VI Congreso Internacional de RULESCOOP Soluciones de la Economa Social y Solidaria a un mundo en Crisis San Gil, Santander, COLOMBIA. 7, 8 y 9 de septiembre de 2011.

EVALUACIN DE LA LEGISLACIN Y LOS PROGRAMAS DE FOMENTO DEL COOPERATIVISMO EN URUGUAY. ESFUERZOS ESPASMDICOS Y FRAGMENTARIOS1
Juan Pablo Mart2 Universidad de la Repblica Uruguay jpmarti@fcs.edu.uy Juan Pablo Mart Montevideo, agosto de 2011 evaluacin de la legislacin y los programas de fomento del cooperativismo en Uruguay. Esfuerzos espaSmdicos y fragmentarios.........................................................1 I. Introduccin ..................................................................................................................3 II. El surgimiento de las cooperativas a partir de la accin estatal....................................5 III. Marco general de la legislacin...................................................................................7 IV. Legislacin de las cooperativas de trabajo................................................................10 IV.1. El Ministerio de Desarrollo Social y las cooperativas sociales..........................11 V. Legislacin de las cooperativas de ahorro y crdito...................................................13 VI. Legislacin de las cooperativas agrarias...................................................................14 VI.1. La ley de creacin de CONAPROLE.................................................................15 VII. Balance de la legislacin cooperativa......................................................................18 VIII. El fin de una etapa?...............................................................................................22 IX. Referencias bibliogrficas.........................................................................................23

Resumen: El trabajo realiza un anlisis de la evolucin de la legislacin cooperativa en Uruguay. Las preguntas que estn a la base del trabajo se refieren a la manera cmo surgen las cooperativas y, particularmente, cul es la incidencia del Estado y las polticas pblicas en su surgimiento, partiendo de la base de que la promocin estatal es una de las matrices de surgimiento de las cooperativas. No se trata, por tanto, de un trabajo de Derecho Cooperativo sino una lectura de la evolucin de las normativas que permita un marco de anlisis de las cooperativas promovidas desde el Estado. La aprobacin de la Ley General de Cooperativas en 2008 implica un cambio de escenario que vuelve interesante la revisin en perspectiva histrica de las acciones pblicas de fomento del cooperativismo. Para ello se analiza la evolucin de la normativa en los sectores estudiados: cooperativas de trabajo, cooperativas agrarias y cooperativas de ahorro y crdito. Se analizan especialmente los casos de una cooperativa creada por la legislacin (CONAPROLE) y de las cooperativas sociales surgidas a partir de la accin del Ministerio de Desarrollo Social.

Palabras clave: legislacin cooperativa, polticas pblicas, fomento cooperativo, cooperativas sociales, CONAPROLE.

I. INTRODUCCIN El presente trabajo se propone constituir un punto de partida que permita abordar la relacin del Estado uruguayo con el movimiento cooperativo. Las preguntas que motivan el trabajo estn referidas a la manera cmo surgen las cooperativas y, particularmente, cul es la incidencia del Estado y las polticas pblicas en su surgimiento. No se trata de un trabajo de Derecho Cooperativo, el que no estamos en condiciones de realizar, sino una lectura de la evolucin de las normativas que permita un marco de anlisis de la cooperativas promovidas desde el Estado. En Uruguay los orgenes del cooperativismo datan de la segunda mitad del siglo XIX. Diferentes trabajos (Terra, 1984 y Bertullo et al., 2004) ubican los antecedentes cooperativos en la dcada de 1870 y vinculan sus inicios al aporte de los inmigrantes que promovieron cooperativas y mutuales. De acuerdo al II Censo Nacional de Cooperativas y Sociedades de Fomento Rural, en 2008 haba 1.165 cooperativas en todo el territorio nacional, que involucraban a 1.223.531 socios (Cabrera, Dornel y Supervielle, 2010: 5). Generalmente se acepta la existencia en Uruguay de cinco grandes modalidades cooperativas: consumo, ahorro y crdito, vivienda, produccin y agropecuarias (Terra, 1984; Errandonea y Supervielle, 1992; Bertullo et al., 2004; y Cabrera, Dornel y Supervielle, 2010: 5). Esta divisin entre distintas modalidades cooperativas es un reflejo de la divisin en la legislacin durante todo el siglo XX. Por otro lado, el movimiento cooperativa uruguayo, a diferencia de otros de la regin, se ha caracterizado por un vnculo de autonoma e independencia con el Estado. Bertullo et al. (2004; 4 y ss.) sealan como caractersticas sobresalientes del cooperativismo uruguayo: i) un movimiento cooperativo vinculado desde sus orgenes a los movimientos sociales, particularmente el movimiento sindical y organizaciones gremiales; ii) el desarrollo del cooperativismo uruguayo ha sido facilitado u obstaculizado por el accionar del Estado pero conservando siempre su autonoma; iii) fuerte arraigo del movimiento cooperativo en el interior del pas, caracterstica excepcional para un pas tan fuertemente centralizado en Montevideo como el nuestro; y v) las cooperativas uruguayas, en trminos generales, son respetuosas de los principios y valores de Rochdale sustentados por el movimiento cooperativo a nivel internacional. En octubre de 2008 de aprueba la Ley General de Cooperativas N 18.4073. La aprobacin de la Ley marca la finalizacin de una etapa, no solo en trminos legislativos sino tambin en trminos del desarrollo del cooperativismo puesto que se crea el Instituto Nacional de Cooperativismo (INACOOP) con participacin del gobierno y del movimiento cooperativo. Este cambio legislativo marca claramente la finalizacin de una etapa en el relacionamiento del Estado uruguayo con las cooperativas, particularmente en lo referido a la promocin de cooperativas. Reviste especial significacin ya que se trata de una ley impulsada por el propio movimiento donde se recogen muchas de sus aspiraciones y se actualiza el marco jurdico en los distintos sectores, adems de la ya sealada creacin del INACOOP, que tiene entre sus objetivos la promocin de las cooperativas. La fecha de la aprobacin de la Ley permite un interesante recorte temporal que nos llevara a definir el perodo a estudiar entre los orgenes del movimiento cooperativo en Uruguay a fines del siglo XIX y la Ley General de Cooperativas de 2008. Es por eso que nos parece relevante estudiar en perspectiva histrica cul ha sido la relacin del Estado con el cooperativismo. Nos propondremos como objetivo analizar la

evolucin de la legislacin cooperativa en Uruguay. Particularmente nos interesa estudiar el marco normativo generado, especialmente la legislacin que ha llevado a la creacin de cooperativas desde el Estado. El trabajo forma parte de la investigacin para la Tesis de Doctorado4. El proyecto de Tesis consiste en un estudio de carcter histrico-econmico sobre el cooperativismo en Uruguay reconstruyendo el proceso histrico de las modalidades cooperativas de trabajo asociado, ahorro y crdito y agropecuarias. Se propone estudiar el vnculo existente entre las matrices de surgimiento y las modalidades de desarrollo de las cooperativas. Para ellos se indaga en los orgenes y los condicionantes de su surgimiento y la estructura que adoptan las diferentes modalidades cooperativas. La pregunta que subyace a la investigacin es: cmo se relacionan las condiciones de emergencia de las cooperativas con el desarrollo posterior de las mismas? Importa tambin las condiciones de surgimiento de las experiencias: cules son aquellos elementos de la gestin que guardan relacin con las condiciones de surgimiento de estas iniciativas? En funcin de estas preguntas nos planteamos como objetivo: investigar el desarrollo del cooperativismo en Uruguay, desde sus orgenes hasta la Ley general de cooperativas, a partir de la relacin entre las matrices de surgimiento y los modelos de desarrollo asumidos por las diferentes modalidades cooperativas. Consideramos que dar cuenta de la diversidad de orgenes de las cooperativas nos permitir identificar un conjunto de factores crticos para el xito y desarrollo de las cooperativas (Battaglia, 2004). La pregunta que subyace al conjunto de la investigacin es: cmo se relacionan las condiciones de emergencia de las cooperativas con el desarrollo posterior de las mismas?, desde otro punto de vista podramos plantear: cuntas de las caractersticas del desarrollo de las cooperativas se explican por el origen de estas iniciativas sino que constituyen regularidades de las cooperativas? Incluso podramos ir ms all y preguntarnos si las caractersticas que asumen las cooperativas en su desarrollo estn condicionadas por su origen? Importa tambin las condiciones de surgimiento de las experiencias: cules son aquellos elementos de la gestin que guardan relacin con las condiciones de surgimiento de estas iniciativas? Estas pueden ser atinentes al contexto de los trabajadores (peligro de inminente prdida de la fuente laboral, trayectoria colectiva reciente, existencia de saberes y competencias laborales vigentes, exigencia de una inmediata asuncin de autonoma del colectivo de trabajadores), as como las relacionadas con las restricciones objetivas para el desarrollo del emprendimiento (falta de capital, crisis socioeconmica con la consecuente limitacin de los mercados, dependencia de apoyo externo); o de las organizaciones que impulsaron su creacin (objetivos de la organizacin, estrategias organizacional, etc.); o el marco jurdico en el que se tienen que desarrollar. En el caso de este trabajo nos preguntaremos por el marco jurdico y la legislacin que promovi el cooperativismo en Uruguay, desde sus orgenes hasta la Ley General de Cooperativas. El Objetivo general del Proyecto es: Investigar el desarrollo del cooperativismo en Uruguay, desde sus orgenes hasta la Ley general de cooperativas, a partir de la relacin entre las matrices de surgimiento y los modelos de desarrollo asumidos por las diferentes modalidades cooperativas.. En este caso nos proponemos abordar uno de los Objetivos especficos, el relativo a: Analizar y caracterizar en perspectiva histrica las polticas pblicas hacia el sector cooperativo tanto en el marco normativo como en las acciones y programas estatales, especialmente en lo referido a la promocin de cooperativas por el Estado.

Como paso previo a este estudio consideramos necesario responder a la pregunta de cmo ha evolucionado el marco jurdico? Analizar los cambios en la legislacin nos permitir comenzar a clarificar la relacin del Estado con las cooperativas y a su vez mostrar los casos de cooperativas impulsadas por la legislacin (particularmente el caso de CONAPROLE) y las leyes que comprometen al Estado a promover cooperativas (como por ejemplo las cooperativas sociales). Para dar cuenta de esta problemtica e intentar responder a las preguntas, optamos por una metodologa de ndole cualitativa. El estudio tiene una finalidad descriptiva en tanto se propone dar cuenta, en trminos histricos, de las matrices de surgimiento y el desarrollo de las cooperativas. En particular de las cooperativas impulsadas desde la accin estatal. Por otra parte, la investigacin es de tipo explicativa ya que no slo aspira dar a conocer las trayectorias histricas de la realidad en estudio, sino que tambin tiene como objetivo, a partir de ello, entender y explicar las relaciones entre las matrices de surgimiento y el desempeo de las cooperativas. En cuanto a las tcnicas de recoleccin de informacin se recurri bsicamente a: reconstruccin de fuentes documentales y legislativas5 y entrevistas en profundidad a informantes calificados6. II. EL SURGIMIENTO DE LAS COOPERATIVAS A PARTIR DE LA ACCIN ESTATAL Las nuevas condiciones de la economa globalizada traen como consecuencia escasa capacidad en la generacin de empleo. Las cooperativas aparecen como una alternativa para responder al desafo de generar empleo. Una rpida revisin por las experiencias de fomento cooperativo en Amrica Latina en los ltimos aos, nos muestran un papel cada vez ms activo del Estado en la creacin de cooperativas.7 Sin embargo, para enfrentar el desempleo no es suficiente con la simple creacin de cooperativas, estas deben ser competitivas y eficientes para insertarse en el mercado, sin perder de vista sus principios y valores. Las cooperativas deben responder a diversas problemticas de organizacin, de capitalizacin y de gestin. Ello requiere elaborar estrategias y herramientas tanto a nivel prctico como terico- necesarias para su evolucin. En este contexto se hace necesario que la teora organizativa proponga los marcos conceptuales con los cuales describir y desplegar la experiencia cooperativa de modo de ayudar a los protagonistas (Battaglia, 2004). De ah el inters por indagar respecto a los orgenes y el desarrollo del cooperativismo. Durante la primera mitad del siglo XX, varios enfoques vinculados a la teora de la organizacin y de la administracin han utilizado el modelo biolgico de ciclo de vida. El trabajo de Chandler (1989) en su libro Estrategia y estructura, influenci los estudios posteriores al presentar la idea de que las estrategias de las empresas cambian a lo largo del tiempo asociados a cambios en su estructura. Particularmente las aproximaciones neoinstitucionalistas sostienen una visin evolutiva de las organizaciones en trminos de su ciclo de vida y una propensin al anlisis histrico de ambas.8 Nos afiliaremos a la teora de los estadios contingentes (Greiner, 1972; B. R. Scott, 1971; Quinn y Cameron, 1983; Adizes, 1989) y veremos a la experiencia cooperativa con una perspectiva histrica. Particularmente nos interesar estudiar la primera etapa del ciclo de vida de las cooperativas para avanzar sobre los mejores modelos organizativos.9 Habitualmente se sostiene la existencia de, al menos, los siguientes estadios: entrepreneurial stage (innovacin inicial, creatividad), collectivity stage (cohesin,

compromiso), formalization and control stage (estabilidad e institucionalizacin) y structure elaboration an adaptation stage (expansin y descentramiento) (Quinn y Cameron, 1983). Respecto de la primera etapa, la del surgimiento de las de las organizaciones cooperativas, Vanek (1985) individualiza cinco modalidades de nacimiento: 1) La quiebra: uno de los casos ms frecuentes, los trabajadores asumen la gestin de la empresa capitalista arruinada. 2) La reorganizacin amigable o muy amigable: una empresa tradicional, vital y con buen funcionamiento se reorganiza en forma cooperativa con el consenso de todas las partes e incluso la iniciativa del propietario. 3) La reorganizacin agresiva: los trabajadores imponen la autogestin con huelgas y acciones hostiles. 4) La formacin espontnea de una nueva empresa: la cooperativa nace sin experiencia previa. 5) La formacin inducida del exterior: la empresa se crea de cero pero con la ayuda de instituciones u organizaciones externas que no forman parte de la cooperativa. Este esquema propuesto por Vanek requiere ser reformulado atendiendo la realidad latinoamericana y las especificidades de sus cooperativas. Para esto resulta de gran utilidad la propuesta del cientista social uruguayo Juan Pablo Terra, quien en su libro Proceso y significado del cooperativismo uruguayo (1984: 95 y 96) propone distinguir las siguientes matrices de surgimiento de las cooperativas de produccin: A. Cooperativas que nacieron por la transferencia a los trabajadores de empresas deficitarias, pblicas y privadas. Este fue el caso correspondera al primer y tercer origen propuesto por Vanek. B. Cooperativas que nacieron de un impulso autnomo de los propios socios en busca de superar los modelos de produccin capitalista y de obtener una nueva forma de relacin social y productiva. Este caso estara relacionado con la cuarta modalidad de Vanek. C. La organizacin cooperativa creada por una organizacin externa, no cooperativa ella misma pero muy motivada y altamente competente, que le dio la eficiencia empresarial y orient la capacitacin y gradual transferencia a la autogestin, una vez pasada la etapa creativa y lograda la consolidacin. Este es el caso tpico de incubaje de cooperativas a travs de ONGs o de la accin de universidades. Esta representara la modalidad quinta del esquema de Vanek. D. Relacionada con esta ltima, pero con diferencias importantes, estaran las cooperativas promovidas por la accin estatal. En los pases de la regin observamos frecuentemente polticas pblicas que promueven la formacin de cooperativas. Este origen se relacionara tambin con la quinta modalidad propuesta por Vanek. Esta matriz de surgimiento no obedece a la lgica de la incubacin sino ms bien a objetivos de poltica pblica. Por otra parte, esta subdivisin se justifica en la importancia creciente del fenmeno de promocin de cooperativas a partir de polticas pblicas.10 En sntesis, podramos reconocer como matrices de surgimiento de las cooperativas las siguientes:11 6

Cuadro I. Matrices de surgimiento de las cooperativas

Empresas recuperadas Iniciativa autnoma Cooperativas que nacieron por la transferencia a los trabajadores de empresas deficitarias, pblicas y privadas. Cooperativas que nacieron de un impulso autnomo de los propios socios en busca de superar los modelos de produccin capitalista y de obtener una nueva forma de relacin social y productiva La organizacin cooperativa creada por una organizacin externa, no cooperativa ella misma pero muy motivada y altamente competente, que le dio la eficiencia empresarial y orient la capacitacin y gradual transferencia a la autogestin, una vez pasada la etapa creativa y lograda la consolidacin Las cooperativas promovidas por la accin estatal. En los pases de la regin observamos frecuentemente polticas pblicas que promueven la formacin de cooperativas

Creadas por organizacin externa

Promovidas por el Estado

En oportunidad de este trabajo nos interesaremos por esta ltima modalidad: las cooperativas creadas o fomentadas a partir de la accin estatal. Enmarcaremos esto en lo que entendemos por polticas pblicas, es decir: cualquier accin realizada desde el Estado, a travs de sus instituciones (Varas, 1997) para influir sobre un problema que en determinado momento los ciudadanos o el propio gobierno consideran una prioridad. (Tamayo Senz, 1997: 281). El rol del Estado como promotor de las cooperativas puede manifestarse de muy diversas formas: a) Legislacin: a travs de resoluciones que estimulan la creacin de cooperativas para la realizacin de determinadas actividades; b) Disposiciones fiscales: que advierten el carcter no imponible de las actividades de las cooperativas y les reconoce exenciones y rebajas impositivas; c) Asesoramiento tcnico: ya sea para fomentar la creacin de nuevas cooperativas o para perfeccionar el funcionamiento de las entidades existentes; por ejemplo el Estado suministra documentos, modelos, formularios u otros elementos, etc.; y d) Ayuda financiera: a travs de la simplificacin de trmites y reduccin de gastos, otorgamiento de crditos, garanta de prstamos obtenidos de otras fuentes financiamiento, tratamiento preferencial en contratos o licitaciones, etc. En este caso nos proponemos indagar las polticas pblicas hacia el cooperativismo que se realizan a partir de la legislacin. Para ello analizaremos el marco general de la legislacin cooperativa, las normativas para cada uno de los sectores estudiados trabajo, agropecuarias y ahorro y crdito y nos detendremos en cada uno de estos sectores en los casos en que se crean cooperativas por ley (CONAPROLE) o las leyes que comprometen al Estado en la creacin de cooperativas (cooperativas sociales). III. MARCO GENERAL DE LA LEGISLACIN El Derecho Cooperativo uruguayo tiene importantes antecedentes en diversos trabajos especializados, aunque como sostiene Moreira Piegas (1987) en nuestro pas no ha tenido mayor desarrollo.12 Una referencia ineludible es el trabajo de Rippe (1987): Los problemas jurdicos de las cooperativas, quien hace un pormenorizado anlisis de la legislacin cooperativa y lo que eran en ese momento las propuestas legislativas.

Rippe (1987) sealaba los siguientes problemas de la normativa cooperativa: Tratamientos legislativos y reglamentarios mltiples y heterogneos en perjuicio de la unidad conceptual y formal del fomento cooperativo que se refleja en innumerables e inconexas disposiciones por modalidades cooperativas. Calificaciones jurdicas errneas y confusas de las cooperativas, en perjuicio de la propia identidad y especificidad de las cooperativas que, en trminos generales, determina que las cooperativas se identifiquen con las sociedades comerciales. Intensos y complejos sistemas jurdicos de contralor estatal en perjuicio de la libre formacin y desarrollo de las cooperativas que provoca la existencia de multiplicidad de dependencias de control y fiscalizacin con amplias y excesivas facultades en la materia. Limitada e insuficiente normatividad de la gestin social, en perjuicio de la conservacin y consolidacin de la empresa cooperativa y de los derechos e intereses de los asociados que generan amplia libertad a los estatutos sociales y disposiciones legales y reglamentarias generalmente escasas. Escaso inters legal por los aspectos econmicos y financieros de las entidades en perjuicio de su desarrollo y consolidacin que determina normas generalmente aisladas y regulacin librada a los estatutos. Insuficiente tratamiento de la integracin cooperativa en perjuicio de su misma subsistencia y de la unidad y coordinacin del sistema cooperativo que se refleja en disposiciones igualmente escasas, aisladas y limitadas. Dejamos para el final el anlisis que realiza Rippe (1987: 98-114) al fomento cooperativo por ser central en nuestro trabajo. El autor lo define como el insuficiente y heterogneo sistema legal de apoyo al desarrollo de las cooperativas. Afirma que el apoyo estatal a alas cooperativas constituye una decisin poltica, el Estado puede fomentar, desestimular o mantener una posicin de abstencin. El anlisis que realizaba en 1987 lo llevaba a sostener que la legislacin muestra una actitud positiva hacia el fenmeno cooperativo y los medios de apoyo utilizados son bsicamente algunas exenciones tributarias de distintos grados de intensidad. Sin embargo, plantea dos observaciones. Por una parte, la poca variedad de medios instrumentales puestos al servicio del fomento cooperativo y la ausencia de una legislacin unitaria y coherente dirigida a estimular las cooperativas. La opcin instrumental comnmente utilizada es la exoneracin tributaria cuando el Estado dispone de una amplia gama de instrumentos para fomentar las actividades econmicas. Por otra parte, seala el sesgo paternalista del apoyo estatal que prioriza el control por sobre el fomento y afecta la autonoma y la independencia respecto del Estado. Respecto de la estructura de fomento cooperativo del Estado sealaba que estaba diversificada y atomizada entre mltiples dependencias no coordinadas entre s, no articuladas en una poltica nacional. Respecto de las soluciones propona la creacin de un rgano estatal que tuviera a su cargo el registro y control de las entidades cooperativas: la Direccin Nacional Cooperativa. Ms cercanos en el tiempo son los trabajos de Reyes (2008) y Gutirrez (2008) y Reyes y Gutirrez (2005 y 2009), activos partcipes de la propuesta de Ley General de Cooperativas, que tomaremos como base para nuestro anlisis.13

La primera aclaracin a realizar es que en Uruguay las cooperativas no tienen una recepcin constitucional expresa. Solamente en el Art. 188 inc. 3 de la Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay existe una referencia indirecta cuando se menciona que: El Estado podr participar en actividades industriales, agropecuarias o comerciales, de empresas formadas por aportes obreros, cooperativos o de capitales privados (Cibils, 2007: 136). Respecto a la legislacin, Reyes y Gutirrez (2009) afirman que el proceso legislativo sobre el cooperativismo en Uruguay ha sido espasmdico y fragmentario. Argumentan que
Se han dictado diversas normas (leyes y decretos) en la materia, en coyunturas histricas, sociales y econmicas diferentes, atendiendo sobre todo a cada modalidad o tipo de cooperativa, es decir, sin una perspectiva homognea y de conjunto. Por ello nos encontrbamos con un marco regulatorio incompleto, antiguo y con falta de conexin y de una clara unidad conceptual. Al mismo tiempo se constataba la existencia de un sistema de control estatal disperso en varios organismos, todo lo cual no ayudaba para una mejor aprehensin y comprensin del cooperativismo, tanto desde las estructuras del Estado como de la comunidad en general, y tampoco favoreca su mejor desarrollo (Reyes y Gutirrez, 2009).

An ms, Marqus et al. (2008) sostienen al respecto del cooperativismo agropecuario, que podramos hacer extensivo al resto de los sectores que
La poltica pblica relacionada a las cooperativas agropecuarias es escasa o inexistente. Los aportes al respecto que se desatacan son las incipientes leyes y decretos que brindan un marco legal y regulatorio del sector. Estas leyes presentan como principal caracterstica ser reactivas. El Estado legisla para regular las experiencias que ya existen. No es detectada una poltica de fomento o promocin. Por lo general, los movimientos sociales han sido los generadores de la dinmica asociativa y productiva en el pas y el Estado ha ido un paso atrs, intentando llenar los espacios y dando el marco regulatorio (Marqus et al., 2008: 136).

Si comparamos el desarrollo de la legislacin cooperativa en Uruguay con la legislacin de la regin nos encontramos que, hasta la aprobacin de la Ley General de Cooperativas de 2008, no exista un solo cuerpo normativo y la legislacin era fragmentaria. Por lo que podramos caracterizar la evolucin legislativa como de avances espasmdicos, legislacin fragmentaria y marco regulatorio reactivo. El siguiente anlisis de la legislacin cooperativa permitir comprobar la razn de tal afirmacin.14 Las leyes precursoras en materia cooperativa se relacionan con figuras jurdicas afines a las cooperativas. Particularmente las leyes sobre las Cajas de Crdito Rural Ley N 3.948 y Ley N 3.949, del 19 de enero de 1912 y tambin la Ley N 6.192 de Sociedades de Fomento Rural del 16 de julio de 1918. La primera ley referida a una cooperativa fue la N 10.008 de cooperativas agropecuarias del 5 de abril de 1941. Posteriormente se aprueba la ley N 10.761, del 15 de agosto de 1946. Algunos artculos de esta ley, considerada la ley madre de las cooperativas en Uruguay (Reyes y Gutirrez, 2009), an cuando haban sido derogados

o cado en desuso, permanecieron vigentes hasta la aprobacin de la Ley General de Cooperativas de 2008. La Ley N 10.761 y su decreto reglamentario del 5 de marzo de 1948 constituyeron el principal marco regulatorio de las cooperativas de consumo y de produccin o trabajo asociado y de todas aquellas que no fueran las de agrarias (Reyes y Gutirrez, 2009). La ley identifica a las cooperativas como sociedades de naturaleza comercial y las clasifica en cooperativa se produccin y de consumo, atendiendo al criterio de distribucin de los excedentes (Reyes y Gutirrez, 2005). La legislacin posterior va a regular las distintas modalidades cooperativas, que a partir de la ley anterior funcionaban como cooperativas de consumo, particularmente en las ramas de ahorro y crdito y de vivienda. Podramos sealar dos excepciones a la legislacin por modalidad. Por una parte la ley N 16.060 del 4 de setiembre de 1989, que si bien es sobre las Sociedades comerciales en general, en su artculo 515 ordena la aplicacin del Cdigo de Comercio a las cooperativas. Por otra parte, podemos sealar la Ley N 16.156 del 29 de octubre de 1990 que se refiere a la personera jurdica de las cooperativas. A excepcin de estas normas, y hasta la aprobacin de la Ley General de Cooperativas, la legislacin se ocup de cada una de las modalidades. Repasaremos los cambios en la legislacin para los tres sectores estudiados: trabajo asociado, ahorro y crdito y agropecuarias.15 IV. LEGISLACIN DE LAS COOPERATIVAS DE TRABAJO En el caso de las cooperativas de trabajo, los orgenes se remontan a fines del siglo XIX y estn asociados a trabajadores provenientes del movimiento sindical europeo que traan modelos y propuestas que poco a poco se fueron enraizando en la sociedad uruguaya. Sin embargo su aparicin formal es con la mencionada Ley N 10.761 de 1946. Durante la dcada de 1960, junto con el incremento de la movilizacin social se va a intensificar la organizacin de las cooperativas de trabajo buscando la superacin de las limitaciones y dificultades que obstaculizaban su desarrollo. De estos esfuerzos nace la Federacin de Cooperativas de Produccin del Uruguay (FCPU) en 1962. Fruto tambin de la movilizacin y el esfuerzo del sector cooperativo es la aprobacin parlamentaria de la Ley de Exoneraciones Tributarias (N 13.481) de 1966. Esta ley las exoner del pago de impuesto nacionales y del aporte jubilatorio patronal, siempre que cumplieran con determinados requisitos.16 Durante la dictadura militar (1973-1984) las cooperativas de trabajo, al igual que otras expresiones de los movimientos sociales, fueron perseguidas y obstaculizado su desarrollo. Sin embargo, rgimen militar promover la creacin de cooperativas.17 Con la recuperacin democrtica en 1985 el cooperativismo experimentar una fuerte expansin. Dentro de las cooperativas de trabajo podramos ubicar a las de profesionales de asistencia mdica que fueron reconocidas por el Decreto-Ley N 15.181 del 18 de julio de 1981. Esta norma regula la asistencia mdica y establece que se puede adoptar la figura de cooperativa (Reyes y Gutirrez, 2005). Las cooperativas de trabajo particularmente conocern un importante impulso durante la dcada de 1990 y comienzos del nuevo siglo, pero sobre bases y con caractersticas diferentes a las conocidas hasta al momento (Torrelli y Bertullo, 2006). La legislacin 10

dio cuenta de estos cambios y, an de manera insuficiente, la Ley N 17.794 de julio de 2004 gener un nuevo marco de referencia atendiendo temas anteriormente no considerados como por ejemplo en material concursal facilitando la adjudicacin de los bienes a los trabajadores en caso de quiebra o abandono de una empresa por parte de sus titulares (Faedo, 2004).18 IV.1. El Ministerio de Desarrollo Social y las cooperativas sociales19 Desde su creacin en el ao 2005, las autoridades del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) percibieron a las cooperativas como un instrumento valioso para la generacin de empleo e integracin social. Es a impulso de dicho Ministerio que se presenta y aprueba el 14 de junio de 2006 la Ley N 17.978 sobre las Cooperativas Sociales20. Desde el MIDES se ha diseado un programa de fomento de Cooperativas Sociales. El objetivo de las cooperativas sociales es proporcionar a sus miembros un puesto de trabajo para el desarrollo de distintas actividades, con el fin de lograr la insercin social y laboral de los jefes y jefas de hogares pertenecientes a sectores con necesidades bsicas insatisfechas, jvenes, discapacitados, minoras tnicas y todo grupo en situacin de extrema vulnerabilidad social (artculo 1 de la Ley N 17.978). La Ley de Cooperativas Sociales se presenta como una de las ms novedosas herramientas del gobierno del Frente Amplio que asume en 2005. Parte del diagnstico de un crecimiento de la exclusin econmica y social de vastos sectores de la sociedad y visualiza al desempleo y el subempleo como causantes de desestructuracin personal y grupal en sociedades como la nuestra21. Desde la concepcin de misma de la ley se trata de gestar condiciones para
construir alternativas econmicas concretas que promuevan los valores de la convivencia humana por sobre los valores del lucrativo y la pretende dar un marco normativo a un tipo de emprendimientos econmicos que persiguen la inclusin social, con base en el trabajo de sectores agredidos por las polticas neoliberales (Exposicin de motivos de la Ley N 17.978).

La misma Ley establece en el artculo 7 la intencin de fomento de este tipo de iniciativas:

Se declara de inters general el fomento de las cooperativas sociales. Las mismas quedan exoneradas de todo tributo nacional. Asimismo, estarn exoneradas de todo aporte patronal a la Seguridad Social, incluido el correspondiente al aporte complementario al Seguro de Enfermedad (Ley N 17.978).

Si bien esta fundamentacin y sus objetivos son compartibles se hace difcil asegurar el xito a este tipo de iniciativa sin los apoyos necesarios. Tanto ms cuanto que la poblacin beneficiaria provena del Programa PANES22. Un peligro observado por algunos actores del cooperativismo es que a partir de las cooperativas sociales, se visualice la opcin cooperativa como un instrumento de segundo orden que no contribuye al desarrollo econmico. Aunque se espera que, por el contrario, las cooperativas sociales sean embriones de verdaderas cooperativas de trabajo, debiendo por lo tanto en determinado momento pasar a ser tales y, por ende, tener el tratamiento legislativo, tributario, crediticio, etc., de una cooperativa de trabajo comn.

11

La llevar adelante este trabajo el MIDES crea la Unidad de Cooperativas Sociales (UCS) perteneciente a la Direccin Nacional de Economa Social. La UCS tiene como cometidos evaluar la viabilidad social y econmica del proyecto de cooperativa social, contribuir a la elaboracin del estatuto de la cooperativa, registrar a la cooperativa y hacer el posterior seguimiento y auditorias. Puede integrar una cooperativa social toda persona que se encuentre en situacin de exclusin o vulnerabilidad social, sin empleo con medios de subsistencia irregular, trabajadores que estn desarrollando un emprendimiento productivo informal. De acuerdo a informacin aportada por la UCS,
La cooperativa social es una empresa cuya propiedad es colectiva; le pertenece a sus socios-trabajadores, los cuales toman en forma independiente sus decisiones. Con ella se propicia la inclusin social de sus integrantes, a travs de la creacin de puestos genuinos de trabajo.23

A partir de setiembre de 2008 la UCS desarrolla nuevas lneas de trabajo y profundizan en las anteriores, en particular: 1. Fortalecer a las cooperativas a travs de la asistencia tcnica (capacitacin empresarial, elaboracin de Plan de Negocios, etc.). 2. Descentralizar del personal tcnico en todo el pas, articulando con los Coordinadores Territoriales del MIDES y desarrollando acciones a partir de convenios con ONGs (Centro de Participacin Popular, Centro Cooperativista Uruguayo, Institucin El Abrojo). 3. Promover cooperativas en el mbito municipal y estatal. 4. Profundizar la metodologa de trabajo para conseguir la sostenibilidad de las cooperativas en el largo plazo. Para abril de 2011, la UCS registraba un total de 172 cooperativa sociales, de las cuales 130 se encuentran activas. Abarcan un total en el entorno de las 1.400 personas, de las cuales alrededor de un 60% son mujeres, y un 70% son mayores de 30 aos. Un relevamiento realizado por la propia UCS muestra que de las 130 cooperativas activas, 118 se encuentran trabajando y 12 estn intentando conseguir contratos para la cooperativa. En cuanto a la distribucin territorial, el 70% se concentran en los departamentos de Montevideo (51), Paysand (18), Maldonado (12) y Canelones (9). La revisin de los Estatutos de las cooperativas sociales indica que la gran mayora se dedica a trabajos de Mantenimiento integral (56), Manejo de reas verdes (18) y Construccin (13); en tanto las restantes se distribuyen en actividades varias como: servicios de acompaantes, artesanas, confeccin, gastronomas, etc. Las cooperativas han indicado que sus necesidades de capacitacin son fundamentalmente en las siguientes reas: elaboracin de presupuestos, administracin y contabilidad; reas en las que son apoyadas por el Equipo Tcnico de la UCS. Tambin se mencionan como importantes las necesidades de planificacin, toma de decisiones, resolucin de conflictos, marketing, etc. Las cooperativas sociales, consultadas sobre las perspectivas de futuro, sealaron como prioridades: contar con lneas de crdito para financiar proyectos, tener prioridad en las contrataciones con el Estado, no depender solo de los entes estatales, crecer en conocimientos tcnicos para no seguir reproduciendo cooperativas de limpieza, mayor 12

difusin de los servicios que brindan las cooperativas, llega a transformarse en cooperativas de produccin y crecer en autonoma. La UCS se plantea como desafos: promover el desarrollo de las cooperativas sociales y sus integrantes, conveniar con el INEFOP para la formacin profesional de las cooperativas, profundizar la formacin en Gestin Cooperativa, mejorar el acceso al crdito a travs de proyectos con FUCAC e INACOOP, estimular el pasaje de las cooperativas sociales a cooperativas de produccin. Se han levantado voces crticas a este tipo de polticas. Por ejemplo se ha sealado que la promocin estatal de este tipo de emprendimientos productivos queda en la simple regularizacin de trabajos informales llevndolos a los parmetros de la formalidad laboral (Daz, 2009). Otra crtica, a nuestro juicio ms pertinente, refiere a que por sus caractersticas se tratara de una poltica de promocin del empleo protegido desde el momento que se determinan los salarios y el uso de los excedentes, lo que entrara en contradiccin con los principios del cooperativismo. Esto puede ser respondido en la intencin de que las cooperativas sociales se desarrollen y pasen a convertirse en cooperativas de trabajo. Sin embargo, en los cinco aos transcurridos desde la aprobacin de la ley, solamente una cooperativa social se ha convertido en cooperativa de trabajo.24 V. LEGISLACIN DE LAS COOPERATIVAS DE AHORRO Y CRDITO Los orgenes de las cooperativas de Ahorro y Crdito se vinculan a los movimientos de cooperativismo de ahorro y crdito alemn e italiano (Raiffeissen, Luzatti y tambin Cajas Desjardins), a los movimientos sociales catlicos y al joven Estado de Bienestar laico de principios del s. XX. Surgen como cajas rurales, cajas populares y cajas de crdito que tuvieron una fuerte presencia en el interior del pas. En el caso de las cajas populares, tres son las caractersticas bsicas al momento de su surgimiento: la alta dependencia de los movimientos sociales cristianos de la poca (en especial agrcolas), la peculiar relacin con el Estado; y la inexistencia de un marco legal adecuado. El sistema de las cajas populares entr en crisis en la segunda mitad del siglo XX. Mientras en 1950 existan 47 Cajas populares, para 1970 se contabilizan solamente dos. Las cooperativas de ahorro y crdito (CACs) propiamente dichas comenzaron a formarse a mediados de los aos 60, y tuvieron su mayor desarrollo a partir de los 70. En 1965 la Ley N 13.330 prohbe la instalacin de cooperativas de ahorro y crdito que no estuvieran presentes en ese momento. Se prohibieron las sociedades financieras a raz de todas las financieras particulares paralelas a los bancos que haban quebrado. El legislador no estaba pensando en las cooperativas que no tenan un peso significativo. La prohibicin supona la restriccin de la operatoria a las entidades bancarias y, por tanto, las cooperativas estaban incluidas entre las sociedades financieras. En la prctica, se siguieron creando cooperativas en ese perodo. Del sistema promovido por CCU (futura COFAC) estaban El Roble (1962, Toledo Chico, Artesanas Unidas (Trinidad, 1964, la ms antigua de las fusionadas en COFAC), Cruzada Libertadora (Mercedes, 1968).25 En tanto, la Ley N 13.988 del 19 de junio de 1971 reconoce su existencia y establece la normativa. En 1972 se fundan la Federacin Uruguaya de Cooperativas de Ahorro y Crdito (FUCAC) y la Cooperativas Federadas de Ahorro y Crdito (COFAC) y en surge en 1976 la Federacin de Cooperativas de Ahorro y Crdito (FECOAC), como una entidad creada para la defensa gremial y la promocin de las cooperativas de ahorro 13

y crdito. En 1983 comienza el proceso de fusin y en 1986 se crea Cooperativa Nacional de Ahorro y Crdito a partir de COFAC, que comienza funcionar a partir de 1987. Tambin en 1986 Asociacin de Cooperativas de Ahorro y Crdito (ACAC). En cuanto a los asociados, el sistema conoce una rpida expansin: de 17.000 socios a mediados de los 70 pasa a 170.000 socios a mediados de los 80. En 1989 alcanzar a 302.127 socios en 55 entidades. En 1982 se aprueba al Decreto-ley N 15.322 que dedica captulo a las CACs y distingue: las de intermediacin financiera o abiertas, y las de capitalizacin o cerradas (no reciben depsitos de socios ni de terceros). A las primeras se les permite una operatoria plena y son controladas y fiscalizadas por el Banco Central del Uruguay. En la dcada del 90 crecimiento y concentracin del sector en torno a ACAC y COFAC. En 1998 ACAC se asocia en 1998 con Crdit Agricole de Francia pasando a conformarse el Banco ACAC S.A. y en lo que respecta a COFAC, luego de una dcada de impresionante crecimiento y a consecuencia de las turbulencias financieras vividas en el pas en 2002, COFAC entra en crisis y es intervenida por el Banco Central en 2006.26 La crisis financiera de 2002 da lugar a la ley de Fortalecimiento del Sistema Bancario N 17.613 del 27 de diciembre de 2002 que en su artculo 12 reformula el instituto de las acciones con inters, previsto en el artculo 11 del decreto reglamentario ya mencionado del 5 de marzo de 1948 (Reyes y Gutirrez, 2005). VI. LEGISLACIN DE LAS COOPERATIVAS AGRARIAS Respecto del cooperativismo agrario, Terra (1984) seala que si bien la ley que las reconoce es de 1941, tienen su origen a principios del siglo XX, en el marco del modelo batllista27. El sector agropecuario enfrentaba a comienzos del siglo XX, la despoblacin rural y la marginacin, la extensividad ganadera y una agricultura poco desarrollada. En la segunda presidencia de Jos Batlle y Ordez se impulsa la agricultura y la ganadera a travs de planes de mejoramiento tcnico. Por otro lado, se elaboraron proyectos para la recuperacin de tierras fiscales para desarrollar la colonizacin, pero los mismos no se llevaron a cabo. Tambin se pretende acelerar la reforma fiscal que cargaba la recaudacin impositiva a la propiedad rural y urbana, teniendo una fuerte resistencia principalmente en los propietarios rurales. En 1915 se funda la Federacin Rural del Uruguay (Bertino et al., 2001). En este marco surgen las Comisiones de Fomento Rural que se llamarn ms adelante Sociedades de Fomento Rural. Fueron impulsadas por la empresa de Ferrocarril con la finalidad de promover el progreso y estimular la produccin y el comercio (Terra, 1984).28 El 15 de agosto de 1915 se crea la Comisin Nacional de Fomento Rural (CNFR), en el Congreso de Minas, reuniendo a las distintas Sociedades de Fomento Rural (SFR). Por otra parte, desde la dcada de 1920 el tema de las cooperativas agropecuarias aparece frecuentemente en la agenda legislativa (Terra, 1984).29 Pero no es hasta 1941 que, como ya mencionamos se promulga la Ley de Cooperativas agropecuarias, dando lugar a un crecimiento progresivo de la cantidad de cooperativas que se crean en el pas. La lentitud para legislar demuestra la oposicin, vinculada para Terra (1984: 109) con intereses de grupos vinculados a la comercializacin y la industrializacin de la produccin agropecuaria. La ley sigue mayoritariamente los principios cooperativos de

14

Rochdale y permite cooperativas de comercializacin y produccin tanto con propiedad colectiva de la tierra como individual. El desarrollo del cooperativismo agrario permitir el nacimiento de distintas federaciones de cooperativas, como la Federacin Nacional de Cooperativas Agropecuarias (FENACOA) en 1956. Su rpido crecimiento y tambin la oposicin de algunos sectores cuyos intereses se vean afectados llevaron a su crisis. Posteriormente, en 1964 se crea la Federacin Uruguaya de Cooperativas Agropecuarias Ltda. (FUCA), que rene cooperativas de la regin del litoral. Pero su intervencin puso al descubierto que era una pantalla de un grupo mercantil (Terra, 1984: 119). A instancias de la CNFR se crea, a comienzos de las dcada de 1960, la Cooperativa Agraria Limitada de Sociedades de Fomento Rural (CALFORU). Sus objetivos de comercializacin apuntaban a dar podero de compra y venta al pequeo productor. CALFORU estaba integrada por cooperativas y Sociedades de Fomento Rural. Sin bien nace como cooperativa de primer grado, su operacin fue como cooperativa de segundo grado hasta que, con a promulgacin de la Ley N 14.330 en el ao 1974, se autoriza su funcionamiento como cooperativa de segundo grado. La Ley N 14.330 tambin llamada de Sociedades de Fomento Rural establece las caractersticas de las Sociedades de Fomento Rural, otorga a la CNFR su contralor y permite a las SFR asociarse a las cooperativas. Finalmente, en el ao 1984, las cooperativas agrarias especficamente logran su expresin gremial, al fundarse las Cooperativas Agrarias Federadas (CAF). La CAF nuclea a las cooperativas agrarias de primer y segundo, constituyndose en un organismo articulador y de representacin gremial, su objetivo es el desarrollo del sistema cooperativo agrario para mejorar la calidad de vida de sus productores rurales. Estrechamente relacionadas con las cooperativas agrarias se encuentran las cooperativas agroindustriales. Estas fueron reguladas por el Decreto-Ley N 14.287 del 12 de setiembre de 1978, reglamentado el 12 de agosto de 1981 a travs del Decreto 415/81. Estas normas tuvieron escasa aplicacin (Reyes y Gutirrez, 2005: 143). En 1984, es actualizado por un nuevo Decreto-Ley, el N 15.645, que reconoce la especificidad del fenmeno cooperativo. VI.1. La ley de creacin de CONAPROLE

Un caso muy especial es la creacin de la Cooperativa Nacional de Productores de Leche (CONAPROLE) a partir de la Ley N 9.526 del 14 de diciembre de 1935, para organizar la comercializacin, industrializacin y distribucin del producto de la leche. Este es el ejemplo ms sobresaliente en la historia uruguaya de lo que se conoce como rgie cooperative. Fue Bernard Lavergne quien desarroll el concepto de rgie cooprative o cooperativa pblica. El caso de CONAPROLE es un claro ejemplo de lo que propona Lavergne al introducir la cooperacin en el derecho pblico y proponer la creacin de cooperativas por parte de los poderes pblicos, de forma que ellos mismos sean socios de la cooperativa. Lavergne seala como caractersticas de las rgies coopratives: a) creacin desde los poderes pblicos; b) separacin completa entre las finanzas de la cooperativa y el presupuesto estatal; c) los accionistas son los usuarios o consumidores; d) principio libre admisin; e) principio de venta con beneficios mnimos y retorno del beneficio a prorrata de las compras (Lavergne, 1955: 22, citado por Monzn, 2003: 21).30 El caso de CONAPROLE es particularmente interesante para los propsitos de este trabajo. La cooperativa busca dar respuesta a las dificultades que estaba encontrando la 15

distribucin de la leche en Montevideo y fundamentalmente que la competencia entre las plantas procesadoras haca caer el precio de los productores. La situacin llevaba a que la calidad de la leche no resistiera los controles municipales o estos no se hicieran correctamente. La Asociacin Nacional de Productores de Leche (ANPL) creada en 1933 en un contexto de expansin del mercado interno, impuls la creacin de CONAPROLE. Con la fundacin de CONAPROLE se esperaba la creacin de un mercado de consumo interno de leche que permitira a los productores hacer frente a los costos de produccin, enfrentar las oscilaciones de la produccin marcadas por la escasez en invierno y la sobreproduccin en verano, y aseguradse la calidad del producto (Robertt Niz, 2006: 106). La Ley N 9.526 estableca que Toda la leche destinada al consumo de la poblacin de Montevideo, que no rena las condiciones exigidas por las ordenanzas respectivas para el expendio de leche cruda, ser higienizada y pasteurizada en la o las usinas de la C.N.P.L. [] La C.N.P.L. explotar, bajo el indicado rgimen de libre concurrencia, las distintas ramas de la industria lechera y sus derivados.... La creacin se haca a travs de la expropiacin y fusin de varias plantas procesadoras de leche. Se transfieren sus instalaciones, se incorporan sus trabajadores y sus marcas. Los activos fueron adquiridos por el Estado uruguayo y luego traspasados a CONAPROLE quien asume esa deuda.31 El xito de CONAPROLE se puede constatar con el aumento del consumo de leche pasteurizada en Montevideo que pas de 53 millones de litros en 1936 a 152 millones en 1952 (Robertt Niz, 2006:106). Esto es reflejo del aumento de la mayor demanda de alimentos por una poblacin en crecimiento y una industria en expansin. Al crear CONAPROLE el Estado uruguayo se propona la formacin de un mercado interno y garantizar el consumo de un producto saludable.32 En esta poltica el rol de CONAPROLE sera central. Es por ello que en el artculo 2 se establece que Todo productor de leche, de cualquier zona del pas, podr hacerse miembro de la C.N.P.L., remitindole su produccin. CONAPROLE es un caso un caso paradigmtico de rgie cooperative al crear una empresa de derecho pblico no estatal de tipo cooperativo. Su rgimen legal establecido por ley la diferencian tanto de las sociedades comerciales como de las cooperativas. La intervencin del Estado en la creacin de la cooperativa era muy amplia. Entre otras cosas, la ley estableca que CONAPROLE fuera dirigida por un Directorio compuesto de cinco titulares y diez suplentes, elegidos por los productores que tuvieran al menos un ao de antigedad. La eleccin del Directorio sera instrumentada por la Corte Electoral. A diferencia de la concepcin democrtica establecida por los principios histricos del cooperativismo de un hombre-un voto, la ley ponderaba el voto de los productores de acuerdo a la leche remitida (Artculo 18)33. Junto al Directorio en la el acto eleccionario se deba elegir la Asamblea de Productores constituida veintinueve delegados (Artculo 25). A su vez en al Artculo 23 se establecer institua la figura de un Sndico nombrado por el Banco de la Repblica responsable de la fiscalizacin. Tambin podemos ver reflejada la intervencin en la fijacin de precios mximos y mnimos de la leche (artculos 6 y 7) as como cierta cuota destinada a los Servicios de Salud Pblica y al Consejo del Nio (artculo 3).

16

El rgimen legal de CONAPROLE fue modificado por otras tres leyes posteriores. En primer lugar, la Ley N 10.707 del 9 de enero de 1946 regula la ampliacin y funcionamiento de CONAPROLE y aumenta el nmero de directores con un representante del gobierno nacional y otro del gobierno municipal.34 La ley ampli la actuacin de la cooperativa e incentiv el ingreso de productores de todo el pas. 35 Tambin ampli la proteccin estatal facilitando del crdito para inversiones en maquinaria y nuevas plantas de pasteurizacin en el interior del pas. Incluso estableci que el 30% de los excedentes de la industrializacin de leche seran destinados a beneficios para el personal Pedro Robertt Niz (2006: 113) sostiene que A lei N 10.707 pode ser tomada como uma forma de expresso de um Estado de Bem-Estar Social no Uruguai, nesse perodo. En segundo lugar, la Intendencia Municipal de Montevideo puso fin al monopolio en 1982 y el Decreto-Ley N 15.640 del 4 de octubre de 1984, estimul la competencia al establecer el rgimen de abastecimiento de leche pasteurizada en todo el territorio nacional. Esta Ley al establecer una mnimo de procesamiento de las plantas industriales procesadoras de leche habilit el ingreso de empresas multinacionales en el marco de la apertura econmica que llevaba adelante el gobierno militar de la poca.36 El resultado fue que Parmalat se instala en Uruguay en la dcada de 1990, al igual que Danone y Nestl, pero estas se limitan a la fabricacin de algunos derivados lcteos. Robertt Niz (2006: 114) analiza estas leyes y sostiene que As leis de 1946 e de 1984, at aqui referidas, representam tambm dois momentos histricos relevantes da sociedade uruguaia no sculo XX: o de construo e o de desmonte do Estado de BemEstar. Por ltimo, la Ley N 17.243, del 29 junio de 2000 titulada de Servicios pblicos y privados, seguridad pblica y condiciones en las que se desarrollan las actividades productivas, incluy una seccin sobre CONAPROLE. All se eliminan los representantes del Estado en el directorio y el cargo del sndico del BROU que cumpla funciones de fiscalizacin de la empresa.37 Tambin se elimina la obligacin de destinar parte de los excedentes a beneficios de los empleados y la obligacin a rendir cuentas al Estado, debiendo hacerlo solamente a la Asamblea de Productores. Robertt Niz (2006: 119), basndose en la propia Ley 17.243, en entrevistas a parlamentarios y artculos de prensa de la poca sostiene que
CONAPROLE estava cada vez mais assumindo o carter de uma empresa privada. Por um lado, a eliminao de representantes e de controles estatais significou que a CONAPROLE ficava mais livre para agir no mercado e passava a se reger cada vez mais pelo direito privado. Por outro lado, a supresso da participao do pessoal ocupado em uma parte dos lucros era um indcio de que a organizao estava se afastando de valores associados ao cooperativismo, tal como o de distribuir dividendos entre os diferentes participantes do empreendimento econmico.

En sntesis podemos sostener que CONAPROLE es un claro ejemplo de rgie cooperative, desde el momento que fue creada por ley como empresa cooperativa, aunque, como vimos anteriormente, no respetaba alguno de los principios fundamentales del cooperativismo como la autonoma respecto del Estado y la gestin democrtica. La evolucin cooperativa marc cambios los suficientemente importantes

17

como la prdida del monopolio y la separacin del accionar de CONAPROLE del Estado. VII. BALANCE DE LA LEGISLACIN COOPERATIVA

La descripcin de la evolucin legislativa ha intentado mostrar las caractersticas antes sealadas de avances espasmdicos, legislacin fragmentaria y marco regulatorio reactivo. Gutirrez (2008: 199) es categrico al evaluar la legislacin anterior a la Ley General de Cooperativas:
vetusta (), elaborada separadamente para cada rama cooperativa en diferentes pocas y con distintas concepciones y por tanto fragmentaria, contradictoria, inarmnica, plagada de lagunas. A consecuencia de ello, cada sector del cooperativismo se relaciona separadamente con los ms diversos organismos estatales, ninguno de ellos vinculados al fomento del desarrollo cooperativo, la mayora concentrado en ejercer un control displicente, propio de un Estado indiferente, lejano al fenmeno de la cooperacin. Esa normativa conduca a la disociacin de las distintas modalidades cooperativas: cada una con su legislacin, su problemtica, sus interlocutores pblicos separados.

Un balance general nos permite sealar algunos aspectos de la legislacin antes presentada:38 Como vimos no existe una ley general sino un conjunto de normas inconexas, que carecen de una unidad conceptual , insuficiente y con vacos e incoherencias (Reyes y Gutirrez, 2005: 147) Los tipos de cooperativas estn limitados ya que solo pueden constituirse cooperativas enmarcadas en las modalidades expresamente previstas: produccin, consumo, agrarias, agroindustriales, de vivienda y de ahorro y crdito, cooperativas sociales. No son posibles las cooperativas multiactivas o en otras ramas como la de seguros que es reservado para las sociedades annimas abiertas. Las concepciones jurdicas que hay detrs del cuerpo normativo son diferentes y hasta opuestas, en algunos casos las cooperativas se la asimila a las sociedades mercantiles y en otros se las distingue claramente. No existe un tratamiento igualitario y claro en materia de interpretacin e integracin del derecho ni un reconocimiento general de los principios cooperativos (Reyes y Gutirrez, 2005:147). Respecto del contralor estatal el sistema es ineficiente y atomizado. Las cooperativas estaban sometidas a la Inspeccin General de Hacienda y luego a la Auditora Interna de la Nacin (AIN), se recortaron tanto sus competencias de contralor que un vastsimo sector qued totalmente marginado del mismo , permitiendo la proliferacin de seudo cooperativas (Reyes y Gutirrez, 2005: 148) Deficiente regulacin de temas bsicos que se traduce en una gran variedad de la legislacin en temas como gestin, aspectos econmicos-financieros, educacin, integracin cooperativa que no permite aplicar soluciones legales de un sector al otro.

18

Por ltimo quisiramos sealar dos aspectos ms directamente vinculados a nuestro trabajo sobre el fomento del cooperativismo desde el Estado: Por una parte no existe un sistema legal de promocin del desarrollo del cooperativismo. Las nicas herramientas son las exoneraciones tributarias y los sistemas de retencin salarial. No hay nada previsto en materia de difusin del cooperativismo, educacin, informacin, datos estadsticos, asistencia tcnica, financiamiento, apoyo a programas de modernizacin y reconversin. Directamente relacionado con lo anterior es la inexistencia de un rgano estatal con competencia general en la materia. La ausencia de un rgano que articule, ordene y planifique de manera adecuada, proponga normas y dialogue con las actores lleva a que la relacin de las cooperativas con el Estado sea desordenada y dispersa, obstaculizado la concrecin de polticas pblicas hacia el cooperativismo con carcter general.

Sern justamente estos aspectos los que abordaremos en los siguientes trabajos intentando mostrar que al igual que la legislacin los esfuerzos de institucionalizacin y promocin del cooperativismo han sido asilados, fragmentados y dbiles.39

19

Cuadro III. Evolucin de la legislacin cooperativa

Agrarias Leyes N 3.948 y 3.949 de Cajas de Crdito Rural del 19/01/1912 Ley N 6.192 de Sociedades de Fomento Rural del 16/07/1918. Ley N 9.526 de Cooperativa Nacional de Productores de Leche (CONAPROLE) de 1935 Ley N 10.008 de cooperativas agropecuarias del 5/04/1941 Ley N 10.707 Ampliacin de CONAPROLE del 9/01/1946 Ahorro y crdito Trabajo asociado Otros sectores

Ley N 10.761, llamada ley madre del cooperativismo del 15/08/1946 y su decreto reglamentario del 5/03/1948 Legislacin por sectores Ley N 13.330 prohbe la Ley N 13.481 de Exoneraciones Ley N 13.728 de cooperativismo instalacin de cooperativas de Tributarias de 1966 de vivienda de 1968 ahorro y crdito de 1965 Ley N 13.988 reconoce su existencia y establece la normativa del 19/06/1971 Ley N 14.019 regula a las Cooperativas de Consumo del 7 de setiembre de 1971 Ley N 14.330 de Sociedades de Fomento Rural de 1974 Decreto-Ley N 14.827 de Cooperativas agroindustriales del 12/09/1978 Decreto-ley N 15.181 de cooperativas de profesionales de la salud del 18/07/1981

Decreto-Ley N 15.645 de cooperativas agrarias del 17/10/1984 Excepciones a Ley N 16.060 sobre Sociedades Comerciales del 4/09/1989 (artculo 515 ordena la aplicacin del Cdigo de Comercio a las la legislacin cooperativas) sectorial Ley N 16.156 de Personera Jurdica de las cooperativas del 29/10/1990 Decreto 76/98 de cooperativas de vivienda del 24/03/1998

Decreto-ley N 15.322 distingue cooperativas de intermediacin financiera y las de capitalizacin de 1982

20

Ley N 17.243 (reformas al funcionamiento de CONAPROLE) 17/06/2000

Ley N 17.243 (Cooperativas de garanta recproca) del 17/06/2000 Ley N 17.613 de Fortalecimiento del Sistema Bancario del 27/12/2002 Ley N 17.794 de cooperativas de produccin o trabajo asociado de 07/2004 Ley N 17.978 de Cooperativas sociales de 14/06/2006 Ley N 18.407 de 24/10/ 2008 Ley General de cooperativas

21

VIII.

EL FIN DE UNA ETAPA?

Como sealamos anteriormente las polticas estatales hacia el cooperativismo han sido claramente deficitarias. La aprobacin de la Ley General de Cooperativas y la constitucin del INACOOP permiten vislumbrar muchas oportunidades. Estas solo podrn ser aprovechadas en la medida que el nuevo instituto de cooperativismo logre insertarse en las polticas pblicas y genere un nuevo relacionamiento entre el Estado y el sector cooperativo. La Ley General de Cooperativas establece expresamente en su Ttulo III lo relativo a la promocin de las cooperativas, por un lado, y lo atinente a su control, por otro. Respecto de la promocin se institucionaliza a travs de la creacin del Instituto Nacional de Cooperativismo (INACOOP). Este instituto se constituye como persona pblica no estatal (regulada por el Derecho Privado), y con el objetivo de promover el desarrollo econmico, social y cultural del sector cooperativo y su insercin en el desarrollo del pas (Ley 18.407). La conformacin es mixta con representantes del Estado y del sector cooperativo. A su vez, sus recursos provendrn de las propias cooperativas por cuanto se crea prestacin coactiva para la promocin, desarrollo y educacin cooperativa40 y del Estado por medio de fondos presupuestales. El INACOOP tendr competencias en materia de promocin y no de registro ni de supervisin. La supervisin de las cooperativas continuar a cargo de la Auditora Interna de la Nacin41 y se unifica el sistema de supervisin, perdiendo potestades las distintas reparticiones ministeriales sin perjuicio del contralor especfico de cada rama de actividad (Gutirrez, 2008: 213). En cuanto al registro de cooperativas se seguir rigiendo por la Ley de Registros que unific el sistema bajo la Direccin General de Registros. El Registro de Personas Jurdicas incluye a las sociedades comerciales, cooperativas, asociaciones y fundaciones y se establece la creacin del Seccin Registro Nacional de Cooperativas.42 Respecto de la promocin del cooperativismo esta no solo pasa a ser la tarea encomendada al INACOOP, sino que el artculo 185 de la Ley N 18.407 compromete al Estado al establecer que
El Estado promover la aprobacin de polticas pblicas orientadas al sector cooperativo y de la economa social en general, facilitar el acceso a fuentes de financiamiento pblicas y privadas y brindar el apoyo de sus diferentes Ministerios y reas en todo programa que sea compatible con los contenidos en los planes de desarrollo cooperativo.

A su vez, tal como establece el artculo 187,

El Instituto [INACOOP] que se crea, para el cumplimiento del fin expuesto, tendr como objetivo promover el desarrollo econmico, social y cultural del sector cooperativo y su insercin en el desarrollo del pas.

Tal como afirmbamos al comienzo, la aprobacin de la Ley General de Cooperativas estara marcando la finalizacin de una etapa. En particular en lo referido a la promocin de cooperativas. A partir de una ley impulsada por el propio movimiento donde se recogen muchas de sus aspiraciones. Se actualiza el marco jurdico en los

22

distintos sectores y se crea el INACOOP que tiene por objetivo la promocin de las cooperativas. IX. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
ADIZES, I., "Organizational Passages: Diagnosing and Treating Life Cycle Problems in Organizations," Organizational Dynamics, (Summer 1979), pp. 3-24. BARBATO, Celia y PAOLINO, Carlos (1985): La lechera, un tema de hoy. Montevideo: CINVE-Ediciones de la Banda Oriental. BATTAGLIA, Filippo (2004). Lorganizzazione nelle cooperative, Roma: Edizioni Pigreco. BERTINO, M. et al. (2001). La larga marcha hacia un frgil resultado. 1900 1955. En: El Uruguay del Siglo XX. Instituto de Economa, Ed. Banda Oriental, Montevideo. BERTULLO, Jorge et al. (2004). El cooperativismo en el Uruguay, Documento de Trabajo del Rectorado N 22, Universidad de la Repblica. BUSTELO, Francisco (1998): Historia Econmica: una ciencia en construccin, Editorial Sntesis, Madrid. CABRERA, Mariana, DORNEL, Susana y SUPERVIELLE, Marcos (2010): II Censo Nacional de Cooperativas y Sociedades de Fomento Rural. 1 Informe de Resultados, Comisin Honoraria del Cooperativismo (CHC) - Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) - Confederacin Uruguaya de Entidades Cooperativas (CUDECOOP) y la Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), Setiembre de 2010. CAMILLETTI, Alfredo et al. (2005): Cooperativas de trabajo en el Cono Sur. Matrices de surgimiento y modelos de gestin en Revista UNIRCOOP Red universitaria de las Amricas en cooperativismo y asociativismo. Canad, Volumen 3 N 1. CIBILS, Gonzalo (con el aporte de J. J. Sarachu) (2007): Polticas pblicas. Un mapeo de la situacin uruguaya, en CRACOGNA, Dante y DE LISIO, Claudia (2007): Polticas pblicas en materia de cooperativas, Reunin Especializada de Cooperativas del MERCOSUR, Ed. INTERCOOP, Buenos Aires, pp. 136-147. CRAVINO, Maria Cristina y MUTUBERRA, Valeria cooperativas: entre la cooptacin y la autonoma, URALDE, J. M. (coordinadores) (2010): La cooperativas. Herramientas y metodologas FUNDIBES, pp. 99-111. (2010): Cuando el Estado conforma en MART, Juan Pablo y PREZ DE autonoma y la autogestin en las para su desarrollo. Valencia,

CHANDLER, Alfred D. (1989): Strategies et structures de l'entreprise, Editions d'Organisation, Paris. DAZ, Ana Bettina (2009): Cooperativas sociales: Anlisis de un emprendimiento productivo con formato cooperativista, Ponencia presentada en el IV Congreso de RULESCOOP, Julio 2009, Montevideo Uruguay. ERRANDONEA, Alfredo y Marcos SUPERVIELLE (1992). Las Cooperativas en el Uruguay. Anlisis Sociolgico del Primer Relevamiento Nacional de Entidades Cooperativas, Montevideo, Uruguay, FCU. FAEDO, lvaro (2004): Cooperativas de Trabajo en MART, Juan Pablo et al. (2004): Empresas recuperadas mediante cooperativas de trabajo. Viabilidad de una alternativa. Cooperazione per lo Sviluppo dei Paesi Emergenti (COSPE) - Federacin de Cooperativas de Produccin del Uruguay Unidad de Estudios Cooperativos (UECUdelaR), Montevideo.

23

GREINER, L. (1972) : Evolution and Revolution as Organizations Grow, Harvard Business Rev. (July-August, 1972), pp. 37-46. GUTIRREZ, Danilo (2008): 2008: Odisea en el tiempo, o La larga marcha hacia la sancin de la ley general de Cooperativas en Uruguay, en PREZ DE URALDE, Jos Mara (coordinador) (2008): "La economa social en Iberoamrica. Enfoques de inters en Espaa, Portugal y Uruguay", Editado por FUNDIBES Divina Pastora CUDECOOP, Montevideo. HOBSBAWM, Eric (1974): Las revoluciones burguesas, Guardarrama, Madrid. MARQUS, Joaqun et al. (2008): La trayectoria de las cooperativas agrarias en Uruguay, en MART, Juan Pablo (coordinador) (2008): Cooperativas e integracin regional. La trayectoria de las cooperativas agropecuarias y de ahorro y crdito en el MERCOSUR, Montevideo: UdelaR IDRC/CRDI MART, Juan Pablo (2010): Evaluacin de la legislacin y los programas de fomento del cooperativismo en Uruguay. Esfuerzos espasmdicos y fragmentarios, Ponencia presentada en la Escuela de Verano de Historia Econmica del Hemisferio Sur (EVHEHS), Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Repblica, Montevideo, 6 al 17 de diciembre de 2010. MART, Juan Pablo (coordinador) (2010): Los procesos de integracin regional y de globalizacin en el cooperativismo agrario del Uruguay, Montevideo: UEC-UdelaR / IDRC-CRDI. MART, Juan Pablo et al. (2010): La economa social en Uruguay y su impacto en el Empleo, en MONZN, Jos Luis (director): Economa social y su impacto en la generacin de empleo, Valencia: FUNDIBES / Fundaci General de la Universitat de Valencia. MART, Juan Pablo y PREZ DE URALDE, J. M. (coordinadores) (2010): La autonoma y la autogestin en las cooperativas. Herramientas y metodologas para su desarrollo. Ed. 1, Valencia, FUNDIBES. MART, Juan Pablo, SORIA, Cecilia y DABEZIES, Mara Jos (2008), "Programas pblicos para el fomento del cooperativismo de trabajo en Uruguay (1976-2006)" en PREZ DE URALDE, Jos Mara (coordinador) (2008): "La economa social en Iberoamrica. Enfoques de inters en Espaa, Portugal y Uruguay" , Editado por FUNDIBES-Divina Pastora-CUDECOOP, Montevideo, pp. 271-307. MONZN CAMPOS, Jos Luis (2003): El cooperativismo en la historia de la literatura econmica, Ciriec Espaa. Revista de Economa Pblica, Social y Cooperativa, abril, nmero 44, CIRIEC Espaa, Espaa, Pg. 9-32. MOREIRA PIEGAS, Roberto (1987): Cooperativas: derecho cooperativo y acto cooperativo, Montevideo: FCU. NEFFA, Julio C. (1986): La participacin de los trabajadores en la gestin empresarial en la Repblica del Per (1968-1980): Serie de Investigaciones N 84, Instituto Internacional de Estudios Laborales, OIT). QUINN, Robert E. and CAMERON, Kim (1983): Organizational Life Cycles and Shifting Criteria of Effectiveness: Some Preliminary Evidence, Management Science, Vol. 29, No. 1 (Jan., 1983), pp. 33-51. RAZETO MIGLIARO, Luis (1991). Empresas de trabajadores y economa de mercado, PET, Santiago, 411 pgs. REYES LAVEGA, Sergio (2008): Antecedentes y contenidos de la Ley General de Cooperativas N 18.407, en FUNDIBES (2008): La Economa Social en Iberoamrica. Enfoques de inters en Espaa, Portugal y Uruguay, Madrid: Fundacin Divina Pastora/CUDECOOP/FUNDIBES.

24

REYES LAVEGA, Sergio y GUTIRREZ, Danilo (2005): Situacin e la legislacin cooperativa uruguaya en Reunin Especializada de Cooperativas del MERCOSUR (RECM): Rgimen legal de las cooperativas en los pases del MERCOSUR, RECMSerie Jurdica, Segunda edicin actualizada y ampliada, Ed. INTERCOOP, Buenos Aires. REYES LAVEGA, Sergio y GUTIRREZ, Danilo (2009): Uruguay en Reunin Especializada de Cooperativas del MERCOSUR (RECM): Rgimen legal de las cooperativas en los pases del MERCOSUR, RECM-Serie Jurdica, Tercera edicin actualizada y ampliada. RIPPE, Siegbert (1987): Los problemas jurdicos de las cooperativas, Montevideo: FCU. ROBERTT NIZ, Pedro Alcides (2006): Reestruturao produtiva e social em uma empresa globalizada. O caso da Conaprole no Uruguai, Porto Alegre, Tese (Doutorado em Sociologia) Universidade Federal do Rio Grande do Sul. SCOTT, B. R., Stages of Corporate Development-Part 1, Case No. 9-371-294, Intercollegiate Case Clearing House, Boston, Mass., 1971. SILVEIRA, Milton y MART, Juan Pablo (2008): Las cooperativas de ahorro y crdito de Uruguay y el caso de COFAC. Montevideo: UdelaR. 2008 TAMAYO SAENZ, Manuel (1997): El anlisis de las polticas pblicas, en La nueva Administracin Pblica, Ban, R y Carrillo, E. (comps.), Alianza Universidad, Madrid. TERRA, Juan Pablo (1984). Proceso y significado del cooperativismo uruguayo, CEPAL. VANEK Jaroslav (1985), Imprese senza padrone nelle economie di mercato, (a cura di B. Giuliani), Edizioni Lavoro, Roma. VARAS, Augusto (1997): Democratizacin y polticas pblicas", en "Cambio Social y Polticas Pblicas", Editor Ral Urza, Centro de Anlisis de Polticas Pblicas Universidad de Chile, Santiago.

25

Quisiera agradecer a las distintas personas que aportaron a la elaboracin de versiones anteriores del presente trabajo: a Antonio Cruz, Reto Bertoni y Andrs Rius, integrantes del Tribunal de calificacin y a los compaeros del Seminario de Doctorado de la Facultad de Ciencias Sociales. Un reconocimiento muy especial a las colegas de la Unidad de Estudios Cooperativos Cecilia Soria y Mara Jos Dabezies con quienes comenzamos a incursionar en la temtica. Tambin quisiera agradecer las sugerencia y aportes de Danilo Gutirrez. El agradecimiento tambin a las distintas personas e instituciones que aportaron informacin o fueron entrevistadas. Por supuesto, ninguna de ellas es responsable por los errores que pudiera cometer.
2

Programa de Historia Econmica y Social de la Faculta de Ciencias Sociales y Unidad de Estudios Cooperativos de la Universidad de la Repblica. E-mail: jpmarti@fcs.edu.uy. 3 Un buen anlisis de los antecedentes y contenidos de la Ley N 18.407 se puede encontrar en los trabajos de Reyes (2008) y Gutirrez (2008). 4 Programa de Doctorado en Ciencias Sociales (mencin Historia Econmica) de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica. Tutor: Dr. Antonio Cruz (Universidad Federal de Pelotas Brasil). 5 La reconstruccin de fuentes y el anlisis documental constituyen un conjunto de procedimientos destinados a captar, segmentar y representar el significado de los documentos con el objetivo de su recuperacin total o parcial. Esta tcnica est basada en la exploracin de datos encontrados en documentos, de los cuales se considerarn para esta investigacin la revisin de regulaciones estatales as como la informacin secundaria disponible para la caracterizacin de las modalidades cooperativas. De este modo, ser posible analizar las principales matrices de surgimiento y los modelos de desarrollo asumidos por el cooperativismo en Uruguay. Sin embargo, debemos tener en cuenta lo sealado por Bustelo (1998: 108) respecto a la dificultad de los archivos de las empresas: A diferencia de los datos macroeconmicos del pasado de un pas o regin, que cuando existen estn publicados o son ms fciles de consultar, los de una empresa, si no se han destruido, acostumbran a dormir el sueo de los justos en archivos casi nunca catalogados, a donde habr que acudir armado de paciencia y de unas tcnicas especficas para extraer la informacin oportuna. 6 Respecto a la Entrevista a Informante Calificado esta opera a partir de una pauta de entrevista estructurada. En este caso, la recuperacin de informacin relevante es mediante el reporte de un actor social que por sus caractersticas de orden estructural, sociocultural, biogrfica y/o sicolgicas, conoce la percepcin que del fenmeno tiene la poblacin bajo estudio. 7 Vase al respecto Mart y Prez de Uralde (2010), Cravino y Mutuberra (2010), Mart, Soria y Dabezies (2008). 8 En su trabajo Quinn y Cameron (1983) realizaron una resea de la literatura y muestran como los diversos autores comparten que el cambio en la organizacin se desarrolla siguiendo fases (estadios) del ciclo de vida de la organizacin. La teora que se ocupa de la evolucin se divide en dos grupos (Quinn y Cameron, 1983): i) la teora de la seleccin (ecologa de la poblacin), sosteniendo la incapacidad e la organizacin de superar la viscosidad al cambio, y que la evolucin de un conjunto de organizaciones (poblacin) es posible solo gracias a una seleccin operada por las fuerzas ambientales y competitivas externas a la organizacin individual; y ii) la teora de la adaptacin (teora de los estadios contingentes), confiada en la capacidad innovativa de la accin administrativa, ven al interior de la organizacin el germen del cambio. 9 De acuerdo a Scott (1971) y Greiner (1983) el desarrollo de los estadios evolutivos se relaciona al crecimiento dimensional y del aumento de la complejidad de gestin En general, el crecimiento de tamao comporta incremento de la complejidad y esta a su vez genera mayor especializacin organizacional. Mientras Scott sostiene que el cambio de una fase a la otra se debe a la creciente especializacin de la organizacin y para Greiner el pasaje de un estadio al otro depende del crecimiento dimensional y, en general, de la dimensin tiempo y edad. 10 Tal vez los casos recientes ms paradigmticos en este sentido sean los de Argentina y Venezuela. Al respecto ver: Camilletti et al. (2005), investigacin realizada en el marco de la Red UNIRCOOP.
11

Este enfoque, es coherente con el planteado por Neffa (1986) respecto al surgimiento de las experiencias de autogestin desde arriba y desde abajo. Este autor diferencia el surgimiento de acuerdo a los actores externos intervinientes en el proceso La creacin desde arriba est referida al predomino de accin de promocin/fomento/apoyo estatal. En tanto el surgimiento desde abajo ser relaciona con el predomino en accin de promocin/fomento/apoyo de otros actores sociales y polticos (sindicatos, movimientos de fbricas recuperadas, partidos polticos, etc.).
12

Moreira Piegas (1987) ubica el Derecho Cooperativo en el amplio campo del Derecho y diversas especialidades y se plantea el tema de su eventual autonoma cientfica, para proporcionarnos su concepcin de la sustantividad del Derecho Cooperativo fundada en la existencia de principios propios. 13 En mayo de 2011 los mismos autores junto a A. Lamenza y J. Machado analizan la Ley General de Cooperativas en el libro Derecho Cooperativo uruguayo, Montevideo, Fundacin de Cultura Universitaria. 14 Mencionaremos la legislacin correspondiente a las cooperativas de vivienda y de consumo pero no profundizaremos en ella ya que no forman parte de este proyecto de investigacin. 15 Vale la pena destacar la aprobacin de dos leyes referidas a dos sectores que quedan por fuera de este estudio: en 1946 la

Ley N 14.019 regula a las Cooperativas de Consumo y en 1968 la ley N 13.728 da marco legal al cooperativismo de vivienda. 16 Reyes y Gutirrez (2005: 142) sostienen que estos requisitos corresponde a una visin superada de la modalidad [de cooperativas de trabajo], representando un serio perjuicio para la existencia de cooperativa, especialmente en el campo de los servicios. 17 Es significativo el caso del Programa de desmunicipalizacin de AMDET durante la dictadura. Ms informacin sobre el mismo se puede consultar en Mart, Soria y Dabezies (2008). 18 Tal como aporta Danilo Gutirrez: En realidad, lo nico que permita era la entrega de la tenencia en depsito, con facultades de uso precario, sin detener el proceso concursal. Fue de las cosas que negociamos a ltimo momento para levantar el veto (comentarios realizados de Danilo Gutirrez, Director Ejecutivo de INACOOP, 13 de diciembre de 2010). 19 Se podra discutir si se trata de un tipo particular de cooperativas de trabajo o da surgimiento a una nueva modalidad cooperativa. Para esta discusin, ver por ejemplo Mart et al. (2010). 20 El contenido de la Ley N 17.978 sobre cooperativas sociales constitua un captulo especfico del proyecto de ley general de cooperativas presentado al parlamento el 27 de julio de 2004. 21 Exposicin de motivos de la Ley N 17.978 de Cooperativas Sociales, enviado por el Poder Ejecutivo de la Repblica Oriental del Uruguay, 30 de Diciembre de 2005. Publicado en Repartido N 556 de la Cmara de Representantes de la Repblica Oriental del Uruguay en febrero de 2006, carpeta N 777. Disponible en http://200.40.229.134/indexdb/Repartidos/ListarRepartido.asp?Id=3342 [acceso en setiembre de 2008]. 22 El Plan de Atencin Nacional a la Emergencia Social (PANES) fue un programa implementado por el Ministerio de Desarrollo Social entre los aos 2005 y 2007. Tena como objetivos: i) Garantizar la cobertura de las NB de los sectores sociales ms vulnerables y frenar el riesgo de empobrecimiento agudo, ii) Generar las condiciones y estructura de oportunidades para el ms pleno ejercicio de los derechos sociales; y iii) Construir de manera colectiva y participativa las rutas de salida de la indigencia y la pobreza, en el marco de un proceso efectivo de integracin social. Entre la poblacin objetivo, calculada en 200.000 personas, se encontraban todas las personas por debajo de la Lnea de Indigencia y pobreza extrema (nios, nias y adolescentes, mujeres y hombres, jefas y jefes de hogar, desempleados y subempleados, discapacitados y adultos mayores). Terminado el programa PANES, que buscaba enfrentar la emergencia social, las cooperativas sociales se plantean como una alternativa para la inclusin social de la poblacin beneficiaria. 23 Informacin aportada por Mario Genta, Director de la Unidad de Cooperativas Sociales, en entrevista del 20 de mayo de 2011. 24 Este es el caso de la cooperativa de chferes del Ministerio de Desarrollo Social (COOCHOFA). 25 Informacin aportada por Danilo Gutirrez, Director Ejecutivo de INACOOP, 13 de diciembre de 2010. 26 Un anlisis ms exhaustivo del caso de COFAC se puede encontrar en Silveira y Mart (2008). 27 Impulsado por los dos gobiernos de don Jos Batlle y Ordez (1903 1907 y 19111915) y la influencia que ejerci hasta su muerte en 1929, instalando en el Uruguay el Estado de Bienestar. 28 Se ubicaran en torno a las estaciones del ferrocarril, en las zonas agrcolas como Colonia, Canelones, Maldonado y Minas. Estas asociaciones civiles no lucrativas, eran creadas con la finalidad de promover el desarrollo y estimular el aumento de la produccin, lo que implcitamente incidira en las mercaderas a transportar, trayendo consigo un beneficio econmico para la empresa del ferrocarril, que de este modo amortizara ms rpido la inversin que estaba realizando en el pas (Marqus et al., 2010). 29 Terra (1984: 108) destaca el proyecto del Consejo Nacional de Administracin en 1923 que propona la creacin del Instituto Cooperativo Rural. Al ao siguiente se presenta un proyecto de Fomento a Cooperativas de consumo y produccin en las reas de colonizacin. En 1927 otro sobre cooperativas agrarias en general y en 1931 una Comisin Parlamentaria elabor un proyecto de ley general sobre sociedades cooperativas. 30 Monzn (2003: 21) sostiene que Bernard Lavergne (1884-1975) fue el ms brillante continuador de la Escuela de Nimes. Lavergne denomina rgie cooprative a aquella que tiene la curiosa caracterstica de que sus miembros, en lugar de ser particulares, son casi nicamente personas normales de derecho pblico (Estado, provincias, departamentos, ayuntamientos, instituciones pblicas) y cuyo objeto, conforme al principio cooperativo, es el de asegurar al menor precio el servicio econmico del cual se ocupa, o de retornar, si es el caso, a cada consumidor el servicio logrado a travs de l (Lavergne, 1955: 21). 31 El artculo 4 indicaba las industrias a expropiar: las Usinas de Higienizacin y Pasteurizacin "Cooperativas de Lecheras S. A.", "Lechera Central Uruguaya Kasdorf S. A.", "Mercado Cooperativo S. A.", "La Palma S. A.", "La Nena", "Alianza de Tamberos y Lecheros La Unin".
32

Barbato y Paulino (1985: 40, citados por Robertt Niz) sostienen que higiene, salud, progreso se asocian a la generalizacin del consumo de leche pasteurizada.

33

Esta reivindicacin del cooperativismo tiene su origen en al Movimiento Cartista creado en Gran Bretaa en la dcada de 1830 y que, descontentos con el Acta de Reforma, exigan justicia electoral (Hobsbawm, 1974).
34

En el Artculo 12 se establece que El Directorio de la CONAPROLE adems de los cinco miembros que establece el artculo 17 de la ley nmero 9.526, de diciembre 14 de 1935, se integrar con dos miembros ms: uno designado por el Poder Ejecutivo y otro por la Intendencia Municipal de Montevideo, que se renovarn en los mismos plazos que los otros Directores. 35 El Artculo 1 de la referida Ley estableca que Todo productor de leche de cualquier zona del pas, cuyo tambo haya sido habilitado por el Inspector Veterinario Regional, podr hacerse miembro de la CONAPROLE, en cuyo caso tendr derecho a una cuota inicial de 60 litros de leche para el consumo.
36

El Artculo 2 de la citada Ley indicaba: Las plantas pasterizadoras habilitadas para participar en el abastecimiento de las localidades donde rija o se establezca en el futuro la prohibicin de distribuir y vender leche cruda con destino a consumo directo, debern disponer de la capacidad mnima efectiva de recibir y pasterizar cien mil litros de leche diarios. Dicha capacidad deber justificarse ante el Ministerio de Industria y Energa [subrayado nuestro]. 37 La eliminacin de los directores polticos como eran llamados, posibilit la venta del patrimonio de la empresa. Antes para proceder a la venta total o parcial del patrimonio se requeran los votos conformes de cuatro miembros del directorio (dos representantes del Estado y dos productores) o de cinco miembros (un representante del Estado y cuatro productores). 38 Tomamos como referencia la propuesta de Reyes y Gutirrez (2005). 39 En trabajos anteriores (Mart, 2010) y Mart, Soria y Dabezies (2008) hemos avanzado en estos temas, aunque permanece pendiente en la agenda de investigacin la promocin de cooperativas agropecuarias desde el Estado.
40

Constituyendo un paratributo acorde a la naturaleza de derecho privado del INACOOP y a razn de un 0,15% de sus ingresos de la cooperativa. 41 La AIN es un organismo especializado en tareas de control perteneciente al Ministerio de Economa y Finanzas que ya realizaba el control de algunas clases de cooperativas (consumo, trabajo, ahorro y crdito que no realizan intermediacin y agroindustriales); por lo tanto incorpora a las dems, con las salvedades hechas de las cooperativas sociales y las de ahorro y crdito de intermediacin financiera (Reyes y Gutirrez, 2009). 42 El artculo 13 de la Ley N 18.407 establece que El Registro de Personas Jurdicas, Seccin Registro Nacional de Cooperativas, efectuar el control de legalidad sobre el estatuto social, el que deber contener las previsiones establecidas en la presente ley.