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Sin mecanismos de control y fiscalizacin se vive en la ley de la selva, donde cada individuo maximiza su bienestar sin respeto de la legalidad

vigente y donde la corrupcin es la forma natural de vivir. Claudio Orrego Larran


Acercamiento al fenmeno de la corrupcin administrativa Un tema muy socorrido actualmente en nuestra realidad, y que sin embargo ha tenido poco o casi nulo tratamiento terico, lo constituye el fenmeno de la corrupcin1. Por la importancia que tiene, y por la escasa referencia bibliogrfica en nuestro contexto2la traemos a colacin, pero a travs de un estudio eminentemente terico y basado en reseas extranjeras, teniendo en cuenta que este fenmeno no es nico ni mucho menos consustancial a nuestro sistema. Etimolgicamente, el trmino corrupcin tiene varias races: la palabra griega para designar este fenmeno es ftarma. Aristteles alude a l en dos de sus obras: en el tratado De la generacin y de la corrupcin y en La Poltica cuando apunta que la tirana, la oligarqua y la demagogia eran formas corruptas de los gobiernos monrquico, aristocrtico y republicano respectivamente. Corruptio, corruptione, es el vocablo latino que emana del verbo corrumpere, que en una de sus acepciones implica rompimiento3. En la Roma ciceroniana4 se constitua como relajamiento en las costumbres y ya en aquel tiempo se manifestaba en acciones como el soborno. De esta forma llega al ingls, corruption; al alemn, Korruption; al italiano corruzione y al espaol en la voz corrupcin, a la que la Academia de la Lengua en su acepcin cuarta define como la prctica consistente en la utilizacin de las funciones y medios de las instituciones pblicas5 en provecho, econmico o de otra ndole, de sus gestores. Segn el Elemr Hankiss,6 constituye el acto a travs del cual la persona responsable de un sistema socialmente establecido de reparticin de los bienes y prestacin de los servicios lo viola en favor de alguien, por lo cual recibe del que se beneficia alguna gratificacin o por lo menos la espera.

Varios autores7 coinciden al decir que constituye toda accin humana que viola las normas legales y los principios de la tica. Definicin esta que a pesar de traer implcito (ver trmino en latn) dos puntos neurlgicos en cualquier proyecto social: la legalidad y la tica, resulta muy general pues no especfica las posiciones que puede adoptar el sujeto en estos casos. Una de las definiciones ms completas es la de Joseph S. Nye8. quien la define como "aquella conducta que se desva de los deberes normales de un cargo pblico por consideraciones privadas (familia, amistad), pecuniarias o de status; o aquella que viola normas restrictivas de cierto tipo de influencias en beneficio privado". El propio autor reconoce que esta definicin no comprende aquellas situaciones en que el objetivo del abuso del funcionario no es el beneficio personal o familiar, sino ms bien el del partido poltico, grupo tnico, etc.; pero a los efectos de nuestro estudio tal aseveracin no es til. Relevante en su definicin resulta el hecho de condicionar la corrupcin a la existencia de un funcionario(a) que acte en el ejercicio de una funcin pblica, es decir, de un funcionario pblico, sin perjuicio de la eventual responsabilidad de un agente del sector privado9 (corrupcin activa), que tambin deber ser sancionada. En este sentido hay autores10 que enmarcan esta situacin en la denominada corrupcin administrativa a la que aludiremos ms adelante, por constituir parte del objeto de nuestras reflexiones.

El

autor de Corrupcin y Modernizacin del Estado11 utiliza una definicin operacional de

corrupcin, entendiendo como tal "toda accin u omisin de funcionario pblico en la que ste se desve de los deberes normales de su cargo con el objeto de obtener gratificaciones de ndole privado (familia, amistad) o beneficios polticos, pecuniarios o de status, as como cualquier utilizacin en beneficio personal o poltico de informacin, influencias u oportunidades surgidas en razn de su cargo.

Gardenia12, utiliza tres tipos de definiciones distintas: la acadmica, la legal y la de opinin pblica. Solo hemos tomado en consideracin la segunda por resultar ms afn con nuestro estudio. Legal: consiste simplemente en que si un acto est prohibido por ley, entonces su comisin constituye corrupcin. Contrariamente, si dicho acto no se encuentra prohibido, entonces es legtimo y no corrupto.

Coincidimos con Orrego Larran en Corrupcin y Modernizacin del Estado cuando aprecia el sentido positivista de esta definicin que la ha hecho merecedora no en vano de severas crticas en este terreno. La razn fundamental segn apunta este autor radica en que ()lleva consigo el riesgo de darle valor normativo a cualquier standard de conducta por el slo hecho de estar contenido o no en un cuerpo jurdico determinado. Lo cual implica sustentar el criterio de que toda conducta autorizada (o no prohibida) por una norma jurdica es, por ese slo hecho, tica13. Lo ideal sera que se previera en todo caso por la mens legislatoris, no obstante es un hecho que el Derecho en ocasiones resulta insuficiente para contener o para prever la dinmica de una sociedad. Cartier-Bresson(1996, citado en Garca y otros, 1999)14 al igual que Klitgaard15, define la corrupcin con la frmula: Corrupcin = Monopolio + discrecionalidad - transparencia. Segn esta concepcin hay corrupcin, cuando alguien tiene un poder monoplico sobre un bien o sobre un servicio, posee la discrecionalidad de decidir quin lo va a recibir o no y en qu medida, y falta transparencia, entendido esto como la falta de controles sobre las acciones del sujeto en su funcin. Existe incluso un modelo explicativo que permite a juicio de algunos autores 16un mejor entendimiento de este fenmeno; tal es el caso de teora de la agencia, que como veremos tiene

puntos de convergencia con la teora de Klitgaard, pues ambas se fundamentan en una posicin subjetiva. Esta ltima demuestra que la corrupcin puede ser entendida como una estructura triangular donde el Principal coloca las reglas e incentivos que el Agente seguir, y donde el Agente provee los servicios al Cliente a cambio de un pago. El cliente por su parte provee de informacin al Principal17.

Transparencia Internacional18(Internacional Transparency) la define tomando en consideracin al sujeto de la corrupcin y entiende como corrupto el comportamiento desviado de aquel que ocupa un papel en la estructura estatal." Ntese que la mayora de los autores aunque no lo hagan de forma explcita, parten para definir este fenmeno, de los agentes de la corrupcin, y por lo general casi todos utilizan la clsica metfora de Klitgaard del tringulo de hierro de la corrupcin, que en realidad es un proceso en el que intervienen tres agentes: el directivo o jefe, el funcionario y el usuario. A pesar de ello, otro sector de la doctrina enfatiza en las conductas que implican abuso del poder, tica permisiva y debilidad institucional pues a estos tres vrtices van a parar las causas de los casos de corrupcin. Analizados los criterios anteriores, decidimos adoptar la siguiente definicin de corrupcin: Actuar, por parte de dirigentes y funcionarios del Estado, dentro de la esfera de la

administracin, caracterizado por la utilizacin de bienes y servicios destinados a la satisfaccin de necesidades sociales, con fines personales y nimo de lucro, u otro inters ajeno al destino verdadero de los mismos, violando lo legalmente establecido y que tiene como instrumentos fundamentales el engao, el soborno y el desorden administrativo. CAUSAS/ FACTORES: Resulta factible y a veces indispensable analizar la gnesis de cualquier fenmeno social pues sobre ello se fundamentan las estrategias en todos los rdenes para su erradicacin o al menos, para no

resultar tan quijotescos, su atenuacin. Sobretodo si trata de un germen tan devastador como la corrupcin, fenmeno multicausal, capaz de fermentar toda la infraestructura econmica, poltica y social en cualquier sociedad. Coincidimos con Ballinas19 cuando expresa que: () la corrupcin ahoga las economas

nacionales pues distorsiona completamente el proceso de decisin poltica y afecta los proyectos de inversin para el desarrollo de un pas, incrementando la inversin del gobierno que no se ve reflejada en la produccin o en la infraestructura por el desvo de recursos, por lo que se termina adquiriendo bienes ms costosos y/o de menor calidad. Afecta adems aspectos y valores bsicos de la sociedad, pone en entredicho la credibilidad de las instituciones fundamentales de un Estado as como su capacidad de acceder al desarrollo. Constituye por tanto un sntoma del funcionamiento deficiente de las estructuras gubernamentales (). En tal sentido varios autores han denunciado en sus escritos sobre el tema varias de las posibles causas de corrupcin, de acuerdo con las peculiaridades de cada contexto. Elemr Hankiss seala dos factores fundamentales en la aparicin del fenmeno de la corrupcin: 1. La escasez de bienes y dficit de los servicios 2. Organizacin de la distribucin de los bienes a travs de la designacin de una autoridad distribuidora. Transparencia Internacional realiza una distincin entre causas formales, culturales y materiales que a continuacin brindamos grosso modo: 1. Causas formales: -La falta de una clara delimitacin entre lo pblico y lo privado; -La existencia de un ordenamiento jurdico inadecuado a la realidad nacional y;

-La inoperancia prctica de las instituciones pblicas, o lo que es lo mismo, debido a los errores institucionales de la Administracin Pblica. 2. Causas culturales. El concepto de cultura que se maneja en estos casos hace referencia a la cultura poltica de un pas, es decir, "al conjunto de actitudes, normas y creencias compartidas por los ciudadanos y que tienen como objeto un fenmeno poltico [en este caso la corrupcin"20. Las condiciones culturales permiten as delimitar la extensin de las prcticas corruptas, la probabilidad que se produzcan y el grado de tolerancia social con que pueden contar. -La existencia de una amplia tolerancia social hacia el goce de privilegios privados; permite que prevalezca una moralidad del lucro privado sobre la moralidad cvica. -La existencia de una cultura de la ilegalidad generalizada o reducida a grupos sociales que saben que "la ley no cuenta para ellos" fomenta la corrupcin y la tolerancia social hacia ella. 3. Causas materiales. Son aquellas situaciones concretas que dan lugar a prcticas corruptas debido a las distintas brechas existentes entre el orden jurdico y el orden social vigente. -La brecha existente entre los recursos de la administracin pblica y la dinmica social. Ej: Un funcionario del Ministerio de la Vivienda recibe dinero de una organizacin para orientar ciertos recursos exclusivamente hacia ella. -La brecha existente entre la impunidad real y la responsabilidad formal de los funcionarios pblicos. Ej.: Un deficiente sistema de control pblico permite que las medicinas asignadas a un hospital, se vendan fuera de este.

El Dr. Ral Salamanca Londoo, en su ponencia Estrategias frente a la Corrupcin, nos comenta una serie de modelos explicativos, o lo que es igual, nos ofrece un conjunto de causales del fenmeno de la corrupcin.

Desde el punto de vista del psicoanlisis, la motivacin interna de aquellos que intervienen en actos de corrupcin responde a la necesidad potenciada de todos los humanos de poseer y controlar cada vez ms.21

Sociolgicamente hablando la corrupcin se considera una consecuencia de la incapacidad de la sociedad de brindar al individuo seguridad econmica, educacin adecuada, sistemas de salud competentes y oportunidades justas de desarrollo personal.

De acuerdo a muchos entendidos del tema, el origen de la corrupcin administrativa debe buscarse en la ineficacia del aparato estatal, a travs de la inagotable y poco entendida telaraa de trmites y procedimientos burocrticos que le quitan la agilidad y transparencia de las actuaciones pblicas; a la ignorancia ciudadana respecto de la actuacin de las entidades pblicas y de las normas y mecanismos de regulacin; a la poca participacin ciudadana en los mecanismos de control de las actuaciones de las entidades estatales y de los servicios pblicos; y al gran poder de decisin que descansa en cabeza de algunos funcionarios para quienes los controles y seguimiento de sus funciones y decisiones es inexistente. 22

Econmicamente hablando, el proceso de corrupcin se explica por una tendencia a la consecucin del dinero fcil y rpido, motivado por una sociedad que nos invita a consumir, y donde solo es posible hacerlo si se tienen los bienes y recursos suficientes. Los sujetos que se enfrentan a la posibilidad de violar las leyes hacen un rpido clculo de costo- beneficio, y la corrupcin prevalecer siempre que sea lo ms rentable.

Otro grupo de autores colocan entre los factores generadores de corrupcin los bajos ingresos que reciben los agentes pblicos, junto a la ausencia de supervisin y el incremento de la burocracia gubernamental, trmino que se utiliza peyorativamente para denotar la prdida de tiempo, ineficacia y papeleo.

No podemos dejar de mencionar como causa o factor propiciador de la corrupcin la promulgacin de leyes defectuosas, omisas en temas esenciales, que contienen en muchos casos contradicciones con otras normas del ordenamiento jurdico, que establecen procedimientos engorrosos y reservan gran poder discrecional en su aplicacin a las eventuales autoridades competentes.

La lista de generadores de corrupcin se podra extender ad- infinitum, pero para concluir podemos decir que en la actualidad, la cultura de lo fcil, los bajos salarios, las malas condiciones en que trabajan empleados pblicos, la falta de vocacin de servicios, las grandes desigualdades econmicas y sociales, el clientelismo, nepotismo y la impunidad hacen de la administracin pblica un suelo frtil para la corrupcin; y lo peor de todo, ha sido normalizar tales prcticas.

No obstante nos resulta sumamente curioso y por eso lo traemos a colacin, un grupo de criterios tomados de personas que incurren en este tipo de actos ya sea por complicidad o por indiferentismo tico con el propsito de atenuar su culpabilidad:

(...)1) La universalidad. Se dice que en todo lugar y tiempo ha habido funcionarios pblicos corruptos. Pero sta no es una evidencia, sino una hiptesis apoyada en determinadas ancdotas, incluso de pocas remotas. La generalizacin no slo es lgicamente incorrecta, sino que es falsa porque ha habido administraciones honestas y multitud de funcionarios incorruptibles. 2) La corrupcin no es solitaria. Efectivamente, cuando un funcionario vende servicios en propio beneficio, hay alguien que paga por ello y que asume una cierta corresponsabilidad en el delito. Este

hecho lo esgrimen como atenuante los permisivos con la corrupcin. Sin embargo, la mayor parte de los delitos requieren un agente y una vctima, as la injuria, el robo, la violacin o el asesinato. Dichos delitos no se atenan porque la vctima no haya llegado hasta el infinito en su comportamiento para prevenirlos o resistirlos. Bastante tienen con ser vctimas. Disminuira la malignidad de un asesinato porque el muerto no iba armado o no dominaba las artes marciales? 3) Retribucin complementaria. Si el salario de un funcionario es insuficiente le cabe demandar aumento de suelo u optar por otro empleo. En algunos pases tambin pueden presionar con la huelga. Si se aceptara la nocin subjetiva de insuficiencia se legalizara el hurto en todo asalariado pues los recursos econmicos son siempre limitados. 4) El crecimiento estatal. Puesto que el Estado ha incrementado el mbito de su actuacin y ha asumido la gestin de porcentajes elevadsimos del producto nacional -en Suecia lleg al 75 por 100se dice que aumentan las posibilidades de malversar y, por tanto, disminuye la culpabilidad. Tambin este tpico pseudolegitimador de los corruptos es insostenible. 5) Agilizacin burocrtica. Remunerar clandestinamente al funcionario con un complemento extraoficial asegura un trabajo ms rpido y eficaz, dicen los defensores de la corrupcin. Este supuesto hay que analizarlo en dos hiptesis, segn que el servicio prestado sea legal o ilegal. 6) La causa est en la sociedad. Se dice que una sociedad corrupta necesariamente produce una administracin de anloga condicin tica y jurdica; el funcionario corrupto sera un reflejo casi obligado del disipado ciudadano medio. Seran todos los que corromperan a la minora burocrtica estatal. Sera una etnocorrupcin, un racismo fatalista y negativo: esa nacin no da ms de s. Exculpacin inadmisible. 7) Hay que tolerar alguna cantidad de mal. Este postulado permisivo slo es verdad cuando sea imposible suprimer el mal o cuando ello entrae males mayores. Pero no es este el caso de la corrupcin administrativa, como lo demuestran todos los funcionarios honestos que en el mundo han sido. No hay peor excusa que dar por imposible lo que no se quiere hacer; ste sera el caso de los

gobernantes que hacen odos de mercader a la corrupcin que contemplan, los que conviven pacficamente con ella y, tcitamente, contribuyen a que contine y, quizs crezca (...)23

TIPOS DE CORRUPCION

Existen mltiples clasificaciones de la corrupcin atendiendo a distintos criterios de diferenciacin que resulta casi imposible abarcar en una obra como esta.

Al decir del hngaro la corrupcin se manifiesta en tres direcciones fundamentales: Prctica en cuyo marco de manera abierta u oculta los funcionarios mismos inician la corrupcin, percibiendo sistemticamente tributo de las personas que acuden a ellos en asuntos oficiales en todos los dominios de la vida24. Comercial: Se presenta cuando los que inician la corrupcin son los hombres de negocios, los empresarios, comprando a los funcionarios o a las autoridades polticas a fin de asegurarse condiciones de accin extraordinariamente ventajosas. La corrupcin comercial clsica se desarroll en la Amrica del siglo XIX con los escndalos ligados a la especulacin con parcelas para edificacin, la construccin del ferrocarril, las concesiones para la minera y la tala de rboles, la ingeniera urbana y los dominios ilegales de actividad (el contrabando de bebidas alcohlicas, la prostitucin, los juegos de azar). Amrica constitua el escenario ideal para este tipo de acciones, entre otras causas por lo que representaba para al viejo continente. Poltica: se materializa en la compra de los resultados electorales, o sea, la compra de las personas influyentes con ttulos, contratos ventajosos, puestos pblicos o militares.

La tipologa ofrecida por Polanyi25 se basa en una distincin entre: Economas sociales (social economies): basada en las relaciones sociales, donde la circulacin de los bienes es regulada por el principio de la reciprocidad, y en la que no tiene cabida la prctica de la corrupcin. Economas polticas (political economies): definida por las relaciones polticas, el intercambio de bienes es regulado por un mecanismo de redistribucin y en la clara mayora de tales sistemas econmicos existen todas las condiciones para el surgimiento de la corrupcin. Economas de mercado (market economies): tericamente estara libre de la corrupcin, porque en ella el intercambio de bienes es regulado exclusivamente por mecanismos de mercado. Pero tal tipo no existe en forma pura. En las formaciones estatales histricas concretas esta forma siempre estuvo unida a la forma redistributiva, dando al trate con lo que pudiera denominarse economa mixta, que para este autor constituye un criadero de corrupcin por lo menos tan bueno como la economa redistributiva pura. La diferencia estriba slo en que la forma mixta favorece ms bien a la corrupcin funcionarial de las autoridades, mientras que la economa poltica o tambin llamada redistributiva pura crea amplias posibilidades de florecimiento de la corrupcin comercial y poltica.

Algunos autores, por ejemplo, Klaveren26, suponen la existencia de un escaln ltimo, o por lo menos superior, del desarrollo histrico: de una economa basada en la representatividad popular pura, en la cual la conciencia social y el control social sern tan fuertes, que la corrupcin se har completamente imposible, tal como era imposible en la etapa primitiva del desarrollo social. Ntese que esta clasificacin est muy relacionada con la anterior, aun cuando la primera acentu la actuacin del sujeto (llmese funcionarios, empresarios o personas con influencias en el poder), y la segunda resalte el mecanismo de intercambio de bienes en los diferentes tipos de economas, pues de cualquier manera una depende de la otra, y viceversa. Heindenheimer27 presenta 4 tipos de corrupcin:

Blanca: los miembros de la comunidad no reconocen un acto dado como una prctica de corrupcin, o sea, los actos corruptos son aceptados ampliamente por las personas en el mbito que se trate. Gris: la evaluacin en el interior de la comunidad no es uniforme; hay quienes consideran una prctica dada como corrupta; otros, todava no. Negra: la comunidad considera inequvocamente un determinado acto como corrupto y en tal sentido lo tipifica e.j: el soborno y la extorsin.

Existe una clasificacin que parte del hecho de que los actos de corrupcin se cometan de acuerdo o en contra de la ley, es decir, se basa en un juicio de legalidad de los mismos: 1. Cuando los actos corruptos se cometen "d acuerdo con las reglas". En este caso, un

funcionario est recibiendo un beneficio de parte de un particular por llevar a cabo algo que debe hacer, segn lo dispone la ley. 2. Cuando los actos se desarrollan "en contra de las reglas. En este caso, se cometen actos de corrupcin para obtener servicios que el funcionario tiene prohibido proporcionar.

Resulta interesante el hecho de que autores como Robert Klitgaard, que define corrupcin partiendo de la desnaturalizacin de una funcin pblica en beneficio privado, independientemente de su permanencia en el tiempo, establezca un criterio clasificatorio a partir de esto ltimo, presentando dos tipos fundamentalmente: 1. Corrupcin ordinaria o individual: como aquella que se presenta en forma espordica en un pas o en una instancia determinada de forma secreta. No existiendo tolerancia social ni gubernamental para tal tipo de actos, persiguindose enrgicamente cualquier falta de probidad.

2. Sistmica28: cuando degrada las instituciones, destruye incentivos y redistribuye el poder y la riqueza a los que no se la merecen de forma permanente. En estos casos la irregularidad y la ilegalidad son la regla, por lo que requiere de un suficiente grado de tolerancia(complicidad) gubernamental y/o social. Este tipo de corrupcin ha llevado a expertos29 en el tema ha hablar de cleptocracia o gobierno de ladrones. Otra clasificacin es la que distingue la corrupcin pblica de la privada30 a partir de la naturaleza de quien propicia el acto corrupto31 y la corrupcin administrativa de la poltica.

Pblica: La corrupcin es por esencia de naturaleza pblica. Es decir, slo puede ser cometida por un funcionario pblico32 en ejercicio de sus funciones. Por tanto se define como aquella cometida por funcionarios pblicos en beneficio particular.

Privada: Aquella

que se produce entre particulares , sin relacin alguna con el

sector pblico. Se circunscribe entre agentes del sector privado en perjuicio de s mismos.

Administrativa: Aquella que involucra directamente a un funcionario de la administracin pblica, en beneficio personal o de terceros (incluidos familiares y amigos)

Poltica: aquella donde el beneficiario es principalmente el partido poltico o el individuo, pero en cuanto miembro de un partido poltico.

FORMAS QUE ADOPTA Cada una de las tipologas presentadas tiene expresiones diversas en la conducta humana33, algunas de las cuales son consideradas como figuras delictivas pertenecientes al rubro de los delitos contra la administracin pblica o contra la funcin pblica, en el Derecho Penal Comparado.

Soborno O Cohecho: Es l ms comn de los delitos contra la Administracin Pblica. Se comete normalmente cuando un funcionario pblico recibe directamente o a travs de un intermediario, para si o para otros, dadiva o cualquier otro beneficio con el objetivo de realizar u omitir un acto relativo a sus funciones. La exaccin. Se configura cuando el funcionario pblico, dgase, agente fiscal, abusando de su cargo exige el pago u ordene el cobro de derechos o cantidades a sabiendas de que no son debidas o que exceden lo que realmente se debe. La concusin: Es una especie de extorsin hecha por el funcionario pblico en relacin con el ejercicio deshonesto de sus funciones, que consiste en exigir valindose del temor que se deriva del poder representado por su autoridad. Trafico de influencia: acto por el cual una persona ofrece sus influencias y lesiona la funcin pblica, para la obtencin de algn beneficio. La malversacin34: acto por el que un funcionario de la Administracin Pblica, que se encuentra al cuidado de bienes o caudales pblicos, los desva hacia objetivos distintos a los que estn destinados, apropindose de ellos o consintiendo en que otro(s) lo hagan. El abuso de poder: Este consiste en utilizar la fuerza inherente a su cargo de modo arbitrario o manifiestamente contrario a las leyes con el objetivo de perjudicar a alguna persona u obtener un beneficio contrario a la ley. El Peculado: Contiene el significado de todas las conductas descritas precedentemente. El sujeto que ilegalmente se enriquece o enriquece a otros en perjuicio del Estado. El uso en provecho propio de bienes pblicos, la retencin de bienes ajenos que por error han cado en manos de empleados oficiales, el uso de materiales y equipos en labores diferentes al objeto de su compra, las perdidas de bienes estatales, todos son actos que renen los elementos constitutivos del peculado.

Coincidimos con el catedrtico e iusprivatista espaol Luis Dez Picazo cuando expresa que. estas conductas delictivas suscitan un problema jurdico y poltico con caractersticas propias: los gobernantes disfrutan de una capacidad de informacin e influencia, que les permite cometer fcilmente dichos delitos, as como evitar su investigacin y persecucin ( ...)la gravedad de esta situacin radica en que "... la criminalidad gubernativa tiende a difuminar la ecuacin entre Estado y legalidad y, por consiguiente, tiende a deslegitimar el Estado ante los ciudadanos. IMPACTOS Segn el artculo Corrupcin Administrativa35, el impacto de la corrupcin puede verse desde tres puntos de vista: econmico, poltico y social.

Desde un punto de vista econmico, la corrupcin aumenta los costos de los bienes y servicios 36; incrementa la deuda de un pas; conduce al relajamiento de las normas de modo que se adquieren bienes que no cumplen las normas establecidas o la tecnologa inapropiada o innecesaria.

El impacto poltico puede medirse a travs de diversos elementos. La corrupcin reproduce y consolida la desigualdad social; y preserva las redes de complicidad entre las lites polticas y econmicas. Respecto al aparato administrativo, perpeta la ineficiencia de la burocracia y genera formas parasitarias de intermediacin.37

Desde el punto de vista social, este fenmeno acenta las diferencias sociales al limitar el papel del Estado como mediador de las demandas de los distintos grupos sociales. Las clases populares o marginales se ven sometidas a un proceso de exclusin social pues la corrupcin los obliga a acceder de manera informal a sus medios de subsistencia.

Siguiendo a Cristina Rojas Rodrguez38 podemos citar entra las principales consecuencias de la corrupcin las siguientes: Afecta el desempeo gubernamental.

Afecta la disponibilidad de los recursos pblicos, especialmente aquellos destinados a los programas sociales, perpetuando las disparidades. Aumenta el gasto pblico, por cuanto los proyectos de inversin pblica, especialmente la construccin de grandes obras, fcilmente se prestan a manipulaciones. Produce distorsiones en la ejecucin, costos, tamao y composicin de los proyectos de inversin pblica. Aumenta el dficit fiscal y en general los costos econmicos. Aumenta la pobreza en cuanto reduce las posibilidades de producir ingresos a los pobres. Mina y debilita los procesos de la Administracin Pblica al crear lneas paralelas de autoridad a las formalmente establecidas. Afecta la moral general del servicio pblico, generando un descrdito en su funcionamiento.

Como hemos referido anteriormente la corrupcin asume diversas formas, mas todas ellas generan un efecto negativo tanto en el individuo, como en la sociedad, el pas o la humanidad.

En el individuo, sin entrar en efmeros conceptos morales, la corrupcin provoca una perdida recurrente de los valores ms puros, un cambio en el comportamiento y por consiguiente la prdida de lo humano.

En un pas, las consecuencias son bastante perjudiciales como se vio anteriormente. Porque en s este flagelo retrasa el desarrollo social, cultural y econmico, distribuye ineficientemente los recursos, destruye la competencia comercial, hace que las naciones se desestabilicen estructuralmente, desacredita a la autoridad y altera la paz y la convivencia, produce todo tipo de malestares sociales y econmicos, as como destruye la confianza de la gente en el aparato gubernamental.

Por todas esas razones, la corrupcin ha dejado de ser considerada un problema exclusivamente domstico y constituye hoy uno de los principales desafos de la agenda global.

El efecto ms pernicioso de la corrupcin como tal en las sociedades, es su capacidad de camuflajearse, convirtindose en un estilo de vida asquerosamente normal.39

PROPUESTAS DE VIAS DE SALIDA La mayora de los autores confluyen en la existencia de tres ejes fundamentales en la lucha contra la corrupcin: el trabajo sobre la persona; el trabajo sobre la profesionalizacin del servicio pblico y el trabajo sobre la adecuacin estructural y establecimiento de controles efectivos a la administracin pblica. Elmer Hankiss presenta las siguientes: Las reglas de distribucin, adems de inequvocas, deben ser eficaces y conocidas por todos. Deben adems ser elsticas, responder al desarrollo econmico social, de lo contrario, se convierten en un freno. Mantener las prohibiciones y restricciones al nivel del mnimum indispensable, porque cada prohibicin que limita, y sobre todo que limita innecesariamente, los dinamismos econmicos y sociales suministran a cada instante nuevos estmulos para (si no hay otra posibilidad) eludir de manera corrupta la prohibicin. NO SE PUEDE REGULAR DE MANERA DEMASIDO MINUCIOSA LA PRCTICA COTIDIANA DE VIDA. Asegurar las mayores posibilidades de realizacin de las reglas del rendimiento y de la carrera abierta, competitiva, de la eficiencia.

En esta lnea plantea que (...) Si la sociedad en cada terreno, en los servicios, en la escuela, en los dispensarios mdicos, en las oficinas, en la vida pblica, en los escalones del ascenso laboral, funcionarial, social, premia los logros adicionales socialmente provechosos, se puede suponer que la mayora de los miembros de la sociedad querr obtener ingresos adicionales aumentando el rendimiento. Donde sobre el ascenso deciden el dinero y el padrinazgo leemos en un artculo de la revista The Economist y donde no se gana nada con la honestidad, los trenes se atrasan, se les confan los puestos a personas ineptas para ellos, la ciencia no descubre nada, no se realizan los planes, no hay colaboracin, no hay sentimiento de comunidad, las personas no se identifican con su trabajo (...) Creacin de instituciones econmicas, sociales y polticas, que podran mediar en los contactos entre los distintos estratos y grupos de la sociedad, que podran reunir las informaciones necesarias para la toma de decisiones, que cotejaran unas con otras las tendencias de los distintos grupos de intereses y crearan la armona de stos y la mantendran. Asignarles a todas estas medidas un carcter pblico, as como crear un sistema eficaz de control social. Crear una conciencia grupal, social, y fortalecer la disposicin anticorrupcin; la necesidad de muchos ejemplos personales, de sacrificio; la necesidad de liquidar radicalmente la doble contabilidad moral, la dualidad del tipo digo una cosa, hago otra. Porque donde los ideales y las declaraciones de fidelidad a esos ideales son slo palabras huecas escribe el autor, la corrupcin halla el mejor alimento posible. Porque tal comportamiento conduce a un desdoblamiento del sistema de normas que le permite a la persona corrupta aceptar una propina y conservar al mismo tiempo la dignidad a sus propios ojos; adems, permite mostrar una cara al cmplice, a la persona que soborna, y otra, al mundo.

En monografas.com corrupcin administrativa y en Estrategias contra la corrupcin se enumeran otras, que no distan mucho de las anteriores, pero donde la tica, las reformas administrativas y el papel de la sociedad civil constituyen el centro de atencin. La tica debe constituirse en un medio indispensable para enfrentar la corrupcin por las consecuencias que trae consigo la inexistencia de valores comunes. (la ausencia de tica en la funcin pblica se traduce en corrupcin de los funcionarios y con ello se deslegitima el sistema poltico) Es necesario eliminar las fallas institucionales o lo que es lo mismo la ineficiencia administrativa. Para ello se torna indispensable una reforma administrativa que contenga o al menos tenga en cuenta a juicio de este autor las siguientes propuestas: Redefinir las funciones del Estado y limitarlas a lo esencial. Una descentralizacin de la estructura del Estado. Simplificando las estructuras y desplazando la responsabilidad a los niveles inferiores. En ese caso ser ms fcil definir las responsabilidades y practicar los controles, en particular porque las decisiones se toman en el nivel en el que se generan los actos, logrando una mayor horizontalidad en la toma de las mismas. Las reformas administrativas y la simplificacin de los trmites, haciendo de este modo ms transparentes los procesos administrativos para los ciudadanos. En este sentido tambin resulta provechoso reducir en la medida de lo posible el poder discrecional de los funcionarios pblicos. Las autoridades estn obligadas a fundamentar sus decisiones sobre derechos y reivindicaciones del ciudadano.

Tratar de erradicar la multiplicidad de disposiciones que regulan en forma contradictoria los mismos o similares hechos, de modo tal que el empleado que deba adoptar las decisiones puede remitirse a bases jurdicas coherentes para la toma de decisiones.

Otorgar protagonismo y participacin a la sociedad civil en toda esta estrategia ya que el punto de contacto entre el sector privado y el pblico es el punto donde nace la corrupcin y donde se pagan los sobornos. Por tanto es necesario un fortalecimiento del individuo y de la sociedad civil. Establecimiento de controles efectivos al funcionamiento del servicio pblico. Educacin ciudadana (poltica de educacin cvica en todos los niveles pedaggicos). Fortalecimiento de la Democracia participativa(conciencia colectiva) Vigilancia ciudadana efectiva (el control). Esto podr lograrse en la medida que se le otorgue participacin y protagonismo a la sociedad civil. Expedicin de leyes que efectivamente prevengan la comisin de actos corruptos. Creacin de entidades que estudien y hagan efectivas las estrategias para prevenir la corrupcin. Ofrecer incentivos a quienes denuncien casos de corrupcin. Divulgar informacin sobre corrupcin que fomente en la comunidad en general la censura social y la denuncia de actos corruptos.

REFERENCIAS.
R

En sentido amplio, pues como se apreciar posteriormente la tipologa que ser centro de nuestro estudio es la corrupcin administrativa.
2

Ver Elena (...) Platn, en el octavo libro de La Repblica, explica que todo lo que nace tiende a corromperse (ftora).

De esa manera el paso de su ciudad ideal, su politeia, a formas cada vez menores como sern la timocracia, la oligarqua, la democracia y la tirana, mostrarn un proceso de corrupcin in crescendo. Tucdides, al hacer el retrato de Pericles en las guerras del Peloponeso, dice: "no se dej corromper por el dinero". Aristteles, pocos aos despus, concluir de su estudio sobre las distintas constituciones griegas que las tres formas puras (monarqua, aristocracia, repblica), se corrompern cuando los gobernantes --uno, varios, la mayora-- olviden en su gestin de gobierno la bsqueda del bien comn y slo persigan el bien propio de uno, varios o la mayora() Ver Zorrilla, Ramn. La corrupcin polticoadministrativa. Un acercamiento histrico y valorativo ESTUDIOS Filosofa-historia-letras, 1984.
34

Idem, ob cit anterior (...) Cicern, en los ltimos das de la repblica, ofrece en sus piezas oratorias un

extenso catlogo de prcticas corruptas atribuidas a Catalina, entre otros ()


45

en el sentido de lo pblico segn Derecho Administrativo(Libro andry) Ver Hankiss, Elemr La cultura de la corrupcin, Del dossier Factores socio- culturales del

56

desplome del socialismo euroriental. Hungria, 1978.


67

Ver Corrupcin Administrativa, artculo publicado en www.monografas.com. pp.2 Ver F. Nye, Joseph Corruption and political developmenten Political Corruption, a Handbook. pp

78

963.

89

Esta autora alude a prcticas corruptas entre particulares (sobornos entre privados, prcticas desleales,

etc.), las cuales segn ella tienen tambin el efecto de promover la corrupcin en la sociedad. En los enfoques tradicionales, el usuario es el sujeto infaltable, al que generalmente se le atribuye el rol activo, mientras que funcionarios y/o jefes tienen un rol pasivo de aceptacin. Es el caso tpico de la coima o soborno. Este enfoque, le atribuye al usuario el rol corruptor. De esta manera la corrupcin aparece como una intromisin al proceso administrativo.
10

Orellana, Patricio Corrupcin y Probidad: problema y sus soluciones , Revista Probidad, Edicin

Diecisiete, Chile, Diciembre 2001- Enero 2002.


11

Orrego Larran, Claudio Corrupcin y Modernizacin del Estado Ver supra. Scott, Ver Orrego Larran, Claudio Corrupcin y Modernizacin del Estado Ver Corrupcin Administrativa, artculo publicado en www.monografas.com. pp.4 La frmula de Robert Klitgaard de la Fundacin Rand es la siguiente: C= M + D - R (en donde C es

12

913

14

15

igual a corrupcin; M es el resultado del monopolio de la autoridad; D representa la discrecionalidad del gobernante que impide la transparencia en la gestin; y R es la rendicin de cuentas, o la ausencia de ella). Ver Klitgaard, Robert. Subverting Corruption. Taking the Offense against corruption. Finance And Development. International Monetary Fund. Vol.37. Number 2, June 2000, pp 2.
16

Ver Ballinas Valds, Christopher Entendiendo mejor la corrupcin administrativa. Apuntes para crear

instituciones para controlar la corrupcin. Ponencia presentada en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM, Mexico DF, mayo 2003.
17

Para comprender mejor esta teora ver grfico pp.3 de ob.cit. supra. Ver Informe de Transparencia Internacional Latinoamericana y El Caribe, 1999. Organismo

1018

internacional de lucha anticorrupcin.

19

Ver Ballinas Valds, Christopher Entendiendo mejor la corrupcin administrativa. Apuntes para crear

instituciones para controlar la corrupcin. Ponencia presentada en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM, Mexico DF, mayo 2003.
20

Ver Modelo Nuevo Len Anticorrupcin SGG- UDEM. Revista Probidad, Edicin Diecisiete, Chile,

Diciembre 2001- Enero 2002. pp 6 y7.

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16

17

18

19

20

21

Ver Salamanca Londoo, Ral. Estrategias contra la Corrupcin. Ponencia publicada en Internet

www.interamericanusa.com.
22

Ibidem. Ver Fermandez de la Mora, Gonzalo La Corrupcin. Ponencia publicada en Internet en sitio La

23

Razn Espaola.
24

(...)En Europa la corrupcin del poder a grado sumo estuvo latente mientras los funcionarios no

recibieron remuneraciones sistemticas, aproximadamente hasta la mitad del siglo XIX () Ello no quiere decir que posteriormente e incluso en la actualidad, tal fenmeno no tenga cabida en dicho

escenario
25 26

Polanyi, Karl.

Klaveren citado en Hankiss, Elemr La cultura de la corrupcin, Del dossier Factores socio-

culturales del desplome del socialismo euroriental. Hungria, 1978.

27

Heidenheimer, A. Political Corruption, Reading in Comparative Analysis, Transaction Books, New

Jersey, 1978
28

Quizs sea el caso ruso, despus de la disolucin de la Unin Sovitica, el que represente mejor los

niveles de permeabilidad social e institucional a los que puede llegar un pas infectado con la corrupcin sistmica.
29

Wesberry, citado en Orrego Larran, Claudio Corrupcin y Modernizacin del Estado Klitgaard establece este criterio clasificatorio, pero con le otorga otra denominacin: interna(pblica) y

30

externa(privada).
31

Permite identificar el tipo de medidas que se deben utilizar para disminuir la corrupcin, dependiendo

de donde proviene la principal fuente de incentivos para la misma.


32

No obstante un privado puede cometer un acto de corrupcin pblica, por ejemplo sobornar a un

funcionario de aduana, y eso se denomina corrupcin activa.


33

Ver Hankiss, Elemr La cultura de la corrupcin, Del dossier Factores socio- culturales del

desplome del socialismo euroriental. Hungria, 1978. -Nepotismo -Favoritismo -Padrinazgo -Abuso de poder -venalidad

-compadreo

34

A pesar que en algunas legislaciones como en la nuestra se encuentra dentro de los delitos contra los

derechos patrimoniales por como se configura, de forma unnime en el derecho comparado se le brinda una proteccin diferente a este delito, pues algunos cdigos penales de Iberoamrica lo colocan bajo el rubro de los delitos contra al Administracin Pblica o la Funcin Pblica: Cdigo Penal de Argentina, Ttulo 11: Delitos contra la Administracin Pblica; Cdigo Penal de Bolivia de 1999, en su Ttulo II Delitos contra la Funcin Pblica; Cdigo Penal de Chile 1874 (modificado) en su Ttulo IV De los crmenes y simples delitos cometidos por empleados en el desempeo de sus cargos; Cdigo Penal de la Repblica de Costa Rica (Ley No 4573 de 1970) Ttulo XV Delitos contra los deberes de la Funcin Pblica; Cdigo Penal de Espaa 1995 como Delitos contra la Administracin Pblica. Ver Cdigos Penales de Iberoamerica, Edicin Electrnica de ILANVD, 2000.
35

Ver Corrupcin Administrativa, artculo publicado en www.monografas.com. pp 9. Dieter Frish, ex Director General de Desarrollo de la Comisin Europea. Ver Corrupcin Administrativa, artculo publicado en www.monografas.com. pp 12. Ver Rojas Rodrguez, Cristina, La Corrupcin: Eje fundamental sobre el que descansan las formas de

36

37

38

crimen organizado. Artculo publicado en el sitio en Internet de la Revista Inter.- Forum, abril 2006.
39

Ver La Corrupcin. Artculo publicado en el sitio en Internet www.lainiciativa.org octubre 2003.

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