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Institut fr Finanzwissenschaft und ffentliche Wirtschaft Wirtschaftsuniversitt Wien

Der europische Stabilitts- und Wachstumspakt: Anwendung, Kritik und Reform

Diplomarbeit

Mario Felice

Wien 2006

Inhalt

Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis ............................................................................................................2 Abbildungsverzeichnis ...................................................................................................5 Tabellenverzeichnis .........................................................................................................6 Abkrzungsverzeichnis ..................................................................................................7 1 Einleitung ......................................................................................................................8 1.1 1.2 Problemstellung .................................................................................................. 8 Aufbau und Ziel der Arbeit................................................................................. 9

2 Der Stabilitts- und Wachstumspakt ...................................................................12 2.1 Die Entstehungsgeschichte des SWP........................................................... 12 Die drei Entwicklungsstufen der Wirtschafts- und Whrungsunion .. 12 Die Konvergenzkriterien .......................................................................... 16 Der Vertrag von Amsterdam und die Formulierung des SWP........... 20

2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.2

Die Eckpfeiler des SWP................................................................................... 23 Stabilitts- und Konvergenzprogramme................................................ 24 Maastricht-Meldung ............................................................................... 25 Multilaterale berwachung der Haushaltspolitik.................................. 26

2.2.1 2.2.2 2.2.3

2.2.4 Das mittelfristige Haushaltsziel von nahezu ausgeglichen oder im berschuss ................................................................................................................ 27 2.2.5 Das Verfahren bei einem bermigen Defizit .................................... 29

3 konomische Begrndung des Stabilitts- und Wachstumspakts ............36 3.1 konomische Argumente fr den SWP: Instrument zur Vermeidung negativer externer Effekte hoher Defizite und Schuldenquoten............................ 37 3.2 Politisch-konomische Argumente fr den SWP: Instrument zur Bekmpfung der politisch induzierten Verschuldungsneigung.............................. 42 4 Der SWP in der Praxis .............................................................................................45 4.1 4.2 Die fiskalischen Entwicklungen in der Eurozone im berblick .................. 45 Bisherige Verste gegen den SWP und ihre Konsequenzen.................. 54

Inhalt 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.5 4.2.6 4.3 Portugal Frhwarnung und bermiges Defizit.............................. 55 Deutschland Frhwarnung und bermiges Defizit ...................... 60 Frankreich Frhwarnung und bermiges Defizit.......................... 69 Die Niederlande bermiges Defizit ................................................ 75 Griechenland - bermiges Defizit ...................................................... 77 Italien Frhwarnung und bermiges Defizit .................................. 82

Schlussfolgerungen aus der praktischen Anwendung des SWP .............. 85

5 Kritik und Reformanstze aus wirtschaftstheoretischer Sicht.....................89 5.1 Die Kritik am Stabilitts- und Wachstumspakt ............................................. 89 Auswahl der Referenzwerte .................................................................... 90 Pro-zyklische Fiskalpolitik........................................................................ 92 Anreize zur Einhaltung der Fiskalkriterien ............................................ 93 Referenzzeitraum...................................................................................... 93 Nachhaltigkeit der Fiskalpolitik ............................................................... 93 Unterschiedlichen Lndereigenschaften............................................... 94 Abstimmungsmechanismus .................................................................... 94 Glaubwrdigkeit des Sanktionsmechanismus...................................... 96 Art der Sanktionen .................................................................................... 97

5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4 5.1.5 5.1.6 5.1.7 5.1.8 5.1.9 5.2

Reformvorschlge fr den SWP..................................................................... 98 Defizitziele fr den Euroraum.................................................................. 98 Ausgabenziele ........................................................................................... 99 Goldene Regeln...................................................................................... 99 Finanzpolitikkomitees............................................................................. 100 Strkere Fokussierung auf den Schuldenstand ................................. 103 Verknpfung der Referenzwerte .......................................................... 103 Berechnung des Defizitreferenzwerts.................................................. 104 Vernderung des Abstimmungsmodus ............................................... 106

5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.2.5 5.2.6 5.2.7 5.2.8 5.3

Schlussfolgerungen aus der Kritik und den Reformanstzen.................. 107 3

Inhalt 6 Der Reformbeschluss vom Mrz 2005...............................................................109 6.1 6.2 Bessere Ausgestaltung des Rahmens ........................................................ 110 Strkung der prventiven Komponente....................................................... 110 Definition des mittelfristigen Haushaltsziels ....................................... 111 Anpassungspfad fr die Erreichung des mittelfristigen Ziels ........... 112 Bercksichtigung von Strukturreformen .............................................. 113

6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.3

Verbesserte Durchfhrung des Defizitverfahrens...................................... 114 Ausnahmsweise und vorbergehende berschreitung ................. 114 Alle sonstigen einschlgigen Faktoren ............................................. 115 Bercksichtigung von Reformen der Rentensysteme....................... 116 Verstrkte Beobachtung von Schuldenlast und Nachhaltigkeit....... 116 Verlngerte Fristen fr das Ergreifen wirksamer Manahmen........ 117 Erstfrist fr die Korrektur des bermigen Defizits ......................... 117

6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.3.4 6.3.5 6.3.6

6.4 Beurteilung dieser Reform hinsichtlich der Kritik und der Reformvorschlge aus wirtschaftstheoretischer Sicht .......................................... 118 7 Zusammenfassung und Fazit ..............................................................................123 Literaturverzeichnis .....................................................................................................128 Gesetzestexte.............................................................................................................. 136 Internetquellen............................................................................................................. 137 Statistischer Anhang ...................................................................................................138

Inhalt

Abbildungsverzeichnis
Abb. 1: WWU-Mitglieder und -Outsider zu Beginn der Whrungsunion im Jahr 1999 ............................................................................................................................ 15 Abb. 2: Der prventive Arm und der korrektive Arm des SWP ............................ 23 Abb. 3: Das Verfahren bei einem bermigen Defizit (Teil I).................................. 34 Abb. 4: Das Verfahren bei einem bermigen Defizit (Teil II)................................. 35 Abb. 5: Durchschnittliche Defizit-/berschussquote fr die Eurozone 1991-2006 46 Abb. 6: Durchschnittliche Schuldenquote fr die Eurozone 1991-2006 .................. 47 Abb. 7: Defizit-/berschussquoten Aggregate im Vergleich...................................... 50 Abb. 9: Defizitquoten/berschuss fr ausgewhlte Euro-Lnder 1999-2006......... 52

Inhalt

Tabellenverzeichnis
Tab. 1: Die Konvergenzkriterien im Vertrag von Maastricht ...................................... 19 Tab. 2: Erfllung der fiskalischen Referenzwerte fr die Defizitquote und die Schuldenstandsquote............................................................................................... 49 Tab. 3: Schuldenquoten im Euroraum 1999-2006 ...................................................... 53 Tab. 4: Analyse der Umsetzung von Kritik und Reformanstzen in der Reform des SWP vom Mrz 2005 ............................................................................................. 122

Abkrzungsverzeichnis

Abkrzungsverzeichnis
BIP ECOFIN-Rat EG EK EGV ESVG EU EuGH EWS EWU ESZB EZB HVPI OECD SWP VO WKM-II WWU Bruttoinlandsprodukt Rat der Wirtschafts- und Finanzminister der EU Staaten Europische Gemeinschaft Europische Kommission Vertrag ber die Grndung der Europischen Gemeinschaft Europisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnung Europische Union Europischen Gerichtshof Europisches Whrungssystem Europische Whrungsunion Europisches System der Zentralbanken Europische Zentralbank Harmonisierter Verbraucherpreisindex Organisation for Economic Cooperation and Development Stabilitts- und Wachstumspakt Verordnung Wechselkursmechanismus II Wirtschafts- und Whrungsunion

Einleitung

1 Einleitung
1.1 Problemstellung
Am 1. Jnner 1999 hat die 3. Stufe der Europischen Wirtschafts- und Whrungsunion (WWU) begonnen, wodurch ein weiteres Integrationsprojekt der Europischen Union realisiert worden ist. Dieser bergang zur 3. Stufe der WWU stellte fr die teilnehmenden Staaten einen entscheidenden wirtschaftspolitischen Regimewechsel dar. Zum einen war von da an anstelle der nationalen Notenbanken die neu gegrndete Europische Zentralbank fr die Geldpolitik im gesamten WWU-Bereich verantwortlich. Damit verloren die einzelnen Staaten die wirtschaftspolitischen Instrumente der Geld- und Wechselkurspolitik. Zum anderen wurde auch die Fiskalpolitik, die grundstzlich in nationaler Autonomie belassen wurde, durch die in der WWU dauerhaft gltigen fiskalischen Konvergenzkriterien stark limitiert. Die Umsetzung und Anwendung dieser Konvergenzkriterien wurden durch den Abschluss des Stabilitts- und Wachstumspakts am EU-Gipfel in Amsterdam 1997 als supranationale Rahmenbedingungen fr Fiskalpolitik noch weiter przisiert. Die Fiskalkriterien im Stabilitts- und Wachstumspakt1 sollen sicherstellen, dass auch nach dem Eintritt in die dritte Stufe der Wirtschafts- und Whrungsunion keine bermigen Haushaltsdefizite auftreten. Die ffentlichen Finanzen in der Eurozone sollen dauerhaft auf gesunde Art und Weise gefhrt werden, um Vertrauen in die wirtschaftliche Stabilitt der Eurozone zu schaffen. Der SWP hat auch die Konvergenz der Volkswirtschaften der EU-Mitgliedslnder zum Ziel. Der Stabilitts- und Wachstumspakt sieht sich aber seit seinem Abschluss auch heftiger Kritik ausgesetzt. Diese Kritik kommt von Politikern wie von

Wirtschaftswissenschaftlern und reicht von der inhaltlichen Ausgestaltung bis zur Anwendung des Paktes in der Praxis.

Der Stabilitts- und Wachstumspakt wird im Folgenden der Krze wegen oft als Stabilittspakt bzw. Pakt bezeichnet oder mit SWP abgekrzt.

Einleitung

1.2 Aufbau und Ziel der Arbeit


Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, den Stabilitts- und Wachstumspakt hinsichtlich seiner konomischen Funktion zu analysieren und zu zeigen, ob der SWP in seiner jetzigen Form ein geeignetes Instrument zur Herstellung von fiskalischer Disziplin in der WWU ist. Von besonderem Interesse sind hierbei auch die Anwendung und die Entwicklung des Paktes und daher die Beurteilung der letzten Reform vom Mrz 2005. Zur Beantwortung dieser Fragestellung soll die Ausgestaltung und die Intention des Paktes, der praktischen Anwendung, der Kritik, der Reformvorschlge aus wirtschaftstheoretischer Sicht und der bereits umgesetzten Reformen

gegenbergestellt werden. Dies wird zeigen, inwieweit der Stabilitts- und Wachstumspakt in seiner ursprnglichen Form angemessen war und ob die beschlossenen Reformen eine sinnvolle Weiterentwicklung darstellen. Die Ausgestaltung und die Intention des Paktes werden anhand der relevanten Vertrge, wie dem Vertrag ber die Grndung der Europischen Gemeinschaft (EG-Vertrag) und den, diese Gesetzestexte ergnzenden, Verordnungen und Entschlieungen dargelegt. Zur Analyse der Anwendung des Paktes werden die Empfehlungen und Entscheidungen der EU-Kommission und des ECOFIN-Rates herangezogen. Die Kritik am Stabilitts- und Wachstumspakt stellt eine Zusammenfassung der Kritikpunkte aus wissenschaftlichen Artikeln und Papers dar. Gleiches gilt fr die Reformanstze fr den Pakt. Untersttzt wird die Analyse des SWP durch die Fiskalindikatoren aus der AMECO-Datenbank, auf die auch die EU-Kommission und der ECOFIN-Rat zur Bewertung der wirtschaftlichen Lage zurckgreifen. Die Arbeit gliedert sich in sieben Kapitel. Nach der Einleitung in Kapitel 1 erfolgt in Kapitel 2 ein kurzer berblick ber die Entstehungsgeschichte des Stabilitts- und Wachstumspakts, angefangen bei den drei Stufen der Entwicklung der Wirtschafts- und Whrungsunion ber die Konvergenzkriterien im EG-Vertrag bis hin zur Ausformulierung des Stabilittspakts im Vertrag von Amsterdam. Abschnitt

Einleitung

2.2 beschftigt sich detailliert mit der institutionellen Ausgestaltung des Stabilittspakts. Kapitel 3 befasst sich dann mit den konomischen und politisch-konomischen Argumenten fr eine Beschrnkung nationaler Fiskalpolitik in einer

supranationalen Whrungsunion. Diese Argumente stellen die Rechtfertigung fr das Zustandekommen des Stabilitts- und Wachstumspakts dar. Anschlieend werden in Kapitel 4 die fiskalischen Entwicklungen in den Mitgliedslndern der Wirtschafts- und Whrungsunion und die Umsetzung des Stabilitts- und Wachstumspakts nher betrachtet. Zunchst wird dazu ein berblick ber die fiskalische Entwicklung der gesamten Eurozone gegeben (Abschnitt 4.1). Dabei ist insbesondere von Interesse, ob sich seit dem Beginn der Europischen Whrungsunion Verhaltensnderungen bei den einzelnen Akteuren identifizieren lassen. Danach erfolgt eine Chronologie der bisher eingeleiteten Defizitverfahren gegen Euro-Lnder (Abschnitt 4.2). Damit soll die allgemeine Auslegung des Paktes durch die EU-Kommission und den ECOFIN-Rat aufgezeigt werden und es sollen die Konsequenzen fr die paktbrechenden Staaten aus den bisherigen Versten gegen den Stabilitts- und Wachstumspakt analysiert werden. Die Reihung der Lnder in dieser Chronologie erfolgt nach dem Beginn des jeweiligen Verfahrens. In Kapitel 5 wird die Kritik am Stabilittsund Wachstumspakt aus

wirtschaftstheoretischer Sicht analysiert, um dessen Schwchen aufzudecken und es werden auch mgliche Reformoptionen skizziert. Die Analyse in Abschnitt 5.1 spannt einen Bogen vom Hinterfragen der Auswahl der Referenzwerte bis zu Aspekten bezglich des Abstimmungsprozesses im Rahmen des Stabilittspakts und der Frage der Glaubwrdigkeit bei der Sanktionierung bermiger Defizite. Danach werden in Abschnitt 5.2 sowohl spezifische Reformanstze zu den zuvor genannten Kritikpunkten geliefert, als auch allgemeine Erweiterungs- und Verbesserungsmglichkeiten des Paktes prsentiert.

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Einleitung

Kapitel 6 beschftigt sich dann mit der durch den ECOFIN-Rat nach langer und kontroverser Diskussion am 20. Mrz 2005 beschlossenen Reform des Stabilittsund Wachstumspakts. Es wir hier der Inhalt des ECOFIN-Berichts (2005) mit dem Titel: Verbesserung der Umsetzung des Stabilitts- und Wachstumspakts der zum Ziel hat den SWP zu ergnzen und zu aktualisieren zusammengefasst wiedergegeben. Zum Abschluss erfolgen in Kapitel 7 eine Zusammenfassung der wichtigsten Untersuchungsergebnisse und ein Fazit.

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Der Stabilitts- und Wachstumspakt

2 Der Stabilitts- und Wachstumspakt


In diesem Kapitel erfolgt zunchst ein kurzer berblick ber die

Entstehungsgeschichte des Stabilitts- und Wachstumspakts, angefangen bei den drei Stufen der Entwicklung der Wirtschafts- und Whrungsunion ber die Konvergenzkriterien im EG-Vertrag bis hin zur Ausformulierung des

Stabilittspakts im Vertrag von Amsterdam. Anschlieend werden dessen Eckpfeiler definiert und es wird die institutionelle Ausgestaltung des

Stabilittspakts detailliert beschrieben.

2.1 Die Entstehungsgeschichte des SWP


2.1.1 Die drei Entwicklungsstufen der Wirtschafts- und Whrungsunion

Im Juni 1988 setzt der Europische Rat auf seiner Tagung in Hannover einen Ausschuss zur Prfung der Wirtschafts- und Whrungsunion" ein, dessen Leitung der damalige Prsident der Europischen Kommission, Jacques Delors

bernimmt. Die anderen Mitglieder dieses Ausschusses sind die Chefs der nationalen Zentralbanken, was deren enge Einbindung in die von dem Ausschuss zu erarbeitenden Vorschlge gewhrleistet. Gem dem im April 1989 vorgelegten Bericht, dem so genannten Delors-Bericht, soll die Wirtschafts- und Whrungsunion in drei Stufen erreicht werden.2 Dazu bedurfte es: einer engeren wirtschaftlichen Koordinierung, Regeln fr Umfang und Finanzierung der Haushaltsdefizite der einzelnen Staaten und einer neuen, vllig unabhngigen Institution, die mit der Whrungspolitik der Union betraut wrde, der Europischen Zentralbank (EZB). Das Vertrauen der Autoren des Delors-Berichts auf Preisflexibilitt und Faktormobilitt bzw. ihr Misstrauen gegen diskretionre Fiskalpolitik zur konjunkturellen Stabilisierung fhrte dazu, dass im Delors-Bericht auf eine weitgehende Zentralisierung der Fiskalpolitik verzichtet und stattdessen

Delors-Bericht: Committee for the Study of Economic and Monetary Union: Report on Economic and Monetary Union in the European Community, Office for Official Publications of the European Communities, Luxemburg 1989

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Der Stabilitts- und Wachstumspakt

eine Koordinierung der nationalen Finanzpolitiken durch die berwachung verbindlicher Obergrenzen fr Budgetdefizite vorgesehen wurde.

berwachungsorgan sollte der Rat der Wirtschafts- und Finanzminister sein. Die Obergrenzen fr die Defizite wurden nicht spezifiziert. Auf der Grundlage des Delors-Berichts beschliet der Europische Rat auf seiner Tagung in Madrid im Juni 1989, die erste Phase zur Vorbereitung der WWU einzuleiten: die vollstndige Liberalisierung des Kapitalverkehrs bis zum 1. Juli 1990. Im Vertrag ber die Europische Union, dem die Staats- und Regierungschefs auf der Tagung des Europischen Rates von Maastricht im Dezember 1991 formell zustimmen und der am 7. Februar 1992 unterzeichnet wurde, ist auch ein Zeitplan fr die weiteren Entwicklungsstufen der Wirtschafts- und Whrungsunion enthalten. Dieser Zeitplan wurde dann auch in den EG-Vertrag eingefgt. Laut Artikel 109 des Vertrages ber die Europische Union ist vorgesehen, dass die Wirtschafts- und Whrungsunion noch vor dem Ende des Jahrhunderts in drei Stufen nach folgendem genauen Ablaufplan verwirklicht wird: Die erste Stufe begann bereits am 1. Juli 1990. In ihr sollte der Rat die auf dem Wege zur Konvergenz im Wirtschafts- und Whrungsbereich erzielten Fortschritte bewerten, whrend die Mitgliedstaaten geeignete Manahmen ergreifen sollten, um die Einhaltung bestimmter, im Vertrag niedergelegter Verbote sicherzustellen. Dabei handelte es ich um das Verbot einer Beschrnkung des freien Kapitalverkehrs, das Verbot von Zentralbankkrediten an ffentlich-rechtliche Krperschaften bevorrechtigten Zentralbanken. Der bergang zur zweiten Stufe, der am 1. Januar 1994 erfolgte, bedurfte keines frmlichen Beschlusses. Diese Stufe sollte die Mitgliedstaaten in die Lage versetzen, konkrete Fortschritte in der Konvergenz ihrer Wirtschaftspolitik zu erzielen. Es wurden detaillierte, aber nicht zwingende Regeln fr die Finanzierung und ffentliche solcher Unternehmen und das zu Verbot den eines

Zugangs

Krperschaften

nationalen

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Der Stabilitts- und Wachstumspakt

der Staaten beschlossen, und es wurde fr den Bereich der ffentlichen Finanzen ein neues berwachungssystem, das der Stabilittsund der

Konvergenzprogramme geschaffen, das von der Kommission gehandhabt wird. Mit der Errichtung des Europischen Whrungsinstituts (EWI) wurde die Koordinierung der Geldpolitik institutionalisiert. Das EWI hatte unter anderem die Aufgabe, die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Zentralbanken zu verstrken und die erforderlichen Vorarbeiten fr die Einfhrung der einheitlichen Whrung zu leisten. Die nationalen Zentralbanken wurden sptestens im Laufe dieser Stufe unabhngig. Mit dem bergang zur dritten Stufe hat die eigentliche Wirtschafts- und Whrungsunion begonnen. Daher ist dieser Schritt an die Verwirklichung eines hohen Maes dauerhafter Konvergenz gebunden, wobei die Beurteilung auf Grund verschiedener, im EG-Vertrag festgelegter Konvergenzkriterien erfolgte. In dieser Stufe wurden die Haushaltsregeln zwingend, und Mitgliedstaaten, die sie nicht einhalten, mssen mit Strafmanahmen rechnen. Die Whrungspolitik wurde vereinheitlicht und dem Europischen System der Zentralbanken (ESZB) bertragen, das aus den nationalen Zentralbanken und der Europischen Zentralbank (EZB) besteht, die ihrerseits das EWI abgelst hat. Im Vertrag ber die Europische Union war vorgesehen, dass der bergang zur dritten Stufe der WWU 1997 erfolgen sollte, wenn bis dahin die Mehrheit der Mitgliedstaaten die Konvergenzkriterien erfllt. Die dritte Stufe der Whrungsunion sollte dann am 1. Januar 1999 mit den Mitgliedstaaten, die den im Vertrag vorgesehenen Konvergenzgrad bis dahin erreicht hatten beginnen, was auch tatschlich so umgesetzt werden konnte (siehe Abbildung 1).

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Der Stabilitts- und Wachstumspakt

Abb. 1: WWU-Mitglieder und -Outsider zu Beginn der Whrungsunion im Jahr 1999

WWU-Mitglieder EU Staaten mit opting-out-Klausel: Dnemark Grobritannien sterreich Belgien Deutschland Finnland Frankreich Irland Italien Luxemburg Niederlande Portugal Spanien

Freiwillig nicht qualifizierter EU Staat: Schweden

Nicht qualifizierter EU Staat: Griechenland

Graphik: Eigene Darstellung, Quelle: Europische Union Die teilnehmenden Staaten waren 11 der damaligen 15 Mitgliedslnder der EU. Grobritannien und Dnemark haben von ihrem Recht gebrauch gemacht, nicht an der letzten Stufe der WWU teilnehmen zu mssen. Diese beiden Lnder haben sich dieses Recht durch opting-out Klauseln in ihren jeweiligen Mitgliedsvertrgen mit der Europischen Union vorbehalten. Schweden wollte aus politischen Grnden nicht beitreten und qualifizierte sich aus rein formalen Grnden nicht, indem es nicht am (EWS) Wechselkursmechanismus teilgenommen hat. des Europischen Schweden und

Whrungssystems

Dnemark,

Grobritannien wrden die konomischen Kriterien fr eine Teilnahme an der dritten Stufe der WWU erfllen. Grobritannien msste allerdings auch zuerst dem EWS fr zwei Jahre beitreten. Lediglich Griechenland war das einzige Land das die vorgeschriebenen Konvergenzkriterien nicht rechtzeitig erfllen konnte und trat erst 2001 in die dritte Stufe mit ein. Im Vertrag ber die Europische Union war weiters ausdrcklich bestimmt, dass die Wechselkurse zwischen den nationalen Whrungen und der Gemeinschaftswhrung am ersten Tag der dritten Stufe festgesetzt werden.3

Vgl. Sutter (2000), S. 15

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Der Stabilitts- und Wachstumspakt

2.1.2

Die Konvergenzkriterien

Im Vertrag ber die Grndung der Europischen Gemeinschaft, verpflichten sich die EU Lnder im Artikel 121 Absatz 1 zur Einhaltung von vier wirtschaftlichen Kriterien, um in die Wirtschafts- und Whrungsunion aufgenommen zu werden. Diese Kriterien schreiben niedrige Zinsen, niedrige Inflationsraten, stabile Wechselkurse und gesunde ffentliche Finanzen vor.4 Damit soll ein reibungsloses Funktionieren der WWU durch eine hohe wirtschaftliche Konvergenz der Mitgliedslnder garantiert werden. Das Konvergenzkriterium fr die

Haushaltspolitik zur Vermeidung von bermigen ffentlichen Defiziten ist nicht nur eine Eintrittsbedingung fr die WWU, sondern auch permanent zu erfllen.5 Der Vertrag ber die Grndung der EG bestimmt: [Die] Erreichung eines hohen Grades an Preisstabilitt [wird] ersichtlich aus einer Inflationsrate, die der Inflationsrate jener, hchstens drei, Mitgliedstaaten nahe kommt, die auf dem Gebiet der Preisstabilitt das beste Ergebnis erzielt haben. Konkret bedeutet dies, dass die Inflationsrate eines jeden Mitgliedstaats nicht um mehr als 1,5 Prozentpunkte ber der Inflationsrate der drei Mitgliedstaaten liegen darf, die in dem Jahr vor der Prfung der Lage des Mitgliedstaats auf dem Gebiet der Preisstabilitt das beste Ergebnis erzielt haben. Der EG Vertrag legt weiters fest: Eine auf Dauer tragbare Finanzlage der ffentlichen Hand [wird] ersichtlich aus einer ffentlichen Haushaltslage ohne bermiges Defizit .... In der Praxis prft die Kommission bei der Ausarbeitung ihrer jhrlichen Empfehlung an den Rat der Finanzminister die Einhaltung der Haushaltsdisziplin anhand von zwei Referenzwerten: dem jhrlichen Defizit und dem Schuldenstand relativ zum BIP.

Vgl. Vertrag ber die Grndung der EG, Artikel 121 Vgl. Part (2002), S. 28f und Breuss (1998), S. 203f

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Der Stabilitts- und Wachstumspakt

Die Nachhaltigkeit der ffentlichen Finanzen ist konkretisiert durch eine Schuldenquote von 60 % im Verhltnis zum nominellen Bruttoinlandprodukt (BIP). Diese Quote entsprach dem EU Durchschnitt im Jahr 1991.6 Nach Artikel 104 Absatz 2 EG Vertrag darf die gesamtstaatliche Schuldenquote nur dann ber dem Referenzwert von 60 % liegen, wenn sie hinreichend rcklufig ist und sich rasch genug dem Referenzwert annhert.7 Wird ein jhrlicher nominaler Zuwachs des BIP von 5 % unterstellt, so ist eine Schuldenquote von 60 % mit einer Defizitquote von 3 % kompatibel. Eine geringere Zuwachsrate des BIP wrde zur Sicherung einer konstanten Schuldenquote eine niedrigere Defizitquote erfordern.8 Eine berschreitung der Defizitobergrenze ist grundstzlich ebenfalls verboten, es sei denn, dass entweder die Defizitquote erheblich und laufend zurckgegangen ist und einen Wert in der Nhe von 3 % erreicht hat oder die Defizitobergrenze nur vorbergehend und geringfgig auf Grund eines auergewhnlichen, schwerwiegenden wirtschaftlichen Ereignisses berschritten wurde.9 Ob eine solche Situation vorliegt, entscheidet der ECOFIN-Rat, es gibt keinen

Automatismus. Fr den Fall eines lngeren berschreitens sind Auflagen fr die Finanzpolitik zur Vermeidung eines bermigen Defizits und schlielich Sanktionen monetrer Art vorgesehen.10 Zu den Wechselkursbestimmungen sieht der EG-Vertrag vor: Einhaltung der normalen Bandbreiten des Wechselkursmechanismus des europischen

Wechselkurssystems seit mindestens zwei Jahren ohne Abwertung gegenber der Whrung eines anderen Mitgliedstaats.

Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 259 Vgl. Vertrag ber die Grndung der EG, Artikel 104 Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 259 Vgl. Vertrag ber die Grndung der EG, Artikel 104 Vgl. u. a. Breuss (1998), S. 200

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Der Stabilitts- und Wachstumspakt

Der Mitgliedstaat muss also in den letzten zwei Jahren vor der Prfung seiner Lage am Wechselkursmechanismus und die normalen des Europischen ohne Whrungssystems Spannungen

teilgenommen

Bandbreiten

starke

eingehalten haben. Auerdem darf der Mitgliedstaat seine Whrung (d. h. den bilateralen Kurs seiner Whrung gegenber der Whrung eines anderen Mitgliedstaats) innerhalb des gleichen Zeitraums nicht von sich aus abgewertet haben. Die Bestimmung zu den Zinsstzen im EG Vertrag sagt: [Die] Dauerhaftigkeit der von dem Mitgliedstaat erreichten Konvergenz [...] [kommt] im Niveau der langfristigen Zinsstze zum Ausdruck. In der Praxis drfen die langfristigen Nominalzinsstze um nicht mehr als 2 Prozentpunkte ber dem entsprechenden Satz in jenen drei Mitgliedstaaten liegen, die auf dem Gebiet der Preisstabilitt das beste Ergebnis erzielt haben. Dabei wird der Zeitraum von einem Jahr vor der Prfung der Lage des Mitgliedstaats zugrunde gelegt. Zusammenfassend gibt Tabelle 1 noch einmal einen detaillierten berblick ber die Konvergenzkriterien und ihre Definitionen.

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Der Stabilitts- und Wachstumspakt

Tab. 1: Die Konvergenzkriterien im Vertrag von Maastricht Kriterienart Ziele, Definitionen Arithmetisches Mittel der Inflationsraten der 3 preisstabilsten Mitgliedstaaten 1. Preisstabilitt plus max. 1,5 Prozentpunkte (Inflation gemessen am HVPI; Preisstabil d.h. niedrigste Inflationsrate) 2. Tragbare Finanzlage der ffentlichen Hand (ffentliche Hand= Gesamtstaat)* Referenzwerte: Defizit** unter 3 % des BIP; Staatsschuld unter 60 % des BIP Einhaltung der normalen Bandbreiten des Wechselkursmechanismus des 3. Wechselkurse Europischen Whrungssystems von +/-15 % seit zwei Jahren, ohne eine Abwertung gegenber anderen Mitgliedslndern Arithmetisches Mittel der 4. Langfristige Zinsstze Durchschnittszinsstze der 12 Monate der drei preisstabilsten Mitgliedstaaten plus max. 2 Prozentpunkte
* Zum ffentlichen Sektor zhlen der Zentralstaat, die regionalen und lokalen Gebietskrperschaften sowie die Sozialversicherungseinrichtungen im Sinne des ESVG, nicht jedoch ffentliche Unternehmen und Nebenhaushalte. In den Grenzbereich der Quasikapitalgesellschaften und der auerbudgetren Einheiten bestehen international divergierende Klassifikationen (Vgl. Sutter (1996), S. 97). ** Das ffentliche Defizit (der ffentliche berschuss) ist der Finanzierungssaldo des Sektors Staat gem der Definition des Europischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnung, ESVG 95 (Vgl. Statistik Austria (2001), S. 1f). Der Finanzierungssaldo, also der Finanzierungsberschuss bzw. das Finanzierungsdefizit, ist der Saldo des Vermgensvernderungskontos. Das bedeutet, dass z.B. Privatisierungserlse des Staates das Defizit nicht verringern. Privatisierungserlse scheinen nmlich nur im Finanzierungskonto des ESVG auf, das die Vernderungen der Forderungen und Verbindlichkeiten abbildet (Vgl. Sutter (1996), S. 97).

Graphik: eigene Darstellung, Quelle: Breuss (1998)

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Der Stabilitts- und Wachstumspakt

2.1.3

Der Vertrag von Amsterdam und die Formulierung des SWP

Im Dezember 1995 hat der Europische Rat bekrftigt, dass die Einhaltung der Haushaltsdisziplin in der dritten Stufe der Wirtschafts- und Whrungsunion von entscheidender Bedeutung ist. Ein Jahr spter, im Dezember 1996, hat sich der Europische Rat in Dublin ber die Hauptbestandteile des Stabilitts- und Wachstumspaktes geeinigt.11 Er entstand als Kompromiss zwischen dem Stabilittspakt fr Europa des damaligen deutschen Finanzministers Theo Waigel und der von den Franzosen geforderten gouvernement conomique (Wirtschaftsregierung).12 Im Stabilitts- und Wachstumspakt wurde die Bedeutung gesunder Staatsfinanzen als Mittel zur Verbesserung der Preisstabilitt und als Voraussetzung fr ein starkes, nachhaltiges Wachstum dabei hervorgehoben. Es galt mittels des SWP weiters sicherzustellen, dass die nationalen Haushaltspolitiken eine stabilittsorientierte, gemeinschaftliche europische Geldpolitik untersttzen.13 Allerdings waren im Gegensatz zu dem Vorschlag des deutschen Finanzministers vom November 1995 keine automatischen Sanktionen bei einer berschreitung der im Vertrag ber die Europische Union fr Mitglieder der EWU verpflichtenden Nettodefizitgrenze von 3 % des BIP vorgesehen. Sanktionen im Falle eines bermigen Defizits sind im SWP erst nach einer Beurteilung des Defizits in Abhngigkeit von der Wachstumsrate der Volkswirtschaft und nach einem komplizierten Abstimmungsmechanismus zwischen der EU-Kommission und dem ECOFIN-Rat vorgesehen.14 Der Stabilittsund Wachstumspakt spezifiziert die primrrechtlichen

Bestimmungen des Vertrags von Maastricht in detaillierten sekundrrechtlichen

11

Vgl. Entschlieung des Europischen Rates ber den SWP (1997) Vgl. Part (2002), S. 29ff Vgl. Entschlieung des Europischen Rates ber den SWP (1997) Vgl. Sutter (1997), S. 1

12

13

14

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Der Stabilitts- und Wachstumspakt

Bestimmungen.

Kernstck

des

SWP

sind

die

beiden

fiskalischen

Konvergenzkriterien des Maastricht-Vertrags: eine Defizitobergrenze von 3 % des BIP und ein Staatsschuldenstand von 60 % des BIP.15 Der SWP verzichtet auf weitergehende Festlegungen ber Hhe oder

Zusammensetzung der Staatsausgaben, ber die Qualitt der Altschulden, ber das Primrdefizit, ber den Schuldendienst oder die Hhe der impliziten Verschuldung und ihres Beitrags zur Tragfhigkeitslcke.16 Das Ziel eines nahezu ausgeglichenen oder im berschuss befindlichen Haushalts sollte es allen Mitgliedstaaten ermglichen, die normalen

Konjunkturschwankungen zu bewltigen und dabei das ffentliche Defizit im Rahmen des Referenzwerts von 3 % des BIP zu halten.17 Der Stabilitts- und Wachstumspakt ndert in keiner Weise die Voraussetzungen fr die Teilnahme an der dritten Stufe der WWU, weder fr die erste Gruppe noch fr Beitrittskandidaten zu einem spteren Zeitpunkt. Die Mitgliedstaaten sind weiterhin fr ihre nationalen Haushaltspolitiken verantwortlich. Der Stabilitts- und Wachstumspakt enthlt sowohl vorbeugende als auch abschreckende Manahmen. Rechtlich gesehen umfasst er eine Entschlieung sowie zwei Verordnungen des Europischen Rates: eine Verordnung ber den Ausbau der haushaltspolitischen berwachung und der berwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken sowie eine Verordnung ber die Beschleunigung und Klrung des Verfahrens bei einem bermigen Defizit.18 Inhaltlich gesehen ergnzt der SWP die bereits vorhandenen Rechtstexte, verstrkt die Bindung der Haushaltspolitiken der WWU Mitgliedslnder an strikte
15

Vgl. Part (2002), S. 29ff Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 259 Vgl. Entschlieung des Europischen Rates ber den SWP (1997) Vgl. Entschlieung des Europischen Rates ber den SWP (1997)

16

17

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Der Stabilitts- und Wachstumspakt

Regeln und konkretisiert sowohl die Verfahren bei einem bermigen Defizit und Schuldenstand, als auch die wirtschaftspolitische Koordination der ffentlichen Finanzen hinsichtlich einer nachhaltigen Stabilitt.19 Die Entschlieung des Europischen Rates ber den Stabilittsund

Wachstumspakt (Amsterdam, 17. Juni 1997) [Amtsblatt C 236 vom 2.8.1997] gibt den Mitgliedstaaten, dem Rat und der Kommission feste politische Leitlinien zur energischen und raschen Umsetzung des Stabilitts- und Wachstumspakts. In dieser Entschlieung verpflichten sich die Mitgliedstaaten dazu, das mittelfristige Haushaltsziel eines nahezu ausgeglichenen oder im berschuss befindlichen Haushalts einzuhalten. Sie verpflichten sich des weiteren, die zur Erreichung der Ziele ihrer Stabilitts- oder Konvergenzprogramme erforderlichen haushaltspolitischen Manahmen zu ergreifen. Sollte es Anzeichen fr das Risiko eines bermigen Defizits geben, dann sind unverzglich Korrekturmanahmen zu ergreifen. Nach dem Auftreten eines bermigen Defizits ist dieses so rasch wie mglich, sptestens aber in dem Jahr nachdem ein bermiges Defizit aufgetreten ist, wieder zu beseitigen.20 Die Kommission und der ECOFIN-Rat ihrerseits verpflichten sich zu einer strikten und rechtzeitigen Durchfhrung aller in ihre Zustndigkeiten fallenden Bestandteile des Stabilitts- und Wachstumspakts. Dazu gehren unter anderem, das Erstellen von Berichten und Stellungnahmen, das Fassen von Beschlssen, die Einhaltung der gegebenen Fristen, sowie (immer) Sanktionen zu verhngen, wenn ein teilnehmender Mitgliedstaat nicht die zur Behebung des bermigen Defizits erforderlichen Schritte unternimmt, und die gesamte Palette der vorgesehenen Sanktionen rigoros anzuwenden.21

19

Vgl. Part (2002), S. 29ff Vgl. Entschlieung des Europischen Rates ber den SWP (1997) Vgl. Entschlieung des Europischen Rates ber den SWP (1997)

20

21

22

Der Stabilitts- und Wachstumspakt

2.2 Die Eckpfeiler des SWP


Der Stabilitts- und Wachstumspakt besteht aus einem prventiven Arm mit den Stabilitts- und Konvergenzprogrammen und dem Verfahren der multilateralen berwachung, sowie einen korrektiven Arm mit dem Verfahren bei einem bermigen Defizit (siehe Abbildung 2). Der prventive Arm dient der laufenden Haushaltsberwachung und verpflichtet die Mitgliedstaaten zur jhrlichen

Aktualisierung der nationalen Stabilitts- und Konvergenzprogramme und zur bersendung der so genannten Maastricht-Meldung jeweils im Frhjahr und im Herbst. Der korrektive Arm spezifiziert das Verfahren, wie ein bermiges Defizit festzustellen und gegebenenfalls zu sanktionieren ist. Abb. 2: Der prventive Arm und der korrektive Arm des SWP

prventiver Arm des SWP

MaastrichtMeldung vor dem 1. Mrz

Stabilitts- und Konvergenzprogramme zum 1. Mrz

MaastrichtMeldung vor dem 1. September

EU-Kommission und ECOFIN-Rat prfen

korrektiver Arm des SWP

Feststellung einer berschreitung der Defizitobergrenze

Verfahren bei einem bermigen Defizit

Graphik: eigene Darstellung, Quelle: VO (EG) Nr. 1466/97, VO (EG) Nr. 1467/97 und EG-Vertrag Artikel 104

23

Der Stabilitts- und Wachstumspakt

2.2.1

Stabilitts- und Konvergenzprogramme

Der SWP sieht ein Frhwarnsystem vor, das eine berschreitung der Defizitobergrenze von 3 % des BIP a priori unmglich machen soll. Wichtigster Bestandteil dieses Frhwarnsystems sind das Vorlegen und das anschlieend jhrliche Aktualisieren von Programmen ber die mittelfristige Haushalts- und Wirtschaftspolitik der Mitgliedslnder. Diese werden in den Euro-Lndern als Stabilittsprogramme und in den Mitgliedstaaten, die den Euro noch nicht adoptiert haben, als Konvergenzprogramme bezeichnet. Sie enthalten alle wichtigen Informationen ber die mittelfristigen Haushaltsziele, die Haushalts- und Schuldenentwicklung, budgetre und wirtschaftliche Anpassungsprozesse und die Konjunkturszenarien, die den Berechnungen und Prognosen zu Grunde liegen. Als mittelfristig wird hier ein Zeitraum von mindestens fnf Jahren angenommen.22 Die Rechtsgrundlage dafr bildet die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 ber den Ausbau der haushaltspolitischen berwachung und der berwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken [Amtsblatt L 209 vom 2.8.1997]. In dieser Verordnung hat der ECOFIN-Rat die Einzelheiten zu Form und Inhalt der Programme festgelegt. Dieser Rahmen wurde zuletzt am 30. Juni 2005 durch den Verhaltenskodex (Code of Conduct) bezglich Form und Inhalt der Stabilitts- und Konvergenzprogramme und der Umsetzung des SWP ergnzt. Im Detail liefern die Stabilittsprogramme laut der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 (1997) Artikel 3, 4, 7 und 8 sowie dem Code of Conduct (2005) folgende Angaben: das mittelfristige Ziel fr einen nahezu ausgeglichenen Haushalt oder einen berschuss und die voraussichtliche Entwicklung der ffentlichen

Schuldenquote; die Hauptannahmen ber die voraussichtliche wirtschaftliche Entwicklung (Wachstum, Beschftigung, Inflation, );

22

Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1466/97 (1997), Artikel 1 und 2

24

Der Stabilitts- und Wachstumspakt

eine

Darstellung

der

haushaltspolitischen

und

wirtschaftspolitischen

Manahmen, die zur Erreichung der Programmziele unternommen werden; eine Untersuchung der Auswirkungen von nderungen bei den wichtigsten konomischen Annahmen auf die Haushalts- und Verschuldungslage.23 Diese Angaben mssen sich neben dem laufenden Jahr und dem Vorjahr auf mindestens drei Folgejahre beziehen.24 Die Stabilittsprogramme sind jeweils bis zum 1. Mrz vorzulegen und danach alljhrlich zu aktualisieren.25 Abgeschlossen wird der jhrliche Prozess durch eine Stellungnahme des ECOFIN-Rates zu den einzelnen Stabilitts- und Konvergenzprogrammen. Die Konvergenzprogramme, die von den Mitgliedstaaten vorgelegt werden, die die einheitliche Whrung (noch) nicht eingefhrt haben, liefern neben den bereits oben genannten Inhalten der Stabilittsprogramme noch die zustzlichen Angaben ber das mittelfristige geldpolitische Ziel und dessen Beziehung zum Haushaltsziel und zur Preis- und zur Wechselkursstabilitt. den Stabilittsprogrammen.26 2.2.2 Maastricht-Meldung Die weitere

Handhabung der berprfung der Konvergenzprogramme verluft ebenso wie bei

Im Stabilitts- und Wachstumspakt wurde zur berwachung der im Vertrag verankerten finanzpolitischen ein Referenzwerte und hierbei zu den besonders Stabilittsder und

Defizitobergrenze

zustzliches

Meldesystem

Konvergenzprogramme installiert, um von Seiten der Kommission und des ECOFIN-Rates noch besser auf Abweichungen der laufenden

Haushaltsentwicklung in einzelnen Mitgliedstaaten reagieren zu knnen.

23

Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1466/97 (1997), Artikel 3 und Code of Conduct (2005), S. 11ff Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1466/97 (1997), Artikel 3 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1466/97 (1997), Artikel 4 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1466/97 (1997), Artikel 7 und 8

24

25

26

25

Der Stabilitts- und Wachstumspakt

In der so genannten Maastricht-Meldung sind die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet neben der jhrlichen Aktualisierung der Stabilitts- und Konvergenzprogramme, jeweils vor dem 1. Mrz und dem 1. September die erwarteten Defizit und Schuldenstnde des laufenden Jahres auf der Basis der bis zu diesem Zeitpunkt vorliegenden Daten an die EU zu bermitteln. Anhand dieser Daten kann geprft werden, wie die in den Programmen dargelegte mittelfristige finanzpolitische Linie umgesetzt wird.27 2.2.3 Multilaterale berwachung der Haushaltspolitik

Die Europische Kommission bereitet die Diskussion der Stabilitts- und Konvergenzprogramme vor, indem sie eine umfassende Bewertung vornimmt und eine Empfehlung zur weiteren Vorgehensweise gibt.28 Erst anschlieend prft der ECOFIN-Rat die Stabilitts- und Konvergenzprogramme. Der ECOFIN-Rat ist das zentrale berwachungs- und Koordinationsorgan fr die Wirtschaftspolitik im Allgemeinen und fr die Entwicklungen in den ffentlichen Haushalten der Mitgliedstaaten im Speziellen. Smtliche Wirtschafts- und finanzpolitische Fragen sowie zum Teil auch Whrungsfragen der Gemeinschaft liegen, mit Ausnahme der gemeinsamen Geldpolitik, im Zustndigkeits- und Entscheidungsbereich dieses EU-Ministerrats in der Zusammensetzung der EUWirtschafts- und Finanzminister. Der ECOFIN-Rat verabschiedet auf der Basis der Schlussfolgerungen des Europischen Rates eine Empfehlung, in der die Grundzge der Wirtschaftspolitik dargelegt sind. Der ECOFIN-Rat kann auch im Einklang mit dem Stabilittsund Wachstumspakt Stellungnahmen und

Empfehlungen an die Mitgliedstaaten richten. Der ECOFIN-Rat tagt in der Regel einmal monatlich. Auf jeder Tagung des Rates wird der Vorsitz vom Fachminister des jeweiligen Landes wahrgenommen, das gerade den im halbjhrigen Turnus

27

Vgl. Bundesfinanzministerium (Deutschland), Abruf vom 02.01.06 Vgl. Part (2002), S. 32f

28

26

Der Stabilitts- und Wachstumspakt

wechselnden Ratsvorsitz innehat. Im ersten Halbjahr 2006 hat der sterreichische Finanzminister Karl-Heinz Grasser den Vorsitz bernommen. Bei der Haushaltspolitik berprft der ECOFIN-Rat insbesondere, ob die mittelfristigen Haushaltsziele des Stabilittsbzw.

Konvergenzprogramms Sicherheitsmargen enthalten, die sicherstellen sollen, dass kein bermiges Defizit entsteht; die Haushaltsund Strukturmanahmen ausreichend sind, diese

Haushaltsziele zu erreichen; die den Berechnungen zu Grunde liegenden Konjunkturszenarien und konomischen Annahmen realistisch sind; die geplante Haushalts- und Wirtschaftspolitik auch den gemeinschaftlich auf EU-Ebene formulierten Zielen entspricht.29 Der Rat prft weiters, ob die in dem Stabilittsprogramm enthaltenen Angaben und die Wirtschaftspolitik des betreffenden Mitgliedstaats mit den Grundzgen der Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft vereinbar sind.30 2.2.4 Das mittelfristige Haushaltsziel von nahezu ausgeglichen oder im berschuss

Der SWP verlangt von der mittelfristigen Haushaltspolitik, dass der ffentliche Haushalt nahezu ausgeglichen oder im berschuss sein muss. Ein

ausgeglichener Haushalt im Sinne des Stabilitts- und Wachstumspakts bedeutet, dass sich Ausgaben und Einnahmen aller ffentlichen Hauhalte, also Bund, Lnder, Gemeinden und Sozialversicherungen (der so genannte gesamtstaatliche Haushaltssaldo) insgesamt ausgleichen mssen. Grundlage fr die Berechnung sind die Zahlen der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR) nach dem

29

Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1466/97 (1997), Artikel 5, 6, 9 und 10 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1466/97 (1997), Artikel 5, 6, 9 und 10

30

27

Der Stabilitts- und Wachstumspakt

ESVG 95, die wegen methodischer Unterschiede nicht unmittelbar mit den Daten aus den Budgets der einzelnen staatlichen Ebenen verglichen werden knnen.31 Die Mitgliedslnder knnen dann das Haushaltsziel selbst bestimmen, mssen ihre Wahl aber vor den europischen Gremien anhand konomischer Kriterien rechtfertigen. Des Weiteren ist das Haushaltsziel so zu whlen, dass ein

ausreichender budgetrer Sicherheitsabstand zur Defizitobergrenze von 3 % des BIP gewhrleistet ist. Dieser Sicherheitsabstand dient zur Bewltigung von normalen Konjunkturschwankungen. Diese Konjunkturschwankungen sind

unvorhersehbare budgetre Ereignisse wie unerwartete Einnahmeausflle, Ausgabenberschreitungen oder Zinsschocks.32 Der Sicherheitsabstand errechnet sich vor allem aus der Reagibilitt des betreffenden Landes auf die Konjunkturentwicklungen und deren Intensitt. Fr sterreich errechnete die EUKommission eine relativ geringe Konjunkturreagibilitt, whrend beispielsweise andere Mitgliedslnder wie Schweden, Finnland, Luxemburg, Dnemark und die Niederlande eine relativ hohe Konjunkturanflligkeit ihrer ffentlichen Haushalte aufweisen. Diese Lnder sollten aufgrund ihrer hheren Outputreagibilitt sogar einen geringen berschuss anstreben.33 Weitere Sicherheitsmargen sollen eingerechnet werden, wenn ein Mitgliedstaat seine ffentliche Schuldenquote noch unter den Referenzwert von 60 % des BIP abbauen muss; ausreichend Vorsorge in den ffentlichen Haushalten zur langfristigen Bewltigung der finanziellen Herausforderungen durch die kommende Bevlkerungsalterung treffen sollte;

31

Vgl. Bundesfinanzministerium (Deutschland), Abruf vom 02.01.06 Vgl. Part (2000) B, S. 13f Vgl. Part (2000) B, S. 11ff

32

33

28

Der Stabilitts- und Wachstumspakt

strker aktive Konjunktursteuerung betreiben oder Strukturmanahmen (z.B. Steuerreformen) umsetzen will.34 2.2.5 Das Verfahren bei einem bermigen Defizit

Das Verfahren bei einem bermigen Defizit beruht auf Artikel 104 EG-Vertrag und der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates vom 7. Juli 1997 ber die Beschleunigung und Klrung des Verfahrens bei einem bermigen Defizit [Amtsblatt L 209 vom 2.8.1997]. Die Verordnung soll das Verfahren bei einem bermigen Defizit so klren, dass es eine echte abschreckende Wirkung ausbt. Sie ergnzt den EG-Vertrag, mit der das Verfahren bei einem bermigen Defizit festgelegt wurde.35 Liegt ein ffentliches Defizit ber dem Referenzwert (3 % des BIP), so gilt der Referenzwert als ausnahmsweise und vorbergehend berschritten, wenn dies auf ein auergewhnliches Ereignis zurckzufhren ist, das sich der Kontrolle des betreffenden Mitgliedstaats entzieht und die staatliche Finanzlage erheblich beeintrchtigt; wenn dies auf einen schwer wiegenden Wirtschaftsabschwung

zurckzufhren ist (d.h. wenn das reale Bruttoinlandsprodukt innerhalb eines Jahres um mindestens 2 % zurckgegangen ist).36 Ein BIP-Rckgang zwischen 0,75 und 2 % kann unter ausreichender Begrndung auch als ein Ausnahmefall gelten. Das bermige Defizit wird als

vorbergehend bezeichnet, wenn es wieder unter den Referenzwert fllt

34

Vgl. Part (2002), S. 30ff Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 1 und Vertrag ber die Grndung der EG Artikel 104 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 2

35

36

29

Der Stabilitts- und Wachstumspakt

nachdem

das

auergewhnliche

Ereignis

oder

der

schwerwiegende

Wirtschaftsabschwung vorbei sind.37 Hat die Kommission einen Bericht erstellt, weil ein Mitgliedstaat die

Konvergenzkriterien nicht erfllt, so gibt der Wirtschafts- und Finanzausschuss38 innerhalb von zwei Wochen dazu eine Stellungnahme ab. Ist die Kommission auch danach der Auffassung, dass ein bermiges Defizit besteht, so legt sie anschlieend dem ECOFIN-Rat eine Stellungnahme und eine Empfehlung zur Entscheidung vor.39 Das bedeutet, das Initiativrecht zur Einleitung des Defizitverfahrens liegt bei der EU-Kommission.40 Auf der Grundlage der Stellungnahme der Kommission entscheidet der Rat mit qualifizierter Mehrheit41 und mit Stimmrecht des Budgetsnders, ob ein bermiges Defizit besteht.42 Die Stimmverteilung ist durch den Vertag von Nizza im Jahr 2005 neu geregelt worden. Diese Neuregelung wurde durch den Beitritt der 10 neuen Mitgliedslnder der EU notwendig. Die neue Stimmverteilung sieht folgendermaen aus: 29 Stimmen jeweils fr Deutschland, Vereinigtes Knigreich, Frankreich und Italien; 27 Stimmen fr Spanien und Polen; 13 Stimmen fr die Niederlande; 12 Stimmen fr Griechenland, die Tschechische Republik, Belgien, Ungarn und Portugal; 10 Stimmen fr Schweden und sterreich; 7 Stimmen jeweils fr die Slowakei,

37

Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 2 und Annett et al (2005), S. 5

38

Die Sitzungen des ECOFIN-Rates werden von dem Wirtschafts- und Finanzausschuss (WFA), dem Wirtschaftspolitischen Ausschuss (WPA) und dem Ausschuss der Stndigen Vertreter (AStV) vorbereitet. Der Wirtschafts- und Finanzausschuss ist dabei das wichtigste Vorbereitungsgremium, da dort das Gros der Fragestellungen zu Wirtschafts- und Finanzlage, insbesondere im Zusammenhang mit dem Stabilitts- und Wachstumspakt, fr den ECOFIN-Rat vorbereitet und entsprechend analysiert wird.
39

Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 3 Vgl. Bundesfinanzministerium (Deutschland), Abruf vom 02.01.06

40

41

Die qualifizierte Mehrheit gewichtet im Unterschied zur einfachen Mehrheit die Stimmen zustzlich nach der Bevlkerungsgre des EU Mitgliedlandes. Eine qualifizierte Mehrheit kommt erst dann zu Stande, wenn 60% oder mehr der EU Bevlkerung positiv abstimmen.
42

Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 3

30

Der Stabilitts- und Wachstumspakt

Dnemark, Finnland, Irland und Litauen; 4 Stimmen fr Lettland, Slowenien, Estland, Zypern und Luxemburg; und 3 Stimmen fr Malta. Insgesamt haben die 25 Mitgliedslnder also 321 Stimmen und eine qualifizierte Mehrheit ergibt sich ab 232 oder mehr Stimmen.43 Stellt der ECOFIN-Rat fest, dass ein bermiges Defizit besteht, dann gibt er Empfehlungen an den betreffenden Mitgliedstaat ab. Der Rat setzt eine Frist von vier Monaten fr das Ergreifen von wirksamen Gegenmanahmen. Das bermige Defizit muss jedenfalls im darauf folgenden Jahr korrigiert werden.44 Werden durch die Ratsempfehlungen innerhalb von vier Monaten keine wirksamen Manahmen ausgelst, kann der Rat den betreffenden Mitgliedstaat mit der Magabe in Verzug setzen, Manahmen zum Defizitabbau zu treffen. Die Beurteilung ob wirksame Manahmen getroffen wurden, erfolgt anhand ffentlich bekannt gegebenen Erklrungen des Mitgliedstaats. Sptestens zwei Monate nachdem der Mitgliedstaat in Verzug gesetzt worden ist, trifft der Rat mit ZweiDrittel-Mehrheit und ohne Stimmrecht des Budgetsnders, den Beschluss Sanktionen zu verhngen.45 Zwischen der Meldung der Zahlen, die das Bestehen eines bermigen Defizits anzeigen, und dem Beschluss, Sanktionen zu verhngen, drfen nicht mehr als zehn Monate liegen. Bei einem bewusst geplanten Defizit, das nach Feststellung des Rates bermig ist, wird ein Eilverfahren angewandt.46 Das Verfahren bei einem bermigen Defizit ruht, wenn der betreffende Mitgliedstaat gem den Empfehlungen des Rates ttig wird;
43

Vgl. Vertrag von Nizza (2001) und Plechanovova (2003), S. 15 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 3 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 4-6 und Sutter (1999), S. 2 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 7

44

45

46

31

Der Stabilitts- und Wachstumspakt

wenn der betreffende teilnehmende Mitgliedstaat auf Grund einer Inverzugsetzung des Rates ttig wird. Der Zeitraum des Ruhens des Verfahrens wird nicht in die Frist fr die Inverzugsetzung und Verhngung von Sanktionen einbezogen.47 Der Rat kann einen teilnehmenden Mitgliedstaat ersuchen, ihm nach einem konkreten Zeitplan Berichte vorzulegen, um die Anpassungsbemhungen des Mitgliedstaats berprfen zu knnen, wenn dieser teilnehmende Mitgliedstaat keine Manahmen durchfhrt oder sie sich nach Auffassung des Rates als unangemessen erweisen; wenn aus den ermittelten Daten ber die tatschliche Entwicklung hervorgeht, dass ein bermiges Defizit von einem teilnehmenden Mitgliedstaat nicht innerhalb der in den Empfehlungen festgelegten Frist korrigiert worden ist.48 Die Sanktionen bestehen in einem ersten Schritt in einer unverzinslichen Einlage bei der Gemeinschaft.49 Der Betrag dieser Einlage setzt sich zusammen aus: einer festen Komponente in Hhe von 0,2 % des BIP; einer variablen Komponente in Hhe von einem Zehntel der Prozentpunkte um die das Haushaltsdefizit den Referenzwert von 3 % des BIP bersteigt. In jedem Folgejahr kann der Rat zur Verschrfung der Sanktionen eine zustzliche Einlage nach denselben Konditionen wie bei der ersten Einlage beschlieen. Der jhrliche Betrag der Einlagen darf die Obergrenze von 0,5 % des BIP nicht berschreiten.50 Eine Einlage wird in eine Geldbue umgewandelt, wenn das

47

Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 9 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 10 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 11 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 12

48

49

50

32

Der Stabilitts- und Wachstumspakt

bermige Defizit nach Auffassung des Rates zwei Jahre nach dem Beschluss nicht korrigiert wurde.51 Der Rat kann beschlieen, die Sanktionen in dem Mae aufzuheben, in dem der betreffende teilnehmende Mitgliedstaat bei der Korrektur des bermigen Defizits Fortschritte erzielt hat. Sind Geldbuen erhoben worden, so werden die entsprechenden Betrge nicht an den betreffenden teilnehmenden Mitgliedstaat rckberwiesen.52 Die Zinsen auf die bei der Kommission hinterlegten Einlagen sowie die Geldbuen werden unter den teilnehmenden Mitgliedstaaten, die kein bermiges Defizit aufweisen, im Verhltnis zu ihrem Anteil am gesamten Bruttosozialprodukts (BSP) aufgeteilt.53 Sollte ein Mitgliedstaat in zwei (oder mehr) aufeinander folgenden Jahren die Defizitobergrenze berschreiten, wird nicht jedes mal ein neues Defizitverfahren eingeleitet. Ein Verfahren dauert so lange, wie ein bermiges Defizit vorliegt. Entscheidend fr die Einleitung der weiteren einzelnen Verfahrensschritte ist jeweils, ob und wie den Empfehlungen des ECOFIN-Rates gefolgt wird.54 Fr das Vereinigte Knigreich gelten Sonderbestimmungen, da das Haushaltsjahr im Vereinigen Knigreich nicht mit dem Kalenderjahr bereinstimmt.55

Zusammenfassend geben die Abbildungen 3 und 4 noch einmal den Ablaufplan des Verfahrens bei einem bermigen Defizit nach Artikel 104 EG-Vertrag wieder und setzen die einzelnen Manahmen auch in einen zeitlichen Rahmen.

51

Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 13 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 14 und 15 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 16 Vgl. Bundesfinanzministerium (Deutschland), Abruf vom 02.01.06 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1467/97 (1997), Artikel 17

52

53

54

55

33

Der Stabilitts- und Wachstumspakt

Abb. 3: Das Verfahren bei einem bermigen Defizit (Teil I)

Feststellung

bermiges Defizit: - Defizitquote > 3 % - Schuldenquote > 60 %

Kein bermiges Defizit: Defizitquote < 3 % oder Defizitquote vorbergehend > 3 % aufgrund eines auergewhnlichen Ereignisses oder starken Wirtschaftsabschwungs (jhrlicher Rckgang des realen BIP um > 2%)

1. Stufe Kein Verfahren Europische Kommission: Bericht (bei berschreiten zwingend; bei Gefahr fakultativ) an den ECOFIN-Rat (Artikel 104 Absatz 3)

Feststellung

Europische Kommission: berwachung der Haushaltsdisziplin (Artikel 104 Absatz 2)

2. Stufe

Stellungnahme des Wirtschafts- und Finanzausschusses (Artikel 104 Absatz 4) Frist: 2 Wochen

ECOFIN-Rat: Entscheidung (auf Empfehlung der Kommission), ob ein bermiges Defizit vorliegt (Artikel 104 Absatz 6) - nach Anhrung des betreffenden Mitgliedstaates - nach Prfung der wirtschaftlichen Gesamtlage - mit qualifizierter Mehrheit (der betreffende Mitgliedstaat ist stimmberechtigt) Frist: 3 Monate nach Meldetermin

bermiges Defizit

Kein bermiges Defizit

Graphik: eigene Darstellung, Quelle: VO (EG) Nr. 1466/97, VO (EG) Nr. 1467/97 und EG-Vertrag Artikel 104

Stellungnahme

34

Der Stabilitts- und Wachstumspakt

Abb. 4: Das Verfahren bei einem bermigen Defizit (Teil II)

bermiges Defizit

Kein bermiges Defizit

3. Stufe ECOFIN-Rat: Empfehlung zur Rckfhrung des Defizits (Artikel 104 Absatz 7) und Fristsetzung von 4 Monaten fr das Ergreifen wirksamer Manahmen Im Jahr nach der Feststellung des bermigen Defizits Defizit besteht weiter

Kein Verfahren

bermiges Defizit korrigiert

4. Stufe

ECOFIN-Rat: Feststellung, dass keine wirksamen Manahmen ergriffen wurden -> Mglichkeit zur Verffentlichung der Empfehlungen (Artikel 104 Absatz 8)

Verfahren beendet

Frist: 1 Monat Weitere Unttigkeit Land kommt Empfehlungen nach

5. Stufe

ECOFIN-Rat: In-Verzug-Setzen des Mitgliedstaats unter Vorgabe von Sanierungsmanahmen (Artikel 104 Absatz 9) Frist: 2 Monate seit In-Verzug-Setzen

Verfahren ruht

Vorgaben nicht befolgt ECOFIN-Rat: Mglichkeiten zu Sanktionen (Artikel 104 Absatz 11) -> Hinterlegung einer unverzinslichen Einlage 2 Jahre nach Hinterlegung dieser Einlage Referenzwert weiterhin berschritten

Vorgaben befolgt

6. Stufe

Verfahren ruht

bermiges Defizit korrigiert

7. Stufe

ECOFIN-Rat: Umwandlung der unverzinslichen Einlage in eine Geldbue

Rckzahlung der Einlage

Graphik: eigene Darstellung, Quelle: VO (EG) Nr. 1466/97, VO (EG) Nr. 1467/97 und EG-Vertrag Artikel 104

35

konomische Begrndung

3 konomische Begrndung des Stabilitts- und Wachstumspakts


Die Argumente fr den Abschluss des Stabilitts- und Wachstumspakt lassen sich vor allem in zwei Kernbereiche unterteilen: 1. konomische Argumente: Der Stabilittspakt als Instrument zur

Vermeidung negativer externer Effekte, die durch eine expansive Fiskalpolitik einzelner EWU-Mitgliedslnder entstehen knnten (Abschnitt 3.1); 2. Politisch-konomische Argumente: Der SWP als Instrument zur

Begrenzung der politischen Verschuldungsneigung (Abschnitt 3.2). Die Einfhrung der EWU fhrte zu einer institutionell asymmetrischen

Konstruktion. Die Geldpolitik wird von einer supranationalen Institution, der EZB, durchgefhrt. Die Finanzpolitik hingegen bleibt in nationaler Verantwortung. Diese institutionelle Asymmetrie kann zu Spannungen zwischen den geld- und finanzpolitischen Akteuren in der EWU fhren. Die supranationale Geldpolitik ist ex definitione einheitlich, whrend dies fr die verschiedenen nationalen Finanzpolitiken nicht zutreffen muss, de facto nicht zu erwarten ist. Die Krnungstheorie der monetren Integration hatte immer gefordert, dass die nationalen Wirtschaftspolitiken zuerst harmonisiert werden mssten und erst dann eine Whrungsunion eingefhrt werden knnte. Der tatschlich durchgefhrte Anlauf fr die EWU ist durch den umgekehrten Ansatz gekennzeichnet.56 Der SWP soll dabei als Instrument dienen, die Spielrume der nationalen Finanzpolitiken einzuengen und die strategische Position der EZB zu strken. Gelingt dies, wre die Interaktion zwischen Fiskalpolitik und Geldpolitik durch monetary dominance gekennzeichnet. Das heit, dass die Zentralbank sich auf

56

Vgl. Sutter (2000), S. 39f

36

konomische Begrndung

einen (Anti-) Inflationskurs glaubwrdig festlegen kann und die Finanzpolitik gezwungen ist, ihren Ausgaben-Einnahmen-Kurs anzupassen.57

3.1 konomische Argumente fr den SWP: Instrument zur Vermeidung negativer externer Effekte hoher Defizite und Schuldenquoten
Ein zentrales Ziel des Stabilitts- und Wachstumspakts ist es, zur Sicherung der Nachhaltigkeit der Staatsfinanzen beizutragen.58 Artikel 121 EG-Vertrag

verpflichtet die Mitglieder der Whrungsunion zu einer auf Dauer tragbare[n] Finanzlage der ffentlichen Hand, ersichtlich aus einer ffentlichen Haushaltslage ohne bermiges Defizit. Dieser Verpflichtung liegt die Annahme zu Grunde, dass eine gesunde Finanzlage erforderlich ist, um die Preisstabilitt zu frdern und die Bedingungen fr anhaltendes Wachstum von Produktion und Beschftigung zu verbessern.59 Eine Disziplinierung der ffentlichen Schuldner zur Absicherung der

Geldwertstabilitt in der EWU ist notwendig, da es in der Whrungsunion zu einer Zunahme der Verschuldungsanreize fr die teilnehmenden Staaten kommen knnte. Die Zunahme der Verschuldungsanreize resultiert etwa aus sinkenden Zinsstzen aufgrund abnehmender Risikoprmien fr hoch verschuldete Staaten oder aus zunehmender Verschuldung aufgrund erwarteter hherer BIPWachstumsraten.60 Die Verknpfung von Geldwertstabilitt und (Neu-) Verschuldung ergibt sich aus der Gefahr negativer Einflsse laxer Finanzpolitik auf die supranationale Geldpolitik der Europischen Zentralbank. Der Wirkungskanal wre hierbei folgender: Zwar ist die direkte staatliche Verschuldung bei der EZB oder den

57

Vgl. Sutter (2000), S. 40 Vg. Sachverstndigenrat (2003), S. 259 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1466/97 (1997) Vgl. Sutter (1997), S. 1

58

59

60

37

konomische Begrndung

nationalen Notenbanken in der EWU laut Artikel 101 EG-Vertrag ausgeschlossen, aber zu einer Erhhung der Geldmenge kann es auch durch akkommodierende Geldpolitik der Zentralbank kommen, was eine indirekte Alimentierung der staatlichen Defizite darstellt. Damit ist beispielsweise zu rechnen, wenn erhhte staatliche Verschuldung, vor allem eines groen Staates, unionsweit die Zinsstze erhht. Dieses erhhte Zinsniveau fhrt zu starken negativen realwirtschaftlichen Effekten, vor allem zu Arbeitslosigkeit. Deshalb wrde die EZB sich zu einer Ausweitung der Geldmenge veranlasst sehen, um die reale Anpassung zu mildern.61 Durch den Abbau von Staatsdefiziten und die Eindmmung der Schuldendynamik schtzt der SWP die Europische Zentralbank davor, dass die nationalen Finanzpolitiken zur Minderung schuldenbedingter Zinsbelastung bei der gemeinsamen europischen Geldpolitik Zinssenkungen aktiv einfordern.62 Diese Eindmmung der Schuldendynamik nimmt sozusagen den politischen Druck auf die Zentralbank, eine expansive Geldpolitik zur Senkung der Zinsstze zu betreiben, um den Schuldendienst zu erleichtern.63 Der SWP ergnzt hier den Vertrag von Maastricht, der den direkten Ankauf von Staatsschuldenpapieren durch die EZB (monetrer bail-out) ausschliet und der EZB in hohem Mae Unabhngigkeit zur Wahrung der Geldwertstabilitt einrumt. Eine unmittelbare Einflussnahme EZB eines Landes ihrer auf die geldpolitischen somit

Entscheidungen

der

erscheint

wegen

Unabhngigkeit

unwahrscheinlich. Auch die Erfahrungen der letzten Jahre zeigen, dass sich die Europische Zentralbank Versuchen politischer Einflussnahme durchaus zu

61

Vgl. Sutter (1997), S. 1 Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 259 Vgl. Sutter (1997), S. 2

62

63

38

konomische Begrndung

entziehen vermag. Das schliet allerdings nicht aus, dass solche Probleme in der Zukunft an Relevanz gewinnen knnten.64 Letztlich entscheidet die tatschliche Unabhngigkeit der EZB darber, ob der Euro stabil ist oder nicht. Verschuldungsbeschrnkungen fr die EWU Teilnehmer sind nur dann zustzlich notwendig, wenn eben an dieser Unabhngigkeit gezweifelt wird. Bestimmungen zur Beschrnkung ffentlicher Verschuldung, wie der SWP, knnen zur Erreichung dieser Unabhngigkeit aber zwischenzeitlich einen positiven Beitrag leisten.65 Der Stabilitts- und Wachstumspakt kann auch als ein Instrument zu Verhinderung eines finanziellen bail-out angesehen werden. Hohe staatliche Defizite und Schuldenquoten erhhen das Risiko von Zahlungsschwierigkeiten, wodurch im Extremfall eine Finanzmarktkrise ausgelst werden kann. Die (teilweise) Aussetzung von Tilgungen aufgrund von Problemen bei der Refinanzierung kann zu einem erheblichen Wertverfall der staatlichen Anleihen fhren. Ein Wertverlust staatlicher Papiere veranlasst private Anleger zur Liquidierung anderer Papiere zum Ausgleich des Verlustes, wodurch auch andere (private) Wertpapiere an Wert verlieren. Fr Geschftsbanken kann ein Verfall der Wertpapierpreise nicht nur Verluste verursachen, sondern auch Zweifel an ihrer Solvenz heraufbeschwren, was im Extremfall zu einem Run auf die Banken fhren und zu einer Gefahr fr die Stabilitt des Bankensystems werden kann. In einem hochintegrierten Finanzmarkt wie der EWU mit ihrer einheitlichen Whrung und Geldpolitik kann aber die Zahlungsunfhigkeit einer groen Institution (ob Staat, Geschftsbank oder institutioneller Anleger) sehr rasch auf andere Institutionen und andere Staaten berspringen (Dominoeffekt). Die Kosten eines berspringens einer Finanzmarktkrise, ausgelst durch eine von den Finanzmrkten als untragbar eingestufte hohe Verschuldung eines EWU-

64

Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 259 Vgl. Sutter (1997), S. 2

65

39

konomische Begrndung

Mitgliedslandes, knnte von den anderen Mitgliedstaaten als so hoch bewertet werden, dass sie sich veranlasst sehen, dem betreffenden Staat Hilfszahlungen zukommen zu lassen. Diese gewhrten Transfers wiederum belasten direkt die ffentlichen Haushalte der anderen EWU Staaten. Dies wre dann ein finanzieller bail-out. Trotz der bereits angesprochenen no-bail-out Klausel im EG-Vertrag sind daher in diesem Fall Zweifel an der Glaubwrdigkeit dieser Klausel angebracht.66 Vertrauens- und Selbstverpflichtungseffekte beim bergang in die Whrungsunion waren ein weiteres wichtiges Argument fr den SWP. Die wirtschaftspolitischen Akteure sahen sich mit der Schaffung einer neuen Whrung und einer neu gegrndeten Zentralbank einem Vertrauensproblem ausgesetzt. Es musste der ffentlichkeit und den Finanzmrkten glaubwrdig vermittelt werden, dass die finanzpolitischen Konsolidierungsmanahmen im Vorfeld der dritten Stufe der Europischen Whrungsunion von Dauer sein wrden. Ohne Regeln zur Sicherung einer soliden Finanzpolitik fllt es auch einer unabhngigen Zentralbank schwer, geringe Inflationsraten und eine stabile Whrung zu gewhrleisten. Der SWP diente dazu, die Besorgnis vor einer instabilen Whrung dadurch abzumildern, dass der eine Verpflichtung der Notenbank der zur Wahrung der der

Preisniveaustabilitt

Selbstverpflichtung

Mitgliedstaaten

Whrungsunion auf eine solide Finanzpolitik an die Seite gestellt und institutionell auf Gemeinschaftsebene verankert wurde.67 Als weitere konomische Argumente dafr die jhrlichen Defizite zu reduzieren oder sogar einen berschuss zu erwirtschaften, zhlt beispielsweise Breuss (1998): die Gefahr, dass steigende Defizite ein Crowding-Out privater Investitionen verursacht;

66

Vgl. Sutter (2000), S. 47 und Siebert (2002), S. 5f Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 259

67

40

konomische Begrndung

der

Verlust

einer

gesamtwirtschaftlichen

Effizienz

mit

negativen

Auswirkungen fr das Wirtschaftswachstum; die Effekte der Einkommensverteilung zwischen den Generationen (Staatsschulden von heute belasten den Steuerzahler von morgen); Steigende Zinslast vermindert den Handlungsspielraum einer Regierung fr andere fiskalpolitische Manahmen (z.B. fr Beschftigungspolitik). Der Crowding-Out-Effekt von privaten Investitionen durch bermige Defizite wird in der Literatur sehr widersprchlich behandelt und ist nicht unumstritten, teilweise wird seine Existenz auch vllig verneint. Die Ursache dafr liegt an den unterschiedlichen Methoden konometrischer Schtzungen, die zur Berechnung eines solchen Effekts herangezogen werden, und der ebenfalls unterschiedlichen Datenaufbereitung. Neben bereits genannten direkten konomischen Effekten kann man auch den indirekten Vertrauensgewinn innerhalb der Bevlkerung zu den konomischen Argumenten zhlen. Verluft die Entwicklung der ffentlichen Finanzen scheinbar unkontrolliert, entsteht eine Atmosphre der Verunsicherung, die dazu fhrt, dass sich die privaten Haushalte und Unternehmen vermehrt um die eigene Vorsorge bemhen. Fr jeden Einzelnen ist das verstndlich, aber aus

gesamtwirtschaftlicher Sicht ist das eine negative Entwicklung, da die aus dieser Handlungsweise resultierende schwache Investitionsttigkeit und schwacher privater Konsum schwache Steuereinnahmen zur Folge haben. Das wiederum fhrt zu weiteren Problemen fr die ffentlichen Finanzen. Aber wenn sich ein Staat konsequent und erfolgreich um die Sanierung seiner Finanzen kmmert, werden auch die privaten Haushalte und Unternehmen mehr Vertrauen in die Zukunft gewinnen und daher mehr konsumieren und investieren.68 Die Fiskalkriterien sind auf Grund dieser berlegungen nicht als eine Beschrnkung fr die nationale Wirtschaftspolitik aufzufassen, sondern als ein

68

Vgl. Zimmermann (2004), S. 73f und Siebert (2002), S. 3f

41

konomische Begrndung

Mechanismus, um Entwicklungen zu vermeiden, wie sie speziell in den 90er Jahren des 20. Jahrhunderts aufgetreten sind, als stndig steigende Defizite die Glaubwrdigkeit der Staaten beeintrchtigte und auch die langfristigen Wachstumsaussichten verschlechterte.69

3.2 Politisch-konomische Argumente fr den SWP: Instrument zur Bekmpfung der politisch induzierten Verschuldungsneigung
Die Notwendigkeit von gemeinsamen finanzpolitischen Regeln in der

Whrungsunion wird von den Gegnern und Befrwortern des Stabilitts- und Wachstumspakts anerkannt. Eine rein politische Motivation fr den SWP ergibt sich aus dem Verhalten von Politikern gegenber ihren Whlern. Die EU regelt bereits einen Groteil aller wirtschaftspolitischen Bereiche oder gibt zumindest genaue Leitlinien fr deren Umsetzung vor. Die Fiskalpolitik stellt daher eines der letzten Mittel fr Politiker dar, um Whler in ihrer Meinungsbildung beeinflussen zu knnen. So kommt es beispielsweise regelmig vor Wahlen, um zustzliche Stimmen gewinnen zu knnen, zu Steuersenkungen, Abgabenerleichterungen oder

Subventionserhhungen. Diese Manahmen sind allerdings nur in den seltensten Fllen auch im selben Ausma auf der Einnahmenseite ausgleichbar. Das mangelnde Gleichgewicht, das sich aus einer hheren Ausgabenneigung der Regierungen, bei geringerer Mglichkeit zur Steuerfinanzierung ergibt, kann bermige Defizite hervorrufen. Hier greift der SWP als ein System der Budgetberwachung und Budgetrestriktion ein. In diesem Sinne kann man den Stabilitts- und Wachstumspakt auch als ein Instrument zu Beschneidung der Macht von Politikern verstehen. Die Tragfhigkeit staatlicher Finanzen fr sich genommen erscheint allerdings auch durch nationale Regelwerke garantierbar. Die Vermeidung von Konflikten mit

69

Vgl. Breuss (1998), S. 206

42

konomische Begrndung

der EZB und die Internalisierung europaweiter externer Zinseffekte legen jedoch einen europischen Pakt als Lsung nahe. Auerdem frdern der Gruppenzwang im Ministerrat und die berwachung der Haushaltsplanung durch die Europische Kommission die Anreize zur Strkung der Haushaltsdisziplin mehr, als dies nationale Regelwerke tun wrden. Zudem sind Sanktionen bei wiederholtem Versto gegen die Haushaltsdisziplin nur sinnvoll und glaubwrdig auf europischer Ebene organisierbar.70 Fr den innerstaatlichen politischen Prozess haben supranationale Regeln auch erhebliche Vorteile. Supranationale Regeln knnen innenpolitisch als exogener Zwang zur Sanierung der ffentlichen Finanzen dargestellt werden. Damit knnen die negativen Effekte restriktiver Fiskalpolitik einem Sndenbock auerhalb des eigenen Staates zugeschrieben werden. Was innerstaatlich zur Sanierung der ffentlichen Finanzen nicht konsensfhig wre, wird durch eine exogene Verpflichtung innenpolitisch eher durchsetzbar, weil dadurch die politischen Kosten der fiskalischen Konsolidierung sinken. Aus diesem Zusammenhang erklrt sich auch, dass der Stabilitts- und Wachstumspakt nicht auf Wunsch der Brger der EU-Staaten zustande gekommen ist, als eine Entscheidung in einer Wahl beispielsweise, um Regierungshandlungen besser kontrolliert zu sehen. Der SWP ist vielmehr eine freiwillige Selbstbeschrnkung auf Regierungsebene.71 Daher wird der SWP hufig in der ffentlichkeit, anders als nationale Vorschriften, als externe Einmischung in die Finanzangelegenheiten souverner Staaten kritisiert. Das Gegenteil wre aber angebracht: Der SWP schtzt finanzpolitisch verantwortungsvoll handelnde Staaten und die EZB vor den Folgen einer unverantwortlichen Haushaltspolitik in anderen Teilen des Euroraums. Er verhindert negative externe Effekte. Haushaltskonsolidierung ist auerdem ganz im Eigeninteresse der Lnder. In der EWU bestehen infolge der demographischen Entwicklung in vielen Lndern erhebliche Tragfhigkeitslcken, wegen der zu

70

Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 259f Vgl. Sutter (2000), S. 64

71

43

konomische Begrndung

erwartenden

hohen

Belastungen

zuknftiger

Generationen

durch

die

umlagefinanzierten Systeme der Sozialen Sicherung. Eine fortgeschrittene Verschuldungspolitik verschrft diese Probleme.72

72

Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 260

44

Der SWP in der Praxis

4 Der SWP in der Praxis


In diesem Kapitel werden die fiskalischen Entwicklungen in den Mitgliedslndern der Wirtschafts- und Whrungsunion und die Umsetzung des Stabilitts- und Wachstumspakts nher betrachtet. Zunchst wird dazu ein berblick ber die fiskalische Entwicklung der gesamten Eurozone gegeben (Abschnitt 4.1). Dabei ist insbesondere von Interesse, ob sich seit dem Beginn der Europischen Whrungsunion Verhaltensnderungen bei den einzelnen Akteuren identifizieren lassen. Anschlieend erfolgt eine Chronologie der bisher eingeleiteten

Defizitverfahren gegen Euro-Lnder (Abschnitt 4.2). Damit soll die allgemeine Auslegung des Paktes durch die EU-Kommission und den ECOFIN-Rat aufgezeigt werden und es sollen die Konsequenzen fr die paktbrechenden Staaten aus den bisherigen Versten gegen den Stabilitts- und Wachstumspakt analysiert werden.

4.1 Die fiskalischen Entwicklungen in der Eurozone im berblick


Betrachtet man die Entwicklung des staatlichen Defizits fr den Euroraum insgesamt, so stellt sich die Situation in der Whrungsunion deutlich besser dar als in den Jahren zuvor.73 Ein Blick auf Abbildung 5 zeigt ein zweigeteiltes Bild. Im Durchschnitt der Jahre 1991 bis 1997 belief sich das Defizit auf durchschnittlich 4,6 % in Relation zum nominellen Bruttoinlandsprodukt. In der Phase der Jahre 1998 bis 2006 sind es durchschnittlich nur rund 2,1 % des BIP.

73

Vgl. Sachverstndigenrat (2005), S. 432

45

Der SWP in der Praxis Abb. 5: Durchschnittliche Defizit-/berschussquote fr die Eurozone 1991-2006
1

0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

-1

% d e s B IP

-2

-3

-4

-5

-6 E u ro zo n e R e fe re n zw e rt

Graphik: eigene Darstellung, Quelle: AMECO Database Die fiskalischen Grenzwerte im EG-Vertrag haben in der Qualifikationsphase im Vorfeld der Whrungsunion ihre Wirkung nicht verfehlt. Zwischen 1991, dem Jahr der Verhandlungen von Maastricht, und 1997, dem Qualifikationsjahr fr die Whrungsunion, ist es in der Gemeinschaft zu einer markanten Verringerung der ffentlichen Defizite gekommen. Offensichtlich hat in dieser Phase der EG-Vertrag mit seiner Drohung, bei Fehlverhalten nicht in die Whrungsunion eingelassen zu werden, die nationale Budgetpolitik verndert und den Regierungen die Konsolidierungsaufgabe erleichtert. Der Stabilitts- und Wachstumspakt sollte nun genau an diesen Erfolg anknpfen und die externe Restriktion fr die nationale Budgetpolitik beibehalten.74 Allerdings kann man auch erkennen, dass die Konsolidierung der ffentlichen Haushalte, die in der Konvergenzphase bis Ende der neunziger Jahre erreicht werden konnte, in den letzten Jahren nicht weiter vorangeschritten ist. Vielmehr hat die Zahl der Defizitsnder immer mehr zugenommen. Dafr sind zweierlei Grnde zu nennen: Zum einen fiel der sich selbst gesetzte Konsolidierungszwang durch die strenge Auslegung der

74

Vgl. Heinemann (2004), S. 65

46

Der SWP in der Praxis Konvergenzkriterien vor Adoptierung der gemeinsamen Whrung weg. Zum anderen spielte natrlich die sehr schwache wirtschaftliche Dynamik seit dem Jahr 2001 eine wichtige Rolle.75 Bei der Entwicklung des Schuldenstands in Relation zum nominellen

Bruttoinlandsprodukt ist zunchst eine hnliche Auf- und Ab-Entwicklung wie bei der Defizitquote zu sehen (siehe Abbildung 6). Allerdings stieg hier im Gegensatz zu der Defizitquote die Schuldenquote bis 1996 auf einen Spitzenwert von 75,2 % des BIP an. Erst mit Beginn der Whrungsunion war auch die Schuldenquote rcklufig bis zum Jahr 2002. Seitdem stieg sie wieder merklich an. Mit rund 71,7 % des BIP liegt sie im Jahr 2005 jedoch noch unter dem Wert von ber 75 % des BIP, der im letzten Jahr vor Beginn der Whrungsunion verzeichnet wurde. Jedenfalls wird die durchschnittliche Schuldenstandsquote im Euroraum noch fr lngere Zeit weit ber dem Referenzwert von 60 % des BIP liegen. Abb. 6: Durchschnittliche Schuldenquote fr die Eurozone 1991-2006
80

75

70

% d e s B IP

65

60

55

50 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

E u ro z o n e

R e fe r e n z w e r t

Graphik: eigene Darstellung, Quelle: AMECO Database

75

Vgl. Sachverstndigenrat (2005), S. 433

47

Der SWP in der Praxis Zusammengefasst kann man sagen, dass es in den neunziger Jahren zu einer ausgeprgten Haushaltskonsolidierung im Euroraum kam, um die als

Voraussetzung fr die Teilnahme an der dritten Stufe der Whrungsunion festgeschriebenen Konvergenzkriterien einzuhalten. Seit dem Beginn der Whrungsunion im Jahr 1999 ist dieser Prozess der Haushaltskonsolidierung zum Stillstand gekommen, trotzdem der SWP insbesondere das mittelfristige Ziel eines nahezu ausgeglichenen
76

oder einen berschuss aufweisenden

Haushalts

festgeschrieben hat.

Wie Tabelle 2 zeigt, gibt es kein Mitgliedsland der Whrungsunion, das im Stande gewesen wre, jeweils beide Obergrenzen fr die Defizitquote und die Schuldenquote seit Anfang der neunziger Jahre durchgehend einzuhalten. Im Zusammenhang mit dem Stabilitts- und Wachstumspakt ist allerdings zu erwhnen, dass allen Staaten der heutigen Eurozone auer Griechenland im Jahr 1999 bescheinigt wurde, dass ihre Schuldenquoten mit den Ausnahmeregelungen im Vertrag von Maastricht kompatibel sind. Fr Griechenland verzgerte sich dieser Persilschein und die damit verbundene Euroeinfhrung bis 2001. Von einer weiteren jhrlichen berprfung der Schuldenquoten wurde bei allen Mitgliedstaaten seit dem Beitritt zur Whrungsunion abgesehen.

76

Vgl. Sachverstndigenrat (2005), S. 435

48

Der SWP in der Praxis

Tab. 2: Erfllung der fiskalischen Referenzwerte fr die Defizitquote und die Schuldenstandsquote
1991 sterreich Belgien Finnland Frankreich Deutschland Griechenland Irland Italien Luxemburg Niederlande Portugal Spanien Lnderzahl nein nein ja ja ja nein nein nein ja nein nein nein 4 1992 ja nein nein nein ja nein nein nein ja nein nein nein 3 1993 nein nein nein nein nein nein nein nein ja nein nein nein 1 1994 nein nein nein nein ja nein nein nein ja nein nein nein 2 1995 nein nein nein nein nein nein nein nein ja nein nein nein 1 1996 nein nein ja nein nein nein nein nein ja nein nein nein 2 1997 nein nein ja ja nein nein nein nein ja nein nein nein 3 1998 nein nein ja ja nein nein ja nein nein nein ja nein 4 1999 nein nein ja ja nein nein ja nein nein nein ja nein 4 2000 nein nein nein ja ja nein nein nein nein ja ja ja 5 2001 nein nein nein ja ja nein ja nein nein ja nein ja 5 2002 nein nein nein nein nein nein ja nein ja ja ja ja 5 2003 nein nein ja nein nein nein ja nein ja nein ja ja 5 2004 nein nein ja nein nein nein ja nein ja ja nein ja 5 2005 nein nein ja nein nein nein ja nein ja ja nein ja 5 2006 nein nein ja nein nein nein ja nein ja ja nein ja 5

Graphik: eigene Darstellung, Quelle: Anhang I und III

49

Der SWP in der Praxis Der Stabilitts- und Wachstumspakt hat insbesondere in den, an ihrer Wirtschaftsleistung gemessen, groen drei Mitgliedslndern des Euroraums Deutschland, Frankreich und Italien, offenbar keine dauerhafte Haushaltsdisziplin erzwungen und die Tragfhigkeit der Staatsfinanzen nicht deutlich verbessert. In den kleineren, brigen neun Mitgliedslndern der Whrungsunion hat der Pakt dagegen deutlich strkere Disziplinierungseffekte entfaltet und damit dort am besten gewirkt, wo die geringsten externen Effekte auf Zinsstze oder Inflationsraten zu erwarten sind (siehe Abbildung 7). Abb. 7: Defizit-/berschussquoten Aggregate im Vergleich
2

0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

-1

d e s B IP %

-2

-3

-4

-5

-6

-7 D ie g r o e n 3 ( D e u ts c h la n d , F r a n k r e ic h u n d Ita lie n ) D ie k le in e n 9 ( s te r r e ic h , B e lg ie n , F in n la n d , G r ie c h e n la n d , Ir la n d , L u x e m b u r g , d ie N ie d e r la n d e , P o r tu g a l u n d S p a n ie n ) R e fe re n z w e rt

Graphik: Eigene Darstellung, Quelle: Anhang I Wenn man die Defizite der einzelnen Lnder nher betrachtet, war in Spanien, Belgien, Irland, Griechenland, Italien, Frankreich und sterreich vor dem Beginn der Whrungsunion die Haushaltslage wesentlich schlechter. In einigen Lndern betrug das gesamtstaatliche Defizit mehr als das Doppelte des Referenzwerts (siehe Abbildung 8). Es bestand also massiver Konsolidierungsbedarf und zum tatschlichen Beginn der Whrungsunion hatten alle damaligen Mitglieder des Euroraums ihr Haushaltsdefizit unter 3 % des BIP zurckgefahren. Die Ausgangslage fr eine weitere Konsolidierung war also gut.77

77

Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 260

50

Der SWP in der Praxis Abb. 8: Defizit-/berschussquoten in den Euro-Lndern 1991-1998

De fiz itquote s te r r e ich 1991-1998


91

De f iz it q u o t e Be lg ie n 1 9 9 1 - 1 9 9 8

92

93

94

95

96

97 19 97 19 97 19 97 19 97 19 97 19

91

92

93

94

95

96

97

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19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

0 -3 -6 -9 -12

% des BIP

% d e s B IP

0 -3 -6 -9

De f iz it - /b e r s c h u s s q u o t e Fin n la n d 1 9 9 1 - 1 9 9 8

De f iz it q u o t e Fr a n k r e ic h 1 9 9 1 - 1 9 9 8

91

92

93

94

95

96

91

92

93

94

95

96

97

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19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

% d e s B IP

0 -3 -6 -9

% d e s B IP

0 -3 -6 -9

De f iz it q u o t e De u t s c h la n d 1 9 9 1 - 1 9 9 8

De f iz it q u o t e G r ie ch e n lan d 1991- 1998

91

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93

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95

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92

93

94

95

96

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19

19

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19

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19

19

19

19

% d e s B IP

-3 -6

De f iz it - /b e r s c h u s s q u o t e Ir la n d 1 9 9 1 - 1 9 9 8

% d es B IP

0 -3 -6 -9 - 12 - 15

De f iz it q u o t e It alie n 1991- 1998

91

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92

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94

95

96

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19

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19

19

19

19

19

19

19

19

19

% d e s B IP

0 -3 -6

% d es B IP

0 -3 -6 -9 - 12 - 15

De f iz it - /b e r s c h u s s q u o t e L u x e m b u r g 1 9 9 1 - 1 9 9 8

De f iz it q u o t e d e r Nie d e r lan d e 1991- 1998

91

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92

93

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19

19

19

19

19

19

19

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19

19

19

% d e s B IP

3 0 -3

% d es B IP

0 -3 -6

De f iz it q u o t e Po r t u g al 1991- 1998

De f iz it q u o t e Sp an ie n 1991- 1998

91

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91

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93

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19

19

19

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19

19

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19

% d es B IP

-3 -6 -9

% d es B IP

0 -3 -6 -9

Graphik: Eigene Darstellung, Quelle: Anhang I

19

98

19

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19

98

19

98

19

98

19

98

51

Der SWP in der Praxis Aber derzeit knnen nur Finnland und Spanien positive Finanzierungssalden aufweisen. Belgien und Irland halten einen beinahe ausgeglichenen Haushalt. Eine anhaltende Verletzung der 3-%-Defizitregel ist dagegen in Deutschland, Frankreich, Italien und Griechenland festzustellen.78 Portugal wird nach einigen Jahren ohne berschreitung der Referenzwerte in den Jahren 2005 und 2006 auch wieder deutlich darber liegen (siehe Abbildung 9). Abb. 9: Defizitquoten/berschuss fr ausgewhlte Euro-Lnder 1999-2006
De f iz it - /b e r s c h u s s q u o t e De u t s c h la n d 1 9 9 9 - 2 0 0 6

De fiz itquote Fr ank r e ich 1999-2006

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01

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03

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06

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05 20

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20

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20

20

20

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% d e s B IP

0 -3 -6

% des BIP

0 -3 -6

De f iz it q u o t e G r ie c h e n la n d 1 9 9 9 - 2 0 0 6

De f iz it q u o t e It a lie n 1 9 9 9 - 2 0 0 6

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00

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00

01

02

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20

20

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20

19

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20

20

20

20

20

20

% d e s B IP

-3 -6 -9

% d e s B IP

0 -3 -6

De f iz it q u o t e Po r t u g al 1999- 2006

99

00

01

02

03

04

05

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20

20

20

20

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% d es B IP

0 -3 -6 -9

Graphik: Eigene Darstellung, Quelle: Anhang I Unter dem Schwellenwert fr die Schuldenstandsquote von 60 % des BIP liegen aktuell sogar nur fnf Lnder Finnland, Irland, Luxemburg, die Niederlande und Spanien. Dies sind alles Mitgliedslnder, in denen auch ein berdurchschnittliches Wirtschaftswachstum zu beobachten ist. Belgien und Italien gelang es zwar, einen sehr hohen Schuldenstand deutlich zu vermindern, allerdings ist die aktuelle

78

Vgl. Sachverstndigenrat (2005), S. 433

20

06

20

06

20

06

52

Der SWP in der Praxis Schuldenstandsquote weiterhin sehr weit von der 60-%-Obergrenze des Stabilitts- und Wachstumspakts entfernt (siehe Tabelle 3).79 Tab. 3: Schuldenquoten im Euroraum 1999-2006
1999 Eurozone sterreich Belgien Finnland Frankreich Deutschland Griechenland Irland Italien Luxemburg Niederlande Portugal Spanien Referenzwert
72,66 67,34 114,81 47,03 58,59 61,16 112,33 48,65 115,60 5,95 61,46 52,09 62,21 60

2000
70,13 66,70 109,36 44,57 57,22 59,95 114,05 38,38 111,36 5,49 54,41 51,21 59,89 60

2001
69,29 67,04 108,22 43,63 56,76 59,57 114,34 35,86 110,91 6,66 51,51 53,60 56,30 60

2002
69,19 66,71 105,78 42,34 58,78 61,17 111,59 32,44 108,28 6,83 51,27 56,13 53,23 60

2003
70,40 65,08 100,41 45,16 63,23 64,78 108,75 31,47 106,79 6,71 52,55 57,66 49,44 60

2004
70,81 64,36 96,16 45,15 65,12 66,41 109,27 29,80 106,55 6,60 53,10 59,39 46,95 60

2005
71,68 64,29 94,89 42,82 66,51 68,56 107,86 28,99 108,60 6,76 53,98 65,95 44,20 60

2006
71,69 64,25 91,12 41,53 67,13 70,02 106,74 28,71 108,26 7,01 54,18 69,78 41,92 60

Graphik: Eigene Darstellung, Quelle: Anhang III Die unterschiedliche Dynamik in den Defizitquoten der kleinen und der groen Mitgliedstaaten der Whrungsunion reflektiert nur zum Teil eine unterschiedliche realwirtschaftliche Dynamik dieser Lnder. Es ist zwar zutreffend, dass die aufholenden peripheren Volkswirtschaften (Spanien, Portugal, Irland und

Griechenland) des Euroraums sich ausgesprochen dynamisch entwickelt haben und in den groen Lndern die Wirtschaftsdynamik nur unterdurchschnittlich bis mittelmig war, jedoch haben die meisten kleinen Lnder die gnstige

79

Vgl. Sachverstndigenrat (2005), S. 434

53

Der SWP in der Praxis Konjunkturlage der Jahre 1999 und 2000 strker als die groen gentzt, um zu konsolidieren. Diese mangelnde Konsolidierung ist primr dafr verantwortlich, dass mit der einsetzenden Wirtschaftsflaute die laufenden Defizite gerade der groen Lnder die 3 % des BIP Obergrenze berstiegen.80 Analysiert man darber hinaus die Zusammensetzung der Defizite nher, so wird ersichtlich, dass in Frankreich und Deutschland die Zinszahlungen auf Staatsschulden in Relation zum BIP seit Jahren fast konstant sind, whrend in den kleinen Mitgliedstaaten der Schuldenabbau in Verbindung mit den historisch niedrigen Zinsstzen zu einer erheblichen Reduktion der Haushaltsbelastung durch den Schuldendienst gefhrt hat. Das liegt daran, dass Deutschland und Frankreich aufgrund ihres niedrigen Zinsniveaus Mitte der 90er Jahre von der Zinskonvergenz in Europa im Vorfeld der Whrungsunion weitaus weniger profitiert haben als die peripheren Volkswirtschaften. Die EU-Kommission erachtet mangelnde Konsolidierungsbemhungen als das primre Problem bei der Anwendung des SWP. Die Ursachen der bisherigen bermigen Defizite liegen ihrer Ansicht nach, nicht in einer schweren Rezession oder einem auergewhnlichen wirtschaftlichen Ereignis. Ohne nachhaltige Konsolidierung steht der Stabilitts- und Wachstumspakt nach der sich langsam abzeichnenden Wirtschaftserholung beim nchsten Konjunkturabschwung erneut vor denselben Problemen, mit denen er gegenwrtig konfrontiert ist.81

4.2 Bisherige Verste gegen den SWP und ihre Konsequenzen


Die Reihung der Lnder in der folgenden Auflistung der bisherigen Verste gegen den Stabilitts- und Wachstumspakt und ihrer Konsequenzen erfolgt chronologisch nach dem Beginn des jeweiligen Verfahrens. Die beigefgte Seitenleiste zeigt an, in welche Stufe das Verfahren wegen eines bermigen Defizits bis dahin fortgeschritten ist.

80

Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 261f Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 262

81

54

Der SWP in der Praxis 4.2.1 Portugal Frhwarnung und bermiges Defizit

Das Haushaltdefizit fr 2001 wurde auf 2,2 % des BIP geschtzt und bertraf damit bereits das im Stabilittsprogramm von 2001

Stufe 1 KommissionsBericht Gefahr der berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag)

festgelegte Ziel von 1,1 % des BIP. Aufgrund dieser Entwicklung hat die Kommission vorgeschlagen, das Frhwarnverfahren einzuleiten. In Reaktion auf die Verpflichtung der portugiesischen Regierung, laut dem aktualisierten Stabilittsprogramm Portugals fr den Zeitraum 2001-2005, bis 2004 einen ausgeglichenen Haushalt zu erreichen, hat der Rat in seiner Sitzung vom 12. Februar 2002 beschlossen, dem Vorschlag der Kommission nicht zu folgen. In seiner Stellungnahme fordert der Rat Portugal auf, seine Anstrengungen zu verdoppeln, sich mglichst anzunhern. Am 24. September 2002 verabschiedete die Kommission einen weiteren Bericht ber die ffentlichen Finanzen in Portugal.82 Die Kommission leitete das Verfahren bei einem bermigen Defizit ein, nachdem ihr offiziell besttigt wurde, dass sich das Defizit im Jahr 2001 auf 4,4 % des BIP belaufen hat und damit eindeutig ber dem Referenzwert lag. Die Hauptergebnisse dieses Berichtes sind: Im Jahr 2001 lag das Staatsdefizit in Portugal deutlich ber dem Referenzwert von 3% des BIP. Es war betrchtlich hher als zuvor von den nationalen Behrden mitgeteilt und auch hher als von der Kommission geschtzt. schnell einem nahezu ausgeglichenen Haushalt

Stufe 1 KommissionsBericht

berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag)

82

Vgl. Commission Report IP/02/1360 (2002)

55

Der SWP in der Praxis Der Umfang der Korrektur der Defizitdaten offenbarte
Stufe 1 KommissionsBericht

gravierende Mngel bei der Erstellung der Daten ber die ffentlichen Finanzen in Portugal. Dass das Defizit nach oben korrigiert werden musste, war zum Teil auf nderungen in der statistischen Klassifizierung und Erfassung, zum Teil aber auch darauf zurckzufhren, dass die Haushaltsvorgaben nicht erfllt wurden. Zwar hatten sich die allgemeinen Wirtschaftsbedingungen im Jahr 2001 in Portugal wie anderswo verschlechtert, doch knnen die berziehung des Etats und die Einnahmenausflle nur zum Teil mit konjunkturellen Faktoren erklrt werden. Das Defizit im Jahr 2001 resultierte weder aus ungewhnlichen Ereignissen, die sich der Kontrolle Portugals entzogen, noch aus einem schwerwiegenden Wirtschaftsabschwung. Am 16. Oktober 2002 entschied die Kommission dann endgltig, dass ihrer Ansicht nach in Portugal ein bermiges Defizit besteht. Die Kommissions-Stellungnahme an den ECOFIN-Rat wiederholte daher die Ergebnisse des vorangegangenen Kommissions-Berichts und ergnzte ihn mit den Aussagen des Wirtschaftsund

berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag)

Finanzausschusses. Die Kommission hat daraufhin dem ECOFIN-Rat empfohlen, das Vorliegen eines bermigen Defizits festzustellen.83 Der ECOFIN-Rat ist diesem Vorschlag gefolgt und hat in seiner Entscheidung vom 5. November 2002 das Bestehen eines bermigen Defizits in Portugal besttigt.84
Stufe 2 Entscheidung des ECOFINRates: berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 6 EG-Vertrag)

83

Vgl. Commission opinion and recommendations for a Council decision and recommendation IP/02/1476 (2002)
84

Vgl. ECOFIN-Council: Council decision 2002/923/EG (2002)

56

Der SWP in der Praxis Der portugiesischen Regierung wurden gleichzeitig


85

auch

Stufe 3 ECOFIN-Rat: Empfehlung zur Rckfhrung des bermigen Defizits und Fristsetzung fr das Ergreifen von wirksamen Manahmen (Artikel 104 Absatz 6 EG-Vertrag)

Empfehlungen bezglich der Gegenmanahmen gegeben.

Portugal

wird darin aufgefordert, alle notwendigen Manahmen zu treffen, um das bermige Defizit schnellstmglich, sptestens allerdings bis zum 31. Dezember 2002 wieder zu korrigieren und das ffentliche Defizit im Jahr 2003 unter den Wert von 3 % zu halten. Darber hinaus begrt die Kommission, dass sich die portugiesische Regierung dazu verpflichtet hat, ein neues Stabilittsprogramm fr die Jahre 2003-2006 vorzulegen und Manahmen zu treffen, um die Haushaltdisziplin und die Erhebung statistischer Daten zu verbessern. Am 11. Mai 2004 erklrte der ECOFIN-Rat das Verfahren ber ein bermiges Defizit in Portugal fr beendet und hob die

Entscheidung vom November 2002 wieder auf. Der Rat lobte die Manahmen, Ziele und Terminsetzungen der portugiesischen

Ende des Verfahrens wegen eines bermigen Defizits

Regierung, die voll und ganz mit den Empfehlungen des ECOFINRates bereinstimmten und das bermige Defizit korrigieren konnten. Das Defizit stand nach 4,4 % des BIP im Jahr 2001, bei 2,7 % 2002 und 2,8 % im Jahr 2003.86 Im Jahr 2004 meldete Portugal ein Defizitwert von 2,9 % des BIP an die Europische Union. Eurostat und die OECD vermerken dazu allerdings, dass es ber diesen Wert eine noch laufende Diskussion gibt und dass die Defizitquote mglicherweise noch nach oben korrigiert werden muss.87 Die AMECO-Datenbank geht von einem tatschlichen Defizitwert von 3,0 % fr Portugal im Jahr 2004 aus.88 Die Kommission sieht daher die Gefahr, dass die Defizitobergrenze berschritten wird.

Stufe 1 KommissionsBericht: Gefahr der berschreitung derDefizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag)

85

Vgl. ECOFIN-Council: Council recommendation 13531/2/02 (2002) Vgl. ECOFIN-Council: Press Release 9063/04 (2004), S. 10 Vg. Public Finances in EMU (2005), S. 259f Vgl. Anhang I

86

87

88

57

Der SWP in der Praxis Am 22. Juni 2005 nahm die Kommission jedenfalls einen Bericht an, aus dem hervorgeht, dass Portugal die Anforderungen des EGVertrags bezglich der Defizit- und Schuldenstandskriterien nicht erfllt. Dieser Bericht bercksichtigt die in der jngsten Fortschreibung des portugiesischen Stabilittsprogramms enthaltenen Zahlen. Nach einem gemeldeten Defizit von 2,9 % des BIP im Jahr 2004 plant Portugal, im Jahr 2005 ein ffentliches Defizit von 6,2 % zu melden. Diese Zahl liegt deutlich ber dem im EG-Vertrag festgelegten Referenzwert von 3 % und kann nicht als ausnahmsweise eingestuft werden, da sie weder aus ungewhnlichen Ereignissen, die sich der Kontrolle der Regierung entziehen, noch aus einer ernsten Rezession resultiert. Portugal hat in den letzten Jahren ein verhaltenes Wirtschaftswachstum verzeichnet, das jedoch nur im Jahr 2003 negativ war und sich in den kommenden Jahren voraussichtlich wieder erholen wird. Das Defizit kann auch nicht als vorbergehend eingestuft werden, da es den Projektionen zufolge drei Jahre lang ber dem Referenzwert liegen wird.89
Stufe 1 KommissionsBericht: berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag)

89

Vgl. EU-Commission: Commission Report IP/05/769 (2005)

58

Der SWP in der Praxis Mit erwarteten 66,5 % des BIP, nach 61,9 % im Jahr 2004, liegt auch der ffentliche Schuldenstand ber dem Referenzwert von 60 % und wird den Erwartungen zufolge bis 2007 noch weiter zunehmen. Durch die vom EG-Vertrag verlangte Betrachtung sonstiger einschlgiger Faktoren wird die obige Schlussfolgerung bekrftigt. Im Jahr 2002 verabschiedete Portugal ein Strukturreformprogramm in
Stufe 1 KommissionsBericht: berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag)

Politikbereichen mit erheblichen Haushaltsauswirkungen, wie Bildung, Gesundheit und der ffentlichen Verwaltung. Im April 2005 lancierte die Regierung zudem einen Plan zur Frderung der

Wettbewerbsfhigkeit und des Wachstumspotenzials durch ein System von Steueranreizen fr Forschung und Entwicklung. Doch lassen sich in diesem Stadium deren Auswirkungen auf die Wachstums- und Haushaltsentwicklungen nur schwer erkennen. Die Untersuchung der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltsposition des Landes sowie anderer Faktoren ndert nichts an der Beurteilung der Haushaltslage.90 Am 20. September 2005 nahm der ECOFIN-Rat die Empfehlung der Kommission an und entschied, dass in Portugal ein bermiges Defizit besteht.91 Gleichzeitig richtete der ECOFIN-Rat auch

Empfehlungen an Portugal, wie und wann das bermige Defizit zu korrigieren sei ber deren Auswirkungen Anfang 2006 noch nichts gesagt werden kann.92

Stufe 2 Entscheidung des ECOFINRates: berschreitung der Defizitobergrenze Stufe 3 ECOFIN-Rat: Empfehlung zur Rckfhrung des bermigen Defizits

90

Vgl. EU-Commission: Commission Report IP/05/769 (2005) Vgl. ECOFIN-Council: Council decision 12398/05 (2005) Vgl. ECOFIN-Council: Council recommendation 12401/05 (2005)

91

92

59

Der SWP in der Praxis 4.2.2 Deutschland Frhwarnung und bermiges Defizit

Das Haushaltdefizit erreichte im Jahr 2001 einen Wert von 2,7 % der BIP und lag damit erheblich ber dem im aktualisierten

Stufe 1 KommissionsBericht: Gefahr der berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag)

Stabilittsprogramm vom Oktober 2000 vorgesehenen Ziel von 1,5 % des BIP. Daher schlug die Kommission vor, das Frhwarnverfahren einzuleiten. Der ECOFIN-Rat ist auf seiner Tagung vom 12. Februar 2002 dieser Empfehlung der Kommission nicht gefolgt. Der ECOFINRat stellt fest, dass eine vom Stabilittsprogramm abweichende Entwicklung der ffentlichen Finanzlage vorliegt, und ist der Ansicht, dass sich das Haushaltsdefizit bei einem schwcheren als dem vorhergesehenen Wirtschaftswachstum im Jahr 2002 dem Referenzwert von 3 % des BIP annhern knnte. Begrndet wurde dieser Schritt des ECOFIN-Rates mit der politischen Versicherung der deutschen Regierung, darauf zu achten, dass der Referenzwert nicht berschritten wird, und ihrer Verpflichtung, bis zum Jahr 2004 einen nahezu ausgeglichenen Haushalt zu erreichen.

60

Der SWP in der Praxis Im Jahr 2002 berstieg das Haushaltdefizit der Bundesrepublik den Referenzwert und erreichte 3,6 % des BIP. Die Gesamtverschuldung der ffentlichen Haushalte betrug 60,3 % des BIP und berstieg damit auch den Referenzwert von 60 %. Der von der Kommission am 19. November 2002 verabschiedete Bericht ber die ffentlichen Finanzen in Deutschland stellt den ersten Schritt des Verfahrens bei einem bermigen Defizit dar. In diesem Bericht kommt sie zu folgenden Schlssen:93 Auch wenn sich die Konjunkturschwche und, in geringerem Mae, die Hochwasserschden nachteilig auf die
Stufe 1 KommissionsBericht: berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag)

Haushaltsentwicklungen ausgewirkt haben, so resultiert das bermige Defizit nicht, im Sinne des EG-Vertrags, aus ungewhnlichen Ereignissen, die sich der Kontrolle

Deutschlands entziehen, oder aus einer ernsten Rezession. Aus der Schtzung der Kommission geht hervor, dass das Defizit im Jahr 2002 auch ohne das Hochwasser in Ostdeutschland und Bayern den Referenzwert berschritten htte. In Deutschland nimmt das konjunkturbereinigte Defizit seit dem Jahr 2000, das durch ein sehr starkes Wachstum

gekennzeichnet war, zu. Daher kann das bermige Defizit im Jahr 2002 nur zum Teil durch konjunkturelle Faktoren erklrt werden. Laut Kommissionsschtzungen ist die

Verschlechterung des strukturellen Haushaltssaldos auf einen erneuten erheblichen Einnahmenausfall bei den

Krperschaftsteuern und einen weiteren starken Anstieg der Ausgaben im Gesundheitssektor zurckzufhren.

93

Vgl. EU-Commission: Commission Report IP/02/1705 (2002)

61

Der SWP in der Praxis Nach den Bundestagswahlen am 22. September verstndigte sich die wieder gewhlte Koalitionsregierung auf ein
Stufe 1 KommissionsBericht: berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag)

Haushaltskonsolidierungsprogramm. Die Kommission hat in ihren Schtzungen Manahmen aus diesem Programm bercksichtigt, die die Defizitquote fr 2003 um 0,2

Prozentpunkte senken knnten. Wenn die im Koalitionsvertrag vorgeschlagenen Manahmen vollstndig umgesetzt werden und im kommenden Jahr, wie von der Kommission projiziert, ein BIP-Wachstum von rund 1,5 % verzeichnet wird, so knnte das Defizit unter 3 % des BIP gesenkt werden. Die Kommission empfahl auf Grundlage dieses Berichts im Jnner 2003 dem ECOFIN-Rat zu entscheiden, dass sich aus der Prfung der Gesamtlage das Bestehen eines bermigen Defizits in Deutschland ergibt.94 Der ECOFIN-Rat ist in seiner Sitzung vom 21. Januar 2003 dieser Empfehlung der Kommission gefolgt.95 Die anschlieend an die deutsche Regierung gerichteten Empfehlungen des ECOFIN-Rates sind mit deutscher Zustimmung verffentlicht worden.96 Der ECOFINRat empfiehlt insbesondere, dass: die deutsche Regierung das derzeitige Defizit so schnell wie mglich beendet, die deutschen Behrden die Durchfhrung des Haushalts 2003 strikt berwachen,

Stufe 2 Entscheidung des ECOFINRates: berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 6 EG-Vertrag) Stufe 3 ECOFIN-Rat: Empfehlung zur Rckfhrung des bermigen Defizits (Artikel 104 Absatz 6 EG-Vertrag)

94

Vgl. EU-Commission: Commission opinion and recommendations for a Council decision and recommendation IP/03/12 (2003)
95

Vgl. ECOFIN-Council: Council decision 2003/89/EG (2003) Vgl. ECOFIN-Council: Council recommendation 5506/03 (2003), S. 21f

96

62

Der SWP in der Praxis und gem den Bestimmungen des Vertrags bis sptestens 21. Mai 2003 die erforderlichen Manahmen treffen, um das Defizit so abzubauen, ist. Die wie es im Stabilittsprogramm der ffentlichen
Stufe 3 ECOFIN-Rat: Empfehlung zur Rckfhrung des bermigen Defizits und Fristsetzung fr das Ergreifen von wirksamen Manahmen (Artikel 104 Absatz 6 EG-Vertrag)

vorgesehen

Zunahme

Gesamtverschuldung ist zudem anzuhalten, und im weiteren Verlauf ist ein Abbau der Verschuldung anzustreben. Der Rat nimmt ferner zur Kenntnis, dass sich die deutschen Behrden verpflichtet haben, strukturelle Reformen durchzufhren, um das

Wachstumspotenzial der deutschen Wirtschaft zu strken und mittelfristig zu nahezu ausgeglichenen oder mit berschuss abschlieenden Haushalten zu gelangen, das strukturelle Haushaltdefizit um mehr als 0,5 % jhrlich zu verringern, die Koordination der Haushaltpolitik in Deutschland zu strken. Die Kommission setzte danach das Verfahren bei einem bermigen Defizit fr Deutschland erst im wieder November 2003 fort.97 Am 18. November verabschiedete die Kommission zwei Empfehlungen fr Empfehlungen des ECOFIN-Rates im Zusammenhang mit dem Verfahren gegen Deutschland. In der ersten Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 8 EG-Vertrag wird festgestellt, dass die von Deutschland im Jahr 2003 getroffenen Manahmen unzureichend sind, so dass das bermige Defizit auch im Jahr 2004 weiterhin bestehen bleibt. Mit der zweiten Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 9 des EGVertrages wird Deutschland aufgefordert, neue Manahmen zu treffen, um das Haushaltsdefizit zu senken und dem bermigen Defizit bis sptestens 2005 abzuhelfen.
Stufe 4 ECOFIN-Rat: Feststellung, dass keine wirksamen Manahmen getroffen wurden; (Artikel 104 Absatz 8 EG-Vertrag)

97

Vgl. EU-Commission: Commission recommendation for a Council decision IP/03/1560 (2003)

63

Der SWP in der Praxis Das bedeutet, dass Deutschland bereits im Jahr 2005 wieder einen Defizitwert von unter 3 % des BIP aufweisen soll. Um zu vermeiden, dass Deutschland im vierten Jahr in Folge ein bermiges Defizit aufweist, sollte die Haushaltsanpassung nach Ansicht der
Stufe 4 ECOFIN-Rat: Feststellung, dass keine wirksamen Manahmen getroffen wurden (Artikel 104 Absatz 8 EG-Vertrag)

Kommission im Jahr 2004 hher ausfallen als bisher geplant. Bei der Vorbereitung ihrer Empfehlungen prfte die Kommission folgende Argumente: Das reale BIP-Wachstum wird im Zeitraum 2003-2004 rund 2 Prozentpunkte niedriger ausfallen als in den Schtzungen erwartet. Die finanzpolitischen Anstrengungen, die erforderlich sind, um das Defizit im Jahr 2004 unter den Referenzwert abzusenken, sind nun grer als im Januar 2003 erwartet, als der Rat die Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 7 annahm. Ausgehend

Stufe 5

von den Schtzungen der Kommission wird die erforderliche Verbesserung des konjunkturbereinigten Haushaltssaldos auf eine Grenordnung von 1,3 Prozentpunkte geschtzt. Der Anstieg des gesamtstaatlichen Defizits in Deutschland in den vergangenen Jahren gibt Anlass zu Besorgnis. Wird er nicht korrigiert, so wird er zu einer starken Zunahme der Schuldenquote fhren, was die Erwartungen der
ECOFIN-Rat: In-VerzugSetzen des Mitgliedstaats unter Vorgabe von Sanierungsmanahmen (Artikel 104 Absatz 9 EG-Vertrag)

Marktteilnehmer negativ beeinflussen und dem Wachstum abtrglich sein kann. Auch werden die Auswirkungen der alternden Bevlkerung ab 2010 strker sprbar werden, was die rasche Rckfhrung des gesamtstaatlichen Defizits und Schuldenstands noch dringlicher macht. Nach Prfung dieser Argumente hat die Kommission beschlossen, Deutschland ein weiteres Jahr fr die Korrektur des bermigen Defizits einzurumen.

64

Der SWP in der Praxis Um ein Fortbestehen des bermigen Defizits im Jahr 2005 zu vermeiden, sollte die ber zwei Jahre verlangte
Stufe 4 ECOFIN-Rat: Feststellung, dass keine wirksamen Manahmen getroffen wurden (Artikel 104 Absatz 8 EG-Vertrag)

Haushaltskonsolidierung von insgesamt 1,3 Prozentpunkten nach Ansicht der Kommission zu rund zwei Dritteln im ersten Jahr, d.h. 2004, realisiert werden. Auf dieser Grundlage hat die Kommission dem Rat eine Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 9 vorgelegt, mit der Deutschland aufgefordert wird, dem bermigen Defizit so schnell wie mglich, sptestens aber bis 2005, ein Ende zu setzen. im Jahr 2004 eine Verbesserung des konjunkturbereinigten Haushaltssaldos um 0,8 Prozentpunkte des BIP zu erreichen. im Jahr 2005 eine weitere um Verringerung mindestens des 0,5

konjunkturbereinigten

Defizits

Stufe 5

Prozentpunkte des BIP zu erreichen. etwaige gegenber den Erwartungen hhere Einnahmen zum Defizitabbau zu verwenden und das konjunkturbereinigte Defizit schneller zurckzufhren. Wie aus der Council Conclusion des ECOFIN-Rates vom 25. November 2003 hervorgeht konnte bei der Abstimmung im ECOFINRat ber die beiden Empfehlungen der Kommission nach Artikel 104 Absatz 8 und 9 EG-Vertrag keine Mehrheiten gefunden werden. Bei der Abstimmung ber die Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 8 EGVertrag, zur Feststellung, dass die getroffenen Manahmen nicht ausreichend waren, stimmten Belgien, Dnemark, Griechenland, Spanien, die Niederlande, sterreich, Finnland und Schweden fr eine Annahme der Empfehlung. Da diese Lnder nicht ber eine qualifizierte Mehrheit im Sinne des Vertrags von Amsterdam verfgen, wurde die Empfehlung daher vom ECOFIN-Rat nicht angenommen.
ECOFIN-Rat: In-VerzugSetzen des Mitgliedstaats unter Vorgabe von Sanierungsmanahmen (Artikel 104 Absatz 9 EG-Vertrag)

65

Der SWP in der Praxis Bei der Abstimmung ber die Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 9 des EG-Vertrags, zur Ergreifung weiterer Manahmen, stimmten Belgien, Griechenland, Spanien, die Niederlande, sterreich und Finnland dafr. Bei Abstimmungen in Bezug auf Artikel 104 Absatz 9 EG-Vertrag drfen nur Euro-Lnder abstimmen und das betroffene Land ist nicht stimmberechtigt. Jedenfalls erreichten die oben genannten Lnder wieder keine qualifizierte Mehrheit und die Empfehlung wurde daher vom ECOFIN-Rat auch nicht angenommen.98 Der ECOFIN-Rat nahm stattdessen mit den Stimmen von Belgien, Griechenland, Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg und Portugal eine Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 7 EG-Vertrag mit wesentlich milderen Vorgaben fr Deutschland an, die der ECOFIN-Rat in einer
Stufe 5 Stufe 4 ECOFIN-Rat: Feststellung, dass keine wirksamen Manahmen getroffen wurden (Artikel 104 Absatz 8 EG-Vertrag)

bis dato noch nie da gewesenen Vorgehensweise selbst zur Abstimmung eingebracht hatte.99 Diese milderen Vorgaben gingen in dieselbe Richtung wie von der EU-Kommission vorgeschlagen und Deutschland musste auch hier das bermige Haushaltsdefizit im Jahr 2005 beenden. Der groe Unterschied besteht in der Rckstufung des Verfahrens bei einem bermigen Defizit von Artikel 104 EG-Vertrag Absatz 9 auf Artikel 104 EG-Vertrag Absatz 7 wodurch mgliche Sanktionen hinausgeschoben und wesentlich unwahrscheinlicher wurden. Durch diese Vorgehensweise setzte sich der ECOFIN-Rat ber das Verfahrensprozedere des EG-Vertrages bezglich des Stabilitts- und Wachstumspakts hinweg und verletzte insbesondere das Initiativrecht der EU-Kommission bei diesem Verfahren. Das In-Verzug-Setzen nach Artikel 104 Absatz 9 des EGVertrages blieb somit auch weiterhin ein noch nie erreichte Stadium im Verfahren bei einem bermigen Defizit.
ECOFIN-Rat: In-VerzugSetzen des Mitgliedstaats unter Vorgabe von Sanierungsmanahmen (Artikel 104 Absatz 9 EG-Vertrag)

98

Vgl. ECOFIN-Council: Council conclusion 14492/1/02, Brssel 2003, S. 18 Vgl. ECOFIN-Council: Council conclusion 14492/1/02, Brssel 2003, S. 18ff

99

66

Der SWP in der Praxis Die EU-Kommission sah in diesem Vorgehen des ECOFIN-Rates einen Versto gegen den EG-Vertrag und verklagte den Rat am 27. Januar 2004 vor dem Europischen Gerichtshof (EuGH). In seinem Urteil vom 13. Juli 2004 hat der EuGH die
Das Verfahrens wegen eines bermigen Defizits ruht

Schlussfolgerungen des ECOFIN-Rates fr nichtig erklrt. Der Gerichtshof begrndete dies mit einer Umgehung des Rechts der Kommission, dem ECOFIN-Rat Empfehlungen zur Korrektur des bermigen Defizits nach Art 104 Absatz 7 EG-Vertrag vorzulegen. Das Urteil des EuGH stellt klar, dass die Kommission allein berechtigt und zugleich verpflichtet ist, an mehrheitsfhigen Initiativen im Defizitverfahren mitzuwirken. Gleichzeitig ist die Kommission jedoch mit ihrem Antrag gescheitert, der Gerichtshof mge feststellen, dass das Ablehnen der Kommissionsempfehlungen zur In-Verzug-Setzung Deutschlands und Frankreichs durch den Rat rechtswidrig war. Das Urteil besttigt, dass eine Handlungspflicht fr den Rat im Defizitverfahren nicht bereits deshalb ausgelst wird, weil die Kommission Empfehlungen fr Ratsbeschlsse vorlegt. Der EuGH hat damit in seinem Urteil das Ermessen des Rates besttigt und zugleich festgestellt, dass es keinen Automatismus in den Defizitverfahren gibt.100 Der Gerichtshof uerte sich nicht dazu, welche Konsequenzen die Aufhebung der Schlussfolgerungen des ECOFIN-Rates vom 25. November 2003 fr die Umsetzung des Defizitverfahrens hat.101 Zurzeit ruht das Verfahren gegen Deutschland. Wichtig fr den weiteren Verlauf des Verfahrens wird die Hhe des Defizits im Jahr 2005 sein.

100

Vgl. Urteil EuGH gegen Deutschland und Frankreich Rechtssache C-27/04 (2004) Vgl. EU-Kommission KOM(2004) 813 (2004), S. 2

101

67

Der SWP in der Praxis Die EU-Kommission ist laut einer Commission communication vom 14. Dezember 2004 mit dem Weg den Deutschland zur Korrektur seiner Haushaltslage eingeschlagen hat zufrieden. Die Kommission kam auch zu dem Schluss, dass derzeit keine weiteren Schritte im Verfahren bei einem bermigen Defizit notwendigerweise
Das Verfahrens wegen eines bermigen Defizits ruht

eingeleitet werden mssen. In Anbetracht der durch das EuGH-Urteil geschaffenen einzigartigen Umstnde vertritt die Kommission die Auffassung, dass das Jahr 2005 als geltende Frist betrachtet werden sollte.102 Die Kommission missbilligt die Entscheidung des ECOFIN-Rates weiterhin, akzeptiert aber dessen Fristsetzungen und deren

Auswirkungen auf die Mitgliedstaaten insoweit, da sie der Ansicht ist, dass fr diese Schlussfolgerungen wie fr grundstzlich alle Akte der Gemeinschaft die Vermutung der Rechtsgltigkeit galt, d.h. die betroffenen Mitgliedstaaten mussten davon ausgehen knnen, dass die von Gemeinschaftsorganen erlassenen Manahmen rechtgltig waren. Deutschland handelte daher zu Recht auf der Basis der Schlussfolgerungen des Rates, indem das Jahr 2005 zum Erreichen des Defizitziels angesetzt wurde.103 In Deutschland soll das gesamtstaatliche Defizit von 3,9 % des BIP 2004 auf 2,9 % des BIP 2005 zurckgehen. Diese Projektion basiert auf dem makrokonomischen Szenario eines BIP-Wachstums von 1,5 % und bercksichtigt die Haushaltsplne 2005 sowie das von der deutschen Regierung am 4. November 2004 vorgestellte zustzliche Sparpaket.104

102

Vgl. EU-Commission: Commission communicatin IP/04/1471 (2004) Vgl. EU-Kommission KOM(2004) 813 (2004), S. 3 Vgl. EU-Commission: Commission communicatin IP/04/1471 (2004)

103

104

68

Der SWP in der Praxis Die Kommission stellt aber fest, dass die Haushaltslage in Deutschland nach wie vor prekr ist und dass die Korrektur des bermigen Defizits die tatschliche Umsetzung aller ins Auge gefassten Manahmen erfordert. Sollten zu einem spteren Zeitpunkt Versumnisse bei der Durchfhrung der geplanten Korrektur
Das Verfahrens wegen eines bermigen Defizits ruht

auftreten, so msste die Kommission dem ECOFIN-Rat empfehlen, die haushaltspolitische berwachung zu verschrfen und im Rahmen der Bestimmungen des EG-Vertrags sowie des Stabilitts- und Wachstumspakts die notwendigen Schritte einzuleiten.105 4.2.3 Frankreich Frhwarnung und bermiges Defizit

Angesichts der Zunahme des franzsischen Haushaltdefizits im Jahr


Stufe 1

2002 von nach Berechnungen der Kommission 2,7 % des BIP anstelle der im Stabilittsprogramm von 2001 angekndigten 1,4 % und der Gefahr, dass das Defizit im Jahr 2003 den Referenzwert von 3 % erreichen wrde, hat die Kommission im November 2002 das Frhwarnverfahren eingeleitet. Auf der Grundlage des Berichts der Kommission richtete der ECOFINRat am 21. Januar 2003 Empfehlungen an die franzsische Regierung.106 Der Rat empfiehlt Frankreich darin insbesondere, alle geeigneten Manahmen zu ergreifen, um zu vermeiden, dass das Defizit im Jahr 2003 den Referenzwert bersteigt, Manahmen zu ergreifen, um das strukturelle Haushaltdefizit um 0,5 % jhrlich zu verringern, um bis zum Jahr 2006 einen nahezu ausgeglichenen oder mit einem berschuss

KommissionsBericht: Gefahr der berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag)

abschlieenden Haushalt zu erreichen.

105

Vgl. EU-Kommission KOM(2004) 813 (2004), S. 8f Vgl. ECOFIN-Council: Council recommendation 5506/03 (2003), S. 23f

106

69

Der SWP in der Praxis Am 7. Mai 2003 verabschiedet die Kommission dann einen Bericht, in dem sie der Ansicht ist, dass in Frankreich ein bermiges Defizit besteht und empfiehlt dem ECOFIN-Rat dementsprechend zu entscheiden. Der franzsischen Regierung soll auch empfohlen werden, das bestehende bermige Defizit so schnell wie mglich aber sptestens bis 2004 wieder zu beenden. Der in diesem Bericht enthaltenen Schlussfolgerung liegen folgende Aspekte zugrunde:107 Im Jahr 2002 erreichte das ffentliche Defizit in Frankreich 3,1 % des BIP, sodass das Defizitkriterium von 3 % des BIP nicht eingehalten wurde. Die berschreitung des Referenzwertes resultiert weder aus einer schweren Rezession im Sinne des EG-Vertrags, da das reale BIP-Wachstum 2002 1,2 % betrug, noch aus einem ungewhnlichen Ereignis, das sich der Kontrolle der
Stufe 1 KommissionsBericht: berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag)

franzsischen Behrden entzog. Vielmehr ist die starke Verschlechterung der Haushaltsposition in erster Linie durch Ausgabenberschreitungen Nach und

Steuersenkungen

bedingt.

entsprechenden

Berechnungen der Kommission ist diese Verschlechterung zu rund zwei Dritteln auf einen Anstieg des konjunkturbereinigten Defizits und zu einem Drittel auf die schwache

Wirtschaftsttigkeit zurckzufhren. Bei der berschreitung der Defizitgrenze drfte es sich nicht um ein vorbergehendes Phnomen handeln. Nach den Schtzungen der Kommission wird das ffentliche Defizit im Jahr 2003 3,7 % des BIP erreichen. Die Schuldenquote wird ebenfalls weiter ansteigen und drfte im Jahr 2003 den Referenzwert des EG-Vertrags berschreiten.

107

Vgl. EU-Commission: Commission opinion and recommendations for a Council decision and recommendation IP/03/640 (2003)

70

Der SWP in der Praxis Der ECOFIN-Rat nahm die Empfehlung der Kommission am 3. Juni 2003 an und stellte damit ebenfalls das Bestehen eines bermigen Defizits in Frankreich fest.108 Der ECOFIN-Rat erteilte daraufhin an die franzsische Regierung folgende Empfehlungen um diese Situation zu beenden:109 Das bermige Defizit soll so schnell als mglich, aber sptestens bis zum Jahr 2004 wieder korrigiert werden. Als Frist fr das Ergreifen wirksamer Manahmen wird der 3. Oktober 2003 festgesetzt. Das konjunkturbereinigte Defizit soll im Jahr 2004 um 0,5 % des BIP oder jeden hheren Wert reduziert werden, der sicherstellt, dass der Konsolidierungsaufwand in den Jahren 2003 und 2004 ausreicht, um das ffentliche Defizit wieder innerhalb der 3-%-Grenze zu halten. Des weiteren soll der Anstieg in der Staatsschuldenquote aufgehalten werden. Fnf Tage nach Ablauf der vom Rat gesetzten Frist kommt die Kommission am 8. Oktober 2003 zu folgender Stellungnahme:
110 ECOFIN-Rat: Feststellung, dass keine wirksamen Manahmen getroffen wurden (Artikel 104 Absatz 8 EG-Vertrag) Stufe 2 Entscheidung des ECOFINRates: berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 6 EG-Vertrag) Stufe 3 ECOFIN-Rat: Empfehlung zur Rckfhrung des bermigen Defizits und Fristsetzung fr das Ergreifen von wirksamen Manahmen (Artikel 104 Absatz 6 EG-Vertrag)

Stufe 4

Nach Annahme der Empfehlung gem Artikel 104 Absatz 7 hat Frankreich eine Reihe von Manahmen betreffend das Jahr 2003 ergriffen: so wurden Kreditzusagen fr den ffentlichen Sektor gestrichen, Medikamente von unzureichendem

medizinischen Nutzen werden nicht lnger erstattet, die Tabaksteuer wurde angehoben und Sozialbeitrge wurden geringfgig angehoben.

108

Vgl. ECOFIN-Council: Council decision 2003/487/EG (2003) Vgl. ECOFIN-Council: Council recommendation 9844/03 (2003) Vgl. EU-Commission: Commission recommendation for a Council decision IP/03/1553 (2003)

109

110

71

Der SWP in der Praxis Die Kreditstreichung fhrt jedoch nur dazu, das gesetzte Ausgabenziel in diesem Sektor zu erreichen, und nicht dazu, ein besseres Ergebnis zu erzielen. Die drei weiteren
Stufe 4 ECOFIN-Rat: Feststellung, dass keine wirksamen Manahmen getroffen wurden (Artikel 104 Absatz 8 EG-Vertrag)

Manahmen haben auf das Defizit im Jahr 2003 nur geringe Auswirkungen, und schlagen erst 2004 deutlicher zu Buche. Zu guter Letzt hat die franzsische Regierung eine grundlegende Rentenreform erfolgreich umgesetzt. Diese Manahmen haben jedoch nicht dazu gefhrt, das konjunkturbereinigte

gesamtstaatliche Defizit fr 2003 unter den geplanten Wert zu bringen. Die Haushaltsplne fr 2004 beinhalten eine Verbesserung der konjunkturbereinigten Haushaltsposition um mindestens 0,5 % des BIP. Die Kommission ist jedoch der Ansicht, dass diese Verbesserung nicht ausreicht, um zu gewhrleisten, dass die kumulierte Verbesserung im Zeitraum 2003 bis 2004 das Defizit sptestens im Jahr 2004 unter die 3 % Marke bringt. Der Haushaltsvorentwurf geht in seinen Schtzungen davon aus, dass das gesamtstaatliche Defizit von 4,0 % des BIP in 2003 auf 3,6 % des BIP in 2004 abnimmt. Im Hinblick auf den gesamtstaatlichen Schuldenstand geht die franzsische Regierung in ihren Schtzungen von einer Zunahme auf 61,4 % des BIP in 2003 aus und damit fllt der Anstieg noch strker aus als im Juni geplant. Dies alles verdeutlicht, dass Frankreich keinerlei Manahmen zur Begrenzung des Anstiegs des gesamtstaatlichen Schuldenstands in 2003 ergriffen hat. Die Kommission richtete daher eine Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 8 EG-Vertrag an den ECOFIN-Rat festzustellen, dass Frankreich keine wirksamen Manahmen ergriffen hat.111

111

Vgl. EU-Commission: Commission recommendation for a Council decision IP/03/1553 (2003)

72

Der SWP in der Praxis Am 21. Oktober 2003 erweiterte die Kommission noch ihre Einschtzung und empfahl dem ECOFIN-Rat Frankreich mit den Manahmen zum Defizitabbau In-Verzug zu setzen und aufzufordern, neue Manahmen zu treffen, um das Haushaltsdefizit zu verringern und das bermige Defizit jedenfalls bis sptestens 2005 abzustellen.112 Bei der Abstimmung im ECOFIN-Rat ber die beiden Empfehlungen der Kommission an Frankreich nach Artikel 104 Absatz 8 und 9 EGVertrag konnten mit identen Abstimmungsergebnissen wie bei der Abstimmung bezglich dieser Empfehlungen an Deutschland, auch keine Mehrheiten gefunden werden. Bei der Abstimmung ber die Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 8 EG-Vertrag, zur Feststellung, dass die von Frankreich getroffenen Manahmen nicht ausreichend waren, stimmten Belgien, Dnemark, Griechenland, Spanien, die Niederlande, sterreich, Finnland und Schweden fr eine Annahme der Empfehlung. Da diese Lnder nicht ber eine qualifizierte Mehrheit im Sinne des Vertrags von Amsterdam verfgen, wurde die Empfehlung daher vom ECOFIN-Rat nicht angenommen. Bei der
ECOFIN-Rat: In-VerzugSetzen des Mitgliedstaats unter Vorgabe von Sanierungsmanahmen (Artikel 104 Absatz 9 EG-Vertrag) Stufe 5 Stufe 4 ECOFIN-Rat: Feststellung, dass keine wirksamen Manahmen getroffen wurden (Artikel 104 Absatz 8 EG-Vertrag)

Abstimmung ber die Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 9 des EGVertrags, zur Ergreifung weiterer Manahmen, stimmten Belgien, Griechenland, Spanien, die Niederlande, sterreich und Finnland dafr. Diese Lnder erreichten wieder keine qualifizierte Mehrheit und die Empfehlung wurde daher vom ECOFIN-Rat ebenfalls nicht angenommen.113

112

Vg. EU-Commission: Commission recommendation for a Council decision IP/03/1420 (2003) Vgl. ECOFIN-Council: Council conclusion 14492/1/02, Brssel 2003, S. 15

113

73

Der SWP in der Praxis Der ECOFIN-Rat nahm stattdessen wieder mit demselben
Stufe 4 ECOFIN-Rat: Feststellung, dass keine wirksamen Manahmen getroffen wurden (Artikel 104 Absatz 8 EG-Vertrag) Stufe 5

Abstimmungsergebnis, also den Stimmen von Belgien, Deutschland, Griechenland, Irland, Italien, Luxemburg und Portugal eine

Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 7 EG-Vertrag mit wesentlich milderen Vorgaben fr Frankreich an, die der ECOFIN-Rat wieder in unorthodoxerweise und gegen die Verfahrensregeln des EGVertrages und des SWP selbst zur Abstimmung eingebracht hatte. Auch hier gingen diese milderen Vorgaben in die von der Kommission gewnschte Richtung und enthielten unter anderem den entlastenden Faktor, dass das Haushaltsdefizit erst im Jahr 2005 wieder unter den Referenzwert von 3 % des BIP gedrckt werden muss. Doch auch hier wurde wie bei der Abstimmung gegen Deutschland eine Rckstufung des Verfahrens aufgrund eines bermigen Defizits von Artikel 104 Absatz 9 EG-Vertrag auf Artikel 104 Absatz 7 EG-Vertrag vorgenommen. Diese Rckstufung schiebt die Mglichkeit fr Sanktionen weit hinaus und macht sie sehr unwahrscheinlich.114 Auch diesen Beschluss hat die EU-Kommission vor dem

ECOFIN-Rat: In-VerzugSetzen des Mitgliedstaats unter Vorgabe von Sanierungsmanahmen (Artikel 104 Absatz 9 EG-Vertrag)

Europischen Gerichtshof angefochten. Das Urteil und dessen Konsequenzen sind gleich lautend wie fr Deutschland und wurden bereits im vorangegangenen Abschnitt ausfhrlich behandelt. Nach dem EuGH-Urteil stellte die EU-Kommission, wie fr

Das Verfahrens wegen eines bermigen Defizits ruht

Deutschland, in der Commission communication vom 14. Dezember 2004 fest, dass sie mit dem Weg, den Frankreich zur Korrektur seiner Haushaltslage eingeschlagen hat, zufrieden ist. Die Kommission sah auch gegen Frankreich von der Einleitung weiterer Schritte im Verfahren bei einem bermigen Defizit ab und betrachtet wie fr Deutschland das Jahr 2005 als geltende Frist.115

114

Vgl. ECOFIN-Council: Council conclusion 14492/1/02, Brssel 2003, S. 15ff Vgl. EU-Commission: Commission communicatin IP/04/1471 (2004)

115

74

Der SWP in der Praxis In Frankreich soll das gesamtstaatliche Defizit von 3,7 % des BIP 2004 auf 3,0 % des BIP im Jahr 2005 sinken. Diese Projektion basiert auf dem makrokonomischen Szenario der Herbstprognose mit einem BIP-Wachstum von 2,2 % und bercksichtigt den Haushaltsplan 2005. Dieser sieht eine umfangreiche Einmaltransaktion vor, d.h. die bernahme ffentlichen der Pensionsansprche und
116 Das Verfahrens wegen eines bermigen Defizits ruht

der

Beschftigten durch den

der

Elektrizitts-

Gaswerke

Sektor

Sozialversicherung. Die Kommission

stellt

auch

fr

Frankreich

fest,

dass

die

Haushaltslage nach wie vor prekr ist und dass die Korrektur des bermigen Defizits die tatschliche Umsetzung aller ins Auge gefassten Manahmen erfordert. Sollten zu einem spteren Zeitpunkt Versumnisse bei der Durchfhrung der geplanten Korrektur

auftreten, so msste die Kommission dem ECOFIN-Rat empfehlen, wie auch gegen Deutschland, die haushaltspolitische berwachung zu verschrfen und im Rahmen der Bestimmungen des EG-Vertrags sowie des Stabilitts- und Wachstumspakts die notwendigen Schritte einzuleiten.117

4.2.4

Die Niederlande bermiges Defizit


Stufe 1 KommissionsBericht: berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag)

Laut dem Kommissions-Bericht vom 28. April 2004, lag im Jahr 2003 das gesamtstaatliche Defizit der Niederlande ber der

Defizitobergrenze des EG-Vertrags. Der Bericht kommt zu dem Schluss, dass die berschreitung des Defizit-Referenzwerts weder auf ein auergewhnliches Ereignis, noch auf einen schweren Wirtschaftsabschwung im Sinne des EG-Vertrages zurckzufhren war.

116

Vgl. EU-Commission: Commission communicatin IP/04/1471 (2004) Vgl. EU-Kommission KOM(2004) 813 (2004), S. 8f

117

75

Der SWP in der Praxis Allerdings ist anzuerkennen, dass die berschreitung des
Stufe 1 KommissionsBericht: berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag)

Referenzwerts vor dem Hintergrund eines starken Negativwachstums und trotz erheblicher Sparmanahmen erfolgte. Nach der Prognose der Kommission drfte das niederlndische Defizit 2004 und 2005 weiterhin ber dem Referenzwert liegen. Die Prognose wurde unter der blichen Annahme einer unvernderten Politik angestellt. Unterdessen haben die niederlndischen Behrden jedoch weitere Manahmen angekndigt, um das Defizit 2004 zu reduzieren. 118 In ihrem Bericht vom 19. Mai 2004 jedoch empfiehlt die Kommission dem ECOFIN-Rat ein bermiges Defizit in den Niederlanden festzustellen und ein Verfahren einzuleiten.119 Am 3. Juni 2004 folgt der ECOFIN-Rat dieser

Stufe 2 Entscheidung des ECOFINRates: berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 6 EG-Vertrag)

Kommissionsempfehlung und stellt ein bermiges Defizit in den Niederlanden fest.120 Der ECOFIN-Rat erteilt daraufhin der niederlndischen Regierung auch folgende Empfehlungen:121 Das bermige Defizit soll so schnell als mglich, aber sptestens bis zum Jahr 2005 wieder korrigiert werden. Als Frist fr das Ergreifen wirksamer Manahmen wird der 2. Oktober 2004 festgesetzt. Die Haushaltskonsolidierung soll das konjunkturbereinigte Defizit jhrlich um 0,5 % des BIP reduzieren und auch mit dieser Reduktion fortfahren, nachdem das bermige Defizit korrigiert wurde.

Stufe 3 ECOFIN-Rat: Empfehlung zur Rckfhrung des bermigen Defizits und Fristsetzung fr das Ergreifen von wirksamen Manahmen (Artikel 104 Absatz 6 EG-Vertrag)

118

Vgl. EU-Commission: Commission Report IP/04/552 (2004)

119

Vgl. EU-Commission: Commission opinion and recommendations for a Council decision and recommendation IP/04/661 (2004)
120

Vgl. ECOFIN-Council: Council decision 10143/04 (2004) Vgl. ECOFIN-Council: Council recommondation 10144/04 (2004)

121

76

Der SWP in der Praxis Als sich nach den neuesten niederlndischen Haushaltsdaten das gesamtstaatliche Defizit bereits 2004 auf 2,3 % des BIP verringert hatte, hat die Kommission am 18. Mai 2005 dem ECOFIN-Rat die Einstellung des Verfahrens aufgrund eines bermigen Defizits empfohlen. Das Defizit wurde also ein ganzes Jahr frher korrigiert, als der Rat das gefordert hatte. Die Datenmeldung fllt damit sogar noch besser aus als das Defizit, das im Mrz an Eurostat gemeldet worden war (2,5 %). Nach aktuellen Prognosen der Kommission drfte das Defizit weiter auf 2,0 % im Jahr 2005 und 1,6 % im Jahr 2006 zurckgehen und somit deutlich unter dem Referenzwert von 3 % bleiben. Der dauerhafte Defizitabbau ist auf die beachtlichen, berwiegend strukturell angelegten Sparmanahmen der
Ende des Verfahrens wegen eines bermigen Defizits

niederlndischen Regierung zurckzufhren. Die zugrunde liegende Haushaltsposition gemessen an dem um Konjunktureffekte bereinigten Defizit, hat sich ebenfalls merklich verbessert.122 Der ECOFIN-Rat hat daher auf seiner Tagung vom 22. September 2005 beschlossen das Verfahren aufgrund eines bermigen Defizits gegen die Niederlande zu beenden.123

4.2.5

Griechenland - bermiges Defizit


Stufe 1 KommissionsBericht: berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag)

Nach einer genderten Meldung der Defizit- und Schuldenquote fr das Jahr 2003 besttigte Eurostat am 7. Mai 2004, dass das ffentliche Defizit in Griechenland 2003 bei 3,2 % des BIP lag. Da dies dem ersten Anschein nach ein bermiges Defizit darstellt, hat die Kommission am 19. Mai 2004 einen Bericht ber die Haushaltslage in Griechenland verabschiedet.

122

Vgl. EU-Commission: Commission recommendation for a Council decision abrogating the decision on the existence of an excessive deficit IP/05/568 (2005)
123

Vgl. ECOFIN-Council: Council decision to abrogate the decision on the existence of an excessive deficit 11898/05 (2005)

77

Der SWP in der Praxis Dieser Bericht kommt zu dem Schluss, dass die berschreitung des Referenzwerts weder auf ein auergewhnliches Ereignis, das sich der Kontrolle der griechischen Behrden entzogen htte, noch auf eine schweren Wirtschaftsabschwung zurckzufhren war. Vielmehr verzeichnete Griechenland im Zeitraum von 2000 bis 2003 ein starkes Wirtschaftswachstum von durchschnittlich ber 4 % jhrlich. Nach der Prognose der Kommission drfte das Defizit auch im Jahr 2004 ber der Grenze von 3 % des BIP verharren. Auch der ffentliche Schuldenstand und die langsame Schuldenreduzierung geben Anlass zu Besorgnis.124 Der ffentliche Schuldenstand lag im Jahr 2003 mit 103 % des BIP deutlich ber dem Referenzwert von 60 % laut EGVertrag. Die Kommission hat daher auf der Grundlage dieses Berichts am 24. Juni 2004 dem ECOFIN-Rat empfohlen ein bermiges Defizit in Griechenland festzustellen und dementsprechende Empfehlungen an die griechische Regierung zu richten.125 Am 5. Juli 2004 hat der ECOFIN-Rat der Empfehlung der Kommission folgend ein bermiges Defizit in Griechenland festgestellt.
126 Stufe 1 KommissionsBericht: berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag)

Stufe 2 Entscheidung des ECOFINRates: berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 6 EG-Vertrag)

An die griechischen Behrden ergingen folgende Empfehlungen:

127

Das bermige Defizit soll so schnell als mglich, aber sptestens bis zum Jahr 2005 wieder korrigiert werden. Als Frist fr das Ergreifen wirksamer Manahmen wird der 5. November 2004 festgesetzt.

124

Vgl. EU-Commission: Commission report IP/04/660 (2004)

125

Vgl. EU-Commission: Commission opinion and recommendations for a Council decision and recommendation IP/04/790 (2004)
126

Vgl. ECOFIN-Council: Council decision 10888/04 (2004), S. 9 Vgl. ECOFIN-Council: Council recommendation 11216/04 (2004)

127

78

Der SWP in der Praxis Die Haushaltskonsolidierung soll das konjunkturbereinigte Defizit in Summe um mindestens 1 % in den Jahren 2003 und 2004 reduzieren. Der ECOFIN-Rat bevorzugt hierbei eine Gleichverteilung von je 0,5 % des BIP an Reduktion des strukturellen Defizits auf die beiden Jahre. Des weiteren soll besonderes Augenmerk darauf gelegt werden, dass das Niveau des ffentlichen Schuldenstands sich deutlich und in einer angemessenen Geschwindigkeit an den Referenzwert annhert. Die griechischen Behrden sollten dringend die offensichtlichen Defizite im Bereich der Budgetstatistiken beheben und die Erhebung und Verarbeitung der Daten verbessern. Die Kommission stellte in ihrem Bericht am 22. Dezember 2004 fest, dass Griechenland es nicht geschafft hat im Jahr 2004 den Empfehlungen des Rates zu folgen. Die griechischen Anstrengungen zum Abbau des bermigen Defizits htten grer sein mssen, zumal Griechenland das hchste Wirtschaftswachstum im EuroGebiet aufweist.128 Unabhngig von den statistischen nderungen hat sich der finanzpolitische Kurs im Umfeld einer lebhaften Wirtschaftsttigkeit und einer groen, positiven Produktionslcke weiter verschlechtert. Dies war jedoch teilweise auf Ausgabenberschreitungen im
Stufe 4 ECOFIN-Rat: Feststellung, dass keine wirksamen Manahmen getroffen wurden (Artikel 104 Absatz 8 EG-Vertrag) Stufe 3 ECOFIN-Rat: Empfehlung zur Rckfhrung des bermigen Defizits und Fristsetzung fr das Ergreifen von wirksamen Manahmen (Artikel 104 Absatz 6 EG-Vertrag)

Zusammenhang mit der Veranstaltung der Olympischen Spiele zurckzufhren. Aus der Kommissionsbewertung geht ebenfalls hervor, dass die Manahmen im Haushalt 2005 zwar einen Teil der Abweichung in 2004 mehr als wettmachen, jedoch anscheinend nicht ausreichen, um das Defizit unter die 3-%-Marke zu senken.

128

Vgl. EU-Commission: Commission recommendation for a Council decision IP/04/1527 (2004)

79

Der SWP in der Praxis Was die Verschuldung angeht, rechnet Griechenland mit einer Schuldenquote von 112,1 % in 2004, die deutlich ber der Schuldenquote von 2003 liegt, die tatschlich bei 109,9 % lag, und geht nur von einer geringfgigen Senkung auf 111,9 % in 2005 aus. Schlielich gibt es im Zusammenhang mit den Daten zum Gesamtstaat, wie im Aufforderungsschreiben der Kommission
Stufe 4 ECOFIN-Rat: Feststellung, dass keine wirksamen Manahmen getroffen wurden (Artikel 104 Absatz 8 EG-Vertrag)

dargelegt, einige Elemente, die zeigen, dass bessere Mechanismen, die die unmittelbare und korrekte Bereitstellung der Angaben gewhrleisten, nach wie vor notwendig sind. Die Kommission ist daher zu dem Schluss gekommen, dass Griechenland der vom Rat im Juli ausgesprochenen Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 7 EG-Vertrag nicht nachgekommen ist. Daher empfiehlt die Kommission dem ECOFIN-Rat nach Artikel 104 Absatz 8 EG-Vertrag festzustellen, dass Griechenland keine wirksamen Manahmen ergriffen hat. Am 18. Jnner 2005 entschied der ECOFIN-Rat auf Grundlage der Kommissionsempfehlung, dass Griechenland gem Artikel 104 Absatz 8 EG-Vertrag keine wirksamen Manahmen getroffen hat, das bermige Defizit zu beseitigen.129

129

Vgl. ECOFIN-Council: Council decision 5524/05, Brssel 2005

80

Der SWP in der Praxis Die Kommission empfahl am 9. Februar 2005 gem Artikel 104 Absatz 9 EG-Vertrag dem ECOFIN-Rat, Griechenland mit der Magabe in Verzug zu setzen, sein bermiges Defizit zu beenden.130 Am 17. Februar 2005 entschied der ECOFIN-Rat anhand der vorangegangen Empfehlung der Kommission Griechenland in Verzug zu setzen und empfahl folgende Manahmen fr die griechische Regierung:131 Das bermige Defizit soll so schnell als mglich, sptestens aber bis zum Jahr 2006 wieder unter den Referenzwert gesenkt werden. Griechenland wird auch aufgefordert, den Haushalt 2005 rigoros umzusetzen. In Bezug auf 2006 wird Griechenland zur Durchfhrung dauerhafter Anpassungsmanahmen
Stufe 5 ECOFIN-Rat: In-VerzugSetzen des Mitgliedstaats unter Vorgabe von Sanierungsmanahmen (Artikel 104 Absatz 9 EG-Vertrag)

aufgefordert, die zu einer Defizitkorrektur von mindestens 0,6 Prozentpunkten des BIP fhren. Griechenland Reduktion sollte ebenfalls andere Faktoren zur als die der

der

Nettokreditaufnahme

Senkung

Schuldenquote in zufrieden stellendem Tempo in Betracht ziehen und die Mechanismen strken, die die unmittelbare und korrekte Bereitstellung der nach Daten den zum geltenden Gesamtstaat

Rechtsvorschriften gewhrleisten.

verlangten

Darber hinaus sollte Griechenland nach der Korrektur des bermigen Defizits den konjunkturbereinigten

Haushaltssaldo um jhrlich mindestens 0,5 % des BIP verbessern.

130

Vgl. EU-Commission: Commission recommendation for a Council decision IP/05/153 (2005) Vgl. ECOFIN-Council: Council decision 6525/05 (2005)

131

81

Der SWP in der Praxis Nach einer ersten Einschtzung und Bewertung des griechischen Stabilittsprogramms durch die Kommission am 6. April 2005 wird die Einhaltung der im Februar ausgesprochenen Empfehlungen des ECOFIN-Rates nach Artikel 104 Absatz 9 EG-Vertrag positiv bewertet. Nach den verfgbaren Informationen wird der Haushalt 2005 rigoros umgesetzt. Allerdings knnten im Haushalt 2006 weitere Manahmen erforderlich werden, um das Defizit 2006 unter 3 % des BIP zu senken. Griechenland bemht sich auch um eine verbesserte Erfassung und Verarbeitung der Daten zum Gesamtstaat, auch wenn hier noch einiges zu tun ist, wie die Verweigerung der Validierung der Haushaltsdaten fr 2004 durch Eurostat belegt. In Anbetracht dieser Bewertung sind jedoch derzeit keine weiteren Schritte erforderlich.132 4.2.6 Italien Frhwarnung und bermiges Defizit
Stufe 1 KommissionsBericht: Gefahr der berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag) Stufe 5 ECOFIN-Rat: In-VerzugSetzen des Mitgliedstaats unter Vorgabe von Sanierungsmanahmen (Artikel 104 Absatz 9 EG-Vertrag)

Der Kommissions-Bericht vom 28. April 2004 zeigt, dass die Entwicklung der ffentlichen Finanzen in Italien erheblich von den in den Stabilittsprogrammen festgelegten Zielen abweicht. Die

Kommission rechnet 2004 mit einem Haushaltsdefizit von 3,2 % des BIP gegenber einem Zieldefizit von 2,2 % des BIP im aktualisierten Stabilittsprogramm von 2003 bzw. 0,6 % des BIP in der Programmaktualisierung von 2002. Die Zielabweichung ist fast ausschlielich struktureller Art. Das konjunkturbereinigte Defizit drfte sich nach der Kommissionsprognose 2004 um 0,7 % des BIP verschlechtern. Die Haushaltsplne basieren immer wieder auf allzu optimistischen Wachstumsannahmen, insbesondere im Hinblick auf die mittelfristigen Wachstumsaussichten. Auch die projizierte

Einstellung des Schuldenabbaus gibt angesichts des mit 106 % des BIP hchsten Schuldenstands im Euro-Gebiet Anlass zur Sorge.

132

Vgl. EU-Commission: Commission communication IP/05/390, Brssel 2005

82

Der SWP in der Praxis Ohne Sondermanahmen wre die Schuldenquote in Italien seit 2001 kaum zurckgegangen.
133 Stufe 1 KommissionsBericht: Gefahr der berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag)

Die Kommission hat dem ECOFIN-Rat am 11. Mai 2004 daher empfohlen, eine Frhwarnung an Italien zu richten, da die Gefahr bestand, dass das Haushaltsdefizit die 3 %-Marke im Jahr 2004 bersteigen wrde. Der ECOFIN-Rat wurde aber auch vom italienischen Finanzminister versichert, dass das Defizit innerhalb der Grenzen des SWP bleiben wird. Daher beschloss der ECOFIN-Rat die Entscheidung ber ein Verfahren wegen eines bermigen Defizits zu verschieben.134 Anlsslich einer Zusammenkunft der Finanzminister am 5. Juli 2004 beschliet der Rat, aufgrund der von Italien eingegangenen zustzlichen haushaltspolitischen Verpflichtungen auf ein Verfahren wegen eines bermigen Defizits zu verzichten. Diese zustzlichen Verpflichtungen von italienischer Seite waren:135 Um mit Sicherheit zu verhindern, dass im Jahr 2004 der Defizitreferenzwert nicht berschritten wird, verpflichtet man sich ein weiteres Sparpaket im Ausma von 7,5 Milliarden Euro noch in diesem Jahr umzusetzen. Des weiteren verpflichtet sich die italienische Regierung dazu, die Budgetplne fr dieses Jahr strikt einzuhalten und jeden Spielraum im Budget, der sich aus besser als erwartetem Wirtschaftswachstum ergeben sollte, dazu zu nutzen, das Defizit zu reduzieren.

133

Vgl. EU-Commission: Commission Report IP/04/552, Brssel 2004 Vgl. ECOFIN-Council: Press Release 9063/04 (2004), S. 10 Vgl. ECOFIN-Council: Council decision 10888/04 (2004), S. 9f

134

135

83

Der SWP in der Praxis ber die Empfehlung ein Defizitverfahren aufzunehmen wurde nicht abgestimmt und das Verfahren wurde damit geschlossen. Der ECOFIN-Rat weist aber noch darauf hin, dass Notwendigkeit besteht, die Reduktion im ffentlichen Schuldenstand zu beschleunigen, um das Defizit dauerhaft unterhalb des Referenzwertes von 3 % des BIP zu halten. Am 7. Juni 2005 allerdings verabschiedete die Kommission einen ersten Bericht in dem sie zu dem Schluss kommt, dass das italienische Haushaltsdefizit in den Jahren 2003 und 2004, wenn auch nur geringfgig, mit 3,2 % des BIP ber dem Referenzwert liegen wird und diese Marke wohl auch 2005 und 2006 bersteigen wird. Diese Referenzwertberschreitung kann daher nicht als vorbergehend gewertet werden. Dem Bericht zufolge liegt auch keine Ausnahme im Sinne des EG-Vertrages vor, da die berschreitung weder auf ein auergewhnliches Ereignis, das sich der Kontrolle der Regierung entzieht, noch auf einen schweren Wirtschaftsabschwung
Stufe 1 KommissionsBericht: berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag) Ende des Verfahrens wegen eines bermigen Defizits

zurckzufhren ist. Der Schuldenstand ist im Verhltnis zum BIP nur geringfgig auf rund 106 % gesunken und damit noch weit vom Referenzwert von 60 % entfernt.136 Die Kommission hat daher auf Grundlage ihres eigenen Berichts am 29. Juni 2005 dem ECOFIN-Rat empfohlen weitere Schritte gegen Italien einzuleiten.137

136

Vgl. EU-Commission: Commission report IP/05/681 (2005)

137

Vgl. EU-Commission: Commission opinion and recommendations for a Council decision and recommendation IP/05/809 (2005)

84

Der SWP in der Praxis Der ECOFIN-Rat entschied im Einklang mit der zuvor ergangenen Kommissionsempfehlung am 12. Juli 2005, dass in Italien ein bermiges Defizit vorliegt.138 Der Rat erteilte der italienischen Regierung gleichzeitig folgende Empfehlungen:139 Das bermige Defizit soll so schnell als mglich, sptestens aber bis zum Jahr 2007 wieder unter den Referenzwert gesenkt werden. Zum Setzen wirksamer Manahmen wurde eine Frist bis zum 12. Jnner 2006 gewhrt. Italien wird aufgefordert, den Haushalt 2005 rigoros umsetzen. Es sollen Manahmen getroffen werden um das
Stufe 2 Entscheidung des ECOFINRates: berschreitung der Defizitobergrenze (Artikel 104 Absatz 6 EG-Vertrag) Stufe 3 ECOFIN-Rat: Empfehlung zur Rckfhrung des bermigen Defizits und Fristsetzung fr das Ergreifen von wirksamen Manahmen (Artikel 104 Absatz 6 EG-Vertrag)

konjunkturbereinigte strukturelle Defizit in den Jahren 2006 und 2007 zusammen um mindestens 1,6 Prozentpunkte gegenber dem Niveau von 2005 zu reduzieren. Die Hlfte dieser Korrektur soll bereits im Jahr 2006 stattfinden. Des weiteren sollen die italienischen Behrden sicherstellen, dass das Niveau des ffentlichen Schuldenstands sich deutlich und in einer angemessenen Geschwindigkeit an den

Referenzwert annhert. Darber hinaus sollte Italien auch nach der Korrektur des

bermigen Defizits den konjunkturbereinigten Haushaltssaldo um jhrlich mindestens 0,5 % des BIP verbessern, um mittel- bis langfristig einen ausgeglichenen oder mit einem berschuss

abschlieenden Haushalt zu erreichen.

4.3 Schlussfolgerungen aus der praktischen Anwendung des SWP


Bisher wurden sechs Verfahren wegen eines bermigen Defizits gegen Mitgliedslnder der Wirtschafts- und Whrungsunion erffnet und verfolgt. Die sieben mglichen Stufen dieses Verfahrens, von der Frhwarnung bis zur
138

Vgl. ECOFIN-Council: Council decision 11123/05 (2005) Vgl. ECOFIN-Council: Council recommendation 11124/05 (2005)

139

85

Der SWP in der Praxis Hinterlegung einer unverzinslichen Einlage bzw. der Umwandlung dieser Einlage in eine Geldbue, wurden allerdings bei weitem nicht ausgenutzt. Die bisher hchste erreichte Stufe im Verfahren wegen eines bermigen Defizits ist die Stufe 5, die eine Abstimmung ber eine In-Verzug-Setzung des betreffenden Landes vorsieht. Erst drei Lnder kamen berhaupt so weit und von diesen wurde nur Griechenland auch tatschlich in Verzug gesetzt. Deutschland und Frankreich blieb dieses erspart, auch wenn der damit verbundene Konflikt erst bis zum Europischen Gerichtshof gehen musste und die beiden Lnder viel

Glaubwrdigkeit kostete. In nchster Zukunft ist jedenfalls nur Griechenland in Gefahr einer Abstimmung in Stufe 6 des Verfahrens ber eine Hinterlegung einer unverzinslichen Einlage zugefhrt zu werden. Die Verfahren gegen Deutschland und Frankreich ruhen ohne ersichtlichen Grund, da diese beiden Lnder nach wie vor die Defizit- und Schuldenobergrenzen des SWP brechen, immer noch. Die weitere Analyse der Empfehlungen der EU-Kommission und der daraufhin erfolgten Entscheidungen des ECOFIN-Rates in den bisherigen Verfahren wegen eines bermigen Defizits zeigen auch sehr deutlich die verschiedenen Mastbe, die an die verschiedenen Lnder angelegt wurden. Die

ausgesprochenen Empfehlungen und Bewertungen, sowohl von der Kommission als auch vom ECOFIN-Rat, unterscheiden sich nicht nur in der verwendeten Sprache und Formulierung sondern auch im Inhalt erheblich. Es lassen sich zwei Gruppen von Lndern in den Verfahren identifizieren. Auf der einen Seite stehen Portugal und Griechenland, beides Lnder die durchwegs greren Schwierigkeiten hatten die fiskalischen Standards in der Whrungsunion einzuhalten. Diese beiden Lnder wurden von Kommission und Rat mit den sprachlich hrtesten Empfehlungen und inhaltlich striktesten Auflagen bedacht. Dies erscheint durchaus logisch, da Griechenland sozusagen den schlechtesten Schler im Klub der Eurolnder darstellt. Das Verfahren gegen Griechenland erregte einiges Aufsehen. So machte es unter anderem auf eine bis dahin ungeahnte Mglichkeit den SWP zu brechen aufmerksam nmlich das Faktum, dass es zwar Sanktionen nach sich ziehen kann, ein bestehendes bermiges Defizit nach Brssel zu melden, aber es nicht geahndet werden kann, ein solches 86

Der SWP in der Praxis bermiges Defizit durch buchhaltrische Tricks im Haushaltsplan so zu verstecken, zu verbergen oder wie im Falle Griechenlands in die Zukunft vorzudatieren, dass man de facto ein falsches bzw. verzerrtes Defizit bekannt gibt. Rckblickend betrachtet htte Griechenland zu keinem Zeitpunkt die Kriterien erfllt, um in den Euroraum aufgenommen zu werden. Auf der anderen Seite stehen die groen drei Wirtschaftsnationen des Euroraumes: Deutschland, Frankreich und Italien. Auch diese Lnder hatten schwerwiegende und andauernde Probleme in der Erfllung der Kriterien des Stabilitts- und Wachstumspakts. Jedoch wurden diese Lnder weitaus weniger strikt in ihren Verfahren wegen eines bermigen Defizits behandelt als Griechenland und Portugal. Es haben sich auch nicht nur die Auflagen und die verwendete Sprache bei diesen beiden Lndergruppen unterschieden, sondern es gengte im Falle Deutschlands und Italiens auch die einfache Versicherung der jeweiligen Regierung den Haushaltssaldo baldigst wieder unter den Referenzwert von 3 % des BIP zu drcken, um das Frhwarnsystem zu beenden und ein Verfahren bereits in der allerersten Phase zu unterbinden. Auch wurden Deutschland, Frankreich und Italien, als ihre Verfahren schon weiter fortgeschritten waren, immer die lngst mglichen Fristen eingerumt. In den Genuss dieser Manahmen kamen Portugal und Griechenland nicht. ber die Grnde dafr kann an dieser Stelle nur spekuliert werden, aber es liegt der Schluss nahe, dass fr die Bewertung der wirtschaftlichen Lage einer Nation und des Fortschritts den die Behrden bei der Korrektur des Defizits gemacht haben, auch andere Faktoren groen Einfluss haben als nur die Daten der Stabilittsprogramme. Es ist jedenfalls auffallend, dass das Geflle in der Handhabung der Defizitverfahren perfekt parallel zu dem der wirtschaftlichen Gre und politischen Macht der betroffenen Lnder innerhalb der EU luft. Zwischen diesen beiden Lndergruppen liegt das Verfahren wegen eines bermigen Defizits gegen die Niederlande. Dieser Fall erscheint aus mehrerlei Hinsicht besonders. Zwar sind die Niederlande weder wirtschaftlich so gro noch 87

Der SWP in der Praxis politisch so einflussreich wie Deutschland, Frankreich und Italien, doch ihr Verfahren hnelt denen dieser Lnder sehr. Das mag daran liegen, dass die Niederlande der Musterschler innerhalb der Verfahren wegen eines

bermigen Defizits sind. Es gelang den niederlndischen Behrden trotz schlechter allgemeiner Wirtschaftskonjunktur und gleichzeitiger starker

Haushaltskonsolidierung, das bermige Defizit schneller als vom ECOFIN-Rat verlangt zu korrigieren. Ob dies allerdings an der Art der Empfehlungen der Kommission und des ECOFIN-Rates lag, darf aufgrund der hnlichkeit der empfohlenen Manahmen zu jenen die Deutschland, Frankreich oder Italien aufgetragen wurden, mehr als bezweifelt werden. Trotzdem werden die Niederlande von Kommission und Rat noch immer als ein leuchtendes Beispiel fr die Effektivitt des Stabilitts- und Wachstumspakts hochgehalten. Die hnlichkeit in der Behandlung des niederlndischen Verfahrens zu dem Verfahren von beispielsweise Deutschland, knnte aber auch daran liegen, dass die Niederlande zu den Nettobeitragszahlern innerhalb der Union gehren. Ganz im Gegensatz zu Griechenland und Portugal, die zu den grten Nettoempfngern in der Union zhlen. Man kann jedenfalls sagen, dass die Kommission und der ECOFIN-Rat allein schon durch die Art und Weise wie sie den Stabilitts- und Wachstumspakt in der Praxis anwenden, den Pakt fr Kritik sehr angreifbar machen.

88

Kritik und Reformanstze

5 Kritik und Reformanstze aus wirtschaftstheoretischer Sicht


In diesem Kapitel wird die Kritik am Stabilitts- und Wachstumspakt aus wirtschaftstheoretischer Sicht analysiert, um dessen Schwchen aufzudecken und es werden auch mgliche Reformoptionen skizziert. Die Analyse in Abschnitt 5.1 spannt einen Bogen vom Hinterfragen der Auswahl der Referenzwerte bis zu Aspekten bezglich des Abstimmungsprozesses im Rahmen des Stabilittspakts und der Frage der Glaubwrdigkeit bei der Sanktionierung bermiger Defizite. Danach werden in Abschnitt 5.2 sowohl spezifische Reformanstze zu den zuvor genannten Kritikpunkten geliefert, als auch allgemeine Erweiterungen und Verbesserungen des Paktes prsentiert.

5.1 Die Kritik am Stabilitts- und Wachstumspakt


Der SWP wird schon seit seiner Entstehung kritisiert. Seit Deutschland und Frankreich im Jahr 2002 die Neuverschuldungsgrenze berschritten haben und sie bis heute nicht wieder einhalten knnen, schlieen sich auch immer mehr Politiker der Kritik am SWP von konomen an. Aber nicht nur Deutschland und Frankreich, sondern auch Finnland, Griechenland, Italien, die Niederlande und Portugal hatten seit dem Jahr 2002 mehrfach fiskalische Probleme. Die gesamte Eurozone bewegt sich mit durchschnittlichen Defizitquoten von 3 % des BIP im Jahr 2003, von 2,7 % des BIP 2004, 2,9 % des BIP 2005 und geplanten 2,8 % des BIP im Jahr 2006 nur knapp unter oder auf dem Grenzwert.140 Generell kann man sich angesichts der steigenden Staatschulden die Frage stellen, ob nicht Neuverschuldung von der Politik inzwischen schon als dritte Sule der finanzpolitischen Instrumente neben Steuern und Ausgaben gesehen werden kann.141

140

Vgl. Anhang I Vgl. Zimmermann (2004), S. 72

141

89

Kritik und Reformanstze Warnsignale, dass der SWP nicht funktionieren kann, gab es allerdings schon vor dem Jahr 2002. Bereits vor dem Eintritt in die EWU mussten die Mitgliedstaaten bestimmte Konvergenzkriterien erfllen. Als Referenzjahr wurde dabei 1997 ausgewhlt. Da manche Staaten Schwierigkeiten hatten diese Kriterien zu erfllen, wurde unter anderem auch zu kreativer Buchhaltung gegriffen, um doch die Aufnahme zu erreichen. Weiters kam es damals in erheblichem Ausma zu Privatisierungen, um kurzfristig Geld in die Staatskassen zu bekommen. Aus ordnungspolitischer Sicht sind Privatisierungen zwar gern gesehen, aber sie sind nicht erwnscht, wenn sie ein ausgeglichenes Budget als Ziel haben, da diese Einnahmen nicht dauerhaft sind.142 5.1.1 Auswahl der Referenzwerte

Die fiskalischen Grenzwerte des EG-Vertrags stehen im Mittelpunkt der konomischen Kritik. Einerseits weil sie sich durch die verantwortliche Politikinstanz in bestimmten wirtschaftlichen Situationen nicht kontrollieren lsst, andererseits aber auch, da sie ohne eine ausreichende theoretische Fundierung ermittelt wurden.143 Fr die Schuldenobergrenze von 60 % des BIP war beispielsweise nichts anderes als der EU-Durchschnittswert der nationalen Schuldenquoten von 1991 mageblich.144 Das Kernstck des SWP ist eine Obergrenze fr die Staatsschuldenquote von 60 % des BIP. Dieses Kriterium ist aber budget- und schuldenpolitisch irrefhrend, da z.B. Mitgliedslnder mit geringer Staatsverschuldung wesentlich leichter

vorbergehend Defizite machen knnen ohne Bonitt zu verlieren und ohne eine gemeinsame Whrungspolitik zu gefhrden als Lnder mit einer hohen Staatsverschuldung.145

142

Vgl. Zimmermann (2004), S. 73f Vgl. Zimmermann (2004), S. 74 Vgl. Heinemann (2004), S. 63f Vgl. Hefeker (2004), S. 59

143

144

145

90

Kritik und Reformanstze Die mit einer Staatsschuldenquote von 60 % des BIP kompatible Defizitquote von 3 % des BIP beruht auf der Annahme einer nominalen Wachstumsrate der Volkswirtschaft von 5 %. Diese erscheint aus heutiger Sicht uerst unrealistisch. Schtzungen des Sachverstndigenrats (2003) deuten vielmehr darauf hin, dass auch die langfristige Wachstumsrate in Europa im Trend in Zukunft eher zwischen 1,2 % und 1,8 % liegen wird. Die Hoffnung ein Aufschwung wrde hohe, reale Wachstumsraten zurckbringen ist somit auch unrealistisch. Bei einem Rckgang der langfristigen Wachstumsrate ist aber auch schon ein Defizit von 3 %, wie es im Moment verlangt wird, zu hoch. Bei einer geringeren Wachstumsrate kann beispielsweise die deutsche Staatsschuldenquote schon sehr rasch bis auf mehr als 100 % des BIP ansteigen, bevor sie stabilisiert werden kann.146 Um wirklich die Nachhaltigkeit des Verschuldungspfads eines Landes quantitativ beurteilen zu knnen, htte sowohl theoretisch als auch empirisch wesentlich weiter ausgeholt werden mssen. Unabdingbar wren beispielsweise Projektionen ber das reale Wirtschaftswachstum und die Hhe der zuknftigen Realzinsen gewesen. In ihrer Schlichtheit waren die Grenzwerte des EG-Vertrags, die dem Stabilitts- und Wachstumspakt dann auch zu Grunde gelegt wurden, daher zweifellos eine Provokation fr jeden halbwegs versierten konomen.147 Paul Krugman (1994, S. 191f) geht sogar soweit, die Konvergenzkriterien und deren Zustandekommen als schieren Unsinn zu bezeichnen: a group of highly dignified, serious people, sitting at their baize-covered tables, with their bottles of mineral water, created an agreement that sounded good but on closer exemination was sheer nonsense. Und weiter: If there is a lesson here, it is that serious and dignified men and women in impressive international meetings may have absolutely no idea what they are talking about.

146

Vgl. Hefeker (2004), S. 58 Vgl. Heinemann (2004), S. 64

147

91

Kritik und Reformanstze Die meisten Politiker jedoch verwerfen diese Kritik an der Auswahl der Grenzwerte, da sie deren Existenz anders begrndet sehen als dies im Kapitel 3 aus konomischer Sicht begrndet worden ist. Sie sehen den Sinn der Schuldengrenzen nicht darin, wohlfahrtsorientierten nationalen Akteuren einen richtigen fiskalpolitischen Kurs vorzugeben. Ihrer Meinung nach war es der Sinn der Schuldengrenzen die politisch-konomischen Gleichgewichte in den

nationalen politischen Budgetprozessen so zu verndern, dass wieder strker die Erfordernisse der Nachhaltigkeit beachtet werden. Die Erfahrung mit der Budgetpolitik in Europa seit den 70er Jahren hatte gezeigt, dass das Defizitinstrument eher zur Maximierung sehr kurzfristiger Nutzenkalkle als in einer langfristig verantwortungsvollen Art und Weise eingesetzt wird. Begnstigt wurde das durch Finanzverfassungen in den meisten EU-Staaten, die diesen politisch-konomischen Anreizen nichts entgegenzusetzen hatten, was die Fiskalpolitik zur Nachhaltigkeit zwingen konnte. Das Mittel, das im EG-Vertrag fr diesen Zweck gewhlt wurde, waren schlichte und leicht zu verstehende Grenzwerte.148 Ich kann diesem Argument nur sehr wenig abgewinnen, da selbst die so interpretierten Grenzwerte, um effektiv sein zu knnen, glaubwrdig sein mssen, was, wie die folgenden Abschnitte ber den Abstimmungsmodus im Falle eines bermigen Defizits und die Glaubwrdigkeit des Sanktionsmechanismus zeigen werden, nicht gegeben ist. 5.1.2 Pro-zyklische Fiskalpolitik

Ein weiterer Hauptkritikpunkt am SWP ist, dass der SWP die automatischen Stabilisatoren nicht wirken lsst und pro-zyklisches Verhalten nicht ausschliet. Berechnungen des Sachverstndigenrats (2003) ergaben, dass die Defizite vorwiegend struktureller und nicht konjunktureller Natur sind. Das Versumnis besteht also darin, dass von den einzelnen Staaten in konjunkturell guten Zeiten zu wenig unternommen wurde, um das Budget an die Kriterien des SWP anzupassen. Stattdessen war die Fiskalpolitik pro-zyklisch. Diese pro-zyklische

148

Vgl. Heinemann (2004), S. 64

92

Kritik und Reformanstze Finanzpolitik dmpft das Wirtschaftswachstum,


149

und

somit

auch

die

Beschftigungsentwicklung, noch zustzlich. 5.1.3

Anreize zur Einhaltung der Fiskalkriterien

Gehen bei schwacher Konjunktur vom SWP Anreize zu falschem Handeln aus (siehe Abschnitt 5.1.2), so kommen bei starker Konjunktur von ihm keine Signale, die das Potential mobilisieren um den Schuldenberg abzutragen. Das zeigt sich sehr gut am Beispiel Spaniens, wo trotz jahrelangen krftigen

Wirtschaftswachstums, gut untersttzt von EU-Frderungen, das Ziel der Finanzpolitik zwar in einem ausgeglichenen Haushalt gesehen wird, nicht aber in einer Verringerung der bestehenden Schulden. Das 3-%-Defizitkriterium des Stabilittspakts wirkt also bei guter Konjunktur bestenfalls neutral und bei einer schlechten Wirtschaftsentwicklung pro-zyklisch. Beides sind keine Zeichen einer guten Zielorientierung des Paktes.150 5.1.4 Referenzzeitraum

Der formale Referenzzeitraum fr das Budgetdefizit betrgt ein Jahr, was als zu kurzfristig angesehen werden kann. In einem schwierigen konjunkturellen Umfeld kann es kaum gelingen, Budgetdefizite innerhalb eines Jahres merklich abzubauen. Besser wre es, einen Konjunkturzyklus als Kontrollperiode heranzuziehen, wodurch sich Zielverfehlungen besser identifizieren lassen.151 5.1.5 Nachhaltigkeit der Fiskalpolitik

Das Defizitkriterium des SWP liefert keine Informationen darber, ob eine Finanzpolitik nachhaltig ist und/oder ob sie Wachstumsimpulse herbeifhrt. Eine Zielverfehlung kann dabei auf verschiedene Ursachen zurckgefhrt werden.

149

Vgl. Hefeker (2004), S. 57 Vgl. Zimmermann (2004), S. 75 Vgl. Zimmermann (2004), S. 75

150

151

93

Kritik und Reformanstze Einerseits kann es sein, dass die ffentlichen Haushalte eines Staates ber ihre Verhltnisse leben und nicht versuchen dies zu ndern. Zielverfehlungen knnen aber auch die Ursache haben, dass eine Regierung versucht die grundlegenden Probleme der ffentlichen Haushalte eines Landes zuerst zu lsen, um damit eine gute Basis fr die weitere Wirtschaftsentwicklung eines Landes zu schaffen. Diese Art von Politik, bei der beispielsweise vermehrt in Infrastruktur, Humankapital oder Forschung investiert wird, fhrt anfnglich zu hheren Ausgaben und damit auch zu einen hherem Defizit, aber macht sich in Zukunft bezahlt.152 5.1.6 Unterschiedlichen Lndereigenschaften

Die Kriterien des SWP differenzieren auch nicht zwischen verschiedenen Staaten. Sie nehmen keine Rcksicht auf unterschiedliche Gegebenheiten in Europa. Diese Undifferenziertheit kann politisch und spieltheoretisch zwar effizient sein, konomisch gesehen sind diese undifferenzierten Schwellenwerteigenschaften jedoch ineffizient. Der SWP engt auerdem durch diese Undifferenziertheit die Spielrume der Lnder zustzlich ein, da die ffentlichen Haushalte der einzelnen Lnder nicht mehr auf lnderspezifische Schocks durch nationale Geld und Whrungspolitik reagieren knnen. Dem kann man allerdings entgegenhalten, dass die Bercksichtigung von unterschiedlichen lnderspezifischen

Gegebenheiten in einem nicht mehr berschaubaren und kontrollierbaren Chaos enden knnte. Sie wrden einer permanenten Diskussion ber die

anzuwendenden Kriterien Tr und Tor ffnen, da jedes Land, das in eine Krise gert, auf seine Besonderheiten pochen wrde.153 5.1.7 Abstimmungsmechanismus

Dieser Kritikpunkt betrifft die Durchfhrung des Paktes im Allgemeinen und dessen Abstimmungsmodus im Speziellen. Die Verantwortungsstruktur bei der berwachung und Ausfhrung des Paktes ist unzureichend. Die Europische

152

Vgl. Zimmermann (2004), S. 75 Vg. Siebert (2002), S. 10

153

94

Kritik und Reformanstze Kommission hat zwar einen Prfungsauftrag und kann auch eine Paktverletzung und eine Bestrafungsnotwendigkeit feststellen, allerdings wird fr eine Sanktion die Zustimmung des ECOFIN-Rates bentigt, der aus den Wirtschafts- und Finanzministern der einzelnen Mitgliedslnder besteht. Bisher belie es der ECOFIN-Rat im Falle einer Paktverletzung immer bei einer Verwarnung des betreffenden Landes und von einer Bestrafung wurde abgesehen. Zwar darf man als Paktsnder bei einer Abstimmung ber das eigene Defizitverfahren nicht mit stimmen, aber man kann sein Stimmgewicht beispielsweise in Form von kooperativen Abstimmungsverhalten ausntzen. Es kommt zu einer Art

Stimmenhandel. So ist es auch geschehen als Deutschland, Frankreich und Italien bei den Abstimmungen im Sinne des jeweils betroffenen Staates gestimmt haben.154 Aber nicht nur die Verantwortungsstruktur und die Mglichkeit zum

Stimmenhandel sind problematisch an diesem Abstimmungsmechanismus. Generell kann man auch sagen, dass durch die Stimmverteilung grere WWUMitgliedslnder Sanktionen leichter verhindern knnen als kleinere Lnder. Lnder wie Deutschland oder Frankreich, die mit mehr Stimmenmacht im Rat ausgestattet sind, knnen es viel leichter verhindern, dass ein Defizit fr bermig erklrt wird. Diese Lnder sind dementsprechend auch wesentlich weniger in ihrer Fiskalpolitik durch den Stabilittspakt eingeschrnkt. Des weiteren kann bereits ein Zusammenschluss einiger weniger Staaten zu einem Abstimmungsblock fhren, der immer in dieselbe Richtung entscheidet, und damit das Verhngen von Sanktionen verhindert. Durch den relativen Machtgewinn eines solchen strategischen Abstimmungsverhaltens wird im SWP sogar implizit die Anreizstruktur zu Abstimmung in Blcken gelegt.155 Die Anreize Regeln nicht durchzusetzen, sind zu offensichtlich in einem Gremium, das auf vielen verschiedenen Politikfeldern miteinander zu tun hat und

154

Vgl. Zimmermann (2004), S. 76 Vgl. Sutter (2000), S. 105ff

155

95

Kritik und Reformanstze aufeinander angewiesen ist. Die Tendenz Tauschgeschfte abzuschlieen ist so stark, dass nur selten die Sachentscheidungen im Vordergrund stehen.156 Der daraus resultierende Konflikt zwischen der Kommission und dem ECOFINRat gipfelte in einer Klage der Kommission gegen die Ratsentscheidungen betreffend des Defizitverfahrens gegen Deutschland und Frankreich beim obersten Europischen Gerichtshof. Diese Strategie der Kommission als Hterin des Stabilittspakts war richtig und notwendig, um seine Glaubwrdigkeit zu verteidigen. Aber dieser Vorgang zeigt auch, dass die vereinbarte Kontrollstruktur ungeeignet ist und die Mglichkeit eines solchen Abstimmungsverhaltens auch den gegenwrtigen Abstimmungsmodus als ungeeignet erscheinen lsst.157 5.1.8 Glaubwrdigkeit des Sanktionsmechanismus

Mit dem Zugestndnis an Frankreich die 3-%-Defizitobergrenze erst spter als eigentlich vorgesehen wieder unterschreiten zu mssen, wollte die Europische Kommission eine Abstimmungsniederlage im ECOFIN-Rat vermeiden. Diese war zu befrchten, weil schon zuvor eine milde Empfehlung an Frankreich nicht bis zur Beschlussfassung kam. Die Europische Kommission und der ECOFIN-Rat riskieren damit ungeachtet der fr sie politisch schwierigen Ausgangssituation aufgrund paralleler Defizitverfahren gegen die beiden grten Mitgliedslnder eine weitere inhaltliche Aushhlung des Stabilitts- und Wachstumspakts. Dieses Ausntzen des ihnen zustehenden erheblichen Ermessensspielraums ist

inakzeptabel, weil dem Pakt durch die Vermeidung der konsequenten Umsetzung seiner Regeln zunehmend seine Glaubwrdigkeit genommen wird. Diese Entscheidungen der Europischen Kommission und des ECOFIN-Rates senden das falsche Signal an diejenigen Lnder in der Whrungsunion, die

Konsolidierungsbemhungen in einem wirtschaftlich ungnstigen Umfeld geleistet haben. Daher ist zu befrchten, dass die Lnder des Euroraums zuknftig weniger ambitioniert den Pfad der Konsolidierung beschreiten werden. Das Signal, dass

156

Vgl. Hefeker (2004), S. 60 Vgl. Zimmermann (2004), S. 76

157

96

Kritik und Reformanstze diese flexible Handhabung des SWP an die noch beitretenden Lnder bermittelt, ist ebenfalls als falsch zu beurteilen. Es ist Unglaubwrdig von den Beitrittslndern eine strikte Einhaltung der Regeln des SWP zu verlangen, wenn die Eurolnder such selbst nicht an diese Regeln halten.158 Es wurde hier das Grundprinzip der Wirtschaftspolitik geradezu lehrbuchmig gebrochen. Jede Regel der Fiskalpolitik muss sich dem Test der Zeitkonsistenz stellen, denn eine Bindung der Politik kann nur funktionieren, wenn sie glaubhaft ist und durchgesetzt wird. In diesem Fall wurde aber in einer Periode eine Regel bindend verabschiedet, um in der nchsten Periode prompt festzustellen, dass die Regel doch nicht eingehalten werden kann. Es reicht nicht aus, eine Regel zu schaffen, um das Glaubwrdigkeitsproblem zu lsen. Zumindest dann nicht, wenn derjenige, dessen Verhalten gebunden werden soll, selbst fr die Durchsetzung der Regel verantwortlich ist. Wenn man diesen Abschnitt und den vorangegangen Abschnitt ber den Abstimmungsmechanismus zusammenfasst, kann man sagen, dass eine glaubwrdige Bindung der Fiskalpolitik nur zu erreichen ist, wenn eine unabhngige dritte Instanz fr die berprfung und Durchfhrung zustndig ist.159 5.1.9 Art der Sanktionen

Es stellt sich auch die Frage nach der Sinnhaftigkeit der theoretisch vorgesehenen Sanktionen, wenn ein Mitgliedstaat den Pakt nicht einhalten wrde. Kann man eine Geldstrafe als konomisch sinnvoll erachten, um einen Staat mit bermigen Defizit und/oder berhhter Schuldenquote zu disziplinieren? Eine Sanktion dieser Art gegenber einem Land, das sich ohnehin schon in einer schwierigen gesamtwirtschaftlichen Lage befindet, wird in der ffentlichkeit oft als paradox empfunden. Es gilt hier allerdings zu beachten, dass die Sanktionsskala mit einer unverzinslichen Einlage beginnt, die in den nationalen Haushalten als eine nicht-defizitwirksame finanzielle Transaktion verbucht wird. Erst nach zwei Jahren wird diese Einlage in eine defizitwirksame Geldbue umgewandelt, falls es

158

Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 264 Vgl. Hefeker (2004), S. 57

159

97

Kritik und Reformanstze zwischenzeitlich zu keiner Verbesserung der Haushaltslage des betreffenden Landes gekommen ist.160

5.2 Reformvorschlge fr den SWP


Trotz aller konomischen Kritik halten vor allem viele Politiker noch immer an den bisherigen Regelungen des SWP fest. Fakt ist aber, dass der SWP wenn er ohne Reformen und Erneuerungen in seiner bisherigen Form weiter besteht, seinen Ansprchen und seiner Intention nicht gerecht werden kann. 5.2.1 Defizitziele fr den Euroraum

Eine der vorgeschlagenen Reformoptionen ergibt sich aus der berlegung, dass in einer Whrungsunion letztlich nicht die einzelstaatliche, sondern die aggregierte Finanzpolitik relevant ist. Daraus formuliert sich der Vorschlag, ein Defizitziel fr den Euroraum als Ganzes zu setzen. Dieses Gesamtdefizitziel knnte dann in einem zweiten Schritt in nationale Defizitziele unterteilt werden. Der Vorschlag wrde es erlauben, dass einzelne Lnder die Defizitgrenze von 3 % des BIP berschreiten knnen, wenn andere darunter blieben. Das wrde allerdings dem Prinzip der nachhaltigen Konsolidierung widersprechen. Auch wrde ein Mechanismus zur Koordination der Finanzpolitiken erforderlich, der im Stadium der Finanzplanung nur sehr schwer zu organisieren wre. Um diesem Problem zu begegnen, wurde erwogen, handelbare Verschuldungsrechte einzufhren.

Kurzfristig knnte dann ein Land bei den anderen Lndern Verschuldungsrechte erwerben, was der einzelnen Finanzpolitik mehr Flexibilitt verleiht. Langfristig besteht wegen der zustzlichen Kosten des Erwerbs von Verschuldungsrechten ein Anreiz fr jedes Land, sein Defizit zurckzufhren. Die erheblichen Operationalisierungsschwierigkeiten und mangelnder Wettbewerb im

160

Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 265

98

Kritik und Reformanstze Defizithandel lassen diesen Reformvorschlag jedoch als sehr unwahrscheinlich erscheinen.161 5.2.2 Ausgabenziele

Man kann argumentieren, dass eine langfristige Ausgabenplanung einer Ausgabenausweitung in Aufschwungphasen entgegenwirkt. Das Ziel dabei sollte sein, ber einen Konjunkturzyklus hinweg Budgetberflsse zu erzielen und Staatsschulden abzubauen. Dieses Konzept ermglicht den Lndern in

wirtschaftlich schwierigen Phasen automatische Stabilisatoren wirken zu lassen. Die Verwendung von Ausgabenzielen anstelle von Defizitzielen wird auch mit einer besseren Kontrollierbarkeit und einer hheren Transparenz begrndet, da die Staatsausgaben im Konjunkturverlauf weniger schwanken und besser planbar sein wrden als das Defizit. Ausgabenoberziele knnen ein sinnvoller Bestandteil einer nationalen Konsolidierungsstrategie sein. Ihre Anwendbarkeit als

Budgetregeln auf europischer Ebene ist aber eher nicht gegeben. Sie wrden noch strker in die nationale Budgetautonomie eingreifen als der Stabilittspakt, was jedenfalls negativ zu beurteilen ist. Auch verfehlen sie ein wesentliches Ziel des Stabilitts- und Wachstumspakts, nmlich die Vermeidung negativer externer Effekte eines bermigen Defizits auf andere Mitgliedslnder.162 5.2.3 Goldene Regeln

Eine Orientierung der Defizitermittlung an einer so genannten Goldenen Regel fordert, bei der Defizitberechnung von den Ausgaben die ffentlichen

Nettoinvestitionen abzuziehen oder alternativ die ffentliche Neuverschuldung auf die Hhe der ffentlichen Nettoinvestitionen zu begrenzen. Eine solche Regel ist beispielsweise in der Finanzverfassung von Grobritannien implementiert.163 Eine Goldene Regel beurteilt die Ausgaben nicht nur nach ihrer Hhe, sondern auch

161

Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 268 Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 268 Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 268f

162

163

99

Kritik und Reformanstze nach ihrer Struktur. So gibt es Infrastruktur-, Forschungs164

und

Humankapitalausgaben, welche Wirtschaftswachstum hervorrufen knnen.

Grundstzlich spricht nichts dagegen, dass ffentliche Investitionen wegen ihres Nutzens fr zuknftige Generationen zum Teil ber Schulden zu finanzieren, um so die Nutznieer der Investition an den Finanzierungskosten zu beteiligen. Problematisch ist es dabei jedoch, die ffentlichen Investitionen unabhngig von der privaten Kapitalakkumulation zu betrachten, wenn beide in fundamentaler Beziehung zueinander stehen. So knnte der Verzicht des Staates auf Investitionen ber einen Rckgang der Steuerlast zustzliche und produktivere private Investitionen induzieren.165 In der Praxis stoen Goldene Regeln auf erhebliche Umsetzungsprobleme. Als Beleg dafr sei auf die Vielzahl an Vorschlgen verwiesen, die eine Sonderbehandlung von bestimmten ffentlichen Investitionen bei der

Defizitberechnung zum Gegenstand haben. Einige Vorschlge sprechen davon, die Ausgaben der ffentlichen Hand fr Bildung und Beschftigungsfrderung aus dem Defizit herauszunehmen. Andere wollen die Beitrge der Mitgliedslnder zu europischen Projekten ausklammern, oder sogar Teile des

Verteidigungshaushalts und Mehrausgaben fr die Bekmpfung des Terrorismus auf das Defizit anzurechnen.166 5.2.4 Finanzpolitikkomitees

Ein in der Literatur sehr hufig genannter und diskutierter Vorschlag zur institutionellen Verbesserung der Haushaltsberwachung und des

Defizitverfahrens ist es, unabhngige fiskalpolitische Komitees zu grnden und ihnen die Verantwortung dafr zu bertragen im Sinne einer nachhaltigen

164

Vgl. Zimmermann (2004), S. 77f Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 268f Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 269

165

166

100

Kritik und Reformanstze Finanzpolitik zu agieren.167 Dass der ECOFIN-Rat keine neutrale Instanz ist, zeigte sich deutlich im Konflikt mit der EU-Kommission ber die Defizitverfahren gegen Deutschland und Frankreich. Auch die EU-Kommission kme als eine Alternative zum ECOFIN-Rat durch ihr enges Abhngigkeitsverhltnis zu den nationalen Regierungen wohl eher nicht in Frage, wenn eine endgltige Entpolitisierung des SWP erreicht werden soll.168 Auf nationaler Ebene kann der Vorschlag ein Finanzpolitikkomitee zu grnden, das die Festlegung der mittelfristigen Defizitplanung zur Aufgabe hat, weder konomisch noch politisch berzeugen. Die Festlegung eines Defizitziels durch ein unabhngiges Komitee kann nicht losgelst werden von den bei der Finanzpolitik verbleibenden Entscheidungen ber Hhe und Struktur von Einnahmen und Ausgaben unter der Verfolgung der allokativen und distributiven finanzwirtschaftlichen Ziele. Politisch ist es nur schwer vorstellbar, dass die Finanzpolitik zentrale Kompetenzen an eine unabhngige Behrde abgibt.169 Auf europischer Ebene andererseits bietet die Schaffung einer glaubhaften und unabhngigen Kontrollinstanz eine sehr interessante Mglichkeit, da damit die fr den zunehmenden Vertrauensverlust in den Stabilitts- und Wachstumspakt verantwortlichen Institutionen der Europischen Kommission und des ECOFINRates ersetzt werden knnten. Vorbilder dafr wren unabhngige Institutionen hnlich der Europischen Zentralbank oder dem Internationale Whrungsfonds. Diese Organisation sollte mit kompetenten Finanz- und Wirtschaftsexperten besetzt werden, die die Finanzpolitiken der Mitgliedslnder beurteilen sollen und bei Fehlentwicklungen eines Landes politisch vllig unabhngige Empfehlungen geben, wie diese wieder ein ausgeglichenes oder im berschuss befindliches

167

Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 269; Zimmermann (2004), S. 78f; Hefeker (2004), S. 59f; Heinemann (2004), S. 69f; Siebert (2002), S. 15
168

Vgl. Zimmermann (2004), S. 78 Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 269

169

101

Kritik und Reformanstze Budget erreichen knnte.170 Dieses Gremium wre damit auch qualifiziert genug komplexere Formeln bei ihrer Analyse anzuwenden, die der spezifischen Situation eines jeden Landes in struktureller und zyklischer Hinsicht besser Rechnung tragen.171 Eine solche Unabhngigkeit ist von einer politisch beschickten Europischen Kommission und einem Rat der Europischen Wirtschafts- und Finanzminister nie zu erwarten. Bei Nicht-Einhaltung der Vorgaben sollte dieses Komitee auch dazu berechtigt sein, Sanktionen in die Wege leiten zu drfen.172 Beiden Institutionen, einem nationalen Komitee wie einem europischen Komitee, gleich ist das Problem, dass man ihnen mangelnde demokratische Legitimitt in Verbindung mit groer Macht vorwerfen kann.173 Angesichts des zu erwartenden politischen Widerstands bestnde eine mildere Variante der Entpolitisierung des Stabilittspakts darin, im gegenwrtigen Machtgefge der EU-Organe den ECOFIN-Rat im Defizitverfahren zu schwchen. Dafr knnte beispielsweise die Rolle der Kommission gestrkt werden, indem ihre Empfehlungen im Defizitverfahren nicht vom Rat mit qualifizierter Mehrheit anzunehmen wren, sondern umgekehrt, nur mit einer qualifizierten Mehrheit aufzuhalten wren. Damit wrde einerseits ein Rest an politischen

Einflussmglichkeiten verbleiben, ein Konflikt wie der vom November 2003 wre dann aber vermutlich zu Gunsten der Kommission ausgegangen und die schwere Beschdigung der Glaubwrdigkeit des Paktes wre vermieden worden. Ergnzend wre es vorstellbar, die Klagemglichkeiten der Kommission gegen willkrliche Ratsentscheidungen auszuweiten und zu przisieren und gleichzeitig den Europischen Gerichtshof auf ein Eilverfahren zu verpflichten.174

170

Vgl. Zimmermann (2004), S. 78f Vgl. Heinemann (2004), S. 70 Vgl. Zimmermann (2004), S. 78f Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 269 Vgl. Heinemann (2004), S. 70

171

172

173

174

102

Kritik und Reformanstze 5.2.5 Strkere Fokussierung auf den Schuldenstand

Ein weiterer Vorschlag ist es, dem Schuldenstand und der Tragfhigkeit der Finanzpolitik ein greres Gewicht zu verleihen. Allerdings ist ein langfristig durchschnittlich ausgeglichenes Verhltnis von Steuereinnahmen und ffentlichen Ausgaben kaum operationalisierbar und kontrollierbar. Schuldenstandsquote ein schlechter Indikator fr Auch ist die jhrliche die Tragfhigkeit der

Staatsschulden. Die Ermittlung der Tragfhigkeit der Finanzpolitik basiert auf sehr komplexen Verfahren, die neben der expliziten Staatsschuld auch die impliziten Staatsschulden, etwa durch Pensionsverpflichtungen, erfassen. Der groe Vorteil dieser Verfahren ist, dass sie den Konsolidierungsbedarf klar abbilden. Insgesamt kann man sagen, dass es vorteilhaft wre, die Erfassung der Tragfhigkeitslcke in den Prozess der Haushaltsberwachung einzubeziehen. Die

Tragfhigkeitslcke sollte aber den Indikator Schuldenstandsquote nicht ersetzen, sondern nur ergnzen.175 5.2.6 Verknpfung der Referenzwerte

Ein mglicher Reformansatz wre, dass die beiden Defizitkriterien miteinander verbunden werden. Mitgliedslnder der Whrungsunion, deren Schuldenstand weniger als 60 % des BIP betrgt, mssten dann die 3-%-Defizitobergrenze nicht einhalten. Dadurch entsteht aber das Problem, dass der falsche Anreiz fr Lnder mit geringer Staatsverschuldung gesetzt wird. Sie werden zu Neuverschuldung angeregt und gleichzeitig hilft dieser Vorschlag jenen Lndern nicht, die bereits ber dem Schwellenwert von 60% liegen. Diese Lnder werden es bei schlechter Konjunktur noch immer sehr schwer haben ihren Haushalt zu konsolidieren.176

175

Vgl. Sachverstndigenrat (2003), S. 269 Vgl. Zimmermann (2004), S. 77

176

103

Kritik und Reformanstze 5.2.7 Berechnung des Defizitreferenzwerts

Eine weitere Mglichkeit, die hufig genannt wird, um den SWP zu verbessern ist es, bei der Berechnung des Defizitreferenzwerts gnzlich auf das strukturelle Defizit umzusteigen. Das strukturelle Defizit ist jener Teil des tatschlichen nominellen Defizits, der nicht auf konjunkturelle Ursachen zurckzufhren ist. Mit der Berechnung des strukturellen Defizits in der Literatur beschftigen sich beispielsweise Zimmermann et al (2001), Siebert (2002), Sutter (2000), der deutsche Sachverstndigenrat (2000) oder das deutsche

Bundesfinanzministerium. Letzteres analysiert insbesondere eine mgliche Anwendung des strukturellen Defizits im Rahmen des Stabilittsund

Wachstumspakts. Die Berechnung des strukturellen Defizits beginnt immer mit einer Schtzung des Auslastungsgrads des gesamtwirtschaftlichen Produktionspotentials. Liegt dieser ber, oder unter der Normalauslastung, so sind die Steuereinnahmen hher oder niedriger als normal und hnliches gilt auch fr manche Ausgaben, wie etwa das Arbeitslosenentgelt.177 Der Sachverstndigenrat (2000) geht danach wie folgt vor: Das tatschliche Defizit, wie es in den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen ausgewiesen wird, wird in dreierlei Hinsicht bereinigt. In einem ersten Schritt sind aus den Einnahmen und Ausgaben der ffentlichen Haushalte einmalige (transitorische) Sondereffekte herauszurechnen, da weder einmalige

Sonderausgaben einen

Konsolidierungsbedarf

begrnden, noch einmalige

Sondereinnahmen einen Konsolidierungserfolg darstellen. Diese Einnahmen und Ausgaben mssen im zweiten Schritt um konjunkturelle Einflsse bereinigt werden, da sich diese ber den Konjunkturzyklus hinweg ausgleichen, sich daraus resultierende Defizite automatisch abbauen. Von diesem konjunkturbereinigten Saldo ist in einem dritten Schritt die dauerhaft akzeptable Verschuldung abzuziehen. In dieser Konzeption wird darunter die Hhe der Investitionen des Staates verstanden, da diese einen Kapazittseffekt haben und somit in der

177

Vgl. Zimmermann et al (2001), S. 355

104

Kritik und Reformanstze Zukunft einen hheren Wachstumspfad ermglichen (investitionsorientierte Verschuldung). Insgesamt gilt also nur jener Teil des Defizits als

konsolidierungsbedrftig, der weder konjunkturbedingt ist noch auf zeitlich befristete Manahmen zurckzufhren ist und eine Neuverschuldung in der Hhe der Nettoinvestitionen bersteigt.178 Fr einen Stabilitts- und Wachstumspakt msste das strukturelle Defizit auf Null gesetzt werden. Das Konjunkturelle Defizit wre dann nicht beschrnkt.179 Ein allseits akzeptiertes Verfahren zu Berechnung konjunkturbereinigter

struktureller Budgetsalden existiert allerdings nicht. Zudem sind schon die Schtzungen Ausgangspunkt des der Produktionspotentials Berechnungen zum einer Volkswirtschaft, Defizit die bilden, den mit

strukturellen

betrchtlichen Unsicherheiten behaftet. Dies gilt fr die Vorausschtzungen ebenso wie fr vergangenheitsbezogene Aussagen. Denn beim

Produktionspotential, handelt es sich um eine rein fiktive Gre, deren Entwicklung in der Realitt nicht beobachtet werden kann. Das bedeutet, dass alle Verfahren zur Berechnung des Produktionspotentials, zur Abbildung von Produktionslcken und damit auch alle Verfahren zur Berechnung des strukturellen Defizits auf mehr oder minder willkrliche Annahmen angewiesen sind.180 Auch die Nettoinvestitionen sind eine schwer abgrenzbare Gre.181 Abgesehen von den Berechnungsunsicherheiten bestehen auch erhebliche Zweifel, ob mit dem Konzept der strukturellen Defizite tatschlich eine Abbildung des konjunkturellen und des nicht-konjunkturellen Teils des Defizits mglich ist. Weil z.B. methodenbedingt keine periodenbergreifenden Effekte bercksichtigt werden knnen. Daher knnen strukturelle Defizite auch nachdem einmal

178

Vgl. Sachverstndigenrat (2000), S. 255ff Vgl. Siebert (2002), S. 13 Vgl. Bundesfinanzministerium (Deutschland), Abruf vom 02.01.06 Vgl. Siebert (2002), S. 13

179

180

181

105

Kritik und Reformanstze Einigung ber die statistischen Methoden erzielt wurde, wohl lediglich als eine Art Hilfsindikator verstanden werden.182 5.2.8 Sutter Vernderung des Abstimmungsmodus schlgt als einen mglichen Reformvorschlag vor, den

(1997)

Abstimmungsmechanismus so zu gestalten, dass er einen erhhten Anreiz zur Budgetdisziplin gibt. In der entscheidenden zweiten Abstimmung ber einen Staat mit einem bermigen Defizit wre einen doppelte Gewichtung der Stimmanteile mglich. Die gem dem Vertrag ber die Europische Gemeinschaft bzw. dem Vertrag von Nizza einem Staat zukommenden Stimmen bei

Mehrheitsentscheidungen knnten mit einer Zahl multipliziert, also gewichtet, werden, die sich am durchschnittlichen Defizit der beiden der Abstimmung vorausgegangenen Jahre orientiert. 183 Denkbar wre eine Multiplikation der Stimmgewichte im Rat bei einem durchschnittlichen Defizit von ber 3% mit 1; von 2% - 3% mit 2; von 1% - 2% mit 3; von unter 1% mit 4.184 Je krzer die Spanne zur Berechnung der Durchschnitte, umso rascher bekommt ein Staat hohe Stimmgewichte, wenn er sein Budget konsolidiert. Damit wrde ein Anreiz zur schnelleren Verringerung bermiger Defizite gesetzt. Mit einer vom eigenen Defizit abhngigen Gewichtung der Stimmen im ECOFIN-Rat knnte den Lndern, die auf eine strikte Erfllung der Kriterien pochen, die Sorge genommen werden, dass sie in der Whrungsunion gegenber den anderen Lndern an

182

Vgl. Bundesfinanzministerium (Deutschland), Abruf vom 02.01.06 Vgl. Sutter (1997), S. 9 Vgl. Sutter (1997), S. 9

183

184

106

Kritik und Reformanstze Verhandlungsmacht verlieren und, dass die Paktsnder ber ihre expansive Verschuldung die Stabilitt der gemeinsamen Whrung gefhrden.185

5.3 Schlussfolgerungen aus der Kritik und den Reformanstzen


Die Kritik am Stabilitts- und Wachstumspakt lsst sich grob in zwei Kategorien unterteilen. Einerseits gibt es die Kritik, die eine vllige Neufassung des Paktes verlangt, wie die Kritik an der Auswahl der Referenzwerte und die Kritik an der politischen Machtstruktur des Paktes. Auf der anderen Seite steht jene Kritik, die versucht innerhalb des bestehenden Paktes anzusetzen. Diese Kritik nimmt sowohl die Obergrenzen fr Defizit und Schuldenquote als auch die politische Machtstruktur mit all ihren Mngeln als gegeben hin und versucht beispielsweise durch nderungen im Ablauf, wie der Verlngerung des Referenzzeitraums, oder durch ergnzende Zustze, wie der Beurteilung der unterschiedlichen

Lndereigenschaften, den Stabilittspakt zu verbessern. Prinzipiell lsst sich sagen, dass die Wirtschaftswissenschaft zu keinem der aufgeworfenen Kritikpunkte einen Reformvorschlag und damit einen

Lsungsansatz schuldig bleibt. Die Voraussetzungen fr eine Optimierung des Stabilitts- und Wachstumspakts sind damit zumindest in der Theorie sehr gut. In der Praxis jedoch, haben jene Reformvorschlge die den Stabilitts- und Wachstumspakt als Ganzes an sich bestehen lassen und nur innerhalb Verbesserungen vornehmen wesentlich grere Chancen auf Verwirklichung in einer Reform. Die Kommission und der ECOFIN-Rat haben bisher immer groe Vernderungen gescheut. Grere positive Effekte auf den Stabilittspakt und damit die gesamte Haushalts- und Wirtschaftslage in Europa htten allerdings jene Vorschlge, die den Pakt von Grund auf reformieren wollen. Denn das ist sicher jedermann klar verstndlich, wenn man zwei so entscheidende

Konstruktionsfehler des Paktes, wie die mangelnde theoretische Fundierung der Referenzwerte und die politische Machtstruktur nicht in einer,

185

Vgl. Sutter (1997), S. 9

107

Kritik und Reformanstze zugegebenermaen, groen Reform korrigiert, ist es nur eine Frage der Zeit bis bereits einmal da gewesene Konflikte wieder zu Tage treten. Man knnte nun die Frage stellen, warum der ECOFIN-Rat dann nicht gerade diese tief greifenden Reformen bevorzugt und vorantreibt? Der ECOFIN-Rat handelt hierbei fr sich gesehen vllig rational. Damit es zu einer Entpolitisierung des Paktes kommen knnte, mssten gerade jene Lnder, welche die grte politische Macht bereits innehaben, zu Befrwortern einer Reform werden, in der sie diese Macht zu Gunsten anderer Lnder abtreten. Warum sollten also Lnder wie Deutschland, Frankreich und Italien ihren Machtvorteil im ECOFIN-Rat abgeben? Zu Gunsten einer besseren gesamteuropischen Haushaltsgestaltung? Da wre die Antwort eines jeden Wirtschaftstheoretikers eindeutig ja. Aber ob dies auch ein Argument fr die heutigen Politiker ist, werden die Ergebnisse der Reform des Stabilitts- und Wachstumspakts vom Mrz 2005 zeigen, ber die der folgende Abschnitt einen berblick liefern soll.

108

Reformprozess

6 Der Reformbeschluss vom Mrz 2005


Angesichts der Schwierigkeiten einiger Mitgliedstaaten, ihre Haushaltziele im Sinne der von ihnen bernommenen Verpflichtungen zu erreichen, findet seit 2002 eine lebhafte Debatte statt, bei der es um eine Reform des Stabilitts- und Wachstumspakts und um die Abnderung der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten geht, einen ausgeglichenen Haushalt oder Haushaltsberschsse zu erreichen. Diese Reformdebatte ber den Stabilitts- und Wachstumspakt bekam durch ein Urteil des Gerichtshofs der Europischen Gemeinschaften (EuGH) vom 13. Juli 2004 zu den Defizitverfahren gegen Deutschland und Frankreich (Rechtssache C27/04) noch weiteren Auftrieb. Nach langer und kontroverser Diskussion erzielten die EU Finanzminister am 20. Mrz 2005 einen Einigung zur Reform des Stabilitts- und Wachstumspakts, die dann auf der Tagung des Europischen Rates am 22. und 23. Mrz 2005 gebilligt wurde. Der ECOFIN-Bericht (2005) mit dem Titel: Verbesserung der Umsetzung des Stabilitts- und Wachstumspakts hat zum Ziel, den SWP zu ergnzen und zu aktualisieren. Mit dieser Reform sollte sichergestellt werden, dass die Anwendung des finanzpolitischen Regelwerks und die nationale Verantwortung hierfr sowie die Effizienz des Paktes hinsichtlich Prvention und Korrektur verbessert werden, um die langfristige Tragfhigkeit der ffentlichen Finanzen zu gewhrleisten, das Wirtschaftswachstum zu frdern und eine bermige Belastung knftiger Generationen zu verhindern.186 Die beiden nominalen Eckwerte des Paktes, der Defizit-Referenzwert von 3 % des BIP und der Schuldenquoten-Referenzwert von 60 % des BIP hatten sich nach Ansicht des ECOFIN-Rates bewhrt und bilden auch weiterhin das Kernstck des SWP und der multilateralen berwachung. Die wichtigsten Neuerungen, Reformen und Ergnzungen am SWP sind:

186

Die folgenden Ausfhrungen beziehen sich auf: ECOFIN-Rat: Verbesserung der Umsetzung des Stabilitts- und Wachstumspakts, Bericht Nr. 7423 UEM 97 ECOFIN 104, Brssel 2005

109

Reformprozess

6.1 Bessere Ausgestaltung des Rahmens


Der ECOFIN-Rat vertritt die Auffassung, dass es fr eine grere Legitimitt der finanzpolitischen Rahmenvorschriften der EU und fr eine umfassendere Untersttzung ihrer Ziele und institutionellen Regelungen erforderlich ist, dass sich die Mitgliedstaten, die Kommission und der Rat ihrer jeweiligen Verantwortung stellen. Dies bedeutet insbesondere Folgendes: Die Kommission und der Rat respektieren, dass es Sache der Mitgliedstaaten ist, die von ihnen festgelegte Politik im Rahmen der vom EG-Vertrag, insbesondere von den Artikeln 99 und 104, gesetzten Grenzen durchzufhren; die Mitgliedstaaten wiederum sind verpflichtet, den Empfehlungen des Rates nachzukommen. Die Kommission hat ihr Initiativrecht fristgerecht auszuben und die Vorschriften wirksam anzuwenden; der Rat und die Mitgliedstaaten respektieren die Rolle der Kommission als Hterin des EG-Vertrags und seiner Verfahren. Der Rat muss verantwortungsvoll mit seinem Ermessensspielraum umgehen; die Mitgliedstaaten und die Kommission achten zugleich die Verantwortlichkeit des Rates fr die Koordinierung der Wirtschaftspolitik in der Europischen Union und seine Rolle im Hinblick auf das

ordnungsgeme Funktionieren der Wirtschafts- und Whrungsunion.

6.2 Strkung der prventiven Komponente


Es besteht weitgehendes Einvernehmen darber, dass Konjunkturphasen mit einem Wirtschaftswachstum ber dem Trend fr die Haushaltskonsolidierung genutzt werden sollten, um eine prozyklische Politik zu vermeiden. Das Versagen bei der Erreichung des mittelfristigen Ziels eines nahezu ausgeglichenen oder einen berschuss aufweisenden Haushalts in der Vergangenheit erfordert eine Strkung der prventiven Komponente des Stabilitts- und Wachstumspakts, indem sich die Mitgliedstaaten erneut verpflichten, die haushaltspolitischen Manahmen zu ergreifen, die erforderlich sind, um sich diesem Ziel anzunhern und es einzuhalten. 110

Reformprozess 6.2.1 Definition des mittelfristigen Haushaltsziels

Angesichts der grer gewordenen wirtschaftlichen und haushaltspolitischen Heterogenitt in der EU mit 25 Mitgliedstaaten stimmt der ECOFIN-Rat darin berein, dass das mittelfristige Ziel fr die einzelnen Mitgliedstaaten differenziert gestaltet sein sollte, um den unterschiedlichen wirtschaftlichen und

haushaltspolitischen Positionen und Entwicklungen sowie dem unterschiedlichen finanzpolitischen Risiko fr die langfristige Tragfhigkeit der ffentlichen Finanzen Rechnung zu tragen. Der Rat schlgt daher der vor, mittelfristige der Ziele festzulegen, jedes sollten die durch

Bercksichtigung Mitgliedstaats ein

Besonderheiten Ziel

Wirtschaft Zunchst

einzelnen sie eine

dreifaches

verfolgen.

Sicherheitsmarge im Hinblick auf die Defizitgrenze von 3 % aufweisen. Sie sollten zudem rasche Fortschritte in Richtung Nachhaltigkeit gewhrleisten. In diesem Zusammenhang sollten sie ferner haushaltspolitischen Spielraum insbesondere fr notwendige ffentliche Investitionen schaffen. Die mittelfristigen Ziele sollten differenziert werden. Sie knnen fr einzelne Mitgliedstaaten auf der Grundlage ihrer aktuellen Schuldenquote und ihres Potenzialwachstums von dem Ziel eines nahezu ausgeglichenen oder einen berschuss aufweisenden Haushalts abweichen, wobei ein ausreichender Spielraum unterhalb des Referenzwerts gewahrt bleiben muss. Die Spanne der lnderspezifischen mittelfristigen Ziele fr Mitgliedstaaten des Euro-Raums und des Wechselkursmechanismus II (WKM-II) des Europischen Whrungssystems (EWS) lge dann konjunkturbereinigt und ohne Anrechnung einmaliger und befristeter Manahmen zwischen 1 % des BIP fr Lnder mit niedriger Schuldenquote/hohem Potenzialwachstum und einem ausgeglichenen oder einen berschuss aufweisenden Haushalt fr Lnder mit hoher

Schuldenquote/niedrigem Potenzialwachstum. Die langfristige Tragfhigkeit der ffentlichen Finanzen wrde dadurch untersttzt, dass sich die Schuldenquote auf ein vertretbares Niveau hinbewegt. Implizite Verbindlichkeiten, z.B. im Zusammenhang mit steigenden Ausgaben angesichts 111

Reformprozess der Bevlkerungsalterung, sollten bercksichtigt werden, sobald Kriterien und Modalitten hierfr in geeigneter Weise aufgestellt und vom Rat gebilligt wurden. Der Rat betont jedoch, dass von der Finanzpolitik nicht erwartet werden kann, dass sie alle strukturellen Effekte der demografischen Alterung kurzfristig bewltigt, und fordert die Mitgliedstaaten auf, ihre Bemhungen zur Durchfhrung von Strukturreformen in den Bereichen, die von der Bevlkerungsalterung betroffen sind, sowie zur Erhhung der Beschftigungs- und Erwerbsquoten fortzusetzen. 6.2.2 Anpassungspfad fr die Erreichung des mittelfristigen Ziels

Der Anpassungspfad oder Abbaupfad ist die Darlegung der (jhrlichen) nominalen oder strukturellen Abbauschritte zur Erreichung einer finanzpolitischen Zielgre, z.B. eines ausgeglichenen Haushalts oder der Reduzierung der Schuldenquote. Der Rat ist der Auffassung, dass die Symmetrie der Finanzpolitik ber den Konjunkturzyklus hinweg durch verstrkte Haushaltsdisziplin in Phasen des wirtschaftlichen Aufschwungs verbessert werden sollte. Damit wird angestrebt, eine prozyklische Politik zu vermeiden und das mittelfristige Ziel schrittweise zu erreichen, so dass der notwendige Spielraum geschaffen wird, um fr Zeiten der konjunkturellen Abschwchung gewappnet zu sein. Die Mitgliedstaaten sollten sich auf europischer Ebene verpflichten, die ffentlichen Finanzen in Zeiten gnstiger Konjunktur aktiv zu konsolidieren. Unerwartete Sondereinnahmen sollten fr die Reduktion des Defizits und des Schuldenstandes verwendet werden. Die Mitgliedstaaten, die ihr mittelfristiges Ziel noch nicht erreicht haben, sollten Schritte ergreifen, um dieses Ziel ber den Konjunkturzyklus hinweg zu erreichen. Ihre Anpassungsanstrengungen sollten in Zeiten gnstiger Konjunktur hher sein und in Zeiten ungnstiger Konjunktur knnten sie geringer ausfallen. Um ihr mittelfristiges Ziel zu erreichen, sollten die Mitgliedstaaten der Eurozone oder des WKM-II eine jhrliche Anpassung vornehmen, fr die ein ohne einmalige und

112

Reformprozess befristete Manahmen berechneter konjunkturbereinigter Wert von 0,5 % des BIP als Orientierungsgre gilt. Als Zeiten gnstiger Konjunktur sollten Phasen gelten, in denen die Produktion ihren Potenzialwert bersteigt, wobei

Steuerelastizitten zu bercksichtigen sind. Die Mitgliedstaaten, die dem erforderlichen Anpassungspfad nicht folgen, erlutern in der jhrlichen Aktualisierung der Stabilittsoder

Konvergenzprogramme die Grnde fr diese Abweichung. 6.2.3 Der Bercksichtigung von Strukturreformen stimmt darin berein, dass zur Strkung der

ECOFIN-Rat

Wachstumsorientierung des Paktes Strukturreformen bercksichtigt werden, wenn es darum geht, den Anpassungspfad zur Erreichung des mittelfristigen Ziels fr Lnder festzulegen, die dieses Ziel noch nicht erreicht haben. Jenen Lndern, die dieses Ziel bereits erreicht haben, wird die Mglichkeit fr eine befristete Abweichung eingerumt, wobei eindeutig festgelegt ist, dass eine

Sicherheitsmarge zur Gewhrleistung der Einhaltung des Referenzwerts fr das Defizit garantiert sein muss. Des weiteren wird erwartet, dass die Haushaltslage im Programmzeitraum voraussichtlich wieder zum mittelfristigen Ziel zurckkehrt. Nur grere Reformen, die direkte langfristige Kosteneinsparungseffekte haben, auch z.B. durch eine Steigerung des Potenzialwachstums, und daher

nachprfbare positive Auswirkungen auf die langfristige Tragfhigkeit der ffentlichen Finanzen haben, werden bercksichtigt. Eine detaillierte KostenNutzen-Analyse dieser Reformen aus finanzpolitischer Sicht msste im Rahmen der jhrlichen Aktualisierung der Stabilitts- und Konvergenzprogramme vorgelegt werden. Darber hinaus ist sich der Rat bewusst, dass die Einhaltung der Haushaltsziele des Stabilitts- und Wachstumspakts Strukturreformen nicht beeintrchtigen sollte, die die Nachhaltigkeit der ffentlichen Finanzen eindeutig strken. Der Rat erkennt an, dass die Rentenreformen, durch die ein Mehrsulensystem mit einer gesetzlichen, vollstndig kapitalgedeckten Sule eingefhrt wird, besonders zu 113

Reformprozess beachten sind. Obgleich diese Reformen eine kurzfristige Verschlechterung der ffentlichen Finanzen whrend des Umsetzungszeitraums zur Folge haben, wird die Nachhaltigkeit der ffentlichen Finanzen eindeutig gestrkt. Daher billigt der Rat, dass den Mitgliedstaaten, die derartige Reformen durchfhren, erlaubt werden sollte, vom Anpassungspfad zum mittelfristigen Ziel oder von diesem selbst abzuweichen.

6.3 Verbesserte Durchfhrung des Defizitverfahrens


Das Leitprinzip fr die Anwendung dieses Verfahrens ist die rasche Behebung eines bermigen Defizits. Der ECOFIN-Rat betont, dass das Verfahren bei einem bermigen Defizit untersttzen statt bestrafen soll und daher den Mitgliedstaaten Anreize bieten sollte, die Haushaltsdisziplin durch strkere berwachung, gegenseitige Untersttzung und gegenseitigen Druck fortzusetzen. Ferner sollten bei der Durchfhrung des Verfahrens Fehler in der Politik von Fehlprognosen deutlich unterschieden werden. Kommt jedoch ein Mitgliedstaat den im Rahmen dieses Verfahrens an ihn gerichteten Empfehlungen trotzdem nicht nach, so ist der Rat befugt, die zur Verfgung stehenden Sanktionen anzuwenden. 6.3.1 Der Rat Ausnahmsweise und vorbergehende berschreitung ist der Auffassung, dass die derzeitige Definition fr einen

schwerwiegenden Wirtschaftsabschwung in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1467/97 zu restriktiv ist. Artikel 2 Absatz 2 und 3 der genannten Verordnung muss angepasst werden, damit sowohl die Kommission als auch der Rat bei der Bewertung und der Entscheidung, ob ein bermiges Defizit besteht, den Referenzwert auch als ausnahmsweise berschritten einstufen knnen, wenn dies auf eine negative Wachstumsrate oder einen Produktionsrckstand ber einen lngeren Zeitraum mit einem, am Potenzialwachstum gemessen, uerst geringen Wachstum, zurckzufhren ist.

114

Reformprozess 6.3.2 Alle sonstigen einschlgigen Faktoren

Der Rat unterstreicht, dass die Bercksichtigung von sonstigen einschlgigen Faktoren in den Stadien auf dem Weg zu der Entscheidung ber das Bestehen eines bermigen Defizits voll und ganz von dem Leitgrundsatz bestimmt werden muss, dass bevor sonstige einschlgige Faktoren bercksichtigt werden knnen die berschreitung des Referenzwertes vorbergehend ist und dass das Defizit in der Nhe des Referenzwertes bleibt. Der Rat ist der Auffassung, dass auch die Rahmenvorgabe der Bercksichtigung aller sonstigen einschlgigen Faktoren einer Klrung bedarf. Der Bericht der Kommission nach Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag sollte die Entwicklungen bei der mittelfristigen Wirtschaftslage und dabei insbesondere Potenzialwachstum, konjunkturelles Umfeld, Umsetzung von Manahmen im Rahmen der Lissabonner Agenda und Manahmen zur Frderung von F&E und Innovation, und die Entwicklungen bei der mittelfristigen Haushaltslage (insbesondere Bemhungen zur Haushaltskonsolidierung in Zeiten gnstiger Konjunktur, Finanzierbarkeit der Schuldenlast, ffentliche Investitionen und die Qualitt der ffentlichen Finanzen insgesamt) widerspiegeln. Zudem ist gebhrende Aufmerksamkeit allen sonstigen Faktoren zu schenken, die aus der Sicht des betreffenden Mitgliedstaats von Bedeutung sind, um die berschreitung des Referenzwerts qualitativ in umfassender Weise zu beurteilen. In diesem Zusammenhang sind insbesondere haushaltspolitische Anstrengungen zu bercksichtigen, die darauf abzielen, Finanzbeitrge zugunsten der

internationalen Solidaritt aufzustocken oder auf einem hohen Niveau zu halten und um Ziele der europischen Politik zu verwirklichen, insbesondere den Prozess der Einigung Europas, falls er sich nachteilig auf Wachstum und Staatshaushalt in einem Mitgliedstaat auswirkt. Es sollte eindeutig keine Neufestlegung des Defizit-Referenzwertes von Maastricht durch Ausklammerung bestimmter Haushaltsbereiche angestrebt werden.

115

Reformprozess 6.3.3 Bercksichtigung von Reformen der Rentensysteme

Der ECOFIN-Rat ist sich einig ber eine behutsame Beurteilung einer in der Nhe des Referenzwertes bleibenden berschreitung, die sich aus der Umsetzung von Rentenreformen ergibt, bei denen ein Mehrsulen-System eingefhrt wird, zu dem eine gesetzliche, vollstndig kapitalgedeckte Sule gehrt. Auch wenn die Umsetzung solcher Reformen zu einer kurzfristigen Verschlechterung der Haushaltslage fhrt, so verbessert sich doch die langfristige Tragfhigkeit der ffentlichen Finanzen in eindeutiger Weise. Insbesondere werden die Kommission und der Rat bei der im Rahmen des Artikels 104 Absatz 12 EG-Vertrag vorgesehenen Beurteilung, ob das bermige Defizit korrigiert worden ist, die Entwicklungen bei den Defizitzahlen im Rahmen des Verfahrens unter Bercksichtigung der Nettokosten der Reform fr die von der ffentlichen Hand finanzierte Sule beurteilen. Die Bercksichtigung der Nettokosten der Reform erfolgt fr die ersten fnf Jahre, nachdem ein Mitgliedstaat eine kapitalgedeckte Pflichtversicherung eingefhrt hat, oder fr fnf Jahre nach 2004 im Falle von Mitgliedstaaten, die ein solches System bereits eingefhrt haben. Zudem soll sie degressiv sein, d.h. whrend eines Zeitraums von fnf Jahren werden 100, 80, 60, 40 bzw. 20 % der Nettokosten der Reform fr die von der ffentlichen Hand finanzierte Sule bercksichtigt. 6.3.4 Verstrkte Beobachtung von Schuldenlast und Nachhaltigkeit

Die Kommission hat entsprechend den Bestimmungen des EG-Vertrags die Erfllung der Haushaltsdisziplin auf der Grundlage sowohl des Kriteriums des Defizits als auch des Kriteriums des Schuldenstands zu prfen. Der Rat ist sich darber einig, dass dem Schuldenstand und der Nachhaltigkeit verstrkte Beachtung zuteil werden sollten, und er bekrftigt das Erfordernis, den ffentlichen Schuldenstand rasch genug auf weniger als 60 % des BIP zu senken, und dies unter Bercksichtigung der jeweiligen volkswirtschaftlichen

Rahmenbedingungen. Je hher der Schuldenstand gegenber den BIP-Zahlen der Mitgliedstaaten ist, desto grer mssen ihre Anstrengungen sein, ihn rasch zu senken. 116

Reformprozess 6.3.5 Verlngerte Fristen fr das Ergreifen wirksamer Manahmen

Der Rat vertritt die Auffassung, dass die Frist fr die Annahme der Entscheidung nach Artikel 104 Absatz 6 EG-Vertrag ber das Bestehen eines bermigen Defizits von drei auf vier Monate ab Ablauf der Frist fr die Mitteilung der Haushaltsdaten ausgedehnt werden sollte. Ferner knnte nach Auffassung des Rates der Zeitrahmen fr die Ergreifung wirksamer Manahmen im Anschluss an eine Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 7 EG-Vertrag zur Korrektur des bermigen Defizits von vier auf sechs Monate ausgedehnt werden, damit der Mitgliedstaat die Manahmen besser in das nationale Haushaltsverfahren einpassen und ein besser strukturiertes Manahmenpaket entwickeln kann. Dies knnte die Annahme von Korrekturpaketen begnstigen, die aus strukturellen Manahmen bestehen, d.h. nicht nur weitgehend kurzfristig sind. Zudem wre es bei lngeren Fristen mglich, einer aktualisierten Prognose der Kommission Rechnung zu tragen, so dass die ergriffenen Manahmen und bedeutsame Vernderungen bei den Wachstumsbedingungen, die eine Verlngerung der Fristen rechtfertigen knnten, zusammen beurteilt wrden. Dieselben Grnde sprechen fr eine Verlngerung der Frist von einem Monat, binnen deren der Rat entscheiden kann, von Artikel 104 Absatz 8 zu Artikel 104 Absatz 9 EG-Vertrag berzugehen, auf zwei Monate und der Frist von zwei Monaten in Artikel 104 Absatz 9 EG-Vertrag auf vier Monate. 6.3.6 Erstfrist fr die Korrektur des bermigen Defizits

Der Rat ist der Auffassung, dass die Frist fr die Korrektur eines bermigen Defizits in der Regel ein Jahr nach dessen Feststellung betragen und die Korrektur somit im zweiten Jahre nach dessen Auftreten erfolgen sollte. Der Rat ist sich allerdings darber einig, dass die bei der Festlegung der ursprnglichen Frist fr die Korrektur eines bermigen Defizits zu bercksichtigenden Elemente besser przisiert werden und insbesondere eine Gesamtbeurteilung aller in dem Bericht nach Artikel 104 Absatz 2 EG-Vertrag erwhnten Faktoren beinhalten sollten.

117

Reformprozess Als Orientierungsgre gilt, dass Lnder mit einem bermigen Defizit jhrliche finanzpolitische Anstrengungen in Hhe von mindestens 0,5 % des

konjunkturbereinigten BIP unternehmen mssen. Die Erstfrist fr die Korrektur des bermigen Defizits sollte unter Bercksichtigung dieser finanzpolitischen Mindestanstrengung festgelegt werden. Drfte diese Anstrengung ausreichen, um das bermige Defizit im Jahr nach seiner Feststellung zu korrigieren, so braucht die ursprngliche Frist nicht nach Ablauf dieses Jahres zu enden. Der Rat stimmt jedoch darin berein, dass fr den Ablauf der ursprnglichen Frist fr die Korrektur eines bermigen Defizits ein Datum im Folgejahr, d.h. im zweiten Jahr nach seiner Feststellung und somit in der Regel im dritten Jahr nach seinem Auftreten festgelegt werden kann, wenn besondere Umstnde vorliegen. Bei der Entscheidung darber, ob dies der Fall ist, wird eine ausgewogene Gesamtbewertung der im Bericht gem Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag genannten Faktoren in Rechnung gestellt.

6.4 Beurteilung dieser Reform hinsichtlich der Kritik und der Reformvorschlge aus wirtschaftstheoretischer Sicht
Die EU-Kommission, der ECOFIN-Rat, und die Mitgliedslnder der

Whrungsunion haben sich im Mrz 2005 mit dieser Reform des Stabilitts- und Wachstumspakts auf einen Minimalkompromiss eingelassen. Dieser Kompromiss zeigt interessante Lsungsanstze fr einige der vorhandenen Probleme, aber lsst gleichzeitig fundamentale Kritikpunkte auen vor. So wird bereits im ersten Abschnitt des Reformpapiers klargestellt, dass nach wie vor an den fiskalischen Referenzwerten von 3 % des BIP fr das Defizit und 60 % des BIP fr den Schuldenstand festgehalten wird.187 Dass gerade diese Referenzwerte, bzw. die Art und Weise wie sie vor mehr als 10 Jahren ausgewhlt wurden, eines der Hauptprobleme des SWP darstellen, wurde nicht bercksichtigt.

187

Vgl. ECOFIN-Rat (2005): Verbesserung der Umsetzung des Stabilitts- und Wachstumspakts, Bericht Nr. 7423 UEM 97 ECOFIN 104

118

Reformprozess Die Vernderungen am SWP knnen daher immer nur unter der Restriktion der Mngel, die diese Referenzwerte aufweisen, beurteilt werden. Auch wurde eine mgliche Reform des Abstimmungsmodus, um einen hnlichen Super-Gau vorzubeugen wie ihn die EU im Zusammenhang mit den

Defizitverfahren gegen Deutschland und Frankreich erlebte, die bis zum obersten europischen Gerichtshof gingen, gar nicht erst angedacht. Die Kommission und der ECOFIN-Rat whlten mit ihrem Reformprozess sicher den einfacheren und schnelleren Weg. Einleitend verpflichten sich die EU-Kommission, der ECOFIN-Rat und die Mitgliedstaaten der Whrungsunion im Zuge dieser Reform dazu, dass die Empfehlungen des Rates immer eingehalten werden mssen, dass das Initiativrecht der Kommission unumstritten ist und dass Kommission und Rat verantwortungsvoll mit ihrem Ermessensspielraum umgehen werden. Zwar sind die Kommission, der Rat und die Mitgliedstaaten bereits durch den EG-Vertrag und diverse Verordnungen zu all diesen Dingen verpflichtet gewesen, doch hat man es fr notwendig erachtet die Beteiligten noch einmal darauf einzuschwren. Ob das allerdings ausreichen wird, die Kommission davon abzuhalten, die Fristen zur Korrektur eines bermigen Defizits in unverantwortlicher Weise zu verlngern, wie es im Fall der Defizitverfahren gegen Deutschland, Frankreich und Italien passierte, ist wohl mehr als fraglich. Genauso ungewiss ist es, ob deswegen der ECOFIN-Rat nie mehr selbstverfasste Empfehlungen an

Mitgliedstaaten richten wird, ohne die Kommission zuvor zu konsultieren, wie er es in den Verfahren gegen Deutschland und Frankreich getan hat und ob die Mitgliedsstaaten allein durch ihre Neuverpflichtung den Empfehlungen von Kommission und Rat Folge zu leisten, dieses auch tatschlich endlich tun werden, anstatt es, wie so oft in den bisherigen Defizitverfahren, darauf ankommen zu lassen. Diese Voraussetzungen im Hinterkopf behaltend kann man dann die einzelnen Vernderungen am prventiven und korrektiven Arm des SWP analysieren. Die nderungen am prventiven Arm des SWP sind durchwegs positiv zu beurteilen. 119

Reformprozess Fortan werden Abweichungen vom mittelfristigen Ziel eines nahezu

ausgeglichenen oder einen berschuss aufweisenden Haushalts gestattet sein, abhngig von der Beurteilung der wirtschaftlichen Gesamtlage des Landes und dessen besonderen Gegebenheiten. Dies wird die Flexibilitt des Paktes erhhen. Die neue explizite Beurteilung des Anpassungspfades, wie und wann ein Land die gesetzten Haushaltsziele erreichen will, wird die Mglichkeiten fr eine prozyklische Fiskalpolitik weiter einschrnken und ist daher ebenso begrenswert. Die Einfhrung des strukturellen Defizits als Hilfsparameter zur Beurteilung der Haushaltslage eines Landes erfolgte bereits in einer kleinen Reform des SWP im Jahr 2002 und wurde nun besttigt. Ein vollstndiger Umstieg auf diese Art der Defizitberechnung ist auf Grund der damit verbundenen Unsicherheiten in der Berechnungsmethode nach wie vor kein Thema und sollte langsam aus dem Kritikkatalog der Wirtschaftstheorie gestrichen werden. Die vorgenommenen Vernderungen am korrektiven Arm des Stabilitts- und Wachstumspakts knnen nicht eindeutig als rein positiver Natur beurteilt werden. So ist die neue Definition einer ausnahmsweisen und vorbergehenden berschreitung des Defizitreferenzwerts so flexibel gestaltet worden, dass die Kommission nun de facto das Vorhandensein eines bermigen Defizits immer derart erklren kann, und dementsprechend kein Verfahren einleiten muss. Bei der neuen, wesentlich prziseren und ausfhrlicheren Definition der sonstigen einschlgigen Faktoren, mit denen ein bermiges Defizit erklrt werden kann ohne ein Verfahren auszulsen, handelt es sich um die Einfhrung so genannter Goldener Regeln, einem Reformvorschlag aus wirtschaftstheoretischer Sicht. Einerseits ist diese direkte und gnzliche Umsetzung von der Wirtschaftstheorie in die Praxis sehr lobenswert. Andererseits konnte dem grten Nachteil der Goldenen Regeln nmlich, dass sie auch berstrapaziert werden knnen, auch nicht abgeholfen werden. Daher fllt negativ auf, dass man aus der Liste der Investitionen, die einem Defizit zum Abzug gebracht werden knnen, einige Zugestndnisse an die Mitglieder Deutschland und Frankreich herauslesen kann.

120

Reformprozess Positiv ist jedoch die strkere Fokussierung auf den impliziten Schuldenstand durch die explizite Bercksichtigung von Rentensystemen und deren Reformen. Gleiches gilt fr das generelle Wiederheranziehen des Schuldenstands in die laufende Beurteilung der Stabilittsprogramme. Auch eine Art der Verknpfung der beiden Referenzwerte fr den Schuldenstand und das Defizit wurde gefunden. Lnder mit hheren Schuldenquoten als der Referenzwert sind verpflichtet strker zu konsolidieren als andere, wobei der Umkehrschluss fr Lnder mit niedrigeren Schuldenquoten nicht gilt. Ebenfalls in die Kategorie der positiv zu beurteilenden Reformen fllt die Verlngerung der Fristen im Verfahren wegen eines bermigen Defizits. Alle diese Reformen hat man direkt aus der

wirtschaftstheoretischen Kritik bernommen. Aber die fundamentalen Reformen blieben aus. Die fehlende theoretische Fundierung der fiskalischen Grenzwerte wird nach wie vor Kritik am Stabilittsund Wachstumspakt auslsen. Insbesondere da die den Grenzwerten zu Grunde liegende Annahme, eines realen BIP-Wachstums von 5 % jhrlich, auf mittel- bis langfristige Sicht immer unrealistischer wird. Auch die Entpolitisierung des Abstimmungsmodus und die damit verbundene Wiederherstellung der

Glaubwrdigkeit der Verfahren im Stabilitts- und Wachstumspakt, die einen greren politischen Widerstand hervorgerufen htten, hat man vllig unterlassen. Die Machtverhltnisse im ECOFIN-Rat blieben unberhrt. Tabelle 4 fasst die Analyse der Umsetzung von Kritik und Reformvorschlgen aus wirtschaftstheoretischer Sicht in der Reform des Stabilitts- und Wachstumspakts vom Mrz 2005 noch einmal zusammen.

121

Reformprozess Tab. 4: Analyse der Umsetzung von Kritik und Reformanstzen in der Reform des SWP vom Mrz 2005
Wurde in der Reform Kritikpunkt Auswahl der Referenzwerte Pro-zyklische Fiskalpolitik Anreize zur Einhaltung der fiskalischen Grenzwerte Referenzzeitrume behandelt? nein Theoretische Wirkung auf den SWP? gro Lsungsart / Entspricht die Lsung den Reformvorschlgen? / Risikofaktor / Einschtzung der Auswirkung auf den SWP --

ja

gro

Anpassungspfad

teilweise

keiner

nein

gering

+/-

ja

mittel

Fristenverlngerung Bercksichtigung von Struktur-, Rentenreformen und Golden Regeln Beurteilung der unterschiedlichen Lndereigenschaften / Neuverpflichtung von ECFOFIN-Rat, Kommission und Mitgliedstaaten /

ja

zu groe Flexibilitt

Nachhaltigkeit

ja

gro

ja

zu viele Ausnahmen

++

Unterschiedliche Lndereigenschaften

ja

mittel

ja

zu viele Ausnahmen

Abstimmungsmodus

nein

gro

--

Glaubwrdigkeit

ja

gro

nein

fragwrdige Methode

Art der Sanktionen

nein

gering

+/-

Legende: ++ sehr positiv, + positiv, +/- ohne Auswirkung, - negativ, -- sehr negativ

Graphik: eigene Darstellung 122

Zusammenfassung und Fazit

7 Zusammenfassung und Fazit


Ziel der vorliegenden Arbeit war es, den Stabilitts- und Wachstumspakt hinsichtlich seiner konomischen Funktion zu analysieren und mgliche Schwachstellen aufzudecken. Es galt zu zeigen, ob der SWP in seiner jetzigen Form ein geeignetes Instrument zur Herstellung von fiskalischer Disziplin in der Wirtschafts- und Whrungsunion ist. Vor allem in Deutschland wurde Anfang der 1990er Jahre befrchtet, dass durch die Whrungsunion die fiskalische Disziplin in den anderen Teilnehmerlndern aufgeweicht werden knnte. Ohne Sanktionen monetrer Art knnte es bei bermigen Defiziten unter anderem zu negativen externen Effekten fr den gesamten Whrungsraum kommen. Im Vertrag ber die Grndung der Europischen Gemeinschaft wurde aus diesem Grund das Verbot einer Notenbankfinanzierung ffentlicher Defizite festgeschrieben (Artikel 101 EGVertrag). Weiters wurde in Artikel 103 EG-Vertrag vereinbart, dass die Gemeinschaft ebenso wenig wie die einzelnen Lnder fr die Schulden eines Mitgliedslandes aufkommen wrde (no-bail-out Klausel). Auerdem wurden im Artikel 104 des EG-Vertrags quantitative Obergrenzen fr die Defizite, nmlich 3 % des BIP, und fr den Schuldenstand, im Ausma einer Schuldenquote von 60 % des BIP, formuliert, um bermige Defizite zu verhindern. Darber hinaus sind nach Artikel 99 des EG-Vertrags die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, ihre Wirtschaftspolitik als Angelegenheit von gemeinsamem Interesse zu betrachten. Da diese im EG-Vertrag verankerten Regelungen, wiederum vor allem von Deutschland als nicht ausreichend angesehen wurden, wurde 1997 der Stabilittsund Wachstumspakt im Rahmen einer Ratsentschlieung und der beiden EG Verordnungen Nr. 1466/97 und Nr. 1467/97 in Amsterdam verabschiedet. Damit wurden die in Artikel 104 EG-Vertrag festgeschriebenen Prozeduren konkretisiert und ein zustzlicher Sanktionsmechanismus fr die Disziplinierung eines bermigen Defizits implementiert. Die berwachung und Durchsetzung des Stabilittspakts obliegt dem ECOFIN-Rat und der Europischen Kommission.

123

Zusammenfassung und Fazit Die Umsetzung und Anwendung des Stabilitts- und Wachstumspakts teilte die Eurozone in zwei Meinungsblcke, die sich anhand ihrer nationalen

Haushaltsinteressen identifizieren lassen: Zum einen die Paktbrecher / Groe Staaten / Asymmetrie-Forderer: Hier sind allen voran Deutschland und Frankreich, aber auch Italien zu nennen, die seit 2002 das Defizitkriterium anhaltend verletzen und seit dem nicht mehr in der Lage waren ihre Haushalte zu konsolidieren. Besonders Deutschland und Frankreich haben gegenber der Kommission und dem ECOFIN-Rat

politischen Druck ausgebt, damit der Stabilittspakt nicht buchstabengetreu zur Anwendung kommt. Ihr Auswegsszenario sieht eine vernderte

Handhabung des SWP vor. Zum anderen die Disziplinierten Einhalter / Kleine Staaten / SymmetrieBeharrer: Den Gegenpol zu den zuvor genannten stellen vornehmlich die wirtschaftlich und auch politisch kleineren Mitgliedstaaten der Whrungsunion dar. Ihnen ist es gelungen die Auflagen des SWP weitestgehend einzuhalten, daher wollen sie auch in Zukunft Haushaltskriterien beibehalten, die fr alle Mitgliedstaaten gleichermaen gelten. Eine individuellere und damit wesentlich flexiblere Handhabung des Stabilittspakts lehnen sie ab. Die EU-Kommission hat sich, ob politisch beeinflusst oder nicht, jedenfalls erwiesenermaen fr eine flexible Handhabung des Stabilittsund

Wachstumspakts entschieden und einer forcierten mittel- und langfristigen Konsolidierung Vorrang vor einer strengeren kurzfristigen Anwendung des Regelwerks eingerumt. Der ECOFIN-Rat ging in seiner Anwendung des Paktes noch wesentlich ber die Flexibilitt der Kommission hinaus. Bleibt es bei der der bisherigen Anwendung und Durchsetzung der Regeln des SWP, fehlt ihm auch weiterhin jegliche Glaubwrdigkeit. Das impliziert weiters, dass die Regeln auch zuknftig nicht ernst genommen und dementsprechend nicht eingehalten werden. Dies gilt schon fr die Eurozone und die EU-15 und wird noch mehr gelten fr eine erweiterte Union. Die Mglichkeiten von Nebenabsprachen und Tauschgeschften werden zunehmen und das

124

Zusammenfassung und Fazit Defizitverfahren wird zur reinen Politik verkommen. Das ist umso

bedauernswerter, als eine Begrenzung der Staatsverschuldung dringend geboten ist in den meisten EU-Lndern, insbesondere in Deutschland, Frankreich und Italien, den groen EU-Mitgliedstaaten. Deshalb sollte ber eine grndliche Revision des SWP nachgedacht werden. Es wre aber auch falsch hier von einem gnzlich wirkungslosen Stabilitts- und Wachstumspakt zu sprechen. Wenn in den 70er oder 80er Jahren staatliche Defizite die 3 % Grenze berstiegen, hat dies in den Medien und in der ffentlichkeit niemanden besonders interessiert. Erst durch den EG-Vertrag und den Stabilitts- und Wachstumspakt hat sich diese Grenze als eine Art rote Linie in das allgemeine Bewusstsein eingebrannt. Ein berschreiten wird in der ffentlichkeit als klare Wende zur unsoliden Finanzpolitik aufgefasst. Diese Sichtweise hat die nationale Budgetpolitik in Europa verndert, selbst wenn die vom Pakt angedrohten Sanktionen wenig Glaubwrdigkeit besitzen. Solch eine nachhaltige Vernderung in der ffentlichen Bewertung hoher Defizite wre wahrscheinlich durch komplexere Formeln nicht zu erreichen gewesen. In der Realitt der Medienwelt haben lediglich solche Formeln Chancen auf eine Beeinflussung der ffentlichen Meinung, die in eine berschrift passen. Das gilt fr die schlichten Maastrichtkriterien sicherlich, aber fr viele intelligentere Alternativen nicht. Nach der Konfliktsituation zwischen der Europischen Kommission und dem ECOFIN-Rat im November 2003 kam es als unmittelbare Reaktion zu einer Neubelebung des Reformprozesses des Paktes. Diese Reaktion das bestehende Regelwerk unmittelbar zu ndern, gab das falsche Signal, dass immer dann, wenn die vereinbarten Regeln erstmalig zu bindenden Restriktionen werden, eine nderung des Regelwerks wahrscheinlich wird. Genauso wie damals wird jede hektische Reform des Stabilittspakts fr jede neue Version des Pakts eine Glaubwrdigkeits-Hypothek. Jede neue und noch so intelligente Formel fr den erneuerten Stabilittspakt htte daher eine noch geringere Glaubwrdigkeit im Hinblick auf ihren dauerhaften verfassungsmigen

125

Zusammenfassung und Fazit Bestand als die gegenwrtige. In gewisser Weise gilt hier also, dass eine alte Regel, die ber Jahre beibehalten wird, immer noch besser ist als eine neue, die unmittelbar nach einer Krise des alten Paktes fixiert wurde. Langfristig gesehen muss der Stabilitts- und Wachstumspakt dennoch verndert werden um seine Konstruktionsfehler, insbesondere die mangelnde theoretische Fundierung und die politische Machtstruktur des Paktes, endlich zu korrigieren und glaubwrdige Mechanismen der Kontrolle der Staatsverschuldung zu schaffen. Zu den bisherigen Reformen ist zu sagen, dass es wenig zielfhrend ist, nur ein Problem des Stabilittspakts isoliert in Angriff zu nehmen. Bleibt es bei dem weiten politischen Beurteilungsspielraum und den Abstimmungsverhltnissen, dann sind komplexere Formeln im Pakt kontraproduktiv. Sie wrden den letzten Rest seiner Wirksamkeit beseitigen, der ber die ffentliche Signalwirkung der schlichten 3-%-Defizitgrenze hinausgeht. Jegliche tief greifende Reform muss daher damit einsetzen den politischen Beurteilungsspielraum einzuengen. Die Installation eines unabhngigen finanzpolitischen Komitees, wie ich es im Kapitel 5 ber die Kritik und Reformanstze beschrieben habe, scheint jedem konomen als eine gute Lsung dieser Problematik ein. Allerdings besteht bei derartigen institutionellen Vorschlgen das Umsetzungsproblem darin, dass hier Politiker sich zu Befrwortern von Reformen machen mssten, durch welche ihr eigener Handlungsspielraum beschrnkt wrde. Reformen wie jene vom Mrz 2005 hingegen, die nur auf flexiblere Formeln setzen, aber keine Entpolitisierung des Paktes betreiben, sollten unterbleiben. Insbesondere die Bercksichtigung von haushaltspolitischen Anstrengungen, die darauf abzielen Finanzbeitrge zugunsten der internationalen Solidaritt

aufzustocken oder auf einem hohen Niveau zu halten und um Ziele der europischen Politik zu verwirklichen, insbesondere den Prozess der Einigung Europas, falls er sich nachteilig auf Wachstum und Staatshaushalt in einem Mitgliedstaat auswirkt, wie es im Reformbericht des ECOFIN-Rates vom Mrz 126

Zusammenfassung und Fazit 2005 heit, kann nur als ein Zugestndnis gegenber Frankreich und Deutschland gewertet werden. ber den ersten Teil dieses Satzes wird sich vor allem Frankreich freuen knnen, da das Land frher nicht erreicht hatte, dass seine Ausgaben fr die Entwicklungshilfe und einige seiner Lage Militrausgaben bei

der Beurteilung seiner haushaltspolitischen

bercksichtigt werden.

Deutschland wird erfreut sein, dass es knftig wird versuchen knnen, seinen hohen Beitrag zum EU-Haushalt als Beitrag zur Verwirklichung der Ziele der europischen Politik geltend zu machen. Auerdem werden die Kosten der deutschen Wiedervereinigung voraussichtlich als Teil des Prozesses der Einigung Europas betrachtet werden knnen. Ich teile hier die Position der Europischen Zentralbank und auch der Deutschen Bundesbank und habe ernsthafte Bedenken bezglich dieser Reform des SWP.188 Ich bin der Ansicht, dass die neuen Regeln den Pakt entscheidend schwchen, da es aufgrund der zahlreichen Ausnahmen und Sonderregelungen weniger Anreize fr eine solide Haushaltspolitik gibt und die Bindungswirkung der

Regeln vermindert wird. Auerdem resultiere die Lnderdifferenzierung bei der Anwendung des Paktes in weniger Transparenz und mehr Komplexitt und der Pakt wird damit letztlich noch schwerer durchsetzbar. Im Vergleich zu einer solchen Lsung ist der Status quo des Stabilitts- und Wachstumspakts, so suboptimal er aus Sicht eines konomen oder

Finanzwissenschaftlers auch sein mag, vorzuziehen.

188

Vgl. Europische Zentralbank: Erklrung des EZB-Rats zum Bericht des ECOFIN-Rats ber eine verbesserte Umsetzung des Stabilitts- und Wachstumspakts vom 21. Mrz 2005 und Deutsche Bundesbank (Pressenotiz): Stabilitts- und Wachstumspakt entscheidend geschwcht vom 21. Mrz 2005

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Anhang

Statistischer Anhang
Anhang I: Defizitquoten/berschussquoten in den Eurolndern in % des BIP (Ein positives Vorzeichen bedeutet einen berschuss und ein negatives Vorzeichen ein Defizit)
1991 Eurozone sterreich Belgien Finnland Frankreich Deutschland Griechenland Irland Italien Luxemburg Niederlande Portugal Spanien Referenzwert
-4,7 -10,4 -7,4 -1 -2,5 -2,9 -11 -2,9 -11,7 0,9 -2,6 -7,3 -4,6 -3

1992
-4,8 -1,9 -8,1 -5,6 -4,2 -2,5 -12,2 -3 -10,7 -0,5 -4,1 -4,6 -3,7 -3

1993
-5,7 -4,2 -7,5 -7,3 -6 -3,1 -13,4 -2,7 -10,3 1,6 -2,8 -7,8 -6,9 -3

1994
-5 -4,9 -5,1 -5,8 -5,5 -2,3 -9,3 -2 -9,3 2,8 -3,4 -7,4 -6,5 -3

1995
-5 -5,7 -4,5 -3,9 -5,5 -3,3 -10,2 -2,1 -7,6 2,6 -4 -5,3 -6,6 -3

1996
-4,3 -3,9 -3,8 -2,9 -4,1 -3,4 -7,4 -0,1 -7,1 2,2 -1,8 -4,6 -4,9 -3

1997
-2,7 -1,7 -2,1 -1,3 -3 -2,7 -6,6 1,1 -2,7 3 -1,1 -3,4 -3,2 -3

1998
-2,2 -2,3 -0,8 1,6 -2,7 -2,2 -4,3 2,4 -2,8 3,3 -0,7 -3 -3 -3

1999
-1,3 -2,2 -0,5 2,2 -1,7 -1,5 -3,4 2,5 -1,7 3,5 0,6 -2,7 -1,2 -3

2000
0,1 -1,5 0,1 7,1 -1,4 1,3 -4,1 4,4 -0,8 6,1 2,1 -2,9 -0,9 -3

2001
-1,8 0,1 0,6 5,2 -1,5 -2,9 -6,1 0,8 -3,2 6,5 -0,2 -4,2 -0,5 -3

2002
-2,5 -0,4 0 4,3 -3,2 -3,8 -4,9 -0,4 -2,7 2,1 -2 -2,8 -0,3 -3

2003
-3 -1,2 0,1 2,5 -4,1 -4,1 -5,7 0,2 -3,2 0,2 -3,2 -2,9 0 -3

2004
-2,7 -1 0 2,1 -3,7 -3,7 -6,6 1,4 -3,2 -1,2 -2,1 -3 -0,1 -3

2005
-2,9 -1,9 0 1,9 -3,2 -3,9 -3,7 -0,4 -4,3 -2,3 -1,8 -6 0,2 -3

2006
-2,8 -1,8 -0,3 1,9 -3,5 -3,7 -3,8 -0,3 -4,2 -2 -1,9 -5 0,1 -3

Graphik: eigene Darstellung, Quelle: AMECO Database 138

Anhang Anhang II: Internationale Defizitquoten/berschussquoten in % des BIP (Ein positives Vorzeichen bedeutet einen berschuss und ein negatives Vorzeichen ein Defizit)
1991 Grobritannien Japan USA
-3,1 1,8 -5

1992
-6,5 0,8 -5,8

1993
-7,9 -2,4 -5

1994
-6,8 -3,8 -3,6

1995
-5,8 -4,7 -3,2

1996
-4,2 -5,1 -2,2

1997
-2,2 -3,8 -0,8

1998
0,1 -10,8 0,4

1999
1 -7,2 0,9

2000
3,8 -7,5 1,6

2001
0,7 -6,1 -0,4

2002
-1,7 -7,9 -3,8

2003
-3,3 -7,7 -5

2004
-3,2 -7 -4,7

2005
-3,4 -6,5 -3,9

2006
-3,3 -6,1 -4,7

Graphik: eigene Darstellung, Quelle: AMECO Database

139

Anhang Anhang III: Schuldenquoten in den Eurolndern in % des BIP


1991 Eurozone sterreich Belgien Finnland Frankreich Deutschland Griechenland Irland Italien Luxemburg Niederlande Portugal Spanien Referenzwert
58,61 56,84 130,68 22,81 36,78 40,35 82,19 95,49 100,81 4,64 74,83 58,58 44,34 60

1992
60,48 56,55 132,61 40,90 40,50 42,93 87,81 92,60 108,09 5,48 75,87 52,42 46,83 60

1993
66,32 61,28 137,06 56,38 46,42 46,83 110,02 94,99 118,69 6,85 77,22 56,96 58,40 60

1994
68,99 64,15 135,23 58,50 49,51 49,07 107,99 89,61 124,83 6,28 74,42 59,77 61,13 60

1995
73,55 68,78 133,40 57,03 55,66 56,62 108,76 82,02 124,26 6,67 75,22 61,98 63,89 60

1996
75,17 68,45 129,68 57,11 58,33 59,50 111,26 73,36 123,15 7,19 73,28 60,67 67,94 60

1997
74,66 64,61 124,50 54,07 59,20 60,59 114,09 64,55 120,53 6,79 68,10 56,82 66,27 60

1998
73,91 64,98 119,27 48,63 59,33 60,65 112,38 53,72 116,72 6,31 65,04 52,71 63,94 60

1999
72,66 67,34 114,81 47,03 58,59 61,16 112,33 48,65 115,60 5,95 61,46 52,09 62,21 60

2000
70,13 66,70 109,36 44,57 57,22 59,95 114,05 38,38 111,36 5,49 54,41 51,21 59,89 60

2001
69,29 67,04 108,22 43,63 56,76 59,57 114,34 35,86 110,91 6,66 51,51 53,60 56,30 60

2002
69,19 66,71 105,78 42,34 58,78 61,17 111,59 32,44 108,28 6,83 51,27 56,13 53,23 60

2003
70,40 65,08 100,41 45,16 63,23 64,78 108,75 31,47 106,79 6,71 52,55 57,66 49,44 60

2004
70,81 64,36 96,16 45,15 65,12 66,41 109,27 29,80 106,55 6,60 53,10 59,39 46,95 60

2005
71,68 64,29 94,89 42,82 66,51 68,56 107,86 28,99 108,60 6,76 53,98 65,95 44,20 60

2006
71,69 64,25 91,12 41,53 67,13 70,02 106,74 28,71 108,26 7,01 54,18 69,78 41,92 60

Graphik: eigene Darstellung, Quelle: AMECO Database

140

Anhang Anhang IV: Internationale Schuldenquoten in % des BIP


1991 Grobritannien Japan USA
58,61 130,68 56,84

1992
60,48 132,61 56,55

1993
66,32 137,06 61,28

1994
68,99 135,23 64,15

1995
73,55 133,40 68,78

1996
75,17 129,68 68,45

1997
74,66 124,50 64,61

1998
73,91 119,27 64,98

1999
72,66 114,81 67,34

2000
70,13 109,36 66,70

2001
69,29 108,22 67,04

2002
69,19 105,78 66,71

2003
70,40 100,41 65,08

2004
70,81 96,16 64,36

2005
71,68 94,89 64,29

2006
71,69 91,12 64,25

Graphik: eigene Darstellung, Quelle: AMECO Database

141