El amparo contra el chapulineo desde la perspectiva del derecho procesal y administrativo

Lic. Luis Daro ngeles Gonzlez

Tema jurdico de alta trascendencia en los ltimos das es, por supuesto, el relativo a, primero, el hecho de que una ciudadana promovi un juicio de amparo indirecto en contra del denominado chapulineo de la Alcaldesa de Guadalupe, Nuevo Len; y, segundo, el otorgamiento de la suspensin por parte de un Tribunal en contra de la licencia en el cargo otorgada por el Ayuntamiento de dicho Municipio a la Alcaldesa, cuyo efecto prctico es, necesariamente, que la licencia deje de surtir efectos y en consecuencia la aludida se encuentre obligada a desempear ese cargo. Existen mltiples razones para considerar jurdicamente relevante el caso pero quisiera referirme particularmente a dos: a) el amparo en cuestin rompe con la idea generalizada de que el ciudadano ordinario no puede llevar a cabo accin alguna en contra del chapulineo; b) la suspensin otorgada por el Tribunal en el cual privilegia ampliamente el derecho a la tutela judicial efectiva sobre la existencia de otros posibles derechos y, de forma ms acertada an, sobre las potestades tpicamente reconocidas a la administracin pblica. Antes de referirme a ellos quiero partir de la aclaracin que lo que se reclama en el Juicio de Amparo, es, esencialmente, la licencia otorgada por parte del Ayuntamiento de Guadalupe a la Alcaldesa Ivonne lvarez, para que sta pueda dejar de ejercer por tiempo indeterminado dicho cargo. En el caso particular de Ivonne lvarez es un hecho conocido que solicit la licencia con la finalidad de contender por un nuevo cargo pblico de eleccin popular.1 Igualmente hay que considerar que la licencia o el acta de sesin del Ayuntamiento mediante la cual se autoriza aquella, carece de referencia alguna a dicha situacin de naturaleza personal para conceder la licencia a la alcaldesa. Ahora s, por qu me llaman la atencin estos dos elementos vinculados al famoso juicio de amparo? A.- Creo que la tramitacin del juicio de amparo en contra de la licencia otorgada a la Alcaldesa de Guadalupe rompe con la idea generalizada de que los ciudadanos no pueden hacer nada para evitar esas conductas que, en principio, no nos parecen adecuadas independientemente de si son legales o no. A.1.- El primer gran obstculo que da lugar a esta idea generalizada lo constituye el hecho de que a esos brincos constantes entre puestos, incumpliendo con cargos previamente adquiridos, se dan en el marco del derecho electoral, respecto el cual,
1 Esto, valga decir, es lo que popularmente se conoce como chapulineo, puesto que se separa provisionalmente de un cargo sin concluir ste, al tiempo que se aspira a conseguir un cargo nuevo.

tradicionalmente, los ciudadanos no podan impugnar libremente las actuaciones de los candidatos electorales. Es decir, las impugnaciones electorales se dan para los sujetos del derecho electoral, dentro de los cuales sorpresa!, el ciudadano no es un sujeto de gran relevancia en lo que respecta a control jurisdiccional. Bueno: pasemos al juicio de amparo! se podra pensar. El problema es que el juicio de amparo es improcedente en contra de actos relativos a la materia electoral. Finalmente, aun librando el obstculo de la materia electoral y la improcedencia del amparo, quedaba un problema consistente en la imposibilidad de acreditar que la licencia solicitada por el servidor pblico afectaba un derecho subjetivo del gobernado, entendido como la relacin facultad-obligacin, frente al funcionario que abandona el cargo. Es decir, se carece, de conformidad a la doctrina y jurisprudencia clsica, de inters jurdico para promover el juicio de amparo. Qu cambi? A.2.- Por una parte se modific la Constitucin el ao pasado, cambiando el requisito de procedencia del amparo, a efecto de que, adicionalmente de aquellos juicios promovidos para la tutela de un inters jurdico, sea procedente cuando se promueve con la pretensin de salvaguardar intereses legtimos del promovente. Cmo entender stos?, como la especial situacin que una persona guarda frente al ordenamiento. El ejemplo se observa ms fcilmente: Si existe una norma que dice que los vecinos de la colonia X recibirn el servicio pblico de limpia, aun cuando la norma carece de la estructura tpica del derecho subjetivo (Facultad-Obligacin) se acepta que los vecinos de la colonia X, guardan una especial situacin frente a la norma que el que tendra los vecinos de la Colonia A. De esta forma lo que se alega en el juicio de amparo es que la Constitucin y diversos derechos contenidos en varios Instrumentos Internacionales establecen el derecho de los gobernados a que los servidores pblicos cumplan con su encargo. La frmula en el caso sera as: Las personas que habitan en el Municipio de Guadalupe tienen derecho a que se alcalde sea Ivonne lvarez. Esto implica que una persona domiciliada en Guadalupe puede promover el juicio de amparo con la intencin de que su Alcaldesa cumpla con su encargo, alegando esa especial situacin jurdica frente al ordenamiento, mientras que al mismo tiempo implica que una persona domiciliada en Monterrey carecera de inters para solicitar el juicio de amparo en contra de la licencia otorgada a la Alcaldesa de Guadalupe. A3.- Respecto al otro problema, el de las cuestiones electorales, cabe sealar que uno de los detalles que merecen un (fuerte) aplauso para la quejosa y los abogados involucrados, lo constituye el de haber llevado a cabo una demanda pulcramente encaminada a combatir actos vinculados nica y exclusivamente al derecho administrativo, es decir, desvinculados de cualquier consideracin poltico-electoral. La bondad de dicha estructuracin es doble: en primer lugar se salva el problema indicado respecto a la improcedencia del amparo que pretende controvertir cuestiones electorales, pues se limita a la impugnacin directa y concreta de un acto administrativo (licencia emitida por una autoridad administrativa [Ayuntamiento]); en segundo lugar, permite optimizar y proyectar la procedencia del juicio de amparo en casos anlogos a los chapulineos, cmo?

Imaginemos que dentro de los tres meses de instalado el Ayuntamiento recin electo, se otorga una licencia por tiempo indefinido al Alcalde electo, de forma tal que se cuenta con un Regidor encargado de despacho durante el trienio de que se trate y nos van a decir que no podemos hacer nada como ciudadanos contra ese evidente fraude a la democracia? En verdad se ha abierto la caja de pandora: si te eligieron, ests vinculado al cargo,2 esto es lo que yo considero admirable de la demanda promovida. Claro, combatir el chapulineo es muy relevante. Pero la trascendencia va mucho ms all de este efecto aislado. As las cosas, y como indiqu al principio, este amparo es relevante por el slo hecho de su admisin y trmite. De aqu a la resolucin sobre el fondo del asunto falta camino por andar y otro tipo de complicaciones (por ejemplo s en efecto el acto [licencia] causa un dao susceptible de tutela va amparo). Pero el reconocimiento de que el juicio de amparo puede servir para que el ciudadano ordinario manifieste su oposicin a estas situaciones es ya en s mismo un gran avance. Aqu cabra, tambin, reconocer al Juez Tercero de Distrito en Materia Administrativa del Cuarto Circuito por aceptar que no haba razones notorias y manifiestas de improcedencia del juicio por lo corresponda dar trmite al juicio. B.- En lo que respecta a la suspensin otorgada por el Tercer Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, dentro del recurso de queja identificado con el nmero 24/2012, es trascendente en tanto que en verdad privilegia el derecho a la tutela judicial efectiva sobre la existencia de otros posibles derechos y, de forma ms acertada an, sobre las potestades tpicamente reconocidas a la administracin pblica. Veamos lo correspondiente a que el Tribunal privilegia el derecho a la tutela judicial efectiva sobre la existencia de otros posibles derechos. B.1.- En este sentido cabe sealar que la tendencia actual de interpretacin de las medidas cautelares (o suspensin), es a considerarlas como parte integral del derecho a la tutela judicial efectiva.3 Es decir: si no existe tutela cautelar de los derechos a travs de la suspensin o cualquier otra medida que tienda efectivamente a proteger el derecho que se pretende salvaguardar en juicio, se corre el riesgo de que el derecho se vea afectado de forma irreparable y, con ello, se niega el acceso a la justicia. En el caso mexicano no siempre ha sido entendido as el derecho a la tutela judicial efectiva puesto que se suele considerar que el mismo abarca: a.- Justicia pronta, como la obligacin de impartirla en los trminos y plazos establecidos en ley; b.- Justicia completa,

2 Habr otro tipo de consideraciones como el hecho de que nadie puede ser obligado a trabajar en algo que no desea. En este caso, y a reserva de un anlisis ms detallado, parece ser que lo procedente es que se renuncie al cargo y no que se solicite una licencia indefinida. 3 Vase: GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms-Ramn, Ob Cit., Tomo I, pgs. 525, 528, 536. En el mismo sentido GARCA DE ENTERRA, Eduardo. La Justicia Administrativa en el Cambio de Siglo. 1 ed., en la editorial, Mxico, Ed. FUNDAp, 2003. Pg. 75. CASSAGNE, Juan Carlos. El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa. 1 ed., Argentina, Ed. Marcial Pons, 2009. Pg. 96.

que el asunto se resuelva atendiendo a la totalidad de lo pretendido; c.- Justicia imparcial; y d.- Justicia gratuita.4 Sin embargo, la jurisprudencia ha sido reiterativa en considerar que el objeto principal de la medida cautelar es lograr que una vez dictada la sentencia del proceso principal, pueda ser cumplida. sta concepcin teleolgica de la suspensin coincide esencialmente con la nocin de la medida cautelar como parte de la tutela judicial efectiva,5 de lo que podemos sealar que en Mxico existe una aceptacin de que la suspensin en el juicio de amparo forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva (o al menos que su funcionalidad se vincula al hecho de permitir la proteccin judicial). Pues bueno, la resolucin del Tribunal Colegiado antes indicado, ubica a ste, en mi consideracin, en la aceptacin de las posturas ms vanguardistas y acordes a la concepcin de los derechos humanos y el acceso a la justicia toda vez que al momento de resolver la suspensin se indica claramente: resulta que, de no suspenderse los efectos de la misma (licencia), podra causarse un dao de difcil reparacin al inters legtimo de la quejosa, pues las circunstancias fcticas jurdicas del caso podran variar con el tiempo, o incluso desaparecer la materia de la Litis, esto, sin dejar de apreciar que el inters particular de la tercera perjudicada se subordina al inters general.6 Y, ms adelante, se indica: al estimarse a la misma (la suspensin de los efectos de la licencia), como una medida pertinente para la subsistencia de la materia del amparo,7esto es que el Tribunal reconoce como necesario el otorgamiento de la suspensin porque de no otorgarse la misma, puede suceder que el derecho alegado por la quejosa se vea afectado irreparablemente. B.2.- Por otra parte, aunque no se refleja expresamente en la resolucin, tambin el Tribunal hace evidente el predominio, en trminos de suspensin del acto reclamado, de la tutela judicial efectiva sobre las prerrogativas clsicas reconocidas a la administracin. Qu prerrogativas?, esencialmente se acepta que el acto administrativo goza de una presuncin de legalidad, y en consecuencia de ejecutividad inmediata, lo que se utiliza en una gran diversidad de casos como argumento para negar el otorgamiento de medidas cautelares contra el acto administrativo.

Tesis 2./J. 192/2007. Visible en nmero de registro IUS 171257, 9 poca, 2 Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, XXVI, Octubre de 2007, de Rubro: Acceso a la imparticin de justicia. El artculo 17 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece diversos principios que integran la garanta individual relativa, a cuya observancia estn obligadas las autoridades que realizan actos materialmente jurisdiccionales. 5 Como se puede observar, en el derecho comparado, el reconocimiento que hace el Tribunal Constitucional Espaol en Sentencia aprobada en 17 de diciembre de 1992, con nmero de referencia 238/1992 y nmero de registro 1.445/1987. Vista en: http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/doc.php?coleccion=tc&id=SENTENCIA-1992-0238 en fecha 17 de diciembre de 2010. 6 Foja 22 de la versin pblica de la resolucin emitida por el Tercer Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa del Cuarto Circuito dentro del recurso de queja 24/2012. La cursiva entre parntesis es nuestra. 7 Ibdem, pg. 22. La cursiva entre parntesis es nuestra.
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Es claro que la ejecutividad del acto administrativo es una necesidad de la efectividad de la administracin pblica.8 Sin embargo dicha caracterstica no se justifica en la mera emisin del acto administrativo, sino en que al acto le preceda un procedimiento administrativo. Es decir, el derecho de defensa y debido proceso ante la autoridad administrativa de forma previa al acto es lo que permite permear con la presuncin de legalidad al acto administrativo y la que legitima finalmente la inmediata ejecucin del acto administrativo. Es la presuncin de legalidad (y sus consecuencias), absoluta?, la respuesta obviamente es negativa. En este sentido una excelente formulacin del dilema del predominio entre presuncin de legalidad y el rompimiento de sta (o en su caso, de la suspensin de aqulla), es la siguiente: El acto administrativo se presume legtimo en la medida en que emana de una autoridad que lo es igualmente. Por tanto, cuando el propio aspecto externo del acto desmienta su procedencia de una autoridad legtima desaparece el soporte mismo de la presuncin legal. As ocurre cuando tal autoridad es manifiestamente incompetente o cuando demuestra serlo al ordenar conductas imposibles o delictivas o al adoptar sus decisiones con total y absoluto olvido de los procedimientos legales.9 La relevancia de esto?, la quejosa argument, entre diversas consideraciones, que las normas aplicables para emitir el acto no indican el procedimiento que se debe llevar a cabo para otorgar una licencia en el cargo de la Alcaldesa. Igualmente no se indican las causas por las cuales puede otorgarse la misma. Ahora s: sin procedimiento y sin fundamento legal,10 existen razones para mantener la eficacia de la licencia? Todo parece indicar, bajo el nivel de anlisis de inmediatez que requiere el pronunciamiento sobre la suspensin, que no existen razones vlidas oponibles al otorgamiento de la suspensin de la licencia temporal para no ejercer el cargo que el Ayuntamiento de Guadalupe, Nuevo Len, otorg a la Alcaldesa. Es por estas razones que, considero, tambin merece un amplio reconocimiento la resolucin emitida por los integrantes del Tercer Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa del Cuarto Circuito. El otorgamiento de la suspensin coloca en verdad a este Tribunal dentro de los estndares en que un verdadero rgano encargado de velar por los derechos humanos se debe encontrar. Lo que ha hecho es el reconocimiento, nada sencillo, de que sin esa suspensin, es probable que el acto reclamado se consume irreparablemente y la quejosa, en consecuencia, no pueda ser escuchada en justicia en su reclamo. Nuevamente: un reconocimiento fuerte a esa resolucin.

8 La doctrina acepta, con sus respectivas crticas, lo anterior. Puede verse entre otros: GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms-Ramn. Ob Cit., Tomo I., pg. 516; GONZLEZ PREZ, Jess. Ob Cit., pgs. 7 y 8; PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. 1 ed., Espaa, Ed. Ariel, 2003. Pg. 603. 9 GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de Derecho Administrativo. 13 ed., Espaa, Ed. Thomson-Civitas, 2006, Tomo I., pg. 584. 10 Lo que se puede observar sin prejuzgar el fondo del asunto, puesto que basta observar de primera mano las normas aplicables para considerar que, en principio, no se regula lo anterior.