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Manual de Planificacin y Presupuesto

Captulo

El Ciclo del Presupuesto Municipal por Programas


El Presupuesto Municipal por Programas cubre, de forma cclica, todos los aspectos de administracin propios de un sistema eficiente de control de los recursos pblicos: formulacin, ejecucin, seguimiento, control y evaluacin. La formulacin contempla las etapas que van desde el retomar los compromisos, metas y objetivos definidos por el Concejo Municipal en la Planificacin Estratgica hasta la presentacin del anteproyecto de presupuesto a la poblacin y posterior aprobacin por el gobierno local. La etapa de Ejecucin define las normas, procedimientos e instrumentos necesarios para garantizar la transparente administracin de los recursos pblicos. En la etapa de Seguimiento, Control y Evaluacin se definen las formas de registro y control de cada uno de los actos financieros de la municipalidad de forma tal que a lo largo de la ejecucin se mantenga estricto apego a las metas y objetivos definidos por el Concejo Municipal.

4.1 La Formulacin
l proceso de formulacin del Presupuesto Municipal por Programa es fundamental para que este instrumento cumpla su funcin de planificacin y control y que permita medir objetivamente el nivel de eficacia en el cumplimiento de objetivos y metas y de eficiencia en la utilizacin de los recursos. Para ellos se requiere que la informacin sea lo ms exacta y completa posible y que el proceso de formulacin siga los pasos establecidos, los que a continuacin se abordan.

4.1.1

Definicin de Metas de Desarrollo Anual partiendo del "Memorandum de Planificacin Estratgica"


Con base al Memorandum de Planificacin Estratgica producto del proceso de planificacin estratgica y oficializado por el Concejo Municipal, ste deber discutir y aprobar las " Metas de Desarrollo Anual". El Concejo Municipal emitir una ordenanza con las Metas de Desarrollo, las cuales debern guiar al Alcalde y a su equipo en el proceso de formulacin del plan operativo anual y del presupuesto 1.

4.1.2

Organizacin para la elaboracin del Presupuesto por Programa


El aspecto tcnico del proceso de formulacin Plan Operativo Anual y del Proyecto de Presupuesto recae fundamentalmente en el Comit Tcnico como instancia de coordinacin y asesora para respaldar la gestin de las autoridades municipales. Para asistir al Comit Tcnico se sugiere el nombramiento de una Comisin de Apoyo para la Elaboracin del Proyecto del Presupuesto, integrada por: ?? ?? ?? ?? ?? El Director de Finanzas, quien la presidir El Encargado de Presupuesto Encargado de Administracin Tributaria Encargado de Personal Operador Informtico

En el caso de municipalidades pequeas que no tienen dividido el trabajo a ese nivel, esta funcin recaera en el Director de Finanzas.
1

Ver Anexo No.1 Modelo de Resolucin de Metas de Desarrollo Anual el que debe ser acorde con la situacin especfica municipal y planes futuros

4.1.3

Recopilacin y Anlisis de la informacin


El Comit Tcnico recopila la informacin necesaria para la elaboracin del plan operativo anual y el proyecto de presupuesto. Se sugiere recopilar la siguiente informacin por cada uno de los Programas: Informacin Utilizacin
? ?Servir de base para que el Concejo Municipal defina las Metas de Desarrollo Anual. ? ?Para definir cada uno de los objetivos de cada uno de los programas. ? ?Definir las obras que se ejecutarn en la municipalidad. ? ?Establecer cuales son los proyectos que tienen asegurados los fondos necesarios. ? ?Apoyar en la definicin de la Normativa Presupuestaria que regir durante todo el proceso de formulacin. ? ?Formular correctamente los egresos de personal.

Programas Programa de la ? ?Misin y Visin de la municipalidad, Lineamientos Estratgicos producto del Direccin proceso de planificacin estratgica. Superior

? ?Plan de inversin municipal (PIM), ? ?Acuerdos del Concejo Municipal y de los Cabildos, ? ?Actas del Comit de Desarrollo Municipal y de la COPLAN, ? ?Planes Operativos del ao anterior, diagnsticos, informes y evaluaciones. ? ?Proyectos con financiamiento externo contratado ? ?Transferencias y Donaciones ya contratadas para el ao prximo

Programa de la ? ?Detalle de cargos y gastos salariales del personal permanentes en el ao en curso y Direccin de el Organigrama actual. Administracin
? ?Comportamiento de la utilizacin de personal transitorio. ? ?Comportamiento del pago por horas extras y gastos sociales Programa de la ? ?Cuentas por cobrar a contribuyentes. ? ?Detalle de obligaciones financieras a corto y Direccin mediano plazo. Finanzas ? ?Detalle de cuentas por pagar a proveedores y contratistas que se estima no poder pagarse antes del 31 de diciembre del ao en curso. ? ?Informe de la Ejecucin Presupuestaria de dos aos anteriores, y el Informe de la Ejecucin Presupuestaria al mes de agosto del ao en curso (preferible utilizar las ltimas cifras de ejecucin para las estimaciones). ? ?Proyectos que estn en ejecucin y que se Direccin Obras prev sern terminados en el ao que se est Pblicas y presupuestando.

?? Definir correctamente los ingresos estimados del ao. ?? Garantizar que en el presupuesto que se elabora, se contemplen las obligaciones de corto plazo que deben honrarse durante la ejecucin. ?? Establecer los techos presupuestarios para cada programa.

Desarrollo Local Direccin de Servicios Municipales Direccin de Relaciones con la Comunidad

?? Presupuestar los recursos financieros necesarios para terminar los proyectos. ?? Asignar correctamente los recursos necesarios para el cumplimiento de cada servicio municipal. ?? Presupuestar adecuadamente los recursos que se requieren para realizar los Cabildos, Asambleas y reuniones con la comunidad.

? ?Cobertura de los servicios municipales prestados actualmente, principales problemas y planes de mejoramiento. ? ?Nmero de Reuniones: Cabildos, Asambleas etc. que fueron realizadas en el ao en curso. ? ?Nmero de Capacitaciones dirigido a diferentes sectores que fueron realizadas en el ao en curso. ? ?Materiales y servicios que han requerido

El Comit Tcnico analiza la informacin recopilada, identifica y prioriza las necesidades, evala la situacin actual de la municipalidad, las oportunidades y amenazas que pueden incidir en el Plan y en el Presupuesto.

4.1.4

Cmo se debe planificar


El Alcalde recibe del Concejo Municipal las Metas de Desarrollo Anual aprobadas y las entrega al Comit Tcnico. El Comit Tcnico, analiza las Metas de Desarrollo Anual aprobadas por el Concejo Municipal y el resto de informacin sugerida antes para elaborar una propuesta de objetivos y metas operativos a cumplir en ese ao por la municipalidad y por cada una de las direcciones, as como una propuesta de "Normativa Presupuestaria" orientada a mejorar los niveles de eficiencia de la gestin municipal; esta normativa debe contener las polticas, normas y responsabilidades del proceso de formulacin. 2 El Alcalde una vez que revisa las propuestas y aprueba las entrega a cada Director para que sirvan junto con la Normativa Presupuestaria para elaborar su Plan Operativo por Programa. Es importante crear comisiones de trabajo de acuerdo a la estructura de cada municipio ya sea en cada seccin o departamento, las cuales deben generar las primeros propuestas de planes utilizando el formato Plan Operativo Anual" el cual se adjunta en anexo. Una vez elaborada las propuestas por seccin o departamento se debe formar un equipo por Direccin que revise y coordine la propuesta de plan operativo anual por Direccin. Con las propuestas de Planes Operativos por Direccin, el Comit Tcnico con una visin multidisciplinaria deber integrar el Plan Operativo Anual de la Municipalidad asegurndose que se oriente al cumplimiento de las metas anuales de desarrollo definidas por las autoridades municipales. Una vez obtenido el Plan Operativo Anual, se procede a formular el Presupuesto Municipal por Programas partiendo de la estimacin de los ingresos.

Se anexa Modelo de "Normativa del Presupuesto "

4.1.5

La estimacin de los Ingresos Totales


Los Ingresos totales se obtiene de la suma de los Ingresos Corrientes y los Ingresos de Capital.
ESTIMACIN DE LOS INGRESOS CORRIENTES

Los Ingresos Corrientes son aquellos que provienen de los impuestos, tasas y contribuciones especiales que recauda la municipalidad originados en los derechos de la Municipalidad y cancelados en el ao en que se ejecuta el presupuesto. El clculo de los mismos inicia con los datos de las cuentas por cobrar a contribuyentes. La existencia de un Registro de Contribuyentes actualizado en la Municipalidad se constituye en un elemento indispensable para la proyeccin realista de los Ingresos Municipales. El Registro de Contribuyentes, ya sea manual o automatizado debe contener toda la informacin sobre cada uno de los tipos de impuestos, tasas y contribuciones, as como de cada una de las personas naturales o jurdicas que contribuyen o son potenciales contribuyentes de la municipalidad. Para fines de la estimacin de Ingresos para el ao que se presupuesta, el Registro de Contribuyentes brinda la informacin al nivel de detalle para efectuar el anlisis de las tendencias recaudatorias de cada uno de los tipos de impuestos, su estacionalidad, los niveles de mora y las fuentes potenciales de ampliacin o incorporacin de ingresos municipales. Cada uno de los ingresos estimados para el ao que se est presupuestando deber ser calculado de forma realista tomando en cuenta las especificidades de la recaudacin de cada uno de ellos. La tcnica del Presupuesto Municipal por Programa sugiere en primera instancia el mtodo de estimacin directa con el objetivo de que las estimaciones sean lo ms cercano a la realidad, aunque se puede utilizar tambin el mtodo de ingresos mensuales promedio; a continuacin se detallan ambos mtodos:
M TODO DE ESTIMACIN DIRECTA

Este mtodo que es uno de los mas usados en la actualidad, consiste en efectuar las proyecciones sobre la base de la informacin contenida en el registro de contribuyentes existentes en la municipalidad. Se toma en cuenta a las entidades generadoras de los recursos financieros, para establecer cuantos se encuentran sujetos al pago y cuanto deben de pagar en cada periodo.

Por ejemplo, de acuerdo a la informacin contenida en el Registro de Contribuyentes y las tarifas aprobadas por el servicio de recoleccin de basura, la municipalidad tiene 500 contribuyentes que pagan una tasa de C$10.00 mensuales. Se procede a realizar la operacin matemtica correspondiente, obteniendo el siguiente resultado:
proyeccin mensual: 500 Contribuyentes x C$10.00 = C$5,000.00 proyeccin anual: C$5,000.00 X 12 meses = C$60,000.00

Es necesario tener en cuenta en la estimacin de ingresos en el rea de servicios el hecho de que se debe contemplar un margen de contribuyentes que no pagan por diversas razones, ya sea porque no reciben un buen servicio o porque no se les cobre, por lo que, en ningn caso estimar la recaudacin del 100% de los contribuyentes potenciales, pues esto podra llevar a sobrestimar los ingresos. Al monto de la proyeccin basada en registros se debe agregar un porcentaje razonable de nuevos contribuyentes que se espere obtener en el ao que se presupuesta. En el caso de los impuestos especficos se debe tomar en cuenta en la proyeccin no solo los plazos que manda la ley especfica para su cobro, sino tambin, la estacionalidad en la recaudacin para lo cual se debe analizar el comportamiento de aos anteriores. Se sugiere el uso del formato especfico para poder estimar el flujo de ingresos mensual por tipo de impuesto. Se debe ratificar que la aplicacin eficiente de este mtodo requiere un registro de control de contribuyentes actualizado y que funcione adecuadamente.
M TODO DE INGRESOS M ENSUALES P ROMEDIOS

Otro mtodo que puede ser usado para estimar los Ingresos es el de los Ingresos Mensuales Promedios, consiste en sumar el total del ingreso recaudado en un mes especfico en los ltimos tres a cinco aos y dividir el resultado entre el nmero de aos en que se produjeron dichos ingresos. Una desventaja considerable de este mtodo es que no toma en cuenta el resultado de las tendencias econmicas.

Un ejemplo de proyeccin con este mtodo seria el siguiente:


Concepto Impuesto sobre Ventas Aos 1998 1999 2000 Ingresos Mes de enero 50,000 40,000 45,000 135,000 45,000 Ingresos Mes de Febrero 27,000 45,000 30,000 102,000 34,000

Total Promedio

Segn este ejemplo, para el Impuesto sobre Ventas, el mes de enero del ao que se presupuesta ser C$45,000 y en febrero se estima segn el comportamiento de aos anteriores C$34,000. Independientemente del mtodo especfico que se seleccione para proyectar los ingresos, es necesario tener presente la necesidad de efectuar un anlisis a nivel de detalle de cada una de las fuentes de ingreso previstas y los cambios en ellas que pueden afectar la estimacin. Estos factores pueden ser: ? ? Ampliacin del alcance del impuesto o tarifa haciendo que ms personas o actividades se sujeten al pago. Ejemplo: incorporando a los usuarios de los servicios que en la actualidad no pagan por el mismo, o ampliando el universo de contribuyentes al incorporar personas o actividades sujetas de pago, que no estaban en el registro. ? ? Cambios o ajustes efectuados en los mtodos de recaudacin para que la mayor parte de los contribuyentes sujetos al pago de impuestos, tasas y contribuciones, paguen sus tributos correspondientes y en las fechas establecidas. ? ? Puesta en prctica de una poltica de cobro por la prestacin de servicios en funcin del volumen de los mismos, o sea que el que demanda mayor servicio debe pagar ms que el que demanda un menor servicio. Ejemplo: no deberan pagar la misma tasa un restaurante (que genera mayor volumen de basura), que una vivienda, ya que el servicio brindado al restaurante es mayor que a la vivienda (en trminos de costos). ? ? Voluntad poltica de los Alcaldes y Concejos Municipales para poner en prctica los instrumentos recaudatorios, lo que puede incidir para incrementar o reducir la recaudacin.

Adems de los factores sealados antes es necesario tomar en cuenta una serie de factores exgenos a la administracin tributaria municipal y que no estn directamente relacionados con la eficiencia recaudatoria, tales como :

? ? El nivel de inflacin que afect a la economa en el ao precedente y la proyeccin del nivel de inflacin para el perodo presupuestado, la cual obviamente afectar los ingresos municipales; ? ? Los cambios introducidos al nivel de la poltica macroeconmica y su impacto directo o indirecto en las finanzas municipales; ? ? Los cambios introducidos en la legislacin fiscal nacional y municipal y su efecto sobre los ingresos municipales.
ESTIMACIN DE LOS INGRESOS DE C APITAL

Como se defini en el captulo anterior los Ingresos de Capital representan un conjunto de ingresos no recurrentes que la municipalidad recibe de fuentes tales como Transferencias, Donaciones, Prstamos, Ingresos Financieros, Venta y Alquiler de activos y Recuperaciones de aos anteriores. Resulta importante considerar el ingreso de aquellos fondos que estn claramente comprometidos a travs de convenios o hermanamientos los que con certeza se sabe que llegarn a la municipalidad. En lo relativo a recuperaciones de aos anteriores (mora), se debe tener en cuenta tanto la base de informacin del Registro de Contribuyentes como el comportamiento histrico de este rubro. Una vez determinados los Ingresos Totales se procede a definir los lmites o techos presupuestarios de cada uno de los programas de la municipalidad.

4.1.6

Definicin de Lmites de Egresos entre Programas:


Esta actividad consiste en la asignacin de recursos financieros para el cumplimiento de los objetivos y metas definidos para el Plan Operativo Anual teniendo en cuenta el estimado de los Ingresos Totales. Deber hacerse una asignacin tal de recursos disponibles, que permita la optimizacin de su utilizacin, considerando las limitantes de disponibilidad de recursos humanos, materiales y financieros. En la asignacin de recursos o fijacin de techos presupuestarios, se deber tener en cuenta la necesidad de que la municipalidad revierta a la poblacin, en servicios y bienes de capital producidos, los recursos aportados por los contribuyentes. Para establecer los techos presupuestarios para cada programa se deben considerar tres grandes fuentes de informacin para la toma de

decisiones: Primero, se deber contar con la Proyeccin de Ingresos Totales para el ao que se presupuesta; Segundo, haber elaborado concienzudamente el proceso de Planificacin Operativa Anual por cada programa hasta la definicin de costos para las principales actividades o proyectos; Finalmente, conocer realmente cual fue la participacin de los gastos corrientes de cada programa con relacin a los gastos totales de los ltimos dos aos. a. Del total de los Ingresos Corrientes se aplicar un porcentaje para el Plan de Inversin Municipal. Este porcentaje deber ser adecuado a las caractersticas de cada municipio, a las metas propuestas y a lo contemplado en la Ley de Rgimen Presupuestario. El monto restante de este clculo (Ingresos Corrientes menos Monto a destinar a las Inversiones) deber cubrir los Egresos Corrientes conforme los planes operativos anuales que cada una de las Direcciones haya elaborado. Para ello, el Comit Tcnico deber fijar un primer lmite para cada Programa, el cual deber adecuarse conforme se realicen clculos numricos en el siguiente paso que es la estimacin de los Programas de Egresos Corrientes.

b.

Resulta vital para la correcta formulacin del presupuesto seguir el proceso arriba descrito y en estricto orden. Resumiendo: 1. 2. 3. 4. Planificacin Operativa Anual Determinacin de Ingresos Asignacin de fondos a Proyectos de Inversin Asignacin de fondos a Gastos de Funcionamiento con base en Planes y comportamiento histrico. (a cada programa)

4.1.7

La Programacin de los Egresos


Calculados los Ingresos Totales se procede a calcular los Egresos procediendo primero con las Inversiones y posteriormente con los Gastos de Funcionamiento o Egresos Corrientes.
PROGRAMA DE INVERSIONES

Una vez definido el Plan de Inversin Municipal, se derivarn de l, los proyectos de inversin que ser ejecutado por la municipalidad en el ao que se presupuesta los que en conjunto conforman el Programa de Inversiones. El Plan de Inversin Municipal contribuye a orientar el uso racional de los pocos recursos con que cuenta el Municipio, hacia la solucin de los problemas priorizados de la poblacin. El Programa de Inversiones refleja la capacidad inversionista de la municipalidad en un perodo determinado, as como los principales logros y metas que la municipalidad pretende cumplir desde el punto de vista de Inversin Municipal.

La parte del PIM incorporada en el presupuesto anual debe de contener todos los proyectos e inversiones a ejecutarse durante el perodo presupuestario y para los cuales se cuenta efectivamente con fuentes de financiamiento debidamente aseguradas, ya sea con recursos de la municipalidad u otras fuentes de financiamiento nacionales o internacionales. Se recomienda que no deben formar parte del Programa de Inversiones aquellos proyectos o inversiones cuyo financiamiento se encuentra en gestin o negociacin, o que a la fecha de elaboracin del presupuesto no ha sido debidamente asegurado. Tampoco aquellos que sern ejecutados por otros organismos y no por la municipalidad. Para cada Proyecto se debe llenar una Ficha de Proyecto la cual contiene las fuentes de financiamiento y la programacin de los egresos de forma mensual. En el caso de las inversiones en maquinaria, equipo, edificaciones etc, que no forman parte de un proyecto debern consignarse en el formato especfico.
ESTIMACIN DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS CORRIENTES

Contiene los egresos que se utilizan para el funcionamiento diario de la municipalidad, es decir por el total de egresos necesarios para que esta realice sus operaciones corrientes como por ejemplo: salarios del personal, servicios, materiales y productos, entre otros. Estos egresos se ejecutan en las direcciones, departamentos o secciones que realizan las funciones administrativas, de direccin y control. El Presupuesto de Egresos Corrientes debe contener la totalidad de gastos previstos mensualmente por los diferentes Programas y Subprogramas para el desarrollo de sus planes de trabajo orientados al cumplimiento de las metas y objetivos determinados para el ejercicio presupuestario. Para calcular los egresos corrientes, el Director del Programa al recibir el lmite de su presupuesto de egresos corrientes debe estimar el costo de las actividades planeadas y contenidas en el POA.
M ETODOLOGA PARA EL CLCULO DE LOS EGRESOS CORRIENTES

Al igual cmo se procede con el clculo de los ingresos, se establecen dos mtodos para el clculo de los egresos: el primero de forma directa y el segundo con base en los egresos histricos de cada programa. Se debe mencionar que estas formas de clculo no son mutuamente excluyentes, es decir, ambas formas pueden (y deben) utilizarse

simultneamente en la formulacin del Presupuesto de cualquier ao dado. La asignacin del gasto se har sobre la base de criterios de austeridad, eliminando el gasto no esencial.
FORMA D IRECTA

Esta forma, que es la continuacin lgica del proceso de Planificacin Operativa Anual, supone que deben conocerse los montos de dinero necesarios para la realizacin de una actividad o un conjunto de ellas para la consecucin de las metas y objetivos establecidos. El clculo inicia con la clara definicin de las actividades y proyectos a los que se les puede identificar costos de servicios de personal y materiales para cada una de sus etapas. Conociendo estas actividades se calculan la cantidad de das / hombre necesarios para su ejecucin a nivel de detalle. Ejemplo: Para el mantenimiento de un kilmetro de camino vecinal se requiere: 5 das de supervisin del Jefe de Proyecto, 10 das hombre del Supervisor de Obras, 10 das del operador de camin, 10 das del ayudante de camin. A cada uno de los puestos involucrados se les calcula adems de sus respectivos salarios, los costos adicionales asociados como son vacaciones, treceavo mes, INSS, horas extras necesarias, gastos sociales, etc.

Para determinar el valor de los Servicios Personales de la actividad se calcula el valor diario del salario de cada puesto, luego se le agregan los costos adicionales lo que da una sumatoria de precio diario. Esa sumatoria de cada puesto se multiplica por la cantidad de das necesarios para la realizacin de la actividad, y a su vez, la suma de todos los puestos dar el total de los Servicios Personal. Posteriormente se calculan la cantidad de materiales, sus costos unitarios y totales para la realizacin de la actividad. Ello supone conocer con mucha precisin las calidades y cantidades de cada uno de ellos. Continuando con el ejemplo de la rehabilitacin del kilmetro de camino debe conocerse la cantidad de material selecto, horas de camin necesarias, ciclo de transporte, combustible y lubricantes, agua, cemento, arena y otros. A cada uno de los elementos necesarios se les asignan los precios de compra y se calcula el costo total de materiales.

Al final la sumatoria de los Servicios Personales mas los Materiales mas un porcentaje de imprevistos, dar el monto de dinero necesario para la ejecucin de esta actividad. Para este ejemplo la suma de Servicios de personal mas Servicios, materiales y productos es de C$ 81,370.00 a lo que se le agrega (solo como ejemplo) un 10% para administracin e imprevistos, C$ 8,137.00, da un total de C$ 89,507.00 como recursos totales necesarios para la realizacin de esa obra. Estos recursos necesarios se anotarn en el formato de Planes Operativos Anuales en la columna destinada a Recursos, que ser necesario para la formulacin del presupuesto.

EGRESOS M ENSUALES PROMEDIOS

Muchas funciones que se realizan en la municipalidad, son de direccin, de apoyo, logstico, de coordinacin y control. Por ello, la identificacin de algunos gastos especficos para actividades especficas carecen de sentido prctico y a veces hasta econmico. Incluso, es conocido que muchos de esos gastos son relativamente constantes o fijos. Ejemplo de ello los constituyen los salarios del personal de contabilidad, administracin y personal de oficina de otras reas. Tambin son ejemplo de ello, los gastos en materiales, suministros, papelera y otros que se consumen en todas las oficinas. Por ello, el clculo de los egresos con base en los consumos promedios mensuales adquiere importancia dado que facilita, para asuntos prcticos, el clculo de los egresos corrientes del Presupuesto por Programas. El mtodo, similar que el de los Ingresos, consiste en sumar el total de los egresos ejecutados en un mes especfico en los ltimos tres a cinco aos y dividir el resultado entre el nmero de aos en que se produjeron dichos egresos. Una desventaja considerable de este mtodo es que no toma en cuenta el resultado de las tendencias econmicas. Un ejemplo de proyeccin con este mtodo seria el siguiente: Concepto Artculos de Limpieza Aos 1998 1999 2000 Ingresos Mes de enero 5,000 4,000 4,500 13,500 4,500 Ingresos Mes de Febrero 5,500 4,500 3,000 13,000 4,333

Total Promedio

Es importante realizar la estimacin de forma mensual de cada uno de los egresos corrientes para poder contar con una programacin de egresos en el tiempo, este detalle posibilita el uso de instrumentos de administracin financiera como el flujo de ingresos y de egresos.

Las previsiones de cantidades y precios unitarios utilizados como base para la proyeccin del gasto deben reflejarse por separado a fin de facilitar el anlisis de los resultados obtenidos, para tal fin se contara con el juego de formatos diseados con esta finalidad. Una debilidad que presenta el aceptar el nivel actual de gastos como punto de partida es que generalmente se aceptan los costos de un servicio, tal a como se presentan, por ello es importante examinar si cada uno de los servicios que se pretende brindar en el ao que se presupuesta han sido producidos al menor costo.

4.1.7

Presentacin del Proyecto de Presupuesto ante el Concejo Municipal y el Proceso de Consulta a la Poblacin
El presupuesto formulado por el Comit Tcnico es revisado por el Alcalde y ajustado de acuerdo con sus orientaciones. Este proyecto de presupuesto luego es presentado por el Alcalde al Concejo Municipal "a mas tardar el 15 de octubre del ao inmediato anterior al de la ejecucin presupuestaria " . 3 El Alcalde se puede apoyar en el Comit Tcnico para presentar el Proyecto de Presupuesto ante el Concejo Municipal. Dicha presentacin debe contener un resumen que facilite la formacin de un juicio global del mismo, as como los anexos que describen cada Programa y hacen posible la comprobacin de cifras, datos y clculos 4:
Al presentar el Proyecto de Ordenanza Presupuesto Municipal Anual, el Alcalde deber exponer ante el Concejo Municipal, entre otros aspectos, el contenido del mismo, las metas propuestas y el Programa de Inversiones, el cual debe derivarse del Plan de Desarrollo Municipal. El Proyecto de Ordenanza deber contener al menos: 1) 2) 3) 4) 5) Su objeto; La disposicin aprobatoria del Presupuesto Municipal de Ingresos; La disposicin aprobatoria del Presupuesto Municipal de Egresos; Vigencia y publicacin. El Presupuesto Municipal propiamente dicho, como anexo.

A mas tardar el 16 de octubre de cada ao el Concejo Municipal mediante resolucin hacer pblico el proceso de consulta a la poblacin sobre el Proyecto de Ordenanza "Presupuesto Municipal Anual", convocando a que participen, tal como lo seala La Ley de Rgimen Presupuestario" en su Arto 25:

3 4

Arto.23 de la Ley de Rgimen Presupuestario Municipal Arto.24 dem

Este proceso deber incluir como mnimo las siguientes actividades: 1) Perodo en que el Alcalde pondr a disposicin de la ciudadana, para consulta directa, el Proyecto de Presupuesto; Consultas por los Concejales, entre la poblacin; Mecanismo de solicitud de Audiencias de la Comisin Especial y perodo de realizacin de las mismas, como parte de su labor de dictamen. Fecha de realizacin del o los Cabildos; y Fecha de la Sesin del Concejo Municipal en la que se debatir y aprobar el Proyecto de Ordenanza.

2) 3)

4) 5)

El Concejo Municipal debe designar de entre sus miembros La Comisin Especial del Concejo Municipal que organizar y ejecutar las distintas modalidades de consulta a la poblacin contenidas en la resolucin; la comisin deber planificar el proceso de consulta 5definiendo:
1) La programacin de las actividades de consultas directas e indirectas con la poblacin, el lugar y forma de celebrarlas; y La cantidad de Cabildos a celebrarse, su circunscripcin territorial, las 6 convocatorias respectivas y la agenda a tratarse en los mismos.

2)

La comisin ser la responsable de recibir todas las propuestas de enmiendas al presupuesto y dictaminarlo, emitiendo un informe final posterior al proceso de consulta con la poblacin. Sobre las consultas a la poblacin, la Ley en el Arto. 27 especifica que:
La Comisin Especial del Concejo Municipal, citar en sesiones sucesivas de audiencias a las organizaciones de pobladores, asociaciones gremiales, de productores, juveniles, religiosas, de desarrollo, sindicales, cooperativas, comunidades indgenas y otras presentes en la circunscripcin municipal, as como a ciudadanos notables para escuchar sus opiniones sobre el Proyecto de Presupuesto y recibir las propuestas de modificaciones que estos presenten. De igual manera recibir las propuestas de modificaciones al Presupuesto que le remitan los pobladores y otorgar audiencia a las personas naturales o jurdicas que le soliciten y que por omisin de la Comisin Especial no fueren citadas en el calendario de audiencias.

Arto 26 de la Ley de Rgimen Presupuestario Municipal Tal como lo dicta la Ley, la celebracin de los Cabildos Ordinarios es requisito esencial para la validez de la Ordenanza Presupuesto Municipal Anual.
6

El informe tal como lo seala La Ley de Rgimen Presupuestario Municipal deber constar de 7
El Informe de la Comisin consta de un Relatora que deber detallar, entre otros aspectos, las actividades de consulta realizadas, las enmiendas aprobadas y las rechazadas, y su fundamento; y de la propuesta de enmiendas al articulado de la Ordenanza Municipal, que describir las variaciones en los Presupuestos de Ingresos y Egresos. Dicho Informe deber pronunciarse sobre la totalidad de las enmiendas sugeridas en los Cabildos o en las actividades de consulta directa e indirecta, tanto las que resultaren aprobadas como las rechazadas.

4.1.8

Discusin del Proyecto de Presupuesto en el Concejo Municipal y su Aprobacin


Concluido el proceso de consulta y recibido el informe de la Comisin se proceder al debate plenario por el Concejo Municipal, en el siguiente orden8: 1) Lectura del Informe acerca del proceso de elaboracin del Proyecto de Presupuesto presentado por la Comisin. 2) En la discusin plenaria en lo general sobre el Informe de la Comisin, los Concejales tendrn el derecho a someter a la consideracin del Concejo aquellas mociones que, habiendo sido conocidas por la Comisin Especial fueran rechazadas por sta o no hubiesen sido incluidas en el informe. 3) La discusin en lo particular. En esta fase, nicamente sern admitidas y sometidas a debate las mociones a que hace referencia el numeral anterior; y 4) La votacin de cada uno de los artculos del Proyecto de Ordenanza y, dentro de stos, de cada una de las enmiendas; ambas votaciones sern nominales. Al aprobarse el ltimo artculo de la Ordenanza, quedar aprobada la misma. Una vez discutido por el Concejo Municipal, el Alcalde orientar al Comit Tcnico realizar los ajustes en el Proyecto de Presupuesto para ser presentado ante el Concejo para su aprobacin final.

7 8

Arto 28 de la Ley de Rgimen Presupuestario Municipal Arto 29 Ley de Rgimen Presupuestario Municipal

Lmite para la Aprobacin Arto. 30 El Concejo Municipal deber aprobar la Ordenanza Municipal que contiene el Proyecto de Presupuesto Municipal, antes de finalizar el ao en que se elabor el mismo. En caso el Concejo no aprobase el Presupuesto Municipal antes del treinta y uno de diciembre, quedar automticamente prorrogada la vigencia del anterior, sin perjuicio de las transferencias presupuestarias a favor de las Municipalidades. El Concejo deber discutir y aprobar el nuevo Presupuesto Municipal antes de finalizar el primer trimestre del ao correspondiente; si no lo hiciere, regir para el resto del ao el Presupuesto Municipal del ejercicio presupuestario anterior. Una vez aprobada la Ordenanza Presupuesto Municipal Anual, deber ser publicada en la forma prevista en el Reglamento de la Ley de Municipios. Remisin Arto. 31 A ms tardar veinte das despus de la aprobacin del Presupuesto Municipal, el Alcalde deber remitir copia del mismo a la Contralora General de la Repblica, a fin de que se ejerza sobre ste las facultades de control que le confiere el Arto. 155 C.N.; en caso de incumplimiento de esta obligacin, el Alcalde incurrir en las sanciones de carcter administrativo contempladas en la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y sus Reglamentos. Asimismo, el Alcalde deber remitir copia del Presupuesto Municipal al Instituto Nicaragense de Fomento Municipal (INIFOM), para fines de estadstica y asistencia tcnica.

4.2 Ejecucin Presupuestaria

a ejecucin del presupuesto consiste en cumplir con lo programado tanto en los ingresos como en los egresos. De esta manera se est cumpliendo con las polticas y medidas aprobadas y luego expresadas en objetivos y metas contenidos en el Plan Operativo Anual y cuantificadas en el Presupuesto por Programa. Una vez que el Concejo Municipal ha aprobado el Presupuesto, corresponde al nivel ejecutivo y operativo de la municipalidad ejecutarlo; para esto, es necesario contar con la organizacin y direccin municipal adecuada, que exista la divisin racional del trabajo, la definicin de lneas de autoridad, y estn precisadas las funciones del personal y sistematizados los procedimientos y mtodos (manual de organizacin y funciones). Esto significa que todos los esfuerzos de las personas que laboran en la municipalidad y todos los recursos materiales deben ser coordinados y utilizados eficientemente, a fin de que, evitando desperdicios de tiempo y materiales de trabajo, la municipalidad logre las metas planificadas y el mximo rendimiento de los recursos. Implementar el Presupuesto por Programas conlleva un mayor volumen de registros para realizar el seguimiento especfico de los objetos del gasto por cada uno de los programas, subprogramas y componentes del subprograma que en un presupuesto nico, sin embargo, la informacin que brinda es clave para una eficiente gerencia municipal en funcin de lograr los objetivos y metas aprobados. En la ejecucin del presupuesto intervienen todas las reas organizativas, aunque la administracin del presupuesto, incluyendo el registro de la ejecucin del mismo sea realizada por la Direccin de Finanzas o el Departamento de Presupuesto. En caso de los ingresos, el proceso de recaudacin y registro usualmente est circunscrito al Departamento de Administracin Tributaria, a la Caja y al Departamento de Presupuesto, mientras que en el caso de la ejecucin de los egresos intervienen todas las unidades organizativas que corresponden a los programas, subprogramas y componentes de subprograma aunque el registro lo realiza la Direccin de Finanzas e el Departamento de Presupuesto.

4.2.1

La Reserva Presupuestaria
n elemento clave para ejecutar el presupuesto por programa es el principio que todo gasto a ser realizado debe haber sido presupuestado, para ello se establece un proceso de consulta y reserva previa, con ello se persigue un efectivo cumplimiento del presupuesto y por lo tanto, la ejecucin del Plan Operativo Anual. La Reserva Presupuestaria es la verificacin y registro de la existencia de disponibilidad presupuestaria para realizar un gasto a travs del presupuesto por programa. La creacin de la reserva presupuestaria es importante porque certifica que hay disponibilidad presupuestaria para realizar un gasto. Evita hacer gastos no presupuestados o exceder los lmites establecidos para realizarlo.9

Disponibilidad Presupuestaria

Lo que est aprobado en el presupuesto

Reserva Presupuestaria

Certificacin de la disponibilidad Presupuestaria para un programa Especfico y un gasto determinado

Disponibilidad Financiera

Recursos financieros Disponibles (Realmente existentes En las cuentas bancarias)

Una vez verificada la disponibilidad presupuestaria a travs de la Reserva Presupuestaria se procede a verificar la disponibilidad financiera, es decir la existencia de efectivo. Cumpliendo con estos dos pasos, el Alcalde o funcionario autorizado por l, debe cumplir con las siguientes fases:

Ver en anexo el procedimiento de compras.

1) Autorizacin del gasto. 2) Disposicin o compromiso de gasto. 3) Reconocimiento o liquidacin de la obligacin. 4) 5) Ordenacin del Pago. Registro Contable de la Operacin.

En el Arto.42 se confirma lo enunciado en los principios presupuestarios: No podrn adquirirse compromisos econmicos, cuando la asignacin est agotada o resulte insuficiente, sin perjuicio de la anulacin de la accin y la determinacin de las responsabilidades correspondientes. El Alcalde tiene como funcin por ley reconocer y liquidar las obligaciones de la municipalidad. Es fundamental sobre este aspecto sealar que Las obligaciones de pago slo sern exigibles de las Municipalidades cuando resulten de la ejecucin de sus respectivos presupuestos o de modificaciones al mismo motivadas por la ejecucin de sentencias judiciales . El uso de la reserva presupuestaria como un procedimiento para una adecuada ejecucin del presupuesto es fundamental para acatar la Ley.

4.2.2

Registro de las Operaciones

dentificar el origen de cada ingreso y el destino de cada gasto resulta imprescindible para mostrar realmente la ejecutoria de la municipalidad.

CODIFICACIN Y REGISTROS DE LOS INGRESOS

Con el catlogo de ingresos se pretende que la Municipalidad pueda totalizar a nivel de ingresos corrientes y a nivel de los ingresos de capital para facilitar el anlisis financiero del Presupuesto Municipal. Ejemplo: para codificar el ingreso por el Impuesto sobre Ventas y Servicios de una pulpera

La codificacin correcta ser: Concepto Codificacin del Ingreso Impuesto sobre Ventas 1-01-02-02-01 y Servicios
Grupo Sub- grupo Rengln Sub-Rengln Clase 1 1-01 1-01-02 1-01-02-02 1-01-02-02-01 Ingresos Corrientes Ingresos Tributarios Impuesto sobre Ventas y Servicios De Empresas Privadas y Cooperativas De Comercio

CODIFICACIN Y REGISTRO DE LOS EGRESOS

Para la aplicacin de la tcnica de Presupuesto por Programas, en cuanto a los egresos municipales se sigue la misma lgica de clasificacin de los ingresos municipales, con la peculiaridad de que el clasificador por objeto del gasto se le adjudica a la unidad responsable (Programa y Subprograma) que efectu el gasto: Ejemplo: La oficina del Alcalde, solicito una resma de papel para uso de la oficina: ? ? El gasto correspondiente debe registrarse en la unidad administrativa de acuerdo a la Estructura Programtica ? ? Se procede a buscar el elemento de gasto especfico para este producto. La codificacin correcta ser: Concepto Resma de papel Grupo Sub- grupo Rengln Productos Sub-Rengln Ofic. Clase 1-02-01-06-03 Papelera Estructura programtica 01-02 1 1-02 1-02-01 1-02-01-06 Elemento del Gasto 1-02-01-06-03 Egresos Corrientes Servicios No Personales Materiales y Mater.y Productos de

La codificacin deber ser coherente con lo que se presupuest, o sea codificar al mismo nivel que se presupuest.

4.3 Modificaciones Presupuestarias

as modificaciones presupuestarias estn referidas nicamente a las siguientes situaciones: Ampliacin, Traslado y Dotacin de Crditos. Estas debern ser presentadas por el Alcalde al Concejo Municipal en forma de propuesta de Proyecto de Reforma o Modificaciones de la Ordenanza "Presupuesto Municipal Anual", siendo el Concejo Municipal quien debe discutirlo y aprobarlo. 10 Arto. 33 Ampliaciones de Crditos o Partidas Presupuestarias La Modificacin Presupuestaria mediante Ampliacin afecta aquellos Crditos o Partidas relacionadas en los Presupuestos Municipales, que podrn incrementar su cuanta siempre que correspondan a gastos financiados con recursos expresamente afectados, por lo que debe constar el recurso financiero especfico que ha de financiar el incremento del gasto. Asimismo, mediante ampliacin, se podr modificar el Presupuesto para suplir mayores crditos cuando aparecen gastos especficos cuya realizacin no puede demorarse hasta el ejercicio siguiente. Arto. 35 Traslados de Crditos o Partidas Presupuestarias Mediante traslado de crditos o partidas presupuestarias, el Municipio puede destinar crditos inicialmente previstos para una determinada finalidad a otra distinta, no prevista o dotada con un crdito insuficiente. Arto. 36 Dotacin o Creacin de Crditos o Partidas Presupuestarias Podr dotarse o crearse nuevas partidas presupuestarias en los egresos de los presupuestos municipales, con los ingresos efectivamente obtenidos derivados de las siguientes operaciones: 1) Aportaciones o compromisos firmes de aportacin de personas naturales o jurdicas para financiar, juntamente con las Municipalidades, gastos que por su naturaleza estn comprendidos en los fines u objetivos de los mismos. 2) Enajenaciones de bienes de las Municipalidades. 3) Reembolsos de prstamos.

10

Arto.32 de la Ley de Rgimen Presupuestario Municipal

4) Reintegros de pagos indebidos con cargo al presupuesto corriente, en cuanto a reposicin del crdito en la correspondiente cuanta. Arto. 37 Procedimiento y Excepciones Las modificaciones en general debern ser tramitadas en la forma prevista para la aprobacin del Presupuesto, exceptuando el proceso de consulta pblica. No obstante lo anterior, cuando se trate de Proyectos de Modificaciones a partidas contenidas en el Programa de Bienes de Uso (Inversiones Fsicas), se deber realizar el proceso de consulta pblica, incluyendo la realizacin de Cabildos Extraordinarios, so pena de nulidad. Arto. 38 Traslados Menores Los traslados menores nicamente sern comunicados al Concejo Municipal a travs de un informe que al respecto deber rendir el Alcalde en la sesin siguiente del mismo, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas o penales que correspondan por su aplicacin improcedente. Arto. 39 Trmites de Urgencia Cuando haya que habilitar crditos en razn de siniestros, calamidades pblicas o de naturaleza anloga y no exista en el Presupuesto Municipal crdito, o sea insuficiente el consignado, el Alcalde podr solicitar al Concejo Municipal dar trmite de urgencia al Proyecto presentado, lo que implica que ste lo conozca, discuta y apruebe en la misma sesin convocada al efecto, sin requerir de Informe o Dictamen de la Comisin competente. Es importante tener en cuenta que para cada una de las modificaciones se debe contar con los soportes necesarios antes de hacer efectiva la modificacin al presupuesto y en el caso de la ampliaciones y dotaciones previo autorizacin del Concejo Municipal. Si durante el ao corriente, se consigue o se asegura el financiamiento de algn proyecto nuevo en gestin o negociacin para ejecutarse en el mismo ao, se debe proceder a una modificacin del presupuesto ampliando el crdito para la ejecucin de los proyectos.

4.4 Seguimiento, Control y Evaluacin

l seguimiento y el control consisten en el acompaamiento tcnico y la aplicacin sistemtica de instrumentos que registren el nivel de avance fsico y financiero, los problemas y xitos alcanzados en el proceso de ejecucin. A medida que se van ejecutando las acciones incluidas en cada Programa, tanto de ingresos como de egresos, es necesario controlar los resultados en forma peridica (mensual) para conocer la forma como se van cumpliendo las metas.

La evaluacin es un proceso integral y continuo que permite determinar el nivel de cumplimiento de los objetivos y metas aprobados. El oportuno conocimiento de lo que acontece, sirve para rectificar errores en forma diligente y reorientar cualquier actividad antes de producir malgasto de los recursos o la no- captacin del ingreso; para tal efecto debe hacerse una labor permanente de evaluacin de los resultados. Se recomienda: ? ? A partir de la ejecucin mensual, el anlisis de las variaciones entre lo que se presupuest y lo ejecutado en cada elemento del gasto y en cada programa. ? ? Se sugiere el seguimiento al Indicador Ahorro Corriente. El Ahorro Corriente es la relacin entre los Egresos Corrientes y los Ingresos Corrientes e indica la capacidad municipal de realizar inversiones con ingresos corrientes una vez que se han financiado los egresos corrientes. Es una medida de eficiencia en la gestin municipal. Se calcula utilizando la siguiente frmula: Ahorro Corriente = 1- (Egresos Corrientes / Ingresos Corriente) x 100 ? ? Es importante el seguimiento a las principales fuentes de ingresos municipal: los impuestos y tasas deben ser controlados mensualmente comparando su comportamiento en el ao corriente contra los mismos meses de aos anteriores. El oportuno seguimiento puede brindar la posibilidad de tomar medidas rpidamente para rectificar o cambiar en funcin de cumplir las metas planificadas.

La Ley ordena un seguimiento de parte del Concejo Municipal a la ejecucin del presupuesto, 11: Sin perjuicio de las atribuciones de la Contralora General de la Repblica, el Concejo Municipal conforme la Ley de Municipios ejercer las siguientes funciones de seguimiento respecto de la gestin econmica de las Municipalidades: 1) Informes que reciba el Alcalde sobre la Ejecucin del Presupuesto Municipal y avance fsico y financiero de las inversiones. 2) Estados Financieros que le sean presentados por el Alcalde. 3) Presupuestos y Estados Financieros de las Empresas Municipales. 4) Nombrar o remover auditores internos, en los casos en que exista este cargo en las Municipalidades; y 5) Acordar la realizacin de auditoras externas. El Alcalde como contraparte est obligado a rendir trimestral y anualmente los informes referidos en el Aro.45 y responsabiliza a los funcionarios de la Administracin Municipal de colaborar con las auditoras que se acuerden, so pena de responsabilidad en la instancia que corresponda, de acuerdo con el Artculo 28, numeral 16 de la Ley de Municipios. El Cierre Presupuestario Conforme al Principio Presupuestario de Anualidad y el Principio de Especialidad Temporal, las municipalidades debern cerrar las operaciones de registro de la ejecucin de su Presupuesto, a ms tardar el treinta y uno de enero del ao siguiente al del ejercicio presupuestario.12 La Ley limita que el Alcalde solo puede pagar las obligaciones que al 31 de hayan sido reconocidas, de lo contrario quedarn anulados de pleno derecho. Se excepta lo sealado en el Arto 48: Aunque el presupuesto se haya cerrado, se aplicarn a los crditos del ao inmediato siguiente, en el momento de su reconocimiento, las obligaciones siguientes: 1) Las que resulten de la liquidacin de atrasos a favor del personal que perciba sus retribuciones con cargo a los Presupuestos Municipales.
11 12

Arto.45 de la Ley de Rgimen Presupuestario Municipal Arto 47 Idem

2) Las derivadas de compromisos de gastos corrientes y otros gastos u obligaciones exigibles y debidamente adquiridos en ejercicios anteriores, cuando stos se traten de proyectos financiados, los cuales debern incorporarse obligatoriamente a los mismos, salvo que se desista total o parcialmente de iniciar o continuar la ejecucin del gasto. Liquidacin del Presupuesto El presupuesto se liquida13 elaborando un informe el cual seale con los soportes necesarios lo siguiente: ? ? Las obligaciones reconocidas no satisfechas al ltimo da del ejercicio, ? ? Los derechos pendientes de cobro ? ? Los fondos lquidos al treinta y uno de diciembre (Caja y Bancos) El saldo de caja que resulte del ejercicio presupuestario al 31 de diciembre de cada ao, ser incorporado como un ingreso en el ejercicio presupuestario siguiente. La cuantificacin del Remanente deber realizarse teniendo en cuenta los posibles ingresos afectados y los derechos pendientes de cobro que se consideren de difcil o imposible recaudacin. Evaluacin y Aprobacin Para terminar el ciclo presupuestario el Presupuesto Municipal debe ser evaluado y sta evaluacin para que sea vlida deber contar con la aprobacin del Concejo Municipal. Para ello el Alcalde debe presentar un informe final del cierre presupuestario que ser publicado en el Cabildo Ordinario en los meses de enero y febrero.14 La Ley especifica lo siguiente: Para dicho proceso se deber seguir, en lo pertinente, el procedimiento para la consulta, discusin y aprobacin del Presupuesto Municipal. A ms tardar 20 das despus de aprobado el informe final del cierre del Presupuesto por el Concejo, el Alcalde deber remitir copia de dicho informe a la Contralora General de la Repblica y al Instituto Nicaragense de Fomento Municipal ( INIFOM).

13 14

Arto.49 de la Ley de Rgimen Presupuestario Municipal Arto 51 Idem

El informe de cierre debe contener segn el grado de desarro llo del municipio los siguientes estados financieros y cuentas anuales: 1) 2) 3) 4) Estado de Ejecucin Presupuestaria. Cuentas pendientes de Cobro. Cuentas pendientes de Pago; y Liquidacin del Presupuesto Municipal.

Las Municipalidades comprendidas en las Categoras A, B y C conforme el Artculo 10 de la presente Ley, debern adems incorporar, en sus estados financieros y cuentas anuales: Balance General, Estado de Resultado y Estado de Origen y Aplicacin de Fondos. Las municipalidades que tengan empresas municipales, debern adjuntar los estados financieros de dichas empresas.15

15

Arto. 52 y 53 de la Ley de Rgimen Presupuestario Municipal