UMA QUESTO DE POSTURAS Crise e Renovao do Poder de Polcia Municipal 1

Romay Conde Garcia

Arquiteto e urbanista - UFF MsC Geografia - UFRJ

DAS ORDENAES AOS MODELOS: UMA VIAGEM NA HISTRIA 2 Nos ltimos trs anos o IBAM foi chamado a revisar o Cdigo de Posturas de seis Municpios brasileiros: So Lus-MA, Manaus-AM, Nilpolis-RJ, MacapAP, Mogi das Cruzes-SP e Colombo-PR. Quatro destes, por ora digamos, Cdigos, devidamente inseridos num contexto de reviso ou elaborao do Plano Diretor. Este trabalho revelou que uma crise vem ocorrendo no Poder de Polcia Municipal e esta crise, que nos obriga a rever conceitos e prticas administrativas, est longe de ser solucionada. O ponto positivo reside exatamente na ruptura dos modelos vigentes e na imposio de um ambiente multi e transdisciplinar de discusso, colocando em pauta os princpios da Autonomia Municipal e o processo de fragmentao e complexificao do conhecimento, tudo isso temperado pelos conceitos de ordem e controle. O que so Posturas, afinal? Veremos que o termo,e mais especificamente sua aplicao, h tempos so objetos de discusses. Seu emprego remonta os primrdios da cidade moderna, os burgos medievais, que gozavam de autonomia para estabelecer normas de carter local. O vocbulo aparece nas Ordenaes Manuelinas, de 1512, como atribuio dos vereadores: Provero as Posturas e Vereaes, costumes antigos da cidade, ou villa; e as que virem que so boas, segundo o tempo, faam-nas guardar, e as outras faam corrigir, e outras faam de novo se cumprir ao prol e bom regimento da terra. (Ordenaes Manuelinas, Livro I - Ttulo XLVI, 28). Curioso notar que este texto praticamente o mesmo que consta do Regimento dos Vereadores, nas Ordenaes Afonsinas, de 1416. Contudo, uma das diferenas o emprego do termo hordenaoes no lugar deposturas.

1 2

Artigo publicado na Revista Municpios no 248. Rio de Janeiro - RJ: Jul/Ago, 2004. Este artigo no seria elaborado sem a colaborao, inspirao e o entusiasmo do colega Alcides Rodrigues Redondo, pesquisador e alfarrabista de primeira hora dos assumptos camarrios e autrquicos.

Ensgnia das Ordenaes Manuelinas 1512. O Dicionrio Houaiss define a origem do termo no latim positura - posio, arranjamento, ordem. Entre vrias definies, relaciona modo de pensar, de proceder; ponto de vista, opinio, posicionamento e compilao sistemtica ou compndio de leis, normas e regulamentos de um Municpio. J entre os juristas, o emprego do termo foi objeto de discusses acaloradas, que colocaram, de um lado, Antonio Tito da Costa, que estranhava a apario deste termo imprprio e obsoleto no antigo Cdigo Civil e, de outro, Cretella Jnior, que defendia seu uso para qualquer norma de carter local. Nestas contendas at Hely Lopes Meirelles meteu a colher:

No passado empregou-se a expresso postura municipal para designar indistintamente os atos legislativos e administrativos dos Municpios. Tal expresso se acha em desuso por no ter significado jurdico no direito moderno. As deliberaes da Cmara e os atos do Prefeito devem receber a designao prpria e tcnica correspondente: lei, decreto, resoluo, portaria, etc. Nem se justifica a errnea denominao de Cdigo de Posturas Municipais, para os regulamentos locais. (MEIRELLES, 1966)
Querelas jurdicas de lado, o fato que os Municpios atualmente dispem do Cdigo de Posturas, Cdigo de Obras, Cdigo Tributrio e, em alguns casos, Cdigo Ambiental e Cdigo Sanitrio. Se posturas so qualquer norma de carter local, o Plano Diretor, toda a legislao urbanstica e os demais cdigos, tambm seriam posturas.

De fato, nos primrdios do Municpio no Brasil, tudo o que era de interesse local, constava das posturas: segurana pblica, urbanismo, higiene, costumes, comrcio, etc. O Regimento das Cmaras Municipais, de 1828, veio a reduzir algumas dessas funes, como as atribuies judicirias. Contudo, algumas posturas continuaram a tratar de questes relacionadas segurana, impondo penas que incluam at aoites e prises, mesmo depois do Regimento das Cmaras. Excelente estudo de Vieira de Campos sobre as posturas dos municpios fluminenses de Campos e Niteri, no sculo XIX, mostra dois instrumentos absolutamente diferentes, se distintas eram as cidades, distintas seriam as questes consideradas relevantes e prioritrias para cada uma delas. O Cdigo de Posturas de Niteri, de 1833, dedicava 51 artigos para segurana, 27 para sade pblica, 22 para urbanismo e 8 para moralidade. J o Cdigo de Campos, de 1874, destinava 27 posturas para segurana, 54 para sade pblica, 28 para urbanismo e 5 para moralidade. Em 1866, feita a Primeira Consolidao das Posturas Municipais de So PauloSP, com a criao do Cdigo de Obras, Saneamento e Higiene das Habitaes. V-se aqui uma clara ruptura no bojo das posturas: o tratamento diferenciado dos assuntos relacionados ao urbanismo. Da pra frente, alguns Municpios separam totalmente as normas de construo das posturas, como o Rio de Janeiro-RJ em 1936; e outros, como Curitiba-PR, as mantm como posturas, como se verifica no Cdigo de Posturas e Obras de 1953. Neste momento, de se imaginar se no foi discutida a manuteno do termo posturas para as demais normas que no fossem de carter edilcio. Ainda dentro do ba de memrias das posturas, encontramos na Lei Orgnica dos Municpios do Estado de So Paulo, de 1947, a estrutura de um modelo de cdigo nas entrelinhas do captulo dedicado s competncias municipais. No Manual do Legislador Pblico Municipal, de Raphael Mayr, publicado em 1956, identifica-se, no esprito padronizador caracterstico deste tipo de obra, uma proposta de Cdigo de Posturas cuja estrutura de assuntos a predominante na maioria dos cdigos elaborados a partir desta poca. So ao todo quatro ttulos: da polcia de higiene e sade; da polcia de costumes, segurana e ordem pblica; do funcionamento do comrcio e da indstria e do transporte de passageiros, alm de uma parte dedicada s infraes e penalidades. A partir de ento, provavelmente em decorrncia da aplicao indiscriminada dos modelos, perdeu-se muito da riqueza e peculiaridade dos cdigos de posturas. Estes, que deveriam refletir a realidade local e os costumes das cidades, como

nas Ordenaes Manuelinas, passaram a expressar muito mais um princpio homogeneizador, com razes num ideal de cidade e vida urbana, se impondo sobre a tradio local. Como explicar, por exemplo, que cidades to distintas e distantes entre si, como Bento Gonalves-RS, Manaus-AM e Maric-RJ, Uberlndia-MG e Cuiab-MT, compartilhem, na poca, da mesma preocupao em relao aos animais, ao ponto de seus cdigos de posturas (respectivamente de 1969, 1967, 1985, 1967 e 1967) apresentarem rigorosamente a mesma redao de artigo que probe expressamente: I - criar abelhas nos locais de maior concentrao urbana; II - criar galinhas nos pores e no interior das habitaes; III - criar pombos nos forros das casas de residncias. No possvel que do Oiapoque ao Chu, fosse esta uma clusula ptrea das posturas municipais. A preocupao com formigueiros outra postura tpica da dcada de sessenta. A maioria dos cdigos do perodo dedicam toda uma seo que trata da extino de insetos nocivos, composta por trs artigos, todos tratando de formigueiros. Era o tempo do slogan ou o Brasil acaba com as savas ou as savas acabam com o Brasil. Sinal dos tempos: hoje o vilo o Aedes gipt. O cenrio poltico da poca tambm desfavorvel aos Municpios, despojados de suas atribuies e recursos pelo centralismo tecnocrtico dos governos que sucederam o golpe de 1964. Desde ento, as posturas municipais caem num certo ostracismo para retomarem flego com a Constituio de 1988 que eleva o Municpio alada de ente federativo. Neste perodo, contudo, as posturas cairo num processo de fragmentao que, tendo iniciado com a criao dos cdigos de obras, ser reforado pela poltica nacional de meio ambiente e vigilncia sanitria.

FRAGMENTAO DAS POSTURAS: SUS E SISNAMA As posturas clssicas dedicavam amplo espao para regras de higiene e salubridade, fosse nos logradouros, nas habitaes ou no comrcio. O papel da Unio, at 1930, na rea de sade, limitou-se a aes de controle de epidemias urbanas, algumas endemias e a vigilncia sanitria dos portos e embarcaes. A partir do governo Vargas, as presena do Estado no setor foi aumentando e, como atesta Maria Bernadete Eduardo, os servios de vigilncia sanitria sofrem verdadeira reestruturao, amparados, de um lado pelo desenvolvimento da bacteriologia e de outro, pelo planejamento centralizado.

Com a criao do Sistema nico de Sade, as relaes entre Unio, Estado e Municpios, so redefinidas pela Lei Orgnica da Sade, no 8.080, de 19 de setembro de 1990. O artigo 15 da LOS estabelece as competncias e atribuies comuns da Unio, Estados e dos Municpios, entre as quais convm dar destaque aos incisos XVI - elaborar normas tcnico-cientficas de promoo, proteo e recuperao da sade, e XX - definir instncias e mecanismos de controle e fiscalizao inerentes ao poder de polcia sanitria. Apesar da elaborao de normas constar das atribuies gerais, alguns autores entendem que a LOS reserva aos Municpios suplementar a legislao federal e estadual, no tocante aplicao e execuo das aes e servios de vigilncia sanitria e atuar muito mais como executor dessas aes. (CARVALHO & SANTOS, 1992). Sem entrar na discusso de competncias, j que esta viso da funo normatizadora questionvel, convm admitir que, mesmo o Municpio podendo criar suas prprias normas de vigilncia sanitria, alguns assuntos dependero de pesquisas e fundamentao tcnico-cientfica e esta matria-prima no est distribuda harmonicamente no territrio nacional. Da a importncia da Unio na normatizao geral e dos Estados na normatizao exaustiva. Hoje, observa-se um processo acelerado de municipalizao das aes de vigilncia sanitria, coordenado pelos Governos Estaduais. Em Santa Catarina, por exemplo, segundo dados da Secretaria de Sade, 123 Municpios esto habilitados em gesto plena da ateno bsica ampliada e 17 em gesto plena do sistema municipal, o que significa dizer que estas Prefeituras devero assumir a execuo das aes bsicas de vigilncia sanitria, de acordo com a legislao em vigor e a normatizao da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria. O servio de vigilncia sanitria abre uma nova frente de fiscalizao dentro do governo municipal e algumas colises so inevitveis. As normas sanitrias so rebatidas em nvel local, suplantando as posturas de higiene vigentes que no conseguiram acompanhar o ritmo do desenvolvimento tcnico-cientfico da rea da sade. Como um trabalho de consolidao da legislao no feito, as antigas posturas de higiene nem sempre so revogadas. Esta coexistncia de posturas de higiene e as normas de vigilncia sanitria, apenas a ponta do iceberg, j que subentende vrias outras sobreposies como aquelas entre instrumentos normativos, penalidades, etapas processuais, que sero comentadas mais adiante.

O Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, embora um pouco menos eficiente que o SUS em sua estruturao enquanto sistema, tambm promover algumas sobreposies e recortes nas posturas. O meio ambiente, enquanto tema e matria de legislao bastante recente. O Cdigo de Posturas e Obras de Curitiba-PR, de 1953, no contm um captulo especfico sobre o meio ambiente e as referncias so bastante escassas. Nas condies gerais relativas s construes existe uma seco sobre esgotos, algumas posturas sobre condies de funcionamento de fbricas e grandes indstrias, arborizao de logradouros, captulos inteiros destinados aos aspectos paisagsticos e panormicos da cidade e explorao de substncias minerais do solo e sub-solo. O Cdigo de Posturas de Brusque-SC, de 1964, j contm captulos especficos sobre meio ambiente, tratando de florestas, caa e pesca, das guas e rios. A Lei Federal 6.938 que instituiu a Poltica Nacional de Meio Ambiente criou o SISNAMA que, assim como o SUS, depende da comunicao e integrao entre os subsistemas que o integram. A mesma lei determina que: os rgos ou entidades estaduais sero responsveis pela execuo de programas e projetos e de controle e fiscalizao das atividades suscetveis de degradarem a qualidade ambiental e; os rgos ou entidades municipais sero responsveis pelo controle e fiscalizao dessas atividades, nas suas respectivas reas de jurisdio.

Se observarmos os Cdigos de Posturas vigentes, veremos que muitos j tratavam da polcia de atividades poluidoras, em especial aquelas relacionadas com os estabelecimentos industriais, antes mesmo da criao do SISNAMA, como os seguintes exemplos:

expressamente proibida a instalao, dentro do permetro urbano da cidade e povoaes, de indstrias que, pela sua natureza dos produtos, pelas matrias primas utilizadas, pelos combustveis empregados ou por qualquer outro motivo possa prejudicar a sade pblica. (Cuiab-MT, 1967, art. 30) Para impedir ou reduzir a poluio do meio ambiente, o Municpio promover medidas para preservar o estado de salubridade do ar, evitar rudos e sons excessivos e a contaminao das guas. (Porto Alegre, 1975, art. 73) Para verificar o cumprimento das normas relativas preservao do meio ambiente, a Prefeitura, a qualquer tempo, poder inspecionar os estabelecimentos, as mquinas, os motores e equipamentos, determinando as

modificaes que forem julgadas necessrias e estabelecendo instrues para o seu funcionamento. (Belm-PA, 1977, art. 57)
importante frisar que os mesmos Cdigos de Posturas que j estabeleciam medidas disciplinadoras de controle do meio ambiente, tambm definiam os instrumentos da ao fiscal (auto de infrao, sanes, medidas preventivas, etc.) e o processo administrativo decorrente. A rea de meio ambiente tambm vem promovendo, assim como a vigilncia sanitria, um processo de municipalizao das aes de licenciamento e fiscalizao. Na Bahia, por exemplo, foi criado o programa de Gesto Integrada e Responsabilidade Ambiental, que rene num nico dispositivo legal todos os instrumentos de autocontrole ambiental. Os Municpios, para efetuar o licenciamento ambiental, precisam ser habilitados pelo Centro de Recursos Ambientais do Estado. (Portal SEIA, 2003) Contudo, j constava do Cdigo de Posturas de Feira de Santana, em 1967 (e da maioria dos Municpios), que nenhum estabelecimento comercial ou industrial poder funcionar no Municpio sem prvia licena da Prefeitura. Ou seja, no processo de municipalizao que se observa na rea da vigilncia sanitria e do controle ambiental, simplesmente ignorou-se as posturas municipais. Alis, tanto as normas sanitrias, na forma em que so criadas e aplicadas no SUS, quanto legislao ambiental, como tratada no SISNAMA, no constituem posturas, pois no so definidas a partir de uma perspectiva local. A est o cerne da questo: tanto o SUS quanto o SISNAMA foram concebidos a partir de um conceito de sistema em que a dimenso regional e local (incluindo interesses, aspiraes, vocaes e polticas) submete-se a valores universais, construdos no desenvolvimento de algumas reas do conhecimento cientfico. No caso da sade, estes valores so at mais evidentes, devido influncia da Organizao Mundial de Sade na definio de alguns padres e indicadores praticados por vrias Prefeituras. A discusso universal versus local, cientfico versus tradicional est subjacente nas contradies dos sistemas e impe o desafio da transdisciplinaridade, termo ainda mais difcil de praticar do que falar. Este processo, um tipo de fragmentao das posturas, colocar em crise a fiscalizao e o licenciamento em nvel municipal. De um lado, as posturas, muitas vezes elaboradas sem o devido respaldo tcnico-cientfico, desatualizadas, executadas por fiscais leigos. De outro, normas universais, atualizadas, executadas por tcnicos especializados, solidrios a um sistema que, muitas vezes, ignora a autonomia municipal.

CRISE: SOLIDARIEDADE INTRADISCIPLINAR Em 2002, o IBAM realizou um diagnstico da fiscalizao na Prefeitura de Blumenau-SC, com vistas formulao de diretrizes e planejamento de aes integradas. A partir de entrevistas com servidores de vrias unidades administrativas, anlise de legislao e instrumentos normativos, o diagnstico apontou para um cenrio de grande desarticulao, que no exclusivo do Municpio em questo. Esta desarticulao , em parte, fruto da pulverizao da funo fiscal entre vrias reas da administrao, segundo processos semelhantes ao de implantao do SUS e do SISNAMA. Nestes casos, as normas de carter local, as posturas, no somente foram substitudas por uma legislao que vem da Unio e dos Estados, mas tambm os instrumentos e processos administrativos relacionados diferem-se de setor para setor, segundo o modelo adotado pelo processo de municipalizao. As divergncias entre os setores da fiscalizao municipal vo desde s competncias de cada um sobre determinado tema at mesmo aos valores de multas e prazos praticados, gerando uma barafunda legal que confunde o cidado e no contribui para a eficincia da prtica fiscal. Nestas divergncias, o ponto crucial da crise das posturas municipais a existncia de uma espcie de solidariedade temtica, ou seja, a vigilncia sanitria municipal mais solidria (e articulada) com a vigilncia sanitria estadual e federal do que com outros setores da prpria Prefeitura. Situao semelhante j ocorre na rea de meio ambiente e de trnsito, esta apoiada no Sistema Nacional de Trnsito, criado no Cdigo de Trnsito Brasileiro. Dever ocorrer na rea de segurana, com as guardas municipais, no Sistema nico de Segurana Pblica - SUSP. At mesmo os cadastros tcnicos municipais podero no escapar desta sanha padronizadora e sistematizadora que, ao contrrio de criar o ambiente favorvel complexidade, s diferenas, trans e multidisciplinaridade, corrobora para o isolamento e a fragmentao, perseguindo um paradigma cientfico superado. O prprio Governo Federal tambm vivencia os problemas do sectarismo temtico, quando se observa que o SUS no se articula com o SISNAMA, que a Previdncia no se articula com os sistemas de nascidos vivos ou de mortalidade do SUS, que o Sistema Nacional de Trnsito no se articular com o SUSP e por

a vai. Separar sempre foi mais fcil do que juntar, por isso a fsica se utilizou das condies normais de temperatura e presso - CNTP, um ambiente fictcio que favorece experimentao mas no garante sucesso na prtica. Os sistemas nacionais vm comprovando que mais fcil articular de modo intradisciplinar, atravs das esferas de governo do que dentro do mesmo nvel de governo, j que as sobreposies, sombreamentos e lacunas entre os temas podem ser verificados tambm nos governos estadual e federal.

Esquema das relaes verticalizadas dos sistemas nacionais, atravs dos nveis governamentais.

O isolamento temtico dos sistemas nacionais resulta tambm de dificuldades que ocorrem no mesmo nvel governamental, no entendimento que o sistema j chega pronto nos Municpios, sem necessidade de adaptaes. Alguns Cdigos Sanitrios e Ambientais municipais so simples cpias da legislao estadual. Trazem, no bojo, processos e instrumentos que precisavam ser revistos em nvel local, mas no o so. H casos em que os prazos de recursos de multas so definidos levando em considerao deslocamentos capital do estado, coisa que no cdigo local no seria necessrio. Uma comparao entre as leis do poder de polcia em Blumenau-SC revelou divergncias de conceito, processos e prazos decorrentes, em geral, do rebatimento automtico da legislao estadual e federal ou mesmo da falta de

dilogo entre setores da administrao, conforme pode-se observar na tabela seguinte:

10

Quadro comparativo de assuntos e legislao de Blumenau-SC.

ASSUNTO LEGISLAO SADE

LICENA

POSTURAS estabelecimentos em geral, barracas, bancas, ocupao e comrcio em logradouros verificao prvia das condies do estabelecimento regula explorao de pedreiras, olarias saibreiras, queimadas, cortes de rvores, rudos, fabricao e transporte de explosivos, etc. 1. notificao preliminar 2. auto de infrao 3. auto de apreenso 30 e 5 dias

OBRAS

obras e habite-se,

VISTORIAS

verificao prvia das condies da edificao

MEIO AMBIENTE LP - licena prvia, estabelecimentos e LI - licena de edificaes de instalao, interesse para a LO - licena de sade. operao. por ocasio da verificao prvia abertura do negcio para instalao, e renovao de operao e renovao alvar de licena

MEIO AMBIENTE

remete ao rgo institui a poltica controle de ambiental, o municipal de meio mananciais e regula licenciamento de ambiente, incluindo a contaminao de obras ou instalaes instrumentos, fundo, guas, flora e fauna, potencialmente parmetros e poluio do solo, causadoras de padres, zoneamento, area e sonora. impactos fiscalizao, etc. 1. notificao preliminar 2. auto de infrao 3. notificao de interdio ou auto de embargo conforme o caso 1. auto de infrao 2. auto de intimao 3. auto de imposio de penalidade 1. notificao preliminar 2. termo de interdio ou de embargo 60 e 10 dias

SEQNCIA DOS INSTRUMENTOS FISCAIS PRAZOS DE REGULARIZAO E DE DEFESA

5 dias

Fontes: Lei Municipal 205 de 17/12/1998 , Lei Complementar n 144, de 26 de maro de 1997 (Cdigo de Posturas), Lei Complementar n 146, de 19 de dezembro de 1997 (Cdigo de Obras), Lei Complementar n 84, de 09 de junho de 1995 (Cdigo de Sade).

A questo no simplesmente criticar os sistemas verticais, de abrangncia nacional, mas de reconhecer a inexistncia de um sistema horizontal, contextualizado ao nvel de governo. A facilidade de articulao segundo tema no pode inibir a necessidade de se integrar polticas e setores da administrao. Neste aspecto, o caso do licenciamento emblemtico. Mecanismo tpico da organizao espacial dos burgos medievais, o licenciamento tinha (e ainda tem) por finalidade regular a localizao de atividades ruidosas ou poluidoras: um assunto tpico de posturas. Tanto SUS quanto o SISNAMA tm critrios prprios de licenciamento, que colidem com o procedimento tradicional, definido nos Cdigos de Posturas, com o reforo (equivocado) de Cdigos Tributrios Municipais. Com o processo de municipalizao da vigilncia sanitria e do licenciamento ambiental, este cenrio

11

tende a gerar situaes extremamente embaraosas do ponto de vista prtico e no relacionamento com a populao. Dependendo do tipo de atividade, o empreendimento poder exigir at oito licenas distintas, apenas em nvel municipal.

12

No caso de se implantar uma fbrica de massas alimentcias, por exemplo, o interessado dever: 1) ter o projeto aprovado pelo setor que aplica a legislao urbanstica e o cdigo de obras, resultando na licena de obras; 2) como se trata de atividade que gera impactos no meio ambiente, dever submeter-se ao licenciamento prvio do rgo ambiental e obter a respectiva licena de implantao; 3) para atestar a concluso da obra, dever obter o habite-se, uma espcie de licena que, no caso de estabelecimentos, condiciona a licena de funcionamento; 4) neste momento tambm dever ser obter a licena de operao, a ser concedida pelo rgo ambiental; 5) como se trata do fabrico de gneros alimentcios, dever ainda submeter-se vigilncia sanitria e obter a respectiva licena; 6) para concluir toda a ladainha, para funcionar, o estabelecimento dever obter o alvar de localizao e funcionamento, em geral, definido nas posturas. Esta situao esdrxula, deriva do rebatimento indiscriminado de procedimentos estaduais e federais, sem o devido cuidado de menos adapt-los estrutura administrativa local. Uma anlise cuidadosa dos procedimentos de licenciamento na vigilncia sanitria e no controle ambiental permitir identificar o mesmo princpio, apenas alterado segundo especificidades temticas:
Licenciamento Sanitrio Nvel 1 concepo Nvel 2 concluso de obra Nvel 3 funcionamento Anlise do projeto Vistorias Licena Sanitria Licenciamento Ambiental LP Licena Prvia LI Licena de Instalao LO Licena de Operao Posturas de Licenciamento Aprovao de projeto arquitetnico Concluso de obra Habite-se Licena de Localizao e Funcionamento

Apesar de procedimentos similares, os licenciamentos sanitrio e ambiental no trabalham todo o universo de estabelecimentos num Municpio. Ambos dedicamse a um subconjunto de atividades de interesse intradisciplinar. O alvar sanitrio ser exigido para todo local ou estabelecimento privado que desenvolva atividade de sade ou de interesse sade (Cdigo Sanitrio do Esprito Santo, Lei 6066 dez/1999), ou seja, que se destinem prestao de servios de sade ou comercializao, estocagem e fabrico de gneros alimentcios e produtos farmacuticos, por exemplo. Tambm o licenciamento ambiental restringe-se s atividades econmicas que possam, efetiva ou potencialmente, afetar o meio 13

ambiente. Desse modo, alguns (e no so poucos) estabelecimentos ainda estaro sob o exclusivo domnio das posturas. Convm lembrar que do outro lado do licenciamento encontra-se o requerente, o interessado ou simplesmente, o cidado que deseja apenas abrir o seu negcio e se v num labirinto burocrtico de idas-e-vindas, exigncias, taxas, requerimentos e prazos. No toa que o SEBRAE, preocupado com o desenvolvimento da micro e pequena empresa, vem implementando esforos junto aos governos para a simplificao do licenciamento. O prprio IBAM esteve recentemente em parceria com o SEBRAE para ajudar a desembaralhar o fio desta meada. No nvel do cidado, no h especificidade temtica que se justifique. No a vigilncia sanitria, o controle ambiental ou as posturas que cria normas e exigncias de licenciamento: a Prefeitura. No nvel do cidado s existe o Governo e o mais prximo dele o Municipal. difcil explicar que, para se abrir uma fbrica de doces em compota, o interessado dever obter at seis licenas, s em nvel municipal!!

RENOVAO: UM SISTEMA MUNICIPAL Atualmente o poder de polcia municipal est fragmentado segundo disciplinas, temas e diferentes abordagens. Em conseqncia disso, a fiscalizao atividade dispersa, heterognea e eventual. J o licenciamento tornou-se burocrtico, complexo e lento, muitas vezes restrito aos interesses tributrios, injustificadamente. A criao de um sistema, em nvel local, seria a estratgia para harmonizar e integrar aes e processos, superando as paredes temticas e institucionais. Entende-se, neste caso, por sistema um todo devidamente identificado e integrado por partes que guardam atributos especficos e propriedades de conexo. As relaes entre estas partes so vitais para o funcionamento do todo. As lacunas e sobreposies que hoje existem no poder de polcia so, em parte, decorrentes da ausncia de articulao entre unidades, que nem podem ser classificadas como partes de um todo, j que atuam de modo independente, respaldadas por uma solidariedade tcnica mais forte que a dimenso local. A criao de um sistema municipal de fiscalizao e licenciamento uma alternativa mais vivel do que a unificao da fiscalizao, defendida por alguns, j que so preservadas as especificidades dos temas e os vnculos administrativos.

14

Sabe-se, contudo, que um sistema no surge de uma simples canetada ou, at mesmo, da fora de vontade poltica em implement-lo. Para que as partes funcionem harmonicamente e conectadas, o sistema precisa se auto-organizar, ou seja, que as partes criem seus prprios mecanismos, programas e regras, com base nas propriedades e relaes. No apenas isso, mas que as prprias conexes (e seus respectivos atributos e intensidades) tambm se estabeleam a partir da noo de todo. E aqui vai a crtica: estes princpios de organizao no inspiraram a criao do SUS, SISNAMA, SUSP e outros sistemas; logo, as partes, (Unio, Estados e Municpios) apesar de terem atribuies bem definidas, no se integram harmonicamente. A idia do todo precede a do sistema. Em primeiro lugar, um sistema municipal de fiscalizao e licenciamento depende da visibilidade entre as partes. necessrio que a vigilncia sanitria, controle ambiental, controle urbanstico e outras unidades detentoras do poder de polcia dialoguem entre si, buscando no a discusso dos temas, mas do processo em nvel local. Deve-se buscar o entendimento que, mesmo integradas a sistemas nacionais, as normas devem ser trabalhadas dentro de cada Prefeitura e de cada unidade administrativa. A noo de todo est agora relacionada ao governo e no ao tema. O sistema teria uma coordenao (ou gerncia), que apesar de estar vinculada aos propsitos do governo, no deve ser estranha ao prprio sistema, isto , se o sistema se auto-organiza, sua coordenao deve emergir dos prprios mecanismos que o faz funcionar. Trata-se de um processo de concepo coletiva, a partir de reunies regulares entre representantes das diversas unidades envolvidas fiscalizaes. A estratgia inicial para reunir este colegiado pode ser a discusso em torno de critrios de produtividade, plano de cargos e carreiras e de um programa de reciclagem e capacitao, por exemplo.

15

Diagrama representando o Sistema Municipal de Fiscalizao e Licenciamento. No fundo, no fundo, um sistema de posturas municipais integradas aos sistemas nacionais.

O sistema municipal vai impor tambm a reviso do macroprocesso de licenciamento, j que este desencadeia vrias aes que envolvem servidores investidos do poder de polcia: anlise do requerimento e documentao, vistorias, fiscalizao e o monitoramento. Apesar do vnculo evidente, fiscalizao e licenciamento nem sempre so funes de uma mesma unidade administrativa e, muitas vezes, no so atribuies de um mesmo cargo, porm esto vinculados e muitos dos problemas da fiscalizao tm origem no licenciamento. Nas Prefeituras existe uma tendncia a licenciar muito mais do que fiscalizar. Em primeiro lugar porque o licenciamento surge da iniciativa e necessidade do cidado em exercer uma atividade ou abrir determinado negcio e, para tanto, busca a Prefeitura. Apesar das reclamaes que originam do excesso de burocracia ou morosidade do processo, uma vez outorgada a licena, o processo finda. Como aplicar multas, interditar atividades muito mais desgastante para o Poder Pblico do que impor exigncias num processo de licenciamento ou mesmo rejeit-lo, a fiscalizao acaba no sendo exercida de modo sistemtico e rotineiro.

16

Por outro lado, a prtica em torno das taxas do poder de polcia tambm controversa. Em geral, so institudas enquanto fonte de receita e, por definio, deveriam apenas cobrir o custo de um servio prestado. Cdigos Tributrios no definem o valor da taxa de licenciamento segundo a rea do estabelecimento? Se a taxa um tributo contraprestacional, por que uma agncia bancria pagaria uma taxa de licenciamento (e talvez de renovao de licena) maior que uma ourivesaria? Repensar o macroprocesso de licenciamento a partir da criao de um sistema municipal significa repensar a complexidade das aes do poder de polcia. Neste caso, tanto o SUS como o SISNAMA tem muito a ensinar s Prefeituras, j que tanto a vigilncia sanitria quanto o controle ambiental trabalham h algum tempo diferenciando as aes conforme a complexidade do processo, potencial de risco, abrangncia e intensidade de impactos. Neste caso, a criao de um Regulamento Geral, que estabelea critrios de classificao de atividades e estabelecimentos, articulando as leis ambientais, sanitrias e de uso do solo e redefinindo o trmite do processo, segundo as vrias instncias de anlise, seria uma interessante alternativa. Esta orientao modificou profundamente os trabalhos de IBAM destinados reviso dos cdigos de posturas. A proposta apresentada em Mogi das CruzesSP e Colombo-PR, visa a criao de uma nica norma que trata de todos os estabelecimentos, de modo geral: a Lei de Licenciamento e Fiscalizao de Atividades Econmicas. Isso permitiria desenhar diferentes nveis de complexidade nos processos de licenciamento e na fiscalizao. Dependendo de sua classificao, alguns estabelecimentos podem ter sua licena condicionada s exigncias de uma, duas, trs ou mais unidades administrativas. Porm, a licena municipal tem de ser nica, preferencialmente. Trata-se de uma retomada do esprito que norteou a criao das antigas posturas: a valorizao da dimenso local na aplicao das normas de polcia. Esta diretriz no implica em negar os sistemas nacionais, mas relativiz-los geograficamente, valorizando as interaes em nvel local. Ao invs de investir no desenvolvimento do tema, investir na relao entre temas. Houve um momento em que para desenvolver o conhecimento foi preciso separar as coisas, hoje necessrio juntar tudo de novo. Mudar uma questo de posturas.

17

BIBLIOGRAFIA Ordenaes Manuelinas, 1512/13. EDUARDO, Maria Bernadete. de P. & DE MIRANDA, Isaura Cristina S. (colaboradora): Sade & Cidadania Vigilncia Sanitria. So Paulo-SP: Instituto para o Desenvolvimento da Sade - IDS. Ncleo de Assistncia MdicoHospitalar - NAMH/FSP e Banco Ita, 1998 COELHO, Maria H. da C & MAGALHES, Joaquim R.: O Poder Concelhio - Das Origens s Cortes Constituintes. Coimbra-Portugal: Centro de Estudos e Formao Autrquica, 1986. MAYR, Raphael L.: Manual do Legislador e Administrador Pblico Municipal. s.l., s.ed. 1956. COSTA, Antonio T.: Posturas Municipais e o Novo Cdigo de Processo Civil in Revista de Direito Pblico no 31. Rio de Janeiro-RJ: Editora Revista dos Tribunais, 1974. MEIRELLES, Hely L.: Direito Municipal Brasileiro. 2a Edio. So Paulo-SP: Malheiros Editores, 1966. DE CAMPOS, Andr L. V.: Posturas Municipais na Provncia Fluminense: os casos de Campos e Niteri in Revista de Administrao Municipal, no 188. Rio de Janeiro-RJ: IBAM, 1988. GARCIA, Romay C.: Melhoria da Fiscalizao Municipal de Blumenau Diagnstico Propositivo. Rio de Janeiro-RJ: IBAM / Prefeitura Municipal de Blumenau, 2002. ATLAN, Henry: As Finalidades Inconscientes in THOMPSON, William (Org.) Gaia: Uma Teoria do Conhecimento. So Paulo-SO: Gaia, 2001. MORIN, Edgar: A Cabea Bem-Feita: Repensar a Reforma / Reformar o Pensamento. Rio de Janeiro-RJ: Bertrand Brasil, 2001. Endereos WEB: http://www.saude.sc.gov.br/ http://www.cra.ba.gov.br/ http://www.ci.uc.pt/ihti/proj/manuelinas/ordemanu.htm.

18