UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO POSGRADO EN ESTUDIOS LATINOAMERICANOS FACULTAD DE FILOSOFA Y LETRAS FACULTAD DE CIENCIAS POLTICAS Y SOCIALES INSTITUTO

DE INVESTIGACIONES ECONMICAS CENTRO DE INVESTIGACIONES SOBRE AMRICA LATINA Y EL CARIBE CENTRO DE INVESTIGACIONES INTERDISCIPLINARIAS EN CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES

CRISIS FISCAL Y LA INTERVENCIN DEL FMI EN LAS FINANZAS PBLICAS CENTROAMERICANAS: UN OBSTCULO AL DESARROLLO

TESIS DE MAESTRA QUE PARA OBTENER EL GRADO DE MAESTRO EN ESTUDIOS LATINOAMERICANOS PRESENTA: Aderak Quintana Estrada

Directora de Tesis: Dra. Eugenia Correa

Mxico, D.F., junio de 2008

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INDICE Introduccin 1

Captulo I ESTADO, DESARROLLO ECONMICO Y GLOBALIZACIN FINANCIERA. 1.1 Globalizacin financiera. Cambios e inestabilidad. 1.2 Flujos financieros internacionales y financiamiento del desarrollo. 1.3 Estado como interventor y promotor del desarrollo. 1.4 Limites del Estado, su crisis fiscal. 1.5 Conclusiones. Captulo II CONDICIONALIDAD Y SOSTENIBILIDAD FISCAL 2.1 Desajustes financieros y condicionalidad. 2.2 Sostenibilidad fiscal en Amrica Latina segn el FMI. 2.3 Centroamrica: sostenibilidad fiscal. Costa Rica. El Salvador. Guatemala. Honduras. Nicaragua. 2.4 Conclusiones. Captulo III CAMBIOS EN LOS GASTOS E INGRESOS PBLICOS. 3.1 Breve historia de la transformacin econmica centroamericana. 3.2 Evolucin reciente de las finanzas pblicas centroamericanas. 3.3 Comportamiento del gasto pblico. Costa Rica. El Salvador. Guatemala. Honduras. Nicaragua. 3.4 Comportamiento del ingreso y transformacin de la recaudacin tributaria. Costa Rica. 67 76 81 82 84 85 87 88 89 91 40 49 52 56 57 59 61 63 64 7 19 27 33 37

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El Salvador. Guatemala. Honduras. Nicaragua. 3.5 Conclusiones. Captulo IV GASTO PBLICO Y PAGO DE INTERESES 4.1 Financiarizacin del gasto pblico. 4.2 Balance fiscal equilibrado y estancamiento. 4.3 Evolucin del gasto real y per cpita. Costa Rica. El Salvador. Guatemala. Honduras. Nicaragua. 4.4 Conclusiones. Conclusiones. Bibliografa.

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Si es imposible relacionar algo con una magnitud medible, entonces no se conoce ese algo. Albert Einstein. Adis-respondi el zorro-. He aqu mi secreto. Es muy simple: no se puede ver bien, slo con el corazn. Lo esencial es invisible a los ojos. -Lo esencial es invisible a los ojos-repiti el principito para no olvidarlo. -El tiempo que perdiste por tu rosa hace que tu rosa sea tan importante. -El tiempo que perd por mi rosa-dijo el principito para no olvidarlo. -Los hombres han olvidado esa gran verdad- dijo el zorro-. Pero t no la olvides. Eres responsable para siempre de lo que has domesticado. Eres responsable de tu rosa -Soy responsable de mi rosa -repiti el principito a fin de acordarse. El Principito, Antonie de Saint Exupry

INTRODUCCIN En Amrica Latina el bienestar de la mayora de la poblacin ha cado y la desigualdad social se ha incrementado. A partir de la dcada de lo ochenta es muy comn encontrarnos con experiencias en donde los recortes en el gasto pblico son ms frecuentes. Los recortes presupuestales se han traducido en privatizaciones de empresas y servicios pblicos, incrementos en las tarifas de ciertos bienes y la reduccin en su calidad, el deterioro constante de la infraestructura social, el incremento y aparicin de nuevos impuestos con el fin de evitar una cada en picada del gasto. Todos estos factores han contribuido a deteriorar la finazas de los Estados nacionales y desembocado en un deterioro social de la regin. Dicha experiencia es resultado de una mayor disciplina fiscal a la que ha sido sometida los distintos pases de la regin, su principal promotor y difusor es el Fondo Monetario Internacional (FMI), que ha logrado penetrar en las decisiones de poltica fiscal de muchos gobiernos latinoamericanos. Esta poltica forma parte del Consenso de Washington, que tienen una fuerte difusin en la regin en la dcada de los noventa. La poltica econmica promovida por el FMI tiene un carcter de obligatoriedad, porque condiciona la ayuda financiera a la aplicacin de estas medidas. En este proceso que es conocido como condicionalidad, entre otras, se busca que la poltica fiscal sea sostenible, principalmente porque se persigue el equilibrio de las finanzas pblicas y que la deuda no crezca a niveles considerados como insostenibles, evitando que los recursos pblicos se

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desven. As, el supervit en el saldo fiscal primario (que no contabiliza el pago de intereses), es garanta en la obtencin de estabilidad macroeconmica y la eliminacin del problema de endeudamiento pblico. Las medidas para obtener el supervit primario implican constantes restricciones sobre el gasto pblico. Asimismo se promueve la transformacin de la estructura impositiva, moldeando un carcter regresivo de sta, y presentando incrementos temporales en los ingresos tributarios, principalmente en los indirectos. Esto trae fuertes restricciones en la promocin del crecimiento econmico en los pases donde se aplican dichas medidas, porque limitan la libre accin financiera de los Estados, al encontrase los ingresos condicionados al comportamiento del gasto. Adems, contribuye a una constante poltica fiscal regresiva en materia de ingreso, por lo que se acenta la desigual distribucin del ingreso y la pobreza en esta regin. Aparecen as, las crisis fiscales recurrentes que confrontan a los gobiernos con las ingentes necesidades sociales sin resolver y la incapacidad de aumentar sustancialmente el gasto pblico. Adems de la crisis fiscal, la poltica de condicionalidad, acenta el fenmeno conocido como financiarizacin del gasto pblico. Que se caracteriza por garantizar el pago del servicio de la deuda a los acreedores del sector pblico en detrimento del gasto social y en infraestructura. De la misma forma hay una redireccin del gasto para financiar proyectos productivos que tienen el fin de garantizar altas ganancias a los inversionistas privados. Distintos pases de la regin latinoamericana han vivido este proceso, pero debemos resaltar nuestro inters y la necesidad por estudiar este fenmeno en los pases que son considerados pequeos, por el tamao de su economa, porque tambin forman parte de nuestra historia. Por el contrario a lo que podramos creer, estos pases juegan un importante papel en la definicin de las polticas econmicas en la regin, y han sido un laboratorio de experimentacin, que es frecuentemente utilizado en aos recientes, para la aplicacin de las polticas del Consenso de Washington. Es por ello que no debemos subestimar su importancia en la participacin de este proceso. Nuestro inters se centra en la regin de Centroamrica, concretamente en Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Estos pases comparten una larga historia de integracin econmica, que en aos recientes han intensificado, e inclusive

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ampliado, permitiendo la entrada a nuevos socios comerciales, el ms importante de ellos, los Estados Unidos. En este proceso el FMI ha tenido una fuerte injerencia en la definicin de la poltica econmica, no slo en lo que respecta a integracin econmica, tambin en el rea fiscal. Los pases que conforman esta regin tienen sus propias caractersticas histricas, sociales y econmicas. Esto no quiere decir que no comportan fenmenos comunes, por el contrario, la intervencin del FMI que se acenta en aos recientes en esta regin, se centra en el diseo de sus estrategias de poltica econmica, para disear la construccin de la sostenibilidad fiscal. Es una regin en donde el tamao de su economa representa el 4.4% del PIB Latinoamericano 1 . Adems, se caracteriza por tener una baja carga tributaria, que en la actualidad oscila entre el 10 y el 18% de los ingresos tributarios como proporcin del PIB, siendo el caso de Guatemala y El Salvador, los pases de Latinoamrica, e inclusive del mundo con baja carga tributaria. Ante este panorama, la sostenibilidad fiscal busca incrementar los ingresos tributarios, principalmente los que provienen de impuestos indirectos, como el caso del IVA, as como el incremento en las tarifas de servicios pblicos. Aunado a esto, el comportamiento del gasto registra estancamiento e inclusive cadas, salvo en Costa Rica donde se observan incrementos importantes. La estrategia que se difunde, de incrementar los ingresos y mantener un control en el crecimiento del gasto, busca el equilibrio e inclusive supervit en las finanzas pblicas. Pero, debemos resaltar que mientras no exista un crecimiento en el gasto difcilmente se vera traducido en un crecimiento de los ingresos. Esta situacin genera situaciones fiscales difciles. El FMI, difunde que los objetivos que persiguen el equilibrio o supervit fiscal, evitaran que el endeudamiento crezca, y as en un futuro se desven recursos pblicos a financiar el servicio de la deuda. Por el contrario, la transferencia de recursos que tiene como destino cubrir el pago de intereses a los distintos acreedores del sector pblico absorbe una cantidad de recursos del gasto, destinando alrededor del 13 al 16% de este. No
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Calculado a partir de datos tomados del Banco Mundial, cifras correspondientes al 2006 del PIB en precios en paridad del poder adquisitivo. El dato considera a Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.

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es hasta aos recientes que Honduras y Nicaragua, ven reducido en forma considerable el pago del servicio de la deuda por su entrada a la Iniciativa a favor de los pases altamente endeudados (HIPC por sus siglas en ingles), por lo que oscila entre 4 y 8% respectivamente. Dicha situacin fiscal, no slo delinea las crisis fiscales, tambin la acentuacin de la financiarizacin del gasto pblico. Que como ya mencionamos, existe una transferencia considerable de recursos del gasto a los acreedores del sector pblico, principalmente para cubrir el pago de intereses que se cobran por el concepto de la deuda, dejando en segundo plano el financiamiento al desarrollo y la aplicacin de estrategias que aminoren la desigualdad social y la pobreza. As, en la tesis demostramos como la aplicacin de la poltica fiscal promovida por el FMI en la regin de Centroamrica, que busca la sostenibilidad fiscal, termina por provocar crisis fiscal y la financiarizacin del gasto pblico, desviando una cantidad considerable de recursos al financiamiento de los intereses de la deuda. Dicha situacin, adems de constituir un obstculo en el crecimiento econmico, acenta en forma desfavorable los de por si deteriorados ndices de pobreza y desigualdad. Factores, aunque no los nicos, si esenciales para alcanzar una mayor equidad e igualdad en la regin. Debemos resaltar que para demostrar la crisis fiscal y la financiarizacin en la regin, nos enfrentamos a un problema en la obtencin y construccin de los cuadros y grficas estadsticas. Principalmente, porque los datos provienen de diferentes fuentes que nos proporcionan cifras inconsistentes y sin continuidad, sobre todo para El Salvador y Nicaragua. Es por ello que los cuadros y grficas presentados, y los perodos que de manera general corresponden de principios de la dcada de los ochenta al 2006, son distintos entre los pases. Adems, los datos son muy generales todava, es necesario contar con cifras ms especficas. Aunque debemos reconocer que estas limitantes, no son obstculo para demostrar la crisis fiscal y la financiarizacin del gasto pblico. El trabajo se encuentra dividido en cuatro captulos, en el I abordamos el fenmeno histrico social conocido como globalizacin, y como en ste predomina el espacio financiero. En este contexto tambin identificamos el cambio del papel del Estado frente al financiamiento del desarrollo y a la economa, y como el mercado ha incrementado su participacin en estos espacios. Estos cambios definen una transformacin en el manejo de

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las finanzas estatales, que mantienen un mayor control sobre el gasto, imponiendo lmites al financiamiento del Estado, definiendo as la crisis fiscal. En el captulo II, abordamos una breve historia del Fondo Monetario Internacional haciendo hincapi en el diseo y manejo de la poltica de condicionalidad. Resaltando la importancia que tiene la poltica fiscal que busca la sostenibilidad fiscal. Adems de describir como es la estructura y la aplicacin de sta poltica en cada pas de la regin centroamericana. En el captulo III, hacemos un breve repaso de la historia de las finanzas pblicas centroamericanas, as como su evolucin reciente. Haciendo hincapi en el comportamiento del gasto y del ingreso pblico, y como se ha ido transformando la estructura impositiva en la regin. En el captulo IV, tratamos el tema de la financiarizacin del gasto pblico. Y como el comportamiento del balance fiscal es importante en la construccin de los niveles de sostenibilidad fiscal. Para finalizar con la evolucin de los principales indicadores del gasto pblico, principalmente el gasto real y per cpita, que no contabilizan el pago de los intereses de la deuda total. Finalmente, resta agradecer a mi familia por todo el apoyo brindado durante mis estudios de la maestra y la elaboracin de la tesis. Mis padres ngeles y Benjamn me han proporcionado un apoyo invaluable y han sido un fuerte estimulo para la consolidacin no slo de este proyecto sino de muchos ms. Mi hermano y mi mejor amigo Iroel me proporcion la enorme ayuda durante mis ausencias de mis responsabilidades familiares, que sin ella la culminacin de este trabajo se hubiera postergado durante ms tiempo. La ayuda de la Dra. Eugenia Correa, con sus valiosos comentarios y lecturas a versiones previas de la tesis, su apoyo desinteresado y constante, y sus sabios consejos, fue esencial para la terminacin de este proyecto. La Dra. Alicia Girn me otorg la confianza y oportunidad de formar parte en sus proyectos de investigacin durante varios aos, haciendo del camino recorrido ms fcil. A ambas, su ejemplo, sus regaos y amistad han sido fundamentales en mi formacin profesional. A mi mejor amiga y colega Teresa Hernndez, por todo su apoyo, consejos, comentarios a versiones previas de la tesis y su compaa durante este proyecto. A todos mis amigos y colegas economistas y latinoamericanistas que a lo largo de varios aos

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hemos intercambiado ideas y puntos de vista sobre la realidad latinoamericana, la mayora de ellos leyeron versiones previas de la tesis y sus comentarios enriquecieron este trabajo, y lo ms importante hemos ido construyendo una amistad que cada da es ms slida, mi agradecimiento especial a Roberto Soto, Martn Pea, Alejandro Lpez, Atn Herrasti, Javier Gmez, Vernica Lpez, Blanca Pedroza, Rosalba Rivera, Dalia Lpez, Alejandra Medina, Vnia Lpez, Manuel Garca, Wesley Marshall. Es necesario aclarar que todos lo errores o desaciertos en la tesis son absolutamente mos. Resta agradecer al Programa de Apoyo a Proyectos de Investigacin y de Innovacin Tecnolgica (PAPIIT) financiado por la Direccin de Asuntos del Personal Acadmico (DGAPA) de la UNAM, por la beca otorgada durante el primer ao de estudios de la maestra y a lo largo de la realizacin de la investigacin de tesis. Al CONACyT por el apoyo brindado durante el segundo ao de estudios. La ayuda econmica de ambas instituciones fue esencial para la culminacin de este proyecto.

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Estado, desarrollo econmico y globalizacin financiera.

CAPTULO I ESTADO, DESARROLLO ECONMICO Y GLOBALIZACIN FINANCIERA. En la historia reciente del capitalismo identificamos un fenmeno histrico social que se ha nombrado como globalizacin. Como parte integral de ella, encontramos a la globalizacin financiera, en donde los principales actores han configurado una mayor integracin de los mercados financieros. La escasa regulacin y supervisin sobre los recursos que se mueven en estos mercados, provoca una situacin de inestabilidad que se traduce en crisis financieras de grandes proporciones. Con la globalizacin financiera los objetivos de los pases subdesarrollados se han modificado para financiar sus metas de desarrollo. Los recursos internos han disminuido su peso, y se han sustituido por flujos de capital provenientes de los distintos mercados internacionales. As, los flujos de financiamiento al desarrollo se han vuelto inestables y dependientes, influyendo de forma considerable de las decisiones de los actores que manejan los recursos financieros internacionales. Asimismo, en el actual proceso de globalizacin las funciones del Estado frente al desarrollo se han modificado, y el mercado ha tenido una mayor participacin. Lejos de la desaparicin del Estado, ste sigue teniendo un papel muy importante en la organizacin de la sociedad y aunque cede espacios o se ve constreido a hacerlo, como con las privatizaciones, o las tareas de regulacin, de todas maneras su presencia en el proceso econmico y su condicin le imponen un papel relevante en el diseo de los objetivos y estrategias de desarrollo, que varan segn los intereses de cada pas. En este captulo resaltaremos la importancia que tiene el Estado en el desarrollo, su papel en el financiamiento del mismo, sus recientes transformaciones, as como sus lmites impuestos por la poltica fiscal, que si es de carcter recesivo provoca crisis fiscales.

1.1 Globalizacin financiera. Cambios e inestabilidad. En la actualidad, podemos identificar un fenmeno histrico social que ha dado forma a un mundo distinto al que prevaleca ya hace unas dcadas e inclusive siglos. Su carcter multidimensional gravita en los espacios financieros, econmicos, ambientales, polticos, sociales y culturales con una influencia mundial, regional, nacional y local. Su origen se remonta al surgimiento del capitalismo, este es conocido como globalizacin. La

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