Juventude e Políticas Públicas No Brasil

Marlia Pontes Sposito e Paulo Csar Rodrigues Carrano
Juventude e polticas pblicas no Brasil*

Marlia Pontes Sposito
Universidade de So Paulo, Faculdade de Educao e Ao Educativa
Paulo Csar Rodrigues Carrano

Universidade Federal Fluminense, Faculdade de Educao Observatrio Jovem do Rio de Janeiro
Introduo Traar um balano das polticas pblicas destinadas aos jovens no Brasil torna-se particularmente oportuno se levarmos em conta, na atual conjuntura, o novo perodo poltico inaugurado com a eleio de Luiz Incio Lula da Silva para a presidncia da Repblica, cuja posse se deu em janeiro de 2003. Alm das expectativas de mudana que sua eleio condensou, preciso voltar o olhar para o que foi feito e considerar que j existiam no governo anterior um conjunto de iniciativas que merecem ser avaliadas para se evitar prticas que reiterem alguns dos desacertos evidentes das orientaes anteriores. Mas preciso considerar que o pas tambm convive com mudanas expressas nas polticas de juventude que
nascem de iniciativas municipais diversificadas e podero confluir para a construo de um novo paradigma em torno da questo. Mais do que nunca, orientaes que integrem esses caminhos podero contribuir para o nascimento de novas percepes em torno dos direitos de juventude. O presente artigo esboa um esforo de compreenso abrangente, de modo a situar, com base em uma concepo democrtica de realizao da poltica e de uma clara defesa dos jovens como sujeitos de direitos, os caminhos percorridos nos ltimos dez anos das iniciativas focalizadas nos segmentos juvenis da sociedade brasileira. Para tanto, a partir de algumas consideraes em torno do tema Juventude e polticas pblicas, examinamos as aes federais observadas no perodo 1995-2002 e traamos alguns dos caminhos percorridos no mbito dos municpios em direo constituio dessas polticas. Aproximaes em torno do tema Embora recente, observa-se na sociedade brasileira um consenso inicial em torno da necessidade de
* Artigo publicado simultaneamente em Politicas pblicas de juventud en America Latina, organizado por Oscar Dvila Len para Ediciones CIDPA, de Via del Mar, Chile e apresentado na 26 Reunio Anual do ANPEd, realizada em Poos de Caldas, MG , de 5 a 8 de outubro de 2003.
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Set /Out /Nov /Dez 2003 No 24
Juventude e polticas pblicas no Brasil
implementao de polticas pblicas1 destinadas juventude.2 Em instigante anlise sobre as aes pblicas destinadas juventude, fazendo um balano em meados da dcada de 1990, Rua (1998) opta por uma definio bastante sugestiva de polticas pblicas. Diz a autora: proponho o entendimento das polticas pblicas como conjunto de decises e aes destinadas resoluo de problemas polticos (p. 731); e con-
Em sua acepo mais genrica, a idia de polticas pbli-
cas est associada a um conjunto de aes articuladas com recursos prprios (financeiros e humanos), envolve uma dimenso temporal (durao) e alguma capacidade de impacto. Ela no se reduz implantao de servios, pois engloba projetos de natureza tico-poltica e compreende nveis diversos de relaes entre o Estado e a sociedade civil na sua constituio. Situa-se tambm no campo de conflitos entre atores que disputam orientaes na esfera pblica e os recursos destinados sua implantao. preciso no confundir polticas pblicas com polticas governamentais. rgos legislativos e judicirios tambm so responsveis por desenhar polticas pblicas. De toda a forma, um trao definidor caracterstico a presena do aparelho pblico-estatal na definio de polticas, no acompanhamento e na avaliao, assegurando seu carter pblico, mesmo que em sua realizao ocorram algumas parcerias. Neste artigo sero privilegiadas as polticas governamentais em mbito federal e municipal.
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No se objetiva percorrer todos os temas subjacentes dis-
cusso dessa fase de vida. Tem sido recorrente a importncia de se tomar a idia de juventude em seu plural juventudes , em virtude da diversidade de situaes existenciais que afetam os sujeitos. No entanto, parte dessa impreciso parece decorrer da superposio indevida entre fase de vida e sujeitos concretos, aspectos que, por exemplo, para os estudiosos da infncia no se superpem, como afirma Attias-Donfut (1996). Infncia e crianas so noes que exprimem estatutos tericos diferentes, operao ainda no delimitada claramente pelos estudiosos da juventude, pois consideram jovens sujeitos e fase de vida juventude como categorias semelhantes. Abad (2002) prope tambm uma distino importante entre a condio (modo como uma sociedade constitui e significa esse momento do ciclo de vida) e a situao juvenil que traduz os diferentes percursos que esta condio experimenta (a partir dos mais diversos recortes: classe, gnero e etnia).
trape idia de problemas polticos3 a expresso estado de coisas. Assim, somente quando alcanam a condio de problemas de natureza poltica e ocupam a agenda pblica, alguns processos de natureza social abandonam o estado de coisas. Essas observaes so importantes para a compreenso da trajetria recente das polticas pblicas destinadas aos jovens no Brasil, uma vez que, de modo diferente do conjunto da Amrica Latina, elas tenderam a permanecer muito mais como estado de coisas do que como problemas de natureza poltica que demandam respostas. Por essas razes, ao examinar, sobretudo no nvel federal, as polticas setoriais de educao, sade e trabalho, Rua constata que nenhuma delas estava, naquela conjuntura, contemplando aes especialmente voltadas para os jovens: no Brasil os jovens so abrangidos por polticas sociais destinadas a todas as demais faixas etrias, e tais polticas no estariam sendo orientadas pela idia de que os jovens representariam o futuro em uma perspectiva de formao de valores e atitudes das novas geraes. Esse cenrio passa a se alterar no final dos anos de 1990 e no incio da dcada atual. Iniciativas pblicas so observadas, algumas envolvendo parcerias com instituies da sociedade civil, e as vrias instncias do Poder Executivo federal, estadual e municipal so mobilizadas. Mas o reconhecimento de consensos preliminares em torno de sua relevncia na sociedade brasileira no obscurece a diversidade de orientaes e pressupostos que alimentam projetos e programas destina-
Vale ressaltar que a expresso os jovens como problema
social tem um estatuto diferente da noo de que polticas pblicas ocorrem quando jovens deixam de ser estado de coisas para aparecerem como problemas polticos. Nesse ltimo caso, tanto pode estar presente a idia de proteo da sociedade diante do risco iminente provocado por seus segmentos jovens, como a percepo de que atores juvenis podem estar contemplados nas polticas enquanto expresso de um campo ampliado de direitos reconhecidos pela democracia.
Revista Brasileira de Educao
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dos aos jovens. tambm preciso considerar que as decises envolvendo a implementao de polticas so amplamente produto de conflitos em torno do destino de recursos e de bens pblicos limitados, ocupando um espectro amplo de negociaes e de formao de consenso, mesmo que provisrios. No caso das aes que envolvem a juventude, dois aspectos importantes precisam ser levados em conta. De um lado, a idia de que qualquer ao destinada aos jovens exprime parte das representaes normativas correntes sobre a idade e os atores jovens que uma determinada sociedade constri; ou seja, as prticas exprimem uma imagem do ciclo de vida e seus sujeitos, como afirma Lagree (1999). No entanto, preciso reconhecer e essa uma idia relevante para a compreenso das polticas pblicas recentes destinadas aos jovens no Brasil que h uma interconexo entre aquilo que tende a se tornar uma representao normativa corrente da idade e dos jovens na sociedade e o prprio impacto das aes polticas. Dito de outra forma, a conformao das aes e programas pblicos no sofre apenas os efeitos de concepes, mas pode, ao contrrio, provocar modulaes nas imagens dominantes que a sociedade constri sobre seus sujeitos jovens. Assim, as polticas pblicas de juventude no seriam apenas o retrato passivo de formas dominantes de conceber a condio juvenil, mas poderiam agir, ativamente, na produo de novas representaes.4
importante recorrer a Durkheim (1970), quando afirma
que as representaes sociais no so a simples soma das representaes dos indivduos. Mas, neste artigo, o sentido dado noo de representao apia-se sobretudo em Henri Lefebvre, que recusa a dicotomia entre o que est fora, exterior (como coisa) e as representaes que tambm vm de dentro e so contemporneas constituio do sujeito, tanto na histria de cada indivduo quanto na gnese do individual na escala social. Desse modo, as representaes no so nem falsas nem verdadeiras mas, ao mesmo tempo, falsas e verdadeiras: verdadeiras como respostas a problemas reais e falsas na medida em que dissimulam objetivos reais (Lefebvre, 1980, p. 55).
As representaes normativas, embora focadas nos jovens, no incidem apenas sobre eles, isoladamente. Elas tratam sobretudo de universos relacionais: jovens e mundo adulto, este ltimo marcado pelo poder exercido nas instituies, nas quais as possibilidades de interao, de conflito e de solidariedade tambm se destacam. preciso considerar que a disputa em torno das concepes ocorre, ainda hoje, na arena pblica, protagonizada pelos vrios atores, tanto jovens como adultos, que desenvolvem aes nesse segmento, incluindo nessa diversidade no s a sociedade civil como a prpria composio dos aparatos do Estado. No Brasil, ainda se observa a ausncia de estudos que reconstituam os modos como foram concebidas as aes pblicas destinadas aos jovens no sculo XX, embora, de modo geral, sejam perceptveis algumas imagens, reiterando algumas das orientaes latino-americanas. Segundo Abad (2002), em linhas gerais, a evoluo histrica das polticas de juventude na Amrica Latina foi determinada pelos problemas de excluso dos jovens da sociedade e os desafios de como facilitar-lhes processos de transio e integrao ao mundo adulto. Ressalvando a pluralidade de enfoques, as caractersticas institucionais e a diversidade regional dos pases latino-americanos, esse autor sintetiza contribuies de diversos autores e estabelece periodizao em torno de quatro distintos modelos de polticas de juventude: a) a ampliao da educao e o uso do tempo livre (entre 1950 e 1980); b) o controle social de setores juvenis mobilizados (entre 1970 e 1985); c) o enfrentamento da pobreza e a preveno do delito (entre 1985 e 2000); e d) a insero laboral de jovens excludos (entre 1990 e 2000). Vive-se a simultaneidade de tempos no debate sobre a juventude, o que faz a convivncia, muitas vezes dentro de um mesmo aparelho de Estado, de orientaes tais como as dirigidas ao controle social do tempo juvenil, formao de mo-de-obra e tambm as que aspiram realizao dos jovens como sujeitos de direitos. No que pese o maior ou o menor predomnio de determinada tendncia ao longo da histria, algumas
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formulaes em torno dos segmentos juvenis e da juventude tm sido mais fortemente reiteradas nos ltimos anos. Os jovens ora so vistos como problemas ou como setores que precisam ser objeto de ateno. Manter a paz social ou preservar a juventude? Controlar a ameaa que os segmentos juvenis oferecem ou consider-los como seres em formao ameaados pela sociedade e seus problemas? (Lagree, 1999). preciso reconhecer que, histrica e socialmente, a juventude tem sido considerada como fase de vida marcada por uma certa instabilidade associada a determinados problemas sociais, mas o modo de apreenso de tais problemas tambm muda (Sposito, 1997, 2002). No artigo De quoi parle-t-on quand on parle du problme de la jeunesse?, Bourdieu (1986) examina as ambigidades presentes nessa expresso. As representaes correntes ora investem nos atributos positivos dos segmentos juvenis, responsveis pela mudana social, ora acentuam a dimenso negativa dos problemas sociais e do desvio. Assim, se nos anos 1960 a juventude era um problema na medida em que podia ser definida como protagonista de uma crise de valores e de um conflito de geraes essencialmente situado sobre o terreno dos comportamentos ticos e culturais, a partir da dcada de 1970 os problemas de emprego e de entrada na vida ativa tomaram progressivamente a dianteira nos estudos sobre a juventude, quase a transformando em categoria econmica (Pais, 1993; Abramo, 1997). Por outro lado, no mbito de uma concepo ampliada de direitos que alguns setores da sociedade brasileira tm se voltado para a discusso da situao dos adolescentes e dos jovens, cuja expresso maior reside no Estatuto da Criana e Adolescente (ECA lei federal n 8.069), promulgado em 13 de julho de 1990.5 No entanto, parte das atenes tanto da socie-
dade civil como do poder pblico voltou-se, nos ltimos anos, sobretudo para os adolescentes e aqueles que esto em processo de excluso ou privados de direitos (a faixa etria compreendida pelo ECA). Esse duplo recorte etrio (adolescentes) e econmicosocial pode operar com selees que acabam por impor modos prprios de conceber as aes pblicas. Se tomadas exclusivamente pela idade cronolgica e pelos limites da maioridade legal, parte das polticas acaba por excluir um amplo conjunto de indivduos que atingem a maioridade mas permanecem no campo possvel de aes, pois ainda vivem efetivamente a condio juvenil. De outra parte, no conjunto das imagens no se considera que, alm dos segmentos em processo de excluso, h uma inequvoca faixa de jovens pobres, filhos de trabalhadores rurais e urbanos (os denominados setores populares e segmentos oriundos de classes mdias urbanas empobrecidas), que fazem parte da ampla maioria juvenil da sociedade brasileira e que podem estar, ou no, no horizonte das aes pblicas, em decorrncia de um modo peculiar de conceb-los como sujeitos de direitos. As orientaes defendidas pelos movimentos voltados para os direitos da infncia no final da dcada de 1980 procuraram superar uma concepo restritiva do que ser criana e adolescente, caminhando para uma representao que reconhece direi-
trato com a coisa pblica. No contexto da referida ampliao da conscincia dos direitos, a sociedade brasileira repensou a fragilidade histrica da situao das crianas e dos adolescentes, especialmente as oriundas das classes populares. O ECA o marco legal de um processo prtico-reflexivo que se disps a transformar o estatuto da menoridade brasileira, especialmente naquilo que se refere aos que esto em processo de excluso social ou em conflito com a lei. O ECA, alm de representar radical mudana de rumo tico-poltico perante o antigo ordenamento jurdico-ins-
A Constituio federal de 1988 privilegiou a paridade de
titucional configurado no segundo Cdigo de Menores (1979), gerou estruturas colegiadas nos mbitos nacional Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA) , estadual e municipal (conselhos estaduais e municipais de direitos da criana e do adolescente).
participao entre governo e sociedade civil em conselhos responsveis por formular, gerir e estabelecer controle social sobre polticas pblicas descentralizadas. A municipalizao foi diretriz instituda com o intuito de estimular a participao cidad no
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tos e demanda polticas dos que ainda no atingiram a maioridade. O estatuto legal traz em seu bojo uma nova concepo de direitos que incide fortemente sobre conservadoras formas e contedos de conceber jurdica, institucional e socialmente crianas e adolescentes na sociedade brasileira. Sob esse ponto de vista, as lutas sociais em torno dos direitos da infncia e da adolescncia ofereceram caminhos novos para a constituio de uma imagem positiva em torno de aes destinadas a esses segmentos. O carter inovador das representaes, posto na defesa de direitos e produto dos movimentos sociais, entra em disputa com um campo dominante de significados constitudos, que imediatamente filtram, reinterpretam e restringem a percepo. Observa-se assim, nos ltimos anos, uma reao conservadora s conquistas, expressando-se na presso por mudanas na legislao ordinria e na Constituio federal por exemplo, com propostas de diminuio da idade para se atribuir a responsabilidade penal e a demanda de providncias coercitivas tpicas do mundo adulto para adolescentes e crianas.6 De forma mais tnue, as resistncias aparecem sob a gide de um certo temor diante do que estaria sendo considerado excesso de direitos, fixados pelo Estatuto, e poucos deveres de crianas e adolescentes nas instituies escolares que, por sua vocao, deveriam acolher a todos sem qualquer tipo de discriminao.
So frgeis as argumentaes que defendem o rebaixamen-
to da idade penal. Uma delas alega que se deveria imputar pena aos jovens a partir dos 16 anos, uma vez que com essa idade j se garante o direito ao voto. O argumento no considera, contudo, que esse direito no pode ser comparado ao ato infracional, por se tratar de um exerccio de cidadania facultativo e que, alm do mais, no permite ao adolescente ser votado. Tramitam hoje no Congresso Nacional 14 Propostas de Emenda Constitucional (PEC) e 17 Projetos de Lei (PL) de reduo da idade penal. Sobre o tema, ver Gois (2002), CONANDA Disponvel em: <http:// www.mj.gov.br/sedh/conanda> e Associao Brasileira de Magistrados e Promotores de Justia da Infncia e Adolescncia ABMP. Disponvel em: <http://www.abmp.org.br/>.
Ocorre uma convivncia tensa entre a luta por uma nova concepo de direitos a essa fase de vida e a reiterada forma de separar a criana e o adolescente das elites do outro, no mais criana ou adolescente, mas delinqente, perigoso, virtual ameaa ordem social. Um segundo campo de disputas nas polticas pblicas de juventude decorre das formas como so concebidas as relaes entre Estado e sociedade civil na conformao da esfera pblica. Tratar o tema apenas no eixo da juventude se as polticas so para os jovens, com os jovens, por meio dos jovens com base neles , embora importante para o debate pblico, do ponto de vista analtico, insuficiente. As formulaes diferenciais que pressupem formas de interao com os atores jovens no so construdas apenas com base em uma imagem do que se pensa sobre a juventude na sociedade, mas decorrem, tambm, de uma clara concepo de modos de praticar a ao poltica, do exerccio do governo (abertura ou no de canais de participao dos atores/formas de parceria etc.) e das relaes com a sociedade civil na construo da esfera pblica. Mesmo no interior do aparelho de Estado, as polticas de juventude comportam diversidade de orientaes e podem disputar recursos e operar diferentes definies de prioridades em face de outras polticas. Podem estar mais prximas de modelos participativos e democrticos ou serem definidos com base no que, no Brasil, tradicionalmente foi designado como cidadania tutelada, ou apenas como forma de assistncia e controle do Estado sobre a sociedade, sobretudo para os grupos que esto na base da pirmide social. Se deslocarmos a discusso para a sociedade civil ou para os prprios segmentos jovens, o campo de disputas que opera com significados heterogneos tambm ocorre. Em sua diversidade, a sociedade civil conforma, por meio de suas organizaes, representaes muitas vezes opostas sobre a juventude, enquanto momento do ciclo de vida, e sobre as relaes dos jovens com o mundo adulto. E, finalmente, os prprios jovens so protagonistas ativos dessas disputas
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em torno dos sentidos que emprestam ao tema da juventude, pois mesmo como atores impem significados que traduzem modos diversos de pensar a si mesmos e a seus pares, perfilam diferentemente suas demandas e estabelecem projetos pessoais ou coletivos muitas vezes reproduzindo discursos adultos dominantes no mbito social. Por essas razes, preciso evitar o ardil que nega o carter natural do ciclo de vida, incorporando recortes histricos, sociais e culturais que constituem a condio juvenil na contemporaneidade, mas reintroduz esse mesmo diapaso naturalista ao considerar que a condio juvenil produz intrinsecamente concepes semelhantes sobre sua fase de vida, em ntida oposio s representaes dominantes advindas do mundo adulto. Embora articuladas, as duas dimenses de conflito as representaes normativas sobre o ciclo de vida e os formatos que assumem as relaes Estado e sociedade aqui propostas no so necessariamente complementares. Governos e demais organizaes da sociedade podem ter forte vocao democrtica, serem propositivos de polticas pblicas no estabelecimento de canais democrticos de interao com os cidados, mas podem no contemplar os sujeitos jovens como um dos focos possveis das aes e consider-los parceiros ou segmentos para os quais estariam abertos os canais participativos. Pode ocorrer tambm o inverso: a formulao de polticas de juventude, mesmo consideradas em sua especificidade, definida em um quadro de distanciamento, tutela ou subordinao da sociedade diante do Estado, em virtude das orientaes prevalecentes nos governos que rebatero diretamente sobre a forma como essas polticas vo equacionar suas relaes com os segmentos juvenis. Programas federais destinados juventude no Brasil: o que herda o Governo Lula No tratamento do tema da juventude, no plano das polticas federais, preciso recompor um desenho de aes que emerge do reconhecimento de que alguns problemas afetam expressiva parcela da po-
pulao jovem, sobretudo a partir da dcada de 1990, e a lanam numa condio que se tornou usual conceituar como sendo de risco social. Problemas reais, identificados principalmente na rea da sade, da segurana pblica, do trabalho e do emprego, do a materialidade imediata para se pensar as polticas de juventude sob a gide dos problemas sociais a serem combatidos. Nesse processo possvel reconhecer que, em muitas formulaes, a prpria condio juvenil se apresenta como um elemento problemtico em si mesmo, requerendo, portanto, estratgias de enfrentamento dos problemas da juventude. Isso se expressa, por exemplo, na criao de programas esportivos, culturais e de trabalho orientados para o controle social do tempo livre dos jovens, destinados especialmente aos moradores dos bairros perifricos das grandes cidades brasileiras. De qualquer modo, mesmo que no se possa falar na esfera federal de polticas estratgicas orientadas para os jovens brasileiros, algumas propostas foram executadas, sobretudo com base na idia de preveno, de controle ou de efeito compensatrio de problemas que atingem a juventude, transformada, em algumas situaes, num problema para a sociedade. Ao se empreender qualquer anlise sobre as iniciativas federais, preciso evidenciar a baixa atividade coordenadora do governo federal no perodo 1995-2002, em relao a seus programas e projetos. Nenhum rgo da administrao federal demonstrou capacidade de concentrar e publicar informaes acerca das polticas de juventude. Nesse sentido, um dos primeiros diagnsticos se relaciona com a constatao da ausncia de registros sobre a avaliao e o acompanhamento gerencial das polticas. O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto demonstrou algum esforo na avaliao do desempenho de programas e projetos agrupados em torno dos macroobjetivos ministeriais do Plano Plurianual (20002003), mas o que foi divulgado no foi suficiente para a percepo do conjunto das aes realizadas e seus resultados na rea da juventude. A apresentao descritiva dos programas e projetos federais orientados para a juventude no tem o
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objetivo de avaliar a realidade da efetivao das polticas, uma vez que isso fugiria aos objetivos analticos deste artigo.7 Ainda que fosse este o propsito, tal empreitada seria dificultada pela completa ausncia, na quase totalidade dos programas, de informaes pblicas e confiveis sobre o desempenho das aes. Por essas razes, a meta foi a descrio das aes, buscando em seus objetivos e metodologias anunciados elementos de anlise das principais tendncias dos projetos e programas orientados para os jovens brasileiros nos dois ltimos mandatos presidenciais. Programas e projetos federais: periodizao, focos e objetivos Foram identificados 30 programas/projetos governamentais, incidindo com maior ou menor focalizao nas faixas etrias comumente consideradas como jovens (adolescentes de 15 a 19 anos e jovens de 20 a 25), e trs aes sociais no-governamentais de abrangncia nacional: Programa de Capacitao Solidria, Projeto Rede Jovem e Programa Alfabetizao Solidria, que surgem por induo do Programa Comunidade Solidria.8
Os autores deste artigo enviaram correspondncia a todos
preciso assinalar, desde j, que a quantidade de programas/projetos em um mesmo ministrio no se apresentou como garantia de maior ateno e qualidade de ao na questo da juventude. O Ministrio da Sade, por exemplo, possui um nico e longevo programa no qual as aes se mostram institucionalmente orgnicas, racionalmente focalizadas, refletidas teoricamente e articuladas com redes governamentais e da sociedade civil. Entretanto, o Ministrio dos Esportes, que contava com seis programas, demonstrou baixa capacidade de coordenao de suas aes, incipiente reflexo sobre a problemtica juvenil e baixssima sinergia com atores coletivos da sociedade civil. Em relao ao tempo de incio das aes relacionadas com jovens em curso nos diferentes ministrios, no momento deste estudo, considerando o incio do primeiro governo do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, em 1995, foi estabelecida a seguinte classificao temporal: 1) antes de 1995; 2) entre 1995 e 1998; 3) entre 1999 e 2002; e 4) sem informaes. Somente trs programas so anteriores ao primeiro Governo FHC.9 No perodo do primeiro mandato (1995-1998) foram criados seis programas.10 Entre 1999 e 2002 ocorreu ativao de 18 programas para o setor, nmero significativo para o perodo estudado, representando uma verdadeira exploso da temtica juventude e adoles-
os ministrios, solicitando informaes sobre os programas. Dois foram os resultados alcanados: o total silncio e ausncia de respostas, ou a indicao de que deveria ser consultado o site do ministrio que coordenava o programa. Assim, as informaes que seguem sobre os projetos e programas federais focados na juventude foram recolhidas em diversas pginas governamentais da internet, entre dezembro de 2002 e janeiro de 2003. Agradecemos a Ana Karina Brenner pelo trabalho de coleta dessas informaes na internet.
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dncia da Repblica, um no Gabinete do Presidente da Repblica (Projeto Alvorada) e, por ltimo, um de carter interministerial especificamente voltado para a integrao das aes de 11 projetos/programas focados em jovens, localizado no Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto (Programa Brasil em Ao).
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Programa Sade do Adolescente e do Jovem (Ministrio
da Sade), Programa Especial de Treinamento (PET Ministrio da Educao) e Prmio Jovem Cientista (Ministrio da Cincia e Tecnologia).
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Dos 30 programas estritamente governamentais, cinco se
localizavam no Ministrio da Educao, seis no Ministrio de Esporte e Turismo, seis no Ministrio da Justia, um no Ministrio de Desenvolvimento Agrrio, um no Ministrio da Sade, dois no Ministrio de Trabalho e Emprego, trs no Ministrio de Previdncia e Assistncia Social, dois no Ministrio de Cincia e Tecnologia, dois no Gabinete de Segurana Institucional da Presi-
Jogos da Juventude; Esporte Solidrio (ambos do Minis-
trio dos Esportes e Turismo); PRONERA (Ministrio do Desenvolvimento Agrrio), PLANFOR (Ministrio do Trabalho e Emprego), Capacitao Solidria e Alfabetizao Solidria (Presidncia da Repblica / Conselho Comunidade Solidria).
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cncia no plano federal, ainda que esta tenha ocorrido num quadro de grande fragmentao setorial e pouca consistncia conceitual e programtica.11 A identificao dos referidos 33 programas que incidem sobre a juventude no mbito federal acompanhada tambm da constatao de que os mesmos no constituem uma totalidade orgnica naquilo que se refere sua focalizao no segmento jovem. Na anlise do pblico a que se destinam, pode-se dizer que existem focos fortes, mdios ou de fraca intensidade, sendo distribudos da seguinte forma: a) o foco dirige-se explicitamente a adolescentes e/ou jovens (18 programas ou projetos); b) o foco difuso entre crianas e adolescentes ou jovens e adultos (10 programas); e c) o foco dirige-se populao jovem apenas de modo incidental (cinco programas). A classificao acima permite intuir, tambm, a falta de consenso, no mbito federal, sobre a necessidade da definio de polticas especficas e coordenadas para a juventude. O pouco acmulo terico so-
bre essa problemtica se expressa na elaborao de significativo nmero de programas e projetos que se destinam indistintamente a crianas, adolescentes e jovens. Nesse quadro de heterogeneidade de parmetros sobre a dimenso etria da juventude, a infncia pode se alargar at aos 14 anos de idade e o jovem ser designado como maior de 10 anos de idade.12 A seguir ser apresentada apenas a descrio dos 18 programas/projetos federais, divididos por pasta ministerial, e cujo foco do direcionamento das aes para adolescentes e/ou jovens pode ser considerado forte. Ministrio da Educao Programa de Estudantes em Convnio de Graduao (PEC-G) O programa destinado a cidados estrangeiros, entre 18 e 25 anos de idade, com ensino mdio completo, preferencialmente os que estejam inseridos em programas de desenvolvimento socioeconmico acordados pelo Brasil por via diplomtica. Tais programas definem o compromisso do aluno de regressar ao seu pas e contribuir com a rea na qual se graduou, sendo desenvolvido em parceria com o Ministrio das Relaes Exteriores. Projeto Escola Jovem O objetivo geral incidia sobre a implementao da reforma e a ampliao da oferta de vagas para o ensino mdio. O Projeto foi iniciado em maro de 2001, apontando como um de seus desafios a construo de uma escola para jovens e jovens adultos que preservasse sua identidade com os jovens e su-
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Projeto Escola Jovem, Financiamento Estudantil e Pro-
grama Recomeo (Ministrio da Educao); Olimpadas Colegiais, Projeto Navegar e Esporte na Escola (Ministrio do Esporte e Turismo); Servio Civil Voluntrio, Plano Nacional de Enfrentamento da Violncia Sexual, Programa de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente e Programa Paz nas Escolas (Ministrio da Justia); Jovem Empreendedor (Ministrio do Trabalho e Emprego); Centros da Juventude e Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano (Brasil Jovem Ministrio da Previdncia e Assistncia Social); Prmio Jovem Cientista do Futuro (Ministrio da Cincia e Tecnologia), PIAPS e CENAFOCO (Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica), Brasil em Ao (Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto), Projeto Alvorada (Presidncia da Repblica). Cinco programas no ofereceram informaes sobre a data do incio de suas atividades: Programa de Apoio ao Aluno Estrangeiro (Ministrio da Educao), Reinsero Social do Adolescente em Conflito com a Lei (Ministrio da Justia), Combate ao Abuso e Explorao Sexual (Ministrio do Esporte e Turismo), Projeto Sentinela (Ministrio da Previdncia e Assistncia Social) e Projeto Rede Jovem (Comunidade Solidria).
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O primeiro exemplo o caso do Programa de Erradicao
do Trabalho Infantil (PETI), cuja populao alvo se estende at aos 14 anos. O segundo exemplo o Programa Sade do Adolescente e do Jovem, que circunscreve a juventude brasileira na ampla faixa que vai de 10 a 24 anos.
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perasse os baixos rendimentos escolares. Foram estabelecidos critrios de elegibilidade para os estados participarem do programa, tais como: ser uma escola para jovens e jovens adultos, apresentar prticas de correo de fluxo e demonstrar sustentabilidade para custos adicionais alm daqueles financiados pelo programa. O Escola Jovem foi subdividido em dois subprogramas: a) projetos de investimentos nas unidades da federao que destinava recursos financeiros aos estados para a implementao da reforma, a melhoria da qualidade e a expanso da oferta de ensino mdio e a realizao de projetos juvenis; e b) polticas e programas nacionais com o objetivo de fomentar e apoiar a implementao da reforma do ensino mdio nos estados e no Distrito Federal. O governo federal teve baixa contribuio oramentria no oramento global desse projeto, parcialmente financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e pelos estados da Federao.13 Apesar de contemplar no seu ttulo um aspecto inovador, ao trazer a categoria juventude para a anlise da condio de aluno, o programa limitou-se na prtica a distribuir alguns computadores, sendo ineficaz no seu conjunto. A prpria reforma foi alvo de profundas crticas da comunidade acadmica (Kuenzer, 2000a, 2000b; Ferretti, 2000). Ministrio do Esporte e Turismo Jogos da Juventude O programa Jogos da Juventude, criado no ano do 1995, sofreu uma interrupo em 1999, sendo retomado em 2001. Visa promoo da prtica de atividades esportivas entre os jovens na perspectiva do denominado esporte de rendimento. A competio utilizada como meio de descoberta e aprimoramento
de novos talentos para o desporto nacional. Os campees dos jogos estaduais compem as equipes dos jogos nacionais, momento em que os tcnicos das diferentes selees esportivas brasileiras podem observar e selecionar novos atletas. Olimpadas Colegiais Criado no incio de 2000, tem como pblico-alvo adolescentes de 12 a 14 anos e jovens de 15 a 17 anos. Seus objetivos so o fomento do desporto escolar, o intercmbio sociodesportivo no pas e o desenvolvimento do potencial esportivo brasileiro. Procura tambm demonstrar comunidade esportiva internacional a capacidade de organizao esportiva do Brasil com vistas capacitao de grandes eventos internacionais. Os estados so estimulados a incrementar suas infra-estruturas para receber os eventos esportivos do programa. As Olimpadas Colegiais so apresentadas como ao conjunta do Ministrio do Esporte e Turismo com o Ministrio da Educao e o Comit Olmpico Brasileiro. Ainda que no texto de sua apresentao sejam ressaltados o carter ldico e a idia de congregao, as Olimpadas Colegiais so pensadas tambm como espao de revelao de talentos, o que confirma a hegemonia do esporte de rendimento sobre o denominado esporte-educao. Os objetivos do programa deixam transparecer que a preocupao principal com o desenvolvimento esportivo do pas. A juventude, tambm nesse caso, no se apresenta como uma categoria central da organizao e do desenvolvimento da proposta. Projeto Navegar Destinado a adolescentes de 12 a 15 anos residentes em comunidades ribeirinhas, lacustres e costeiras, o Projeto Navegar teve incio em 1999. Seu objetivo principal difundir e democratizar o acesso a esportes nuticos, priorizando os adolescentes moradores em reas de risco social e matriculados na rede pblica de ensino. Em 2002, era registrada a existncia de 37 ncleos do Projeto em 18 estados.
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De um total de 1 bilho de dlares, 500 milhes so do
BID, 450 milhes das unidades da Federao e 50 milhes da Unio, esses ltimos destinados exclusivamente gesto nacional do projeto.
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Ministrio da Justia Servio Civil Voluntrio Criado em dezembro de 1997, destinado aos jovens de 18 anos que optaram por no se alistar no servio militar obrigatrio e tambm aos que foram dispensados. concebido como um rito de passagem para a maioridade, com nfase em dois aspectos: a preparao do/a jovem para o trabalho e para a cidadania, entendida como uma participao social solidria em uma sociedade democrtica. As atividades desenvolvidas organizam-se em torno dos direitos humanos, da qualificao profissional, da elevao da escolaridade e da prestao de servios comunidade.14 Participaram do programa 2.500 jovens beneficiados com recursos do Plano Nacional de Segurana Pblica, somados a 22.000 jovens beneficiados com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) repassados s secretarias estaduais de trabalho e emprego e a organizaes no-governamentais. Programa de Reinsero Social do Adolescente em Conflito com a Lei Desenvolvido no Departamento da Criana e do Adolescente, da Secretaria de Estado de Direitos Humanos, possui mbito nacional, sendo dirigido a adolescentes em conflito com a lei que cumprem medidas judiciais socioeducativas no-privativas da liberdade. Sua misso articular e estimular os esforos do sistema socioeducativo institudo pelo Estatuto da Criana e do Adolescente. Essa iniciativa foi apresentada como uma resposta institucional a propostas de aes governamentais de proteo ao adolescente em situao de conflito com a lei consignadas no Programa Nacional de Direitos Humanos.
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importante assinalar que um dos marcos desse programa foi a opo poltica de nfase em medidas socioeducativas em meio aberto, implementando aquilo que preconizado pelo ECA, em detrimento s medidas privativas de liberdade. Promoo de Direitos de Mulheres Jovens Vulnerveis ao Abuso Sexual e Explorao Sexual Comercial no Brasil Essa ao, criada em 1999, integra o Programa de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente e tem como objetivo promover os direitos das jovens, especialmente daquelas em situao de risco, visando eliminar a violncia cometida contra elas. O pblicoalvo compreende, assim, as jovens brasileiras violentadas sexualmente nos primeiros anos de vida e as meninas que trocam favores sexuais pela prpria sobrevivncia. Ministrio da Sade Programa de Sade do Adolescente e do Jovem As iniciativas na rea de sade remontam a 1989, quando o Ministrio da Sade voltou-se para a sade do adolescente com a criao do Programa Sade do Adolescente (PROSAD). Em 1999, foi criada a rea de Sade do Adolescente e do Jovem (ASAJ), no mbito da Secretaria de Polticas de Sade. Essa nova rea, ento, tornou-se responsvel pela articulao dos diversos projetos e programas do Ministrio da Sade que lidam com questes relativas adolescncia e juventude, em decorrncia da percepo da necessidade de uma poltica nacional integrada de ateno especfica aos indivduos de 10 a 24 anos.15 importante destacar, alm do desenvolvimento de ativida-
O Servio Civil Voluntrio definido como sendo de

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abrangncia nacional, porm, as informaes disponveis davam conta de sua realizao somente nos municpios das regies metropolitanas de Recife, Vitria, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba e Distrito Federal.
So reas de atuao: crescimento e desenvolvimento;
sexualidade; sade mental; sade reprodutiva (gravidez na adolescncia); sade do escolar adolescente; preveno de acidentes; violncia e maus-tratos; famlia.
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des relacionadas com a promoo da sade dos adolescentes e dos estudos temticos, a preocupao expressa pelo programa em contribuir com atividades intra e interinstitucional, nos mbitos governamentais e no-governamentais, visando formulao de uma poltica nacional para a adolescncia e a juventude, a ser desenvolvida nos nveis federal, estadual e municipal. Reconhece-se que muitas das intervenes voltadas para a melhoria da sade do adolescente falharam em virtude do foco estreito e da desarticulao das iniciativas governamentais. Tambm digno de nota o crtico reconhecimento do programa sobre a pouca participao dos jovens no planejamento, na implementao e na avaliao das atividades oriundas de polticas pblicas. Ministrio do Trabalho e Emprego Jovem Empreendedor Esse programa foi criado no segundo mandado do presidente Fernando Henrique Cardoso, destinando-se capacitao profissional e posterior financiamento de jovens de nvel tcnico, em fase de concluso de curso ou recm-formados, com idade entre 18 e 29 anos, interessados em dirigir o prprio negcio. Teve focalizao regional, limitando-se s reas de atuao do Banco Nordeste (norte do Esprito Santo, Minas Gerais e estados do Nordeste), responsvel por seu desenvolvimento. Segundo avaliao de macroobjetivos do Plano Plurianual (PPA) pelo Ministrio do Planejamento, o programa teve um desempenho nulo, pois no houve a execuo financeira prevista, nem tampouco realizao de metas fsicas que dispensassem recursos. O pblico-alvo do programa Jovem Empreendedor foi abrangido pelo Programa de Gerao de Emprego e Renda (PROGER), apesar de este no promover nenhuma focalizao especial para o jovem.16
16
Ministrio da Assistncia e Previdncia Social Esse ministrio lanou, no segundo mandato do governo FHC, o Programa Brasil Jovem, compreendendo aes de implantao dos Centros da Juventude e a capacitao de jovens de 15 a 17 anos como Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano, mediante a concesso de bolsa. As aes desse programa como um todo se voltaram para os jovens entre 14 e 25 anos em condies de vulnerabilidade social. A prioridade de implementao incidiu sobre municpios com as seguintes caractersticas: alto ndice de jovens de famlias de baixa renda; alto ndice de doenas sexualmente transmissveis e AIDS entre os jovens; exposio dos jovens ao uso e ao comrcio de drogas; alto ndice de mortalidade juvenil por causas externas; explorao sexual de meninas e jovens; alto ndice de gravidez na adolescncia; taxa elevada de desocupao juvenil, ou seja, jovens fora da escola e de qualquer forma de trabalho; taxa de analfabetismo e baixo ndice de escolaridade. Centros da Juventude Os centros deveriam funcionar como plos de distribuio de informaes sobre programas, projetos e servios nas reas de sade, educao, cultura, capacitao para o trabalho, esporte, proteo, justia e assistncia social. Teriam como objetivo estabelecer conexes entre a oferta e a demanda desses servios, apoiando a juventude local na busca de solues para os seus problemas. A informao, o esporte e a cultura so apontados como o trip de sustentao da agenda das atividades. Os Centros da Juventude foram, assim, concebidos para serem de responsabilidade do governo local, dos jovens e da comunidade. Em suas diretrizes recomenda-se que a gesto da programao e das atividades seja feita de forma participativa com a comunidade e que sejam estabelecidas parcerias com organizaes nogovernamentais. O projeto previa repasses financeiros decrescentes, ao longo de quatro anos, por parte da
O Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) demonstrou
preocupaes em desenvolver um sistema de acompanhamento que pudesse captar as informaes relativas ao usurio do programa, em especial ao jovem.
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Secretaria de Estado de Assistncia Social (SEAS) para determinado municpio ou estado, da ordem de 20 mil reais no primeiro ano, 15 mil no segundo, 10 mil no terceiro e 5 mil no quarto ano. Os repasses decrescentes foram concebidos como estratgia de induo da auto-sustentabilidade progressiva do programa no mbito local, ou ainda uma retirada progressiva da presena federal ante os municpios que adotaram essa poltica para a juventude.17 Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano Os jovens destinatrios do programa deveriam ser alfabetizados e carentes, vivendo em famlias cuja renda per capita no ultrapassasse meio salrio mnimo. Os municpios habilitados a participar do programa deveriam ser capitais dos estados isso em funo do diagnstico da maior concentrao de jovens e da maior prevalncia de problemas envolvendo essa faixa etria e possuir menor ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) em relao mdia regional. Em termos gerais, o programa objetiva preparar o jovem para a atuao intergerencial, procurando capacit-lo para o mercado de trabalho e tambm para atuar em suas comunidades na rea de sade, cultura, meio ambiente, cidadania, esporte e turismo. Dentre os principais objetivos especficos destacam-se: a) estimular o jovem para o desenvolvimento do seu papel de protagonista na sociedade; b) mostrar a esse jovem que possvel planejar e construir seu prprio futuro; c) fazer com que esse jovem se supere e se prepare para atuar de modo cooperativo na transformao da prpria comunidade onde vive; d) resgatar vnculos familiares, comunitrios e sociais; e) reverter indicadores sociais pela ao corretiva e preventiva; f) inserir e reinserir o jovem no sistema educacional. Os jovens participantes deveriam freqentar um curso de capacitao durante seis
meses, para depois comearem a atuar em sua comunidade. Durante esse perodo, receberiam uma bolsa mensal no valor de 65 reais. O Programa Agente Jovem, em seu incio, no contou com destinao oramentria prpria, uma vez que no foi previsto no PPA do perodo 2000-2003. Entretanto, segundo avaliao governamental, as parcerias realizadas entre a Secretaria Especial de Assistncia Social com estados, municpios, organizaes no-governamentais e com o empresariado teriam garantido o xito do programa e superado as expectativas de seus formuladores. Ministrio da Cincia e Tecnologia (CNPq) Prmio Jovem Cientista Criado em 1981, o prmio destina-se a graduados em curso superior que tm menos de 40 anos e estudantes de escolas tcnicas e/ou curso superior com menos de 30 anos de idade. O objetivo estimular a revelao de talentos e investir em estudantes e profissionais que procuram alternativas para problemas brasileiros. O prmio tem vida longa, se comparado com as demais aes federais. Registrou-se somente breve interrupo por dois anos (1986 e 1987). Os temas do prmio so sempre inditos ligados sade, agricultura, qualidade dos alimentos e da gua, energia, s telecomunicaes, indstria civil, reciclagem de rejeitos industriais e aos recursos humanos. Naquilo que se refere ao segmento jovem, esse programa possui uma delimitao expressivamente elstica, uma vez que estende o conceito de juventude faixa dos 40 anos de idade, afastando-se de qualquer outra classificao etria estabelecida nos demais programas e projetos governamentais. Prmio Jovem Cientista do Futuro Criado em 1999, destina-se exclusivamente a alunos do ensino mdio. Concebido nos moldes do Prmio Jovem Cientista, apresenta a pesquisa como uma fonte de aprendizagem e produo de conhecimento.
17
Trata-se de uma iniciativa sem maiores informaes so-
bre as aes que foram, de fato, efetivadas.
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Seu objetivo despertar o interesse dos jovens na carreira cientfica e tecnolgica. Presidncia da Repblica Comunidade Solidria18 Programa Capacitao Solidria Concebido como alternativa para enfrentar o problema de desemprego dos jovens de baixa escolari-
dade e implementado a partir de 1996, focaliza suas aes na capacitao profissional de jovens de 16 a 21 anos, provenientes de famlias de baixa renda residentes nas grandes regies metropolitanas. Um de seus objetivos seria o fortalecimento das organizaes da sociedade civil atravs de atividades e cursos voltados para o desenvolvimento de competncias e aperfeioamento de gestores sociais. Os projetos de cursos promovidos por organizaes sociais eram selecionados por concurso e financiados pelo programa.19 Rede Jovem
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O Programa Comunidade Solidria foi criado em 1995
por decreto presidencial e coordenado durante dois mandatos consecutivos pela primeira-dama, Ruth Cardoso. Pea chave da estratgia implantada para as polticas sociais do governo de Fernando Henrique Cardoso, suas prioridades foram: criao e gerao de renda, apoio ao desenvolvimento do ensino bsico e defesa dos direitos e promoo social das crianas e adolescentes no Brasil. Seu escopo principal foi o de se constituir em novo modelo de ao social utilizando o conceito-fora de articulao solidria da sociedade na mobilizao de recursos humanos, tcnicos e financeiros para o combate pobreza e excluso social. Para a realizao da referida articulao foi criada uma secretaria executiva para integrar as administraes federal, estaduais e municipais e buscar tornar mais eficientes as polticas sociais do governo. Criouse tambm o Conselho da Comunidade Solidria, rgo assessor no-governamental, desprovido de oramento prprio e composto por 21 representantes da sociedade civil e 11 ministros de Estado. Esse conselho, concebido para favorecer a interao entre o governo e a sociedade, teve presena ativa nas decises que envolveram as polticas sociais. Foi criada, ainda, a organizao no-governamental Associao de Apoio ao Programa Capacitao Solidria (AAPCS), que ficou com a responsabilidade de captar recursos de pessoas fsicas ou jurdicas nacionais e internacionais para aplic-los na gesto, implementao e desenvolvimento do Programa de Capacitao Solidria destinado a jovens de 16 a 21 anos. preciso assinalar que o Programa Comunidade Solidria, ainda que no tenha tido a efetividade e o grau de consolidao institucional pretendidos, expressou determinada concepo de poltica pblica de combate pobreza que teorizou o compartilhamento democrtico de aes entre Estado e sociedade civil, mas praticou a confuso de responsabilidades sociais pblicas e priva-
O Projeto Rede Jovem foi uma iniciativa do Conselho da Comunidade Solidria e do Ministrio da Cincia e Tecnologia, com o objetivo de identificar o que seus formuladores definiram como as condies propcias que subsidiem iniciativas do Estado e da sociedade civil para integrar jovens especialmente aqueles em situao de risco social de forma sustentada e permanente, como protagonistas, por meio da informtica e da internet, valorizando e fortalecendo suas formas de expresso, criatividade e participao na sociedade (disponvel em <www.redejovem.org.br>). O objetivo especfico foi o de conectar jovens, dandolhes um instrumento de integrao e comunicao como forma de lhes permitir a superao da atual con-
das promovendo a transferncia de prerrogativas governamentais e recursos oramentrios a entes privados assistenciais stricto sensu e empresariais que assumiram o discurso da responsabilidade social. Em 1999, o Conselho da Comunidade Solidria avaliou sua trajetria com vistas a reformular sua estrutura e a projetar sua continuidade. No novo desenho, figurou como uma das misses do conselho o apoio promoo do Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel. A anlise do Programa Comunidade Solidria foge aos objetivos deste trabalho; para mais informaes consultar: <http://www.rededlis.org.br>.
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O edital do concurso inclua modelo para a formulao dos
projetos e formato indicado para os cursos com um mdulo bsico (leitura, comunicao, clculo e escrita) e um mdulo especfico, voltado para o aprendizado de uma habilidade de gerao de renda.
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dio de isolamento, especialmente os jovens das grandes metrpoles que estariam excludos e desinformados. O pblico-alvo foi, ento, o de jovens de baixa renda que no tm acesso internet, mas que teriam condies de ampliar, pela via virtual, seus contatos e a troca de informaes relevantes sobre sade, direitos e formao profissional. O projeto concebeu o conceito de espao jovem, local fsico no qual se encontrariam disponveis computadores conectados internet com a funo de oferecer aos jovens alternativas de lazer, aprendizado, conhecimento, perspectivas profissionais e estmulos criatividade. O espao jovem funcionaria, ento, como uma espcie de telecentro de informtica necessariamente conectado internet como forma de promover a integrao virtual entre os jovens. O projeto foi formulado para ser executado em parceria com organizaes sociais. Assim como nas demais aes do consrcio pblico/privado do Programa Comunidade Solidria, torna-se difcil identificar a real presena do poder pblico nos relatos sobre a iniciativa, ainda que a formulao inicial propugne o subsdio a iniciativas de parcerias entre o Estado e a sociedade civil.20 Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Brasil em Ao/Grupo Juventude O Programa Brasil em Ao, criado em 2000, no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, tambm denominado Grupo Juventude, foi um programa-piloto de coordenao de grupo de programas de atendimento juventude (jovens na faixa etria de 15 a 29 anos), abrangendo seis ministrios, 11 pro-
gramas21 e suas interaes com governos estaduais. O Brasil em Ao foi desenvolvido no mbito da estratgia do Programa Avana Brasil, destinado a promover a integrao das aes governamentais com o mesmo pblico-alvo ou no mesmo espao geogrfico especfico de atuao. A avaliao do Ministrio do Planejamento, aps o primeiro ano de funcionamento desse programa, indicou, como resultado geral, que o trabalho permitiu que os gerentes dos programas do Avana Brasil conhecessem seus pares e os programas correlatos, o que teria possibilitado uma viso mais global da questo da juventude no conjunto da administrao federal. Mesmo com essa positiva (ainda que genrica) avaliao, o Ministrio do Planejamento alertou para a inadequao do tamanho do grupo e a qualificao da equipe responsvel pelo gerenciamento e tambm para as dificuldades de participao no processo de programao financeira dos coordenadores, o que comprometia a execuo do Programa Avana Brasil. A constituio desse grupo de coordenadores de programas e projetos de juventude, ainda que no tenha apresentado produtos significativos, indica certo grau de conscincia da administrao federal sobre a fragmentao das aes na rea da juventude. A continuidade desse tipo de ao poderia se constituir numa protopoltica facilitadora, talvez, de nveis superiores de instituio de polticas coordenadas. Uma perspectiva de anlise das aes federais As primeiras aes de programas especficos destinados aos jovens, sobretudo adolescentes, aparecem no interior da rea da sade e so marcadas pelo foco na preveno (DST/AIDS), drogao, aci-
20
Na internet (disponvel em: http://<www.redejovem.org.br>),
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Educao de Jovens e Adultos, Esporte Solidrio, Paz nas
o projeto Rede Jovem anunciado como uma iniciativa da Comunitas Parcerias para o Desenvolvimento Solidrio, organizao social responsvel pela manuteno de 15 Espaos Jovens instalados em dez cidades de sete estados brasileiros (BA, CE, DF, ES, PE, RJ, SP).
Escolas, Qualificao Profissional do Trabalhador, Centros da Juventude, Reinsero do Adolescente em Conflito com a Lei, Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente, Direitos Humanos, Direito de Todos, Sade de Jovem, Desenvolvimento do Ensino Mdio e Desenvolvimento da Educao Profissional.
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dentes de trnsito e gravidez precoce), j ao final da dcada de 1980, com a criao do Programa Sade do Adolescente (PROSAD), no mbito do Ministrio da Sade, antes mesmo do primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. A disseminao das mortes violentas de jovens ou por eles protagonizadas e o crescimento das redes de narcotrfico se associam ao tema do consumo de substncias ilcitas/lcitas, a partir da dcada de 1990. Desse modo, o tema da criminalidade atravessa permanentemente o debate sobre as polticas pblicas para os jovens. Na esteira dos indicadores sociais e no clamor pblico do combate violncia, no segundo mandato consecutivo de FHC, se desenham aes que teriam a pretenso de se constiturem em instncias coordenadoras de polticas de juventude. Sob a gide da segurana pblica foi criado o Programa do Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica, sob o controle de um general do exrcito, num claro simbolismo da guerra que deveria se travar pela salvao da juventude das garras do crime, do trfico e da violncia. A Constituio federal de 1988 instaurou um novo ordenamento constitucional costurado com os fios de uma superior conscincia de direitos e cidadania. Na esteira da mobilizao democrtica da sociedade brasileira, surgiram canais de participao da sociedade civil na formulao e na gesto das polticas pblicas em reas relacionadas com os sistemas de garantia de direitos e proteo de crianas e adolescentes ECA e Plano Nacional dos Direitos Humanos. A promulgao do ECA, em 1990, foi o principal indutor de polticas sociais destinadas a crianas e adolescentes, sobretudo na Secretaria Nacional de Direitos Humanos do Ministrio da Justia. Programas e aes foram criados, no mais com base na ideologia do menor em situao irregular, mas na doutrina cidad de proteo integral aos adolescentes em conflito com a lei. A Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS), aprovada em 1993, estabeleceu a criao do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistncia Social, do qual emergiro tambm aes na rea da adolescncia e da juventude. Por sua vez, o ano de 1997,
data do assassinato do ndio Galdino no Distrito Federal, traduz um marco importante que se expressa em respostas programticas tambm violncia de jovens oriundos das classes mdias. No final da dcada, os indicadores sobre o desemprego juvenil e a acentuao dos processos de precarizao social fomentam a necessidade de polticas de incluso (tanto assistenciais como de promoo, para um patamar diferencial de integrao na sociedade) em uma crise da ao de um Estado que durante toda a dcada de 1990 e o incio do novo sculo viveu a hegemonia das polticas neoliberais. Ainda que parcialmente, tais medidas oxigenam as polticas governamentais que incidem sobre a juventude com o arejamento promovido pela participao da sociedade civil. Entretanto, naquilo que se refere ao conjunto da populao jovem, especialmente aqueles maiores de 18 anos que no mais esto sobre a proteo incondicional do ECA, inexistem formas democrticas e colegiadas de relacionamento participativo. Nacionalmente, no Brasil, ainda esto por se constituir conselhos e fruns que canalizem a interlocuo de jovens e demais atores com o estado na direo da definio poltica e da implementao prtica de pautas ampliadas de garantia dos direitos universais juventude. Na anlise do conjunto de programas e projetos classificados pela sua maior ou menor intensidade de foco na juventude, destacou-se o fato de esses programas serem recentes. significativa a informao de que 60% dessas aes foram implantadas somente nos ltimos cinco anos, o que denota a recente trajetria na formulao de polticas de juventude, assim como explica, em parte, a sua incipiente institucionalizao e fragmentao. As aes desarticuladas e a superposio de projetos com objetivos, clientela e rea geogrfica de atuao comuns, exprimem a frgil institucionalidade das polticas federais de juventude. As diferenas de concepes, longe de significarem a pluralidade dos que dialogam, revelam a incomunicabilidade no interior da mquina administrativa. A depender do local de onde partem, os sentidos polticos e sociais das aes mudam, assim como o
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recorte etrio do pblico-alvo; alguns ministrios se dedicam assistncia, alguns pretendem a incluso dos jovens carentes e outros do um carter profiltico s suas aes, implementando medidas saneadoras para evitar a violncia. Mais recentemente emergem projetos e programas que pautam suas aes pela defesa da promoo da cidadania noo evidente em muitos documentos oficiais, mas de pouca visibilidade nos desenhos e contedos terico-metodolgicos que guiam a implementao das aes nos municpios por equipes tcnicas de organizaes no-governamentais e prefeituras municipais, que se ressentem de acompanhamento poltico-pedaggico, suporte administrativo e avaliao de suas prticas. Alguns programas assumiram sobremaneira o fetiche da capacitao do jovem para um mercado de trabalho de poucas oportunidades, sem propor qualquer caminho de questionamento da realidade econmica e social de um perodo histrico que viveu a recesso provocada pelas altas taxas de juros e os efeitos agudos da crise do mundo do trabalho. O acesso informao tambm se apresentou como uma panacia capaz de superar o isolamento sociocultural dos jovens, tanto aqueles das periferias das grandes cidades quanto os do interior rural. Dois conceitos vigoraram em documentos de rgos do governo federal e organizaes no-governamentais, principalmente quando referentes a projetos e programas fortemente focados na juventude: protagonismo juvenil e jovens em situao de risco social. Alis, essas idias foram marcadas mais por apelo social do que conceitos ancorados em diagnsticos sociais e reflexes analticas sobre o tema da juventude. Na grande maioria dos casos, representaram simplificaes facilitadoras do entendimento de realidades sociais e culturais complexas e tambm cdigos de acesso para financiamentos pblicos orientados por uma to nova quanto frgil conceituao de proteo social e cidadania participativa. Estimular o protagonismo juvenil, expresso tantas vezes encontrada em textos de projetos variados, parece ser autoexplicativa at o momento em que nos perguntamos sobre o seu verdadeiro significado.
A busca por conceber e dirigir programas para jovens considerados carentes ou em situao de risco social, com a delimitao geogrfica em municpios de baixo IDH, expressou polticas de focalizao no combate pobreza que predominaram nos governos do presidente Fernando Henrique Cardoso em detrimento de polticas de carter universal. Pelo que vimos, torna-se legtimo indagar: O que unifica as diferentes iniciativas federais nesse contexto de ampla diversidade de propsitos e prticas? O diagnstico que emerge dos dados empricos, ainda que preliminar, indica que o Brasil, do ponto de vista global, optou por um conjunto diversificado de aes muitas delas efetivadas na base do ensaio e do erro , na falta de concepes estratgicas que permitam delinear prioridades e formas orgnicas e duradouras de ao institucional que compatibilizem interesses e responsabilidades entre organismos do Estado e da sociedade civil. Nesse sentido, possvel afirmar que a herana deixada pelo governo incide mais sobre projetos isolados, sem avaliao, configurando a inexistncia de um desenho institucional mnimo que assegure algum tipo de unidade que nos permita dizer que caminhamos na direo da consolidao de polticas e formas democrticas de gesto. Projetos e programas so concebidos na esfera federal por servidores pblicos e agentes de organizaes no-governamentais consorciadas e executados por municpios que, ansiosos por verbas federais, no questionam diretrizes, mtodos e metas pr-fabricadas. Por sua vez, as organizaes nogovernamentais e demais grupos da sociedade civil acabaram por se conformar ao modelo proposto perante o pacote federal de aes. Buscaram, muitas vezes, com base nas estreitas faixas de ao autnoma, imprimir contornos prprios mais prximos de seus objetivos institucionais. Por essas razes, como a realidade das cidades mais complexa que as correias de transmisso da centralizao poltica, h sempre a possibilidade de sadas locais, tanto envolvendo a gesto criativa e participativa dos recursos quanto a reproduo dos velhos clientelismos polticos no trato com jovens participantes das ativida-
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des propostas por programas induzidos pelo poder central. Est ainda por ser feito o inventrio dos relacionamentos entre as organizaes no-governamentais e os poderes pblicos, no sentido de diferenciar aquilo que efetivamente se configurou como parceria entre o Estado e a sociedade civil organizada ou se consolidou simplesmente como forma mercantil de prestao de servios no j denominado mercado (do) social. Existe, portanto, em todo esse processo de relacionamento entre a esfera federal, os estados e os municpios, o paradoxo de que, mesmo no contexto de polticas de execuo descentralizada, os rgos federais se constituem num poderoso indutor no democrtico de polticas que conformam os programas localmente, apesar da delegao de verbas e responsabilidades. O balano geral sobre os 33 programas e projetos federais relacionados, especialmente naquilo que se refere s aes voltadas para os jovens maiores de 18 anos, permite afirmar que inexistem canais democrticos que assegurem espaos de debates e participao para a formulao, o acompanhamento e a avaliao dessas aes. Iniciativas emergentes de polticas de juventude em nvel local Outro movimento, nascido com base em instncias do Poder Executivo local ou regional, tambm comea a ser delineado no final dos anos de 1990, no Brasil, quando tem incio uma preocupao mais sistemtica com a formulao e a implantao de algumas aes especficas voltadas para a juventude. No resta dvida que, sob o ponto de vista dessas mudanas, o poder local sobretudo a gesto municipal oferece um campo significativo para a anlise, em virtude de algumas caractersticas presentes no processo de democratizao da sociedade brasileira a partir da dcada de 1980. O municpio como foco de aes inovadoras decorre no s de um novo desenho da ao do Estado e de alguns dos mecanismos descentralizadores propostos na reforma dos aparatos estatais (Pereira, Wilheim
& Sola, 1999; Draibe, 1998).22 O poder municipal aparece como campo privilegiado de anlise porque nele as relaes entre sociedade civil e Estado, para a conformao de uma esfera pblica democrtica, aparecem de forma mais clara.23 Os estudos de movimentos sociais, desde o incio da dcada de 1980, tm procurado demonstrar as possibilidades de conflito e de interao negociada entre os vrios atores sociais que tm como cenrio a cidade (Castells, 1980, 1983; Kowarick, 1988). Nessa arena conflitiva,24 o poder municipal aparece como interlocutor prximo dos grupos organizados, sobretudo quando as demandas giram em torno de transformaes da qualidade de vida e de novas apropriaes do espao citadino. Por outro lado, exatamente nesse plano que as polticas pblicas no Brasil tm mais ousado na inovao, sobretudo nas administraes de carter progressista sob a responsabilidade de partidos de esquerda ou de centro-esquerda. Porm, no possvel desconhecer a permanncia de alguns ncleos duros (Lechner, 1990) da cultura poltica nacional, nos quais o poder local aparece como
22
Por outro lado, preciso reconhecer que parte significa-
tiva das aes federais tende a ser implantada por meio de parceiras com organizaes no-governamentais ou mediante sistemas de distribuio de recursos que encontram no Poder Executivo municipal um canal importante de execuo de programas e aes.
23
No se trata aqui de recuperar toda a discusso de socieda-
de civil e esfera pblica observada nas cincias sociais no Brasil, mas de reconhecer que o conceito de sociedade civil adquire maior visibilidade sobretudo com o processo de democratizao (Avritzer, 1993; Dagnino, 2002; Reis, 1995; Costa, 1994, 1997). Lourdes Sola (1998) considera que, no obstante a diversidade de modos de abordagem, h pontos de forte convergncia entre os autores quando examinam a cultura poltica, os valores e os desenhos institucionais como elementos importantes a conformar a sociedade civil em uma perspectiva democrtica.
24
Os conflitos que nascem no tecido urbano incidem, em
grande parte, sobre formas diversas de apropriao da cidade, que opem relaes mercantis dominadas pelo valor de troca e relaes que tm como meta a fruio ou o valor de uso.
32
foco privilegiado para o estabelecimento do clientelismo. Por essas razes, alguns autores, como Abad (2002), tratam tambm do surgimento do neolocalismo como uma das prticas que afetam negativamente a constituio dos espaos democrticos e de polticas pblicas de juventude. Essas consideraes remetem para um eixo importante de problemas na concepo, na implementao e na avaliao das polticas municipais, que o modo como so estabelecidas as relaes com os prprios segmentos juvenis destinatrios das polticas. Sero estes parceiros e atores relevantes ou apenas usurios potenciais dos programas? No sem razo, Sola procura distinguir polticas de feitio corretivo ou compensatrio daquelas que seriam transformadoras, pois as ltimas permitiriam a incorporao dos jovens tambm nos processos mais densos de socializao civil (1998, p. 762). Abad (2002) tambm sugere outros aspectos importantes no exame das polticas que exprimiriam concepes em torno dos possveis destinatrios das aes os jovens. Algumas polticas poderiam ter adquirido formato especialmente inclusivo ou integrador (sobretudo em situaes de crise social e de mecanismos de excluso), mas privilegiaram na sua acepo de juventude a preparao para a vida adulta (voltadas para o futuro). Outras poderiam ser situadas no recorte afirmativo de direitos que buscariam sobretudo a autonomia e a autodeterminao dos jovens no prprio momento do ciclo de vida (voltadas para o presente). Observa-se, a partir de meados dos anos 1990, nos planos local e regional, o aparecimento de organismos pblicos destinados a articular aes no mbito do poder executivo e estabelecer parcerias com a sociedade civil, tendo em vista a implantao de projetos ou programas de ao para jovens, alguns financiados pela esfera federal.25 Esse fato bastante re-
cente e decorre sobretudo de compromissos eleitorais de partidos, principalmente de esquerda e de centroesquerda,26 que, por meio de sua militncia juvenil ou de setores organizados do movimento estudantil, incluram na sua plataforma poltica demandas desses segmentos que aspiravam pela formulao de aes especficas destinadas aos jovens.27 Constata-se que debates e programas desenvolvidos por organizaes no-governamentais foram importantes como fomentadores de novas idias para a ao do governo municipal. Tudo leva a crer que, antes de serem incorporados pela esfera governamental, programas e eventuais polticas destinados aos jovens j vinham sendo experimentados pela sociedade civil por meio das organizaes no-governamentais e de fundaes empresariais, recobertos de extrema diversidade quanto s orientaes (Rua, 1998). Ao que tudo indica, o ano 2001 exprime uma in-
estadual, voltados especialmente para a implantao, a coordenao e a execuo de aes destinadas aos jovens no Brasil. Nesse esforo, que no pretendeu ser exaustivo e nem ter o carter de amostragem estatstica, foi possvel identificar, ao todo, 24 instncias governamentais. Os comentrios feitos tm por base algumas das informaes obtidas em um levantamento realizado por Bruna Mantese de Souza, aluna do curso de Cincias Sociais da USP e estagiria da Ao Educativa, em cujos arquivos o referido o levantamento est disponvel.
26
Se considerarmos o ano de criao, verificamos que a
maioria teve incio nas gestes municipais concludas em 2000. As iniciativas identificadas cobrem praticamente todos os grandes partidos brasileiros: cinco organismos criados em gesto do Partido dos Trabalhadores; cinco de partidos no campo de centroesquerda que realizaram alianas no segundo turno com o candidato Lula, para as eleies presidenciais de 2002 (um do PDT, dois do PPS e um do PSB); dois do PFL (partido direita do espectro poltico); e, finalmente, dois do PSDB.
27
Metade dos organismos identificados afirmava ter con-
25
Durante o ano 2000, a Ao Educativa, organizao no-
templado a proposta em seus planos de governo. No entanto, percebe-se que no h um modelo claro de referncia para a sua criao, uma vez que da carta de intenes implantao das polticas cria-se um interregno que permite formatos diversos.
governamental voltada para o trabalho com os segmentos juvenis, por meio de sua rede de parceiros e colaboradores, empenhouse em identificar organismos pblicos, nas esferas municipal e
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flexo importante no processo de constituio de polticas pblicas destinadas aos jovens. Trata-se do primeiro ano de novas gestes no mbito municipal, perodo que marca uma ampliao desses novos organismos. Por outro lado, somente uma perspectiva longitudinal, incorporando uma srie histrica maior, poder aferir tendncias, descontinuidades e formas de consolidao de uma nova institucionalidade nas polticas de juventude no Brasil.28 Verifica-se que so iniciativas nascidas sobretudo em capitais de estados ou em cidades pequenas e mdias, indicando a existncia de considervel diversidade de desafios diante das condies populacionais, do desenvolvimento urbano e de formas de gesto coletiva dos espaos e equipamentos pblicos. Em contrapartida, torna-se evidente a lacuna diante dos jovens que vivem no campo, se considerarmos a amplitude dos problemas agrrios que o Brasil vive e a existncia de movimentos e organizaes sociais bastante atuantes no campo. Assim, o tema das polticas pblicas de juventude no Brasil est sendo delineado ainda sob uma perspectiva estritamente urbana. Os novos organismos assumem predominantemente o carter de assessorias, embora em algumas situaes sejam criadas secretarias de estado ou coordenadorias. No elenco desse novo desenho institucional esto localizados tambm os Conselhos de Juventude, tanto municipais como estaduais, com formatos e funes diversos. Ao bastante inovadora constitui a abertura institucional para a presena jovem nas vrias etapas que marcam a discusso e a implantao do Oramento Participativo em alguns municpios. Essa experincia, iniciada em Porto Alegre na gesto do Partido dos Trabalhadores (Santos, 2002; Avritzer, 2002), constitui referncia importante de proposta de uma nova modalidade de relao
entre governo e sociedade que tende a se disseminar em vrios municpios do pas. Nesse conjunto foram identificadas algumas cidades onde a presena e a participao da juventude foram intencionalmente defendidas pelos gestores pblicos e traduzidas em mecanismos especficos que as assegurassem.29 Observa-se, tambm, uma grande variedade de formas de alocao do rgo na estrutura administrativa do Estado, alguns vinculando-se diretamente ao chefe do executivo local ou regional. Diante do carter emergente da ao e de sua institucionalidade, comea a ser criado um consenso inicial com base nessas experincias: que essa proximidade poderia proporcionar uma correlao de foras mais favorvel do ponto de vista das decises polticas, uma vez que a burocracia governamental tenderia a no incorporar de modo claro novos organismos que no esto suficientemente recobertos de legitimidade poltica e institucional.30 De certa forma, o caminho a ser constitudo parece ser o inverso da luta pelos direitos da infncia e da adolescncia. Nesse caso, um amplo movimento social lutou, inicialmente, por um desenho jurdico que assegurasse direitos e formas de execuo e buscou, em seguida, sua implantao. No caso das polticas de juventude, na ausncia de atores coletivos estruturados fortemente em nvel nacional baseados na temtica da juventude e de projetos polticos cla-
29
H uma diversidade de situaes e de resultados dessa
forma inovadora que merece ainda uma investigao. Nem todas as experincias vingaram e conseguiram imprimir certa continuidade, como o caso da cidade de Santo Andr, na regio metropolitana de So Paulo. Outras mostraram sua potencialidade organizativa, como o caso de Betim, Uberlndia e Itabira, em Minas Gerais. A cidade de Belm construiu uma experincia pioneira bem-sucedida, que evoluiu para uma organizao da presen-
28
Em novembro de 2002, em seminrio sobre o tema das
a do jovem na formulao das polticas para a cidade e tem constitudo referncia para outros municpios.
30
Polticas Pblicas de Juventude, promovido pela Ao Educativa, foram identificados, dentre os inscritos, quatro organismos em nvel estadual e 22 em nvel municipal voltados para aes especficas de polticas de juventude.
Uma das expresses da inexistncia de legitimidade con-
solidada decorre da ausncia de oramento prprio para a maioria desses organismos.
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ros para esse segmento no mbito federal, comea a emergir, a partir da base, um conjunto heterogneo de prticas. Essa diversidade, se de um lado recobre a possibilidade de experimentao e de inventividade social, elementos importantes para a constituio da democracia, de outro poder resultar em experincias fragmentadas, com fraco poder de impacto e de disseminao no favorvel criao de elementos consistentes de uma nova cultura poltica na formulao de aes para a juventude. Quando se analisa o conjunto de motivaes que as aes propem, observa-se que, mesmo conformadas por gestes municipais de carter progressista, as representaes normativas correntes exprimem ainda a idia bsica de superao dos problemas vividos pelos jovens, sua situao de vulnerabilidade e, portanto, a meta fixada incide sobre o combate a esses problemas (desemprego, violncia, drogas). Verifica-se que nas percepes h, tambm, um conjunto de referncias ligadas s novas desigualdades e processos de excluso decorrentes das conjunturas neoliberais que atingem sobretudo o segmento juvenil, e que, por essas razes, so demandadas aes especficas para esses segmentos. Convivem com essas orientaes algumas prticas que exprimem o reconhecimento de direitos e a admisso de necessidades a serem satisfeitas por polticas (emprego, sade, lazer, educao, cultura etc.). Observam-se prticas capazes de reconhecer os jovens como sujeitos capazes de participao sobretudo nas experincias do Oramento Participativo e, em carter minoritrio, aes voltadas para os processos de construo de auto-estima e de identidade juvenis, com base no dilogo com as formas coletivas pelas quais esses segmentos se organizam. Mesmo assim, deve-se reconhecer que as motivaes exprimem algumas limitaes como campo privilegiado para compreenso das polticas, pois entre a formulao dos princpios e as aes podem ocorrer filtros, correes e eventuais alteraes que somente estudos qualitativos aprofundados das prticas podem elucidar. No entanto, preciso admitir que parte significativa de uma incipiente vontade poltica de constru-
o das aes pblicas decorre do reconhecimento dos problemas que afetam a juventude. Parte dessas percepes, de certa forma, pode passar a considerar que o prprio jovem se torna um problema para a sociedade, e sob essa tica que o poder pblico deve trat-lo (Abramo, 1997). Outro conjunto pode transformar os problemas concretos vividos pelos jovens em necessidades que se inscrevem no campo dos direitos, alargando a pauta de ao e os compromissos da esfera pblica governamental e no-governamental para com esses segmentos: direito ao trabalho, ao lazer, cultura, escola etc. Certo consenso j revelado em torno da necessidade de articulao e coordenao de programas e projetos j existentes, e no a mera ampliao das aes. Se os gestores municipais tm por funo primordial essa articulao, torna-se evidente que no pretendem cultivar um isolamento no desenho da burocracia estatal, implicando certa recusa em centralizar todas as aes, o que poderia resultar, na melhor das hipteses, em incapacidade de ao. Torna-se importante considerar que desenhos institucionais novos no mbito da mquina estatal lutam por espaos de reconhecimento, de interferncia e de poder diante de estruturas pesadas, burocrticas e j enraizadas na administrao pblica. Por essas razes, preciso tornar efetiva a capacidade de articular aes e parcerias e evitar que aos organismos reste apenas uma funo decorativa e, de certa forma, apaziguadora de uma certa presso de jovens e demais setores da sociedade civil, quando essa incipiente institucionalidade de forma geral marcada pela ausncia de poder nas relaes de governabilidade no interior do Poder Executivo municipal.31 Quanto ao pblico-alvo das aes, possvel
31
Como h o problema da ausncia de recursos orament-
rios prprios, de um status definido do gestor nessa inter-relao, parte do trabalho permanece no plano das intenes e decorre mais do voluntarismo poltico de alguns, que de um esforo coletivo da gesto em conviver com novos e emergentes desenhos institucionais.
35
depreender que a faixa etria de abrangncia dos programas ampla: dos 14 aos 24 faixa estabelecida pela Organizao das Naes Unidas (ONU); embora alguns ampliem essa faixa at 29 anos, como define a Organizao Internacional da Juventude (OIJ). Percebe-se que h uma prioridade para os jovens/adolescentes mais pobres ou aqueles considerados em condio de risco pessoal e social. Outros municpios trabalham com jovens integrados no sistema de ensino, e alguns mostram vocao para trabalho com os jovens em geral, sem definio de variveis de natureza socioeconmica. Por outro lado, mesmo reconhecendo a diversidade de aes presentes nos municpios, preciso investigar em que medida elas sinalizam para a formulao de polticas, implicando coordenao de esforos. Importa, tambm, verificar em que medida reiteram ou impem rupturas com padres tradicionais da cultura poltica administrativa brasileira, traduzidos por Rua (1998) em cinco regularidades: fragmentao, competio interburocrtica, descontinuidade administrativa, aes com base na oferta e no da demanda e, finalmente, a existncia de uma clara clivagem entre a formulao/deciso e a implantao. As aes desenvolvidas por esses organismos recobrem inevitvel heterogeneidade, pois no exprimem desenhos claros sobre projetos de desenvolvimento social e respectivo lugar da juventude no interior dessa proposta global. O mundo do trabalho e algumas aes consideradas de incluso tm ocupado parte importante das aes, ao lado da criao de alguns equipamentos especficos para jovens (centros de juventude, por exemplo). Verifica-se, tambm, prticas que buscam afirmar direitos de jovens relativos sua participao e sua formao como atores sociais (cursos, seminrios, oficinas) e menos voltados para a realizao de eventos fragmentados sem proposta de continuidade. As aes so realizadas em parceria, envolvendo tanto outros rgos governamentais como organizaes da sociedade civil. Uma das caractersticas desses organismos a presena de jovens na funo de gestores. Em geral so jovens oriundos de setores militantes, sobretudo
do movimento estudantil e de partidos polticos. Essa situao conforma um conjunto de desafios que podero proporcionar caminhos diversos na constituio das polticas de juventude. O primeiro incide sobre os eventuais problemas derivados de um eventual privilgio das aes e de interao com grupos juvenis com maior grau de institucionalidade, pois em geral esses quadros so provenientes de grupos organizados do movimento estudantil ou dos partidos que so responsveis pela administrao. As formas menos orgnicas dos coletivos juvenis que se originam na cidade sobretudo aquelas derivadas do mundo da cultura, do lazer e da ao voluntria tm, em geral, ocupado menos espao, no apenas enquanto pblico destinatrio das aes ou equipamentos, mas sobretudo enquanto atores relevantes na formulao das aes. Isso remete a uma questo de natureza mais complexa do que aquelas que at ento tm sido pautadas nas anlises e nos estudos sobre polticas de juventude. Trata-se, de um lado, do reconhecimento, hoje consensual, de novos agenciamentos capazes de fomentar a ao coletiva juvenil para alm dos espaos consagrados da poltica institucional partidria ou do movimento estudantil. Mas, por outro lado, quando o campo relativo disputa de posies de poder ou de capacidade de interferncia, a arena pblica ainda privilegia formas organizativas tradicionais como mbito especfico de possibilidade de ao e, sob esse ponto de vista, os novos agrupamentos juvenis so frgeis. O carter ainda precrio de insero administrativa no organismo no aparelho pblico faz com que os gestores jovens devam dispender um esforo adicional. Alm da busca de reconhecimento da necessidade das polticas de juventude e do organismo do qual participa muitas vezes um setor estranho em estruturas pesadas , preciso percorrer um caminho de legitimidade que decorre de sua condio juvenil. No interior da burocracia, os recortes de idade e de gerao tambm se fazem presentes, com as inevitveis fontes de tenso no cotidiano das interaes. Resta sempre a possvel permanncia de formas de dominao do mundo adulto sobre o jovem, no importando
36
a fonte que eventualmente recobriria sua legimitidade: autoridade, maior experincia, melhor qualificao tcnica, entre outras. Se as relaes entre as idades so recobertas de hierarquias e de formas de exerccio de poder, importante que elas no sejam obscurecidas, pois podem encobrir processos de confinamento e isolamento dos gestores, que exprimiriam perdas considerveis para a implantao das polticas destinadas aos jovens. Finalmente, preciso considerar que a existncia do gestor jovem no significa, a priori, a condio para a formulao de polticas mais adequadas, sob pena de certa naturalizao e homogeneizao da condio juvenil, intensamente criticada no debate pblico. Por essas razes, outra questo importante diz respeito ao perfil tcnico e s formas de qualificao dos gestores, tendo em vista ainda o carter inovador das polticas. H um longo caminho a ser percorrido, que permitir definir melhor qual seria o conjunto de competncias mnimas para o exerccio do cargo, para alm de um claro horizonte de premissas sobre o carter das polticas a serem construdas. Uma ltima indagao sobre gestores e funes dos organismos incide sobre a natureza da relao a ser mantida com os segmentos juvenis. Tendo em vista o carter bastante inicial dessas aes, percebe-se que, quanto aos jovens, o dilogo se faz de modo individual ou nos programas desenvolvidos, mas sem, ainda, a existncia de mecanismos que consagrem a presena juvenil de forma a constituir uma parceria articulada. Buscou-se em algumas cidades a criao de fruns ou conselhos de juventude, tanto no nvel estadual como no municipal, e a implantao de conselhos gestores de centros de juventude. Mesmo no havendo clareza do melhor caminho para que as aes sejam desenvolvidas com a juventude, percebe-se que o tema da participao dos jovens na formulao, implantao, execuo e avaliao das polticas est, ao menos, no horizonte das aes. Mais uma vez, percebe-se que a presena de atores coletivos juvenis diversificados asseguraria, em tese, o carter plural e democrtico da participao. O carter emergente dessa nova agregao dos inte-
resses e da sociabilidade juvenil no mbito da cidade, muito mais ligada a formas expressivas, resistentes a certa racionalidade instrumental inerente ao mundo da poltica institucional, abre para um novo campo de conflitos e de aes que podero, de certo modo, contribuir para uma reinveno da esfera pblica, na esteira dos movimentos sociais observados a partir dos anos de 1970 na sociedade brasileira. Finalizando? O Governo Lula, empossado em janeiro de 2003, herda alguns desafios importantes e de difcil equacionamento. No s precisa contribuir efetivamente para a construo de um modo diverso de compreenso dos jovens na sociedade brasileira, a ser expresso tanto sob a forma de polticas pblicas democrticas que reconhecem o no-cumprimento de direitos historicamente negados educao, sade e trabalho , como capaz de se abrir para outras modalidades de ao que contemplem novos direitos da juventude. Mas o atual governo federal se encontra, tambm, em um campo de disputa de orientaes. Nesse terreno conflituoso existe a possibilidade da elaborao de polticas que contrariem as orientaes dominantes e redutoras da complexidade dos fenmenos sociais. preciso avanar para alm das doutrinas de segurana pblica e de assistncia social no trato com as polticas pblicas federais orientadas para os jovens. Sem negligenciar as inmeras dificuldades de ampliao das dotaes oramentrias para as polticas pblicas sociais, admite-se que o desafio maior , contudo, inscrever as polticas de juventude em uma pauta ampliada de direitos pblicos de carter universalista. Essas orientaes devem pressupor os jovens como sujeitos dotados de autonomia e como interlocutores ativos na formulao, execuo e avaliao das polticas a eles destinadas.
MARLIA PONTES SPOSITO professora titular em sociologia da educao na Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo e presidente da Ao Educativa. Principais publicaes: O povo vai escola; a luta popular pela expanso do ensino
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pblico em So Paulo (So Paulo: Loyola, 1984); A iluso fecunda; a luta por educao nos movimentos populares (So Paulo: Hucitec e EDUSP, 1993); O trabalhador-estudante; um perfil do aluno do curso superior noturno (So Paulo: Loyola, 1989, em colaborao). Coordenou a pesquisa e a publicao de Juventude e escolarizao 1980/1998 (Braslia: INEP/MEC, 2003, Srie Estado do Conhecimento no 7). Coordena atualmente o projeto de pesquisa Juventude, Escolarizao e Poder Local, em parceria com Srgio Haddad e com o apoio do CNPq e da FAPESP.
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PAULO CSAR RODRIGUES CARRANO professor da Faculdade de Educao da Universidade Federal Fluminense, vinculado ao Programa de Ps-Graduao em Educao, no qual se doutorou em 1999. Publicou recentemente: Os Jovens e a cidade: identidades e prticas culturais em Angra de tantos reis e rainhas (Rio de Janeiro: Relume Dumar/FAPERJ, 2002) e Juventudes e cidades educadoras (Petrpolis: Vozes, 2003); em co-autoria com Juarez Dayrell, Jovens no Brasil: difceis travessias de fim de sculo e promessas de um outro mundo (In: Trayectorias y travesas juveniles en el Cono Sur. Mxico, DF: Revista JOVENes, no 17, 2003). Pesquisador do CNPq e favorecido com o apoio da FAPERJ na modalidade Cientistas do Nosso Estado para a pesquisa Juventude e Poder Local na Regio Metropolitana do estado do Rio de Janeiro, parte da pesquisa Juventude, Escolarizao e Poder Local, coordenada por Marlia Pontes Sposito e Srgio Haddad. Coordena ainda o Observatrio Jovem do Estado do Rio de Janeiro, com sede na UFF.
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Associao Brasileira de Magistrados e Promotores de Justia da Infncia e Adolescncia www.abmp.org.br CNPq www.cnpq.br Comunidade Solidria www.universidadesolidaria.org.br Gabinete da Presidncia www.presidencia.gov.br/gsi/piaps Ministrio da Educao www.mec.gov.br Ministrio da Justia www.mj.gov.br Ministrio da Previdncia e Assistncia Social www.mpas.gov.br Ministrio da Sade www.saude.gov.br Ministrio de Desenvolvimento Agrrio www.mda.gov.br Ministrio do Esporte e Turismo www.met.gov.br Ministrio do Trabalho e Emprego www.mte.gov.br
Recebido em junho de 2003 Aprovado em julho de 2003
39

Juventude e Políticas Públicas No Brasil

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Juventude e polticas pblicas no Brasil*

Paulo Csar Rodrigues Carrano

Set /Out /Nov /Dez 2003 No 24

Juventude e polticas pblicas no Brasil

Em sua acepo mais genrica, a idia de polticas pbli-

No se objetiva percorrer todos os temas subjacentes dis-

Vale ressaltar que a expresso os jovens como problema

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importante recorrer a Durkheim (1970), quando afirma

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Juventude e polticas pblicas no Brasil

A Constituio federal de 1988 privilegiou a paridade de

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So frgeis as argumentaes que defendem o rebaixamen-

Set /Out /Nov /Dez 2003 No 24

Juventude e polticas pblicas no Brasil

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Os autores deste artigo enviaram correspondncia a todos

Programa Sade do Adolescente e do Jovem (Ministrio

Dos 30 programas estritamente governamentais, cinco se

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O primeiro exemplo o caso do Programa de Erradicao

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O Servio Civil Voluntrio definido como sendo de

So reas de atuao: crescimento e desenvolvimento;

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O Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) demonstrou

Set /Out /Nov /Dez 2003 No 24

Juventude e polticas pblicas no Brasil

Trata-se de uma iniciativa sem maiores informaes so-

bre as aes que foram, de fato, efetivadas.

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Marlia Pontes Sposito e Paulo Csar Rodrigues Carrano

O Programa Comunidade Solidria foi criado em 1995

O edital do concurso inclua modelo para a formulao dos

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Juventude e polticas pblicas no Brasil

Na internet (disponvel em: http://<www.redejovem.org.br>),

Educao de Jovens e Adultos, Esporte Solidrio, Paz nas

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Marlia Pontes Sposito e Paulo Csar Rodrigues Carrano

Set /Out /Nov /Dez 2003 No 24

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Por outro lado, preciso reconhecer que parte significa-

No se trata aqui de recuperar toda a discusso de socieda-

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Set /Out /Nov /Dez 2003 No 24

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