La responsabilit du prsident de la Rpublique

Le septennat de Jacques Chirac aura t travers par la question rcurrente du statut pnal du Prsident de la Rpublique. Par trois fois, en effet des juges dinstruction se sont finalement dclars incomptents lgard du prsident 1. Leurs dcisions ayant fait lobjet dappel devant la chambre daccusation, il revenait la Cour de cassation de se prononcer dfinitivement sur la question. Cest ce quelle a fait dans son arrt du 10 octobre 2001 qui va dans le mme sens que la dcision du Conseil Constitutionnel du 22 janvier 1999. Pour le Conseil, le Prsident de la Rpublique bnficie pendant son mandat dun privilge de juridiction, pour la Cour il bnficie dune immunit. Ainsi, la responsabilit pnale est-elle neutralise. Mais, si cette solution en soi nest pas choquante, ce qui lest plus cest quil soit irresponsable politiquement. Cest dailleurs cette impossibilit de mettre en cause la responsabilit politique du prsident qui explique en grande partie les tentatives visant mettre en cause sa responsabilit pnale. Les deux responsabilits sont historiquement lies. La responsabilit politique est ne de la responsabilit pnale dans lAngleterre du XVIIIe sicle. Lune a chass lautre. Or sagissant de la France et de son prsident lune est exclue, lautre est neutralise.

b) Ses limites

I/ UNE RESPONSABILIT POLITIQUE EXCLUE

La responsabilit politique du Prsident de la Rpublique est exclue non seulement par la Constitution, mais aussi par la pratique.

A) Une exclusion par la Constitution

a) Le principe
Larticle 68 de la Constitution exclut de manire explicite la responsabilit du prsident. En cela la tradition des Rpubliques prcdentes est respecte. Une telle irresponsabilit du Chef de ltat se justifie en effet par les principes du rgime parlementaire. Hritier du Roi qui ne peut mal faire selon le vieil adage, le Prsident de la Rpublique ne gouverne pas, il ne peut dans ces conditions tre responsable. Dailleurs, ses actes sont contresigns par un ministre qui se faisant endosse la responsabilit. Telle est lexplication classique, celle qui vaut pour la Troisime Rpublique ainsi que pour la Quatrime. Toutefois, sous la Cinquime le prsident joue un rle quelque peu diffrent. Larticle 5 lui confre une dimension darbitre et de garant. En tant que tel il exerce des prrogatives qui sont dispenses de contreseing. Donc la problmatique de la responsabilit rapparat. De plus, dans la ralit on sait que les diffrents prsidents ont exerc des pouvoirs bien plus importants que ceux prvus par la Constitution. Lirresponsabilit politique du Prsident de la Rpublique ne se justifie donc pas pleinement. La contrepartie de cette irresponsabilit cest limpossibilit pour le prsident de pntrer dans les hmicycles parlementaires. Certes il ne sagit pas dune rgle crite mais plutt dune convention de la Constitution. De plus le prsident ne peut tre mis en cause par les parlementaires.
10 DCEMBRE 2001 LA GAZETTE

La seule limite prvue par larticle 68 lui-mme est la Haute trahison, elle est sanctionne par la Haute Cour. La Haute trahison existait dj sous la Restauration, sous la Monarchie de juillet sous les Deuxime, Troisime et Quatrime Rpubliques, elle est la transposition en France de lImpeachment britannique que les amricains ont repris dans leur Constitution. Mi-politique, mi-pnale elle nest ni lune ni lautre, elle se situe la limite des deux domaines. Cest pourquoi sa dfinition est particulirement difficile donner. Aucun texte ne la jamais prcise sauf la Constitution du 4 novembre 1848 dans son article 68 : Toute mesure par laquelle le prsident de la Rpublique dissout lAssemble nationale, la proroge ou met obstacle lexercice de son mandat, est un crime de haute trahison. Aujourdhui, la majorit de la doctrine estime quil sagit dune violation grave des devoirs de la charge prsidentielle. En ralit, cest la Haute Cour de Justice, comptente en ce domaine qui dfinit elle-mme linfraction. Cest ce que rappelait Guy Carcassonne en ces termes est une Haute trahison tout acte que la Haute Cour de Justice rgulirement saisie, aura jug tel 2 Ainsi dfinie la Haute trahison peut la limite tre constitue par une infraction pnale. Cest ce que laissait entendre le Conseil Constitutionnel dans sa dcision 98-408 DC du 22 janvier 1999 (Voir plus bas). Certes il ne se prononait pas sur linfraction, mais sur la comptence de la Haute Cour ce qui revient au mme dans une telle hypothse. Cest pour viter cette drive que la Cour de cassation a quant elle cart cette possibilit dans son arrt du 10 octobre 2001 prcisant le statut pnal du prsident. En fait, on voit mal la Haute Cour de Justice se prononcer sur des infractions purement pnales en raison de sa composition et de la procdure. Forme par 24 membres titulaires et 12 supplants dsigns par chacune des deux chambres (12 + 6 dputs et 12 + 6 snateurs la proportionnelle des groupes.), la Cour dispose dun ministre public assur par le Procureur gnral prs la Cour de Cassation. La saisine de la Cour est ralise par une rsolution adopte par les deux assembles au scrutin public et la majorit absolue des membres les composant. La rsolution devant tre dpose par 1/10 des dputs ou des snateurs. Le bureau de lassemble concerne se prononce sur sa recevabilit. Si elle est recevable elle est tudie par une commission ad hoc dont les propositions sont soumises lassemble concerne en sance plnire. Linstruction est mene par une Commission dinstruction qui comprend des magistrats, issus de la Cour de Cassation. Aprs enqute elle dcide de renvoyer ou non laffaire devant la Haute Cour. Le dput Arnaud Montebourg a tent de dposer une rsolution aux fin de saisine. Il y a finalement renonc au lendemain de larrt de la Cour de Cassation se prononant sur le statut pnal du Prsident de la Rpublique puisque celle-ci cartait la comptence de la Haute Cour de justice pour des infractions pnales.

B) Une exclusion par la pratique

En raison du rle politique important jou par le Prsident de la Rpublique la question de sa responsabilit sest pose. Le gnral de Gaulle a voulu mettre en jeu sa responsabilit politique, ses successeurs ne lont pas suivi sur ce terrain.

227

la Responsabilit du prsident de la rpublique a) Une responsabilit revendique par le Gnral de Gaulle

Comme la responsabilit politique nest pas prvue par les textes il a fallu dtourner les procdures existantes. Dans tous ses rfrendums le gnral de Gaulle a vritablement mis en jeu sa responsabilit puisquil annonait plus ou moins directement quil quitterait le pouvoir en cas dchec. Non seulement le Gnral de Gaulle annonait quil partirait en cas dchec mais il a tenu ses promesses puisquaprs le rsultat dfavorable de 1969 il a dmissionn, donnant ainsi tout son sens au rfrendum-question de confiance encore qualifi par ses dtracteurs de rfrendum-plbiscite La dissolution a galement t utilise pour mettre en jeu la responsabilit du prsident. Elle lui a permis en effet de solliciter le soutien du peuple. Le soutien ainsi exprim lest souvent relativement une politique donne. Ainsi les deux premiers rfrendums ont permis au Gnral de Gaulle de faire ratifier sa politique algrienne. Mais travers cette politique cest la personne de celui qui pose la question qui se trouve re-lgitim par le peuple. Le rfrendum se transforme alors en vritable question de confiance.

A) Dune neutralisation partielle

Depuis le dbut de la Cinquime Rpublique, reprenant en cela une conception partage sous les rpubliques prcdentes, on pensait quil fallait distinguer sur le plan juridique, le prsident dans lexercice de ses fonctions et le prsident en tant quhomme pour savoir si lon pouvait engager sa responsabilit pnale. Quelques prcdents tayent cette dmarche dans les faits.

a) Sur le plan juridique

b) Une responsabilit carte par ses successeurs

Les successeurs du Gnral de Gaulle vont tous revenir sur cette conception. Ce qui se traduira diversement. Le rfrendum, quand il ne sera pas abandonn sera utilis de manire beaucoup plus conforme la lettre de la Constitution. Entre le rfrendum de Georges Pompidou sur lEurope et le suivant, celui de Franois Mitterrand sur la Nouvelle-Caldonie seize annes scouleront. Cest dire plus quentre le dbut de la Ve et prcisment le rfrendum de Georges Pompidou ! Dans une telle priode, deux prsidents accomplissant totalement leur septennat se succderont. Une telle relgation traduit bien sr le trouble engendr par la pratique plbiscitaire du rfrendum. Mais elle sexplique aussi par la prise de conscience aprs lchec du gnral de Gaulle et le demi-chec ou demi-succs de Georges Pompidou, de la difficult dutiliser ainsi le rfrendum. Franois Mitterrand organisera deux rfrendums lors de son second mandat, lun sur la Nouvelle-Caldonie lautre sur la ratification du trait de Maastricht. Dans chacun des cas il nengagera pas explicitement sa responsabilit. Quant la dissolution, si elle est bien utilise, jamais elle ne lest pour mettre cause le mandat prsidentiel. Le 21 avril 1997, Jacques Chirac annonait aux Franais quil avait dcid de dissoudre lAssemble nationale . Dans ses interventions il avait sa manire sollicit le soutien populaire : jai besoin de votre soutien pour poursuivre louvrage engag ensemble et qui ne peut porter ses fruits que dans la dure . Pourtant aprs lchec des lections lgislatives ainsi provoques le Prsident de la Rpublique ne dmissionnera pas, ce qui conduira la troisime cohabitation. Bien sr Jacques Chirac navait jamais annonc quil quitterait le pouvoir en cas dchec. Il semble donc bien que les successeurs du gnral de Gaulle soient revenus sur la pratique quil avait inaugure. Comme la responsabilit politique du prsident est carte, des tentatives ont t faites pour engager sa responsabilit pnale, mais celle-ci a t neutralise.

Larticle 68 de la Constitution nvoque que les actes du Prsident de la Rpublique accomplis dans lexercice de ses fonctions . Il ne sappliquerait donc pas ceux accomplis en dehors des fonctions, que ces actes soient dtachables de la fonction ou quils soient accomplis avant la prise des fonctions. De la sorte, le Prsident de la Rpublique ne pourrait voir sa responsabilit pnale engage que par de tels actes et seulement par de tels actes. Cela revient faire revivre la thorie des deux corps selon laquelle le chef de ltat traditionnellement en Occident est persona mixta, possdant un corps naturel et un corps politique insparables 3 Ainsi rien ne sopposerait ce que le Chef de ltat rponde des actes extrieurs sa fonction devant les juridictions pnales. Cest dailleurs ce quune bonne partie de la doctrine soutient, en particulier Jean Foyer 4 lancien garde des sceaux du Gnral de Gaulle qui participa la rdaction de la Constitution. Cette conception prvalait dj sous la Troisime Rpublique, elle tait exprime par Duez et Joseph-Barthlmy (5) ainsi que sous la Quatrime Rpublique o Georges Vedel (6) la rappelait. Dailleurs les faits la confirment.

b) Sur le plan des faits

Deux prcdents peuvent tre cits. Celui du prsident Poincar que rappelait Dominique Chagnollaud. En 1914, Raymond Poincar a t entendu par le premier prsident de la Cour dappel de Paris propos de lassassinat du directeur du Figaro par Madame Caillaux. Certes, Raymond Poincar ntait entendu que comme tmoin, en aucune manire il ntait impliqu. Mais cest bien propos dune convocation comme tmoin assist que le problme de la responsabilit pnale du prsident Chirac a t re-pos. Sous la Cinquime Rpublique, on rappelle parfois le cas de Valry Giscard dEstaing quun candidat llection prsidentielle a fait citer devant le tribunal correctionnel pour un dlit daffichage commis pendant la campagne lectorale. Le Prsident de la Rpublique na pas contest la comptence du tribunal, mais celui-ci a constat que linfraction tait couverte par lamnistie (7). Ces exemples peu nombreux montrent que si lon admet quun Prsident de la Rpublique puisse rpondre de ses actes devant le juge pnal quand ils sont sparables de la fonction, cest parce que lon assimile lhomme-prsident nimporte quel autre citoyen. Toutefois, cette conception est lie comme le remarque fort justement Frdric Rouvillois (8) une poque o dune part les juridictions pnales se caractrisaient par leur retenue lgard du pouvoir et o les politiques partageaient une certaine thique qui les aurait pousss dmissionner en cas de soupons. Cette poque est rvolue et cest sans doute ce qui explique lvolution de la question.

II/ UNE RESPONSABILIT PNALE NEUTRALISE

Larticle 68 de la Constitution nvoque pas explicitement la responsabilit pnale du Prsident de la Rpublique. De cette lacune du texte on en a conclu dans un premier temps une neutralisation partielle de la responsabilit pnale du prsident pour arriver plus rcemment une neutralisation complte.

B) une neutralisation complte

Pour Guy Carcassonne, la notion dactes accomplis dans lexercice du mandat doit tre comprise comme synonyme dactes accomplis pendant la dure du mandat 9. Ainsi la responsabilit pnale du prsident estelle plus compltement neutralise. Cest dans cette voie que le Conseil Constitutionnel ira en reconnaissant lexistence au profit du prsident
10 DCEMBRE 2001 LA GAZETTE

228

dun privilge de juridiction. La Cour de cassation ira plus loin en reconnaissant lexistence dune immunit temporaire.

a) La solution du Conseil constitutionnel : le privilge de juridiction

Dans sa dcision n 98-408 DC du 22 janvier 1999 le Conseil Constitutionnel a exclu la responsabilit pnale du Prsident de la Rpublique pour des actes commis dans lexercice de ses fonctions parlant dune vritable immunit. Mais, sagissant des actes commis en dehors de ses fonctions ou antrieurs ses fonctions, il dispose dun privilge de juridiction puisque seule la Haute Cour de Justice peut le juger. Considrant quil rsulte de larticle 68 de la Constitution que le Prsident de la Rpublique, pour les actes accomplis dans lexercice de ses fonctions et hors le cas de haute trahison, bnficie dune immunit ; quau surplus, pendant la dure de ses fonctions, sa responsabilit pnale ne peut tre mise en cause que devant la Haute Cour de Justice, selon les modalits fixes par le mme article Devant lmoi suscit par cette dcision dans certains milieux, le Conseil Constitutionnel a t amen souligner que le statut pnal du Prsident de la Rpublique ne confre donc pas une immunit pnale , mais un privilge de juridiction pendant la dure du mandat . Cela peut sembler contradictoire avec la dcision elle-mme. Simplement, le communiqu veut attnuer limpact de sa dcision en insistant sur son aspect le moins favorable au prsident. Le prsident peut donc tre jug mais uniquement par la Haute Cour de Justice. La Cour de cassation va aller plus loin.

soumis lobligation de comparatre en tant que tmoin prvue par larticle 101 du Code de procdure pnale (tmoin-assist), ds lors que cette obligation est assortie (...) dune mesure de contrainte par la force publique et quelle est pnalement sanctionne La Cour se fonde essentiellement sur le fait que le Prsident de la Rpublique est lu directement par le peuple pour assurer, le fonctionnement rgulier des pouvoirs publics ainsi que la continuit de ltat. Toutefois, de manire trs quilibre la Cour estime que la prescription qui frappe les infractions concernes est suspendue jusqu la fin du mandat prsidentiel. Ainsi, comme le dit le conseiller rapporteur Roman le Prsident de la Rpublique reste responsable des faits pnalement punissables quil a commis soit avant son lection, soit pendant son mandat, mais en dehors de lexercice de ses fonctions. La poursuite de ces infractions redevient possible, dans les conditions du droit commun, ds lexpiration du mandat . La question est donc tranche du moins en ltat actuel des choses. Il nest pas dit en effet quune rvision constitutionnelle vienne redonner la question une tournure nouvelle. Une proposition de loi constitutionnelle a dailleurs dj t dpose. Il est vrai quelle na pour linstant aucune chance dtre adopte. Raymond FERRETTI Matre de confrences lUniversit de Metz
1 - Le 15 avril 1999, M. Desmures, juge dinstruction Nanterre sest dclar incomptent pour instruire sur des faits relatifs des emplois fictifs consentis par la ville de Paris, le 25 avril 2001, M. Halphen, juge dinstruction Crteil, sest galement dclar incomptent aprs avoir convoqu le Prsident de la Rpublique comme tmoin. Enfin, le 17 juillet 2001, les juges dinstruction Riberolles, BrissetFoucault et Van Ruymbeke, qui instruisent laffaire des marchs publics des lyces de la rgion le de France se sont leur tour dclars incomptents. 2 - Guy Carcassonne op. cit. p. 278 3 - Olivier Camy La controverse de larticle 68. Aspects thologiques RDP 2001 p.811 4 - Jean Foyer, Haute Cour de Justice , Rpertoire Dalloz, Doit Pnal n 34 5 - Joseph-Barthlmy et Paul Duez Trait de doit constitutionnel Dalloz 1933 p.619 6 - Georges Vedel Droit constitutionnel Sirey 1949 p.431 et s. 7 - Voir JCP, 1975, II 17969 8 - Frdric Rouvillois Droit constitutionnel. La Ve Rpublique . Flammarion. Champs Universit 2001 p.338 9 - Guy Carcassonne La Constitution Seuil ; Points 1996 p.277.

b) La solution de la Cour de cassation : limmunit temporaire

Par son arrt n 481 du 10 octobre 2001 la Cour de Cassation, en assemble plnire, a tranch la question. Dabord, La Cour estime quelle nest pas lie la dcision du Conseil Constitutionnel : car elle na quune autorit relative. Le Conseil Constitutionnel na statu que sur la possibilit de dfrer le Prsident de la Rpublique la Cour pnale internationale or la Cour de cassation doit se prononcer sur la question de savoir si le Prsident de la Rpublique peut tre entendu en qualit de tmoin ou tre poursuivi devant les juridictions pnales. Ensuite, la Cour reconnat que le Prsident de la Rpublique bnficie pendant son mandat dune immunit totale. La Cour prcisant ltendue de cette immunit. Ainsi, il ne peut tre entendu comme tmoin assist, ni tre mis en examen, cit ou renvoy pour une infraction quelconque devant une juridiction pnale de droit commun : il nest pas davantage

10 DCEMBRE 2001 LA GAZETTE

229