutions positives pouvant tre constates depuis la mise en place de nouvelles contraintes rglementaires. La Ville de GRUISSAN soutient la demande de la Chambre Rgionale des Comptes du Languedoc-Roussillon de voir acclres les procdures conduites par lEtat en matire de prvention des risques, dattribution de concessions de plages et de transmission des comptes rendus de contrle aux collectivits concernes. La ville de GRUISSAN reconnat ses difficults contrler les concessionnaires et demande une volution rglementaire lui permettant dobtenir des informations plus prcises et transparentes sur les rsultats conomiques rels des concessionnaires. Elle demande galement une volution rglementaire instituant des prix planchers et des prix plafonds pour la fixation des redevances sur le domaine public de lEtat. La Ville de GRUISSAN demande une volution rglementaire pour la fiscalit de la taxe de sjour, le systme dclaratif tant trop facilement contournable par les propritaires et donc trop difficilement contrlable par les collectivits.

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REPONSE DU MAIRE DE LEUCATE

Les remarques concernent essentiellement le chapitre consacr aux concessions de plage. Vous constatez que Il est arriv cependant, comme Leucate ou ..., entre 2004 et 2008, que la commune ait attribu des sous-traits, alors mme qu'elle ne bnficiait plus d'une concession rgulire de l'Etat . Or, je tiens vous rappeler les diffrentes initiatives que la commune a entreprises pour le renouvellement de cette concession. Il est vrai que la commune ne dispose plus de trait de concession rgulier mais le renouvellement a bien t demand et appuy par une dlibration du conseil municipal en date du 12 dcembre 2003. L'engagement de la procdure incombait bien aux services de l'Etat. De plus, une lettre de la commune Monsieur Le Prfet en date de janvier 2004 introduit bien la demande de renouvellement, et une confirmation de la part des services du SMNLR de l'attribution en cours de la concession est signifie en juillet 2005. Ainsi le retard dans le traitement de ce dossier reste entirement imputable aux services de lEtat. Pendant cette priode, et mme actuellement, la commune doit faire face aux impratifs d'entretien et de propret des plages, de surveillance des activits de baignade incontournables en saison touristique, d'quipement de scurit et de balisage en mer, et ce, quelque soit le rgime juridique en cours : il s'agit d'assurer la continuit du service public. Enfin, les sous-traits de plage ont t reconduits automatiquement et viss par les services de l'Etat comptents en matire de littoral. En esprant que ces lments soient de nature clairer suffisamment la position de la commune, et restant votre disposition pour tout ce que vous jugerez ncessaire.

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REPONSE DU MAIRE DE MAUGUIO

Je nai pas dobservations particulires vous soumettre dans ce rapport.

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REPONSE DU MAIRE DE PALAVAS-LES-FLOTS

Je vous prie de trouver ci-joint ma rponse certaines questions souleves dans ce rapport qui me paraissent avoir t instruites charge avec des conclusions qui ne sont pas sans me surprendre. 1) Concernant la gratuit des parcs de stationnement Le produit des parcs de stationnement peuvent tre significatifs dans ce type de commune, mme si le principe de gratuit totale peut encore subsister comme Palavas les Flots . Le conseil municipal, fidle sa volont de garder laccs libre de chacun la plage, souhaite maintenir la frquentation touristique. En dterminant la gratuit des stationnements, elle se dote dun avantage concurrentiel par rapport aux autres communes touristiques. Cet avantage est dautant plus apprci par les familles en cette priode de crise conomique o le moindre euro est soupes avant dtre dpens. La ville a souhait sorienter vers un tourisme familial, accessible tous et respectueux de lenvironnement. La ville de Palavas-les-Flots est lune des dix seules stations du Languedoc-Roussillon disposant du label Famille plus . Il ny a que trois communes labellises Famille plus sur le littoral de lHrault. Elle dispose aussi du label tourisme handicap . La commune de Palavas-les-Flots dispose, comme la Cour la sousentendu, dune capacit potentielle de mobilisation de ressources supplmentaires issues du produit des parcs de stationnements, le cas chant. Elle notera toutefois que la mise en uvre du recouvrement de ces recettes potentielles sur une priode estivale limite deux mois, ncessiterait laccroissement de dpenses de fonctionnement significatives tant en personnel permanent (rgisseurs de recettes pour relever les appareils, policiers municipaux pour faire respecter les stationnements payants, comptables pour traiter les donnes), quen matriel et logiciels (appareils dhorodatage, contrats de maintenance, charges dlectricit). Pour faire face ces dpenses nouvelles, la ville devrait gnrer des recettes courantes de fonctionnement, cest--dire principalement la fiscalit directe locale car elle nest pas convaincue que le produit des parcs de stationnement suffisent dans le temps, quilibrer les charges nouvelles. Or, la Cour a bien mis en vidence le dimensionnement de la structure des charges de fonctionnement des communes touristiques et apprhende bien que la Rvision gnrale des politiques publiques, notamment en cette priode de difficults conomiques, risque dtre tendue aux collectivits locales.

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2) Concernant le suivi des concessions de plage: A Palavas-les-Flots, par exemple, comme , le rapport de la commune na jamais t tabli et aucun compte nest produit, contrairement aux prescriptions du cahier des charges de la concession. Jai indiqu la Chambre Rgionale des Comptes que la ville a tabli ltat rcapitulatif 2006-2010 adress la Direction Dpartementale des Territoires de la Mer de lHrault (DDTM 34) et qu aucun moment ce rapport na t rclam la commune par les services de lEtat. 3) Concernant lquilibre financier des contrats de sous traits de plage Ainsi, Palavas les Flots, dduction faite du montant des redevances domaniales verses lEtat, les sous-concessions de plage nont rapport la ville, avant frais dentretien, quenviron 97 900 en 2009. Ce montant est comparer avec le chiffre daffaires global, de 1,42 M, dclar la mme anne par les plagistes. Il est, de surcrot, sans proportion avec les dpenses engages par la commune pour la gestion de lensemble de ses plages : 330 000 en fonctionnement, dont 225 000 de charges de personnel et 58 000 au titre de la scurit, comme en investissement : 289 000 dont 117 000 pour les apports de sable destins maintenir la capacit daccueil des plages et 151 000 dimmobilisations corporelles, lies pour partie la scurit . La Cour a omis dexaminer la vision dynamique de la structure des recettes de 2006 2010 selon le rapport tabli par la commune pour cette priode et adress la Direction dpartementale des territoires et de la mer. Ainsi, les recettes des concessions de plage croissent de 59 940 en 2006 106 748,17 en 2009 pour atteindre 118 085,02 en 2010, soit une augmentation de plus de 97 %. Ceci dmontre que la ville a bien recherch une optimisation de ses recettes. La commune justifie le fait que le montant des redevances ne soit pas plus lev par la faible emprise des concessions de plage, la volont de prserver le caractre familial des concessions, afin de maintenir un niveau raisonnable des tarifs, et par la volont de limiter les nuisances sonores en restreignant la diffusion de la musique. Ces recettes ont t approuves par le conseil municipal car Les collectivits territoriales bnficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixes par la loi (article 72-2 de la Constitution) et que le conseil rgle par ses dlibrations les affaires de la commune (article L. 2121-29 du code gnral des collectivits territoriales). Je tiens prciser que ces concessions ont fait lobjet dune DSP et de la procdure adapte avec la publicit conforme. Parmi les offres, seules les mieux-disantes ont t retenues. La commission sest base sur le respect

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du cahier des charges, la qualit des services rendus, lesthtique et la tranquillit. La Ville a souhait : - que les concessions de plage soient de faible importance (11 concessions de 500 m maximum sur 6 kilomtres de plage environ) avec 5 grandes buvettes uniquement ; - que ces concessions demeurent familiales par consquent que les tarifs pratiqus soient raisonnables ; - quil ny ait pas de bote de nuit, en imposant une musique limite dont la diffusion cesse 23 heures, afin de limiter les nuisances sonores (ce qui convient aux familles). Car contrairement dautres communes du littoral, les plages de Palavas-les-Flots sont dans un environnement urbain direct. Ceci explique que le montant des redevances ne soit pas plus lev. La ville estime quen priode de difficults conomiques profondes, ce choix politique lui garantit une frquentation touristique stable voire en augmentation. La commune de Palavas-les-Flots affirme sa volont et son Agenda 21 le confirme, de maintenir la tranquillit, la scurit dans la ville et sur lensemble de ses plages. Cest le choix unanime de ses habitants, que le conseil municipal fait respecter dans le cadre de sa libre dtermination mme si cela peut surprendre. Dans les conditions prvues par la loi, les collectivits s'administrent librement par des conseils lus et disposent d'un pouvoir rglementaire pour l'exercice de leurs comptences (article 72 de la Constitution). Les collectivits sadministrent librement dans le respect des lois et rglements et ont le choix de lopportunit de leurs dcisions.

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REPONSE DU MAIRE DE PORT LA NOUVELLE

Jai lhonneur de vous informer que le texte nappelle pas de remarque particulire de ma part.

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REPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE SETE

Je vous prie de trouver ci-aprs les commentaires et rponses que je souhaite apporter la Cour. Taxe de sjour : On constate gnralement un dfaut de suivi du recouvrement de ces deux taxes, qui explique leur faible rendement, des sanctions ou pnalits de retard tant par ailleurs rarement appliques la suite des contrles . La Ville de Ste souhaite attirer l'attention de la Cour sur les difficults rencontres pour appliquer les pnalits de retard des amendes car en cas de litige ou de fraude de la part des hbergeurs, les textes rglementaires actuels qui permettent de poursuivre les contrevenants paraissent peu adapts et le plus souvent inefficaces. Les procdures judiciaires prvues sont particulirement lourdes mettre en uvre et imposent souvent un cot pour la commune disproportionn par rapport au montant des sommes reverser par l'hbergeur. Ainsi, suivant l'exemple de communes avoisinantes dont Montpellier, le Conseil Municipal a adopt le 07 avril 2009 une dlibration instituant une taxation d'office, dlibration que la Commune a d retirer la demande des services du contrle de lgalit au motif que la taxation d'office ne fait pas partie des cas d'imposition d'office limitativement prvus par la loi fiscale. Cette taxation d'office serait pourtant la mesure la plus efficace pour dissuader les contrevenants car elle permettrait aux communes de recouvrer avec facilit les taxes de sjour non dclares ou non perues. La modernisation du dispositif de recouvrement de la taxe de sjour (la commune vient de se doter au printemps 2011 d'un logiciel de dclaration et de paiement en ligne pour la taxe de sjour, en collaboration avec la DRFIP) ne pouvant modifier le caractre dclaratif de la taxe de sjour. Le suivi de l'excution des contrats est gnralement insuffisant, notamment faute de production satisfaisante des rapports annuels prvus par la rglementation, qu'il s'agisse de la commune l'Etat (...) comme Ste, le rapport de la commune n'a jamais t tabli et aucun compte n'est produit contrairement aux prescriptions du cahier des charges de la concession . La Ville de Ste prcise, qu' sa connaissance, le manquement cette prescription n'a pas jusqu' ce jour fait l'objet d'un rappel par les services

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de l'Etat, lesquels sembleraient tre confronts des difficults pour dterminer prcisment les lments devant figurer dans ce rapport, ncessaires une analyse pertinente des conditions d'excution de la convention de concession Etat/Ville. Pour autant, la Ville de Ste s'engage l'avenir satisfaire annuellement cette obligation. Ainsi, la dlibration de son Conseil municipal de juin 2012 actant les rapports des dlgataires pour l'exercice 2011 sera joint le rapport 2011 de la Commune. A Ste, plusieurs exploitants de la nouvelle dlgation attribue pour 2011 ont dbut le montage des installations, alors mme qu'aucune convention ni autorisation n'taient encore signes . La Ville de Ste juge utile de prciser qu'aucune installation n'a dbut avant que le Conseil municipal ne se soit prononc sur l'attribution des lots de plage. Si les services de l'Etat ralisent galement des contrles sur les restaurants de plage en matire d'hygine alimentaire et d'information de la clientle par les restaurateurs, les infractions constates (...) ne sont pas portes la connaissance des communes. La communication de ces informations aux collectivits permettrait pourtant la fois de mieux contrler les tablissements en matire d'hygine alimentaire et d'carter certaines candidatures lors des procdures de renouvellement des sous-traits . La Ville de Ste souscrit pleinement cette recommandation de la Cour car son application faciliterait son propre contrle du respect des obligations d'exploitation incombant aux sous-traitants. A Ste, les comptes de la dlgation sont galement dgrads, avec plus de 552 000 de dficit en 2010. Pour autant, la faveur du ramnagement des plages, le montant des redevances, revaloris, a t port de 10,84 17,32 /m dans les nouveaux traits, sans effet notable sur les candidatures ou sur l'quilibre financier des sous-traitants . Comme le remarque la Chambre, la Ville de Ste a augment, lors de la relance de procdure d'attribution des lots de plage pour les annes 2012 2017, les montants des redevances dues par les futurs sous-traitants. Nanmoins, il convient de prendre en considration que le cot de certaines dpenses ne peut en aucun cas faire l'objet de recettes compensatoires. Pour exemple, les dpenses relatives la surveillance et la scurit des activits de baignade et nautiques se sont leves pour la saison estivale 2010 297 512 *, dont la charge a incomb exclusivement la Commune, impactant ainsi raison de 54 % le montant du dficit relev par la Chambre.

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* Dtail des dpenses de surveillance et de scurit 2010 : - balisage des zones de baignades 61 328 - transport & levage postes de secours 14 082 - montage et dmontage postes de secours 14 686 - accastillage & boues 6 727 - enlvements paves 3 707 - dfibrillateurs 500 - surveillance zones baignade, personnels 157 014 - surveillance zones baignade, autres rmunrations 17 000 - surveillance zones baignade, vtements 9 000 - entretien rparation vhicules secours 396 - entretien VHS, batteries, rparations 3 036 - analyse eaux de baignade 4 733 - outillage et matriel signalisation 3 314 - vestiaires pour personnels surveillance 1 989 ------------Total 297 5152 (...) l'article L. 2333-57 du code gnral des collectivits territoriales prvoit qu'une partie des recettes brutes du casino issues du prlvement supplmentaire progressif sur les jeux doit tre affecte des travaux d'investissement ayant pour objet d'augmenter le pouvoir attractif de l'tablissement ou de la commune-sige (...). Or, plusieurs communes acceptent que ces ressources soient utilises par le casinotier pour financer l'amlioration des quipements du casino (...) ou des travaux sur des espaces publics destins mettre en valeur le casino (...) . La Ville de Ste prcise que, par dlibration du 26 septembre 2002, elle a modifi le cahier des charges initial pass avec la socit dlgataire par un avenant n 1 permettant l'utilisation par la Commune d'une partie de ces recettes pour des travaux d'investissement touristiques et qu'ensuite, par dlibration du 18 avril 2007, elle a fix la rpartition de ces recettes raison de 50 % au bnfice de chacun des contractants. Ainsi, depuis 1998, sur un montant total de recettes qui s'lve 583.414,35 , la Ville de Ste a peru la somme de 319.048,70 .

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2 Le parc minier Tellure du Val dArgent (Haut-Rhin) : un chec annonc


_____________________ PRESENTATION ____________________ Ancien site de mines argentifres, Sainte-Marie-aux-Mines (HautRhin) a vu natre lide dun parc minier loccasion du contrat de pays sign en 1976. Port par la communaut de communes du Val dArgent, le projet devait contribuer redynamiser la valle, en favorisant le dveloppement touristique sur un territoire conomiquement sinistr la suite du dclin de lindustrie textile. La tradition minire tait perptue par une bourse annuelle aux minraux, trs rpute et comprise parmi les trois principales manifestations du circuit mondial du ngoce des minraux. Lexistence de plusieurs muses associatifs prsentant le patrimoine minralogique et minier de la rgion pouvait galement constituer un appui. Le projet a t lanc en 1993 et un matre duvre choisi en 1995. Les travaux nont cependant dbut quen 2004, aprs de nombreuses tudes qui avaient soulign le manque de viabilit de lopration en raison dun potentiel de frquentation insuffisant. Estim 11,9 M en 2004, le projet a t achev au printemps 2009 pour un cot total de 13,37 M, dont 7,7 M de subventions. Depuis lors, la frquentation a t trs infrieure aux prvisions et le dficit initial rsultant dune gestion incohrente et ngligente ne peut tre rsorb malgr les efforts entrepris. Lanalyse de cet chec tablie par la chambre rgionale dAlsace montre linconsquence dont ont fait preuve la communaut de communes du Val dArgent, mais aussi les autres autorits publiques parties prenantes, notamment lEtat, la rgion Alsace et le dpartement du Haut-Rhin.

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I - Un projet reconnu non viable ds lorigine


Le projet originel prvoyait la ralisation dun quipement musographique de 2 800 m et une visite guide pied de la mine SaintJean Engelsbourg. Les infrastructures devaient tre conues pour pouvoir accueillir jusqu 150 000 visiteurs par an, soit plus de 20 000 visiteurs par mois douverture, davril octobre. Avant le dmarrage des travaux, plusieurs tudes, dont une commande un cabinet spcialis (Mdieval) et deux autres la direction gnrale des finances publiques494 avaient mis en garde contre des prvisions de frquentation trop optimistes, la moyenne de frquentation des sites touristiques miniers tant estime 33 000 visiteurs par an. La direction gnrale des finances publiques avait conclu, ds 2003, que lestimation de la frquentation de sites souterrains tait particulirement difficile et que, quelles que soient leurs orientations culturelles, les sites ne dpassaient pas les 50 000 entres annuelles, le niveau de frquentation maximum tant souvent atteint dans les premires annes dexploitation. Malgr ces analyses concordantes, la communaut de communes du Val dArgent a retenu des prvisions de frquentation de plus en plus optimistes : ainsi fin 2003, elle estimait le nombre de visiteurs 55 000 pour la premire anne, puis, au printemps 2004, 85 000. De son ct, la chambre rgionale des comptes dAlsace, dans un rapport dexamen de la gestion de 2005, relevait que les travaux de ralisation du parc avaient dbut sans que le mode de gestion du futur quipement ait t choisi. Elle observait galement que les prvisions de recettes, et donc lquilibre financier de lexploitation du futur quipement, directement fonction de lvaluation du nombre de visiteurs potentiels, tait la variable la plus cruciale du projet, mais aussi la plus alatoire. Elle rappelait enfin que les prvisions de frquentation devaient prendre en compte, en tout tat de cause, la capacit daccueil maximum de la mine.

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Etudes effectues par la mission dexpertise conomique et financire (MEEF) de la direction rgionale des finances publiques.

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En 2009, anne de mise en service, 11 000 visiteurs auraient t accueillis. En 2010, ils auraient t lgrement plus de 14 000, selon des donnes ingalement fiables. La frquentation na ainsi pas atteint, au cours des deux premires annes de mise en service, la moiti de lestimation la plus basse effectue lors des tudes.

II - Une ralisation modeste, mais demeurant prilleuse


Lopration ralise est moins ambitieuse que ne ltait le projet initial. Le parc minier ne comprend ni conservatoire des collections, ni dmonstrations des techniques dextraction du minerai, ni gode circulaire panoramique de minraux, ni quipement de la mine pour la visite, salles de sminaires et locaux pour les expositions temporaires. Le btiment, situ flanc de montagne et surplomb dune verrire, a une superficie de 2 500 m. Les espaces daccueil, dinformation et de commercialisation sont clats en trois endroits, ce qui rend impossible la prise en charge des trois caisses enregistreuses existantes par une seule et mme personne. La visite du parc inclut la diffusion dun film dans un petit thtre optique, un parcours jalonn de 21 stations musographiques en lien avec lexploitation de la mine, la visite guide pied de la mine SaintJean Engelsbourg et le passage la boutique. La dure de la visite est estime entre 1 heure 30 et 2 heures, pour une dure initialement prvue comprise entre 1 heure 50 et 2 heures 30. Malgr la reconfiguration la baisse du projet, les cots du parc minier Tellure nont pas t matriss. Au terme de presque deux dcennies dtudes et de travaux, ils slvent 13,37 M495 dont 1,5 M de frais dtudes et 1,37 M dhonoraires de matrise duvre (60 % de plus que lestimation initiale de 1995). Les seuls travaux ont cot 10,5 M. Ils ont connu une drive moins importante (14 %) en raison de labandon de certaines prestations prvues au march initial. En ralit, il est impossible de vrifier la nature des travaux excuts par rapport aux prvisions. Seule la diffrence entre lquipement mis en service et le projet initial traduit
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Montant toutes taxes comprises.

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lampleur des abandons consentis au fil de lexcution. Dailleurs, aucune comparaison entre prvision et ralisation des travaux faisant lobjet du contrat de matrise duvre na t tablie. Le dpassement par rapport lestimation initiale de 11,9 M sexplique, en premier lieu, par la dure excessive de lopration. La cause en est ltablissement tardif du plan de financement. Alors que la matrise duvre avait t attribue ds 1995, le plan de financement na t valid quau printemps 2004. Lappel doffres pour la dvolution des marchs de travaux na t lanc quensuite. Le parc minier a t subventionn hauteur de 7,7 M, raison de 1,78 M par lUnion europenne (fonds structurels, objectif 2), de 0,76 M par lEtat, de 2,59 M par la rgion Alsace et de 2,57 M par le dpartement du Haut-Rhin. La diffrence par rapport au cot global (TTC), soit 5,67 M, recouvre la TVA remboursable ayant grev lopration et la part finance par la communaut de communes du Val dArgent. Sagissant de la TVA (de lordre de 2,1 M depuis lorigine), une carence de gestion est directement lorigine du reversement tardif, intervenu en novembre 2011 seulement, de 0,5 M du fonds de compensation de la TVA, alors que les dpenses ligibles correspondantes ont t effectues en 2009 et 2010. Il en est rsult des charges financires pour la communaut de communes du Val dArgent, dont les emprunts de trsorerie se sont levs 1,2 M au 31 dcembre 2010 et encore 1 M en novembre 2011. En incluant le dpassement du cot constat (+ 1,47 M), le montant la charge de la communaut de communes du Val dArgent slve environ 3,7 M. Lessentiel a t autofinanc et seulement 1 M a t couvert par un emprunt souscrit loccasion dun ramnagement de la dette de la communaut de communes intervenu au 1er novembre 2007. Aprs deux annes de fonctionnement dun quipement revu la baisse par rapport au projet initial, mais avec des tarifs nettement plus levs que ceux prvus lorigine, lexploitation a t dficitaire dans des proportions suprieures aux prvisions effectues ds 2004-2005 : fin 2010, le dficit total cumul stablissait 196 000 , pour un rsultat dexploitation dficitaire valu a minima entre 85 000 et 130 000 (hors redevance ventuelle). A ces charges sajoute lamortissement de lemprunt souscrit par la communaut de communes du Val dArgent. Pour un quipement financ aux deux tiers par lEtat, lUnion europenne, la rgion Alsace et le dpartement du Haut-Rhin, la

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communaut de communes du Val dArgent retire de son exploitation des recettes lgrement suprieures 1 % du montant de linvestissement, sans paiement de loyer ni amortissement de lquipement ralis. A aucun moment, les collectivits publiques qui ont subventionn le projet ne se sont interroges sur sa viabilit conomique. Les initiatives associatives visant valoriser le pass minier du Val dArgent sont trs largement demeures en marge du projet. Lclatement des structures (la gestion des activits vnementielles est confie une association) et labsence de fdration des associations locales constituent aujourdhui encore autant de freins au dveloppement de Tellure. Actuellement, une exploitation quilibre couvrant toutes les charges est hors de porte. Or la signaltique intrieure prsente dj des risques visibles dusure, tandis que la charge des frais de maintenance et de scurisation du parcours souterrain nest toujours pas rpartie. Loffice de tourisme, qui de facto gre le parc, fait tat, lautomne 2011, dune demande de subvention dquilibre de 320 000 . En dfinitive, le parc hypothque significativement et durablement les finances de la communaut de communes du Val dArgent et de son office de tourisme.

III - Des conditions de mise en exploitation aggravantes


Lhypothse dun affermage de lexploitation semble avoir t envisage un moment donn, mais labsence dquilibre conomique du projet a conduit abandonner cette voie. A compter du 1er janvier 2006, la communaut de communes du Val dArgent a rig loffice de tourisme du Val dArgent, cr initialement dans les annes 1930 sous la forme associative dun syndicat dinitiative, en tablissement public industriel et commercial dnomm office de tourisme communautaire du Val dArgent . A loccasion de cette transformation, les comptences de loffice ont t limites pour lessentiel aux missions daccueil et dinformation, de promotion touristique et de gestion des grands quipements touristiques.

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Une convention de partenariat, conclue le 10 fvrier 2006, entre loffice et lintercommunalit numre les missions de loffice, mais ne comporte aucune autre prcision. En particulier, sagissant du parc minier Tellure, il nest prcis aucun moment sil est mis disposition de loffice ou sil est donn bail. Or le rgime juridique retenu a une incidence directe sur limputation comptable de la charge damortissement de lquipement ralis. En cas de mise disposition, la charge damortissement figure dans les comptes de loffice, alors que, sous le rgime dun bail, elle incombe la communaut de communes du Val dArgent, celle-ci pouvant les rpercuter sous la forme dun loyer demand loffice. A aucun moment cependant, la communaut de communes et son office de tourisme ne semblent avoir mesur les consquences dcoulant de lobligation damortir le parc minier Tellure, ni lincidence sur leurs comptes respectifs du rgime juridique choisi pour lexploitation du parc. La mise en service, en avril 2009, a t tout autant improvise : il ny a pas eu de compte dexploitation prvisionnel, ni de campagne de promotion, hormis des affichages, dans des aroports notamment. La cration dune rgie de recettes pour lencaissement des droits dentres et du produit des ventes de la boutique et de la caftria illustre les difficults rcurrentes de fonctionnement de loffice. Tous les produits nont pas t perus, faute de mises en recouvrement des titres de recettes auprs des groupes ou des voyagistes. Les vrifications successives ont rvl des erreurs dans la fixation des prix, des stocks non suivis, des cessions darticles dont les acquisitions navaient pas t enregistres au pralable. Aprs deux annes de fonctionnement, les remises dencaisses et de chques sont effectues de manire plus rigoureuse, tout comme laffichage des prix et lapplication des prix et des tarifs. La politique de remises, de cadeaux et de gratuit nest, en revanche, toujours pas clairement dfinie. Pour autant, il ny a pas toujours de comptabilit des recettes et des dpenses permettant de rendre compte avec certitude du dtail du chiffre daffaires ralis en 2009 et 2010. Loffice na pas t en mesure de produire des donnes prcises retraant la frquentation et lexploitation du parc minier Tellure pour lanne douverture. Pour cette anne-l, mais aussi pour 2010, les recettes dexploitation du parc ont t comptabilises en produits exceptionnels : 112 000 en 2009 et 145 000 en 2010.

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Rapports au montant de linvestissement (13,4 M) et des charges de fonctionnement directes (500 000 ), ces chiffres daffaires traduisent limpossibilit datteindre une exploitation quilibre, a fortiori en prenant en compte le remboursement de lemprunt et lamortissement de lquipement. Quand bien mme la frquentation est faible, il nest pas non plus possible de distinguer les diffrentes catgories de visiteurs. Pour 2010, la rpartition entre le nombre dentres payantes et le nombre dentres gratuites nest pas connue. Ces constats tmoignent dune gestion rudimentaire, notamment faute de personnel qualifi. Lencadrement de loffice est confi un directeur qui se consacre principalement lexploitation du parc minier. Le fonctionnement de ce dernier est assur par des agents recruts sur des contrats aids et, pour les postes occups par des contractuels en contrat dure indtermine, par des personnels nayant pas toujours les qualifications correspondant aux fonctions, notamment en matire de comptabilit et de communication. Une difficult supplmentaire rsulte du caractre saisonnier de lactivit du parc : les guides travaillent effectivement pendant la priode douverture, soit sept mois, davril octobre, mais sont pays lanne. La saisonnalit contribue galement au renouvellement frquent du personnel dexploitation. Recrut ds 2004, le charg de mission ddi compltement la gestion et la direction du futur parc minier a t licenci en octobre 2009. Lintrim a t assur, jusqu lentre en fonction du nouveau directeur, par le prsident du comit de direction de loffice de tourisme, galement prsident de la communaut de communes du Val dArgent. Ce nest que depuis mai 2010 quun nouveau directeur, nomm la tte de loffice, a pris la pleine mesure de la situation et commenc mettre en uvre les mesures correctrices indispensables. Loffice de tourisme napplique son personnel ni la convention collective nationale des organismes de tourisme, ni les clauses de revalorisation gnrale danciennet ou dindemnisation des permanences. Il sen est suivi plusieurs contentieux entre loffice et ses anciens salaris, dont le directeur licenci, avec un risque valu 130 000 , mais non provisionn dans les comptes.

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__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________ Lchec du parc minier Tellure sexplique, avant tout, par laveuglement persistant dont a fait preuve la communaut de communes du Val dArgent. Pour lgitime quil soit, le souci de revivifier un territoire en dclin conomique ne saurait justifier lengagement dinvestissements dmesurs du point de vue tant de leurs intrts socioconomiques que de leur quilibre dexploitation. Les autres collectivits publiques qui ont contribu linvestissement sans se proccuper suffisamment de sa viabilit ont aussi leur part de responsabilit. Cest le cas de la rgion, du dpartement et de lEtat. Les carences de gestion ont encore accru lampleur des charges passes et venir, qui vont lourdement peser sur la communaut de communes. La Cour et la chambre rgionale dAlsace recommandent donc la communaut de communes : 1. de faire un audit densemble, financier, technique et commercial, afin didentifier les charges venir pour la communaut de communes du Val dArgent ; 2. de prendre ensuite une dcision raisonne, sans exclure lhypothse dune fermeture complte ; 3. si la poursuite de lactivit est dcide, de dfinir prcisment les conditions de mise en uvre, notamment au plan juridique, financier et comptable, partir dun budget prvisionnel sincre et dun plan de financement solide ; 4. de faon gnrale, les collectivits territoriales doivent sassurer de la viabilit conomique des projets sur lesquels elles engagent des financements publics ; 5. Une information sur les conditions dexploitation future de lquipement projet et un compte dexploitation prvisionnel devraient tre exigs lappui de tout dossier port par une personne publique ; a fortiori lorsquil sagit dune activit touristique et de loisirs. 6. Cette dernire recommandation vaut tout autant pour les collectivits territoriales qui financent des projets sans en assurer la matrise douvrage et lexploitation, autrement dit les risques.

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SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Ministre auprs du ministre de lintrieur, de loutremer, des collectivits territoriales et de limmigration, charg des collectivits territoriales Prsident du conseil rgional dAlsace Prsident du conseil gnral du Haut-Rhin Prsident de la communaut de communes du Val dargent Directeur de loffice de tourisme du Val dArgent

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Destinataire nayant pas rpondu Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie

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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

La Cour souligne lchec de ce parc minier et la gestion incohrente et ngligente de la communaut de communes du Val dArgent. La Cour mentionne galement la responsabilit des autres collectivits publiques qui ont contribu linvestissement sans se proccuper suffisamment de sa viabilit. Vous rappelez dans ce cadre que la direction gnrale des finances publiques avait mis des rserves sur la viabilit du projet en estimant les prvisions de frquentation trop optimistes. Le projet dinsertion que vous mavez transmis nappelle pas dobservation de ma part. Je partage lensemble de vos recommandations qui invitent les collectivits publiques mesurer les risques, notamment financiers, avant de sengager dans la ralisation dun projet.

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REPONSE DU MINISTRE AUPRES DU MINISTRE DE LINTERIEUR, DE LOUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LIMMIGRATION, CHARGE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Ce projet n'appelle pas, au fond, d'observations particulires de ma part. Je relve simplement qu'il met en exergue, travers un exemple particulier, la difficult pour les collectivits publiques sollicites pour apporter un financement, d'apprcier la viabilit de projets destins revitaliser des territoires dfavoriss. A cet gard, le dispositif d'encadrement des interventions financires des collectivits territoriales mis en place par la loi n 2010-1563 du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits territoriales me semble tre de nature, terme, rpondre de telles difficults. Ainsi, l'article L. 1111-10 du code gnral des collectivits territoriales introduit par cette loi, applicable depuis le 1er janvier 2012, dispose que toute collectivit territoriale ou tout groupement de collectivits territoriales matre d'ouvrage d'une opration d'investissement assure une participation minimale au financement de ce projet . Le quantum de cette participation minimale est, sauf exception, fix 20 % du montant total des financements apports par des personnes publiques au projet. A travers cette disposition, le lgislateur a souhait responsabiliser les matres d'ouvrage, les incitant, travers l'obligation d'assurer une participation minimale substantielle au financement de leurs projets, adapter ces derniers leurs capacits relles. En outre, le lgislateur a galement introduit dans le code gnral des collectivits territoriales un article L. 1611-8 disposant qu' compter du 1er janvier 2015, dfaut d'adoption dans la rgion concerne du schma d'organisation des comptences et de mutualisation des services prvu au I de l'article L. 1111-9, aucun projet ne peut bnficier d'un cumul de subventions d'investissement ou de fonctionnement accordes par un dpartement et une rgion, sauf s'il est dcid par une commune dont la population est infrieure 3 500 habitants ou un tablissement public de coopration intercommunale fiscalit propre dont la population est infrieure 50 000 habitants. Cette disposition n'est pas applicable aux subventions de fonctionnement accordes dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme . La limitation des financements croiss ainsi mise en place doit permettre de concentrer les interventions financires des collectivits territoriales sur des projets dont la soutenabilit financire est par ailleurs assure. La principale drogation, lie l'adoption d'un schma

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d'organisation des comptences et de mutualisation des services, doit permettre au conseil rgional et aux conseils gnraux des dpartements composant la rgion de coordonner leurs interventions financires rciproques. L'ensemble de ces dispositions est de l'information et la coordination des acteurs locaux. nature amliorer

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL REGIONAL DALSACE

Ce document sinscrit dans la continuit du rapport dobservation rdig par la Chambre Rgionale des Comptes dAlsace sur la gestion de la communaut de Communes du Val dArgent. Je tiens, par la prsente, vous indiquer que les enjeux qui ont conduit notre collectivit soutenir fortement le projet de parc minier du Val dArgent sapprciaient lpoque en fonction dune conjoncture locale dgrade et dun climat socio-conomique de cette valle trs en de des indicateurs moyens alsaciens. Les tudes de faisabilit techniques et financires ralises par les cabinets Dtente Consultants, AB2I, Rcratec et BIC, et enrichies par lapport dexperts en industrie minire et en minralogie, accrditaient le projet et confortaient les succs locaux dj engendrs par la visite de la mine St Barthlmy, le muse minralogique et minier, la Bourse internationale des minraux. A ce stade de la procdure et dire dexpert, rien ne laissait entrevoir les difficults rencontres actuellement pour le fonctionnement de ce site. Au regard de ces lments, la Rgion Alsace a souhait soutenir le Val dArgent dans sa volont de retrouver une bonne sant conomique par le dveloppement de ses atouts touristiques. Cest pourquoi, notre collectivit a soutenu ce projet de manire tout fait exceptionnelle, dans le cadre du Contrat de Plan, en apportant sa confiance aux lus locaux assists des cabinets dingnierie mandats sur ce projet. La participation financire de lEurope, par le biais des crdits de l'Objectif II, tait galement de nature confirmer le srieux du projet. Ceci tant dit, et au regard de la situation actuelle, je formule le souhait que ce site parvienne fdrer lensemble des acteurs locaux concerns par les mines et la minralogie dans la valle, quil diversifie ses produits et ses publics en valorisant mieux ses aspects ludiques, pdagogiques, historiques et sportifs, quil se professionnalise en y associant les meilleurs spcialistes miniers locaux et quil devienne ainsi le centre minier de rfrence du massif des Vosges. La valle de Sainte-Marie aux Mines possde, sur ce thme, toute la lgitimit ncessaire.

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REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DU HAUT-RHIN Conformment au code des juridictions financires (articles L. 136-5 et R. 136-1), je tiens apporter les lments de rponse ci-aprs. Tout dabord, il est important de se replacer dans le contexte gnral dmergence de ce projet (1989) : cette poque, lensemble des valles vosgiennes situes sur le territoire haut-rhinois subissait de plein fouet une dsindustrialisation massive, notamment lie la quasi disparition de lindustrie textile. Lobjectif politique du Conseil Gnral tait de soutenir, pour chacune de ces valles, des projets centrs sur la valorisation du patrimoine et le dveloppement touristique, activits prometteuses demplois non dlocalisables. La Valle de Sainte Marie aux Mines pouvait sappuyer sur son patrimoine minier et sur certains vnements de dimension internationale (Festival international du Patchwork, march international des minraux). Lide de lier ce patrimoine et ces vnements au moyen dun quipement structurant qui permettrait de renforcer lattractivit globale est donc apparue comme une option crdible damnagement du territoire, linstar de ce qui avait t engag dans dautres valles : nombre dactions dans la veine de cette stratgie ont dailleurs port leurs fruits depuis lors. Aux alentours de lanne 1997, les prvisions trs optimistes des premires tudes ont t tempres : le poids des amortissements du projet initial serait insupportable pour le futur dlgataire de lexploitation. La seconde version du projet a donc eu pour but de modifier les conditions conomiques dexploitation et dlargir les sources de financement (financements europens obtenus en 1999). En 1999, du point de vue strictement financier, grce limportance des fonds apports par les autres collectivits (Europe, Etat, Rgion et Dpartement), lamortissement des immobilisations est devenu finanable par lamortissement quivalent des subventions dquipement reues. En consquence, devant un programme de ralisation revu la baisse, des ambitions conomiques plus modestes et un poids de lamortissement techniquement devenu trs faible, le risque conomique est apparu nettement plus abordable. Je relve que la Cour ne mentionne pas lUnion Europenne dans son texte relatif aux collectivits ayant financ le projet sans se proccuper de sa viabilit conomique. En 2003, les tudes ont correctement valu les difficults des sites miniers -partout en France- attirer un nombre important de visiteurs. Cest pourquoi, un nouveau plan daffaires a t construit : ses objectifs principaux taient les suivants :

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diminuer le cot architectural, technique et scnaristique du projet ; viser la couverture des frais de fonctionnement ds 80 000 visiteurs par an et trouver le petit quilibre conomique au-del en visant un niveau maximal de 110 000 visiteurs ; considrer linvestissement de dpart comme un investissement damnagement du territoire dont lobjectif est de participer la reconqute de lattractivit du territoire, non de gnrer ncessairement des flux financiers purement commerciaux. En 2004, sur la base de ces volutions, le Conseil Gnral a donc considr quil pouvait confirmer son prcdent engagement, tout en ayant conscience du risque conomique. A cet gard, il ne participerait pas aux cots de fonctionnement de ces installations. Lappui du Dpartement avait pour objectif de diminuer le prix de revient dun investissement structurant, destin faire du tourisme un nouvel axe de revitalisation du territoire du val dArgent, et renforcer un lien social autour dun projet, lien social dmontr par le rfrendum local organis en 1999. Aujourdhui, nous constatons, comme la Cour, que la situation financire est proccupante. Pour autant, face une conjoncture conomique morose imprvisible en 2004 (crise conomique depuis 2008) ayant provoqu une tendance baissire de plusieurs sites touristiques, y compris en Alsace, il est souhaitable de raliser un diagnostic des mthodes marketing utilises et des adaptations ncessaires : il nest pas dmontr que la totalit de lchec constat en matire de frquentation soit imputable aux seules faiblesses conomiques intrinsques du projet. En conclusion, je considre quen 2004, le problme des amortissements ne se posait pas et que les hypothses conomiques, vise modeste (petit quilibre de lexploitation) taient abordables. Cest donc en parfaite conscience que ce risque a t pris par le Dpartement dans son soutien une collectivit et des habitants qui portaient depuis trs longtemps un projet destin revitaliser leur territoire. Sagissant dune rponse damnagement et dans la mesure o les investissements ont t financs la hauteur des engagements des partenaires, il sagit bien dsormais de chercher quelles actions peuvent mener lquilibre de lexploitation. Par dlibration du 6 fvrier 2004, le Dpartement a dcid de ne pas intervenir dans la prise en charge du dficit de fonctionnement mais pourra apporter son aide technique la collectivit.

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REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUT DE COMMUNES DU VAL DARGENT

Il est intressant que vous connaissiez la gense de ce projet et ses pripties. Mentionne ds 1976, l'ide d'un parc minier a rellement t lance en 1987 par une tude d'opportunit ralise l'initiative des acteurs conomiques du territoire et de l'office du tourisme. Elle fut valide et suivie d'une tude de faisabilit par le cabinet DETENTE qui concluait favorablement sur la viabilit du projet sans toutefois en attendre un retour sur investissement. Par comparaison aux sites miniers allemands et autrichiens, DETENTE faisait tat d'une frquentation potentielle suprieure 100 000 visiteurs/an en 1992. Cest dans ces conditions qu'un concours d'architecte est lanc en 1993. Le march de matrise duvre sign en dcembre 1995 sur la base d'un projet d'une capacit nominale de 150 000 visiteurs/an comprenant cinq squences : - une squence d'immersion du type limonaire prsentant d'une manire statique les personnages de la socit des mineurs de la renaissance, - une deuxime squence prsentant les techniques minires, - une troisime squence, la visite de la mine en petit train, la sortie de la mine, - une quatrime squence prsentant les techniques de traitement du minerai, - une cinquime squence constitue d'un lieu de vente et de restauration. Il faut signaler un changement de municipalit Sainte-Marie-auxMines au printemps 1995, hostile au projet et compose de personnes ayant attaqu au tribunal administratif une modification des documents d'urbanisme de Sainte-Marie-aux-Mines instituant une zone touristique dans le vallon de la Petite Lipvre, lieu d'implantation du projet. Le tribunal administratif invalide la modification du plan doccupation des sols (POS) et rend caduque le lancement du projet. Une tude alternative Multi-Sites est lance sans en confirmer sa faisabilit. Aprs une priode de statu quo, le maire accepta, suite une ptition de 1 532 habitants du Val d'Argent, de soumettre le projet un rfrendum sur Sainte-Marie-aux-Mines en juin 1997. Le rsultat fut favorable au projet et la municipalit s'engagea modifier les documents d'urbanisme. Le permis de construire sera dpos fin 1998 et accord le

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26 mars 2001. La dure d'instruction montre la complexit du projet avec un tablissement public de type Etablissement recevant du public (ERP) adoss une mine hors concession minire et inscrite l'inventaire supplmentaire des monuments historiques. Entre temps, un appel en dlgation de service public est lanc, la Compagnie Alsacienne de Promotion rpond puis se retire et la dmarche n'aboutira pas. En fvrier 2000, la Mission dexpertise conomique et financire (MEEF) remet en cause le projet sur plusieurs points. L'expert valide les capacits financires du district pour l'investissement mais met en avant la baisse rgulire de frquentation des parcs miniers existants. La MEEF propose de faire une tude lgre de frquentation par un cabinet spcialis, ce qui est fait. Le cabinet Mdival estime en anne N1 55 000 visiteurs et 80 000 en N5 avec un fonctionnement du parc minier avec 5 permanents. Il met galement l'accent sur les nouvelles techniques musographiques et sur les nouvelles attentes du public. Cest ainsi que la musographie considre comme trop statique devint volutive de type spectacle : la fivre de l'argent . Le limonaire circulaire devient cinma hmisphrique avec projection panoramique de minraux. Les deux squences statiques de techniques minires et traitement minerai sont racontes avec des lments audiovisuels intgrs dans huit botes voir de type maison de mineur et dans un spectacle de type petit thtre optique . A la suite l'accident du tunnel du Mont-Blanc, les dispositions de scurit en milieu souterrain nous obligerons galement supprimer le petit train de la mine et crer une nouvelle galerie de scurit de 400 m. L'espace de conservation des collections devient salle multifonction avec atmosphre contrl (la conservation reste possible mais galement des activits de type exposition temporaire, banquet ou sminaire). Une modification du permis de construire s'avre ds lors ncessaire ainsi qu'une adaptation du programme de l'opration. En 2003, un deuxime avis de la MEEF met en avant les points faibles et forts du projet : - points faibles : aspects techniques et de scurit, dlais trs court avant chance du permis de construire, tude de march ancienne, parti architectural audacieux, problmes lis la scurit des personnes, estimation de la frquentation survalue, aides publiques aux investissements mais pas en fonctionnement ; - points forts : projet longuement mri, valorisation du patrimoine local, produit d'appel phare, proximit de lieux touristiques trs frquents, matrise du foncier, bonne situation financire de la Communaut de communes du Val dArgent (CCVA).

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Compte tenu de tous ces lments, les cots de matrise duvre qui sont au final de 11,54 % du montant des travaux, restent tout fait acceptables au vu de la complexit de l'opration et de tous les alas extrieurs survenus. Concernant les cots d'objectifs, seules les rvisions de prix ont rellement impact le cot final avec des indices selon les annes parfois suprieurs 4 %. Il n'y a pas eu de modifications majeures, si ce n'est la suppression du petit train de la mine et le creusement de la galerie de scurit. La verrire prvue initialement en polycarbonate a mme pu tre construite en produit verrier triple couche de 30 mm affichant un bon coefficient de rflexion avec un rendu architectural nettement plus intressant. Concernant la gestion de l'quipement, c'est l'tablissement caractre industriel et commercial (EPIC) office de tourisme qui en est charg. Les modalits, examines ds 2009 avec les services de l'Etat, sont prsent dfinies. Concernant l'amortissement technique de Tellure, les incidences financires taient mesures au niveau de la CCVA et correspondent approximativement au remboursement du capital de l'emprunt concernant Tellure. Vu les retards dans la livraison du projet la suite de plusieurs contentieux qui ont tous pu se solder en procdure amiable, la phase de commercialisation fut reporte deux fois et l'ouverture au public ne s'est pas faite dans les meilleures conditions. Ds l'ouverture, la gestion du site par l'ancien directeur ne fut pas la hauteur et ds juillet, soit deux mois aprs l'ouverture, je lui signifiais par lettre recommande avec accus de rception (RAR) que son contrat ne serait pas renouvel en tant que directeur. Je lui proposais un contrat dure dtermine nous permettant de rechercher un nouveau directeur. Ce n'est que quelques jours aprs avoir sign ce nouveau contrat que nous avons dcouvert que le problme financier tait proccupant. Jusqu'alors, le directeur prsentait des tableaux de bord mensuels en quilibre financier. Le personnel subissait des pressions fortes et avait l'interdiction de faire part des problmes aux lus. Aprs qu'une employ a craqu, nous avons dcouvert pour prs de 100 000 de factures impayes et dissimules. Le directeur est licenci pour faute grave. Malheureusement, les prudhommes n'ont pas reconnu la faute grave et l'EPIC s'est vu condamn lui verser prs de 45 000 . Rsultat, les comptes de l'EPIC se soldent par un dficit de 180 000 sur la gestion 2009 avec 255 000 de subvention de la communaut de communes. Un nouveau directeur est engag en mai 2010. La gestion 2010 fait apparatre un dficit nettement moins important de 25 000 avec une subvention de la collectivit de 230 000 .

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La gestion 2011 fait ressortir un excdent prvisionnel de 22 000 avec une subvention de la collectivit de 333 000 et des frais de procdures judiciaires lis l'ancienne direction de plus de 90 000 . Les recettes d'exploitation sont en augmentation sensible en 2011 188 800 contre 145 000 en 2010. La dpense moyenne par visiteurs est passe de 9,8 12,2 la suite de la mise en place de nouveaux produits. La frquentation reste en-dessous des objectifs 15 400 entres. Les dficits et frais de procdures ont t prvus sur le budget communautaire dans l'attente des rsultats 2011 et la rgularisation des comptes de l'EPIC devrait intervenir en 2012. Il faut noter qu'avant l'ouverture de Tellure, la collectivit abondait dj le fonctionnement de l'EPIC avec une subvention de plus de 200 000 , ce qui montre la volont des lus de faire du Val d'Argent une destination touristique. Par ailleurs, la population dans sa majorit croit Tellure et les retours des visiteurs sont trs bons. Sainte-Marie-aux-Mines, qui a vcu deux sicles d'industrie textile, a perdu la quasi-totalit de ses entreprises industrielles, et des moyens importants sont ncessaires pour changer cette image et attirer le touriste. Quelques annes ne suffisent pas et l'action doit se situer sur le long terme. Tellure et les Mines d'Argent de Sainte-Marie-aux-Mines s'inscrivent dans cette dmarche d'amnagement du territoire alsacien et c'est la raison principale du soutien financier des autres collectivits ce projet. Le Val d'Argent est labellis Pays d'art et d'histoire , label national du ministre de la culture et Tellure en est une composante importante. Tellure a besoin de promotion et si ce rapport y contribue l'chelle nationale, je m'en rjouis, car cette incursion dans la vie des mines d'Argent de la renaissance mrite d'tre vcue.

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REPONSE DU DIRECTEUR DE LOFFICE DE TOURISME DU VAL DARGENT

Je tiens porter votre connaissance les lments suivants : Le parc minier comprend bien une gode circulaire panoramique, ainsi quune salle de sminaire de 200 places Les expositions temporaires sont, selon leur taille, dans cette mme salle polyvalente ou directement dans lespace daccueil qui sy prte tout fait, surtout sil sagit dune exposition de tableaux ou de photos par exemple. Plusieurs expositions ont dj eu lieu dans ces deux endroits. Une salle dexposition, plus petite et accessible depuis lespace bar et restauration, est ddie aux autres mines dargent de notre valle. Concernant les espaces caisses, en basse saison, une seule et mme personne devrait pouvoir prendre en charge la billetterie et la boutique. Par contre, lespace bar reste problmatique. La dure de visite est bien de 2H et comprend : - le cinma panoramique (12 minutes), - lespace musographique (30 minutes), - le thtre optique qui conclut la visite en surface (20 minutes), - la visite guide de la mine (1 heure). Lintgration des initiatives associatives lors de la cration du projet na certes pas t bonne, mais ce jour, et malgr notre volont impliquer ces associations, celles-ci nadhrent pas au concept et sy opposent rgulirement. Dailleurs, Tellure est toujours considr comme un concurrent et nest toujours pas peru comme un lment fdrateur du tourisme minier. La signaltique intrieure de la mine a t change moindre frais durant lexercice 2011 avec des produits adapts et rsistants au milieu souterrain. A compter de janvier 2012, la Communaut de Communes du Val dArgent a opt pour le rgime dun bail de location du parc Tellure. Elle percevra un loyer de 33 000 / an. Cette dlibration a t valide par le comit directeur lors de la runion du 12/01/2012. Concernant la rgie de Tellure, si dans un premier temps certains titres nont pas t mis faute de transmission de factures, ils ont tous t retrouvs et rgulariss. Il ny a donc plus ce jour de groupes de visiteurs nayant pas fait lobjet dune mise en paiement. Notre procdure de suivi de facture et de rglement est ce jour tout fait oprationnelle.

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Concernant la gestion des gratuits, un cadre dans larrt tarifaire est prvu cet. Il est cependant ingrable de tenir un registre avec le nom des personnes bnficiant dune gratuit car il est tout simplement inappropri de leur demander leur identit. Pour pallier ce problme, un tat des gratuits accordes au bar est dit par notre logiciel de caisse et sign de ma main. Pour information, sur toute lanne 2011, jai accord pour 300,30 de gratuit, ce qui est insignifiant. Nous travaillons la mise en place dune quipe plus professionnelle. Mais cela ne peut tre ralis rapidement compte tenu de la lgislation franaise. Une rflexion est mene pour navoir sur le site que des saisonniers. La rgularisation concernant lapplication de la Convention Collective Nationale des organismes de tourisme puis le passage la Convention Collective Nationale des espaces de loisirs a t ralise fin 2011 et, par consquent, est oprationnelle en 2012. Sur vos conseils, nous menons une rflexion sur la ralisation dun audit densemble en 2012.

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Index
Dveloppement durable Energie74, 75, 95, 102, 148, 149, 154, 174, 176, 177, 179, 181, 182, 339, 374, 376, 377, 620, 863 Environnement21, 27, 40, 103, 150, 255, 267, 269, 270, 282, 296, 303, 312, 359, 364, 375, 377, 380, 381, 386, 387, 388, 391, 392, 395, 399, 400, 417, 418, 442, 495, 509, 565, 709, 710, 737, 826, 851, 880, 892, 982, 1001, 1002, 1003, 1018, 1023, 1031, 1033, 1042 Equipement76, 95, 103, 328, 407, 408, 415, 416, 437, 439, 447, 645, 666, 689, 725, 743, 807, 864, 865, 996, 1000, 1035, 1054, 1055, 1056, 1058, 1059, 1060, 1069, 1071 Transports21, 94, 177, 178, 290, 357, 360, 361, 363, 371, 373, 375, 377, 378, 379, 380, 383, 385, 386, 387, 388, 389, 390, 395, 397, 399, 404, 408, 414, 417, 420, 421, 429, 437, 442, 444, 450, 517, 850, 889 Economie Agriculture21, 321, 323, 324, 325, 326, 327, 328, 329, 330, 332, 334, 336, 338, 340, 341, 342, 343, 344, 345, 346, 347, 348, 349, 350, 351, 352, 356, 450 Entreprises publiques.................................................................35, 294 Industrie36, 63, 95, 126, 180, 221, 233, 278, 305, 385, 745, 750, 762, 1010, 1053, 1070, 1071, 1073 Education - culture Culture - communication9, 10, 38, 58, 74, 108, 124, 147, 170, 182, 206, 210, 212, 235, 265, 294, 338, 345, 348, 593, 598, 599, 601, 603, 606, 614, 648, 668, 672, 677, 718, 797, 818, 820, 825, 871, 874, 881, 888, 911, 949, 954, 959, 981, 1008, 1037, 1043, 1059, 1063, 1070

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Enseignement scolaire ............... 47, 769, 775, 776, 779, 780, 790, 795 Enseignement suprieur.....47, 447, 553, 557, 558, 559, 560, 561, 562, 564, 565, 569, 572, 575, 576, 578, 579, 580, 583, 584, 585, 586, 588, 593, 594, 595, 596, 597, 599, 600, 602, 604, 607, 609, 612, 613, 616, 617, 618, 620, 622, 623, 624, 627, 639, 651, 657, 658, 659, 660, 661, 663, 664, 665, 667, 669, 670, 671, 673, 676, 677, 679, 681, 683, 684, 690, 691, 765, 770, 782, 785, 793, 800, 802 Recherche - Innovation22, 47, 74, 168, 172, 229, 235, 240, 246, 257, 262, 265, 288, 295, 312, 403, 404, 416, 446, 447, 450, 551, 553, 554, 557, 558, 559, 560, 561, 562, 563, 564, 565, 569, 571, 572, 573, 575, 576, 578, 579, 580, 583, 584, 585, 587, 588, 589, 590, 591, 592, 593, 594, 595, 596, 597, 599, 601, 602, 603, 604, 605, 606, 607, 608, 609, 610, 612, 613, 616, 617, 618, 619, 620, 621, 622, 623, 624, 625, 627, 629, 631, 632, 634, 637, 638, 640, 641, 643, 644, 645, 646, 647, 650, 651, 653, 657, 658, 662, 663, 664, 667, 669, 670, 671, 674, 675, 677, 678, 679, 681, 683, 690, 696, 703, 767, 782, 793, 802, 829, 872, 881, 916, 919, 936, 954 253, 454, 567, 586, 600, 615, 630, 648, 673, 787,

Sport ............................................................ 461, 672, 825, 1023, 1063 Finances publiques Etat22, 28, 34, 35, 37, 38, 39, 43, 44, 45, 48, 49, 54, 55, 57, 58, 63, 65, 67, 68, 73, 79, 82, 83, 84, 85, 86, 90, 92, 93, 94, 96, 97, 98, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 107, 108, 112, 114, 117, 129, 130, 132, 140, 147, 151, 153, 159, 162, 173, 182, 196, 200, 205, 207, 221, 243, 249, 256, 259, 269, 271, 272, 276, 277, 278, 279, 280, 281, 282, 283, 284, 285, 286, 287, 288, 289, 292, 296, 301, 302, 303, 304, 305, 306, 307, 308, 309, 310, 323, 324, 325, 326, 328, 329, 332, 333, 334, 341, 342, 343, 344, 346, 347, 351, 364, 367, 373, 374, 383, 384, 385, 389, 391, 393, 405, 406, 407, 408, 409, 410, 411, 412, 414, 415, 416, 417, 418, 419, 420, 421, 422, 425, 429, 430, 431, 432, 433, 434, 435, 437, 438, 439, 440, 441, 445, 446, 447, 448, 450, 452, 453, 457, 458, 459, 465, 466, 468, 471, 475, 479, 480, 487, 488, 489, 491, 493, 494, 495, 497, 498, 500, 502, 504, 510, 518, 520, 521, 526, 528, 531, 533, 539, 543, 554, 556, 564, 566, 568, 570, 575, 579, 580, 583, 584, 585, 586, 599, 600, 602, 608, 609, 611, 612, 614, 615, 617, 621, 623, 624, 627, 630, 639, 658, 660, 686, 707, 709, 710, 712, 714, 715, 716, 717,

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LE PARC MINIER TELLURE DU VAL DARGENT

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718, 721, 724, 726, 727, 728, 732, 733, 734, 735, 736, 737, 738, 739, 741, 743, 744, 745, 746, 747, 748, 749, 750, 751, 752, 753, 754, 755, 756, 757, 758, 759, 761, 762, 763, 772, 782, 793, 806, 807, 808, 809, 812, 817, 830, 832, 837, 838, 839, 844, 845, 850, 851, 854, 862, 863, 864, 868, 888, 915, 941, 948, 962, 966, 969, 971, 974, 982, 987, 995, 997, 999, 1005, 1006, 1007, 1008, 1009, 1013, 1018, 1019, 1021, 1025, 1026, 1027, 1028, 1032, 1035, 1036, 1037, 1041, 1042, 1043, 1046, 1048, 1049, 1050, 1051, 1053, 1056, 1060, 1069, 1071 Prlvements obligatoires29, 30, 31, 33, 36, 37, 42, 43, 45, 46, 57, 59, 60, 61, 230 Scurit sociale 38, 40, 44, 54, 55, 57, 58, 59, 209, 532, 899, 900, 913 Gestion Achats ......................................................................................402, 746 Fonction financire ..........................................................................567 Immobilier22, 73, 80, 106, 132, 204, 205, 295, 412, 416, 497, 502, 519, 520, 566, 567, 568, 622, 724, 725, 728, 729, 734, 738, 739, 770, 939, 941, 945, 949, 957, 958, 964, 966, 967, 968, 969, 972, 973, 974, 975, 976, 977, 982, 987, 989, 991, 1004, 1025 Ressources humaines22, 245, 246, 254, 266, 294, 296, 303, 454, 630, 724, 741, 744, 752, 753, 771, 774, 777, 780, 794, 805, 806, 808, 810, 812, 813, 814, 815, 816, 817, 818, 819, 820, 821, 822, 823, 827, 828, 829, 833, 835, 838, 841, 844, 845, 846, 850, 852, 853, 854, 858, 859, 865, 867, 868, 869, 870, 871, 872, 873, 874, 875, 876, 878, 879, 881, 883, 886, 887, 888, 889, 890, 893, 902, 923, 949, 951 Systmes d'information............................ 879, 907, 909, 917, 918, 919 Pouvoirs publics Dfense22, 203, 256, 278, 648, 741, 743, 744, 745, 746, 747, 749, 750, 751, 752, 753, 754, 755, 756, 757, 758, 761, 763, 964, 966

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Europe36, 43, 55, 148, 149, 163, 193, 289, 326, 359, 362, 369, 382, 383, 1071, 1073 Institutions49, 55, 56, 153, 203, 300, 563, 589, 590, 604, 606, 629, 850, 851, 952, 990 Justice22, 155, 157, 160, 167, 200, 202, 203, 204, 210, 211, 212, 217, 218, 221, 222, 223, 225, 261, 455, 458, 459, 460, 461, 462, 463, 465, 467, 468, 469, 471, 472, 473, 474, 475, 476, 477, 478, 481, 483, 484, 1026 Scurit publique ............................................................................. 716 Sant - Social Dpendance ............................................................................... 49, 236 Famille....................................................... 40, 93, 875, 888, 979, 1031 Immigration - Intgration99, 129, 208, 259, 260, 310, 352, 383, 420, 429, 447, 488, 490, 535, 543, 632, 674, 704, 731, 773, 775, 801, 809, 832, 837, 842, 852, 864, 865, 867, 935, 1021, 1023, 1042, 1049, 1061, 1063, 1065 Retraite22, 29, 38, 40, 54, 58, 59, 248, 277, 283, 287, 288, 294, 296, 297, 299, 300, 301, 303, 308, 311, 314, 315, 411, 438, 439, 442, 443, 485, 531, 532, 533, 534, 535, 536, 537, 538, 539, 540, 541, 544, 546, 547, 586, 745, 751, 752, 753, 754, 765, 772, 776, 799, 806, 807, 809, 810, 824, 827, 828, 829, 839, 853, 862, 868, 871, 874, 877 Sant37, 58, 67, 74, 126, 461, 471, 543, 666, 689, 704, 811, 820, 834, 851, 854, 899, 900, 902, 903, 912, 913, 914, 915, 917, 918, 919, 921, 922, 935, 936, 941, 943, 948, 949, 950, 952, 953, 954, 960, 961, 962, 963, 964, 965, 966, 967, 968, 969, 971, 972, 973, 974, 975, 976, 977, 978, 982, 986, 987, 990, 1073 Solidarit58, 323, 339, 342, 346, 350, 352, 480, 499, 503, 521, 863, 868, 875

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Travail - Emploi31, 51, 60, 90, 92, 98, 100, 103, 105, 119, 122, 137, 142, 143, 163, 166, 167, 180, 181, 200, 201, 209, 210, 217, 224, 234, 242, 244, 245, 247, 300, 306, 308, 315, 335, 391, 392, 407, 445, 452, 469, 471, 476, 478, 479, 480, 482, 510, 518, 519, 524, 532, 533, 538, 543, 569, 571, 576, 580, 595, 642, 657, 663, 664, 668, 669, 670, 673, 675, 676, 677, 690, 691, 692, 696, 697, 704, 715, 717, 733, 736, 743, 745, 749, 751, 752, 753, 754, 756, 758, 759, 762, 763, 768, 773, 776, 777, 779, 780, 782, 794, 806, 807, 808, 810, 811, 812, 814, 816, 819, 821, 822, 824, 826, 829, 830, 832, 834, 839, 842, 844, 845, 850, 852, 853, 854, 858, 862, 864, 866, 867, 870, 871, 872, 873, 876, 877, 880, 884, 886, 887, 890, 891, 893, 895, 908, 915, 917, 921, 927, 928, 929, 935, 948, 952, 964, 971, 974, 978, 979, 1042 Territoires

128, 213, 361, 483, 585, 678, 747, 775, 813, 841, 869, 892, 962,

Amnagement du territoire119, 122, 126, 133, 140, 142, 302, 347, 348, 417, 1070, 1071, 1072 Collectivits territoriales22, 30, 38, 39, 40, 54, 57, 99, 129, 259, 293, 325, 337, 380, 406, 416, 421, 422, 429, 430, 431, 432, 434, 436, 437, 439, 440, 441, 483, 515, 517, 519, 523, 526, 528, 543, 557, 566, 611, 711, 723, 727, 733, 734, 736, 741, 805, 806, 807, 808, 809, 810, 811, 812, 821, 832, 834, 835, 837, 838, 839, 840, 841, 842, 844, 850, 851, 854, 862, 867, 884, 891, 953, 973, 982, 986, 989, 990, 1006, 1010, 1011, 1015, 1016, 1021, 1023, 1032, 1038, 1060, 1061, 1063 Outre-mer21, 71, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 84, 85, 86, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 112, 113, 114, 115, 116, 122, 127, 129, 130, 132, 140, 259, 260, 408, 429, 492, 531, 533, 536, 543, 544, 710, 714, 715, 722, 809, 811, 837, 1021, 1023, 1061, 1063 Politique de la ville ..........................................................................483 Urbanisme et logement75, 452, 514, 520, 887, 953, 962, 968, 977, 982, 986, 991, 996, 1000, 1002, 1003, 1017, 1042, 1067

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