Sentencia C-1040/05 SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elaboracin doctrinaria de los elementos y condiciones para la existencia de un vicio competencial CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE

DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Parmetros normativos El parmetro de referencia para el control de constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitucin est integrado por las normas del Ttulo XIII de la Constitucin que regulan el respectivo procedimiento; las normas constitucionales y orgnicas que resulten pertinentes en funcin del mecanismo de reforma constitucional de que se trate, y las normas constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma constitucional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-No toda violacin da lugar a su inexequibilidad SUSTITUCION jurisprudencial DE LA CONSTITUCION-No variacin

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN RELACION CON EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN RELACION CON EL PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Alcance SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Pasos que debe realizar juez constitucional para determinarla El juez constitucional cuando deba enfrentar un problema de sustitucin de Constitucin: primero, es necesario establecer cules son los elementos esenciales que definen la identidad de la Constitucin; y, segundo, cmo puede una reforma llegar a ser realmente una sustitucin de la Constitucin. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Reglas fijadas por la Corte para establecer condiciones de procedencia de demanda por sustitucin de Constitucin, no constituyen meros obiter dicta CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD REFERENDO-Alcance del vicio de competencia DE LEY DE

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia de la Corte Constitucional

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PODER DE REFORMA ORIGINARIO-Distincin

PODER

CONSTITUYENTE

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION POR ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE-Procedencia El pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitucin, posibilidad expresamente permitida en el artculo 376 de la Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitucin vigente por una opuesta o integralmente diferente. SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto El fenmeno jurdico de la sustitucin de la Constitucin se presenta cuando un elemento definitorio de la esencia de la Constitucin de 1991, en lugar de ser modificado, es reemplazado por uno opuesto o integralmente diferente. As, despus de la sustitucin de la Carta, como es imposible reconocerla en su identidad bsica, no cabe afirmar que la Constitucin reformada sigue siendo la Carta de 1991. Al Congreso de la Repblica le est vedado sustituir la Constitucin, en forma total o parcial, permanente o transitoria. Por supuesto, le est prohibido reemplazar la Constitucin de 1991 por una completamente nueva y diferente. Pero tampoco puede sustituir la Carta mediante un cambio parcial de tal magnitud que haga imposible, de manera permanente o transitoria, reconocer en la Constitucin los elementos esenciales definitorios de su identidad originaria, lo cual no obsta para que el Congreso efecte reformas importantes para adaptar la Carta a la evolucin de la sociedad y responder a las expectativas de los ciudadanos. SUSTITUCION PARCIAL DE LA CONSTITUCIONProhibicin/SUSTITUCION PARCIAL DE LA CONSTITUCIONConcepto JUICIOS DE SUSTITUCION, INTANGIBILIDAD Y VIOLACION DE UN CONTENIDO MATERIAL DE LA CONSTITUCION POLITICA-Distincin El juicio de sustitucin comporta la aplicacin de un mtodo en tres etapas especficas, las cuales lo distinguen del juicio de intangibilidad y del juicio de violacin de un contenido material de la Constitucin. Las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustitucin de los otros dos mencionados, residen en que la premisa mayor del juicio de sustitucin no est especficamente plasmada en un artculo de la Constitucin, sino que es toda la Constitucin entendida a la luz de los elementos esenciales que definen su identidad. Adems, en el juicio de sustitucin no se verifica si existe una contradiccin entre normas -como sucede tpicamente en el control material ordinario-, ni se registra si se presenta la violacin de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustitucin (a) se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitucin, (b) se analiza si ste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c) se compara el nuevo

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principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrir, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION CONSTITUCION-Metodologa REFORMA DE LA

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Se trata de un juicio sobre la competencia del rgano encargado de adelantar la reforma CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE FONDO-Incompetencia de la Corte Constitucional/CLAUSULAS PETREAS O INTANGIBLES EN LA CONSTITUCION DE 1991-Inexistencia/NORMAS SUPRACONSTITUCIONALES-Inexistencia en el ordenamiento jurdico colombiano/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Alcance A la Corte le est vedado controlar las reformas constitucionales por su contenido material, es decir, que no puede ejercer un control de fondo para juzgar si la reforma es contraria al contenido de la Constitucin. En la Carta de 1991 no existen clusulas ptreas, normas intangibles o principios inmodificables. Todas las normas de la Constitucin tienen la misma jerarqua y no es posible juzgar si una norma de la Constitucin viola otra norma de la misma Constitucin considerada superior, sin perjuicio de que unas normas constitucionales sean ms importantes que otras, lo cual es un asunto diferente. Tampoco existen en Colombia normas supraconstitucionales que sirvan de parmetro para juzgar la validez del contenido de una reforma constitucional. Los tratados internacionales sobre derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad orientan al juez constitucional en la identificacin de los elementos esenciales que definen la fisonoma insustituible de la Constitucin de 1991, pero no son tales tratados un referente autnomo y supraconstitucional para juzgar el contenido material de una reforma de la Carta. ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No sustitucin de Constitucin Permitir la reeleccin presidencial -por una sola vez y acompaada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposicin y la equidad en la campaa presidencial- es una reforma que no sustituye la Constitucin de 1991 por una opuesta o integralmente diferente. Los elementos esenciales que definen el Estado social y democrtico de derecho fundado en la dignidad humana no fueron sustituidos por la reforma. El pueblo decidir soberanamente a quin elige como Presidente, las instituciones de vigilancia

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y control conservan la plenitud de sus atribuciones, el sistema de frenos y contrapesos continua operando, la independencia de los rganos constitucionales sigue siendo garantizada, no se atribuyen nuevos poderes al Ejecutivo, la reforma prev reglas para disminuir la desigualdad en la contienda electoral que ser administrada por rganos que continan siendo autnomos, y los actos que se adopten siguen sometidos al control judicial para garantizar el respeto al Estado Social de Derecho. No es suficiente una mera reminiscencia histrica, para sealar que el constituyente primario habra tenido como propsito limitar el poder del Presidente de la Repblica y que por consiguiente no es de recibo una reforma que vaya en contrava con ese objetivo. No basta con sealar que las razones que pudieron haber llevado al constituyente a establecer la prohibicin de la reeleccin presidencial, constituyen hoy el criterio para determinar que la supresin de esa prohibicin comporta una sustitucin de la Constitucin. El anlisis histrico conducira a la conclusin exactamente opuesta, esto es, a mostrar la necesidad de que en la Constitucin se contemplen mecanismos que permitan actualizar, a juicio del reformador, el diseo institucional cuando se considere que la realidad social y poltica as lo requieren. Hay quienes pueden considerar que no existe en el pas la suficiente madurez poltica para asumir un esquema de reeleccin inmediata, o que la reforma puede conducir a escenarios de confrontacin violenta o inestabilidad institucional, o que el Presidente, se vera acrecentado por efecto de la posibilidad de reeleccin y podra ser utilizado para el propsito reeleccionista. Pero tales consideraciones, en cuanto no sean expresin de una objetiva sustitucin o destruccin del diseo institucional, pertenecen al mbito de la valoracin poltica, de los anlisis sobre oportunidad y conveniencia y no pueden ser objeto de decisin por el juez constitucional. ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Diseo de la distribucin del poder del Estado Establecer la posibilidad de reeleccin presidencial inmediata implica introducir una modificacin importante en algunos aspectos del diseo de la distribucin del poder del Estado. No solamente se permite que la influencia del Presidente se proyecte, eventualmente, durante un perodo adicional de cuatro aos, con todo lo que ello implica sobre su posibilidad de conseguir y mantener adhesiones en trminos de gobernabilidad, sino que, adems se afectan ciertos elementos puntuales de la arquitectura constitucional, cuyo sentido poda estar, en cierta medida, vinculado a la duracin del mandato presidencial, como podra ser, por ejemplo, la participacin del presidente en la integracin de otros rganos del Estado, como la Junta Directiva del Banco de la Republica, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscala General de la Nacin o la propia Corte Constitucional. La reeleccin del Presidente proyectara por un perodo ms su influencia en la conformacin de esos rganos. Sin embargo, esas modificaciones en la distribucin del poder son eventuales y hacen parte de la ponderacin que es necesario adelantar a la hora de hacer una reforma constitucional, ponderacin que corresponde a quien fue investido por el constituyente del poder de reforma, sin que las consideraciones sobre su conveniencia y oportunidad trasciendan al debate constitucional y sin que

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por virtud de ellas quepa afirmar que se ha producido una sustitucin de constitucin. DERECHO COMPARADO EN REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Estados Unidos de Amrica ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participacin en poltica de empleados pblicos PRINCIPIO DE IGUALDAD EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No sustitucin de Constitucin No puede decirse que se haya sustituido parcialmente la Constitucin por supresin del principio de igualdad aplicado al proceso de eleccin presidencial o por una total subversin del principio de la democracia pluralista, por cuanto tales principios siguen rigiendo y adems el Acto Legislativo acusado contempla expresas previsiones orientadas a garantizar el equilibrio en la contienda y promover la igualdad electoral en el nuevo contexto institucional, y se asegura la posibilidad de que el electorado decida sobre la alternacin en el poder, al mantenerse las elecciones peridicas y limitarse a una sola vez la posibilidad de reeleccin. PRINCIPIO DE IGUALDAD EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Ineptitud del cargo relativo a la imposibilidad de que altos funcionarios del Estado puedan ser candidatos a la Presidencia/ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No inclusin de alcaldes y gobernadores En otra dimensin del cargo relacionado con el principio de igualdad, la actora seala que el acto legislativo acusado es contrario al mismo en la medida en que no permite que altos funcionarios del Estado distintos del Presidente de la Repblica sean candidatos a la Presidencia, sin necesidad de renunciar a sus cargos. Encuentra la Corte que la acusacin no se orienta a mostrar la existencia de una sustitucin de Constitucin por supresin o total subversin del principio de igualdad, sino a plantear una oposicin material, por una especie de omisin del constituyente derivado, entre el contenido del acto legislativo y el principio de igualdad. Por expresa disposicin de la Constitucin, la Corte solo puede ocuparse de los vicios que tengan que ver con el procedimiento, incluidos en ellos los de carcter competencial, pero no puede abordar el estudio de la reforma por vicios materiales o de fondo, razn por la cual el cargo, as planteado, resulta inepto. Lo mismo puede decirse del planteamiento conforme al cual, puesto que tanto el Presidente de la Repblica, como los gobernadores y los alcaldes son funcionarios de eleccin popular y cabeza de la rama ejecutiva en su respectiva jurisdiccin territorial, en aplicacin del principio de igualdad, resultaba imperativo que, si se estableca la posibilidad de reeleccin inmediata para el Presidente de la Repblica, lo propio ocurriese con los gobernadores y con los alcaldes. Se trata de un cargo orientado a

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mostrar una violacin del principio de igualdad debido a que situaciones que, en opinin de los impugnantes, son iguales, no recibieron el mismo tratamiento en la reforma constitucional, pero no hay all un cargo por sustitucin de Constitucin sobre el cual la Corte pueda pronunciarse. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD LEGISLATIVO-Aplicacin del principio pro actione DE ACTO

ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Carcter general y abstracto ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Poder de reforma no excedi su competencia porque la continuidad en el cargo del presidente en ejercicio no es una decisin del poder de reforma, sino una opcin del electorado La presencia de una reforma constitucional que, de manera general y abstracta establece hacia el futuro la posibilidad de reeleccin presidencial, lo cual implica que la continuidad en el cargo del presidente en ejercicio no es una decisin del poder de reforma, sino una opcin del electorado, encuentra la Corte que el poder de reforma constitucional no excedi su competencia al permitir la reeleccin presidencial, incluida la del presidente en ejercicio y los expresidentes. SUSTITUCION PARCIAL DE LA CONSTITUCION EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Habilitacin al Consejo de Estado para que de manera supletoria y transitoria expida ley de garantas electorales/PRINCIPIO DE SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION POLITICA EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Habilitacin al Consejo de Estado para que de manera supletoria y transitoria expida ley de garantas electorales/PRECEDENTE CONSTITUCIONAL SOBRE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION POR DELEGACION LEGISLATIVA-Sentencias C-970 y C-971 de 2004 El pargrafo acusado es una disposicin transitoria, por medio de la cual, con carcter supletorio y transitorio, se confieren facultades extraordinarias a un rgano distinto del Congreso, para que, en determinados supuestos, expida las normas de desarrollo necesarias para permitir la entrada en vigencia, en un horizonte temporal preestablecido, de la reforma adoptada por el constituyente derivado. Sobre esa materia, existen claros precedentes de constitucionalidad en las sentencias C-970 y C-971 de 2004. Conforme a tales precedentes, no se produce una sustitucin de Constitucin cuando de manera transitoria, y con el propsito de permitir la puesta en marcha de una reforma constitucional, se atribuye a rganos distintos del Congreso de la Repblica, la capacidad de expedir normas de ordinario sometidas a reserva de ley, incluidas las que tienen reserva de ley estatutaria. En el presente caso, sin embargo, concurren en el Acto Legislativo demandado unos elementos diferenciadores que imponen una conclusin distinta. En lo

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pertinente el pargrafo transitorio del artculo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004 dispone que si el Congreso no expide antes del 20 de julio de 2005 la ley estatutaria que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Repblica, el Consejo de Estado, en un plazo de dos meses, reglamentar la materia. Observa la Corte, en primer lugar, que la habilitacin al Consejo de Estado se orienta a la regulacin de un especfico proceso electoral, que debe cumplirse en breve trmino y de cuya configuracin, por consiguiente, quedara excluido el legislador. Como se pone de presente en la demanda, tal situacin afecta la supremaca de la Constitucin, porque esa regulacin, que de manera excepcional se confa al Consejo de Estado, no estara sometida a control poltico alguno y carecera de un efectivo control de constitucionalidad. Dicho poder legislativo fue atribuido a un rgano de la rama judicial, que no es elegido por el pueblo de manera directa o indirecta, que no es representativo de la sociedad y que habr de expedir las normas legales sin participacin de los ciudadanos obligados y afectados, sin sujetarse a un procedimiento legislativo predefinido y pblico, y sin control parlamentario, ni judicial de constitucionalidad, que acten de manera oportuna antes de las elecciones de 2006. estima la Corte que el Congreso excedi su competencia como reformador de la Constitucin al expedir la disposicin anteriormente transcrita, por virtud de la cual se sustituye el principio de supremaca de la Constitucin por el de la supremaca del legislador transitorio. Por lo tanto, sustituye un elemento esencial definitorio de la Constitucin por otro integralmente diferente. El hecho de que ello suceda durante un lapso breve el tiempo que requiera el Consejo de Estado para legislar cada vez que sea necesario para que indefectiblemente existan normas que regulen la prxima campaa presidencial- no es bice para constatar que evidentemente durante ese lapso la Constitucin dejar de ser suprema en el mbito que el legislador decida regular y que las normas incontrolables de manera efectiva que ese legislador adopte se aplicarn a las elecciones que determinarn quien gobernar a Colombia entre 2006 y 2010. PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Esquema flexible PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de frenos y contrapesos DELEGACION LEGISLATIVA Y PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Compatibilidad La compatibilidad entre el principio de separacin de los poderes y la posibilidad de legislacin delegada en otros rganos del Estado, reside en que, (i) las condiciones que rodean la delegacin evitan que el legislador se vea privado de su competencia, (ii) la habilitacin remita al ejercicio transitorio y en un mbito delimitado de la funcin legislativa, y (iii) no se supriman los controles interorgnicos que preserven el equilibrio entre los poderes pblicos y aseguren la supremaca constitucional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Parmetros

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para establecer violacin/PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Aplicacin CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Pasos VICIO E IRREGULARIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVODistincin IRREGULARIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Falta de firma del ponente IRREGULARIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Presentacin tarda del informe de ponencia VICIO SUBSANABLE DE TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Inexistencia de vicios en el trmite legislativo REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Fecha futura, prefijada, cierta y determinada REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Ruptura de la secuencia temporal del aviso constituye vicio subsanable PRINCIPIO DE INTERPRETACION CONFORME A LA CONSTITUCION-Aplicacin/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Exigible exclusivamente para la votacin definitiva/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-No exigible para la resolucin de impedimentos/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-No exigible para cuestiones incidentales que puedan suspender su trmite Si el requisito del aviso previo, conforme a lo expuesto en el artculo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, es vinculante para el desarrollo de todo el trmite legislativo, o por el contrario, tan slo resulta exigible para anunciar la votacin del proyecto de ley o de acto legislativo, segn sea el caso? A juicio de esta Corporacin, siguiendo el mtodo de interpretacin conforme a la Constitucin, el sentido normativo que se adecua de la mejor manera posible al precepto constitucional previsto en el artculo 8 del Acto

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Legislativo No. 01 de 2003, es aquel que limita la exigencia del aviso a la realizacin posterior de la votacin. El aviso cumple un objetivo especfico en el trmite de aprobacin de las leyes o de los actos legislativos, y por lo mismo, su exigibilidad dada la vocacin progresiva del debate parlamentario, tan slo tiene lugar con anterioridad al momento de llevar a cabo la votacin del proyecto respectivo, evitando as la ocurrencia de votaciones intempestivas y permitiendo, a la vez, que los congresistas gocen de un trmino prudencial para revisar los proyectos y preparar con la debida antelacin -si es el del caso- su discusin. - En segundo trmino, la razn por la cual no se exige el anuncio del proyecto desde el inicio mismo del debate o de aquellas cuestiones incidentales que puedan suspender su trmite, como lo sera la resolucin de los impedimentos, radica en que existen otros instrumentos procesales que permiten garantizar la publicidad del proyecto de ley o de acto legislativo, durante todas y cada una de las etapas principales que regulan el procedimiento de creacin legislativa o de reforma constitucional. Finalmente, el artculo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003 utiliza el concepto jurdico de votacin como elemento normativo que sirve para la descripcin de la etapa procesal del anuncio. En efecto, la citada disposicin constitucional establece que ningn proyecto de ley ser sometido a votacin en sesin diferente a aqulla en que previamente se haya anunciado, y adicionalmente, que dicho aviso tendr lugar en sesin distinta a aqulla en la cual se realizar la votacin. En conclusin, a juicio de esta Corporacin, la exigencia del ltimo inciso del artculo 160 del Texto Superior, se refiere en exclusiva al anuncio previo de la votacin del proyecto, mediante la cual se resuelve la aprobacin definitiva de un texto de ley o de reforma constitucional, sin que pueda llegar a resultar aplicable y menos aun exigible, para la resolucin de los impedimentos o de cualquier otra cuestin incidental que se presente durante el desarrollo del proceso legislativo. REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Cumplimiento/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Alcance de la expresin en la prxima sesin/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Uso de las expresiones debate y consideracin Se cumpli a cabalidad la exigencia del anuncio previo para la votacin del proyecto de Acto Legislativo en sesin plenaria de Senado en primera vuelta, respetndose en las distintas sesiones en que fue necesario el orden secuencial del aviso, tal y como lo exige la jurisprudencia reiterada de esta Corporacin. De igual manera, la expresin en la prxima sesin ha sido admitida por la Corte, como una de las frases que se puede utilizar para acreditar el cumplimiento del requisito del aviso previsto en el ltimo inciso del artculo 160 Superior, pues se trata de una fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las disposiciones del Reglamento del Congreso que expresamente determinan en qu das se surte de ordinario las

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sesiones y quines pueden convocar para su prctica. Finalmente, si bien la Corte ha sostenido que el anuncio previo debe limitarse a la votacin del proyecto y no incluir dentro del mismo el uso de conceptos tales como debate o consideracin, el hecho de incurrir en dicha deficiencia terminolgica, no implica la existencia de un vicio de inconstitucionalidad. INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Obligatoriedad de la presentacin antes de iniciar el debate en las plenarias de cada Cmara INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Finalidad DERECHOS DE LAS MINORIAS-Antecedentes DEMOCRACIA-Concepcin moderna DERECHOS DE LAS MINORIAS PARLAMENTARIAS-Proteccin constitucional/PLURALISMO POLITICO EN DEBATE PARLAMENTARIO-Proteccin constitucional/PARTICIPACION DEMOCRATICA EN DEBATE PARLAMENTARIO-Proteccin constitucional Nuestra Constitucin Poltica y la Ley Orgnica del Congreso hacen realidad ese derecho de las minoras al exigir el debate de los proyectos de ley y de reforma constitucional para formalizar su aprobacin. Es all en las discusiones que se presentan en las comisiones y en las plenarias en donde el pluralismo poltico y la participacin democrtica son objeto de proteccin constitucional (C.P. arts. 1, 157, 159 y 160), ya sea a travs de la accin pblica de inconstitucionalidad cuando se omite la realizacin de los debates, o como lo ha reconocido esta Corporacin, en ciertos casos excepcionales, a travs de la accin de tutela, cuando se impide el ejercicio del derecho al ius in officium de los congresistas. As las cosas, es en el debate o discusin parlamentaria que surge de la publicacin del proyecto y del conocimiento previo de los parlamentarios de los informes de ponencia, cuando se hace exigible el imperativo constitucional de permitir a las minoras expresar sus ideas para construir la democracia. Es por ello que en los actuales Estados democrticos se considera a la voluntad de la oposicin como un decidir haca el futuro, pues en la medida en que no renuncien a las razones que los llevaron a disentir de una determinada decisin, es posible que a travs de un nuevo proceso legislativo alcancen la mayora de votos suficientes para lograr el reconocimiento normativo de sus intereses y anhelos. PONENTE DE PROYECTO DE LEY O REFORMA CONSTITUCIONAL-Inexistencia de limitaciones para la designacin El artculo 150 de la Ley 5 de 1992, no le impone limitaciones al Presidente de cada Corporacin legislativa para designar a los ponentes de los

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proyectos de ley o de reforma constitucional, ya que se trata de un simple acto de trmite que no implica la afectacin del debate parlamentario. PLURALISMO POLITICO EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Designacin de ponentes/PARTICIPACION DEMOCRATICA EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Designacin de ponentes/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY O REFORMA CONSTITUCIONALTrabajo eminentemente tcnico u operativo y no poltico Es indiscutible que la supuesta afinidad con las polticas del Presidente Uribe de los congresistas nombrados como ponentes en el Senado de Repblica, bajo ninguna circunstancia condujo al desconocimiento del pluralismo poltico y a la participacin democrtica en los trminos previstos en la Constitucin Poltica y la Ley Orgnica de Funcionamiento del Congreso. Ello resulta comprobable no slo a partir de los distintos debates y proposiciones que frente al contenido del Acto Legislativo formularon los denominados congresistas de oposicin, muchas de las cuales fueron debidamente aprobadas, sino tambin por la presentacin en la Cmara de Representantes, en segunda vuelta, en la Comisin Primera, de una proposicin de archivo por inconveniencia que fue resuelta adversamente por la mayora presente en dicha Corporacin. Adems, la elaboracin de la ponencia corresponde a un trabajo eminentemente tcnico u operativo y no poltico, en el que con fundamento en razones histricas, econmicas, cientficas y jurdicas se analiza con rigor una determinada propuesta normativa. Su propsito es presentar de forma analtica los temas propuestos en un proyecto de ley o de reforma constitucional y no simplemente manifestar o exponer la posicin personal del congresista encargado de su elaboracin. La supuesta afinidad poltica de los congresistas que fueron nombrados ponentes en el Senado de la Repblica, y que en opinin de la demandante desconoce el pluralismo democrtico, no resulta comprobable por el simple hecho de haber votado afirmativamente el proyecto de reeleccin presidencial, ya que conforme a los archivos de la Registradura Nacional del Estado Civil que certifican la composicin poltica del Senado, los congresistas ponentes representan a tres distintos movimientos o partidos polticos, electos por diversos sectores de la poblacin. DERECHOS DE PARTICIPACION DEMOCRATICA Y DE REPRESENTACION POLITICA-Alcance/DERECHOS DE PARTICIPACION DEMOCRATICA Y DE REPRESENTACION POLITICA-Lmites/DERECHOS DE PARTICIPACION DEMOCRATICA Y DE REPRESENTACION POLITICA DE CONGRESISTA-No se conciben como herramientas jurdicas que permitan actuar negligentemente a los congresistas PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Consecuencias que se derivan de su aplicacin

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PLURALISMO POLITICO Y PARTICIPACION DEMOCRATICA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No violacin en el trmite de proposicin aditiva porque fue objeto de decisin cuando la proposicin principal fue negada en el Senado/PLURALISMO POLITICO Y PARTICIPACION DEMOCRATICA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No violacin en el trmite de proposicin legislativa porque congresistas no solicitaron que fuera sometida a votacin No le asiste razn a la accionante cuando sostiene que se desconocieron los derechos de representacin poltica y de participacin democrtica por no haberse tramitado las proposiciones presentadas por el Senador Navarro, las mismas s fueron objeto de decisin, al negarse por la Comisin Primera del Senado de la Repblica, la proposicin principal de la cual dichas proposiciones eran aditivas. Si bien el Reglamento del Congreso reconoce el derecho de los congresistas a formular proposiciones y a que las mismas se sometan a consideracin de la Comisin o Plenaria respectiva, ello no significa que su sola radicacin exima al parlamentario de su deber de diligencia inherente al trmite de la proposicin, en especial, cuando se trata de propuestas de artculos que no fueron incluidos en el texto publicado y del cual se rindi ponencia. En el caso objeto de examen, ambos senadores a pesar de haber tenido una participacin activa en el debate del Acto Legislativo, en ningn momento plantearon una mocin de orden para someter a discusin y votacin sus proposiciones, optando por guardar silencio en contravencin al deber que les incumba de acudir a los diversos mecanismos legales para hacer valer sus derechos parlamentarios ante la Comisin respectiva. Dicho comportamiento equivale a un desistimiento o renuncia de las propuestas, que no tiene entidad alguna para afectar la validez del trabajo legislativo. Lo anterior aun cuando resulta aplicable para las proposiciones impetradas por ambos congresistas, refuerza los argumentos para negar el cargo formulado, pues como previamente se explic, (i) a ambos senadores se les otorg todas las garantas necesarias para ejercer sus derechos de representacin poltica y de participacin democrtica, y adems, (ii) frente a las proposiciones aditivas presentadas por el Senador Navarro, las mismas s fueron decididas negativamente al seguir la suerte de la principal. MENSAJE DE URGENCIA E INSISTENCIA EN ESTATUTO ANTITERRORISTA Y PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Posible desconocimiento del mensaje de urgencia en el trmite del estatuto antiterrorista solo afectara al mismo estatuto Manifiesta la accionante que, en el asunto sub-examine, al haberse impuesto la obligacin de tramitar con mensaje de urgencia e insistencia el proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista, no poda la Comisin Primera del Senado de la Repblica en primera vuelta, asumir la consideracin de otro asunto distinto hasta tanto no se pronunciara definitivamente sobre el proyecto de ley sometido a su aprobacin. El presente cargo no est llamado a prosperar,

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por las razones que a continuacin se exponen: En primer lugar, esta Corporacin en sentencia C-072 de 1995 concluy que el desconocimiento del mensaje de urgencia e insistencia de un proyecto de ley no tiene la vocacin de afectar el trmite de otros proyectos distintos, pues cada procedimiento legislativo es autnomo e independiente, y por lo mismo, no pueden comunicarse entre ellos las irregularidades que se presentan en su desarrollo. De suerte que, si existi algn vicio frente al trmite del mensaje de urgencia e insistencia, el mismo es predicable del procedimiento de aprobacin de la Ley Estatutaria Antiterrorista, pero no del proyecto de Acto Legislativo. PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No interrupcin del trmite legislativo por estar pendiente la resolucin de una apelacin en otro proyecto legislativo No le asiste razn a la accionante cuando sostiene que mientras se define la apelacin a una enmienda negada de un proyecto de ley, el proceso legislativo a la cual ella accede queda en suspenso, y en esa medida, no puede proseguirse con el anlisis de otros proyectos. Dicha posicin adems de desconocer los principios democrtico, de eficiencia y economa de la actividad legislativa, no se aviene a lo previsto en el Reglamento. El artculo 180 de la Ley 5 de 1992, dispone que las enmiendas negadas en primer debate no se considerarn, a menos que se surtan mediante el procedimiento de la apelacin. Fue as como el Senador Daro Martnez el da 14 de abril de 2004, interpuso el citado recurso al haber sido negada por la Comisin Primera del Senado una enmienda por l presentada, en el trmite de aprobacin del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista. En la Gaceta del Congreso No. 213, en la pgina 23, se encuentra transcrita la citada apelacin: El artculo 166 del Reglamento establece el procedimiento de la apelacin al cual hace referencia el artculo 180 previamente citado. Esta disposicin le otorga a la Plenaria, previo informe de una Comisin Accidental, la competencia para resolver el citado recurso. Si se acoge la apelacin se remitir por la Presidencia el proyecto a otra Comisin Constitucional para que se surta el trmite el primer debate. Por el contrario, si la misma es objeto de rechazo, se proceder a su archivo. Se comprende que la interposicin del recurso de apelacin no interrumpe el procedimiento legislativo frente a otros proyectos de ley o de actos legislativos, pues una vez iniciado el trmite para su resolucin, el proyecto jams regresa a la Comisin en que tuvo su origen, ya que la decisin definitiva en cuanto a su prosperidad le corresponde a la Plenaria, quien en todo caso, de considerarla viable, devolver el proyecto a otra Comisin Constitucional para que se surta el primer debate. REGLAMENTO DEL CONGRESO-Aplicacin de la integracin normativa/REGLAMENTO DEL CONGRESO-Principios que gobiernan la interpretacin PRESIDENTES DE LAS COMISIONES LEGISLATIVAS-Conduccin del debate Y CAMARAS

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PRESIDENTES DE LAS CAMARAS LEGISLATIVAS-Obligacin de garantizar la realizacin de los debates con sujecin al orden del da fijado MENSAJE DE URGENCIA EN EL REGLAMENTO DEL CONGRESO-Vaco normativo frente a las consecuencias de su incumplimiento/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Declaratoria de invalidez de la actuacin legislativa por desconocimiento del mensaje de urgencia de otro proyecto legislativo/PRESIDENTES DE LAS CAMARAS LEGISLATIVAS-Incompetencia para anular actuacin legislativa Ante la existencia de un vaco normativo referente a las consecuencias derivadas del incumplimiento del mensaje de urgencia e insistencia de un proyecto de ley, y dada la necesidad de preservar la intangibilidad del proceso constitucional de reforma y de garantizar los derechos de las mayoras y de las minoras representadas en diversas bancadas polticas; el Senador Germn Vargas Lleras, en su condicin de Presidente del Senado, con fundamento en los artculos 2 y 43-4 de la Ley 5 de 1992, procedi a adoptar las medidas pertinentes tendientes a subsanar posibles irregularidades formales del procedimiento legislativo. Lejos de existir un vicio en la decisin adoptada por el Presidente, lo que en realidad se manifiesta con esa determinacin, es la aplicacin de los citados artculos 2 y 43-4 del Reglamento del Congreso. En efecto, si en el curso del procedimiento legislativo se realiza un trmite en contravencin a la Constitucin o a la Ley 5 de 1992, es imprescindible que la Comisin o Cmara respectiva, con su aquiescencia y a travs de la mesa directiva o del Presidente, como sucedi en este caso, proceda a revocar o eliminar del mundo jurdico esa actuacin irregular, puesto que as lo imponen los principios de legalidad, transparencia y celeridad de la funcin legislativa. Dicha decisin, en el presente caso, fue plenamente acogida por los dems miembros del Senado, sin que ninguno formulara una objecin al respecto. Las palabras empleadas por el Presidente del Senado (lo actuado en materia de reeleccin (...) no tiene validez) corresponden entonces a una interpretacin de lo ya decidido por la Plenaria al votar la proposicin de modificar el orden del da y no pueden tomarse como el ejercicio, sorpresivo e inconsulto, de una atribucin de anulacin de lo actuado que dicho Presidente no tiene. PRACTICA PARLAMENTARIA-Valor jurdico CONFLICTO DE INTERESES-Jurisprudencia del Consejo de Estado IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES POR CONFLICTO DE INTERESES DE CONGRESISTA EN TRAMITE DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional

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La regla general es que no cabe plantear impedimentos o recusaciones por conflicto de intereses con motivo del trmite de una reforma constitucional; estas figuras nicamente son procedentes en casos excepcionales en los que aparezca claramente demostrada la existencia de un inters privado concurrente en cabeza de un miembro del Congreso. Como por regla general las reformas constitucionales afectan por igual a todos los colombianos, independientemente de su condicin o no de parlamentario, es inusual que algn congresista se encuentre particularmente privilegiado o perjudicado por un acto legislativo, y que, por lo mismo, de l se predique un conflicto de intereses. No se deben confundir, de un lado, los intereses polticos inevitables en el mbito parlamentario y sobre todo cuando se trata de reformar la Constitucin- los cuales pueden concurrir con los intereses generales, con los denominados intereses meramente privados que, de otro lado, s estn excluidos por la figura del conflicto de intereses -tales como los intereses econmicos particulares del congresista o los intereses meramente personales y subjetivos de orden no poltico-. De admitirse que los intereses polticos a favor o en contra de una reforma constitucional inhiben a los congresistas de participar en su tramitacin, muchas normas de la Carta se tornaran irreformables o ptreas, como por ejemplo todas las normas sobre el Congreso de la Repblica, las elecciones, los partidos, la relacin entre el gobierno y la oposicin y las entidades territoriales. COMISION DE ETICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTAImportancia INTERPRETACION SISTEMATICA-Aplicacin COMISION DE ETICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTAFunciones IMPEDIMENTO POR CONFLICTO DE CONGRESISTA-Jurisprudencia del Consejo competencia para resolver INTERESES DE de Estado sobre

RECUSACION DE CONGRESISTA-Competencia para decidir IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Inexistencia de norma constitucional o legal que ordene su envo a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista IMPEDIMENTO POR CONFLICTO CONGRESISTA-Competencia para decidir DE INTERESES DE

Una interpretacin armnica de las disposiciones pertinentes de la Carta Poltica, el Reglamento del Congreso y sus disposiciones complementarias, a la luz de la jurisprudencia relacionada con este tema y de la prctica usualmente seguida por el Legislador, indica que son las plenarias o las comisiones las que tienen competencia para decidir sobre los impedimentos que se formulen ante ellas. Ni la Constitucin ni la ley ordenan que los impedimentos sean enviados a la Comisin de tica. La prctica

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parlamentaria analizada por la Corte indica que nunca las solicitudes de impedimento han sido remitidas a tal Comisin. Por lo tanto, era razonable que se mantuviera dicha prctica en este caso. Adems, el Consejo de Estado en su jurisprudencia sobre conflictos de intereses de los congresistas, no ha exigido que la Comisin de tica rinda concepto previo. Las solicitudes de impedimento por conflictos de intereses son resueltas por la respectiva Plenaria o Comisin Constitucional Permanente. CONFLICTO DE INTERESES IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES DE CONGRESISTA Y CONFLICTO DE INTERESES IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES DE JUEZDiferencias Considera la Corte que entre el tema de los conflictos de intereses, impedimentos y recusaciones de los congresistas y el tema de los conflictos de intereses, impedimentos y recusaciones de los jueces existen diferencias significativas a todo nivel, que impiden dar aplicacin al rgimen de sos ltimos en el caso de los primeros. Entre estas diferencias, se pueden citar tres que son de especial importancia: - Especificidad del rgimen de conflictos de intereses de los congresistas. El rgimen de conflictos de intereses de los congresistas es un tema especfico que forma parte de toda una arquitectura constitucional establecida con la finalidad expresa de garantizar que la actuacin de los miembros del poder legislativo propugnara por el inters general, sin perjuicio de que tomen posiciones de partido, ideolgicas o polticas, que es lo propio de la funcin legislativa, pero es ajeno a la funcin judicial.- Naturaleza diversa del proceso legislativo y el proceso judicial. La naturaleza de los procedimientos dentro de los cuales se presentan los impedimentos de los congresistas y de los jueces es fundamentalmente distinta. Mientras que los impedimentos de los senadores y representantes se formulan en el marco de procesos polticos, representativos y partidistas, los impedimentos formulados por los jueces tienen lugar dentro de procesos judiciales orientados a agotar las etapas procedimentales necesarias para llegar a una decisin en derecho. Posicionamiento diferente de los congresistas y los jueces frente a los asuntos sometidos a su consideracin. La posicin de los congresistas y de los jueces frente al asunto respecto del cual se declaran impedidos es diferente. Por una parte, los congresistas representan un determinado sector social o fuerza poltica dentro de un proceso de deliberacin colectiva en los cuales la adopcin de una decisin final -es decir, la ley- no compete a los congresistas individuales sino a la voluntad democrtica de las mayoras; por otra, los jueces son funcionarios independientes y autnomos encargados de aplicar la Constitucin y la ley a un asunto particular con miras a adoptar, en forma individual o colegiada, una decisin jurdica final sobre ese asunto en particular. IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Normas aplicables en el debate y votacin IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Solo cuando se ha aceptado la solicitud, cabe excusarlo del deber de votar

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QUORUM EN TRAMITE LEGISLATIVO-Causales de disolucin DEBATE PARLAMENTARIO-Definicin MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO-Existencia de irregularidad en el levantamiento de la sesin y en la falta de verificacin del resultado de la votacin del informe de ponencia CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECISION DE MESA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECISION DE MESA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS-Derecho comparado MESA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS-Deber de imparcialidad en la conduccin de debates y votaciones IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES DE CONGRESISTAS EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Existencia de factores de complejidad fctica IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Debate conjunto/IMPEDIMENTOS EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Posibilidad de que congresista declarado impedido vote otro impedimento/PRACTICA PARLAMENTARIA EN IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Posibilidad de que congresista declarado impedido vote otro impedimento Ninguna norma constitucional, ni del Reglamento del Congreso, exige que cuando se manifiestan simultneamente varios impedimentos stos sean objeto de tantos debates separados cuantos impedimentos hayan sido solicitados. Por el contrario, el debate de los mismos puede ser organizado por los Presidentes de cada Corporacin Legislativa de manera conjunta. Luego, en el presente caso, no existe por dicha circunstancia irregularidad o tacha alguna que resulte imputable a los Presidentes de cada Corporacin, y en especial, frente al Presidente de la Cmara, pues ellos podan realizar un debate conjunto de los impedimentos, y despus proceder a su definicin de manera individual y separada, siempre que en todo caso se preservar la posibilidad de solicitar las aclaraciones que se consideraran necesarias, tal y como ocurri en el asunto bajo examen. Por otra parte, y en relacin con la participacin de los Congresistas impedidos en la definicin de los dems impedimentos presentados por otros congresistas en el trmite de aprobacin del Acto Legislativo No. 02 de 2004, se observa que durante los cuatro primeros debates se reiter de igual manera la prctica parlamentaria

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consolidada en esta materia, conforme a la cual, cuando varios congresistas manifiestan simultneamente sus impedimentos y stos son debatidos conjuntamente, al momento de su decisin, cada parlamentario slo se abstiene de votar sobre su propio impedimento, participando en la definicin de los otros, a menos que la votacin para la decisin de los mismos, se haya practicado de manera conjunta. Tal como consta en las Gacetas del Congreso cuando se discutieron los impedimentos tanto en las Comisiones como en las Plenarias de Cmara y Senado, el Presidente de cada Corporacin expresamente resolvi las cuestiones y dudas planteadas en torno al trmite de los impedimentos, determinando que no haba lugar a que se le diera traslado a la Comisin de tica, a la vez que se estableca que los mismos se decidiran individualmente, esto es, uno por delante del otro, sin la participacin nicamente del congresista cuyo conflicto de intereses era objeto de consideracin. IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Existencia de qurum decisorio IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No desconocimiento de los derechos de las minoras parlamentarias en el trmite INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA CONFLICTO DE INTERESES-Alcance Y REGIMEN DE

RECUSACION DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trmite CONGRESO-Funciones CONGRESO-Funcin administrativa MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES-Integracin MESA DIRECTIVA DE LAS CONSTITUCIONALES PERMANENTES Atribuciones administrativas COMISIONES Y LEGALES-

MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES-Funciones del Presidente y Vicepresidente PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No designacin de vicepresidente de Comisin Permanente constituye una irregularidad irrelevante/IRREGULARIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No

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designacin de vicepresidente en Comisin Permanente/PLURALISMO POLITICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-No afectacin por no designacin de vicepresidente de Comisin Permanente/DERECHO DE PARTICIPACION DE MINORIAS PARLAMENTARIAS-Garanta en el proceso de postulacin y eleccin de Vicepresidente de Comisin Permanente del Senado Aun cuando la no-designacin de Vicepresidente por parte de la Comisin Primera del Senado comporta una irregularidad, la misma es irrelevante ya que no tiene la entidad suficiente para afectar el proceso de formacin del Acto Legislativo No. 02 de 2004, por medio del cual se aprob la reeleccin presidencial. Ello es as, si se considera que la indebida integracin de la Mesa Directiva no incidi en la formacin de la voluntad democrtica de los miembros de la Comisin Primera del Senado, ni tampoco alter el trmite que debi cumplir dicho acto en esa clula legislativa. Frente a la irregularidad derivada de la ausencia de Vicepresidente en la Comisin Primera del Senado, es claro que la misma se funda en normas regulatorias de una actividad congresional de naturaleza administrativa, como es la conformacin de su Mesa Directiva, a la que adems se le atribuyen funciones de naturaleza institucional y no partidistas relacionadas directamente con el buen funcionamiento de la entidad. En ese orden, adems de tratarse de una irregularidad que no refiere directamente al procedimiento legislativo, como se observ, tampoco tuvo la vocacin de incidir en el proceso de formacin del Acto Legislativo demandado ni afectar el pluralismo poltico. Dos hechos resultan relevantes para considerar garantizados los derechos de las minoras parlamentarias y de los grupos o movimientos polticos distintos al del Presidente de la Comisin Primera del Senado. El primero, es que unos y otros tuvieron la oportunidad de participar en el proceso de postulacin y eleccin del Vicepresidente, al haber sido convocada la Comisin para ese efecto en distintas ocasiones, y haber mostrado aquellos total desinters por ocupar y llenar esa plaza. La Corte pudo constatar que ningn Senador, miembro de la Comisin Primera, acept ser candidato al cargo de Vicepresidente, a pesar de que el mismo le fue ofrecido a integrantes de distintas bancadas. Por tanto, no se excluy a las minoras ni se les impidi acceder a esa dignidad. El segundo, es que el proceso de discusin y aprobacin de las leyes y actos legislativos, para este caso del Acto Legislativo No. 02 de 2004, es competencia exclusiva y excluyente de la Comisin Constitucional Permanente y en ningn caso de la Mesa Directiva; con lo cual, la ausencia de vicepresidente en nada afect el trmite de tal acto, pues en el curso de los debates la Presidencia de la Mesa Directiva garantiz la participaron de los miembros de las distintas fuerzas polticas que integraron la referida Comisin, dndoles la oportunidad de intervenir en el debate y de votar el proyecto en el sentido que quisieran. PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVOAlcance/IRREGULARIDAD IRRELEVANTE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto/PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance

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MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Iniciativa en las corporaciones pblicas OBSERVACIONES CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Discrecionalidad de las cmaras legislativas para publicarlas o incorporarlas a la ponencia Las observaciones u opiniones que formulen los ciudadanos en torno a un determinado proyecto, la jurisprudencia constitucional ha admitido que su publicacin e incorporacin en la ponencia, y particularmente su aceptacin, no constituye un imperativo para el Congreso. Dicho en otras palabras, que en torno al cumplimiento de las previsiones contenidas en los artculos 232 y 233 del Reglamento del Congreso, las Cmaras legislativas gozan de un alto grado de discrecionalidad pues no estn obligadas a acoger las propuestas ciudadanas, debiendo slo publicar e incorporar en la ponencia aquellas que el Presiente y Ponente consideren de importancia. Suponer lo contrario, que tales observaciones tienen carcter vinculante, comporta, a juicio de la Corte, una imposicin que coartara la libre autonoma del Congreso. Sin embargo, la jurisprudencia ha llamado la atencin acerca del poder discrecional que por disposicin reglamentaria ejercen tales autoridades. En concreto, la Corte ha considerado que la facultad para decidir qu observaciones deben ser publicadas y cules tienen que ser consideradas para la elaboracin del informe de ponencia, debe ser ejercida en forma razonable y proporcional, con el fin de evitar la arbitrariedad y, en consecuencia, que por su intermedio se desconozca el derecho ciudadano a participar en la tarea legislativa. DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No desconocimiento en debate surtido ante Comisin del Senado de la Repblica La acusacin sobre un presunto desconocimiento del derecho de participacin ciudadana no est llamada a prosperar, por las siguientes razones: (i) porque el Presidente de la Comisin, como miembro y cabeza visible de la Mesa Directiva, se encuentra plenamente facultado para definir aspectos relacionados con la participacin ciudadana en el estudio de los proyectos de acto legislativo; (ii) porque de conformidad con la Ley 5 de 1992, es posible que se presenten observaciones ciudadanas a los proyectos que se discuten en una Comisin constitucional, con posterioridad a la entrega del informe de ponencia, sin que ello signifique que las mismas no puedan ser tenidas en cuenta por los miembros de la respectiva Comisin; y (iii) porque est demostrado dentro del expediente de constitucionalidad que, en todo caso, los ponentes de la iniciativa publicaron el informe de la audiencia pblica cuando todava el proyecto era objeto de debate en la Comisin Primera del Senado, en primera vuelta, cumplindose as los objetivos propuestos para hacer efectivo el derecho de participacin ciudadana: que el Congreso y la sociedad en general conozcan las opiniones y observaciones de los ciudadanos respecto de un proyecto de ley y, en consecuencia, que dichas observaciones puedan constituirse en nuevos

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elementos de juicio y puntos de discusin, a considerar por las instancias legislativas al momento de abordar el debate de la iniciativa. El cuestionamiento de la demandante carece de validez, pues la afirmacin de que fue el Presidente y no la Mesa Directiva quien convoc a la audiencia pblica sobre las observaciones ciudadanas, ignora no slo que el Presidente integra la Mesa Directiva sino su labor que como director de la respectiva Comisin cumple, en especial, frente a la garanta de la participacin ciudadana. OBSERVACIONES CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Oportunidad en que deben presentarse OBSERVACIONES CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-No son vinculantes para el Congreso DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA EN DEBATE PARLAMENTARIO-Oportunidad en que debe convocarse a audiencia pblica PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS Y DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA EN DEBATE PARLAMENTARIO-Alcance DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Se garantiz aunque audiencia pblica se convoc despus de presentado el informe de ponencia Los ponentes de la iniciativa publicaron el informe de la audiencia cuando el proyecto iba a ser objeto de debate y discusin en la Comisin Primera del Senado, en primera vuelta, teniendo en cuenta que la convocatoria a esta audiencia se efectu con posterioridad a la fecha en la cual presentaron informe de ponencia para primer debate. Dicho en otras palabras, aun cuando por sustraccin de materia las observaciones ciudadanas no fueron incluidas en la ponencia, ya que la audiencia fue convocada por la Mesa Directiva luego de la presentacin del informe, esa ponencia inicial fue adicionada oportunamente, es decir, antes del debate, con un resumen de las observaciones ciudadanas al proyecto de acto legislativo, las cuales fueron a su vez publicadas en la Gaceta del Congreso. Entonces, es claro que las observaciones ciudadanas cumplieron su objetivo de publicidad y reflexin, no slo porque la audiencia se realiz con anterioridad al inicio del debate en la Comisin, sino porque los Senadores ponentes publicaron antes de la segunda sesin de discusin las intervenciones que se realizaron en la audiencia pblica e hicieron algunas consideraciones y conclusiones frente a las mismas. Y es que, si el artculo 232 del Reglamento del Congreso exige incluir en el informe de ponencia las observaciones ciudadanas que se hayan efectuado a ms tardar tres (3) das antes de la presentacin del informe, no se le puede imponer a los ponentes cargas irrealizables e imposibles, como es la de resumir en dicho informe las intervenciones ciudadanas que no se han presentado en trmino, o en su defecto, esperar a

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que se lleve a cabo la convocatoria y realizacin de la audiencia, pues en este ltimo caso se estaran incumpliendo los plazos previstos por la ley para presentar el informe de ponencia. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Lineamientos jurisprudenciales aplicables PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO- Determinacin de qu constituye asunto nuevo DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VULNERACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Requisitos para que solicitud prospere PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Modificacin en segunda vuelta sobre el trmino de participacin en poltica del Presidente y Vicepresidente de la Repblica/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Delegacin en ley estatutaria para reglamentar la participacin partidista Encuentra la Corte que el tema contenido en el aparte normativo acusado s fue considerado desde el inicio del trmite legislativo y durante el curso de los ocho debates parlamentarios, incluso como uno de los asuntos ms relevantes, pues el mismo hizo parte del eje central de la reforma constitucional all propuesta como era la reeleccin presidencial, a la manera de un complemento necesario de la misma: los lmites a la participacin poltica y partidista. Si el objetivo de la reforma es institucionalizar la reeleccin y fijar lmites al perodo durante el cual el Presidente o Vicepresidente pueden participar en actividades polticas y partidistas, la modificacin introducida en segunda vuelta, consistente en: (i) separar los dos temas, (ii) restringir aun ms el trmino de participacin en poltica y (iii) delegar en una ley Estatutaria la regulacin de la participacin partidista, en manera alguna altera la esencia de la reforma. Frente al aparte normativo incorporado en el segundo perodo, a travs del cual se deleg en una ley estatutaria la definicin de las condiciones para que el Presidente o Vicepresidente pueden ser designados candidatos de los partidos o movimientos polticos, para la Corte no existe ninguna duda de que ste guarda una relacin de conexidad necesaria e inescindible con el objetivo del proyecto debatido: la reeleccin inmediata y los lmites a la participacin poltica y partidista, pues previo a la campaa por la presidencia, si quien aspira a ser reelegido pertenece a un determinado partido o movimiento poltico, debe someter su nombre al proceso de

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seleccin por ellos previstos dentro del mbito de su libertad organizativa interna. Las diferencias surgidas entre lo aprobado en primera vuelta y lo que finalmente corresponde al inciso 4 del artculo 1 del Acto Legislativo No. 02 de 2004, constituyen, en realidad, modificaciones y adiciones cuyo objetivo es desarrollar y precisar aspectos de la materia central tratada en el curso de los debates y aprobada mediante el acto legislativo citado: la reeleccin presidencial y los lmites a la participacin poltica y partidista del Presidente candidato. Por ello, tales modificaciones y adiciones se ajustan plenamente a los principios de consecutividad e identidad flexible, pues por su intermedio no se est regulando un asunto nuevo ni tampoco alterando la esencia de la reforma constitucional. PROYECTOS DE LEY Y ACTOS LEGISLATIVOS-Reglas que regulan el proceso de votacin REGLAMENTO DEL CONGRESO-Caractersticas del voto VOTO EN BLANCO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Prohibicin VOTACION Concepto ORDINARIA EN TRAMITE TRAMITE LEGISLATIVOLEGISLATIVO-

VOTACION ORDINARIA EN Aplicacin del llamado pupitrazo

VOTACION NOMINAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto VOTACION NOMINAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos para que proceda VOTACION SECRETA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cambio de voto antes del cierre de la votacin MAYORIA SIMPLE-Regla general para la adopcin de decisiones en el Congreso de la Repblica PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Exigencia de la mayora absoluta de los integrantes de la respectiva cmara TITULO DE PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVOObjetivo TITULO DE PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Valor vinculante TITULO DE PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVOObjeto de control constitucional

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TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Exigencia de mayora absoluta para la votacin en segunda vuelta PROYECTO DE LEY-Lmites constitucionales en la determinacin del nombre de la ley TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Inexistencia de disposicin que exija que la votacin deba efectuarse de modo nominal TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Improcedencia de votacin nominal por no consenso en la plenaria del Senado/TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Aprobacin por votacin ordinaria Sin duda que la forma de votacin nominal de todo el proyecto no fue un asunto sobre el que hubiera existido consenso al interior de la Plenaria del Senado y, por tanto, al no haberse protocolizado no se constitua en imperativo para esa clula legislativo votar de esa manera. Para la formulacin de los cargos contra el ttulo del proyecto, la demandante parti de un supuesto errado que deja sin sustento la acusacin: que la Plenaria del Senado de la Repblica haba aprobado la proposicin de que todo el proyecto, incluyendo el ttulo, fuera votado nominalmente. Como ello no tuvo ocurrencia, y los actos que requieran ser aprobados por mayora absoluta pueden ser votados a travs del modo ordinario, esto es, dando los congresistas con la mano un golpe sobre el pupitre, era constitucionalmente admisible que el ttulo se aprobara por esa forma de votacin ordinaria como en efecto ocurri. PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Informe de conciliacin en la plenaria de la Cmara fue votado por mayora absoluta/VOTACION ORDINARIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Aprobacin de la decisin por mayora absoluta Frente a la acusacin, que la Plenaria de la Cmara no aprob el informe de conciliacin por mayora absoluta, la Corte considera que tampoco sta puede prosperar, pues la misma parte del presupuesto equivocado de que la mayora absoluta slo es verificable mediante votacin nominal, de manera que en todos los casos de votacin ordinaria se presume que se aprob por mayora simple. Como ya se indic y ahora se reitera, tal interpretacin no es constitucionalmente admisible, pues la forma de votacin ordinaria, cuando se ha verificado el qurum decisorio, es suficiente para considerar aprobada por mayora absoluta una propuesta legislativa que la exija, si ningn congresista solicita la verificacin posterior. Fue esto ltimo lo que precisamente ocurri en la Plenaria de la Cmara con la aprobacin del informe de conciliacin. Tal como consta en la respectiva Acta No. 154 de la sesin del 14 de diciembre de 2004, una vez cerrado el debate, sin que existiera exigencia legal alguna sobre la necesidad de votacin nominal ni

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solicitud congresional en tal sentido, el informe de conciliacin fue aprobado por votacin ordinaria, previa verificacin del qurum decisorio por el Secretario de la Plenaria de la Cmara, dejando la constancia de que, sin ningn voto negativo, el informe fue aprobado estando registrado en el tablero electrnico 109 Representantes y 12 manual-mente en la Secretara DEBATE PARLAMENTARIO-Reglas constitucionales, legales y jurisprudenciales que le son aplicables PRINCIPIO DEMOCRATICO-Importancia PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVOPrincipios bsicos PRINCIPIO DE LAS MAYORIAS EN PROCESO LEGISLATIVOAlcance PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESO LEGISLATIVOAlcance PRINCIPIO DE PARTICIPACION PARLAMENTARIA-Alcance POLITICA

DEBATE PARLAMENTARIO-Importancia/DEBATE PARLAMENTARIO-Alcance del derecho a debatir Conforme con la Constitucin, la ley y la jurisprudencia, el debate comporta una garanta esencial del principio de participacin poltica parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la toma de decisiones, cuyo objetivo es asegurar a todos los miembros del Congreso, en particular a los que integran los grupos minoritarios, su derecho a intervenir activamente en el proceso de expedicin de la ley o actos legislativos y a expresar sus opiniones libremente. Desde este punto de vista, el derecho a debatir se entiende satisfecho cuando los rganos directivos de las respectivas clulas legislativas, en acatamiento a las normas que regulan el proceso legislativo, mantienen abiertos los espacios de participacin con plenas garantas democrticas, es decir, cuando brindan a los congresistas la oportunidad de intervenir en las deliberaciones de los proyectos de ley o de actos legislativos sometidos a la consideracin del Parlamento. DEBATE PARLAMENTARIO-Requisitos constitucionales DEBATE PARLAMENTARIO-Reglamento del Congreso DEBATE PARLAMENTARIO-Jurisprudencia constitucional sobre las condiciones que debe reunir para que sea acorde con la Constitucin ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Condiciones para la configuracin

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ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Modalidades formal y material ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Aprobacin de proposicin sustitutiva de artculo cuyo tema es separable o autnomo del resto del articulado, sin debatir tema especifico PRINCIPIO DEMOCRATICO EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Conminacin de la Presidencia sobre el resto de los miembros para que se abstuvieran de intervenir en la discusin/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Intervencin de representantes sin que la Presidencia hubiera declarado abierto el debate PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO Y VOTO PREFERENTEAdicin de artculo en primera vuelta ante la Cmara de Representantes no vulner el principio de consecutividad PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Aprobacin sin debate no vulner reglas de procedimiento porque plenarias de las cmaras legislativas aceptaron pasar a la votacin sin solicitar que se diera un debate sobre proyecto de ley DEBATE PARLAMENTARIO-Etapas segn reglamento del congreso INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Debate en plenaria DEBATE PARLAMENTARIO-Reglas sobre las intervenciones de los miembros del Congreso DEBATE PARLAMENTARIO-Diferencias entre interpelacin y rplica SUFICIENTE ILUSTRACION EN DEBATE PARLAMENTARIOSituaciones en que da lugar a la terminacin del debate DEBATE PARLAMENTARIO-Inexistencia de norma constitucional o legal que exija condiciones sobre calidad o profundidad COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION-Competencia INFORME DE CONCILIACION Y DEBATE PARLAMENTARIO CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Carcter rogado

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DEBATE DEL INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIALCumplimiento de requisitos constitucionales y legales/DEBATE PARLAMENTARIO-Exigencia no puede afectar la autonoma e independencia del congresista en imponerle la carga de tener que intervenir materialmente/DEBATE PARLAMENTARIO-Se entiende satisfecho con la oportunidad que se otorga a los miembros del parlamento para hacer pblica su opinin/INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Decisin implcita de terminacin del debate por suficiente ilustracin Teniendo en cuenta lo sucedido en las sesiones del 14 de diciembre de 2004 en Plenarias de Senado y Cmara, no encuentra la Corte que en el trmite de discusin y aprobacin del informe de conciliacin dichas clulas legislativas hayan incurrido en un vicio de procedimiento, particularmente relacionado con la ausencia de debate. Si bien en ambas Cmaras, una vez puesto en consideracin el informe de conciliacin, no se presentaron intervenciones por parte de los congresistas presentes, la oportunidad para la discusin si fue garantizada ntegramente por las Mesas Directivas, con lo cual se debe entender cumplida la exigencia de debate. El debate, como presupuesto estructural del procedimiento legislativo, se entiende satisfecho con la oportunidad que debe otorgarse a los miembros del parlamento para discernir, hacer pblica su opinin, manifestar sus ideas o expresar su desacuerdo con lo debatido. En ningn caso la exigencia del debate busca afectar la rbita de autonoma e independencia del congresista, en el sentido de imponerle la carga de tener que intervenir materialmente, es decir, imprimindole un carcter impositivo u obligatorio a su participacin en la discusin. As, las circunstancias en que se desarrollaron los trmites de aprobacin de los informes de conciliacin en las dos Plenarias, dejan en claro que, en la prctica, lo que se present en las respectivas sesiones fue una decisin implcita de terminacin del debate por suficiente ilustracin, amparada en el hecho incontrovertible de que no hubo congresistas inscritos para participar del debaten ni solicitud del uso de la palabra en el lapso de la apertura de la discusin, lo que llev a las Presidencias a pasar a la votacin. Este proceder, que segn se anot no tiene porqu generar un vicio de procedimiento, INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIALCumplimiento de las garantas de publicidad

Referencia: expediente D-5645. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004 Por el cual se reforman algunos

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artculos de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones. Actor: Blanca Linday Enciso. Magistrados Ponentes: Dr. MANUEL JOS CEPEDA ESPINOSA Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Dr. LVARO TAFUR GALVIS Dra. CLARA INS VARGAS HERNNDEZ Bogot, D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil cinco (2005). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trmites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES

La ciudadana Blanca Linday Enciso, en ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad consagrada en los artculos 241 y 242 de la Constitucin Poltica, demand la inexequibilidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004 Por el cual se reforman algunos artculos de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones. El Magistrado Sustanciador, doctor Rodrigo Escobar Gil, mediante Auto del 2 de febrero de 2005, admiti la demanda respecto de algunos de los cargos planteados y, a su vez, la inadmiti frente a otros, concedindole a la accionante un plazo de tres (3) das hbiles contados a partir de la notificacin del citado Auto, con el fin de proceder a su correccin en los trminos all previstos. Por Auto del 11 de febrero del presente ao, se resolvi rechazar la demanda frente a los cargos que no fueron objeto de correccin, procediendo al tiempo a la admisin de la misma en lo que respecta a las acusaciones que acreditaron el cumplimiento de las exigencias sealadas en el Auto inadmisorio del 2 de febrero de 2005.

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As mismo, en el citado provedo se dispuso la fijacin en lista y, simultneamente, se corri traslado al seor Procurador General de la Nacin para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera, se orden comunicar la iniciacin del proceso al Presidente de la Repblica, al Presidente del Congreso de la Repblica, al Ministro del Interior y de Justicia, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Pontificia Universidad Javeriana, Sergio Arboleda, Nacional, de Antioquia y del Norte, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo las disposiciones acusadas. Por ltimo, en la citada providencia se solicit oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la Repblica y de la Cmara de Representantes para que, en el trmino de diez (10) das hbiles, a partir de la notificacin del presente Auto, se sirvieran remitir a la Corporacin originales o copias autnticas del expediente legislativo correspondiente, as como tambin, copia del Acto por el cual se eligi a la Mesa Directiva de la Comisin Primera del Senado para el perodo constitucional comprendido entre el 20 de julio de 2003 y el 20 de junio de 2004, y copia de las Actas donde conste el procedimiento de eleccin y la votacin correspondiente. Dentro del trmino de fijacin en lista intervinieron: el Ministerio del Interior y de Justicia, el entonces Presidente del Congreso de la Repblica Senador Luis Humberto Gmez Gallo, el Senador de la Repblica Hernn Andrade Serrano, el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca Angelino Garzn, la Decana de la Divisin de Ciencias Jurdicas de la Universidad del Norte (Barranquilla), el estudiante de la Universidad Popular del Csar Manuel Fernndez Daz y los ciudadanos Ramiro Bejarano Guzmn, Juan Bautista Rivas Ramos, Carlos Lozano, Yubely Muoz, Anderson Rojas y Johan David Saldaa. La mayora de los intervinientes se pronunciaron en relacin con los cargos por vicios de competencia; algunos slo se refirieron a los presuntos defectos procesales en la formacin del Acto Legislativo demandado; y otros expresaron sus consideraciones tanto sobre los cargos por vicios de competencia como por los de forma que fueron planteados por la demandante. Una vez cumplidos los trmites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA

A continuacin se transcribe el contenido del Acto Legislativo acusado, conforme a su publicacin en el Diario Oficial nmero 45.775 de 28 de diciembre de 2004: ACTO LEGISLATIVO No. 2 DE 2004

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Por el cual se reforman algunos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia y se dictan otras disposiciones. ARTCULO 1o. Modificanse los incisos 2o y 3o del artculo 127 de la Constitucin Poltica y adicinanse dos incisos finales al mismo artculo, as: A los empleados del Estado que se desempeen en la Rama Judicial, en los rganos electorales, de control y de seguridad les est prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias polticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pblica en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artculo 219 de la Constitucin. Los empleados no contemplados en esta prohibicin solo podrn participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que seale la Ley Estatutaria. Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la Repblica presenten sus candidaturas, solo podrn participar en las campaas electorales desde el momento de su inscripcin. En todo caso dicha participacin solo podr darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la eleccin presidencial, y se extender hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La Ley Estatutaria establecer los trminos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrn participar en los mecanismos democrticos de seleccin de los candidatos de los partidos o movimientos polticos. Durante la campaa, el Presidente y el Vicepresidente de la Repblica no podrn utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Pblico, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptan los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su proteccin personal, en los trminos que seale la Ley Estatutaria. ARTCULO 2o. El artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: "Artculo 197. Nadie podr ser elegido para ocupar la Presidencia de la Repblica por ms de dos perodos". No podr ser elegido Presidente de la Repblica o Vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artculo 179, ni el ciudadano que un ao antes de la eleccin haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos:

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Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nacin, Defensor del Pueblo, Contralor General de la Repblica, Fiscal General de la Nacin, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la Polica, Gobernador de Departamento o Alcaldes. PARGRAFO TRANSITORIO. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la Repblica antes de la vigencia del presente Acto Legislativo slo podr ser elegido para un nuevo perodo presidencial. ARTCULO 3o. El artculo 204 de la Constitucin Poltica quedar as: Artculo 204. Para ser elegido Vicepresidente se requieren las mismas calidades que para ser Presidente de la Repblica. El Vicepresidente podr ser reelegido para el perodo siguiente si integra la misma frmula del Presidente en ejercicio. El Vicepresidente podr ser elegido Presidente de la Repblica para el perodo siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se presente como candidato. ARTCULO 4o. Adicinanse al artculo 152 de la Constitucin un literal f) y un pargrafo transitorio as: f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Repblica que renan los requisitos que determine la ley. PARGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarn, antes del 1o de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artculo 152 de la Constitucin y regule adems, entre otras, las siguientes materias: Garantas a la oposicin, participacin en poltica de servidores pblicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicacin que hagan uso del espectro electromagntico, financiacin preponderantemente estatal de las campaas presidenciales, derecho de rplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la Repblica sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la Repblica. El proyecto tendr mensaje de urgencia y podr ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la Repblica expedir la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los trminos para la revisin previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional.

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Si el Congreso no expidiere la ley en el trmino sealado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentar transitoriamente la materia. ARTCULO 5o. El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgacin. III. COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

La Corte Constitucional es competente para conocer sobre las demandas promovidas contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004, de conformidad con las facultades conferidas por los artculos 241-1 y 379 de la Constitucin Poltica. IV. CADUCIDAD DE INCONSTITUCIONALIDAD LA ACCION PBLICA DE

El artculo 379 de la Carta establece que los actos reformatorios de la Constitucin slo podrn demandados ante esta Corporacin dentro del ao siguiente a su promulgacin. La demanda de la referencia fue promovida dentro del trmino previsto en la norma citada, por lo que procede su examen. V. REFERENTES DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS Y PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS La Corte Constitucional, en virtud de lo dispuesto en el artculo 241-1 de la Constitucin y en ejercicio de su funcin de guardar la integridad y supremaca de la Carta Poltica, es competente para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitucin, cualquiera que sea su origen, slo por vicios de procedimiento en su formacin. Por su parte, el artculo 379 Superior dispone que los actos legislativos slo podrn ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este ttulo, es decir, en el Ttulo XIII de la Carta, titulado De la reforma de la Constitucin. De acuerdo con jurisprudencia uniforme y reiterada de esta Corporacin, una interpretacin sistemtica de la Carta, impone la conclusin de que la restriccin del artculo 379 superior no implica que la Corte no deba tomar en consideracin las otras normas constitucionales que sean relevantes para examinar la regularidad del procedimiento de aprobacin de una reforma a la Constitucin o las disposiciones orgnicas del procedimiento legislativo que resulten aplicables1. En la Sentencia C-1200 de 20032 la Corte seal que, de
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En este sentido, en relacin con las reformas por la va del referendo constitucional se pronunci la Corte en la Sentencia C-551 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett

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esta manera, () el parmetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad del procedimiento de una acto legislativo reformatorio de la Constitucin, comprende no slo las normas del Ttulo XIII de la Carta, sino tambin las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en cuanto que all se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento de la formacin del acto reformatorio, (...) entendiendo por ste la violacin de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobacin de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII. Lo anterior quiere decir que el parmetro normativo de referencia para el ejercicio del control de constitucionalidad de los actos legislativos trasciende lo dispuesto exclusivamente en el ttulo XIII de la Carta Poltica, para incluir otras normas constitucionales y ciertas disposiciones de la Ley 5 de 1992, en la medida en que tales disposiciones establezcan condiciones bsicas y esenciales para la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras legislativas, cuyo desconocimiento genere una violacin de los requisitos previstos en el Ttulo XIII de la Constitucin para la adopcin de actos legislativos3. Por otro lado, ha puntualizado la Corte que cuando la Constitucin adjudica a la Corte el control de los vicios de procedimiento en la formacin de una reforma constitucional no slo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trmite como tal, sino que tambin le confiere la facultad de examinar si el Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurri o no en un vicio de competencia4. En la Sentencia C-1200 de 20035 la Corte indic que [t]al entendimiento resulta ineludible, por ejemplo, frente a la previsin del artculo 376 Superior, conforme a la cual la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitucin queda en suspenso durante el trmino sealado para que una Asamblea Constituyente cumpla sus funciones. En otro ejemplo, la misma disposicin seala que en la ley por medio de la cual se propone al pueblo la convocatoria de una Asamblea Constituyente debe determinar cual ser la competencia de la misma, asunto que, por consiguiente, debe ser materia de examen cuando se quiera establecer la regularidad de una reforma constitucional adoptada por esa va. De acuerdo con reiterada jurisprudencia de la Corte, el examen de los llamados vicios competenciales se aplica a la
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Ms.Ps. Manuel Jos Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil Esta doctrina constitucional haba sido sentada por la Corte en la Sentencia C-387 de 1997. (M.P. Fabio Morn Daz), en la cual se seal que: () es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trmite complejo que se cumple con ocasin de los proyectos conducentes a la modificacin de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situacin que adquiere una especial relevancia tratndose del reglamento del Congreso, pues pese a su carcter infraconstitucional, su desconocimiento es susceptible de generar una vulneracin de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgnica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151 C.P.). En la Sentencia C-816 de 2004 (Ms.Ps. Jaime Crdoba Trivio y Rodrigo Uprimny Yepes), la Corte precis que: (...) para el estudio de la constitucionalidad de un acto legislativo, adems del Ttulo XIII, deben tenerse en cuenta todas las normas constitucionales y del Reglamento del Congreso que sealen requisitos necesarios para la formacin de la voluntad democrtica de las Cmaras. 4 En este sentido, refirindose especficamente al trmite de los referendos modificatorios de la Constitucin, se pronunci la Corte en la Sentencia C-551 de 2003. 5 Ms.Ps. Manuel Jos Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.

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consideracin conforme a la cual el poder de reforma constitucional no comprende la posibilidad de derogar o sustituir la Constitucin. De este modo es posible concluir que el parmetro de referencia para el control de constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitucin est integrado por las normas del Ttulo XIII de la Constitucin que regulan el respectivo procedimiento; las normas constitucionales y orgnicas que resulten pertinentes en funcin del mecanismo de reforma constitucional de que se trate, y las normas constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma constitucional. En ese contexto, por otra parte, es preciso sealar que en cuanto hace al control de constitucionalidad por los vicios de trmite, ha sealado la Corte que no toda violacin de una norma constitucional distinta a las del Ttulo XIII, o de una disposicin contenida en la Ley 5 de 1992, puede dar lugar a la inexequibilidad del acto legislativo correspondiente, y que, cuando el cargo de inconstitucionalidad se fundamente en el desconocimiento de normas constitucionales no contenidas en el Ttulo XIII o en disposiciones del reglamento del Congreso, debe tenerse en cuenta que () el parmetro normativo aplicable al control de los actos legislativos est formado por las normas de la Constitucin y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es presupuesto bsico y necesario para la adecuada formacin de la voluntad democrtica de las cmaras, (ii) estn estrechamente relacionadas con la materializacin de principios y valores constitucionales, en especial del principio democrtico, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formacin del acto legislativo, en la medida en que desconocen los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobacin de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Ttulo XIII.6. Por fuera de esos supuestos, en aplicacin del principio de instrumentalidad de las formas, no cabra la declaratoria de inexequibilidad de una reforma a la Constitucin por irregularidades puramente formales. As, en el trmite de los proyectos de acto legislativo, la Corte ha distinguido entre errores irrelevantes, irregularidades de nivel reglamentario y vicios de procedimiento. En ese contexto puede sealarse que, de manera genrica, constituye una irregularidad toda infraccin de las normas que regulan el procedimiento legislativo, al paso que tiene la entidad de un vicio de procedimiento aquella irregularidad que puede dar lugar a la declaratoria de inexequibilidad del acto. Es claro, entonces, que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, no toda irregularidad en el trmite de un proyecto de acto legislativo da lugar a la materializacin de un vicio de procedimiento. De esta manera, al adelantar el control de constitucionalidad de un acto legislativo que haya sido impugnado por presentar vicios de procedimiento en su formacin, lo primero que debe constatarse es que se haya presentado una irregularidad en el trmite del proyecto. Para ello es necesario, por un lado, establecer la materialidad de las conductas de las que se derivara la irregularidad y, por otro, establecida la conducta, determinar si la misma
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constituye una infraccin de las normas de procedimiento. Este primer paso es importante, porque dada la dinmica del proceso parlamentario, es frecuente que se presenten como irregularidades circunstancias propias de esa dinmica, que se desenvuelven, con un cierto margen de flexibilidad, en el mbito de la actividad parlamentaria, pero que no constituyen infracciones de las normas que regulan el procedimiento. Establecida la existencia de una irregularidad, es preciso tener en cuenta que, como se ha sealado, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no toda irregularidad constituye un vicio de procedimiento. Sobre el particular la Corte se ha remitido al principio de instrumentalidad de las formas, conforme al cual () la constatacin de que ocurri una irregularidad en el trmite de una ley, no conlleva inevitablemente que el juez constitucional deba siempre retirarla del ordenamiento. Es necesario que, previamente, el juez examine (i) si ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existi o no una convalidacin del mencionado vicio durante el trmite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hiptesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad7. De este modo, no toda irregularidad en el trmite legislativo constituye un vicio de procedimiento y, en materia de actos legislativos, es posible acudir a tres criterios para establecer la diferencia: a. La mayor o menor entidad de la irregularidad. Hay irregularidades de carcter menor, que, en estricto sentido, implican una infraccin de la ley que gobierna el procedimiento, pero que carecen de la entidad para constituir un vicio. Sobre el particular ha dicho la Corte: As, en primer trmino, es claro que no toda vulneracin de una regla sobre la formacin de las leyes, contenida en la Constitucin o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaracin de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningn principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formacin de la voluntad democrtica en las cmaras, ni desconoce el contenido bsico institucional diseado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formacin de la ley, tal y como lo ha sealado la doctrina y la jurisprudencia nacionales y extranjeras. As, en derecho comparado, el Tribunal Constitucional Espaol, en la sentencia S-57/89, constat que una enmienda introducida en el Senado no haba sido motivada, pero desestim la impugnacin
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contra esa ley, pues consider que ese defecto no alteraba sustancialmente el proceso de formacin de la voluntad de la Cmara8. Y en el caso colombiano, esta Corte ha sealado que, a pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de criterios entre ellos, la falta de firma de quienes que se apartaron de la posicin mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento, pues esa situacin no tiene la suficiente entidad para viciar la legitimidad de la publicacin del informe ponencia para segundo debate. En efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al punto de torpedear el proceso legislativo, a travs de conductas negativas que desvirtan la funcin legislativa9.10. Otro ejemplo de irregularidad irrelevante podra ser el incumplimiento del plazo que tienen los ponentes para presentar el informe. Efectivamente, la presentacin tarda del informe comporta una infraccin de la correspondiente disposicin reglamentaria, pero en la medida en que la disposicin tiene como finalidad agilizar el proceso legislativo y evitar dilaciones, si finalmente el proceso se cumpli, esa entrega tarda se torna irrelevante desde la perspectiva de la validez de la actuacin legislativa. En este mismo sentido, hay irregularidades que pueden constituir un vicio o no, dependiendo de las circunstancias en las que se produzcan y de la afectacin de las garantas a las que atiende la norma procedimental infringida. En estos casos, es necesario examinar el contexto en el que se produce la infraccin de la norma procedimental. Sobre el particular la Corte ha sealado que los procedimientos no tienen un valor en s mismos y deben interpretarse teleolgicamente al servicio de un fin sustantivo 11. Ello implica que infracciones reglamentarias de relativa entidad pueden considerarse en un caso concreto, en atencin a las circunstancias que las rodean, como irregularidades irrelevantes, en la medida en que no vulneren ningn principio ni valor fundamental, ni afectan el proceso de formacin de la voluntad democrtica en las cmaras. b. Es claro que en la concepcin del constituyente hay determinadas irregularidades que no dan lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitucin, puesto que son aquellas irregularidades que impliquen violacin de los requisitos establecidos en el Ttulo XIII de la Constitucin, interpretado ste a la luz de las normas constitucionales conexas as como de las normas orgnicas pertinentes, las que constituyen vicios de procedimiento en la formacin del respectivo acto. Sobre el particular en la Sentencia C-551 de 2003 se dijo que () es razonable concluir que el mandato del artculo 379 pretende restringir la posibilidad de la declaratoria de inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitucin, nicamente a aquellas irregularidades que sean de una entidad
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Vase, Paloma Biglino Campos. Los vicios en el procedimiento legislativo. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, Pgs. 36 y ss. 9 Sentencia C-055 de 1995. M.P. Alejandro Martnez Caballero. 10 Sentencia C-737 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 11 Sentencia C-872 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

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suficiente como para constituir un vicio de procedimiento en su formacin, entendiendo por ste la violacin de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobacin de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII. En efecto, de esa manera se respeta el mandato del artculo 379, segn el cual esos actos slo pueden ser retirados del ordenamiento por violar el ttulo XIII, con la necesidad de tomar en cuenta otras disposiciones constitucionales, del Reglamento del Congreso y de la LEMP, que son indispensables para determinar el alcance de los requisitos constitucionales de aprobacin de una ley que incorpora un referendo y que se encuentran previstos en el mencionado Ttulo XIII. De este modo, puede concluirse que la citada disposicin Superior contiene una prohibicin, cuya destinataria es la Corte Constitucional, rgano al cual corresponde el control sobre el cumplimiento de los requisitos para reformar la Constitucin. El alcance de la prohibicin es impedir que la Corte declare la inexequibilidad de una reforma constitucional con base en el Reglamento del Congreso por irregularidades meramente legales o a partir de normas constitucionales que no desarrollan los requisitos expresamente establecidos en el Ttulo XIII de la Constitucin. As, la previsin del artculo 379 se orienta a evitar que se declarare la inconstitucionalidad de una reforma constitucional cuando se detecte una irregularidad procedimental que no es, en s misma, una violacin de los requisitos del Ttulo XIII de la Constitucin ni un desarrollo estrecho de los mismos. La finalidad del artculo 379 es, entonces, darle un fundamento slido a la prudencia judicial frente al reformador de la Constitucin, para evitar que el juez constitucional efecte, adems del control de constitucionalidad que le ha sido atribuido, un control de legalidad de pasos aislados dentro de la secuencia del mismo procedimiento. c. Es posible que habindose presentado una irregularidad, la misma se sanee durante el trmite legislativo, y por consiguiente no da lugar a un vicio de procedimiento. Tal es el caso, por ejemplo, del aval presentado por los ministros a iniciativas parlamentarias en materias reservadas a la iniciativa del gobierno. Tal hiptesis no requiere la repeticin de lo actuado. En otros casos el saneamiento puede darse repitiendo la actuacin irregular, como sera el caso de si se inicia el debate en plenaria en el da sptimo contado a partir de la aprobacin del proyecto en la respectiva comisin y, al advertirse la irregularidad, se deja sin efectos lo actuado y el debate se reinicia nuevamente el da octavo. Es claro que de no mediar el saneamiento, se estara ante un vicio de procedimiento, pero al sanearse la actuacin la misma deviene en una irregularidad irrelevante. Finalmente se tiene que, establecida la existencia de un vicio de procedimiento, debe determinarse si el mismo es subsanable o no. De acuerdo con la Constitucin existen vicios de procedimiento subsanables y vicios de procedimiento insubsanables. Pero las meras irregularidades no plantean el problema del saneamiento. Sobre este particular la Corte, en la Sentencia C-737 de 200112 expres que
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() puede ocurrir que exista un vicio en la formacin de la ley, y ste no haya sido convalidado, pero la Corte constate que el vicio puede ser subsanado durante la revisin de constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Carta expresamente establece que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta a control a la autoridad que lo profiri para que, de ser posible, sta proceda a subsanarlo (C.P. art. 241 -pargrafo-). En esos casos, mientras se surte ese trmite, la ley contina vigente. Y efectivamente, en varias oportunidades, esta Corte ha devuelto al Congreso y al Gobierno, leyes sometidas a control para que un vicio de procedimiento fuera subsanado. Agreg la Corte: Con todo, la Corte precisa que en cada una de las anteriores hiptesis, la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento jurdico se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la nocin misma de vicio del procedimiento legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formacin de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento, puesto que la omisin de stas -por ejemplo, la pretermisin de los debates ante alguna de las Cmaras legislativas-, hace imposible hablar de un procedimiento legislativo como tal -y, en consecuencia, impide considerar la omisin respectiva como un vicio-. En efecto, en esos eventos no habra propiamente un vicio del procedimiento en la formacin de la ley sino una ausencia o inexistencia de procedimiento, que no puede ser subsanada. Por lo mismo, es imposible catalogar como saneamiento lo que, en realidad, equivale a la repeticin de toda una etapa del trmite legislativo, ya que de lo contrario, se terminara por burlar los mismos fines sustantivos que el principio de instrumentalidad de las formas pretende preservar. Establecidos de este modo los referentes del control de constitucionalidad que le corresponde adelantar a la Corte Constitucional frente a los actos legislativos que hayan sido demandados por vicios de procedimiento en su formacin, pasa la Corporacin al estudio de la demanda de la referencia. VI. LA DEMANDA

La demandante formula contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004, cargos por vicios de procedimiento y cargos por vicios de competencia, razn por la cual esta Corporacin proceder a analizar en apartes separados cada una de las acusaciones anteriormente relacionadas. VII. CARGOS POR VICIOS DE COMPETENCIA 7.1. Fundamentos de la demanda

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La accionante considera que la aprobacin del Acto Legislativo No. 02 de 2004 comporta una sustitucin parcial de la Constitucin Poltica vigente, en tanto modifica la estructura bsica del Estado, materia para la que el Congreso de la Repblica no tiene competencia. En ese sentido, la demandante afirma que el Acto Legislativo acusado atenta contra las bases esenciales del Estatuto Fundamental, con relacin a sus principios fundantes, valores axiolgicos y orientacin filosfica. En relacin con ste punto, la actora hace referencia a la Sentencia C-551 de 2003 en la que se precis, que no le es permitido al Congreso sustituir la Constitucin Poltica, ni atentar contra su unidad poltica en conjunto, mediante el ejercicio del poder de reforma. La actora se refiere al concepto de intangibilidad articulada, enunciado por Loewenstein, en su obra Teora de la Constitucin, para sealar que mediante esa figura se pretende proteger concretas instituciones constitucionales que no pueden ser reformadas, as, en criterio de la accionante, no se establezcan en forma expresa clusulas de irreformabilidad en la propia Constitucin, enunciando como ejemplo de stas, la prohibicin de reeleccin presidencial. Especficamente, las razones por las cuales considera que con el Acto Legislativo demandado, se ha dado lugar a la sustitucin parcial de la Constitucin, son: (i) Para la demandante, la norma jurdica que faculta al Consejo de Estado para expedir supletoriamente la ley estatutaria que desarrolla los derechos de la oposicin, de las minoras polticas, la intervencin en poltica y otros temas, en el caso en que el Congreso no lo haga o la Corte Constitucional declare inexequible el proyecto, destruye la estructura bsica del Estado, rompe la unidad poltica de la Carta y violenta las bases esenciales de nuestro sistema constitucional. Seala la actora que nuestras instituciones son de origen liberal, por lo que no se puede desconocer que una de los elementos caractersticos del Estado Liberal, adems del reconocimiento de los derechos fundamentales y el sometimiento al principio de legalidad, es la divisin de las ramas del poder pblico, aspecto que resulta medular en nuestro rgimen poltico, por lo que no es aceptable que una de las ramas del poder pblico anule a otra, as sea de manera transitoria. Dado que el Consejo de Estado hace parte de la rama judicial, al otorgarle funciones legislativas, en un rgimen liberal, se rene en un mismo cuerpo el poder legislativo y el poder judicial, lo cual, segn el concepto de la demandante, resulta reprochable, teniendo en cuenta adems que este alto Tribunal no es elegido por el pueblo, por lo que no existe en l pluralismo ni representacin poltica de los partidos, siendo imposible garantizar los derechos de facciones polticas que si cuentan con representacin en el Congreso.

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(ii) En criterio de la demandante, el ltimo inciso del pargrafo transitorio del artculo 4 del Acto Legislativo No. 02 de 2004, contiene un recorte arbitrario de la jurisdiccin constitucional, porque permite que el Consejo de Estado regule una materia que ha sido declarada inexequible por la Corte Constitucional y no prev control alguno de constitucionalidad para la regulacin que se expida por el Consejo de Estado. As, sostiene la accionante, la reforma () eleva al Consejo de Estado a Tribunal de Instancia sobre la Corte Constitucional, ya que, si el proyecto de ley estatutaria al que se refiere la norma acusada, es declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado podra desconocer dicho pronunciamiento y reglamentar la materia. En su criterio la legislacin estatutaria que se expida por el Consejo de Estado se sustrae del control previo de constitucionalidad por la Corte y no queda sujeta a control alguno, puesto que si bien en la primera vuelta del trmite del Acto Legislativo, se haba incorporado al pargrafo del artculo 4, la exigencia de control constitucional posterior, dicha previsin desapareci del texto normativo en segunda vuelta, con lo cual resultara claro que la referida ley tampoco estara sometida a control posterior por parte de la Corte Constitucional. Para la demandante, al desplazar la funcin legislativa a un rgano judicial y desconocer la jurisdiccin constitucional en cabeza de la Corte Constitucional, se rebas la competencia del Congreso para la reforma constitucional, lo cual determina la inconstitucionalidad del Acto Legislativo demandado, por cuanto la ley estatutaria y la norma constitucional forman una proposicin jurdica inescindible y completa. (iii) Expresa la demandante, por otra parte, que al permitir la reeleccin presidencial inmediata y autorizar al presidente en ejercicio para hacer poltica cuatro meses antes de las elecciones, se han transformado la forma de gobierno y el rgimen poltico democrtico establecidos en la Constitucin, cambio que es de tal magnitud y significacin que corresponda hacerlo al pueblo y no al Congreso. Por consiguiente, por la va del acto legislativo, se ha producido una sustitucin de Constitucin, que afecta principios y valores propios del Estado Social de Derecho como la unidad nacional, la convivencia pacfica, la vigencia de un orden justo, la convivencia, la igualdad y el carcter democrtico, participativo y pluralista del Estado, razn por la cual el Congreso de la Repblica incurri en un vicio de competencia. Esa transformacin radical de la manera como est organizado y se ejerce el poder se aprecia, segn la demandante, en los siguientes aspectos: .Se constitucionaliza el abuso del poder, porque la norma que permite la reeleccin presidencial inmediata faculta al Presidente que decida presentarse como candidato a permanecer en el cargo hasta el vencimiento del perodo y a intervenir en poltica. De este modo se propician las imposiciones autoritarias y excluyentes desde el poder, lo cual, en criterio de la demandante, se

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corrobora al observar los actos de gobierno del Presidente Uribe, que, como los consejos comunitarios, tendran como propsito obtener su reeleccin. As, concluye, por efecto de la reforma, se suprimen principios fundamentales de la funcin pblica como la moralidad, la eficacia y la imparcialidad (C.P. art. 209) Tambin se destruyen los fines esenciales del Estado, como el servicio a la comunidad y asegurar la pacfica convivencia, porque el presidente, en trance de candidato, se dedicar al propsito reeleccionista, renunciando a ser el smbolo de la unidad nacional y a garantizar los derechos de todos los colombianos. .La prohibicin de intervenir en poltica para los servidores pblicos, y especialmente con relacin al Presidente de la Repblica, expresa la demandante, surgi por voluntad del pueblo en el acto plebiscitario de 1957, con el fin de erradicar la violencia partidista por la lucha del poder. Por tal razn, considera que es al pueblo a quien le corresponde revocar ese mandato como constituyente originario y no al Congreso, en desarrollo de su funcin constituyente secundario. .El sistema presidencial en Colombia es tan fuerte que resulta incompatible con la figura de la reeleccin presidencial inmediata. El Presidente de la Repblica es, en Colombia, jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa; dirige las relaciones internacionales y es comandante supremo de las fuerzas armadas. De l dependen, indirectamente el Fiscal General de la Nacin, el Defensor del Pueblo, los magistrados de la sala disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Repasando las funciones que le corresponden de acuerdo con el artculo 189 de la Constitucin, seala la demandante, se concluye que la reeleccin presidencial inmediata es un imposible tico, jurdico y poltico. .Afirma que la posibilidad de reelegir de manera inmediata al presidente en ejercicio, hace desaparecer el principio de igualdad, ya que impide que los contradictores polticos del presidente candidato ejerzan en igualdad de condiciones sus derechos. Se afecta de este modo el pluralismo poltico y el derecho de participacin ciudadana en forma igualitaria. .Finalmente, tambin se lesiona la igualdad, sostiene la demandante, cuando se prohbe a altos funcionarios del Estado ser candidatos a la Presidencia, pero s se permite la reeleccin del presidente en ejercicio. Para la demandante, la previsin del Acto Legislativo referida a la expedicin de una Ley Estatutaria que regule los derechos de la oposicin, la intervencin en poltica y otros aspectos, no constituye ni siquiera un paliativo, porque las mayoras que impusieron el Acto Legislativo pueden hacer lo propio con la ley estatutaria, sin atender al respeto que se debe a la Constitucin Poltica. 7.2. Intervencin de los ciudadanos Juan Bautista Rivas Ramos, Carlos Lozano, Yubely Muoz y Anderson Rojas Los ciudadanos mencionados intervinieron en el trmite de la presente accin

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de inconstitucionalidad, con el fin de solicitar se declare la inexequibilidad del Acto Legislativo demandado. Consideran los intervinientes que la Corte Constitucional s es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad material del Acto Legislativo acusado, de acuerdo con el artculo 6, inciso 3 del Decreto 2067 de 1991 y, en su criterio, con las sentencias C-551 de 2003 y C-816 de 2004. A juicio de los intervinientes, con la expedicin del Acto Legislativo No. 02 de 2004, el constituyente derivado excedi su competencia al ocasionar un cambio abrupto con relacin a la voluntad expresada por el constituyente de 1991. En su concepto, la condicin fundamental para que una Constitucin pueda ser cambiada es la manifestacin soberana del pueblo y no la voluntad personal del gobernante de turno, lo que consideran sucede en este caso. En su concepto la norma que dispone que mediante ley estatutaria se regular la igualdad entre los candidatos a la presidencia, introduce una condicin imposible porque al disponer que la misma debe expedirse antes del 20 de junio de 2005, hace que en la prctica no pueda cumplirse el control previo de constitucionalidad que debe ejercer la Corte e impide la intervencin ciudadana en el proceso de constitucionalidad. Sostienen tambin que el Acto Legislativo demandado atenta contra el principio de la tridivisin de poderes, elemento bsico de nuestro Estado Social y Democrtico de Derecho, en la medida en que traslada la facultad de reglamentar temas que resultan fundamentales para el normal desarrollo de las campaas electorales a un rgano como el Consejo de Estado, en caso de que el Congreso no expida la ley estatutaria correspondiente o si la Corte Constitucional declara la inconstitucionalidad de la misma. En su criterio el Acto Legislativo demandado resulta contrario a los mandatos establecidos en el prembulo de la Carta Poltica, as como a los fines esenciales del Estado (C.P. art. 2), la supremaca de la Constitucin (C.P. art. 4), la igualdad (C.P. art. 13), los derechos polticos de elegir, ser elegido y acceder al desempeo de funciones y cargos pblicos (C.P. art. 40. num. 1 y 7), el respeto por los tratados y convenios internacionales (C.P. art. 93), los derechos de los partidos y movimientos polticos (C.P. art. 112), las funciones del Congreso de la Repblica (C.P. art. 114. inc. 1), el derecho al voto (C.P. art. 258. inc. 1) y la independencia de la Junta del Banco de la Repblica (C.P. arts. 371-1 y 372). Los intervinientes presentan algunas consideraciones orientadas a sustentar la presencia de los anteriores vicios materiales o de fondo, algunas de las cuales corresponden, ms bien, a la expresin de su inconformidad frente a las polticas del actual gobierno y frente a las sucesivas reformas de la Constitucin de 1991 que, en su criterio, han venido desdibujando el propsito que anim al constituyente del 91, que busc dar respuesta a las profundas exigencias sociales y al descontento popular. En este contexto, expresan que se desconoce la igualdad y el derecho a elegir

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y a ser elegido debido a la enorme diferencia de oportunidades y de recursos entre el Presidente candidato y los dems candidatos. Tampoco se garantizan, en su criterio, los derechos de la oposicin, porque desde antes de expedirse la ley estatutaria de garantas electorales, el gobierno ha venido haciendo un uso desequilibrado de los medios de comunicacin pblicos. Expresan que, por virtud de la reforma, los periodos presidenciales pasaran, en la prctica, a ser de ocho aos, lo cual conduce hacia un rgimen presidencialista, que concentra el ejercicio del poder en el ejecutivo. Adems, sealan, el Presidente candidato queda habilitado para intervenir en la campaa para la eleccin del Congreso de la Repblica, lo que le permitira actuar como jefe de debate de sus amigos polticos, para contar con mayoras en el Congreso que respalden sus proyectos y ejerzan un moderado o nulo control poltico del gobierno. Advierten, finalmente, que la autonoma del Banco de la Repblica, uno de los grandes logros de la Constitucin de 1991, desaparecera, porque el Presidente, con un periodo de ocho aos, nombrara a la totalidad de los miembros de su junta directiva. 7.3. Intervencin del ciudadano Manuel Fernndez Daz El ciudadano Manuel Fernndez Daz intervino en el trmite de la accin, solicitando a esta Corporacin, se tuviera en cuenta su ponencia titulada La Reeleccin como mecanismo de participacin democrtica. Los apartes relevantes de su intervencin se resumen a continuacin. El ciudadano interviniente realiza un anlisis de la figura de la reeleccin en su contexto histrico, considerando las implicaciones que sta ha tenido en aquellos pases donde se ha establecido, as como las razones por las que en otros ordenamientos se encuentra prohibida. Partiendo de dicho anlisis, sostiene que no es til condenar al fracaso a la reeleccin presidencial con fundamento en consideraciones histricas nicamente; en su concepto, existe adems un temor de carcter poltico, que ha impedido facultar al pueblo para decidir sobre las materias que lo afectan, o que slo a l le ataen, y se cuentan entre ellas, la reeleccin presidencial. As mismo, considera que la reeleccin presidencial como tal, resulta compatible con el sistema de gobierno presidencial, e incluso, con el sistema parlamentario, teniendo en cuenta lo que ha sucedido en Gran Bretaa. Finalmente y despus de realizar el estudio acadmico del tema, el interviniente sostiene que la reeleccin presidencial es un mecanismo que fortalece las instituciones democrticas, que adems pertenece al mbito de la soberana popular y por lo tanto, debe instituirse como un mecanismo de expresin de la voluntad soberana del constituyente primario. 7.4. Intervencin del Gobernador del Departamento del Valle del Cauca El Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, Angelino Garzn, intervino en el trmite de la accin, con el fin de solicitar a la Corte

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Constitucional que, en el evento en que sta Corporacin determine que el Acto Legislativo No. 02 de 2004 se encuentra ajustado a la Constitucin Poltica, y en desarrollo del derecho fundamental a la igualdad, se establezca que tambin los Gobernadores y Alcaldes tienen la posibilidad de presentar su candidatura para ocupar el cargo de Presidente de la Repblica. El interviniente asegura que el Acto Legislativo acusado resulta discriminatorio, toda vez que habilita al Presidente en ejercicio para que aspire a la reeleccin presidencial, mientras que la prohibicin para que Gobernadores y Alcaldes se postulen como candidatos a la Presidencia se mantiene vigente. Como argumento de su pretensin, el interviniente cita in extenso las sentencias C-410 de 1994, T-530 de 1997 y C-384 del mismo ao, donde sta Corporacin realiz un anlisis del ncleo, contenido y extensin del derecho a la igualdad. Partiendo de la jurisprudencia constitucional, en concepto del interviniente, si la igualdad se predica entre iguales no es admisible que se haya mantenido la prohibicin de que Gobernadores y Alcaldes se postulen como candidatos a la Presidencia, mientras que se faculta al Presidente en ejercicio para aspirar a la reeleccin, teniendo en cuenta que se trata de personas que ocupan cargos dentro del poder ejecutivo y fueron elegidos por voto popular para un perodo determinado. Por tal razn, solicita que la Corte Constitucional, de considerar exequible el Acto Legislativo demandado, establezca que tambin los Gobernadores y Alcaldes pueden aspirar a la Presidencia de la Repblica, eliminando as la prohibicin constitucional vigente. 7.5. Intervencin del Presidente del Congreso de la Repblica

El ciudadano Luis Humberto Gmez Gallo, en su calidad de Presidente del Congreso de la Repblica, intervino en el trmite de la accin, con el fin de presentar algunas consideraciones que giran en torno al control del poder pblico en un Estado Social de Derecho. Despus de destacar que el control judicial sobre los actos del poder pblico es un principio fundamental del Estado Social de Derecho y que, en particular, los actos del Congreso de la Repblica, en cuanto que rgano constituido, deben estar sujetos a un control judicial que asegure la supremaca de la Constitucin, el interviniente se refiere a la funcin del Congreso de la Repblica, junto con la asamblea constituyente y el pueblo mediante referendo, de reformar la Constitucin, a travs de actos legislativos, los cuales, puntualiza, deben, sujetarse a los mandatos constitucionales que regulan sta funcin. Seala que la Constitucin ha establecido unos lmites formales para el ejercicio de la funcin constituyente del Congreso, para lo cual la Constitucin ha previsto uno procedimientos para la formacin de los actos legislativos y ha atribuido a la Corte Constitucional la potestad de declarar la inexequibilidad de los actos reformatorios de la Carta que desconozcan tales procedimientos.

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Expresa a continuacin su preocupacin por () las tendencias doctrinarias que afirman la existencia de lmites a la competencia del Congreso de la Repblica para reformar la Constitucin Poltica, esto es, que estableceran restricciones al ejercicio de la funcin constituyente a nuestro cargo para determinadas materias consideradas esenciales o trascendentales. En su concepto, el Congreso de la Repblica no tiene lmites materiales para ejercer el poder de reforma, puesto que en la Constitucin de 1991, a diferencia de lo que ocurre en algunas constituciones de otros pases, o constituciones colombianas del pasado, no se encuentra disposicin alguna en ste sentido. Por tal razn, considera que la Corte Constitucional no es competente para pronunciarse sobre vicios de competencia material o de fondo de los actos reformatorios de la Constitucin. Subraya que de acuerdo con la Constitucin, la competencia de la Corte se contrae al estudio de las demandas de los actos legislativos solo por vicios de procedimiento en su formacin y que de haberse contemplado en la Constitucin de 1991 la existencia de lmites competenciales materiales se habra previsto, as mismo, la atribucin de la Corte para conocer de los correspondientes vicios de competencia material, lo cual no ocurri. Concluye expresando que [l]os fueros del Congreso de la Repblica estn sealados en la Constitucin Poltica y sus lmites son los que la Carta Poltica prev. Agrega que [d]el mismo modo, las competencias de los dems rganos constituidos del poder pblico son las que fija la Constitucin, y que [l]a democracia descansa sobre ese principio, sin que sea saludable que ningn poder, legislativo ejecutivo o judicial, prevalezca sobre el orden constitucional o subordine a los otros poderes. 7.6. Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia.

El Ministro del Interior y de Justicia, Sabas Pretelt de la Vega, intervino en el trmite del proceso, con el fin de defender la constitucionalidad del Acto Legislativo demandado. El representante del Ministerio plantea algunas cuestiones preliminares referidas al alcance del poder de reforma del constituyente derivado, as como al control constitucional de los actos de reforma de la Constitucin, de acuerdo con el texto de la Carta de 1991. As, empieza por diferenciar entre el poder constituyente primario, como poder pleno, soberano, permanente e ilimitado, y el poder constituido o derivado, el cual se encuentra sujeto a procedimientos especiales en su ejercicio. Para ello acude a los pronunciamientos que sobre la materia ha realizado la Corte Constitucional 13, as como a estudios de distintos doctrinantes. Acto seguido seala cmo, en su criterio, en Colombia el poder de reforma del Congreso no tiene lmites competenciales, ya que la Carta de 1991 no establece normas intangibles, a diferencia de lo que ocurre en otros ordenamientos jurdicos, en los que la Constitucin establece que el
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El interviniente cita las sentencias C-544 de 1992, C-1200 de 2003 y C-816 de 2004.

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constituyente derivado est sujeto a expresos lmites consagrados en el propio articulado. En ese sentido afirma que () una interpretacin amplia del concepto de soberana permite pensar que cuando no existen prohibiciones expresas en la Constitucin es tan soberano el pueblo en el momento fundante como lo es el constituyente derivado cuando acta a travs del procedimiento constitucional que le es propio, razn por la cual siempre que cumpliese con ese procedimiento, la voluntad que expresa el poder de reforma es la del soberano y, por tanto, el contenido de esa voluntad no puede ser controlado. Por otra parte, el representante del Ministerio con base en consideraciones de diversos autores y pronunciamientos de tribunales extranjeros, como el Consejo Federal Suizo y el Consejo Constitucional Francs, afirma que, cuando por la va de la interpretacin subjetiva se acepta que existe una prohibicin de reforma no contenida expresamente en la Carta, y el rgano judicial de control realiza una revisin material sobre la constitucionalidad del acto reformatorio, se impide al soberano expresarse en el espacio democrtico y participativo principal, cual es el Congreso. En segundo lugar, el interviniente afirma, luego de resear los distintos proyectos que se presentaron en la Asamblea Constituyente de 1991 sobre la norma que establecera la creacin y funciones de la Corte Constitucional, que para el constituyente de ese entonces era claro que la competencia de este rgano en cuanto al control y revisin de los Actos Legislativos reformatorios de la Constitucin, deba limitarse exclusivamente a un estudio por vicios formales. As mismo, sostiene que la Carta no fij expresamente ningn tipo de restriccin al poder de reforma, limitndose a establecer garantas en cuanto al procedimiento. Partiendo del contenido del artculo 377 constitucional, el representante del Ministerio entiende que la propia Carta permite que el Congreso de la Repblica puede modificar toda la Constitucin, incluso materias tan importantes como los derechos fundamentales o los mecanismos de participacin ciudadana, estableciendo que en esos casos, y como garanta del respeto por la voluntad soberana del pueblo, la reforma deber someterse a referendo si as lo solicita un cinco por ciento de los ciudadanos que integran el censo electoral, durante los seis meses siguientes a su promulgacin. Para finalizar este aparte referido a las consideraciones generales, el interviniente cita algunos pronunciamientos de la jurisprudencia constitucional para sealar cmo, en su criterio, la Corte Constitucional ha afirmado en reiteradas oportunidades que el control que se realice sobre los actos reformatorios de la Constitucin, no puede estar referido a vicios materiales14. Una vez esbozado el panorama general del problema jurdico planteado, el representante del Ministerio del Interior y de Justicia entra a analizar los cargos propuestos en la demanda de la referencia.

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El interviniente cita, entre otras, las sentencias C-544 de 1992, C-387 de 1997, C-543 de 1998, C-551 de 2003, C-1200 de 2003, C-873 de 2003, C-313de 2004, C-971de 2004 y C-575de 2004.

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As, el interviniente afirma que el cargo por vicio de competencia, tal y como esta planteado por la demandante, no cumple con los requisitos establecidos por el artculo 2 del Decreto 2067 de 1991, toda vez que la actora se limit a afirmar que con el Acto Legislativo acusado se vulneran materialmente algunas disposiciones constitucionales y que por lo tanto, se presenta una sustitucin de la Carta, con lo cual, en criterio del interviniente, la accionante confunde los conceptos de sustitucin de Constitucin y de violacin de disposiciones constitucionales. Para el representante del Ministerio, resulta claro que la demandante pretende que la Corte Constitucional realice un estudio del contenido material del Acto, alegando, para tal fin, que se produjo una sustitucin de la Carta, por lo que el interviniente le solicita a esta Corporacin que se declare inhibida para resolver lo pertinente al cargo de incompetencia del Congreso. No obstante las anteriores consideraciones, el representante del Ministerio tambin hace un anlisis de fondo sobre el cargo analizado, en trminos que se sintetizan as: (i) En primer lugar, el interviniente se refiere a la afirmacin de la accionante relacionada con la existencia de clusulas intangibles en materia constitucional. Hace un breve recuento sobre el argumento planteado por la demandante, sealando para el efecto el fundamento doctrinal en el que se basa la parte actora, especficamente su referencia a la doctrina de Lowenstein, para luego afirmar que la interpretacin que hace la accionante sobre el citado autor, es errada. En ese sentido, el representante del Ministerio sostiene que, a diferencia de lo que afirma la demandante, Lowenstein distingue entre la intangibilidad articulada y la intangibilidad inherente, donde la primera se refiere a aquellas normas que se sustraen de cualquier posibilidad de reforma por existir una prohibicin constitucional expresa, mientras que la segunda se relaciona con aquellos supuestos en los que la prohibicin de reforma se genera atendiendo al espritu de la Constitucin y no a una disposicin expresa en tal sentido. Es entonces en ese contexto, en el que el autor incluye dentro de los ejemplos de disposiciones articuladas de intangibilidad, la no reeleccin. Por tal razn, el interviniente afirma que, como quiera que la demandante parte de una premisa conceptual y terica falsa, la conclusin a la que llega, en el sentido de sostener que la no reeleccin es una clusula intangible, resulta equivocada, teniendo en cuenta adems, que en nuestra Constitucin Poltica no existen disposiciones intocables. (ii) Afirma el representante del Ministerio que no es cierto que el acto legislativo acusado vulnere los principios de unidad nacional, convivencia pacfica, vigencia de un orden justo, igualdad, ni tampoco que la reeleccin comporte una violacin de los derechos fundamentales de los ciudadanos a participar en las decisiones que los afectan, ni a elegir y ser elegido. Para sustentar su afirmacin, el interviniente cita las sentencias C-1345 de 2000 y C-1044 del mismo ao, en las que la Corte Constitucional se pronunci sobre la figura de la reeleccin y seal que ella no rie per se con

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los principios de la democracia participativa, ni con el derecho a la igualdad, luego de lo cual, el representante del Ministerio seala cmo la propia Constitucin en su articulado establece garantas para el desarrollo adecuado de las campaas electorales, e incluso, el mismo Acto Legislativo demandado dispone que la participacin del Presidente y del Vicepresidente en las campaas, slo podr darse desde los cuatro meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la eleccin presidencial, teniendo prohibida la utilizacin de bienes o recursos del Tesoro Pblico, distintos a los que se ofrecen en igualdad de condiciones a los dems candidatos, para la financiacin de su campaa. En su criterio, la posibilidad de reeleccin, contrario a lo que seala la demandante, garantiza el ejercicio pleno de los derechos propios de los Estados democrticos, toda vez que le permite a los electores elegir entre diversas opciones, permitindoles adems evaluar la gestin del gobernantecandidato a la reeleccin, mediante su voto. En ese sentido, para el interviniente no es cierto que con el Acto Legislativo demandado se desconozcan los principios democrticos, la soberana del pueblo o los fundamentos de la Constitucin. El representante del Ministerio afirma que un Estado democrtico, como el nuestro, se sostiene sobre el principio de soberana popular y se desarrolla a lo largo de todo el ordenamiento constitucional mediante la consagracin de los derechos fundamentales, la sujecin de las autoridades a los mandatos constitucionales y legales, as como el reconocimiento de los derechos polticos, lo que no ha sido objeto de reforma por el Acto Legislativo demandado, y por tanto, no puede considerarse modificado. As mismo, seala que la posibilidad de reeleccin presidencial introducida por el acto de reforma acusado, mantiene los pilares del Estado Social de Derecho participativo, democrtico y pluralista, con lo cual considera que los argumentos de la actora sobre ste punto, quedan desestimados. (iii) Para el interviniente, no es cierto que con la vigencia del Acto Legislativo acusado, desaparezcan los principios de igualdad, moralidad e imparcialidad en el ejercicio de la funcin pblica, ya que, en su concepto, la demandante no fundamenta las razones de su afirmacin, sino que se limita a sealar que el inters particular del gobernante-candidato a la reeleccin, se impondr sobre el inters general. Estima que, tanto la Constitucin Poltica, como la legislacin penal y, en general, el ordenamiento jurdico colombiano, establecen normas tendientes a preservar la moralidad administrativa y a evitar la ocurrencia de situaciones donde se abuse del poder que detentan los funcionarios pblicos, por lo que no resulta admisible la afirmacin de la demandante segn la cual, el Acto Legislativo acusado da va libre para que se produzca la violacin de los derechos ciudadanos. As, seala que al considerar que el presidente en ejercicio dirigir su actuacin en inters propio y personal una vez sea candidato a la presidencia, se esta partiendo de una consideracin subjetiva que constituye una presuncin de la mala fe del candidato a la reeleccin. Por tal razn, el interviniente afirma: En este ltimo caso el discurso paralgico empleado

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solo puede ser considerado como del orden de los sentimientos. La racionalidad emocional invade la realidad futura que la demandante imagina, polariza su discurso y vaca de significado el argumento. La realidad imaginada por la actora, que considera como una verdad tan evidente que no necesita demostracin (Es contra natura afirmar lo contrario), fija su pensamiento dejando de lado toda argumentacin jurdica lgica, por lo cual el vicio de incompetencia del Congreso para expedir el Acto Legislativo 02 de 2004 no se encuentra debidamente fundado. Finalmente, afirma que el Congreso de la Repblica al aprobar el Acto Legislativo No. 02 de 2004, reconoci que la reeleccin presidencial, constituye un avance para la democracia, as como una ampliacin en el ejercicio de la soberana popular y en los derechos polticos consagrados en la Carta. (iv) Con relacin a la supuesta modificacin de nuestro sistema de gobierno y de la forma de organizacin y ejercicio del poder alegada por la demandante, el representante del Ministerio afirma que la reforma acusada no modific ninguna de las caractersticas bsicas del sistema presidencial, ya que se mantuvo la eleccin del primer mandatario mediante el voto popular, la existencia de un ejecutivo en cabeza de un presidente quien es, al mismo tiempo, jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, as como la existencia de un lmite temporal para el ejercicio del poder. Refirindose a las discusiones que se presentaron en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, sobre el establecimiento del perodo presidencial y la posibilidad de la reeleccin para ese cargo, el interviniente seala que la prohibicin de reeleccin que se estableci en la Constitucin Polticas, no obedeci a una cuestin de principio, ni al deseo de establecer una clusula inmodificable, sino a distintas razones coyunturales que respondieron a la situacin histrica de ese momento, por lo que, en su criterio, nada impide que esa disposicin pueda ser objeto de reforma. Tampoco considera que se haya producido una modificacin del rgimen poltico vigente, toda vez que los principios propios de un Estado Social de Derecho participativo, democrtico y pluralista no han sufrido modificacin alguna. (v) El interviniente tambin se refiere a la afirmacin de la demandante segn la cual, solo el poder constituyente primario puede modificar la prohibicin de participar en poltica que para los funcionarios pblicos fue aprobada en el plebiscito de 1957. As, el Representante del Ministerio afirma que, partiendo de esa consideracin, resultaran tambin inconstitucionales las normas que modificaron las disposiciones del plebiscito de 1957, conforme a las cuales Colombia sera gobernada por los dos partidos conjuntamente, mediante la alternacin y la paridad. Ahora bien, respecto a la participacin en poltica de los funcionarios pblicos, el interviniente afirma que desde la expedicin de la Constitucin de

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1991 se reconoce y respeta el ejercicio de la actividad poltica de la generalidad de los servidores pblicos, salvo los expresamente exceptuados, sin que el Acto Legislativo acusado haya producido una modificacin en cuanto a la exigencia de que una Ley Estatutaria determine las condiciones en las cuales se permite la participacin en actividades polticas de los empleados pblicos no comprendidos en la prohibicin. As, tanto en la norma reformada como en la nueva redaccin de la misma, existen prohibiciones de participacin poltica para determinados funcionarios, y para quienes no estn contemplados en esa prohibicin, la participacin poltica tampoco es ilimitada, sino restringida por las condiciones que la ley estatutaria correspondiente seale. Por tal razn, el interviniente considera que este argumento debe desestimarse, toda vez que el Acto Legislativo acusado no solamente no comporta una sustitucin de ningn principio democrtico, sino que corresponde al carcter expansivo de la democracia participativa. (vi) Finalmente y respecto a la presunta vulneracin del principio de separacin de poderes, el interviniente considera, luego de citar algunos apartes de la jurisprudencia constitucional sobre el tema 15, que ste se mantiene inmodificable con la reforma introducida por el acto demandado, ya que la posibilidad de reeleccin presidencial no produce la eliminacin del sistema de pesos y contrapesos, ni modifica las funciones asignadas a cada rama del poder pblico, ni tampoco da lugar a la concentracin del poder en el ejecutivo. En criterio del representante del Ministerio, tampoco el otorgamiento de funciones legislativas temporales al Consejo de Estado, para la expedicin de la Ley Estatutaria que regule lo referente a las garantas electorales, comporta una vulneracin al principio de la separacin de poderes, ya que esa disposicin del Acto Legislativo demandado, corresponde a () una excepcin a la separacin de poderes que habilita una delegacin legislativa que es subsidiaria, limitada temporal y materialmente, conserva la reserva material de ley y se encuentra sujeta a los controles de constitucionalidad ordinarios, de tal forma que guarda plena armona con el modelo flexible de separacin de poderes concebido por la Carta de 1991 (...). El representante del Ministerio seala que el constituyente del 91, de manera similar, tambin le otorg facultades legislativas excepcionales al Consejo de Estado transitoria y supletivamente, con el fin de que expidiera el Reglamento del Congreso16, no siendo por tanto extraa esta situacin a dicha entidad. As mismo, afirma que el Consejo de Estado como institucin desarrolla funciones de tipo mixto, por lo que adems de las labores jurisdiccionales que le son propias, tambin tiene dentro de sus tareas la colaboracin con el ejecutivo para la preparacin y presentacin de proyectos de ley y actos legislativos17.

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Sentencias C-561 de 1999, C-497de 1995 y C-251 de 2002. Artculo 14 transitorio, Constitucin Poltica. 17 El interviniente fundamenta su afirmacin en los artculos 156 y 237, numeral 4 de la Constitucin Poltica, as como en el artculo 38, numeral 2 de la Ley 270 de 1995.

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En ese sentido, afirma que la demandante parte de una premisa equivocada al considerar, que la concesin de facultades legislativas extraordinarias en una reforma constitucional implica la eliminacin del principio de separacin de poderes, lo cual, en su criterio, no es cierto, toda vez que la Carta de 1991 consagr un principio de separacin de poderes flexible, que reconoce que en ciertos casos se puedan establecer relaciones de colaboracin entre los distintos rganos, lo cual resulta armnico con el constitucionalismo democrtico. En este punto, el interviniente cita las sentencias C-1200 de 2003 y C-970 de 2004, en las que la Corte Constitucional seal que la atribucin de facultades extraordinarias en una reforma constitucional no implica per se una abolicin del principio de separacin de poderes, ni una sustitucin de la Constitucin. A partir de distintas fuentes doctrinales el representante del Ministerio seala que la separacin de poderes tal y como se encuentra establecida en nuestra Constitucin, no es absoluta, sino que se trata de una distribucin terica, ya que en la prctica, se acepta una colaboracin mutua en la tarea general del Gobierno. Afirma tambin que por el objeto mismo del Acto Legislativo y de la Ley Estatutaria correspondiente, el Consejo de Estado era la alternativa aconsejable para garantizar la imparcialidad de la regulacin a expedirse, as como para evitar eventuales desequilibrios entre los distintos candidatos. La determinacin del Consejo de Estado como el encargado de expedir la regulacin correspondiente, tuvo en cuenta, adems del antecedente constitucional del artculo 14 transitorio, la funcin de preparacin y presentacin de proyectos de ley y actos legislativos que se encuentra en cabeza del Consejo de Estado, as como el conocimiento que tiene esa institucin en materia electoral, todo lo cual se evidencia en los debates del proyecto del Acto Legislativo No. 02 de 2004. Para finalizar su intervencin, el representante del Ministerio asegura que no es cierto que se este desconociendo o impidiendo el control que debe realizar la Corte Constitucional sobre la regulacin expedida por el Consejo de Estado, tal como lo afirma la actora. En criterio del interviniente, de expedirse por el Congreso de la Repblica la Ley Estatutaria correspondiente y ser declarada inexequible por la Corte Constitucional, es claro que el efecto de la cosa juzgada material obliga al Consejo de Estado en la reglamentacin que ste realice sobre la materia, tal y como lo ha precisado la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades, para lo cual, el representante del Ministerio cita la sentencia C-774 de 2001, en la que sta Corporacin estableci que cuando una norma es declarada inexequible, la cosa juzgada material produce como efecto una limitacin de la competencia del legislador, sea ste ordinario o extraordinario, razn por la cual, no se podra intentar la reproduccin material de su contenido con posterioridad a dicha declaratoria, toda vez que la Corte Constitucional ya ha encontrado que ste resulta contrario a los mandatos de la Carta. Ahora bien, si la declaratoria de inexequibilidad que haga la Corte se debe a vicios de procedimiento, en criterio del interviniente nada impedira que el Consejo de Estado reproduzca el contenido material del acto, ya que la razn de la inconstitucionalidad no viene dada por su contenido como tal, sino por la inobservancia de las normas

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de procedimiento, tal como lo seal la Corte Constitucional en sentencia C155 de 2005. Por tal razn, afirma que no es cierto que la regulacin expedida por el Consejo de Estado no se encuentre sujeta a ningn tipo de control por parte de la Corte Constitucional, ya que ...la sujecin al Estado de Derecho por s misma apareja la inexistencia de acto alguno que de poder que pudiendo contrariar la Carta carezca de control. En este punto el interviniente nuevamente acude a pronunciamientos de la Corte Constitucional 18, para sealar que aquellas normas cuyo contenido material es propio de ley estatutaria, deben ser objeto de revisin por parte de esta Corporacin. Con relacin a la oportunidad para el ejercicio del control constitucional, afirma el interviniente que, si bien la Corte Constitucional haba sealado en Sentencia C-971 de 2004 que dicho control deba ejercer sobre el acto ya expedido, en sentencia reciente, C-523 de 2005, esta Corporacin seal que la norma no puede ser expedida hasta tanto no se ejerza el control previo de constitucionalidad, por lo que el representante del Ministerio entiende que el control de la Corte Constitucional sobre la Ley Estatutaria que regule el tema de las garantas electorales, debe ser previo a su expedicin. Finalmente, el representante del Ministerio cita nuevamente in extenso la sentencia C-971 de 2004, luego de lo cual concluye que la facultad otorgada al Consejo de Estado mediante el Acto Legislativo demandado fue otorgada de manera limitada, subsidiaria, temporal y se encuentra sujeta al control constitucional, por lo que se encuadra dentro de los principios de separacin de poderes, reserva material de ley y soberana popular, sin que ello implique sustitucin de ningn elemento definitorio de la Constitucin. Por las razones anteriormente expuestas, el representante del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita a la Corte Constitucional, se declare la exequibilidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004. 7.7. Intervencin de la Universidad Sergio Arboleda

El ciudadano Jorge Vlez Garca, en su calidad de Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, intervino en el trmite de la accin mediante la presentacin de un concepto realizado en el Instituto de Estudios Constitucionales de dicha Universidad, con el fin de participar en el debate jurdico que se plantea. El interviniente empieza por afirmar que, tanto el Congreso de la Repblica como la Corte Constitucional, son instituciones sujetas a un marco de regulacin especfico, establecido en la Constitucin Poltica. Del anlisis de los mandatos constitucionales que establecen las funciones de una y otra institucin, concluye que la Corte Constitucional no es competente para pronunciarse sobre el contenido material del acto de reforma constitucional, toda vez que el artculo que establece en cabeza de la Corte la funcin del

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Sentencias C-971 de 2004 y C-155 de 2005.

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control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitucin se refiere exclusivamente a vicios de procedimiento en la formacin de stos. Acto seguido, se realiza un anlisis de la jurisprudencia constitucional sobre este punto, haciendo referencia especficamente a las sentencias C-487 de 2002, C-551 de 2003 y C-816 de 2004, de cuya lectura se concluye que la Corte Constitucional, de manera general, ha aceptado que su funcin se encuentra limitada por los mandatos constitucionales, as como tambin ha desarrollado, en sentir del interviniente a manera de obiter dicta, el tema de la competencia funcional. Con relacin a los lmites del poder de reforma, el interviniente seala cmo histricamente en Colombia han existido Constituciones donde expresamente se ha limitado la funcin de reforma del Congreso, estableciendo temas, principios y postulados que no pueden ser modificados por el Congreso, preservando as su determinacin exclusivamente al poder constituyente primario, con lo cual se pretende mostrar, cmo dentro de nuestra tradicin jurdica, cuando el constituyente ha querido limitar el poder de reforma constitucional del Congreso lo ha hecho de manera clara, explcita y manifiesta. Partiendo de esa consideracin y a la luz del artculo 374 de la Constitucin de 1991, en el que se establece la competencia del Congreso para reformar la Carta, el interviniente seala que no es posible afirmar, como lo hizo la Corte Constitucional en alguna oportunidad, que al no haberse establecido textualmente que la reforma puede ser total, se sigue que no lo puede ser, toda vez que el artculo no seala expresamente ningn tipo de limitacin especfica y por tanto, en su criterio, la conclusin debe ser exactamente la contraria. En ese sentido afirma que () la consagracin en trminos generales de la competencia de reforma, corresponde a lo que en derecho se conoce como clusula general de competencia, por lo que, ante ausencia de lmites expresos al poder de reforma del Congreso, debe concluirse que stos no existen. Finalmente, considera que el razonamiento de la Corte Constitucional con relacin a los llamados vicios de competencia, no consider que del texto mismo de la Carta es posible determinar el alcance del poder de reforma del Congreso. En ese sentido seala cmo la Constitucin establece que cuando la reforma se refiera a los derechos reconocidos en el captulo I del ttulo II y a sus garantas, o a los procedimientos de participacin popular, o al Congreso, dicha reforma deber someterse a referendo dentro de los seis meses siguientes a la promulgacin del Acto Legislativo, si as lo solicita un cinco por ciento de los ciudadanos que integran el censo electoral. Por tal razn, a juicio del interviniente, este es el nico lmite expreso, reconocible y literal que la Carta establece, por lo que mal podra la Corte Constitucional establecer lmites extraos y exgenos, ajenos a esa literalidad. Por las razones anteriormente expuestas, el concepto realizado en el Instituto de Estudios Constitucionales de la Universidad Sergio Arboleda concluye con las siguientes afirmaciones: (i) la competencia del Congreso, al no haber sido

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limitada por la Constitucin, es general, y por tanto ste rgano esta habilitado para reformar sin limitaciones la Carta, siempre que se cumplan las diversas etapas contempladas en el procedimiento de formacin del acto y (ii) la Corte Constitucional solo tiene competencia para conocer de las demandas contra los actos reformatorios de la Carta por vicios de procedimiento. 7.8. Intervencin de la Universidad del Norte

Silvia Gloria de Vivo, en su calidad de Decana de la Divisin de Ciencias Jurdicas de la Universidad del Norte, intervino en el trmite de la accin con el fin de solicitar se declare la inconstitucionalidad del Acto Legislativo acusado. La interviniente empieza por realizar algunas consideraciones tericas generales sobre el tema, refirindose para el efecto a lo que denomina el carcter jurdico poltico de la Constitucin, as como a la supremaca de la Carta y el ejercicio del poder constituyente. Acto seguido, seala como, en su entender, la Carta Poltica en Colombia no establece clusulas ptreas, salvo los lmites que establecen los artculos 93, 94 y 377, referentes a las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso y que se relacionan con los derechos humanos. As tambin, considera que la Corte Constitucional slo tiene competencia, partiendo del texto de la Carta, para examinar las reformas constitucionales por vicios de procedimiento en su formacin. Ahora bien, en su criterio, la disposicin contenida en el pargrafo transitorio del artculo 4 del Acto Legislativo acusado, comporta una verdadera sustitucin de la Constitucin, toda vez que se destruye el esquema de separacin de poderes y colaboracin armnica establecido por la Constitucin de 1991, al conceder facultades reglamentarias supletorias al Consejo de Estado con el fin de regular un tema propio de Ley Estatutaria, adems de marginar del control constitucional la normatividad as expedida. Por lo tanto, considera que este supuesto se enmarca dentro de la definicin de sustitucin de la Constitucin, establecida por la Corte Constitucional en sentencia C-970 de 2004. Finalmente, el interviniente sostiene que al establecer la posibilidad de reeleccin del Presidente de la Repblica de manera inmediata, tambin se genera una sustitucin de la Constitucin y por lo tanto, entraa un vicio de competencia del Congreso, como quiera que uno de los fines de la Carta Poltica de 1991, fue precisamente establecer un equilibrio entre las ramas del poder pblico especialmente enfocado a disminuir las prerrogativas del Ejecutivo, por lo que el Acto Legislativo demandado desconoce ese propsito fundamental de la Carta. 7.9. Concepto del Procurador General de la Nacin

A continuacin se resumen y transcriben los apartes fundamentales del concepto del seor Procurador General de la Nacin sobre los cargos por vicios de competencia en el Acto Legislativo demandado.

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Antes de conceptuar sobre los cargos planteados en la demanda que dio lugar al presente trmite, el Procurador dedica un acpite de su escrito a solicitar a la Corte Constitucional que establezca con claridad el concepto de sustitucin de la Constitucin, debido a que, en su criterio, ha existido una variacin en la doctrina constitucional sobre los lmites al poder de reforma. En ese sentido, empieza por sealar que mediante la Sentencia C-544 de 1992 la Corte Constitucional plante por primera vez el tema de los lmites al poder de reforma de la Carta, aunque, en su criterio, fue en la Sentencia C-551 de 2003 en donde el punto fue expuesto con mayor claridad. Sin embargo, el Procurador considera que en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte Constitucional modific los criterios originales sobre el tema, al fundamentar el estudio del mismo en las consideraciones que esta Corporacin expuso en la Sentencia C-1200 de 2003, qu por tratarse de un fallo inhibitorio, a juicio del Procurador, no poda tenerse por precedente. Las razones por las cuales considera que se produjo una modificacin de la jurisprudencia constitucional, se resean a continuacin. Del estudio de las providencias citadas, el Procurador concluye que son dos los argumentos que han sido modificados por esta Corporacin, los cuales se refieren, en primer lugar, a la determinacin del criterio metodolgico para establecer cundo se ha producido una sustitucin de la Carta y, en segundo lugar, al alcance en la aplicacin de ese criterio. Segn la interpretacin del Procurador, la determinacin de esos aspectos en la sentencia C-551 de 2003, eran: (i) respecto del criterio metodolgico para establecer cuando el poder de reforma incurre en un vicio de competencia por sustitucin de la Constitucin, la Corte seal que era necesario partir de la consideracin de los valores que la propia Carta contiene, por lo que la sustitucin de uno de esos valores o principios por otro diferente dara lugar a considerar que se haba producido una sustitucin del contenido de la Constitucin; (ii) con relacin al alcance en la aplicacin del criterio sealado, el Procurador entiende que en la sentencia referida esta Corporacin haba establecido, que bastara la modificacin de uno solo de esos principios o valores para considerar que la Constitucin ha sido reemplazada o sustituida, dado que el fenmeno de la sustitucin es principalmente cualitativo antes que cuantitativo. Acto seguido, la Vista Fiscal seala que mediante las sentencias C-970 y C971 de 2004, la Corte Constitucional modifico stos criterios, y en su lugar estableci: (i) que los principios fundamentales de una Constitucin son relevantes para establecer su perfil bsico, pero que esto no significa que sean intocables en s mismos, aisladamente considerados y (ii) que la alteracin de un principio fundamental no puede tenerse per se, como una sustitucin de la Constitucin. En su criterio, en estas providencias tambin se establecieron las diferencias entre la insustituibilidad y la intocabilidad de la Carta, para afirmar que, siendo el concepto de intangibilidad ajeno al orden constitucional adoptado mediante la Constitucin de 1991, el poder de reforma no esta impedido para alterar principios definitorios de la Carta.

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Partiendo de esa interpretacin, el Procurador entiende que la modificacin de la jurisprudencia constitucional viene dada porque, mientras en la sentencia C-551 de 2003 se estableci que los lmites al poder de reforma venan dados por los principios que conforman los elementos definitorios de la Constitucin, en sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte sostiene que esos principios no son intocables y por tanto, pueden ser objeto de reforma mediante el ejercicio del poder derivado del Congreso, lo cual, en su criterio, implica necesariamente la anulacin de esos lmites materiales, por lo que el poder de reforma quedara equiparado al poder constituyente. Para finalizar este acpite, el seor Procurador afirma que la Corte Constitucional no poda utilizar los argumentos que se haban empleado en un fallo inhibitorio, especficamente en sentencia C-1200 de 2003, para tomar una decisin de fondo en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, modificando adems la jurisprudencia constitucional que exista sobre la materia, sin el cumplimiento de los requisitos que han sido establecidos por sta Corporacin para producir un cambio jurisprudencial. Una vez finaliza el aparte descrito, el Ministerio Pblico entra a analizar los cargos planteados por el actor, advirtiendo la dificultad que se presenta al no existir una posicin jurisprudencial clara sobre el tema. Con relacin a la supuesta violacin de los lmites del poder de reforma, al incorporar en el ordenamiento constitucional colombiano la posibilidad de reeleccin del Presidente de la Repblica, el seor Procurador considera que la demanda no es clara, toda vez que la actora no explica, entre otras cosas, por que con la introduccin de la reeleccin presidencial se esta alterando el sistema de gobierno configurado por el Constituyente de 1991, y por qu considera que esa modificacin comporta una sustitucin de la Carta. A continuacin, el seor Procurador se refiere a cada uno de los argumentos por los cuales la actora sostiene que se ha producido una sustitucin de la Constitucin: (i) En primer lugar, luego de realizar un anlisis de los principales elementos que definen un sistema de gobierno como presidencial, afirma que la posibilidad de reeleccin o no del Presidente de la Repblica no constituye un requisito esencial de ste sistema, razn por la cual considera que no es cierto que la introduccin de la posibilidad de reeleccin del primer mandatario implique una desfiguracin del sistema de gobierno presidencial, adoptado por la Constitucin de 1991. En ese sentido, el hecho de que el constituyente de 1991 hubiera decidido prohibir la reeleccin presidencial, no es argumento para sostener que ese mandato hace parte de los principios y valores esenciales de la Carta. (ii) El seor Procurador, tampoco encuentra argumentos suficientes para concluir que con la introduccin de la figura de la reeleccin a nuestro ordenamiento constitucional, se produzca una concentracin de poderes en cabeza del Ejecutivo, tal y como lo afirma la demandante. En este punto, el

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Procurador recuerda que no cualquier atribucin que se le reconozca a un rgano puede catalogarse como una concentracin de poder. (iii) Con relacin a la supuesta trasgresin al lmite del poder de reforma, por el hecho de que el Acto Legislativo demandado permite que el Presidente en ejercicio dirija su actividad y los recursos de la Nacin para asegurar su reeleccin en el siguiente perodo, olvidando el cumplimiento de los fines estatales y los compromisos que adquiri en el momento de su eleccin, el seor Procurador considera que la acusacin est referida ms a los temores sobre cmo la reforma puede influir en la conducta de determinados sujetos y en su indebida aplicacin, que en su contenido mismo. En efecto, el Procurador estima que () el supuesto descrito en la demanda presenta una confusin entre el derecho que le confiere la reforma al Presidente de ser reelegido, con el ejercicio abusivo de su condicin de Jefe de Estado, de Gobierno e incluso del de Suprema Autoridad Administrativa, sobre todo cuando identifica tal ejercicio con la condicin misma de esa dignidad. En su concepto, aunque la Corte Constitucional ha reconocido su competencia para determinar en algunos casos las distintas aplicaciones de una norma que pueden llegar a contrariar mandatos constitucionales, esto ocurre cuando las consecuencias se desprenden de la norma misma y no de las posibles conductas que puedan asumir quienes estn llamados a aplicarla. En este contexto, el seor Procurador se refiere a la afirmacin de la demanda segn la cual se ha sustituido la Constitucin de 1991, en la medida en que el Acto Legislativo llevar a un cambio de comportamiento en las instituciones polticas bsicas. En su concepto, () lo anterior significa que el presupuesto de la tesis de la alteracin de los principios y valores por el Constituyente derivado mediante el Acto Legislativo No. 2 de 2004, es el de que la trasgresin al lmite al poder de reforma, no se da por que lo all regulado subvierta por s mismo el orden superior, sino por los probables desarrollos que de los contenidos normativos del acto reformatorio se produzcan, tales como el desconocimiento de principios fundamentales de la Constitucin como el de la separacin de los poderes pblicos o el principio democrtico, por el poder que en virtud de la reeleccin pueda obtener el Presidente de la Repblica. Seala la vista fiscal que, de acuerdo con la demanda, por virtud de la reforma () el ejercicio de las funciones presidenciales tendr tambin fines electorales, los cuales resultan ser contrarios a los fines estatales expresamente consagrados en los artculos 2 y 365 de la Carta Poltica. Sin embargo, para el Procurador este cargo de extralimitacin en el poder de reforma se basa en un supuesto que no solo no est contenido en la norma, sino que de hecho es neutralizado en sus efectos perniciosos por la misma. Dicho supuesto es () el de que la reforma otorg al Presidente de la Repblica el poder poltico electoral modificando as los fines del Estado, fines que slo pueden ser definidos por el Constituyente primario. Para la Vista Fiscal, este supuesto confunde el derecho de reeleccin que la reforma atribuye al Presidente, con el ejercicio abusivo de su condicin de

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Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa. Bajo tal supuesto, se explica, de manera insistente, por cierto, que la probabilidad del uso de los instrumentos gubernamentales o estatales que tiene el Presidente a su favor, sea el factor inexorable que determinar la reeleccin del Presidente. Esto es, que ser la utilizacin irregular de los recursos estatales con fines electorales lo que demostrar finalmente que la figura de la reeleccin comporta la alteracin del principio fundamental que define las finalidades esenciales del Estado y en ltimas, la alteracin de un principio del sistema democrtico cual es el de la alternancia del poder por decisin de los gobernados. De all se infiere que con dicha figura, el Constituyente derivado transgredi los lmites de su competencia para reformar la Constitucin. Esto, en criterio del seor Procurador, pone de presente que los demandantes no se refieren al contenido normativo del Acto Legislativo de reeleccin para establecer que se ha subvertido el orden constitucional, sino a las posibles anomalas que ocurran durante el proceso de eleccin presidencial, y que sera en tales anomalas en donde residira la alteracin de principios fundamentales del Estado. Sobre el particular expresa que: Para el Despacho, tal alteracin no es predicable de la figura de la reeleccin presidencial en s misma considerada, ya que en su regulacin, el Constituyente derivado no modific ni las funciones asignadas al Gobierno ni los fines estatales sealados en el artculo 2. No se le asign funcin electoral alguna al Presidente de la Repblica, a menos que se est confundiendo con dicha funcin, la actividad electoral que aquel desarrollar en busca precisamente de ser reelegido, actividad que igualmente adelantarn sus oponentes, bajo el supuesto normativo de iguales condiciones a las del presidente candidato, como se explicar ms adelante y que se constituye en el equilibrio de esta figura, y no por ello puede hablarse de atribucin de funcin electoral a dichos oponentes. (iv) El seor Procurador se refiere tambin a la presunta vulneracin de la alternancia del poder, afirmando que del texto mismo del Acto Legislativo No. 02 de 2004 se desprende que dicha acusacin no es vlida, toda vez que la posibilidad de reeleccin presidencial se aprob por una sola vez, lo cual impide que se de la perpetuacin de una persona en el cargo. En su criterio, tampoco es cierto que el Acto Legislativo no introduzca ninguna restriccin al Presidente para postular su candidatura o llevar a cabo la campaa electoral, ya que en el artculo 2 del Acto demandado se establece que durante la campaa electoral, ni el Presidente ni el Vicepresidente podrn utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos, para la financiacin de las campaas electorales. (v) Con relacin a la supuesta vulneracin del principio de separacin de poderes, debido al fortalecimiento que se producir en la rama ejecutiva con la vigencia del Acto Legislativo y de las posibles presiones que esta situacin producir en otros rganos, a juicio del Procurador, el demandante () le atribuye al acto reformatorio unos efectos que en manera alguna se desprenden de las previsiones en l contenidas. En ese sentido, afirma que ese efecto en realidad no es atribuible a la norma, sino que corresponde a

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circunstancias de orden poltico y fctico, cuya ocurrencia no corresponde determinar a priori a la Corte Constitucional. El concepto fiscal tampoco considera justificado el cargo por alteracin del principio de separacin de poderes, en el sentido de que la reeleccin permitir que parte del poder poltico del Congreso se desplace al Gobierno, en la medida en que los Congresistas, al perder su independencia a cambio de apoyo presidencial durante la campaa por la reeleccin, dejarn de ejercer control poltico. Para el Procurador, se trata nuevamente de un cargo que atribuye al acto reformatorio efectos que no se deducen de ninguna forma de su tenor literal, materia sobre la cual expresa: que el control poltico sea ejercido o no por el Congreso que resultare elegido durante la campaa electoral que involucre una reeleccin presidencial, no es un efecto atribuible a la norma en cuestin, por ms que a ella se le imputen designios no previstos en su texto, sino a circunstancias de orden poltico fctico que a posteriori se darn y que no corresponde al rgano encargado de ejercer el control constitucional determinarlas de antemano, sobretodo cuando la norma que permite la participacin del presidente en poltica y en campaas electorales no las contempla. Por otra parte, considera el seor Procurador que el hecho de que el Constituyente de 1991, despus de un amplio debate, hubiese mantenido la prohibicin de reeleccin presidencial que tambin form parte -con algunas excepciones- de la Constitucin de 1886, () no sirve de fundamento para afirmar que ese mandato haga parte de los principios y valores esenciales de la Constitucin (sentencia C-551 de 2003) o que su instauracin implique un cambio de tal manera significativo que no pueda sostenerse la identidad de la Constitucin de 1991 (sentencias C-970 y C-971 de 2004). Explica que el poder de reforma puede precisamente introducir cambios o modificaciones a la Carta Poltica de conformidad con las necesidades de la realidad histrica y sociolgica. Por tanto, prosigue, () la reforma de la Constitucin, en el marco del constitucionalismo democrtico, tal como este Despacho lo ha sostenido en otros conceptos, debe tenerse como un instrumento de adecuacin entre la realidad jurdica y la realidad poltica, adems de ser un mecanismo que articule la continuidad jurdica del Estado. Agrega que tales fines del poder de reforma () escapan del control de constitucionalidad, razn por la que en casos como el que ahora es objeto de estudio, no pueden tenerse como vlidas las consideraciones sobre si se daban las circunstancias fcticas o histricas para introducir la reforma que se aprob mediante el acto legislativo acusado. En criterio del seor Procurador, () el anlisis de si las razones que se adujeron en 1991 para negar la figura de reeleccin se mantienen o no, escapa al control jurdico que sobre el poder de reforma debe efectuar la Corte Constitucional. Por otra parte, considera el Procurador que los cargos basados en aparentes contradicciones entre la reforma que introdujo del Acto Legislativo 02 de 2004 y otras normas constitucionales que no fueron reformadas, no son admisibles, por cuanto si bien es cierto que el poder de reforma debe ser coherente y analizar cuidadosamente el texto constitucional en su conjunto para determinar los efectos de las reformas, () tambin es cierto que las

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contradicciones que puedan surgir dentro de la Constitucin por efectos de la reforma no por s mismas dan lugar a que sta se deje sin efecto. La labor de interpretacin y ponderacin en estos casos habr de salvar esos contrasentidos. (vi) Frente a la presunta vulneracin del principio de igualdad, por cuanto el Presidente en ejercicio que aspira a la reeleccin se encuentra en una posicin que resulta ventajosa frente a sus contendores y que le permite utilizar los poderes que detenta con el fin de impulsar su campaa, el Procurador considera que, si bien sta afirmacin en principio es cierta, en tanto el Presidente-candidato () conserva la titularidad de buena parte de los poderes del Estado que le confiere su condicin, no solo de Jefe de Estado, sino tambin de suprema autoridad administrativa y de Jefe de Gobierno, por este hecho no puede concluirse que el Acto Legislativo acusado habilite al Presidente para que ejerza los poderes ordinarios y extraordinarios propios de su condicin sin lmites ni restricciones, toda vez que la lectura integral del acto demandado permite concluir, que la propia norma ha establecido lmites en materia de disposicin de bienes del Estado y de recursos del Tesoro Publico, adems de la previsin normativa establecida en el artculo 4 del acto acusado, segn la cual, el Congreso deber expedir la ley estatutaria que regule el tema de garantas electorales, con lo que se pretende precisamente preservar una situacin de igualdad entre los candidatos al cargo de Presidente. Afirma el Procurador que los cargos en este aparte se desprenden de () una lectura aislada y por tanto descontextualizada de la norma mediante la cual se permite al Presidente participar en campaas polticas orientadas a su reeleccin. Es esta lectura la que no les permite ver, a quienes impugnan el acto legislativo, por la supuesta alteracin del principio de igualdad, que los lmites y restricciones que se le imponen al Presidente y al Vicepresidente en materia de disposicin de los bienes del Estado y de los recursos del tesoro pblicos, apuntan precisamente a que los poderes propios del Presidente no sean por l utilizados de manera ventajosa y discriminatoria en relacin con sus contrincantes. Para el Procurador, las anteriores consideraciones, que se derivan del tenor literal del acto legislativo bajo revisin, llevan a concluir que () la acusacin formulada en este sentido no es pertinente, por cuanto simple y llanamente no consulta el texto del acto reformatorio impugnado () en la medida en que el mismo no conduce a desconocer, el derecho ciudadano a aspirar al ejercicio del poder poltico en igualdad de condiciones, sino que, por el contrario, lo ha consagrado, () con la previsin de que se le dote de las garantas suficientes para su cabal realizacin. Seala, por otra parte que, por la rigidez del texto constitucional, el Acto Legislativo demandado no poda regular directamente el tema de igualdad electoral, por lo que resultaba necesario disponer que es el legislador estatutario quien debe reglamentarlo, con lo cual el propio acto reconoci la desigualdad fctica existente, razn por la cual orden al legislador () que adelantara la regulacin de la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Repblica, mediante una ley estatutaria, sin la cual la

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reforma introducida mediante el acto legislativo no podr surtir efectos. (Negrilla en el original) En ese sentido, a juicio del Procurador, el debate no debe producirse frente a la supuesta desigualdad generada con el Acto Legislativo, sino frente a la expedicin de la Ley Estatutaria que permitir asegurar la igualdad entre los candidatos a la Presidencia: () para el Procurador General de la Nacin no es de recibo el argumento segn el cual el Congreso excedi su poder de reforma al propiciar un quebrantamiento del principio de igualdad, valor esencial de la Constitucin de 1991, al incorporar la figura de la reeleccin presidencial inmediata, pues precisamente ste entendi que tal desigualdad se presentara, razn por la que condicion la aplicacin de tal figura a que el legislador desarrolle un marco amplio de garantas que permitan superar la desigualdad fctica que necesariamente se presenta entre el Presidente-candidato y el resto de candidatos. En ese mismo sentido, tampoco se puede aceptar la tesis del cambio de las reglas de juego que algunos aducen para atacar la figura de la reeleccin inmediata, pues el poder de reforma no est modificando el perodo de quien vena ejerciendo el cargo para que se mantenga en l, asunto que quebrantara el principio fundamental de alternancia en el poder, sino la posibilidad de someterse al escrutinio del sufragante para que ste decida si puede o no ejercer otro mandato presidencial. Finalmente, en cuanto al cargo por desconocimiento del principio de igualdad frente a gobernadores y alcaldes, afirma el seor Procurador que la Corte debe proferir un fallo inhibitorio, () toda vez que el cargo expuesto no parte del exceso de los lmites del poder de reforma, nico referente vlido para adelantar el control de constitucionalidad frente a los contenidos de una reforma constitucional, sino de la confrontacin que se hace entre la norma modificada y otros preceptos de la Constitucin, precisamente aquellos que s permitan la reeleccin pero no inmediata de los mandatarios departamentales y municipales, artculos 303 y 314 de la Constitucin. Para el Ministerio Pblico, () este cargo pretende que el control de constitucionalidad sobre los lmites materiales del poder de reforma, se utilice para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artculo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional, lo cual equivaldra a ejercer un control material, en los trminos de las sentencias C-551 de 2003 y C-970 de 2004. (vii) Frente al cargo relativo a la vulneracin de los lmites del poder de reforma debido a la facultad supletiva que, mediante el inciso final del artculo 4 del Acto Legislativo acusado, se estableci en cabeza del Consejo de Estado, con el fin de que ste expida la ley estatutaria sobre garantas electorales, en caso de que el Congreso de la Repblica no lo haga antes del 20 de julio de 2005 o se declare la inexequibilidad de la norma, el seor Procurador seala que, si bien podra considerarse que no tendra efecto alguno que la Corte Constitucional se pronuncie sobre el tema, dado que el 20 de junio de 2005 el Congreso aprob el proyecto de ley estatutaria, este examen si resulta necesario, toda vez que en caso de declararse la inexequibilidad del texto aprobado por el Congreso, el Consejo de Estado deber expedir la regulacin correspondiente.

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Para el Procurador resulta claro que el Congreso de la Repblica, en su calidad de constituyente derivado, no tena la competencia establecer esa facultad en cabeza del Consejo de Estado, ya que con esta norma el Congreso (...) no se limit a reformar la Constitucin sino que la sustituy. En su criterio, el fenmeno de la sustitucin de la Carta s se dio en este caso, ya que se alteraron principios y valores esenciales de la Constitucin, tales como el principio democrtico, la separacin de poderes y la reserva de ley. Con fundamento en la Sentencia C-551 de 2003, el Procurador afirma que estos principios necesariamente deban ser observados por el Congreso al momento de ejercer el poder de reforma constitucional. Segn seala el Procurador, esta situacin ya se haba presentado en ocasiones anteriores, aunque en su criterio, una habilitacin al Consejo de Estado en este contexto resulta inconstitucional. En sus propias palabras, [e]l Congreso de la Repblica en ejercicio de su poder de reforma, ha venido haciendo uso de esta delegacin en los ltimos dos aos, con el aval de la mxima guardiana del ordenamiento constitucional: La Corte Constitucional. As, el Procurador afirma que la Corte Constitucional se ha pronunciado a favor de la delegacin temporal de una facultad legislativa en rganos distintos al Congreso de la Repblica, citando para el caso, las sentencias C970 y C-971 de 2004, por lo cual considera necesario referirse a esos pronunciamientos, dado que constituyen precedente jurisprudencial del presente debate. Por tal razn, el Procurador se dedica a analizar lo que a su juicio, considera son los aspectos fundamentales de los planteamientos de sta Corporacin en dichas providencias, con el fin de determinar si esos mismos argumentos resultan validamente aplicables al presente caso. En ese sentido, el Procurador encuentra que la Corte Constitucional, a partir de una visin flexible del principio de separacin de poderes establecido en la Constitucin de 1991, ha establecido que las relaciones de colaboracin entre los distintos rganos, resultan armnicas con el constitucionalismo democrtico y con el espritu mismo de la Carta de 1991. Partiendo de esa interpretacin de la jurisprudencia constitucional, el Procurador afirma que, si bien en su criterio, esa conclusin tiene una validez indiscutible, en el campo del poder de reforma y de expedicin de leyes estatutarias la figura de la delegacin legislativa, no resulta apropiada. En efecto, seala que con esa extrapolacin se confunden dos escenarios diferentes, ya que es distinta la delegacin legislativa en materias ordinarias, lo cual esta expresamente permitido por la Constitucin, a la delegacin legislativa en el mbito de las leyes estatutarias, campo en el cual, en criterio del Procurador, fue expresamente prohibida por el constituyente, con el nimo de preservar el principio democrtico que alimenta el espritu de la Carta; principio que resulta ser un elemento definitorio de la Constitucin de 1991 y por tanto, un lmite material para el ejercicio del poder de reforma. Siguiendo su argumentacin, el Procurador sostiene que la titularidad que se estableci en cabeza del Congreso para ejercer la funcin legislativa en

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materia de leyes estatutarias, corresponde a una decisin del constituyente primario, por considerar que ciertas materias deban someterse a debate en el rgano de representacin y no en otro rgano distinto, por lo que su desconocimiento por parte del poder de reforma, implica la trasgresin de sus limites competenciales. Considera adems, que por la naturaleza misma de las materias que deben regularse mediante leyes estatutarias, as como por su carcter cuasiconstitucional, ellas estn sujetas a una reserva legal cualificada, por lo que en su sentir, al permitir que el Consejo de Estado pueda expedir una ley de esta naturaleza se le estara reconociendo la condicin de cuasiconstituyente, eliminando as el principio de separacin de poderes. Afirma tambin, que en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte Constitucional estableci que el surgimiento de ciertas circunstancias extraordinarias podran llegar a convalidar la suspensin en la aplicacin del principio de reserva de ley en materia de leyes estatutarias, y consecuentemente, la posibilidad de que otros rganos, como el Gobierno, pudiera regular transitoriamente dichas materias, para lo cual la Corte cit algunos ejemplos que se encuentra en el texto mismo de la Carta, tales como el artculo 5 transitorio, mediante el cual se le atribuyo al Presidente facultades extraordinarias para expedir las normas que organizaran la Fiscala, las de procedimiento penal, la accin de tutela y para expedir el Presupuesto General de la Nacin. Una vez el Procurador resea lo dicho en esas sentencias, afirma que, en su criterio, ello no da lugar a concluir que el poder de reforma est habilitado para delegar esa funcin en rgano distinto al legislativo, toda vez que solo le corresponde al constituyente primario definir si excepcionalmente se puede llegar a producir tal delegacin. Considera que reconocer al poder de reforma del Congreso transgredir los lmites de su competencia, as sea de manera excepcional, significara desdibujar las fronteras entre el poder originario y el derivado, advirtiendo adems que si, an en gracia de discusin, se aceptara que bajo ciertas circunstancias extraordinarias puede resultar vlida la delegacin legislativa de materias reservadas a ley estatutaria, en el presente caso es claro, en su criterio, que dichas circunstancias excepcionales no se presentan y por tanto, no puede convalidarse la delegacin establecida por el Acto Legislativo acusado. Acudiendo a doctrina de autores como Lowenstein y Carl Schmitt, as como a conceptos emitidos por ese Despacho frente a supuestos similares al presente19, el Procurador afirma que la adopcin de normas en una reforma constitucional que no busquen la modificacin de ningn texto de la Carta, sino que correspondan a medidas que busquen responder a coyunturas anormales imprevistas, implica por s misma un quebrantamiento de la Constitucin, poniendo lo fctico sobre lo normativo y trasladando una facultad privativa del Constituyente primario al poder de reforma.

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El seor Procurador se refiere al concepto rendido dentro de los expedientes D-5032 y D-5041 (acumulados).

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Por tal razn, concluye que () la facultad dada al Consejo de Estado, es un quebrantamiento de la Constitucin, que la Corte constitucional, no puede avalar bajo el precedente de la sentencia C-970 de 2004, y que ahora el Procurador General solicita con todo respeto revisar. Por las razones anteriormente expuestas, el Procurador le solicita a la Corte Constitucional, declarar la inexequibilidad del inciso final del artculo 4 del Acto Legislativo No. 02 de 2004, el cual establece Si el Congreso no expidiere la ley en el trmino sealado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentar transitoriamente la materia. 7.10. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

7.10.1. Consideracin previa El seor Procurador General de la Nacin, en su intervencin, manifiesta que es necesario precisar el alcance del concepto se sustitucin de Constitucin, debido a que la Corte, en las sentencias C-970 y C-971 de 2004 cambi, de manera implcita, la jurisprudencia que sobre el particular se haba sentado en la Sentencia C-551 de 2003, con lo cual se habra producido un factor de incertidumbre e inseguridad jurdica sobre la materia. Comparte esta Corporacin el criterio expuesto por el Ministerio Pblico sobre la necesidad de avanzar en la precisin del concepto de sustitucin de Constitucin, pero estima que son equivocadas las premisas a partir de las cuales el seor Procurador hace su planteamiento. (i) Parece suponer el seor Procurador que en la Sentencia C-551 de 2003 se decant un concepto completo y acabado de sustitucin de Constitucin, que agota el tema desde una perspectiva constitucional. Sin embargo, en la Sentencia C-551 de 2003, ni se agot la elaboracin del concepto de sustitucin de Constitucin como lmite competencial al poder de reforma, ni se estableci un criterio positivo para identificar una hiptesis en la que se haya producido una sustitucin de la Constitucin por la va de los procedimientos previstos para su reforma. En cuanto a lo primero, cabe sealar que la propia Corte, en la Sentencia C551 de 2003, al sealar que el poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene lmites materiales, pues la facultad de reformar la Constitucin no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad, puso de presente que ese planteamiento remite a uno de los problemas ms complejos de la teora y la prctica constitucionales, porque implica la necesidad de definir cual es el papel del pueblo, como poder constituyente originario y depositario de la soberana (C.P. art 3), una vez que ste ha dictado la Constitucin. Agrego la Corte que no le corresponda en esa oportunidad entrar a analizar los lmites del poder de reforma cuando est es ejercido por va de acto legislativo o de asamblea constituyente, puesto que el proceso que ocupaba su atencin estaba referido exclusivamente a una ley que convoca a un referendo. De esta manera, a partir de unas premisas muy generales y sin que, como se expres por la Corte, las

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circunstancias del caso hubiesen hecho necesario un anlisis en detalle del tema, la Corporacin procedi al examen individualizado de las distintas propuestas de reforma constitucional contenidas en la ley que convocaba a un referendo para determinar si las mismas implicaban o no una sustitucin de la Constitucin de 1991, concluyendo, en todos los casos, que ello no era as. Posteriormente, en la Sentencia C-816 de 2004, la Corte puso de presente que era tal el nivel de complejidad del problema de los vicios competenciales al poder de reforma que, para el caso concreto que fue entonces objeto de estudio, no pareca probable que la Corte llegue, en un tiempo prudente, a una conclusin firma al respecto, razn por la cual opt por decidir el caso, exclusivamente, con base en el vicio procedimental que tena mayor posibilidad de prosperar, como en efecto ocurri. Esto es, contrariamente a lo sostenido por el seor Procurador General de la Nacin, en la Sentencia C551 no ha sido definido de manera completa y definitiva el problema de la sustitucin de Constitucin, sino que se han sentado unas premisas a partir de las cuales la Corte, cuando el caso concreto sometido a su consideracin as lo exija, deber avanzar en la difcil tarea de precisar los contornos de ese lmite competencial al poder de reforma constitucional. Es claro, por consiguiente, que el proceso de elaboracin doctrinaria sobre la materia se encuentra en curso, a medida que se le presentan casos diversos a la Corte, y que, a partir de las premisas que de manera general se han fijado por la Corte, estn abiertas algunas opciones interpretativas en torno a los elementos y las condiciones en las cuales cabra predicar la existencia de un vicio competencial debido a una sustitucin de Constitucin. En relacin con lo segundo, es decir, con la existencia de un criterio positivo vinculante en torno a la identificacin de hiptesis de sustitucin de Constitucin, es preciso tener en cuenta que el precedente judicial est gobernado por los hechos y las caractersticas jurdicas relevantes del caso concreto que es objeto de decisin por el juez. Desde esta perspectiva, resulta claro que no hay un precedente de la Corte Constitucional sobre cuando s se presenta una sustitucin de Constitucin, porque hasta el momento la Corte slo ha fallado casos en los cuales se ha encontrado que las reformas, realizadas o propuestas 20, no podan considerarse como sustitucin de Constitucin. Cosa distinta es que, cuando la Corte ha debido enfrentar problemas de constitucionalidad que remiten al examen del concepto de sustitucin de Constitucin como lmite competencial al poder de reforma constitucional, acuda a las elaboraciones conceptuales realizadas en sentencias anteriores y prosiga, a partir de los conceptos que se han ido decantando por la Corte, con fijacin de los criterios
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En la Sentencia C-551 de 2003, en la que la Corte introdujo el concepto de sustitucin de Constitucin como lmite competencial al poder de reforma, lleg a la conclusin de que ninguno de los temas incorporados a la ley por medio de la cual se convocaba a un referendo constitucional, comportaba una sustitucin de Constitucin. En la Sentencia C-970 de 2004 la Corte lleg concluy que las disposiciones del Acto Legislativo por medio de las cuales se conferan facultades extraordinarias al Gobierno para que, de manera supletoria, expidiese la normas con fuerza de ley necesarias para la puesta en marcha del sistema acusatorio introducido en la reforma, no podan tenerse como una sustitucin de Constitucin. A idntica conclusin lleg la Corte en la Sentencia C-971 de 2003 en relacin con la habilitacin contenida en el Acto Legislativo No. 01 de 2003 para que el Presidente de la Repblica, si oportunamente no lo hiciere el Congreso, adoptase mediante decreto con fuerza de ley las normas electorales que desarrollen el artculo 109 constitucional sobre financiacin de partidos y campaas polticas antes de la realizacin de las elecciones departamentales y municipales subsiguientes a la reforma.

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constitucionales necesarios en cada caso para dar la respuesta debida conforme al ordenamiento superior. La Corte ha avanzado en la fijacin de criterios que han servido como ratio decidendi para establecer que determinadas reformas constitucionales, no pueden considerarse una sustitucin de Constitucin, pero no hay una elaboracin equivalente a partir de la cual pueda sealarse en qu casos s se producira una sustitucin de Constitucin. En ese campo hay solo unos planteamientos generales a partir de los cuales la Corte, a la luz de las circunstancias de un caso concreto, podra, eventualmente, fijar una regla jurisprudencial sobre sustitucin de Constitucin (ii) A partir de la premisa conforme a la cual, en la Sentencia C-551 de 2003 la Corte fij un concepto completo y acabado de sustitucin de Constitucin, que constituye referente conceptual necesario y excluyente en todo juicio de constitucionalidad que en esa materia deba producirse hacia el futuro, el seor Procurador manifiesta que la Corte se apart de ese precedente y modific de manera implcita su jurisprudencia. No obstante, concluye que a partir de cualquiera de las dos variantes jurisprudenciales que en su concepto existen, el Acto Legislativo que permite la reeleccin no sera una sustitucin de la Constitucin. La percepcin de que hay dos lneas jurisprudenciales encontradas, sin embargo, es equivocada, no solo porque, como ya se puso de presente, en la Sentencia C-551 de 2003 no se agot el anlisis de todas las aristas de un tema de por si complejo, sino porque en las providencias subsiguientes, la Corte no se ha apartado de las bases conceptuales establecidas en esa sentencia, sino que, por el contrario, las ha reafirmado, precisando, si, sus alcances a la luz de los problemas concretos que en cada momento ha tenido que abordar la Corte. As, la Corte, en la Sentencia C-551 de 2003 sent estos criterios en relacin con la sustitucin de Constitucin, al juzgar una ley que convocaba a un referendo, no un acto legislativo en cuya aprobacin no participa directamente el pueblo: a. b. Que el poder de reforma definido por la Constitucin colombiana est sujeto a lmites competenciales. Que por virtud de esos lmites competenciales el poder de reforma puede reformar la constitucin, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta. Que para establecer si una determinada reforma a la Constitucin es, en realidad, una sustitucin de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad.

c.

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d.

Que la Constitucin no contiene clusulas ptreas ni principios intangibles y que, por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto para ello. Que el poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constitucin. Que slo el constituyente primario tendra la posibilidad de producir una tal sustitucin.

e. f.

Todas las anteriores reglas jurisprudenciales fueron reiteradas por la Corte en las sentencias C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004. La inquietud del seor Procurador parecera provenir de su lectura sobre el alcance de lo dicho por la Corte en la Sentencia C-551 de 2003. As, en criterio del seor Procurador, la Corte, en esa Sentencia habra afirmado que bastara con que un solo principio o valor de los que la Constitucin contiene fuese alterado por el poder de reforma mediante uno cualquiera de los mecanismos previstos para reformar la Constitucin, para que sta se considere reemplazada, sustituida o subvertida. (subrayado fuera de texto). Para el seor Procurador, en la medida en que en las Sentencias C-970 y C971 de 2004 se afirma que no toda reforma que afecte principios constitucionales comporta una sustitucin de Constitucin, tales sentencias estaran en abierta contradiccin con lo expresado en la Sentencia C-551 de 2003. As, seala el seor Procurador, de conformidad con la nueva doctrina, sera posible suprimir la clusula del Estado Social de Derecho sin que por ello se produjese una sustitucin de Constitucin. Sobre el particular cabe advertir lo siguiente: Primero, el concepto de alteracin es diferente al de afectacin. Y stos, a su vez, son distintos al de supresin y, por supuesto, al de sustitucin. En la Sentencia C-551 de 2003 se dijo textualmente que resulta entonces claro que lo nico que la Carta autoriza es que se reforme la Constitucin vigente, pero no establece que sta puede ser sustituida por otra Constitucin. Al limitar la competencia del poder reformatorio a modificar la Constitucin de 1991, debe entenderse que la Constitucin debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva material, a pesar de las reformas que se le introduzcan. Es decir, que el poder de reforma puede modificar cualquier disposicin del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresin de la Constitucin vigente o su sustitucin por una nueva Constitucin. Y es que el ttulo XIII habla de la reforma de la Constitucin de 1991, pero en ningn caso de su eliminacin o sustitucin por otra Constitucin distinta, lo cual solo puede ser obra del constituyente originario. Agreg la Corte que aunque la Constitucin de 1991 no establece expresamente ninguna clusula ptrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga lmites. El poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene lmites materiales, pues la facultad de reformar la Constitucin no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurri en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario

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tener en cuenta los principios y valores que la Constitucin contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artculo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional lo cual equivaldra a ejercer un control material. Precisamente, el concepto de sustitucin ubica el juicio de competencia en un lugar diferente al de la violacin de un principio o al de la afectacin del mismo. As sucedi desde la Sentencia C-551 de 2003. En todo caso, asimilar sustitucin a modificacin implicara petrificar toda la Constitucin puesto que una reforma constitucional, por definicin, modifica la Constitucin, la afecta y la contradice. El concepto de sustitucin alude a un fenmeno jurdico distinto consistente en que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitucin es sustituido, o sea, remplazado por otro opuesto o integralmente diferente. A la conclusin del seor Procurador slo puede arribarse a partir de una concepcin puramente formal del problema. Esto es, en el ejemplo propuesto, si se entiende que el carcter definitorio del Estado colombiano como Estado Social de Derecho est contenido en una sola clusula, cuya reforma, por consiguiente, implicara una sustitucin de la Constitucin conforme a la doctrina sentada en la Sentencia C-551 de 2003, pero que podra no serlo si para el anlisis se acude a los parmetros establecidos en la Sentencia C-970 de 2004. Sin embargo, es claro que la condicin de Colombia como un Estado Social de Derecho, no se deriva exclusivamente de lo dispuesto en el artculo primero de la Constitucin, sino de un conjunto de elementos y principios contenidos en toda la Constitucin y que caracterizan nuestro ordenamiento superior como uno propio del Estado social de Derecho. Una reforma que pretendiese suprimir ese postulado fundamental del constitucionalismo contemporneo, seguramente mantendra intacta su formulacin en el artculo primero, pero derogara los elementos definitorios del Estado Social contenidos en otras disposiciones, hasta el punto de subvertir por completo la institucin. As, por ejemplo, sin alterar la declaracin formal contenida en el artculo primero, suprimira la garanta constitucional de los derechos sociales econmicos y culturales 21, as como del principio de igualdad. As entendido el problema, es claro que se necesita avanzar en la precisin de los criterios que permiten establecer cuando una reforma adoptada sin participacin directa del pueblo puede tenerse como una sustitucin de Constitucin, que es lo que la Corte ha venido haciendo en las sentencias C1200 de 2003, C-572, C-970 y C-971 de 2004. De este modo, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional uniforme sobre la materia, una alteracin del principio del Estado Social de Derecho que comporte suprimirlo por completo o remplazarlo por otro integralmente distinto u opuesto, sera una sustitucin de Constitucin. Sin embargo, dentro de la misma lnea jurisprudencial, no toda alteracin del principio del Estado Social puede tenerse como una sustitucin de Constitucin, porque el concepto, en sus distintos componentes, admite matices y diferentes aproximaciones. Este desarrollo es plenamente consistente con lo expresado por la Corte en la Sentencia C-551 de 2003, porque, a diferencia de lo sealado por el seor Procurador, en esa sentencia la Corte no dijo que toda alteracin de las clusulas sobre valores o
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Captulo 2 del Ttulo II de la Constitucin.

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principios contenidas en la Constitucin comporta una sustitucin de la misma, sino que ese fenmeno se produce cuando por la va del procedimiento de reforma se deroga, se subvierte o se sustituye en su integridad la Constitucin, como se aprecia en la cita anterior. A este respecto, por ejemplo, otro elemento que se ha tomado como definitorio de la identidad de la Constitucin de 1991 es el principio de separacin de los poderes. Pero es claro que dicho principio admite diversidad de formulaciones, todas compatibles con el postulado bsico definitorio de la identidad de la Constitucin. As, no toda modificacin de la manera como en un momento se configur el principio en la Constitucin puede tenerse como una sustitucin de la misma. Sobre este particular, de manera expresa, se dijo por la Corte en la Sentencia C-551 de 2003 que [c]onforme a lo anterior, el rgimen presidencial, con perodos fijos, establecido por la Constitucin colombiana, es una de las posibles formas de gobierno de los sistemas democrticos constitucionales. Es entonces perfectamente viable que por medio de un referendo, el pueblo decida modificar esa forma de gobierno a fin de transitar hacia un rgimen parlamentario, o hacia otras formas de gobierno, que permitan, por medio de reglas y procedimientos preestablecidos, reducir o ampliar el perodo de los funcionarios electos. Un referendo de ese tipo sera constitucionalmente legtimo, pues somete a la consideracin del pueblo un conjunto de normas constitucionales destinadas a regular una nueva forma de rgimen poltico y una relacin distinta entre los ciudadanos y los funcionarios elegidos. Es pues una tpica reforma a la Carta, como norma fundamental que gobierna la vida de una sociedad y establece los derechos de las personas y las estructuras fundamentales de las instituciones. Esa situacin no suscita entonces mayores discusiones constitucionales. As, en el mbito de la Sentencia C-551 de 2003, sera posible introducir, con la participacin del pueblo, una alteracin importante al principio de separacin de poderes, sin que eso fuese una sustitucin de Constitucin y el elemento definitorio de la identidad de la Constitucin se situara en un nivel distinto y ms general, cual es el de forma de gobierno propia de un sistema democrtico constitucional. No obstante, la Corte adopt una posicin ms restrictiva, no ms laxa como lo sugiere el seor Procurador, del poder de reforma cuando ste se materializa mediante un acto legislativo expedido por el Congreso, no mediante referendo aprobado por el pueblo. Eso lleva, precisamente, a la necesidad de delimitar el alcance de la doctrina sentada en la Sentencia C-551 de 2003, en la medida en la que en ella se dijo que para saber si el poder de reforma incurri, en un momento dado, en un vicio de competencia, debe analizarse si se sustituy la Constitucin, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitucin contiene y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad. No precis la Corte cules principios y valores contenidos en la Constitucin son definitorios de su identidad, ni tampoco de qu manera, principios y valores no contenidos en la Constitucin, pero que surgen del bloque de constitucionalidad, pueden contribuir a identificar los elementos definitorios de la identidad de la Constitucin. Esa es una labor que corresponde adelantar

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al juez constitucional cuando las circunstancias del caso concreto le exijan precisar el alcance de esas afirmaciones. Ello impone al menos dos tareas especficas para el juez constitucional cuando deba enfrentar un problema de sustitucin de Constitucin: primero, es necesario establecer cules son los elementos esenciales que definen la identidad de la Constitucin; y, segundo, cmo puede una reforma llegar a ser realmente una sustitucin de la Constitucin. (iii) Observa, finalmente la Corte, para concluir estas consideraciones previas, que no cabe descalificar, como se hace por el Ministerio Pblico, las referencias que en la jurisprudencia se hayan hecho o se hagan en el futuro a la doctrina constitucional contenida en la Sentencia C-1200 de 2003, sobre la base de que tal sentencia contiene un fallo inhibitorio. Las elaboraciones conceptuales que realiza el juez constitucional no pierden su valor por estar contenidas en una decisin inhibitoria. Debe precisarse que las reglas fijadas por la Corte en esa Sentencia para establecer las condiciones de procedencia de una demanda por sustitucin de Constitucin, no constituyen meros obiter dicta, porque fueron determinantes de la decisin, adoptada por la Sala Plena de la Corporacin, de no dar curso a la demanda entonces presentada, precisamente por no ajustarse a los requerimientos de un cargo por sustitucin de Constitucin, lo que impona definir y acotar este ltimo concepto. En la Sentencia C-551 de 2003 la Corte se pronunci en ejercicio de un control integral de constitucionalidad sobre la ley mediante la cual se convocaba a un referendo constitucional. Como premisa para ese control integral, la Corte estableci que puede existir un vicio de competencia cuando el poder de reforma, por la va del procedimiento especialmente dificultado previsto para ello -en ese caso, la convocatoria a un referendo- produce en realidad, no una reforma sino una sustitucin de Constitucin. A partir de esa consideracin, en la Sentencia C-1200 de 2003, la Corte debi resolver un problema completamente distinto, que no se present en el proceso que dio lugar a la Sentencia C-551 de 2003 y que era, por consiguiente, un asunto constitucional indito en la jurisprudencia nacional, esto es, las condiciones de procedibilidad de una demanda ciudadana de inconstitucionalidad de un Acto Legislativo por sustitucin de Constitucin. En particular, resultaba necesario que la Corte precisase la diferencia entre un cargo orientado a obtener un pronunciamiento sobre hipotticos vicios materiales en la reforma, aspecto para el cual la Corte carece de competencia, y uno orientado a establecer la existencia de un vicio competencial por sustitucin de Constitucin. Ello exiga refinar los conceptos enunciados de manera general en la Sentencia C-551 de 2003 y en particular, precisar si bastaba con sealar que un determinado principio esencial, contenido en la Constitucin, haba sido alterado por la reforma, para entender que se haba estructurado un cargo por sustitucin de Constitucin, o si, por el contrario, el mbito de la competencia de la Corte en materia de control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitucin, haca necesario que el demandante mostrase de qu manera la reforma, no simplemente alteraba la Constitucin anterior, sino que, parcial o totalmente, la sustitua por otra distinta. Los criterios que en ese proceso se fijaron por la Corte son parmetros obligados

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de referencia para posteriores decisiones en las que deba abordarse el examen de cargos por sustitucin de Constitucin. Y ello fue lo que ocurri en las Sentencias C-970 y C- 971 de 2004. (iv) A partir de las anteriores premisas, y como presupuesto para determinar si el acto acusado representa en todo o en parte una sustitucin de la Carta de 1991, sintetiza la Corte a continuacin la jurisprudencia constitucional relativa a la sustitucin de la Constitucin y describe el mtodo que, de acuerdo con esa misma jurisprudencia, habr de ser aplicado para definir si el Congreso en lugar de reformar la Constitucin la ha sustituido en todo o en parte. 7.10.2. Jurisprudencia de la Corte sobre sustitucin de la Constitucin En las distintas providencias en las que la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los lmites competenciales del reformador de la Constitucin, se ha tomado como punto de partida la diferencia clsica entre poder constituyente originario y poder de reforma de la Constitucin, el cual -este ltimo-, en cuanto que poder constituido, deriva su competencia de la propia Constitucin. En ese contexto, la Corte ha venido decantando su jurisprudencia sobre el particular, en trminos que pueden sintetizarse de la siguiente manera: Primero, como la competencia de un rgano es el presupuesto para analizar el procedimiento que dicho rgano ha de seguir para expedir una norma, el anlisis de si el reformador de la constitucin actu dentro de su rbita de competencia es una cuestin diferente y previa a la de juzgar si el procedimiento se llev a cabo respetando las formas establecidas. Tambin es una cuestin distinta a juzgar si el contenido material del acto acusado contradice la Constitucin, lo cual escapa al control constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales. Segundo, la especificidad del juicio relativo a la competencia del reformador radica en que en ste la Corte se circunscribe a estudiar si el reformador sustituy la Constitucin, sin que por ello efecte un control material ordinario del acto acusado. Es decir, en el juicio de sustitucin no hay una comparacin entre la reforma y la Constitucin con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por definicin, una reforma constitucional contradice la Constitucin por ella reformada. Tercero, el concepto de sustitucin refiere a una transformacin de tal magnitud y trascendencia, que la Constitucin anterior a la reforma aparece opuesta o integralmente diferente a la que result despus de la reforma, al punto que ambas resultan incompatibles. La jurisprudencia ha aludido a sustituciones totales y a sustituciones parciales y ha sostenido que el reformador tampoco puede introducir sustituciones parciales entendiendo por tales aquellas en las cuales un eje definitorio de la identidad de la Constitucin sea remplazado por otro opuesto o integralmente diferente. En ninguna de sus sentencias la Corte ha declarado inexequible una reforma constitucional por haber llegado a la conclusin de que el reformador excedi

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su competencia y sustituy la Constitucin, en todo o en parte. No obstante, la Corte ha suministrado ejemplos para ilustrar cundo se estara ante una sustitucin total o parcial de la Constitucin. Adems, en las sentencias en las cuales declar exequibles artculos de actos reformatorios de la Constitucin -fuesen estos referendos o actos legislativos- la Corte estableci que dichos actos no representaban sustituciones parciales de la Carta. Cuarto, la Corte ha subrayado que el concepto de sustitucin se distingue de otros con los cuales no puede confundirse, tales como los de intangibilidad e irreversibilidad, o afectacin y vulneracin de contenidos, los cuales aluden a juicios materiales de las reformas constitucionales que escapan a la competencia de la Corte Constitucional. La Corte solo tiene competencia para verificar que el poder de reforma, que es constituido, no haya adoptado un acto mediante el cual sustituya la Constitucin que lo habilit exclusivamente para reformarla. Quinto, la Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la conclusin del juicio de sustitucin. En esa direccin, esta Corporacin ha delineado los rasgos generales del mtodo que ha de aplicarse para identificar sustituciones totales o parciales de la Carta, aunque no ha desarrollado ni precisado sus componentes. Sexto, la Corte ha dicho que la aplicacin del mtodo para identificar sustituciones en ningn caso puede conducir a volver irreformables normas de la Carta porque no hay normas ptreas ni principios intangibles en la Carta de 1991. Toda ella es reformable, ms no sustituible. De este modo, en la presente oportunidad la Corte reitera su jurisprudencia en el sentido de que el reformador de la Constitucin no es soberano y ejerce una competencia limitada por las normas adoptadas por la Asamblea Constituyente en 1991. Se subraya que, de conformidad con el artculo 374 de la Carta, la Constitucin puede ser reformada por el Congreso, no derogada, subvertida o sustituida. A su vez, el artculo 380 de la Carta permite distinguir entre la derogacin de una Constitucin, de un lado, y las reformas introducidas a una Constitucin, de otro, reformas que si bien pueden cambiar el contenido de las normas constitucionales no sustituyen la Constitucin por otra Carta opuesta o integralmente diferente, como sucedi cuando se promulg la nueva Constitucin en 1991. En el artculo 379 de la Carta se establece que la Corte debe controlar que el reformador respete todos los requisitos establecidos en el Ttulo XIII de la Constitucin, el primero de los cuales es precisamente la competencia del rgano que expide la reforma regulada en el primer artculo de dicho Ttulo. Esta competencia es un presupuesto para que dicho rgano, en este caso el Congreso de la Repblica, pueda luego seguir el trmite para modificar validamente la Constitucin. El requisito que debe verificar la Corte es que el Acto Legislativo sea una reforma, no una derogacin o sustitucin de la Constitucin, como lo ordena el artculo 374 en concordancia con el artculo 380 de la Constitucin Poltica. La Corte enfatiza que el nico titular de un poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del artculo 3

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de la Carta. En 1991 el poder constituyente originario estableci un poder de reforma de la Constitucin, del cual es titular, entre otros, el Congreso de la Repblica que es un rgano constituido y limitado por la propia Constitucin y, por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias en los trminos que esta Constitucin establece, no de manera ilimitada. El Congreso, aun cuando reforma la Constitucin, no es el detentador de la soberana que reside exclusivamente en el pueblo, el nico que puede crear una nueva Constitucin. Adicionalmente, la Corte constat que el pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitucin, posibilidad expresamente permitida en el artculo 376 de la Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitucin vigente por una opuesta o integralmente diferente. Advierte la Corte que el poder de reforma es muy amplio y comprende la adopcin de modificaciones importantes e, inclusive, trascendentales. No es la importancia, ni son las implicaciones profundas de una reforma, lo que determina si sta supone una sustitucin de la Constitucin. El fenmeno jurdico de la sustitucin de la Constitucin se presenta cuando un elemento definitorio de la esencia de la Constitucin de 1991, en lugar de ser modificado, es reemplazado por uno opuesto o integralmente diferente. As, despus de la sustitucin de la Carta, como es imposible reconocerla en su identidad bsica, no cabe afirmar que la Constitucin reformada sigue siendo la Carta de 1991. Al Congreso de la Repblica le est vedado sustituir la Constitucin, en forma total o parcial, permanente o transitoria. Por supuesto, le est prohibido reemplazar la Constitucin de 1991 por una completamente nueva y diferente. Pero tampoco puede sustituir la Carta mediante un cambio parcial de tal magnitud que haga imposible, de manera permanente o transitoria, reconocer en la Constitucin los elementos esenciales definitorios de su identidad originaria, lo cual no obsta para que el Congreso efecte reformas importantes para adaptar la Carta a la evolucin de la sociedad y responder a las expectativas de los ciudadanos. 7.10.3. Los lineamientos jurisprudenciales para definir el mtodo del juicio de sustitucin En las sentencias C-970 y C-971 de 2004 se deline el mtodo para efectuar el juicio de sustitucin, y sobre el particular se seal: 4. Metodologa para el ejercicio del control de constitucionalidad en relacin con cargos por sustitucin de la Constitucin Habiendo acotado el mbito de la sustitucin como reemplazo total o parcial de la Constitucin, es preciso sealar la metodologa que debe aplicar la Corte para abordar el examen de un acto reformatorio de la Constitucin cuando se haya planteado un cargo por sustitucin de la Constitucin. Reitera la Corte que no se trata, en tales eventos, de un examen de fondo en torno al contenido del acto reformatorio de la Constitucin, sino de un juicio sobre la competencia del rgano encargado de

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adelantar la reforma. Se trata de un juicio autnomo en el mbito de la competencia. Si el rgano que expidi la reforma era competente para hacerlo, nos encontraramos frente a una verdadera reforma constitucional, susceptible de control slo en relacin con los vicios en el trmite de formacin del correspondiente acto reformatorio. Si, por el contrario, hay un vicio de competencia, quiere decir que el rgano respectivo, por la va del procedimiento de reforma, habra acometido una sustitucin de la Constitucin, para lo cual careca de competencia, y su actuacin habra de ser invalidada. 4.1. Como premisa mayor en el anterior anlisis, es necesario enunciar aquellos aspectos definitorios de la identidad de la Constitucin que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio. Ello permite a la Corte establecer los parmetros normativos aplicables al examen de constitucionalidad del acto acusado. Se trata de un enunciado especfico, que no se limita a plantear los aspectos que de manera general tiene una determinada institucin en el constitucionalismo contemporneo, sino la manera particular como un elemento definitorio ha sido configurado en la Constitucin colombiana y que, por consiguiente, hace parte de su identidad. 4.2. Procede luego el examen del acto acusado, para establecer cual es su alcance jurdico, en relacin con los elementos definitorios identificadores de la Constitucin, a partir de las cuales se han aislado los parmetros normativos del control. 4.3. Al contrastar las anteriores premisas con el criterio de juzgamiento que se ha sealado por la Corte, esto es, la verificacin de si la reforma reemplaza un elemento definitorio identificador de la Constitucin por otro integralmente diferente, ser posible determinar si se ha incurrido o no en un vicio de competencia. De lo dicho en la sentencia citada, se deduce que el juicio de sustitucin comporta la aplicacin de un mtodo en tres etapas especficas, las cuales lo distinguen del juicio de intangibilidad y del juicio de violacin de un contenido material de la Constitucin. Las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustitucin de los otros dos mencionados, residen en que la premisa mayor del juicio de sustitucin no est especficamente plasmada en un artculo de la Constitucin, sino que es toda la Constitucin entendida a la luz de los elementos esenciales que definen su identidad. Adems, en el juicio de sustitucin no se verifica si existe una contradiccin entre normas -como sucede tpicamente en el control material ordinario-, ni se registra si se presenta la violacin de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustitucin (a) se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitucin, (b) se analiza si ste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente

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y, luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrir, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles. De tal manera que la carga argumentativa en el juicio de sustitucin es mucho ms exigente. El mtodo del juicio de sustitucin exige que la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitucin de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto. As, para construir la premisa mayor del juicio de sustitucin es necesario (i) enunciar con suma claridad cul es dicho elemento, (ii) sealar a partir de mltiples referentes normativos cules son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qu es esencial y definitorio de la identidad de la Constitucin integralmente considerada. Solo as se habr precisado la premisa mayor del juicio de sustitucin, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habr de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitucin de 1991 es irreductible a un artculo de la Constitucin, - para as evitar que ste sea transformado por la propia Corte en clusula ptrea a partir de la cual efecte un juicio de contradiccin material- y si (v) la enunciacin analtica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar lmites materiales intocables por el poder de reforma, para as evitar que el juicio derive en un control de violacin de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitucin anterior. De esta manera, resulta posible introducir reformas sustanciales a la Constitucin, que alteren su estructura bsica o los principios fundamentales en ella contenidos, pero que puedan, sin embargo, entenderse como incorporadas a ella. Cuando se produce una sustitucin, total o parcial de la Constitucin, las nuevas instituciones resultan de tal modo incompatibles con la Constitucin anterior que unas y otra no pueden coexistir en el tiempo y en el espacio. Esto conduce a la segunda manera de distinguir el juicio de sustitucin. El resultado del mismo debe poder llevar a la conclusin de que, como el elemento esencial definitorio ha sido remplazado por otro opuesto o integralmente diferente, no es posible armonizar la reforma constitucional con el resto de normas constitucionales que no fueron modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible, para lo cual el bloque de constitucionalidad es especialmente relevante. 7.10.4. Anlisis de los cargos Habiendo realizado las anteriores precisiones sobre el alcance de la doctrina constitucional que se ha venido elaborando por la Corte en torno al concepto de sustitucin de Constitucin como lmite de competencia al poder de

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reforma constitucional, se procede a continuacin al anlisis de los cargos que por este concepto se han planteado en la presente oportunidad. Debe sealar la Corte que el examen de constitucionalidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004 se circunscribe en este caso a la consideracin de aquellos cargos que puedan tenerse como orientados a mostrar que se ha producido una sustitucin de Constitucin, y, por consiguiente, no se extiende a aquellos enunciados de la demanda conforme a los cuales, en criterio de la actora, la reforma acusada sera violatoria de ciertas normas constitucionales, aspecto que, como de manera reiterada se ha puesto de presente por la Corte, no cabe en el examen de constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitucin y excede el mbito de competencia de la Corte sobre el particular. Sobre este aspecto la jurisprudencia constitucional ha expresado que a la Corte le est vedado controlar las reformas constitucionales por su contenido material, es decir, que no puede ejercer un control de fondo para juzgar si la reforma es contraria al contenido de la Constitucin. En la Carta de 1991 no existen clusulas ptreas, normas intangibles o principios inmodificables. Todas las normas de la Constitucin tienen la misma jerarqua y no es posible juzgar si una norma de la Constitucin viola otra norma de la misma Constitucin considerada superior, sin perjuicio de que unas normas constitucionales sean ms importantes que otras, lo cual es un asunto diferente. Tampoco existen en Colombia normas supraconstitucionales que sirvan de parmetro para juzgar la validez del contenido de una reforma constitucional. Los tratados internacionales sobre derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad orientan al juez constitucional en la identificacin de los elementos esenciales que definen la fisonoma insustituible de la Constitucin de 1991, pero no son tales tratados un referente autnomo y supraconstitucional para juzgar el contenido material de una reforma de la Carta. As, por ejemplo, al afirmar que, como exponen algunos doctrinantes, la prohibicin de la reeleccin presidencial, no es susceptible de reforma, porque estara amparada por una intangibilidad implcita, se estara partiendo de un supuesto que de manera reiterada ha sido rechazado por la jurisprudencia constitucional, cual es el de que en la Constitucin existen clusulas ptreas o intangibles. Lo mismo cabe decir de la afirmacin conforme a la cual la prohibicin de intervencin en poltica para el Presidente de la Repblica slo poda ser suprimida por el constituyente primario. Y cuando, en la misma lnea, se dice que suprimir esas prohibiciones resulta contrario a principios fundantes del Estado Social de Derecho como la unidad nacional, la vigencia de un orden justo, la convivencia o la igualdad, se est proponiendo un cargo por violacin de distintos principios de la Constitucin, para cuyo examen sera preciso adelantar un control material de constitucionalidad, asunto que excede la competencia de la Corte Constitucional. De este modo, la permanencia en el tiempo de determinados contenidos constitucionales, la estabilidad que es propia de los mismos, se ha confiado por el constituyente a los mecanismos ms o menos rgidos de reforma constitucional, de manera que, en cada caso concreto, corresponde a quien

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est habilitado para ejercer el poder de reforma constitucional, hacer las consideraciones de oportunidad y de conveniencia sobre las modificaciones que quepa introducir a la Constitucin. Tales consideraciones escapan tambin al mbito de competencia de la Corte Constitucional. As, en el caso concreto, no cabe que la Corte se pronuncie sobre los argumentos de la demandante orientados a establecer que, en el contexto actual, resulta inoportuno o inadecuado permitir la reeleccin presidencial inmediata, por falta de madurez de nuestra democracia o por la eventual inoperancia de los controles frente al abuso del poder. Tampoco cabe la consideracin de las previsiones de la actora sobre las consecuencias prcticas que, en su criterio, podran resultar de la aplicacin de la reforma, como las de que se constituya en factor de violencia o desistitucionalizacin. Se trata de apreciaciones, no sobre el contenido de la reforma, sino sobre circunstancias de orden fctico, cuya ocurrencia no se puede anticipar, ni sobre las cuales le corresponde pronunciarse a la Corte. El escenario propio para esas valoraciones era, en este caso, el del Congreso de la Repblica. A la Corte, desde la perspectiva de los vicios de competencia, slo le cabe establecer si el nuevo diseo institucional introducido por la reforma sustituye los elementos definitorios de la identidad de la Constitucin de 1991 y comporta, por consiguiente, la existencia de un vicio competencial, pero sin que quepa reeditar en sede de control de constitucionalidad, los debates sobre oportunidad y conveniencia que debieron cumplirse en el escenario que la propia Constitucin ha previsto para el efecto. Tampoco cabe que la Corte se pronuncie sobre cuestionamientos que no se orientan a mostrar una sustitucin de Constitucin atribuible al nuevo diseo poltico institucional introducido por la reforma, sino a apreciaciones de la actora sobre la manera como el mismo sera puesto en prctica. De ese tenor son las afirmaciones de la demandante de conformidad con las cuales, por virtud de la reforma, desapareceran los principios de igualdad, moralidad e imparcialidad en el ejercicio de la funcin pblica o se dejaran sin sentido los fines esenciales del Estado, porque el Presidente, en procura de su reeleccin, ya no garantizara los derechos de todos los colombianos y abusara de su poder para promover su propsito reeleccionista. Tal como se advierte por el Ministerio Publico, es evidente que se est ante una acusacin de trasgresin del lmite del poder de reforma no porque la sustitucin de la Constitucin provenga de las normas reformatorias en s mismas consideradas, sino por la aplicacin anmala o uso indebido que de ellas hagan eventualmente los funcionarios del Estado, bien por el Presidente que se candidatice para la reeleccin o aquellos autorizados para participar en actividades polticas por el acto reformatorio y que antes lo tenan prohibido. De esta manera, las apreciaciones de la actora se sustentan en supuestos que no estn contenidos en el acto legislativo acusado y, que por el contrario, resultan opuestos a sus previsiones expresas. As, el acto Legislativo 02 de 2004 no autoriza al Presidente de la Repblica a poner su cargo al servicio de la causa de su reeleccin, ni modifica los fines del Estado que el Presidente est llamado a cumplir, ni le atribuye nuevos poderes, ni lo habilita para que ejerza de manera abusiva y parcializada los que en la actualidad le confiere la Constitucin. La reforma slo permite, por un lado, que el Presidente en

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ejercicio o su vicepresidente, puedan presentarse como candidatos en la eleccin presidencial, y, por otro, que participen en poltica en las condiciones que para ello se establezcan en la ley estatutaria. Pero la Constitucin, de manera expresa prohbe (art. 127) la utilizacin del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaa poltica, y en el propio acto legislativo acusado se dispone que durante la campaa, el Presidente y el Vicepresidente de la Repblica no podrn utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Pblico, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos, exceptuando los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su proteccin personal. As, la Constitucin distingue entre la funcin pblica y la persona llamada a ejercerla, y no autoriza, sino que prohbe, que la Presidencia de la Repblica se ponga al servicio de la reeleccin del Presidente en ejercicio, y solo autoriza que ste, en los trminos de la ley estatutaria, participe en poltica para la promocin de su aspiracin a un nuevo mandato. Los temores de la accionante sobre la manera como el presidente candidato aplicara la reforma que permite la reeleccin inmediata no contienen, por consiguiente, verdaderos cargos, ni se orientan a mostrar que el diseo institucional contenido en el Acto Legislativo acusado comporte una sustitucin de Constitucin. En ese contexto, encuentra la Corte que, de acuerdo con la demanda, el Congreso de la Repblica, al expedir el acto reformatorio acusado, afect una serie de principios y valores fundamentales presentes en la Constitucin, con lo cual incurri en un vicio competencial, por cuanto (i) alter la forma de Estado, el sistema de gobierno y el rgimen poltico previstos en la Constitucin de 1991; (ii) dej sin valor el principio de igualdad aplicado al proceso de eleccin presidencial y (iii), al habilitar al Consejo de Estado para que, de manera supletoria, expida normas propias de una ley estatutaria, dej sin efecto los principios de separacin de poderes y de reserva de ley, y afect gravemente la jurisdiccin constitucional. Las distintas apreciaciones de la demandante deben entenderse, entonces, como elementos argumentativos orientados a sustentar esos cargos que pueden tenerse como dirigidos a mostrar la presencia de un vicio competencial por sustitucin de la Constitucin. Pasa la Corte a considerar tales cuestiones. 7.10.4.1. El Acto Legislativo No. 02 de 2004 no sustituye la forma de Estado, ni el sistema de gobierno, ni el rgimen poltico previstos en la Constitucin de 1991 De acuerdo con la demandante, la reforma introducida por el Acto Legislativo No. 02 de 2004 cambia de fondo la manera como est organizado y se ejerce el poder, porque implica cambiar un elemento fundamental de la Constitucin de 1991, como es la prohibicin de la reeleccin y de la intervencin en poltica de los servidores pblicos, la cual slo puede ser eliminada por el propio constituyente primario. De este modo, en su criterio, esa reforma afecta la estructura fundamental de la Carta, puesto que tiene que ver con la forma de Estado, el sistema de gobierno y el rgimen poltico. De manera preliminar debe advertirse que, para no desnaturalizar la competencia del poder de reforma, expresamente previsto en la Constitucin

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para permitir la actualizacin y la pacfica transicin de las instituciones de acuerdo con las necesidades histricas, las hiptesis de sustitucin de Constitucin remiten a eventos excepcionalsimos en los que pueda establecerse que por la va de la reforma constitucional se han producido mutaciones de tal naturaleza que se haya suprimido el concepto de Constitucin tal como el mismo se concibe en el constitucionalismo contemporneo, o que se han producido alteraciones de tal magnitud y significacin en los elementos definitorios de la identidad de la Constitucin que resultan incompatibles con el consenso fundamental existente en torno a la misma y que, por consiguiente, habran requerido la actividad directa del constituyente primario. Lo anterior exige una muy cuidadosa actuacin del juez constitucional, quien si bien tiene a su cargo la guarda de la integridad de la Constitucin, no puede desconocer que, en el diseo realizado por el constituyente, la ponderacin en torno a los cambios que quepa hacer en la Constitucin de acuerdo con los requerimientos de los tiempos, se confa, sin lmites materiales, al poder de reforma Constitucional. Tal como se expres por la Corte en la Sentencia C551 de 2003, existe, s, un lmite de competencia al poder de reforma de la Constitucin, el cual no puede suprimirla, subvertirla o cambiarla en su integridad, pero el control sobre la efectividad de dicho lmite no puede concebirse de tal manera que implique asumir un control material de constitucionalidad -expresamente excluido del mbito funcional de la Corte por el constituyente.- por virtud del cual la decisin sobre la magnitud o el sentido de las reformas constitucionales dejara de estar en cabeza del poder de reforma. Con base en esas premisas, procede la Corte a mostrar que el Acto Legislativo acusado no contiene una sustitucin de Constitucin por cambio en la forma de Estado, la forma de gobierno o el rgimen o sistema poltico. (i) Para la Corte permitir la reeleccin presidencial -por una sola vez y acompaada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposicin y la equidad en la campaa presidencial- es una reforma que no sustituye la Constitucin de 1991 por una opuesta o integralmente diferente. Los elementos esenciales que definen el Estado social y democrtico de derecho fundado en la dignidad humana no fueron sustituidos por la reforma. El pueblo decidir soberanamente a quin elige como Presidente, las instituciones de vigilancia y control conservan la plenitud de sus atribuciones, el sistema de frenos y contrapesos continua operando, la independencia de los rganos constitucionales sigue siendo garantizada, no se atribuyen nuevos poderes al Ejecutivo, la reforma prev reglas para disminuir la desigualdad en la contienda electoral que ser administrada por rganos que continan siendo autnomos, y los actos que se adopten siguen sometidos al control judicial para garantizar el respeto al Estado Social de Derecho. No cabe sealar, para establecer la presencia de una sustitucin de la Constitucin, que el Presidente abusara de su poder, el cual se vera ampliado por la posibilidad de hacer poltica electoral y que ello conducira a un rgimen de concentracin de poder en el que, por otra parte, el Congreso perdera la independencia para el ejercicio de la funcin legislativa y de control poltico,

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porque en su eleccin habra podido tener juego el Presidente en ejercicio, con lo cual se habra modificado el sistema de separacin de poderes. Como se ha dicho, tales cuestionamientos no apuntan a mostrar la inviabilidad del diseo institucional, sino que reflejan el temor de quienes los plantean, de que contrariando las previsiones expresas de la Carta en materia de lmites y controles al ejercicio del poder, este se desbordase en el sentido que anticipan. Se trata de consideraciones de tipo prctico sobre las consecuencias que estiman previsibles de la reforma, pero no un resultado que pueda ser atribuido necesariamente al nuevo diseo institucional. En relacin con la forma de Estado se tiene que, con o sin reeleccin presidencial inmediata, Colombia sigue siendo un Estado social de Derecho, organizado en forma de repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista. Ninguno de esos elementos definitorios de la forma que adopta el Estado colombiano puede tenerse como suprimido, subvertido o integralmente sustituido en razn a que, por virtud del acto legislativo acusado, hoy en Colombia se permite la reeleccin presidencial, eventualidad que estaba proscrita en la Constitucin de 1991. (ii) A partir de las consideraciones presentadas por la actora sobre la afectacin del pluralismo poltico, la participacin ciudadana en forma igualitaria, las posibilidades de abuso del poder y la concentracin del poder en el Presidente de la Repblica, cabra concluir que cuando seala que la reforma implica alterar el rgimen poltico, la censura se orienta a establecer que se ha lesionado el carcter democrtico del Estado colombiano. Si entendemos, pro actione, que estos argumentos equivalen a una tesis de sustitucin de la Constitucin, se tiene lo siguiente: Al margen de las consideraciones de conveniencia o de oportunidad poltica, no puede afirmarse que un rgimen que consagre la reeleccin presidencial, deje de ser, por ese solo hecho, un sistema democrtico o implique transformar el sistema presidencial de gobierno en un rgimen presidencialista. As, son numerosos los ejemplos en el derecho comparado que contemplan esa figura, sin que quepa decir que se est en presencia de estados no democrticos. Por el contrario, en ese esquema, el pueblo, a travs de las elecciones contina siendo el rbitro en los procesos del poder. Las anteriores consideraciones exigiran una distinta aproximacin al cargo: La sustitucin de la Constitucin se producira, no por la consagracin en abstracto de la reeleccin presidencial, y ni siquiera de la reeleccin inmediata, sino por el especfico contexto en el que ella se produce, dado el, en criterio de la demandante, enorme poder que en Colombia ejerce el Presidente de la Repblica, que, en la prctica, convertira en enteramente nominales todos los postulados democrticos. Debe advertirse que en este frente no cabe una controversia puramente prctica. Esto es, no basta con sealar que, de hecho, el Presidente ejerce un poder muy grande que lo llevara a desconocer las garantas democrticas previstas en la Constitucin, sino que es necesario mostrar que ese pretendido desbalance institucional provendra de la propia Constitucin.

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Esto es, para establecer la existencia de una sustitucin de la Constitucin, habra que mostrar que los poderes que la Constitucin confiere al Presidente de la Repblica dentro de un sistema de frenos y contrapesos, resulta remplazado por un esquema de equilibrios integralmente diferente u opuesto a raz del establecimiento de la reeleccin presidencial inmediata, de tal manera que si se reformase la Constitucin en ese punto, se habra producido en realidad una verdadera sustitucin de la Constitucin. No es suficiente en este caso una mera reminiscencia histrica, para sealar que el constituyente primario habra tenido como propsito limitar el poder del Presidente de la Repblica y que por consiguiente no es de recibo una reforma que vaya en contrava con ese objetivo. Tampoco cabe fundar en la identificacin de una tradicin jurdica contraria a la reeleccin presidencial inmediata una pretensin de intangibilidad de la norma que estableca la prohibicin. El proceso constituyente es, precisamente, un proceso de acomodamiento institucional, y sobre estas materias no cabe decir que se ha cerrado el libro del diseo institucional. La reeleccin presidencial fue proscrita en el pasado, a la luz de circunstancias muy particulares, vinculadas en cada caso a un momento histrico determinado, de conformacin de la repblica o de inestabilidad institucional, o de violencia partidista. Ante un cambio en las circunstancias -y en los supuestos tericos-, es posible que el reformador decida ensayar nuevamente el esquema de la reeleccin. En esa aproximacin, no puede pasarse por alto que se han producido en el transcurso de los aos, reformas orientadas a ampliar los espacios de participacin poltica, que se han institucionalizado los derechos de la oposicin, que se ha buscado fortalecer los partidos, que se ha avanzado en la garanta de la independencia del sufragio. Que ha habido un cambio en la sociedad civil: ms articulada, con ms espacios de participacin, con mayores garantas. Que hay todo un nuevo contexto, con notables desarrollos en materia de comunicaciones y medios de difusin masivos y el consiguiente surgimiento de una sociedad globalizada, la articulacin de nuevos canales de expresin y de accin a travs de organizaciones no gubernamentales. Razones stas, dada su proyeccin en la propia Constitucin, que hacen evidente la impropiedad de acudir exclusivamente a la reminiscencia histrica para ponderar la significacin actual de la reeleccin presidencial. As las cosas, no basta con sealar que las razones que pudieron haber llevado al constituyente a establecer la prohibicin de la reeleccin presidencial, constituyen hoy el criterio para determinar que la supresin de esa prohibicin comporta una sustitucin de la Constitucin. El anlisis histrico conducira a la conclusin exactamente opuesta, esto es, a mostrar la necesidad de que en la Constitucin se contemplen mecanismos que permitan actualizar, a juicio del reformador, el diseo institucional cuando se considere que la realidad social y poltica as lo requieren. Para mostrar una supresin del carcter democrtico del rgimen poltico por virtud de la reforma que introduce la reeleccin presidencial, sera necesario mostrar que existe una oposicin irreconciliable entre los dos extremos. Esto es, que el diseo constitucional

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como un todo no es reconocible en su identidad esencial desde una perspectiva democrtica si se introduce la figura de la reeleccin. Hay quienes pueden considerar que no existe en el pas la suficiente madurez poltica para asumir un esquema de reeleccin inmediata, o que la reforma puede conducir a escenarios de confrontacin violenta o inestabilidad institucional, o que el Presidente, no obstante las limitaciones y los controles a los que est sujeto, conserva en Colombia, todava, un poder muy grande que, en una aproximacin de doble va, se vera acrecentado por efecto de la posibilidad de reeleccin y podra ser utilizado para el propsito reeleccionista. Pero tales consideraciones, en cuanto no sean expresin de una objetiva sustitucin o destruccin del diseo institucional, pertenecen al mbito de la valoracin poltica, de los anlisis sobre oportunidad y conveniencia y no pueden ser objeto de decisin por el juez constitucional. La demandante, para fundamentar su aserto, se limita a sealar que el Presidente de la Repblica es, en Colombia, jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa; dirige las relaciones internacionales y es comandante supremo de las fuerzas armadas; que de l dependen, indirectamente el Fiscal General de la Nacin, el Defensor del Pueblo, los magistrados de la sala disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y que repasando las funciones que le corresponden de acuerdo con el artculo 189 de la Constitucin, se concluye que la reeleccin presidencial inmediata es un imposible tico, jurdico y poltico. Frente a la anterior consideracin, no puede perderse de vista que, como nota caracterstica del sistema presidencial de gobierno, el Presidente tiene la doble condicin de jefe de Estado y jefe de gobierno y que, por consiguiente, ejerce las competencias que le corresponden en esa doble condicin. Aunque la accionante no avanza en un examen de esta naturaleza, podra ensayarse un enunciado general sobre las garantas actualmente existentes en la Constitucin y sin el conjunto de las cuales podra pensarse que se ha producido una sustitucin del sistema democrtico. As, en contraste con lo que ocurra en otras etapas de nuestra historia constitucional, o en hipotticos escenarios de concentracin de poder, en la Constitucin de 1991, en relacin con los poderes conferidos al Presidente de la Repblica y el sistema de frenos y contrapesos al que se encuentra sometido, se tiene, por va de ejemplo, que la Constitucin consagra un sistema de distribucin del poder pblico entre distintas ramas y rganos autnomos y diversas modalidades de control recproco; dentro de ese esquema, todos los actos del poder pblico estn sometidos a control judicial, y existen unas muy desarrolladas e independientes jurisdicciones constitucional y contencioso administrativa; la posibilidad de legislacin delegada en el ejecutivo tiene carcter excepcional y claramente circunscrito; el poder electoral se confa a una organizacin de jerarqua constitucional y carcter autnomo e independiente frente a los dems poderes; tambin se ha previsto la existencia de rganos constitucionales autnomos e independientes en materia de banca central y de manejo de la televisin; se consagra la autonoma de las entidades territoriales y tanto alcaldes como gobernadores son elegidos popularmente; se han

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previsto competencias autnomas de regulacin en mbitos hasta entonces del dominio del ejecutivo; las condiciones de procedencia de los estados de excepcin son muy rigurosas y los poderes que se confieren al Presidente durante tales estados se han visto reducidos; las fuerzas militares estn claramente subordinadas a las autoridades civiles y tienen carcter no deliberante; la Constitucin establece la carrera administrativa como regla general, en contraste con un sistema de libre disposicin de los cargos pblicos; as mismo, existe la carrera judicial y mecanismos que garantizan la independencia en la conformacin de las altas Cortes; el poder ejecutivo carece de posibilidad de interferir los procesos polticos, se garantizan los derechos de la oposicin, entre ellos el de rplica, y se contempla la financiacin predominantemente estatal de las campaas polticas; se garantiza el pluralismo poltico y existen distintas instancias de participacin popular. Debe tenerse en cuenta, por otra parte, que como se ha dejado sentado, la reforma no atribuye nuevos poderes al Presidente de la Repblica y que no cabe decir que por virtud de ella el Presidente quede revestido de nuevos poderes poltico electorales que lo facultaran para intervenir en poltica, sin limitacin alguna, en pro de su reeleccin o en beneficio de aspirantes al Congreso de la Repblica. Tal escenario no resulta del acto legislativo acusado, el cual, como se ha dicho, no permite que la Presidencia se ponga al servicio de determinadas causas polticas, sino que faculta al Presidente o al Vicepresidente, en su caso, para que, a ttulo personal, hagan campaa e intervengan en poltica, todo dentro del marco que con base en el propio texto de la Constitucin, se establezca por el legislador estatutario. Es claro que, no obstante que en la percepcin ciudadana, Presidente y candidato seran la misma persona, no es posible confundir el ejercicio de la funcin pblica que corresponde al Presidente con las actividades polticas que puede cumplir como candidato. Ciertamente, establecer la posibilidad de reeleccin presidencial inmediata implica introducir una modificacin importante en algunos aspectos del diseo de la distribucin del poder del Estado. No solamente se permite que la influencia del Presidente se proyecte, eventualmente, durante un perodo adicional de cuatro aos, con todo lo que ello implica sobre su posibilidad de conseguir y mantener adhesiones en trminos de gobernabilidad, sino que, adems se afectan ciertos elementos puntuales de la arquitectura constitucional, cuyo sentido poda estar, en cierta medida, vinculado a la duracin del mandato presidencial, como podra ser, por ejemplo, la participacin del presidente en la integracin de otros rganos del Estado, como la Junta Directiva del Banco de la Republica, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscala General de la Nacin o la propia Corte Constitucional. La reeleccin del Presidente proyectara por un perodo ms su influencia en la conformacin de esos rganos. Sin embargo, esas modificaciones en la distribucin del poder son eventuales22 y hacen parte de la ponderacin que es necesario adelantar a la
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Por ejemplo, los nueve magistrados de la Corte Constitucional son elegidos por el Senado de ternas que provienen, en sus dos terceras partes, de la rama judicial. Adems, como el perodo de los magistrados es de ocho aos, no reelegibles, un presidente, incluso en la eventualidad de que sea reelegido, ejerce su mandato durante el perodo de una Corte elegida en un momento diferente al del mandato presidencial. El perodo de

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hora de hacer una reforma constitucional, ponderacin que corresponde a quien fue investido por el constituyente del poder de reforma, sin que las consideraciones sobre su conveniencia y oportunidad trasciendan al debate constitucional y sin que por virtud de ellas quepa afirmar que se ha producido una sustitucin de constitucin. No puede perderse de vista, por otro lado, que la reeleccin presidencial incorpora un momento de decisin del electorado y que la proyeccin del Presidente hacia un segundo perodo depende de que su mandato le sea renovado en las urnas. En esa perspectiva el plus de influencia que el Presidente deriva de la posibilidad de reeleccin, no provendra del diseo institucional, sino que, por el contrario, sera la expresin de un nuevo espacio de participacin democrtica, aquel que permite, precisamente, que el electorado decida mantener la vigencia de un proyecto poltico que considera debe continuar. Se trata, en todo caso, de una hiptesis abierta a la ponderacin del poder de reforma constitucional que no comporta en si misma un vicio competencial. Se olvida, adems, que la Constitucin prev mltiples garantas de la independencia de tales rganos. Sin desvirtuar los elementos del diseo institucional y el conjunto de garantas que definen a Colombia como un Estado democrtico y social de Derecho, no basta, para descalificar la reforma como contraria al rgimen democrtico, con sealar que, en criterio de la demandante, el Presidente candidato, al quedar habilitado para intervenir en poltica en aras a su reeleccin, incumplira una serie de mandatos que le impone la Constitucin. La sola referencia al abuso del poder hace evidente que la demandante no est mostrando una deficiencia en el diseo institucional sino expresando el temor de que, en la prctica, el Presidente, dentro de su propsito reeleccionista, decida desconocer las limitaciones y los controles establecidos por el ordenamiento jurdico. No hay all un cargo de sustitucin de Constitucin, sino la expresin de un temor de que el Presidente candidato desborde los controles existentes y de al traste con el sistema previsto en la Constitucin. Se trata de meras afirmaciones que no desvirtan el esquema constitucional. As, por ejemplo se dice, que el Presidente abusara del gasto pblico con propsitos electorales, o que en su propsito reeleccionista no estara en condiciones de garantizar los derechos de todos los ciudadanos y dejara de ejercer el liderazgo que le corresponde como jefe del Estado. En la misma lnea, algunos intervinientes han sealado que se rompera la independencia del Congreso, porque los congresistas favorecidos por la intervencin poltica del Presidente apoyaran todas sus iniciativas y ejerceran un moderado o nulo control poltico. Se trata de apreciaciones que versan, no sobre el contenido de regulacin del acto acusado, sino sobre la manera como el mismo sera aplicado por el Presidente en trance de reeleccin, o sobre la manera como se comportaran otros actores polticos. Desde el punto de vista normativo, el propio Acto Legislativo acusado se encarga de sealar los lmites que en esa materia se imponen al Presidente, asunto cuyo desarrollo remite a la
seis de los actuales magistrados de la Corte Constitucional va de 2001 a 2009 y el de uno de ellos de 2004 a 2008. As, el Presidente elegido en 2010, en el evento de que sea reelegido en 2014, gobernar 7 de los 8 aos durante un lapso coincidente con el perodo de 8 aos de los magistrados elegidos para el perodo 2009-2017. En el caso de la Junta del Banco de la Repblica, debido a la renuncia anticipada de alguno de sus miembros, todos los presidentes entre 1991 y 2006, han nombrados ms de 2 de los 7 miembros, lo cual, contando al Ministro de Hacienda, permite sumar la mayora de los miembros. Ello no ha llevado a que se alegue que los miembros de la Junta estn incumpliendo el mandado segn el cual representarn exclusivamente el inters de la Nacin (C.P. art. 372)

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legislacin estatutaria. Como corresponde a una norma del nivel constitucional, en el acto legislativo acusado se establece el diseo general que permite la reeleccin presidencial, pero la regulacin necesaria para hacerlo operativo en un contexto de garantas se deja a la ley, sin que quepa sealar que la reforma es intrnsecamente opuesta a los postulados democrticos por no incorporar directamente esas garantas cuyo desarrollo se ha confiado a la ley. Por el contrario, la propia Constitucin establece las garantas bsicas que debern consagrarse en la ley estatutaria. Las consideraciones de la demandante desconocen tanto el sistema de frenos y contrapesos establecido en la Constitucin de manera general para proscribir la arbitrariedad del poder, como las especficas limitaciones y los controles que el propio acto legislativo acusado establece y deben ser desarrollados en la legislacin estatutaria. No cabe decir, entonces, que la reforma sea incompleta por no incorporar directamente esos desarrollos o por no contener previsiones frente a eventuales vacos que puedan presentarse en la praxis constitucional y que el propio constituyente derivado habr de abordar cuando a ello haya lugar. En direccin contraria a la presentada por la demandante, cabra sealar que el Acto Legislativo 2 de 2004 no solamente no conduce, desde el punto de vista del diseo institucional, a una supresin de los elementos democrticos de la Constitucin de 1991, sino que, desde una perspectiva diferente, que puede plantearse legtimamente en el contexto de una democracia pluralista, podra sostenerse que los reafirma, en la medida en que permite que el electorado se pronuncie de manera efectiva sobre la gestin de sus gobernantes, posibilidad que estaba excluida en el diseo previo a la reforma. Se trata de visiones contrapuestas, una que hace nfasis en las oportunidades que deben brindarse a los sectores diversos de la sociedad que no se encuentren en el gobierno para constituirse en alternativas efectivas de poder, y otra que privilegia las bondades de la continuidad en el gobierno de un proyecto poltico que ha sido encontrado exitoso por el electorado en un libre juego democrtico. No obstante las diferencias que sobre el diseo institucional, los mecanismos de participacin y las condiciones de equilibrio plantean las dos visiones, no puede sealarse que una de ellas conlleve una sustitucin del Estado social, democrtico y pluralista de derecho. En conclusin, el Acto Legislativo No. 02 de 2004 no comporta una sustitucin del rgimen poltico democrtico consagrado en la Constitucin de 1991. (iii) No cabe afirmar que por virtud de la reforma que elimin la prohibicin de la reeleccin presidencial se haya sustituido el sistema de gobierno previsto en la Constitucin. Sin que, a priori, pueda afirmarse que un cambio de sistema de gobierno implique una sustitucin de Constitucin, lo cierto es que la reforma contenida en el Acto Legislativo No. 02 de 2004 no sustituye el sistema presidencial por otro distinto, sino que modifica una de las modalidades que dicho sistema puede presentar. Los elementos definitorios del sistema, conforme con autorizada doctrina 23, son la eleccin popular
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Vase, por ejemplo, SARTORI, Giovanni, Ingeniera Constitucional Comparada, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1996; LIJPHART, Arend, Las Democracias Contemporneas, Barcelona:

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directa o casi directa del Presidente de la Repblica, quien tiene la doble condicin de jefe de Estado y jefe de gobierno y no puede ser removido de su cargo antes del vencimiento del perodo para el que fue elegido, por votacin del rgano legislativo, el cual, a su vez, tampoco puede ser disuelto por decisin del Presidente de la Repblica. 24 Junto a esas caractersticas, que han sido consideradas como necesarias y suficientes para establecer si un determinado sistema de gobierno es presidencial, existen otras, de naturaleza accidental, en cuanto que no son rasgos definitorios del sistema, como la duracin del perodo del Presidente, que oscila entre 4 y 8 aos 25; el tipo de eleccin del presidente, bien sea directa o casi directa, o mediante mecanismos de mayora relativa o de mayora absoluta y doble vuelta electoral; la posibilidad de reeleccin, bien sea inmediata o con perodo de por medio; la simultaneidad o no de la eleccin de Presidente con la del rgano legislativo, entre otros. De esta manera, se tiene que la posibilidad de reeleccin del presidente es uno de los rasgos variables del sistema presidencial de gobierno, conclusin a la que se arriba tanto a partir de las elaboraciones tericas sobre los elementos definitorios de este sistema, como de la observacin de sus manifestaciones en estados que lo han adoptado, como es el caso de los Estados Unidos de Amrica, ejemplo prototpico de los sistemas presidenciales y que consagra la reeleccin presidencial inmediata como parte de su diseo institucional, o el de Colombia, antes del Acto Legislativo No. 02 de 2004, que con un diseo caracterizadamente presidencial, exclua la posibilidad de la reeleccin de quien a cualquier ttulo hubiese ocupado la presidencia. 26 As, la opcin por una u otra alternativa en materia de reeleccin est ligada a consideraciones de conveniencia que se soportan en elementos tericos y prcticos. Desde la perspectiva terica, por ejemplo, hay quienes consideran
Ariel, 1987, Pg. 81-84. LINZ, Juan J. Democracia presidencial o parlamentaria Qu diferencia implica?, en LINZ, Juan J. y VALENZUELA, Arturo, Las Crisis del Presidencialismo, Madrid, Espaa: Alianza Editorial, 1997. 24 Estas caractersticas enunciadas de manera general, requieren ser precisadas en sus alcances e incluso es posible descubrir diferentes matices en las distintas aproximaciones tericas. As, por ejemplo, de las dos primeras caractersticas se desprende que el Presidente efectivamente dirige el ejecutivo, cuya integracin depende exclusivamente de l y por consiguiente no puede ser afectada por el legislativo, sin que este rasgo se considere alterado por la posibilidad que algunos ordenamientos contemplan, del voto de censura individual frente a un ministro. En este sentido, Sartori opta por una formulacin ms flexible de la segunda caracterstica, para remitirla, no al hecho de que el jefe del Estado deba ser tambin el jefe del gobierno, sino a la existencia de una clara lnea de autoridad del presidente hacia abajo, de tal manera que ste efectivamente dirija el ejecutivo. Vase, Sartori, Op.Cit. Pgs. 98 y 99. Linz, por su parte, hace nfasis en la legitimidad democrtica dual que se deriva de la eleccin popular directa o casi directa tanto del presidente, que controla el ejecutivo, como del legislativo. Op.Cit. Pgs. 31 y 32. Lijphard, a su vez, destaca que, al paso que el presidente es un ejecutivo de una sola persona, el primer ministro y el gobierno forman un cuerpo colectivo. (Ver presidencialismo y democracia mayoritaria: observaciones tericas, en Linz y Valenzuela, Op.Cit. Pgs. 150 y ss.) 25 En el escenario americano, el perodo de los presidentes oscila hoy entre 4 y 6 aos. En Chile, la Constitucin de 1980 estableca un perodo de 8 aos, pero en reforma constitucional de 1989 el mismo se redujo a 6 aos, y en posterior reforma, en el ao 2004, se fij en cuatro aos, sin reeleccin inmediata. 26 Un estudio de Daniel Zovatto muestra que para el ao 2000, [d]os tercios de los 18 pases latinoamericanos permiten alguna forma de reeleccin, si bien slo 4 pases (Argentina, 1994; Brasil, 1997; Per, 1993 y Venezuela, 1999) autorizan la reeleccin inmediata. Analizando los cambios registrados durante estas dos dcadas constatamos que el sistema dominante es alguna forma de reeleccin pero sin que haya una tendencia clara en relacin con los cambios operados. As, del 50% de los pases de la regin (9) que cambiaron su sistema, cuatro (Argentina, Brasil, Per y Venezuela) pasaron de una reeleccin alternada a una inmediata; 3 en cambio lo hicieron en sentido opuesto: Paraguay pas de reeleccin inmediata a prohibida, mientras que Repblica Dominicana y Nicaragua de reeleccin inmediata a alternada.

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que la reeleccin inmediata es un componente necesario del sistema en orden a permitir la responsabilidad poltica del gobernante frente al electorado. Al mismo tiempo, en la otra orilla se encuentran quienes consideran que, en determinados contextos institucionales, la reeleccin presidencial, particularmente si es inmediata, puede tener connotaciones negativas desde la perspectiva de la concentracin del poder. En esta aproximacin, si el diseo institucional concentra demasiados poderes en cabeza del presidente y lo sujeta a escasos controles y contrapesos, la reeleccin puede convertirse en un factor de disfuncionalidad del sistema.27 Este ltimo extremo remite a las consideraciones prcticas que en un momento dado pueden inclinar la balanza en uno u otro sentido, como seran las relacionadas con el grado de madurez poltica del electorado para asumir la figura de la reeleccin, o con el hecho de que dada la fragilidad de las instituciones democrticas en un Estado determinado, la posibilidad de la reeleccin presidencial pudiese conducir al retorno de experiencias autocrticas que hubiesen tenido lugar en el pasado. En este contexto se han dado incluso consideraciones de estabilidad regional, orientadas a proscribir la reeleccin como manera de evitar que el predominio de un lder se proyecte de manera indeseable sobre los estados vecinos, o en general, a mantener la estabilidad democrtica en el conglomerado regional.28 En la opcin por una u otra alternativa, el perodo del mandato presidencial juega un papel importante, y as, podra considerarse que un perodo de cuatro aos, sin posibilidad de reeleccin termina siendo muy corto a efecto de la ejecucin de un programa de gobierno de largo aliento, pero que, en contraste, un perodo de, por ejemplo, seis u ocho aos, puede parecer demasiado largo, si, como es lo propio del sistema presidencial, no existen instrumentos que permitan un pronunciamiento popular sobre la continuidad o no del gobierno. Y en ese proceso pueden considerarse opciones distintas, como puede ser, por ejemplo la adoptada en el acto legislativo acusado, de incorporar la posibilidad de reeleccin inmediata, limitada, en todo caso a un perodo, para establecer un lmite mximo de duracin al mandato de cada presidente. Es interesante observar que en el contexto latinoamericano, las anteriores disquisiciones distan mucho de tener un valor meramente acadmico, porque parecera claro que en los distintos estados no se ha obtenido un consenso definitivo en torno a aspectos relacionados con el sistema de gobierno, los sistemas electorales, el rgimen de los partidos polticos o los mecanismos de democracia participativa, entre otros. Muestra de ello es el hecho de que no
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Otras consideraciones tericas en torno a la reeleccin presidencial se refieren, por ejemplo, a la necesidad de permitir un horizonte temporal ms amplio para la realizacin de los programas de gobierno, y evitar la urgencia y la premura que, en un perodo limitado, pueden llevar a polticas mal diseadas y presurosamente ejecutadas. (As, Juan Linz, Op.Cit. Pg. 51) Tambin se ha planteado que un cargo que carezca de incentivos, como el que proporciona la posibilidad de reeleccin al mandatario exitoso, est mal concebido (En este sentido, SARTORI Op.Cit.), y se ha sealado el recorte democrtico que implica sustraer del electorado la posibilidad de reelegir al mandatario exitoso. 28 As, por ejemplo, en el artculo V del Tratado General de Paz y Amistad, suscrito en Washington en 1923 por los plenipotenciarios de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica se estableci el principio de no reeleccin en los siguientes trminos: "Las Partes Contratantes se obligan a mantener en sus respectivas Constituciones el principio de no reeleccin del Presidente y Vicepresidente de la Repblica; aquellas en cuya Constitucin se permita esa reeleccin se obligan a provocar la reforma constitucional en ese sentido, en la prxima reunin del Poder Legislativo, despus de la ratificacin del presente tratado".

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slo en Colombia, sino, en general, en Amrica Latina, ha habido un permanente proceso de bsqueda y ajuste orientado a encontrar el sistema de gobierno o los mecanismos electorales y de participacin poltica que mejor se acomoden a las realidades sociales polticas de cada uno de los Estados. A nivel terico, han sido reiteradas las crticas al sistema presidencial y la propuesta recurrente de optar por formas parlamentarias o semipresidenciales, lo cual ha propiciado un agudo debate acadmico, que, sin embargo, no ha tenido mayor eco en la prctica poltica.29 Tambin ha sido objeto de particular atencin, en este caso, manifestada en diversas reformas constitucionales y legales, el sistema electoral, tanto para la eleccin de presidente como para la de cuerpos colegiados. As, por ejemplo, en Colombia, durante la vigencia de la Constitucin de 1886, se dieron reformas en torno a la duracin del perodo de las cmaras legislativas 30, la poca de la eleccin de las mismas y la simultaneidad o no con la eleccin presidencial 31, la frmula de eleccin proporcional, la eleccin popular de alcaldes 32, la manera de suplir las vacantes temporales o definitivas del presidente, o la posibilidad de reeleccin presidencial. Con la Constitucin de 1991 se introdujeron cambios sobre la composicin del Senado y la Cmara de Representantes y las circunscripciones electorales aplicables para la eleccin de esos cuerpos; la eleccin popular de gobernadores; las garantas para los partidos de oposicin; la estructura y la autonoma de la organizacin electoral, entre otros. Y durante la vigencia de la nueva Carta se ha producido reformas referidas a los perodos de gobernadores y alcaldes 33, la conformacin de las asambleas departamentales y el perodo de los diputados34, el sistema electoral para introducir el mecanismo de la cifra repartidora, con lista nica, umbral y voto preferente 35; conformacin del Consejo Nacional Electoral y eleccin del Registrador Nacional del Estado Civil36; rgimen de partidos y derecho a celebrar consultas populares o internas37. Todas esas reformas, directa o indirectamente relacionadas con el sistema de gobierno se vieron acompaadas de otras, que incidan en la estructura del Estado y en la distribucin del poder y el equilibrio entre los distintos titulares del mismo. Sin embargo, no obstante la diversidad y la relativa frecuencia de las reformas, es claro que en Colombia, como en general, en Amrica Latina, ellas no han sustituido el diseo institucional propio de los sistemas presidenciales de gobierno. Desde esta perspectiva, por consiguiente, es evidente que, en el marco de las modalidades del sistema presidencial, en principio, la ponderacin de los distintos elementos tericos y prcticos en orden a la opcin por un determinado esquema -en este caso con o sin reeleccin- comporta una valoracin poltica que se desenvuelve en el mbito
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LINZ y VALENZUELA, Op.Cit.; NOHELEN, Dieter; FERNANDEZ, Mario, (Editores) Presidencialismo versus Parlamentarismo. Amrica Latina Ed. Nueva Sociedad, 1991; SARTORI, Op.Cit. 30 En 1910 el perodo de los senadores se fij en cuatro aos y el de los representantes a la Cmara en dos. El Acto Legislativo No. 01 de 1968 unific los perodos en cuatro aos. 31 En el Acto Legislativo No. 01 de 1968 se dispuso la simultaneidad de las elecciones de las cmaras legislativas y del Presidente de la Repblica. 32 Acto Legislativo No. 01 de 1986. 33 Actos Legislativos No. 01 de 2001 y No. 02 de 2002. 34 Actos Legislativos No. 01 de 1996, No. 02 de 2002 y No. 01 de 2003. 35 Acto Legislativo No. 01 de 2003. 36 Ibdem. 37 Ibdem

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propio del poder de reforma constitucional. No cabe, entonces, sealar que una reforma constitucional que suprima la proscripcin de la reeleccin presidencial, permitindola por una sola vez, constituya, por ese solo hecho, una sustitucin de Constitucin. En sntesis, entonces, la supresin de la prohibicin conforme a la cual no poda ser elegido presidente quien a cualquier ttulo hubiese ocupado la presidencia, es, desde la perspectiva que se ha venido analizando, una materia que se desenvuelve en la rbita del poder de reforma constitucional, sin que, por lo mismo pueda sealarse que en el acto legislativo acusado el Congreso de la Repblica, actuando como reformador de la Constitucin, haya incurrido en un vicio de competencia. (iv) En conclusin, la reforma por medio de la cual se permite la reeleccin presidencial no comporta una sustitucin de la estructura bsica de la Constitucin en cuanto a forma de Estado, sistema de gobierno y rgimen poltico, y por consiguiente no cabe afirmar que el Congreso haya incurrido en un vicio competencial por este concepto en la expedicin del Acto Legislativo No. 02 de 2004. 7.10.4.2. El Acto Legislativo acusado no contiene una sustitucin de la Constitucin por supresin parcial del principio de igualdad Para configurar un cargo contra un acto reformatorio de la Constitucin con base en un vicio de competencia por sustitucin de la Constitucin, el planteamiento del mismo no puede reducirse a sealar que la reforma es contraria al principio de igualdad, sino que sera necesario mostrar que, al menos parcialmente, ese principio ha sido sustituido, suprimido o completamente subvertido por efecto de la reforma. (i) La demandante afirma que tal supresin del principio de igualdad habra operado en el sistema electoral para la eleccin de Presidente de la Repblica, porque no es comparable la situacin del Presidente que decide postularse para un segundo mandato, con la de ningn otro candidato. Por consiguiente, la reforma que permite la reeleccin presidencial inmediata sera irreconciliable con el principio de igualdad. Observa la Corte que la demandante parte de un punto de vista equivocado, problema que se origina, precisamente, en que no ha asumido la reforma, y por consiguiente la cuestiona desde el escenario institucional previo a la misma. En ese escenario, ciertamente, la carrera por la Presidencia de la Repblica se realiza entre ciudadanos que, en el papel, estn en igualdad de condiciones. Cualquier ventaja institucional a favor de uno de ellos, resultara incompatible con el principio de igualdad y lo desdibujara por completo en el escenario de la eleccin presidencial. As, permitir la intervencin en poltica de los funcionarios pblicos a favor de determinado candidato, o el aprovechamiento privilegiado, solo por uno de los candidatos, de medios de naturaleza pblica, en materia, por ejemplo, de transporte o de comunicaciones, sera, ciertamente, incompatible con un modelo que tiene como presupuesto la igualdad de todos los aspirantes a la presidencia. No

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obstante, los argumentos se quedan en el nivel de la incompatibilidad y no se proyectan en el plano de la sustitucin o supresin del principio de igualdad. En el nuevo esquema producto de la reforma, sin embargo, la contienda electoral por la presidencia ya no se da, necesariamente, entre ciudadanos iguales, porque, en ocasiones, uno de los aspirantes puede ser el propio Presidente de la Repblica. En ese contexto el anlisis de igualdad ya no puede ser el mismo, porque, por definicin, los candidatos no estn en igualdad de condiciones. Tal desigualdad, sin embargo, no implica, per se, una supresin del principio de igualdad en general, ni aplicado al proceso de eleccin presidencial. Se trata de un cambio de modalidad en la operacin del sistema de gobierno presidencial. En ese escenario, no se convoca al pueblo para que, de entre un conjunto de ciudadanos elija al nuevo Presidente, sino para que, en casos de que se aspire a la reeleccin, se pronuncie sobre si quiere que el actual presidente siga en el cargo por un perodo ms, o prefiere elegir a un candidato que plantee una alternativa poltica. Se trata de una modalidad distinta en la cual, ciertamente el Presidente tiene las ventajas que se derivan de su condicin de mandatario, entre las cuales, como se hace en la demanda, pueden mencionarse su influencia en la destinacin del gasto pblico, o su permanente exposicin pblica como resultado de sus actos de gestin o del contacto que debe mantener con la ciudadana y del ejercicio del liderazgo al que est obligado. Pero, por las mismas razones, el presidente en ejercicio tambin enfrenta desventajas frente a eventuales competidores. Debe asumir el inevitable desgaste del gobierno; se le valora por su gestin, no por sus promesas, o puede verse afectado por el costo de medidas impopulares pero necesarias, que adopta como gobernante. Es claro que la posibilidad de reeleccin inmediata plantea la necesidad de permitir que quienes estn en el gobierno asuman una posicin poltica para promover el proyecto de reeleccin. El Presidente en ejercicio o el Vicepresidente, cuando sea el caso- debe tener la posibilidad de presentar su opcin poltica, destacando los elementos de su gestin que le sirven de soporte, as como los correctivos que se estimen necesarios. En el inciso 4 del artculo 1 del Acto Legislativo No. 02 de 2004, se regula el tema de los lmites a la participacin en poltica y partidista del Presidente y Vicepresidente de la Repblica, cuando stos deciden presentar su candidatura para un nuevo perodo presidencial, distinguiendo, por un lado, la participacin poltica a partir de la inscripcin de la candidatura presidencial, y, por otro, la participacin partidista en los mecanismos democrticos de seleccin de los candidatos de los partidos o movimientos polticos. En cualquier caso, desde el principio se plante que uno de los ejes centrales de la reforma por medio de la cual se permite la reeleccin presidencial era el de los lmites a la participacin poltica y partidista. Ciertamente la posibilidad de la reeleccin presidencial inmediata exige que, para preservar el equilibrio en el debate electoral, se establezcan, por un lado, unas limitaciones a la actividad poltica de quienes estn en el poder, y, por otro, un conjunto de garantas para quienes se encuentren en la oposicin.

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Ambos extremos se encuentran previstos de manera expresa en el Acto Legislativo acusado. As, en cuanto hace a la existencia de reglas de juego que permitan una contienda equilibrada, debe sealarse que, al contrario de lo manifestado por la actora, no puede sostenerse que el acto reformatorio de la Constitucin se oriente a impedir que ella se de en esos trminos, sino que en el mismo se sealan las reglas que limitan los poderes del presidente, las actividades que puede cumplir y las garantas que deben brindarse a los restantes candidatos. El desarrollo de esas pautas se confa al legislador estatutario, lo cual no hace inconstitucional la reforma. Si algn vicio pudiese presentarse desde esta perspectiva, el mismo estara en la ley estatutaria y en lo inadecuado de sus previsiones, pero no en el acto reformatorio acusado, que de manera expresa y categrica dispone que corresponde al legislador estatutario regular la igualdad electoral entre los candidatos que renan los requisitos que determine la ley, igualdad que, como se seala en el pargrafo transitorio, remite a la consideracin de aspectos tales como las garantas de la oposicin, la participacin en poltica de los servidores pblicos, el acceso equitativo a los medios de comunicacin que hagan uso del espectro electromagntico, la financiacin preponderantemente estatal de las campaas electorales o el derecho de rplica en condiciones de equidad. Encuentra entonces la Corte que, si bien la posibilidad de que haya reeleccin presidencial por una sola vez, especialmente la inmediata, puede conferirle, per se, a quien est ejerciendo el poder y a sus partidarios una ventaja sobre sus oponentes polticos, en el propio acto legislativo se introdujeron reglas y garantas orientadas a asegurar el equilibrio en el debate electoral y que, por voluntad expresa del reformador, buscan promover las condiciones de igualdad entre los candidatos. El efecto de este mandato depende no solo de la regulacin que expida el legislador estatutario sino tambin del contexto en el que sta sea aplicada. Pero, en cualquier caso, del texto de la reforma se deriva que de manera especfica se establecieron mandatos orientados a equilibrar la contienda electoral. En materia de participacin en poltica de los funcionarios pblicos, debe observarse que el tema se delega en el legislador estatutario, pero que la propia Carta admite, en principio, la participacin de empleados del ejecutivo de cualquier nivel, pero con sujecin a las condiciones que fije el legislador estatutario. Al margen de la conveniencia o inconveniencia de que se hubiera permitido la participacin en poltica electoral de estos servidores pblicos, en el plano jurdico no se excluye a ninguno de participar en la contienda a favor o en contra de cualquiera de los candidatos, siempre que ello suceda en las condiciones que fije la ley estatutaria. Es preciso anotar que, si bien en la norma constitucional no se fijaron criterios especficos en lo atinente a la participacin en poltica de los empleados pblicos, no es menos cierto que si se fijan en ella unos parmetros determinantes, a los que habr de ceirse el legislador estatutario. As, en el inciso cuarto del artculo 127 de la Carta que no fue modificado por el acto legislativo acusado- se dispone que [l]a utilizacin del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaa poltica constituye causal

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de mala conducta. De este modo, la propia Constitucin distingue entre el empleo y el empleado, y si bien permite la participacin en poltica de empleados del Estado que con anterioridad la tenan prohibida, proscribe la utilizacin del empleo para la promocin de un proyecto poltico. Quiere ello decir que los empleados pblicos habilitados por la Constitucin, podrn, a ttulo personal y en los trminos de la ley estatutaria, participar en poltica para la promocin de un determinado proyecto poltico, pero que ello no implica que puedan destinar a la causa poltica el empleo que les ha sido confiado, ni que, como de manera expresa se ha sealado para el Presidente y el Vicepresidente, puedan utilizar para la campaa bienes del Estado o recursos del Tesoro Pblico distintos de aquellos que se ofrezcan en condiciones de igualdad a todos los candidatos. As, como se ha dicho, la reforma no altera los fines del Estado, ni sacrifica la imparcialidad del Presidente, pues es claro que ste, en los trminos del acto legislativo acusado, no puede poner la funcin pblica al servicio de su campaa. De este modo, resulta equivocado sostener, por ejemplo, que, como quiera que el Presidente de la Repblica es el comandante supremo de las fuerzas armadas, por virtud de la reforma, quedara habilitado para poner a las fuerzas militares y de polica al servicio de su propsito reeleccionista. Ello no sera sino la expresin de una conducta abusiva en el ejercicio de la funcin pblica que no se desprende del diseo institucional previsto en el acto acusado. De lo anterior se deduce que el acto acusado no rompe el equilibrio democrtico, sino que cambia el punto de equilibrio. El nuevo punto de equilibrio depender de mltiples factores, al igual que suceda antes de la reforma puesto que el balance de posibilidades de los candidatos presidenciales no estaba antes de la reforma en un solo e inamovible punto de equilibrio. En todo caso no estaba, no lo est ahora, determinado exclusivamente por el marco institucional. Quizs sea mucho ms importante para este equilibrio la buena o mala gestin del presidente candidato, su mayor o menor acogida en la opinin pblica, y, de otro lado, la proyeccin, las capacidades y la aceptacin de los dems candidatos. Si el marco institucional, tanto el anterior como el nuevo, estn orientados por principios de equidad y de igualdad, en el plano jurdico no se puede concluir que el Acto Legislativo mismo ha sustituido el esquema del equilibrio democrtico. Colombia contina siendo una democracia pluralista. El acto legislativo acusado no reemplaza este principio por otro opuesto o integralmente diferente, sino que el mismo se contina proyectando en todos los mbitos de la vida nacional: en las elecciones al Congreso de la Repblica, en las elecciones de las dems corporaciones pblicas, en las de gobernadores y alcaldes, y en la propia eleccin presidencial, con nuevas reglas de juego, pero no con reglas que cierren el paso a la expresin de la diversidad. No le corresponde a la Corte anticipar los efectos prcticos de las nuevas reglas, sino tan solo verificar si stas sustituyeron el principio de la democracia pluralista por otro opuesto o totalmente diferente, lo cual no es el caso con este acto legislativo. Por lo dems, como quiera que slo puede haber una reeleccin, de todas maneras, en el perodo siguiente el juego se dar entre ciudadanos iguales, con lo cual el sistema, tal como est previsto en el Acto Legislativo 2 de

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2004, atiende a la necesidad de garantizar la alternancia en el poder, no solo mediante el expediente de establecer un pronunciamiento peridico del electorado, sino, adicionalmente, estableciendo un lmite absoluto al trmino durante el cual una misma persona puede ejercer como Presidente de la Repblica. De este modo, no puede decirse que se haya sustituido parcialmente la Constitucin por supresin del principio de igualdad aplicado al proceso de eleccin presidencial o por una total subversin del principio de la democracia pluralista, por cuanto tales principios siguen rigiendo y adems el Acto Legislativo acusado contempla expresas previsiones orientadas a garantizar el equilibrio en la contienda y promover la igualdad electoral en el nuevo contexto institucional, y se asegura la posibilidad de que el electorado decida sobre la alternacin en el poder, al mantenerse las elecciones peridicas y limitarse a una sola vez la posibilidad de reeleccin. (ii) En otra dimensin del cargo relacionado con el principio de igualdad, la actora seala que el acto legislativo acusado es contrario al mismo en la medida en que no permite que altos funcionarios del Estado distintos del Presidente de la Repblica sean candidatos a la Presidencia, sin necesidad de renunciar a sus cargos. Encuentra la Corte que esta lnea argumentativa resulta inepta para configurar un cargo por sustitucin de Constitucin, puesto que la misma se orienta a cuestionar un pretendido desconocimiento del principio de igualdad en el que se habra incurrido debido a una omisin en la reforma al no haberse incluido en su supuesto de hecho todas las situaciones que, en criterio de la actora, por responder a idnticas condiciones, deban haber sido de reguladas de la misma manera. A simple vista se observa que se trata de una controversia en torno a la aplicacin del principio de igualdad en un asunto que admite diversas interpretaciones, sin que, en principio, aparezca claro que situaciones que, si bien tienen rasgos comunes, tienen tambin claros elementos diferenciadores, deban regularse de la misma manera y que no hacerlo as resulte contrario al principio de igualdad. Se trata, entonces, claramente, de un cargo referido al contenido material de la reforma, en relacin con el cual la Corte Constitucional carece de competencia. La acusacin no se orienta a mostrar la existencia de una sustitucin de Constitucin por supresin o total subversin del principio de igualdad, sino a plantear una oposicin material, por una especie de omisin del constituyente derivado, entre el contenido del acto legislativo y el principio de igualdad. Por expresa disposicin de la Constitucin, la Corte solo puede ocuparse de los vicios que tengan que ver con el procedimiento, incluidos en ellos los de carcter competencial, pero no puede abordar el estudio de la reforma por vicios materiales o de fondo, razn por la cual el cargo, as planteado, resulta inepto. Lo mismo puede decirse del planteamiento conforme al cual, puesto que tanto el Presidente de la Repblica, como los gobernadores y los alcaldes son funcionarios de eleccin popular y cabeza de la rama ejecutiva en su respectiva jurisdiccin territorial, en aplicacin del principio de igualdad, resultaba imperativo que, si se estableca la posibilidad de reeleccin inmediata para el Presidente de la Repblica, lo propio ocurriese con los

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gobernadores y con los alcaldes. Se trata de un cargo orientado a mostrar una violacin del principio de igualdad debido a que situaciones que, en opinin de los impugnantes, son iguales, no recibieron el mismo tratamiento en la reforma constitucional, pero no hay all un cargo por sustitucin de Constitucin sobre el cual la Corte pueda pronunciarse. (iii) No obstante la ausencia de desarrollos argumentativos sobre este particular en la demanda, cabra, en virtud del principio pro actione, interpretar que la actora cuestiona que se hubiese producido, por la va del procedimiento de reforma, un acto de naturaleza individual y concreta, contrario al carcter general que debe tener la ley y que, por consiguiente, subvierte el principio de igualdad, como elemento definitorio de la identidad de la Constitucin. Sin embargo, tal sealamiento carecera de base, por cuanto el acto legislativo acusado establece de manera general y abstracta que nadie podr ser reelegido para ocupar la Presidencia de la Repblica por ms de dos perodos y, como disposicin transitoria que quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la Repblica antes de la vigencia del presente Acto Legislativo slo podr ser elegido para un nuevo perodo presidencial. Esto es, de manera general, se elimina la regla que prohiba la reeleccin presidencial, mediante el establecimiento de una nueva regla implcita, que tiene la doble condicin de general y abstracta, conforme a la cual es posible la reeleccin, mediata o inmediata, por un solo perodo. Tal norma es general porque se aplica a todos quienes hayan sido o sean en el futuro elegidos a la Presidencia de la Repblica y es abstracta, porque no se dirige a sujetos determinados sino a todos aquellos que puedan encontrarse en su supuesto de hecho. Como quiera que el acto legislativo rige a partir de su promulgacin, era necesaria una previsin especial orientada a regular la situacin de quien a la fecha de su expedicin ya hubiese ejercido la presidencia o la estuviese ejerciendo para ese momento. Se trataba de precisar que, para efectos de la limitacin de la reeleccin a un solo perodo, deba contabilizarse el ya corrido para la persona que hubiese sido elegida con anterioridad a la vigencia del acto legislativo, de tal manera que quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica antes de la vigencia de la reforma solo pueda ser elegido para un nuevo perodo presidencial. Por virtud del carcter general y abstracto de la reforma y dado que, salvo disposicin expresa en contrario, la misma debe entrar a regir a partir de su promulgacin, para excluir al presidente en ejercicio de la posibilidad de la reeleccin habra sido necesaria una disposicin expresa que difiriese la entrada en vigencia de la reforma hasta despus de la prxima eleccin presidencial. Sin embargo, el reformador estim que, puesto que se trataba de abrir un espacio de participacin democrtica, y la continuidad en el cargo del Presidente en ejercicio queda supeditada a un pronunciamiento del electorado en una campaa en la que pueden plantearse opciones distintas, no resultaba necesario posponer la vigencia de la reforma. Dadas esas dos condiciones, esto es, (i) la presencia de una reforma constitucional que, de manera general y abstracta establece hacia el futuro la

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posibilidad de reeleccin presidencial, lo cual implica que (ii) la continuidad en el cargo del presidente en ejercicio no es una decisin del poder de reforma, sino una opcin del electorado, encuentra la Corte que el poder de reforma constitucional no excedi su competencia al permitir la reeleccin presidencial, incluida la del presidente en ejercicio y los expresidentes. 7.10.4.3. La habilitacin al Consejo de Estado para que, de manera supletoria y transitoria, expida las normas estatutarias que desarrollen la previsin sobre reeleccin presidencial, en los trminos en los que est concebida, entraa una sustitucin parcial de la Constitucin de 1991 La demandante acusa el pargrafo transitorio del artculo 4 del Acto Legislativo No. 2 de 2004 en cuanto que dispone una habilitacin supletoria al Consejo de Estado para que, en el evento en el que el Congreso de la Repblica no expidiese la ley estatutaria que regule las condiciones en que debe desarrollarse el proceso electoral para la presidencia, o la misma fuese declarada inexequible, reglamente transitoriamente la materia. El cargo plantea dos problemas distintos: por un lado, estima la demandante que, al conferir facultades al Consejo de Estado para expedir normas sujetas a reserva de ley estatutaria, se afectan los principios de separacin de los poderes pblicos y reserva de ley, as como el sistema democrtico; por otro, en criterio de la demandante, el pargrafo transitorio acusado permite que el Consejo de Estado regule una materia no obstante el pronunciamiento de inexequibilidad que sobre el particular se haya emitido por la Corte Constitucional, y, adems, la reglamentacin que expida el Consejo de Estado carecera de control de constitucionalidad. Ello comportara, en concepto de la actora, la supresin de un principio implcito en la Constitucin conforme al cual todo acto del poder pblico debe ser susceptible de control judicial en orden a establecer su constitucionalidad. Observa la Corte que el pargrafo acusado es una disposicin transitoria, por medio de la cual, con carcter supletorio y transitorio, se confieren facultades extraordinarias a un rgano distinto del Congreso, para que, en determinados supuestos, expida las normas de desarrollo necesarias para permitir la entrada en vigencia, en un horizonte temporal preestablecido, de la reforma adoptada por el constituyente derivado. Sobre esa materia, existen claros precedentes de constitucionalidad en las sentencias C-970 y C-971 de 2004. Conforme a tales precedentes, no se produce una sustitucin de Constitucin cuando de manera transitoria, y con el propsito de permitir la puesta en marcha de una reforma constitucional, se atribuye a rganos distintos del Congreso de la Repblica, la capacidad de expedir normas de ordinario sometidas a reserva de ley, incluidas las que tienen reserva de ley estatutaria. En las referidas sentencias, la Corte, despus de unas consideraciones generales sobre la manera como los principios de reserva de ley y de separacin de poderes estn consagrados en la Constitucin, identific una serie de elementos que, en cada caso, estaban presentes en el asunto sometido a su consideracin y en razn de los cuales estim que no poda afirmarse que dichos principios hubiesen sido suprimidos.

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En el presente caso, sin embargo, concurren en el Acto Legislativo demandado unos elementos diferenciadores que imponen una conclusin distinta. En lo pertinente el pargrafo transitorio del artculo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004 dispone que si el Congreso no expide antes del 20 de julio de 2005 la ley estatutaria que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Repblica que renan los requisitos que determine la ley, ley que debe incluir, entre otras materias, las relacionadas con garantas a la oposicin, participacin en poltica de servidores pblicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicacin que hagan uso del espectro electromagntico, financiacin preponderantemente estatal de las campaas presidenciales, derecho de rplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la Repblica sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la Repblica, el Consejo de Estado, en un plazo de dos meses, reglamentar la materia. Del mismo modo se proceder, de acuerdo con la mencionada disposicin en el evento en el que el proyecto de ley estatutaria fuese declarado inexequible por la Corte Constitucional. Observa la Corte, en primer lugar, que la materia para cuya regulacin se habilita de manera supletoria y transitoria al Consejo de Estado, se sustrae, as sea de manera temporal, del mbito de la competencia legislativa, por cuanto la habilitacin al Consejo de Estado se orienta a la regulacin de un especfico proceso electoral, que debe cumplirse en breve trmino y de cuya configuracin, por consiguiente, quedara excluido el legislador. Como se pone de presente en la demanda, tal situacin afecta la supremaca de la Constitucin, porque esa regulacin, que de manera excepcional se confa al Consejo de Estado, no estara sometida a control poltico alguno y carecera de un efectivo control de constitucionalidad, como pasa a establecerse. En efecto, la norma crea un poder legislativo transitorio carente de controles efectivos que lo sujeten a la Constitucin. Con esta norma se reemplaza temporalmente al Congreso de la Repblica y, adems, se elude o torna inocuo el control constitucional que debe ejercer la Corte Constitucional sobre las normas estatutarias que regulen los derechos polticos de los ciudadanos, la financiacin de las campaas, la participacin en poltica de los funcionarios pblicos, la igualdad en la contienda electoral, entre otros asuntos. Dicho poder legislativo fue atribuido a un rgano de la rama judicial, que no es elegido por el pueblo de manera directa o indirecta, que no es representativo de la sociedad y que habr de expedir las normas legales sin participacin de los ciudadanos obligados y afectados, sin sujetarse a un procedimiento legislativo predefinido y pblico, y sin control parlamentario, ni judicial de constitucionalidad, que acten de manera oportuna antes de las elecciones de 2006. Para la Corte, la norma de la reforma anteriormente citada, al establecer un poder legislativo carente de controles, y sin origen, composicin y funcionamiento democrticos, con la facultad de definir los derechos fundamentales determinantes para la distribucin del poder pblico, le

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introduce a la Constitucin un elemento que es integralmente diferente a los que definen la identidad de la Carta adoptada por la Asamblea Constituyente en representacin del pueblo soberano en 1991. En efecto, un poder legislativo de esas caractersticas es integralmente diferente a un legislador sometido a la Constitucin, elegido por el pueblo y representativo del pluralismo social y poltico, que se limita a legislar sin luego aplicar l mismo en controversias concretas la normas por l expedidas, y sometido a un sistema de frenos y contrapesos oportunos para evitar o invalidar la restriccin arbitraria de los derechos constitucionales fundamentales de todos los colombianos. Adems, para ejercer su competencia como legislador, el Consejo de Estado tendra que definir previamente si expide normas orgnicas que regulen su funcin de legislador, o si desplegar su actividad legislativa a su arbitrio, decisin de carcter igualmente legislativo que tampoco estar sometida a controles efectivos de ningn tipo. Por consiguiente, esa atribucin al Consejo de Estado supone una sustitucin parcial y temporal de la Constitucin consistente en que durante el tiempo en que dicho legislador extraordinario adopte a su arbitrio las normas obligatorias para todos los ciudadanos, la Constitucin dejar de ser suprema. Las eventuales decisiones puntuales en casos concretos que quizs pueda llegar a adoptar algn juez, por va de la accin de tutela o de la aplicacin de la excepcin de inconstitucionalidad, representan posibilidades remotas y en cualquier caso son manifiestamente inocuas frente al hecho de que las elecciones presidenciales se habrn de realizar bajo la gida de las determinaciones que adopte el legislador extraordinario y temporalmente supremo. Entonces la supremaca de la Constitucin, expresin mxima de la soberana inalienable del pueblo, es reemplazada por algo integralmente diferente, o sea, por la soberana transitoria del legislador extraordinario sin origen, composicin o funcionamiento democrticos. Los anteriores elementos argumentativos le permiten a la Corte concluir que existe una sustitucin parcial de la Constitucin de 1991 por parte de las instituciones que resultan del aparte del Acto Legislativo 02 de 2004 que es objeto de examen, es decir, el que otorga al Consejo de Estado la facultad mencionada. En efecto la Constitucin de 1991 tiene como elementos de su identidad los principios de divisin del poder pblico y de supremaca de la Constitucin. El enunciado del principio de divisin del poder pblico en la Constitucin de 1991 se encuentra en su Ttulo V, dedicado a la Organizacin del Estado. En su primer captulo, sobre estructura del Estado, se seala, en el artculo 113, que son ramas del poder pblico la legislativa, la ejecutiva y la judicial, y que, adems de los rganos que las integran existen otros, autnomos e independientes, para el cumplimiento de las dems funciones del Estado. Tal como se puso de presente en la Sentencia C-970 de 2004, [a] diferencia del modelo absoluto y rgido de separacin de poderes, la Constitucin de 1991, adopta un sistema flexible de distribucin de las distintas funciones del poder pblico, que se conjuga con un principio de colaboracin armnica de

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los diferentes rganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes. En dicho modelo se mantiene el criterio conforme al cual, por virtud del principio de separacin, las funciones necesarias para la realizacin de los fines del Estado se atribuyen a rganos autnomos e independientes. Sin embargo, la idea de la separacin est matizada por los requerimientos constitucionales de colaboracin armnica y controles recprocos. Por virtud del primero, se impone, por un lado, una labor de coordinacin entre los rganos a cuyo cargo est el ejercicio de las distintas funciones, y, por otro, se atena el principio de separacin, de tal manera que unos rganos participan en el mbito funcional de otros, bien sea como un complemento, que, segn el caso, puede ser necesario o contingente, o como una excepcin a la regla general de distribucin funcional, como cuando la Constitucin seala que el Congreso ejercer determinadas funciones judiciales o que la ley podr atribuir excepcionalmente funcin jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. (C.P. Art. 116) Los controles recprocos, por su parte, se encuentran consagrados en diversas disposiciones constitucionales, como aquellas que establecen y desarrollan la funcin de control poltico del Congreso sobre el gobierno y la administracin, o las que regulan los rganos autnomos de control y vigilancia. En conjunto, la estructura constitucional descrita responde al modelo de frenos y contrapesos que tiene el propsito, no solo de obtener mayor eficiencia en el desarrollo de las funciones a travs de las cuales el Estado atiende a la satisfaccin de sus fines, sino, y principalmente, de garantizar una esfera de libertad para las personas, por efecto de la limitacin del poder que resulta de esa distribucin y articulacin de competencias. As, en la Constitucin de 1991, el principio de separacin de poderes, mantiene como elemento definitorio, la identificacin de las distintas funciones del Estado que, en el nivel supremo de su estructura, habrn de asignarse a rganos separados y autnomos. En este modelo los controles interognicos juegan un papel preponderante en la regulacin del balance entre los poderes pblicos. En ese contexto, tal como ha sido sealado por la Corte, resulta armnico con el constitucionalismo democrtico la institucin de la delegacin legislativa, que es una prctica democrtica universalmente aceptada en el mundo contemporneo. () En tales eventos, lo que resulta significativo desde de la perspectiva del principio de separacin, no es tanto establecer a quien corresponde en un caso concreto el ejercicio de la funcin, como determinar las condiciones en las cuales la delegacin legislativa resulta compatible con el principio de separacin, condiciones que, en general, estn referidas a aspectos tales como la precisa delimitacin de la materia delegada, el carcter temporal de la delegacin, la mutabilidad de la legislacin delegada por el legislador ordinario, los controles de constitucionalidad o, eventualmente, la ratificacin o la convalidacin de la legislacin delegada por el legislador ordinario.

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La compatibilidad entre el principio de separacin de los poderes y la posibilidad de legislacin delegada en otros rganos del Estado, reside, entonces, en que, (i) las condiciones que rodean la delegacin evitan que el legislador se vea privado de su competencia, (ii) la habilitacin remita al ejercicio transitorio y en un mbito delimitado de la funcin legislativa, y (iii) no se supriman los controles interorgnicos que preserven el equilibrio entre los poderes pblicos y aseguren la supremaca constitucional. Por su parte el principio de supremaca de la Constitucin encuentra su fuente en el artculo 3 de la Carta, conforme al cual la soberana reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder pblico, que se ejercer en los trminos establecidos en la propia Constitucin. Del mismo modo, en el artculo 4 Superior se establece que la Constitucin es norma de normas y que en todo caso de incompatibilidad entre a Constitucin y la ley u otra norma jurdica, se aplicarn las disposiciones constitucionales. El artculo 120, por su parte, dispone que ninguna autoridad del Estado podr ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitucin y la ley. Varios artculos de la parte orgnica crean rganos y mecanismos que hacen efectiva dicha supremaca, entre los cuales se destaca la creacin de una Corte Constitucional que controle de manera previa y automtica los proyectos de leyes estatutarias relativos, entre otras materias, a los derechos y a las elecciones. Todas esas disposiciones conducen a un postulado, que tiene desarrollo en el Ttulo VIII de la Constitucin, sobre la Rama Judicial, y conforme al cual todas las autoridades se encuentran sometidas a la Constitucin y sus actuaciones son, en principio, susceptibles de control judicial. En estos trminos, encuentra la Corte que resulta imposible incorporar en la Constitucin de 1991, por ser integralmente diferente a los elementos definitorios de su identidad, una facultad legislativa, que, aunque de manera excepcional y transitoria, se atribuye a un rgano judicial y no est sujeta a controles polticos, ni es susceptible de un efectivo control judicial de constitucionalidad. Por las anteriores consideraciones, estima la Corte que el Congreso excedi su competencia como reformador de la Constitucin al expedir la disposicin anteriormente transcrita, por virtud de la cual se sustituye el principio de supremaca de la Constitucin por el de la supremaca del legislador transitorio. Por lo tanto, sustituye un elemento esencial definitorio de la Constitucin por otro integralmente diferente. El hecho de que ello suceda durante un lapso breve -el tiempo que requiera el Consejo de Estado para legislar cada vez que sea necesario para que indefectiblemente existan normas que regulen la prxima campaa presidencial- no es bice para constatar que evidentemente durante ese lapso la Constitucin dejar de ser suprema en el mbito que el legislador decida regular y que las normas incontrolables de manera efectiva que ese legislador adopte se aplicarn a las elecciones que determinarn quien gobernar a Colombia entre 2006 y 2010. As, la Corte habr de declarar la inexequibilidad del inciso tercero del pargrafo transitorio del artculo 4 del Acto Legislativo 02 de 2004,

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conforme al cual [s]i el Congreso no expidiere la ley en el trmino sealado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentar transitoriamente la materia. VIII. CARGOS POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO 8.1. Aclaracin en relacin con la organizacin y el mtodo utilizado para el anlisis de los cargos de la demanda por vicios de procedimiento Debido a la diversidad de las razones esgrimidas para solicitar su inconstitucionalidad, en el presente aparte de la sentencia se transcribirn por separado los cargos impetrados contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004 con ocasin del procedimiento adelantado en el Congreso de la Repblica, las distintas intervenciones que hacen referencia al cargo respectivo y el concepto del Procurador General de la Nacin, seguido de las consideraciones de esta Corporacin. Ahora bien, es preciso aclarar que este Tribunal ha reconocido que el control de constitucionalidad que se adelanta contra los Actos Legislativos por vicios de procedimiento en su formacin (C.P. art. 241-1 y 379), tiene un carcter rogado, por virtud del cual la competencia que le asiste a la Corte para llevar a cabo el citado juicio de inconstitucionalidad, se restringe a los cargos efectivamente formulados por los accionantes. As las cosas, en tratndose de Actos Legislativos, este Tribunal carece por completo de cualquier atribucin oficiosa de control constitucional, siendo su deber estarse a las acusaciones que formal y materialmente cumplan con las condiciones de admisibilidad establecidas en la Constitucin y en el Decreto 2067 de 1991. Textualmente, esta Corporacin en sentencia C-543 de 199838 admiti la existencia del citado lmite, en los siguientes trminos: A la Corte Constitucional se le ha asignado el control de los Actos Legislativos, pero nicamente por vicios de procedimiento en su formacin (art. 241-1 C.P.), es decir, por violacin del trmite exigido para su aprobacin por la Constitucin y el Reglamento del Congreso. El control constitucional recae entonces sobre el procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del acto reformatorio. En ejercicio de dicha funcin la Corte debe proceder de manera estricta y rigurosa en el examen de los trmites estatuidos por el Constituyente y la ley orgnica para esa clase de actos, con el objeto de verificar su validez formal. Cabe agregar que como el control constitucional de los Actos Legislativos no es de carcter oficioso, sino rogado (por demanda

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M.P. Carlos Gaviria Daz.

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ciudadana), la Corporacin en estos casos tan slo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes 39. De acuerdo con lo expuesto, la Corte proceder al anlisis por separado de cada uno de los cargos que por vicios de procedimiento fueron impetrados por la demandante, incluyendo las intervenciones ciudadanas, el concepto del Procurador, y finalmente, las consideraciones de esta Corporacin. 8.2. PRIMER CARGO

8.2.1. Cargo por violacin al requisito del aviso de votacin previsto en el artculo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003 Para la demandante, el trmite del proyecto de Acto Legislativo No. 02 de 2004, desconoce el contenido normativo del artculo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, modificatorio del artculo 160 de la Constitucin Poltica. Esta disposicin establece que ningn proyecto de ley ser sometido a votacin en sesin diferente a aqulla que previamente se haya anunciado. Y adicionalmente, que: el aviso de que un proyecto ser sometido a votacin lo dar la Presidencia de cada Cmara o Comisin en sesin distinta a aqulla en la cual se realizar la votacin. De conformidad con lo anterior, la demandante considera que el desconocimiento del citado requisito para la aprobacin del Acto Legislativo, tuvo lugar en las etapas del trmite de reforma constitucional que a continuacin se subrayan y resaltan: En la primera vuelta, en sesin Plenaria del Senado del martes 11 de mayo de 2004, se estableci que el proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 Senado iba a ser discutido y aprobado en esa sesin y no en una diferente, como lo exige categricamente el artculo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003. De acuerdo con la demandante, esta situacin aparece consignada en el Acta No. 42 de la Gaceta 227 del Congreso de la Repblica, publicada el viernes 28 de mayo de 2004. En su opinin, En esa sesin se hicieron intervenciones de fondo sobre el proyecto, intervino el Ministro del Interior sobre los impedimentos. Se votaron los impedimentos de algunos congresistas. Si se revisan las actas anteriores no se encuentra ningn aviso previo de votacin del proyecto de reeleccin. La demandante seala que la misma situacin se present en las sesiones del 12 y 13 de mayo de 2004 de la Plenaria del Senado en la primera vuelta, en las que se anunci para ese mismo da, el debate y la votacin del proyecto de Acto Legislativo, contrario a lo establecido en el referido artculo 160 de la Constitucin (Acto Legislativo 01 de
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Subrayado por fuera del texto original. Vase, igualmente, las sentencias C-487 de 2002 (M.P. lvaro Tafur Galvis), C-614 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-668 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrn Sierra).

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2003). Esta informacin se encuentra en las Actas de la Plenaria del Senado No. 43, que corresponde a la sesin del 12 de mayo (Gaceta del Congreso No. 311 del 25 de Junio de 2004), y No. 44 que corresponde a la del da 13 de mayo de 2004 (Gaceta del Congreso No. 312 del 25 de Junio de 2004). Al respecto, en cuanto a la sesin del 12 de mayo, sostiene que: En esa sesin se debatieron asuntos de trmite de este proyecto, especialmente lo relacionado con los efectos del mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de ley estatutaria de antiterrorismo, sobre el fondo del proyecto de reeleccin. 8.2.2. Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia

El Ministro del Interior y de Justicia se opuso a la formulacin del cargo considerando que la exigencia contenida en el Acto Legislativo No. 01 de 2003 (inciso final del artculo 160 de la Constitucin), se refiere nicamente al anuncio de votacin del proyecto y no de los impedimentos, como lo sostuvo la demandante. La posicin del Ministro encuentra su fundamento en el hecho de que para l, los impedimentos presentados por los congresistas no hacen parte del acto que se tramita y, por lo tanto, su votacin no debe anunciarse en sesin previa y distinta, como si ocurre con los proyectos de ley y de Acto Legislativo. En sus propias palabras, manifiesta que: [El] impedimento tiene por fin evitar que el ejercicio de la actuacin parlamentaria se encuentre presidida por intereses diversos al inters general, al presentarse un conflicto con el inters particular que en el respectivo asunto pueda tener el congresista, y en caso de ser aceptado, sea por la Comisin o por la Plenaria, deber abstenerse de participar en la deliberacin y votacin del respectivo proyecto o artculo, segn sea del caso. Si se tiene en cuenta que la finalidad de la figura es precisamente evitar que el congresista que se encuentre impedido participe en la deliberacin y votacin del proyecto, la manifestacin de los impedimentos y su consideracin por las corporaciones debe presentarse en una fase previa al debate y votacin del proyecto, lo que permite concluir que la votacin de impedimentos mal podra equivaler a votacin del proyecto40 Finalmente, el Ministro realiza una reconstruccin del trmite legislativo en las dos vueltas del proyecto, considerando que previo a su votacin en cada uno de los ocho debates y, de igual manera, en torno con el informe de conciliacin, se produjo efectivamente el anuncio constitucional, en los trminos exigidos por el Acto Legislativo No. 01 de 2003. 8.2.3. Intervencin del Ciudadano Johan David Saldaa El ciudadano Johan David Saldaa intervino en el proceso de constitucionalidad coadyuvando las pretensiones de la demandante, especialmente las relativas a la violacin del Acto Legislativo No. 01 de
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Subrayado por fuera del texto original.

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2003, en su artculo 8. De acuerdo con lo anterior, el interviniente reitera que no se cumpli con el requisito de que previamente, en sesin diferente a la del debate del 11 de mayo de 2004, se anunciara la votacin del proyecto de Acto Legislativo en la Plenaria del Senado en la primera vuelta de discusin del proyecto. En efecto, a juicio del citado ciudadano, la votacin de los impedimentos presentados por algunos senadores se realiz sin que de manera previa, en una sesin diferente, se hubiese anunciado que se producira tal votacin. Para probar tal circunstancia, el ciudadano anexa una certificacin de mayo 19 de 2005 del Secretario General del Senado dirigida al Senador Daro Martnez Betancourt en la que consta que: "la votacin de los impedimentos relacionados con el Proyecto de Acto Legislativo 012 de 2004 (...) realizada en sesin ordinaria del da martes 11 de mayo de 2004, no fue previamente anunciada en sesin diferente". De acuerdo con la posicin del interviniente, los impedimentos hacen parte esencial de la votacin del Proyecto de Acto Legislativo, toda vez que permiten la conformacin del qurum decisorio y, en consecuencia, no pueden desligarse del trmite previsto en la Constitucin para la aprobacin de los proyecto de ley y de Acto Legislativo. 8.2.4. Concepto del Procurador General de la Nacin En su concepto el Procurador General de la Nacin no se refiri a este cargo en particular. 8.2.5. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

La acusacin formulada supone el incumplimiento de la exigencia del aviso prevista en el ltimo inciso del artculo 160 de la Constitucin Poltica, durante el trmite de reforma constitucional adelantado en la sesin plenaria del Senado de la Repblica en primera vuelta. En relacin con la institucin del aviso constitucional, esta Corporacin ha reconocido que su finalidad es permitir a los congresistas y a la comunidad en general saber con anterioridad cules proyectos de ley, de actos legislativos o informes de objeciones presidenciales sern sometidos a votacin, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas 41. Para lograr dicha finalidad, la Corte ha establecido que se cumple con la citada exigencia constitucional, cuando en una sesin inicial se ordena la lectura y se deja constancia de los proyectos que sern discutidos y votados en una sesin diferente, siempre y cuando se convoque para su aprobacin en
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Vase: Auto 038 de 2004 (M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa), Sentencia C-533 de 2004 (M.P. lvaro Tafur Galvis) y Sentencia C-644 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). Sobre la importancia del aviso en relacin con la comunidad en general, la Corte ha sostenido que: Adicionalmente, dicha reforma facilita a los ciudadanos y organizaciones sociales que tengan inters en influir en la formacin de la ley y en la suerte de sta, ejercer sus derechos de participacin poltica (Artculo 40 C. P.) con el fin de incidir en el resultado de la votacin, lo cual es importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa (Artculos 1 y 3 C.P.).

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una fecha futura prefijada, la cual resulte al menos determinable 42. Al respecto, en Auto 089 de 200543, al reiterar el anterior precedente constitucional, se expuso que La Corte ha establecido que esta disposicin requiere para su cumplimiento que en una sesin anterior se anuncien los proyectos que sern discutidos y votados en una sesin posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobacin en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable. La exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los proyectos que sern objeto de decisin, por lo que, si por razones del desarrollo del debate legislativo, la votacin de un proyecto no tiene lugar el da inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una vulneracin a la Carta Fundamental, si existen elementos que permitan prever con claridad cuando se realizar la votacin44. A manera de ejemplo, en sentencia C-533 de 200445, esta Corporacin determin que resulta ajustado a la Constitucin que en una sesin inicial se haga lectura de los proyectos que sern discutidos y votados, y se adopte como fecha de sealamiento para su aprobacin definitiva la siguiente sesin correspondiente al da martes. En este caso, aun cuando no se determina con exactitud la fecha para adelantar la votacin, se trata de un trmino cierto y determinable. En el mismo sentido, en sentencia C-473 de 200546, se acogi la posibilidad de utilizar como expresin para acreditar el cumplimiento del requisito del aviso la frase: En la prxima sesin, pues se trata de una fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las disposiciones del Reglamento del Congreso que expresamente determinan en qu das se surte de ordinario la votacin de proyectos de ley o de actos reformatorios de la Constitucin tanto en Comisin como en Plenaria47. En dicha providencia, la Corte con acierto manifest que: En cuanto a los aspectos especficos del contexto, resalta la Corte que en ninguna de las etapas de la formacin de este proyecto se interrumpi la secuencia de anuncios y citaciones, cuando se posterg la consideracin del proyecto. Siempre, al terminarse la sesin en la cual se ha debido discutir y votar el proyecto sin que se hubiere alcanzado a agotar el orden del da, el Presidente, directamente, o el Secretario correspondiente, por autorizacin de ste, (i) anunci que el proyecto de ley sera considerado en la prxima sesin, (ii) especific el nmero y el nombre del proyecto de ley correspondiente
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Sentencia C-644 de 2004. (M.P. Rodrigo Escobar Gil). M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa. Subrayado por fuera del texto original. M.P. lvaro Tafur Galvis. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa. Sobre la materia se puede consultar el artculo 83, inciso 2, de la Ley 5 de 1992.

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al mecanismo de bsqueda urgente, y (iii) puntualiz que la consideracin de dicho proyecto se hara en la prxima sesin, no en una fecha indeterminada e indeterminable. Por lo tanto, tanto para los congresistas de la correspondiente clula legislativa, como para los ciudadanos que tenan inters en influir en la formacin de esta ley, la fecha en que se hara la votacin era claramente determinable y futura, lo cual asegura que los fines de este requisito constitucional se cumplieron a cabalidad48. (Subrayado por fuera del texto original). Ahora bien, lo que s resulta constitucionalmente prohibido e implica la existencia de un vicio en el trmite de formacin de la ley o de un acto legislativo, es incurrir en la ruptura de la secuencia temporal del aviso, cuando por razones de prctica legislativa, el debate se aplaza indefinidamente. En estos casos, la Corte ha sostenido que debe asegurarse la reiteracin del anuncio de votacin en todas y cada una de las sesiones que antecedan a aquella en que efectivamente se surta la aprobacin del proyecto, pues no existe otro instrumento constitucional que permita garantizar la efectiva realizacin del fin que se pretende satisfacer mediante la formalidad del aviso, el cual -segn se ha visto- consiste en evitar que los congresistas y la comunidad en general sean sorprendidos con votaciones intempestivas o subrepticias. En Auto 089 de 200549, esta Corporacin consider que la ruptura en la secuencia temporal del aviso es un vicio subsanable de inconstitucionalidad, ya que corresponde a una tpica inadvertencia parlamentaria derivada del sometimiento de la actividad del Congreso a un orden del da, sin que tenga la entidad suficiente para comprometer ni el diseo de la forma como el constituyente previ el desarrollo de la funcin legislativa, ni los pilares estructurales del sistema democrtico. En la citada providencia, este Tribunal manifest: En el presente caso se evidencia que el vicio hace referencia a una inadvertencia, ms que a una indeterminacin explcita de la fecha en que se discutira y votara el proyecto de ley. En el caso que ocupa a la Corte se encuentra que en la sesin del 2 de septiembre de 2003 se anunci en el orden del da la discusin y votacin del proyecto de ley y debido a la imposibilidad de agotar el orden del da se decidi levantar la sesin. Nada se mencion sobre el orden del da del 9 de septiembre de 2003, pero se saba que se continuara con lo que haba quedado pendiente del orden del da en virtud del artculo 80 de la ley 5 de 1992. Efectivamente en la sesin posterior, la del 9 de septiembre de 2003, se llev a cabo la discusin y votacin del tratado. Lo anterior, es decir, la votacin sin anuncio previo al finalizar la sesin en que no se pudo agotar el orden del da,
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Igual posicin jurisprudencial sostenida en la sentencia C-780 de 2004. (M.P. Jaime Cordoba Trivio). 49 M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa. Cuya posicin jurisprudencial fue con posterioridad reiterada en Auto 207 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

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configura un defecto de trmite en el procedimiento que se traduce en un vicio, pero de naturaleza subsanable. En conclusin, el vicio en mencin se constituye como la inadvertencia de un requisito constitucional que en consideracin a las caractersticas globales del procedimiento legislativo que se surti en este caso, es de carcter subsanable. Partiendo de las anteriores consideraciones, surge el siguiente interrogante: Si el requisito del aviso previo, conforme a lo expuesto en el artculo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, es vinculante para el desarrollo de todo el trmite legislativo, o por el contrario, tan slo resulta exigible para anunciar la votacin del proyecto de ley o de acto legislativo, segn sea el caso? A juicio de esta Corporacin, siguiendo el mtodo de interpretacin conforme a la Constitucin50, el sentido normativo que se adecua de la mejor manera posible al precepto constitucional previsto en el artculo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, es aquel que limita la exigencia del aviso a la realizacin posterior de la votacin. Ello ocurre por las razones que a continuacin se exponen: - En primer lugar, porque la realizacin del anuncio previo constituye una nueva etapa en el procedimiento legislativo para la aprobacin de las leyes y de los actos legislativos, que cumple una finalidad consistente en erradicar la prctica legislativa de las votaciones subrepticias, en las que se sorprenda a los congresistas sin que dispusieran de la oportunidad de conocer los proyectos o preparar su discusin o gozar de un trmino prudencial para revisar su contenido, intercambiar ideas, consultar expertos, o en ltimas, profundizar sobre las razones de conveniencia o inconveniencia para proceder a su aprobacin. Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto y siguiendo la jurisprudencia de esta Corporacin plasmada en la sentencia C-543 de 199851, reiterada con posterioridad en la sentencia C-668 de 200452, los requisitos que deben ser observados por el Congreso de la Repblica para la expedicin de un acto legislativo, siguiendo el orden secuencial y progresivo de todo procedimiento de reforma constitucional, conforme a lo previsto en el artculo 375 Superior, en las otras disposiciones de la Carta y del Reglamento que le resultan aplicables53, son: (i) La iniciativa54; (ii) la publicacin del proyecto en la

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Vase, entre otras, la sentencia C-273 de 1999. (M.P. Eduardo Cifuentes Muoz). M.P. Fabio Morn Daz. 52 M.P. Alfredo Beltrn Sierra. 53 La jurisprudencia reiterada de esta Corporacin ha sealado que cuando la Constitucin Poltica sea reformada por el Congreso, el trmite correspondiente no slo debe ajustarse a lo previsto en el artculo 375 Superior, sino que, adems debe ceirse a las normas constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y a las deposiciones de la Ley 5 de 1992, Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cmara de Representantes, en cuanto sean compatibles con las previsiones de la Carta que regulan el procedimiento de reforma por la va del acto legislativo. Sobre la materia, entre otras, se pueden consultar las siguientes sentencias: C-222 de 1997, C-543 de 1998, C-487 de 2002, C-614 de 2002, C-668 de 2004 y C1039 de 2004.

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Gaceta55; (iii) el informe de ponencia56; (iv) el debate o discusin 57; (v) el anuncio o aviso de votacin; (vi) la aprobacin 58; (vii) publicacin59; (viii) sancin presidencial60; y finalmente, (ix) promulgacin. De manera que el aviso cumple un objetivo especfico en el trmite de aprobacin de las leyes o de los actos legislativos, y por lo mismo, su exigibilidad dada la vocacin progresiva del debate parlamentario, tan slo tiene lugar con anterioridad al momento de llevar a cabo la votacin del proyecto respectivo, evitando as la ocurrencia de votaciones intempestivas y permitiendo, a la vez, que los congresistas gocen de un trmino prudencial para revisar los proyectos y preparar con la debida antelacin -si es el del caso- su discusin. As lo reconoci la misma Plenaria de la Cmara de Representantes, al momento de aprobar el informe que sobre el contenido y alcance del inciso adicional del artculo 160 Superior, realiz una subcomisin nombrada para el efecto. Dicho informe, en relacin con la materia objeto de anlisis, es claro al sostener que: El procedimiento legislativo establecido en la Constitucin y en el Reglamento del Congreso, Ley 5 de 1992, comprende estas etapas: Primera, iniciativa; segunda, publicacin del proyecto; tercera, discusin; cuarta, anuncio o aviso de votacin -que este es el nuevo requisito segn lo estableci la Reforma Poltica en su artculo 8, hoy artculo 163, inciso segundo-; quinto, aprobacin; sexto, sancin presidencial; sptimo, promulgacin; octavo, vacancia de la ley; y, noveno, vigencia de la ley. Como puede verse, a las etapas mencionadas, el Acto Legislativo 01 de 2003 adicion el anuncio o aviso de votacin, cuando reform el artculo 160 Constitucional, y seal que el aviso de que un proyecto ser sometido a votacin lo dar la Presidencia de cada Cmara o Comisin en sesin distinta a aqulla en la cual se realizar la
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Los proyectos de acto legislativo pueden provenir del gobierno, de los miembros del Congreso en un numero no inferior a 10, del veinte por ciento de los Concejales o Diputados, y de los ciudadanos en un nmero equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente. (C.P. art. 375) 55 Dispone el artculo 157 de la Constitucin, en su numeral 1, ningn proyecto ser ley sin los requisitos siguiente: Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la Comisin respectiva. 56 Los artculos 160 Superior y 156, 157, 175 y 185 de la Ley 5 de 1992, exigen tanto en Comisin como en Plenaria la presentacin de un informe de ponencia, en el que se resuma las distintas propuestas e iniciativas presentadas, anexando el motivo por el cual algunas de ellas fueron rechazadas, en aras de garantizar la participacin activa de los congresistas en el debate o discusin parlamentaria. (Sobre su exigibilidad en el trmite de reforma constitucional a travs de acto legislativo, se puede consultar la sentencia C-1039 de 2004. M.P. lvaro Tafur Galvis). 57 Dispone el artculo 94 de la Ley 5 de 1992: El sometimiento a discusin de cualquier proposicin o proyecto sobre cuya adopcin deba resolver la respectiva Corporacin, es lo que constituye el debate. En cuanto a su exigencia en la aprobacin de leyes y de actos legislativos, se pueden consultar las sentencias C222 de 1997 y C-473 de 2004. 58 El acto legislativo deber aprobarse en dos perodos ordinarios y consecutivos, con el cumplimiento de las mayoras exigidas en el artculo 375 Superior. 59 Aprobado el proyecto en el primer perodo, el gobierno deber publicarlo para iniciar el trmite de la segunda vuelta (C.P. art. 375). 60 Dispone el artculo 157 Superior, que ningn proyecto ser ley sin haber obtenido la sancin presidencial.

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votacin, es decir, con el anuncio o aviso de votacin de un proyecto de ley en sesin previa de aquella en que se har la votacin desaparece, igase bien apreciada Cmara de Representantes, desaparece la votacin inmediata, y por ende el llamado pupitrazo. (...) Ahora bien cmo se hace el anuncio o aviso? El precepto constitucional no lo dice, pero lo recomendable es que se haga en la ltima sesin (...), de la Comisin o Cmara respectiva en la cual se termina con la discusin del proyecto por parte del Presidente; esta es una competencia privativa de la Presidencia. Hecho el aviso o anuncio, este constar en el acta de las sesiones y se recomienda, adicionalmente, y con la debida antelacin, que se comunique por escrito a los congresistas. Por ltimo, cabe resaltar que la reforma se refiere a los proyectos de ley, pero con aplicacin de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se entiende que tambin se aplica a los proyectos de acto legislativo, segn la Sentencia C-222 de 199761. - En segundo trmino, la razn por la cual no se exige el anuncio del proyecto desde el inicio mismo del debate o de aquellas cuestiones incidentales que puedan suspender su trmite62, como lo sera la resolucin de los impedimentos, radica en que existen otros instrumentos procesales que permiten garantizar la publicidad del proyecto de ley o de acto legislativo, durante todas y cada una de las etapas principales que regulan el procedimiento de creacin legislativa o de reforma constitucional. A manera de ejemplo, los congresistas pueden conocer que proyectos de ley o de actos legislativos van a ser objeto de debate en una sesin de Comisin o de Plenaria, cuando el Presidente respectivo les informa que materias fueron incluidas en el orden del da63; y adems, pueden saber con anterioridad si frente a alguno de ellos se presenta una circunstancia especfica que le impida participar en su debate o votacin, a travs de la publicacin del proyecto en la Gaceta del Congreso, o igualmente, mediante la publicacin o reproduccin del informe de ponencia, pues conociendo de antemano el contenido de las propuestas o iniciativas presentadas, puede verificarse la existencia de un conflicto de inters frente a los intereses privados que deben ser publicitados por los congresistas en cada Cmara 64. Desde esta perspectiva,
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Gaceta del Congreso No. 503 del martes 30 de septiembre de 2003. Igualmente, puede consultarse la Gaceta del Congreso No. 468 del 12 de septiembre de 2003. 62 Dispone, al respecto, el artculo 114 de la Ley 5 de 1992: Proposicin suspensiva. Es la que tiene por objeto suspender el debate mientras se considera otro asunto que deba decidirse con prelacin, pero para volver a l una vez resuelto el caso que motiva la suspensin. (Subrayado por fuera del texto original). 63 Determina el artculo 78 de la Ley 5 de 1992: Entindase por Orden del Da la serie de negocios o asuntos que se someten en cada sesin a la informacin, discusin y decisin de las Cmaras Legislativas y sus Comisiones Permanentes. El artculo 79-6 incluye dentro de las materias que se deben considerar en el orden del da a los proyectos objeto de debate. Finalmente, el artculo 82 regula los supuestos para proceder a su publicidad, en los siguientes trminos: Los respectivos Presidentes de las Cmaras y sus Comisiones Permanentes publicarn el Orden del Da de cada sesin. Para darle cumplimiento ser suficiente disponer su fijacin en un espacio visible de la correspondiente secretara. 64 Dispone el artculo 287 de la Ley 5 de 1992: En cada una de las Cmaras se llevar un libro de registro de intereses privados en el cual los congresistas consignarn la informacin relacionada con su actividad privada. En ella se incluir la participacin en sociedades annimas o de responsabilidad limitada

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esta Corporacin en sentencia C-1039 de 200465, al pronunciarse sobre la finalidad que cumplen los informes de ponencia, sostuvo que: De lo anterior se desprende que i) el requisito sealado en el tercer inciso del artculo 160 superior y en el artculo 175 de la Ley 5 de 1992 es exigible en el caso del trmite de los actos legislativos, ii) que su finalidad es la de permitir a los miembros del Congreso conocer las distintas propuestas o iniciativas presentadas, y el motivo por el cual algunas de ellas fueron rechazadas, para garantizar su participacin activa en el desarrollo del proceso legislativo66. - Finalmente, el artculo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003 utiliza el concepto jurdico de votacin como elemento normativo que sirve para la descripcin de la etapa procesal del anuncio. En efecto, la citada disposicin constitucional establece que ningn proyecto de ley ser sometido a votacin en sesin diferente a aqulla en que previamente se haya anunciado, y adicionalmente, que dicho aviso tendr lugar en sesin distinta a aqulla en la cual se realizar la votacin. En materia de procedimiento legislativo, como lo ha reconocido esta Corporacin67, toda restriccin a la libertad de configuracin normativa del legislador, en la medida en que es una limitacin y excepcin a las competencias ordinarias del Congreso, debe aparecer de manera clara y expresa en la Carta, y debe ser interpretada restrictivamente, pues sin lugar a dudas su imposicin se convierte en un obstculo para la satisfaccin de los principios democrtico y de instrumentalidad de las formas. Se entiende que constituyen restricciones todos aquellos mandatos que imponen un determinado comportamiento de accin o de omisin para la expresin de la capacidad creadora del derecho por parte del legislador, o lo que es lo mismo, todos aquellos lmites que condicionan el desarrollo del proceso legislativo. As las cosas, en la medida en que el artculo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003 somete la prctica de la votacin y aprobacin de un proyecto de ley o de acto legislativo a su anuncio previo, y dicho sometimiento se convierte a la vez en una restriccin para el libre ejercicio de la creacin de derecho por parte del Congreso de la Repblica, resulta indiscutible que el concepto jurdico de votacin debe interpretarse restrictivamente, pues involucra la
y similares, o en cualquier organizacin o actividad privada econmica o sin nimo de lucro de la cual haga parte, en el pas o fuera de l. 65 M.P. lvaro Tafur Galvis. 66 De igual manera, frente a la publicacin del proyecto en la Gaceta del Congreso, como requisito para activar el procedimiento legislativo, esta Corporacin ha sealado: los proyectos de ley no pueden ser secretos, la democracia exige que en relacin con ellos se cumpla el principio de la publicidad y, por eso, el primero de los requisitos que seala el artculo 157 de la Carta es el de la publicacin del proyecto oficialmente por el Congreso, antes de que se le de curso en la respectiva Comisin, norma esta que guarda estrecha relacin con el artculo 144 de la Ley 5 de 1992 en el que se dispone, de manera perentoria, que luego de recibido un proyecto, se ordenar por la Secretara su publicacin en la Gaceta del Congreso. 67 Sentencia C-551 de 2003. (M.P: Eduardo Montealegre Lynett).

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existencia de un lmite al desenvolvimiento del procedimiento legislativo y al trmite de reforma constitucional. En este contexto, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia de esta Corporacin han limitado el alcance normativo del citado concepto, al acto jurdico de naturaleza colectivo por medio del cual las Comisiones y las Plenarias manifiestan su voluntad en torno a una iniciativa o propuesta presentada, con posterioridad a la culminacin del debate parlamentario sobre la misma. Precisamente, el artculo 122 de la Ley Orgnica del Reglamento del Congreso, dispone que: [La] votacin es un acto colectivo por medio del cual las Cmaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de inters general. En idntico sentido, la Corte en sentencia C-208 de 200568, manifest: En la sentencia C-222 de 1997 se otorgo gran importancia al concepto debate, que en manera alguna equivale a votacin, bien que sta se produzca por el conocido pupitrazo o por medio electrnico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cul es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votacin no es cosa distinta que la conclusin del debate, sobre la base de la discusin -esencial a l- y sobre el supuesto de la suficiente ilustracin en el seno de la respectiva comisin o cmara. Igualmente se preciso, que el debate exige deliberacin, previa a la votacin e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implcito en la distincin entre los qurum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artculo 145 de la Carta. De donde resulta que cuando el artculo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, establece que ningn proyecto de ley ser sometido a votacin en sesin diferente a aqulla que previamente se haya anunciado, lo que quiere significar es que el anuncio tan slo resulta exigible para la decisin definitiva mediante la cual se aprueba o no el texto de la ley, y por extensin de los actos legislativos, una vez haya culminado el debate parlamentario y, por ende, se encuentren debidamente resueltas todas aquellas materias que le resultan circunstanciales, como lo son la tramitacin de los impedimentos y las recusaciones69. En conclusin, a juicio de esta Corporacin, la exigencia del ltimo inciso del artculo 160 del Texto Superior, se refiere en exclusiva al anuncio previo de la votacin del proyecto, mediante la cual se resuelve la aprobacin definitiva de un texto de ley o de reforma constitucional, sin que pueda llegar a resultar
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M.P. Clara Ins Vargas Hernndez. Dispone el artculo 291 de la Ley 5 de 1992: Todo senador o representante solicitar ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisin trascendental, al observar un conflicto de inters. Por su parte, el artculo 294 de la citada ley, determina que: Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algn congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cmaras Legislativas, podr recusarlo ante ellas. En este evento se dar traslado inmediato del informe a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista de la respectiva Corporacin, la cual dispondr de tres (3) das hbiles para dar a conocer su conclusin, mediante resolucin motivada. // La decisin ser de obligatorio cumplimiento.

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aplicable y menos aun exigible, para la resolucin de los impedimentos o de cualquier otra cuestin incidental que se presente durante el desarrollo del proceso legislativo. Visto lo anterior y dado el carcter rogado del juicio de inconstitucionalidad de los actos legislativos, esta Corporacin proceder a analizar si se desconoci o no la exigencia del anuncio previo, tal y como lo sostiene la demandante, en sesin plenaria del Senado de la Repblica en primera vuelta. En el presente caso, se pudo constatar que en el Acta No. 42 del 11 de mayo de 2004, la Plenaria del Senado dio inicio a las discusiones del proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004 (Senado) en su segundo debate, tal y como aparece consignado en la Gaceta del Congreso No. 227 del 28 del mismo mes y ao. Sin embargo, en la sesin siguiente, correspondiente al Acta No. 43 del 12 de mayo, se decret la invalidez de lo actuado hasta ese momento, en atencin al mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley Estatutaria No. 176 de 2004 (Senado), conocido como el Estatuto Antiterrorista. Al respecto, la Presidencia del Senado, manifest: Se ha alterado el orden del da, suspendo la discusin del proyecto de reeleccin, hasta tanto termine el debate y votacin del proyecto antiterrorista. No, muy bien: se modifica el orden del da, lo actuado en materia de reeleccin al tenor de lo que aqu se ha expresado y que nosotros acusamos no tiene validez. Se inicia a partir de este momento la discusin del Estatuto Antiterrorista. Le ruego al coordinador de ponentes haga uso de la palabra 70. En dicha sesin se anunci que para la prxima sesin se llevara a cabo la discusin y votacin del Acto Legislativo No. 12 de 2004. As las cosas, en la pgina 36 de la Gaceta del Congreso No. 311 de 2004, se expres: Por instrucciones de la Presidencia y en cumplimiento del Acto Legislativo nmero 01 de 2003, la Secretara anuncia los proyectos que se discutirn y votarn en la prxima sesin. S, seor Presidente son los proyectos que maana se discutirn y votarn para maana, son los, se discutirn y votarn maana son los siguientes: El proyecto de Ley Estatutaria nmero 176 de 2004 Senado, 211 de 2004 Cmara, por medio de la cual se desarrolla el Acto Legislativo nmero 2 de 2003. En segundo trmino el Proyecto de Acto Legislativo de nmero 12 de 2004 Senado, por la cual se reforman algunos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia y se dictan otras disposiciones, igualmente el Proyecto de Acto Legislativo nmero 13 de 2004 Senado, por la cual se adiciona el pargrafo 1 del artculo 180 de la

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Gaceta del Congreso No. 311 del 25 de junio de 2004. Pg. 19. En el Acta No. 06 del martes 24 de agosto de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 527 del 13 de septiembre del mismo ao, se aprob el Acta No. 43.

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Constitucin Poltica; estn ledos los proyectos para maana, seor Presidente. En el Acta No. 44 del 13 de mayo de 2004 71, consta que el debate del proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004 (Senado), reinici su trmite con posterioridad a la declaratoria de invalidez del da 12 de mayo del mismo ao. En esa sesin se volvieron a votar los impedimentos presentados por los senadores en sesin del 11 de mayo, pues se consider que dicho trmite estaba viciado de nulidad y no poda haberse surtido, por la existencia del mensaje de urgencia e insistencia del gobierno nacional para tramitar el proyecto de Ley Estatutaria No. 176 de 2004 (Senado) 72. Una vez negados los impedimentos continu dndose la oportunidad a los congresistas para intervenir en el debate. La Presidencia levant la sesin a las 11:57 pm y convoc a la Plenaria para el da 14 de mayo de 2004 a las 0:05 horas para votar y aprobar el proyecto de Acto Legislativo 012 de 2004. Para cumplir el requisito del anuncio previo, en esta sesin del 13 de mayo de 2004, se utiliz la siguiente expresin: Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo nmero 01 de 2003, por secretara se anuncian los proyectos para discutir y aprobar en la prxima sesin: S seor Presidente, en la prxima sesin se votarn los siguientes proyectos: Proyecto de Acto Legislativo nmero 12 de 2004 Senado por la cual se reforman algunos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia y se dictan otras disposiciones. Igualmente el Proyecto de Acto Legislativo nmero 13 de 2004 Senado, por la cual se adiciona en el pargrafo 1 del artculo 180 de la Constitucin Poltica, esos son los proyectos que se van a aprobar. (Pgina No. 58). (Subrayado por fuera del texto original). En el Acta No. 45 del 14 de mayo de 2004 consta que el proyecto de Acto Legislativo se someti nuevamente a discusin y se vot favorablemente. El Acta de la plenaria en mencin fue publicada en la Gaceta No. 313 del 25 de Junio de 2004 (pginas 1 a 36), posteriormente aprobada en el Acta No. 5 del 17 de agosto de 2004, segn consta en la Gaceta del Congreso No 526 del 13 de septiembre del mismo ao (pgina 14).

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Vase, Gaceta del Congreso No. 312 del 25 de junio de 2004, la cual se aprob con posterioridad en la sesin del 14 de agosto de 2004, segn consta en el Acta No. 06, visible en la Gaceta No. 527 del 13 de septiembre de 2004. 72 Precisamente, en la pgina No. 46 de la Gaceta del Congreso No. 312, se dijo: La presidencia interviene para lo siguiente. Muy bien, yo lo nico que le puedo decir es lo que ya le dije en privado, si los impedimentos no valieron porque esa sesin que para el trmite de esos impedimentos se consider que no vala tampoco las recusaciones, hoy no he visto Senador Rojas que nadie lo haya recusado, yo considero que usted est habilitado para intervenir plenamente, es mi opinin; ahora ya usted si tiene una distinta pues obre como considere, su recusacin hoy no ha sido presentada si los impedimentos del martes se consideraron invlidos las recusaciones por supuesto tambin, est habilitado para intervenir excepto que usted considere lo contrario.

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Se puede concluir de lo previamente reseado, que se cumpli a cabalidad la exigencia del anuncio previo para la votacin del proyecto de Acto Legislativo en sesin plenaria de Senado en primera vuelta, respetndose en las distintas sesiones en que fue necesario el orden secuencial del aviso, tal y como lo exige la jurisprudencia reiterada de esta Corporacin. De igual manera, la expresin en la prxima sesin ha sido admitida por la Corte, como una de las frases que se puede utilizar para acreditar el cumplimiento del requisito del aviso previsto en el ltimo inciso del artculo 160 Superior, pues se trata de una fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las disposiciones del Reglamento del Congreso que expresamente determinan en qu das se surte de ordinario las sesiones y quines pueden convocar para su prctica73. Finalmente, si bien la Corte ha sostenido que el anuncio previo debe limitarse a la votacin del proyecto y no incluir dentro del mismo el uso de conceptos tales como debate o consideracin, el hecho de incurrir en dicha deficiencia terminolgica, no implica la existencia de un vicio de inconstitucionalidad. Al respecto, en sentencia C-473 de 200574, esta Corporacin puntualiz: [La] Corte observa que en la Comisin Primera del Senado no se convoc para votar, sino para consideracin en primer debate el proyecto de ley. Adems, se aplaz para sesiones posteriores la discusin y votacin. De otra parte, en la Comisin Primera de la Cmara se posterg para otra sesin la votacin del proyecto, aunque el anuncio se hizo sealando especficamente que era para votar. En fin, en la Plenaria de la Cmara tambin se posterg para una sesin posterior la votacin y la convocatoria se hizo relacionando los proyectos para segundo debate. A pesar de lo anterior, el contexto dentro del cual sucedieron estos hechos ofrece elementos de juicio relevantes para apreciar si se viol el artculo 160, in fine. Entra la Corte a este segundo paso metodolgico. Del contexto cabe resaltar aspectos generales atinentes al momento en que se realizaron los anuncios y aspectos especficos de cada etapa del proceso de formacin de la ley. En cuanto a los aspectos generales, observa la Corte que este proyecto de ley fue tramitado luego de que iniciara la vigencia del acto legislativo correspondiente (3 de julio de 2003). En esa etapa inicial las diferentes clulas legislativas interpretaron el requisito del anuncio previo de la votacin de diferente manera. Uno de los puntos sujetos a interpretacin fue el atinente al lenguaje que deba emplearse al efectuar el anuncio. Lo ideal es que dicho anuncio incluya la expresin votacin. Sin embargo, en el contexto general de la prctica parlamentaria, para ese momento se usaban otras expresiones que comprendan la votacin. Por ejemplo, el
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Vase, al respecto, la sentencia C-473 de 2005. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.

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concepto de primer debate o de segundo debate abarca tanto la discusin como la votacin, como lo dice el artculo 94 de la Ley 5 de 1992 al definir debate. Del mismo modo, la expresin considerar implica no solo reflexionar sobre un asunto sino hacerlo para cumplir la funcin propia de cada clula legislativa, consistente en decidir sobre un proyecto de ley. En este sentido, someter a consideracin implica mucho ms que discutir o deliberar, puesto que cuando las comisiones constitucionales permanentes y las plenarias consideran un proyecto lo hacen para votar sobre l, en cumplimiento de su atribucin de concurrir a la formacin de las leyes. De tal manera que, en el contexto de la actividad legislativa, la expresin considerar tiene un alcance diferente al que se deriva del uso que puede drsele a este vocablo en el medio acadmico o en una reunin informal. Por lo tanto, si bien en el mbito parlamentario discutir y deliberar, de un lado, son categoras diferentes a las de votar y decidir, de otro lado, el concepto considerar lejos de ser asimilable a alguna de estas categoras comprende tanto la discusin como la votacin, o sea, la consideracin, en sentido parlamentario, de los proyectos de ley. Entonces, cuando en la Comisin Primera del Senado se anunci que el proyecto sera sometido a consideracin de la comisin en la prxima sesin, se entendi que dicho anuncio comprenda tanto deliberar como votar sobre el proyecto de ley estatutaria. (...) (...) Visto el contexto, al contrastar lo sucedido con lo dispuesto en el artculo 160, in fine, la Corte encuentra que se cumpli lo all ordenado. En efecto, en todas las etapas se anunci previamente, en una sesin inicial, la fecha en la cual, en una sesin posterior, se efectuara la votacin del proyecto. Es cierto que en algunas de estas etapas la discusin y la votacin del proyecto se llev a cabo en la misma sesin, es decir, en aquella para la cual se haba anunciado previamente la consideracin del proyecto. As sucedi, por ejemplo, en la Comisin Primera del Senado. Pero ello no es solo normal en la actividad parlamentaria, puesto que la terminacin del debate consiste precisamente en votar sobre el proyecto discutido, sino tambin compatible con el artculo 160, in fine. Ni del texto de este artculo ni de su gnesis se puede inferir que ste prohbe que se vote el mismo da en que se delibere sobre un proyecto. Lo que esta norma expresamente exige es que la votacin se realice despus de que en una sesin anterior a dicha votacin se hubiere anunciado que la misma se llevara a cabo. Cuando no se ha iniciado el debate de un proyecto de ley es imposible exigir que se convoque exclusivamente para votarlo. Ello equivaldra a admitir que se puede obviar la discusin del mismo. De tal manera que resulta razonable que se convoque para discutir y votar un determinado proyecto en una misma sesin, previamente anunciada. Lo anterior no excluye que, de acuerdo con

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la evolucin que tenga un debate, despus de la etapa inicial de discusin sobre el proyecto se decida declarar la suficiente ilustracin y convocar una sesin posterior para votar sobre l. Esto fue lo que aconteci en la Plenaria de la Cmara de Representantes celebrada en la sesin del 2 de junio de 2004. (Subrayado por fuera del texto original). Partiendo de estas consideraciones, la Corte encuentra que el cargo impetrado no est llamado a prosperar, razn por la cual proceder al anlisis de la siguiente acusacin formulada. 8.3. SEGUNDO CARGO

8.3.1. Cargo fundamentado en la indebida designacin de ponentes La demandante considera que el Congreso, en el trmite del proyecto de Acto Legislativo, desconoci el principio de pluralismo poltico y la participacin democrtica de fuerzas polticas minoritarias de oposicin, con la designacin de los ponentes para los debates que se surtieron en el Senado de la Repblica, tanto en la Comisin Primera como en la Plenaria, en primera y segunda vuelta. Los senadores designados fueron Mario Uribe -familiar cercano del Presidente de la Repblica- Claudia Blum y Juan de Dios Crdoba. De acuerdo con la posicin de la demandante, estos senadores son todos partidarios del gobierno del Presidente Uribe, coautores del proyecto de Acto Legislativo, y en consecuencia, representaban una sola postura ideolgica y poltica al ser reconocidos simpatizantes del gobierno. En este sentido, de manera general, afirma que con dicha designacin se desconocieron el prembulo y el artculo 1 de la Carta Poltica, que se refieren a la participacin democrtica y al carcter pluralista de la Nacin colombiana. De manera especfica, la accionante considera que las minoras no pudieron expresarse a travs del informe de ponencia para primer debate en la Comisin del Senado, pues no hubo representacin del Partido Liberal, ni del Polo Democrtico, ni de los sectores independientes que tambin hacen parte de la Comisin y la Plenaria del Senado. En el cargo, la demandante destaca la importancia del requisito constitucional del informe de ponencia, pues en ste, los ponentes dirigen la discusin y, en general el trabajo legislativo, pues son quienes finalmente sugieren a la Comisin o Plenaria respectiva que se d debate o que se archive un proyecto de ley o de Acto Legislativo. A ello debe agregarse que el trabajo de ponencia fomenta la discusin y el dilogo entre los miembros del Congreso. Por esto en proyectos de trascendencia nacional, como el de la reeleccin, resulta necesario que se presenten varias ponencias provenientes de diversos sectores polticos del Parlamento. Por ltimo, la demandante destaca que incluso bajo la vigencia de la Constitucin de 1886, el reglamento del Congreso exiga la rotacin de los

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ponentes con el propsito de garantizar el pluralismo poltico. En esa misma lnea, la Ley 5 de 1992 previ que en las mesas directivas de las cmaras y comisiones tuvieran participacin sectores minoritarios con el propsito de garantizar la diversidad poltica en la designacin de los ponentes. Sin embargo, en palabras de la ciudadana demandante, en el trmite del Acto Legislativo No. 02 de 2004, no existi voluntad poltica de la Presidencia para que se cumpliera con dicho principio constitucional. 8.3.2. Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia El Ministro del Interior y de Justicia se opuso al cargo formulado por la demandante considerando que en Colombia, a diferencia de otros pases como Espaa, no existe una norma expresa en el Reglamento del Congreso, que imponga al Presidente de la Comisin o Corporacin respectiva, la obligacin de designar ponentes que provengan de partidos o tendencias polticas diversas. El Ministro es enftico en sealar que esto tiene su justificacin en el hecho de que el informe de ponencia no pretende remplazar el debate que debe surtirse en las respectivas sesiones, en las cuales s debe garantizarse, la participacin de todos los movimientos polticos que tienen asiento en el parlamento. Para el Ministro es entonces en las discusiones y no en la designacin de los ponentes en donde debe salvaguardarse el pluralismo poltico del que trata la Constitucin. En este sentido considera que el equilibrio democrtico no se desconoci en el trmite del proyecto de acto legislativo pues los miembros del Partido Liberal, del Polo Democrtico y de los sectores independientes, ejercieron su derecho de participacin poltica al intervenir ampliamente en las discusiones que dieron lugar a su aprobacin. Finalmente, el Ministro concluye que los ponentes designados para los debates en la Comisin Primera del Senado pertenecen a partidos tradicionales y tambin a movimientos polticos minoritarios, a saber, la Senadora Claudia Blum pertenece al liberalismo; el Senador Mario Uribe al Movimiento Colombia Democrtica, y el Senador Juan de Jess Crdoba al Partido Conservador. 8.3.3. Concepto del Procurador General de la Nacin En opinin del jefe del Ministerio Pblico, durante todo el trmite legislativo, los ponentes disidentes tuvieron la oportunidad de presentar de manera formal sus argumentos en contra del Acto Legislativo No. 02 de 2004. Incluso, manifiesta que en el debate del proyecto en la Cmara de Representantes se radic una ponencia que propona el archivo de la iniciativa. Dicha ponencia fue presentada por los Representantes Telsforo Pedraza, Carlos Arturo Piedrahita, Griselda Yaneth Restrepo y Jos Luis Flrez. Adicionalmente, el Procurador recuerda que pese a que en el Senado slo se radicaron ponencias favorables al proyecto, los sectores de la oposicin discutieron ampliamente la iniciativa legislativa en esta Corporacin. As las

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cosas, a su juicio, el cargo no est llamado a prosperar pues se garantiz debidamente la participacin de las minoras en el trmite del Proyecto de Acto Legislativo tanto en la Cmara como en el Senado. 8.3.4. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Los artculos 160 del Texto Superior y 149, 150, 157, 158, 159, 164 y 185 de la Ley 5 de 1992, regulan el trmite correspondiente a la designacin de ponentes y a la presentacin de los informes de ponencia, como requisitos sine qua non para el inicio del debate legislativo. La exigibilidad en la presentacin de los informes de ponencia para adelantar el proceso de reforma constitucional a travs de acto legislativo, se encuentra expresamente reconocida en el inciso 4 del artculo 160 de la Constitucin Poltica. Dicha disposicin en forma categrica determina que: Todo proyecto de ley o de acto legislativo deber tener informe de ponencia en el respectiva Comisin encargada de tramitarlo, y deber drsele el curso correspondiente75. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporacin, el informe de ponencia no slo resulta obligatorio para el inicio de la discusin parlamentaria en las comisiones respectivas, sino que de igual manera debe exigirse su presentacin antes de iniciar el debate en las plenarias de cada Cmara. As lo reconoci la Corte en sentencia C-1039 de 200476, al establecer que a travs del cumplimiento de este requisito, se persigue agilizar el trmite de los proyectos de ley o de reforma constitucional mediante la publicidad de su contenido, permitiendo a los congresistas conocer con anterioridad las materias que sern objeto de debate y votacin, a fin de alcanzar un estado de racionalidad deliberativa y decisoria. En este orden de ideas, se apel a lo previsto en el artculo 185 de la Ley 5 de 1992, conforme al cual En la discusin y aprobacin de un proyecto en segundo debate se seguir, en lo que fuere compatible, el mismo procedimiento establecido para el primer debate, como soporte normativo para extender su aplicacin normativa 77. El objetivo primordial del informe de ponencia, conforme lo ha reconocido este Tribunal, es presentar en forma analtica los temas propuestos en un proyecto de ley o de reforma constitucional y no simplemente manifestar o exponer la posicin personal del congresista encargado de su elaboracin. Es natural que cada parlamentario pretenda exteriorizar su postura ideolgica y poltica, y que dicha posibilidad se convierta en un supuesto indispensable para la validez de la democracia participativa y pluralista. Sin embargo, no todo momento es propicio e idneo para su realizacin, pues la misma tan slo deber llevarse a cabo a lo largo de las discusiones y debates que la Constitucin y la ley disponen para efecto. Esto significa que si bien es
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Subrayado por fuera del texto original. M.P. lvaro Tafur Galvis. 77 En la sentencia previamente citada, se sostuvo que: En atencin al artculo 185 de la Ley 5 de 1992 dichas normas deben entenderse aplicables en el debate en plenaria y por tanto resulta exigible en relacin con la ponencia, bien la publicacin (art. 157 ), bien la autorizacin por el Presidente de la reproduccin de la ponencia por cualquier medio mecnico, para distribuirlo entre los miembros de la Corporacin, sin perjuicio de su posterior reproduccin en la Gaceta del Congreso.

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cierto que el (los) ponente (s) tiene (n) un deber legal y constitucional de presentar su posicin frente al tema objeto de estudio, no es menos cierto que la finalidad primordial de las ponencias es la de realizar un examen serio, razonado y detallado del asunto que se somete al trmite legislativo78. En el asunto bajo examen, los informes de ponencia elaborados por los Senadores Claudia Blum, Mario Uribe y Juan de Jess Crdoba, en primera como en segunda vuelta, y en Comisin como en Plenaria de Senado, a diferencia de lo expuesto por el actor, se adecuaron en su integridad, al fin que subyace en la exigencia prevista en el artculo 160 del Texto Superior, esto es, servir como instrumento de publicidad para que todos los congresistas pudieran conocer con la debida antelacin el contenido normativo de la propuesta de reforma constitucional de una manera seria, crtica y objetiva. De esta manera, la ponencia para primer debate en la Comisin Primera del Senado fue presentada el 2 de abril de 2004 y publicada en la Gaceta del Congreso No. 115 del da 5 del mismo mes y ao (pginas 3 a 7), limitndose a exponer: (i) El contenido del proyecto y (ii) la importancia y conveniencia de la reeleccin, a partir de la experiencia en otros pases, de la necesidad de continuar polticas y planes de gobierno, de ampliar el espectro democrtico y del derecho a elegir, de fortalecer la nocin de control poltico sobre la figura del Presidente y de mejorar los controles y reglas que garanticen el equilibrio electoral. Se trat -en esencia- de una ponencia que pretenda abrir el debate acerca de la justificacin y conveniencia poltica, internacional e histrica que, a juicio de los ponentes, considera a la reeleccin presidencial como una profundizacin en los procesos democrticos. El informe de ponencia para segundo debate fue presentado el da 6 de mayo de 2004 y publicado al da siguiente en la Gaceta del Congreso No. 176 de mayo de 2004 (pginas 3 a 12). En el citado informe (i) se reiteran las razones de conveniencia para aprobar la reeleccin presidencial, (ii) se describe el contenido del proyecto de acuerdo a las modificaciones realizadas en Comisin, y finalmente, (iii) se proponen unas adecuaciones al contenido por parte de los ponentes. La ponencia para primer debate en segunda vuelta se present el da 6 de agosto de 2004, siendo posteriormente publicada en la Gaceta del Congreso No. 414 del da 9 del mismo mes y ao (pginas 1 a 8). Como el Senador Ciro Ramrez Pinzn ocup la curul del Senador Juan de Jess Crdoba, fue designado junto a Mario Uribe y Claudia Blum como ponentes del proyecto de reforma. Adems de reiterar las razones jurdico-polticas que a juicio de los ponentes convalidaban la reforma constitucional, se realiz un estudio histrico acerca de la existencia de dicha figura en la tradicin constitucional colombiana y se resumi el trmite agotado en primera vuelta. Finalmente, se consign un pliego de modificaciones al proyecto aprobado en primera vuelta, consistente en: (i) proponer un cambio al artculo 1 en el tema del perodo durante el cual podran participar poltica y electoralmente el presidente y el vicepresidente, definido por dicha norma a partir del momento de la inscripcin de la candidatura respectiva, y adems, (ii) plantear la eliminacin
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Sentencia C-1709 de 2000. M.P. Jairo Charry Rivas. Subrayado por fuera del texto original.

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del artculo 5 en el cual se adoptaron medidas relacionadas con la elaboracin del proyecto de presupuesto, como son la celebracin de audiencias previas y la prohibicin de no incluir partidas globales 79. Para el segundo debate en segunda vuelta, la ponencia se present el da 26 de agosto de 2004 y se pblico al da siguiente en la Gaceta del Congreso No. 478 (pginas 1 a 10). En dicha ponencia adems de reiterar todas las razones previamente expuestas por las cuales los ponentes consideran que existe el suficiente soporte jurdico, histrico, internacional y poltico para proceder al cambio constitucional, se present un pliego de modificaciones al proyecto aprobado en Comisin, consistente en adicionar y suprimir algunas expresiones del texto de reforma, en aras de precisar su alcance normativo. Por consiguiente, esta Corporacin no encuentra razn alguna para considerar que los informes de ponencia implican un desconocimiento de la participacin democrtica y del pluralismo poltico, pues a partir de una resea breve de los mismos, se puede concluir que su propsito era presentar de una forma analtica, seria, razonada y objetiva los temas objeto de reforma constitucional, para ser sometidos a la discusin y debate tanto en Comisin como en Plenaria de Senado, conforme a las exigencias del Texto Superior y a la jurisprudencia constitucional sobre la materia. Partiendo de las anteriores consideraciones, se pregunta esta Sala: Si la Constitucin Poltica de Colombia y la Ley 5 de 1992, obligan la designacin ponentes que provengan de partidos o tendencias polticas diversas? Histricamente el respeto de los derechos de las minoras, en los modernos estados democrticos, surgi a partir de la crtica a la ficcin rousseuinana de que la mayora representaba a la voluntad general como fuente creadora del pacto que dio origen al Estado y a la Constitucin, pues necesariamente la voluntad general que le sirve de soporte a la organizacin estatal tambin est representada por las minoras, quienes en atencin a los principios democrticos de igualdad, libertad, participacin y pluralismo, demandan el desarrollo de procesos deliberativos donde puedan manifestar sus opiniones dadas las diferentes adscripciones polticas que aquellos puedan representar80. Lo anterior ha llevado a que la democracia no se conciba simplemente como la regla de la mayora, sino fundamentalmente, como el rgimen de gobierno que se construye a partir de la discusin pblica. Sobre la materia, ha dicho la doctrina:

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Frente al cambio propuesto al artculo 1, consideraron los ponentes que la Constitucin debe definir un marco ms claro en relacin con el perodo en que es posible la participacin del Presidente y el Vicepresidente en actividades polticas, partidistas y electorales cuando presenten su candidatura, de manera que si bien es adecuada la limitacin que se establece para que dicha actividad pueda realizarse a partir de la fecha de inscripcin, sera prudente proponer un lmite adicional, que se plantea en dicha ponencia en el trmino de cuatro meses antes de la fecha de eleccin de la primera vuelta. Sobre la eliminacin del artculo 5, se expres en el pliego de modificaciones que se trata de una norma que recoge en gran medida un texto similar que no fue acogido por el pueblo soberano cuando se puso a su consideracin en el referendo de reforma constitucional votada en octubre pasado y, de otra parte, que regula un tema polmico que divide las opiniones de expertos y de dirigentes polticos. 80 MONTILLA MARTOS. Jos A. Minora Poltica y Tribunal Constitucional. Editorial Trotta. Madrid. 2002. Pg. 83.

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La concepcin moderna de democracia avala la sujecin del legislador a lmites que garanticen los derechos de la minora frente a la mayora. En la democracia, no se trata tan slo de asegurar la supremaca de la voluntad popular mayoritaria, sino de mantener abierto el pluralismo mediante el reconocimiento de las libertades individuales y colectivas. El relativismo propio de la democracia no supone el reconocimiento de que es la mayora la que define la verdad, sino el de que no hay ms verdad de la que resulta del libre juego de opiniones, que precisamente por esa razn debe encontrarse garantizado81. Nuestra Constitucin Poltica y la Ley Orgnica del Congreso hacen realidad ese derecho de las minoras al exigir el debate de los proyectos de ley y de reforma constitucional para formalizar su aprobacin. Es all en las discusiones que se presentan en las comisiones y en las plenarias en donde el pluralismo poltico y la participacin democrtica son objeto de proteccin constitucional (C.P. arts. 1, 157, 159 y 160), ya sea a travs de la accin pblica de inconstitucionalidad cuando se omite la realizacin de los debates82, o como lo ha reconocido esta Corporacin, en ciertos casos excepcionales, a travs de la accin de tutela, cuando se impide el ejercicio del derecho al ius in officium de los congresistas83. As las cosas, es en el debate o discusin parlamentaria que surge de la publicacin del proyecto y del conocimiento previo de los parlamentarios de los informes de ponencia, cuando se hace exigible el imperativo constitucional de permitir a las minoras expresar sus ideas para construir la democracia. Es por ello que en los actuales Estados democrticos se considera a la voluntad de la oposicin como un decidir haca el futuro, pues en la medida en que no renuncien a las razones que los llevaron a disentir de una determinada decisin, es posible que a travs de un nuevo proceso legislativo alcancen la mayora de votos suficientes para lograr el reconocimiento normativo de sus intereses y anhelos84. En sentencia C-1039 de 200485, este Tribunal manifest: En relacin con todos ellos esta Corporacin ha hecho particular nfasis en la importancia de los debates reglamentarios en el proceso de formacin de las leyes, y en la necesidad de que en ellos tanto minoras como mayoras tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideracin y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobacin, dado que: [a] travs del debate se hace efectivo el principio democrtico en el proceso de formacin de las leyes, ya que hace posible la intervencin de las mayoras y de las
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DE OTTO. Ignacio. Derecho constitucional. Sistema de fuentes. Ariel. Barcelona. 1997. Pg. 143. (Subrayado por fuera del texto original). 82 Vase, entre otras, las sentencias C-222 de 1997 y C-473 de 2004. En la ltima de las providencias citadas, la Corte manifest: 83 Vase, al respecto, la sentencia T-983A de 2004. (M.P. Rodrigo Escobar Gil). 84 RESCIGNO G.U. Democrazia e principio maggioritario. Quaderni Costituzionali. No. 2. 1994. Pg. 193. 85 M.P. lvaro Tafur Galvis.

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minoras polticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusin, la controversia y la confrontacin de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran espacio en el Congreso de la Repblica86. Por lo anterior, es que el artculo 150 de la Ley 5 de 1992, no le impone limitaciones al Presidente de cada Corporacin legislativa para designar a los ponentes de los proyectos de ley o de reforma constitucional, ya que se trata de un simple acto de trmite que no implica la afectacin del debate parlamentario. Al respecto, dispone la norma en cita: La designacin de los ponentes ser facultad del Presidente de la respectiva Comisin. Cada proyecto de ley tendr un ponente, o varios, si las conveniencias lo aconsejan. En todo caso habr un ponente coordinador quien adems de organizar el trabajo de la ponencia ayudar al Presidente en el trmite del proyecto respectivo. El trmino para la presentacin de las ponencias ser fijado por el Presidente respectivo y estar definido entre cinco (5) a quince (15) das de acuerdo con la significacin y volumen normativo de la propuesta, as como de la categora de ley de que se trate. Como se dijo anteriormente, el informe de ponencia adems de cumplir una finalidad de publicidad, sirve para presentar de forma analtica el contenido del proyecto de ley o de reforma constitucional, en aras de garantizar el desarrollo de un proceso legislativo sujeto a un mnimo de racionalidad deliberativa y decisoria. Bajo ninguna circunstancia, la simple existencia de una ponencia favorable o desfavorable a las disposiciones del proyecto, excluye la necesidad de adelantar su debate y de votar su articulado, pues dichos momentos procesales deben surtirse, conforme lo ordena la Constitucin y el Reglamento, ante las comisiones o plenarias respectivas. En apoyo de lo anterior, los artculos 157, 158, 159, 164 y 185 de la Ley 5 de 1992, determinan que: ARTICULO 157. INICIACION DEL DEBATE. La iniciacin del primer debate no tendr lugar antes de la publicacin del informe respectivo. No ser necesario dar lectura a la ponencia, salvo que as lo disponga, por razones de conveniencia, la Comisin. El ponente, en la correspondiente sesin, absolver las presuntas y dudas que sobre aqulla se le formulen, luego de lo cual comenzar el debate.

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Subrayado por fuera del texto original.

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Si el ponente propone debatir el proyecto, se proceder en consecuencia sin necesidad de votacin del informe. Si se propone archivar o negar el proyecto, se debatir esta propuesta y se pondr en votacin al cierre de debate. Al debatirse un proyecto, el ponente podr sealar los asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la Comisin decida en primer trmino. ARTICULO 158. DISCUSION SOBRE LA PONENCIA. Resueltas las cuestiones fundamentales, se leer y discutir el proyecto artculo por artculo, y an inciso por inciso, si as lo solicitare algn miembro de la Comisin. Al tiempo de discutir cada artculo sern consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los Ministros del Despacho o los miembros de la respectiva Cmara, pertenezcan o no a la Comisin. En la discusin el ponente intervendr para aclarar los temas debatidos y ordenar el trabajo. Se conceder la palabra a los miembros de la Comisin y, si as lo solicitaren, tambin a los de las Cmaras Legislativas, a los Ministros del Despacho, al Procurador General de la Nacin, al Contralor General de la Repblica, al Fiscal General de la Nacin, al Defensor del Pueblo, al vocero de la iniciativa popular, y a los representantes de la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, y el Consejo Nacional Electoral, en las materias que les correspondan. ARTICULO 159. ORDENACION PRESIDENCIAL DE LA DISCUSION. Los respectivos Presidentes podrn ordenar los debates por artculo, o bien por materias, grupos de artculos o de enmiendas, cuando lo aconseje la complejidad del texto, la homogeneidad o interconexin de las pretensiones de las enmiendas o la mayor claridad en la confrontacin poltica de las posiciones. ARTICULO 164. DECLARACION DE SUFICIENTE ILUSTRACION. Discutido un artculo en dos sesiones, la Comisin, a peticin de alguno de sus miembros, podr decretar la suficiente ilustracin, caso en el cual se votar el articulo sin ms debate. ARTICULO 185. PROCEDIMIENTO SIMILAR. En la discusin y aprobacin de una proyecto en segundo debate se seguir, en lo que fuere compatible, el mismo procedimiento establecido para el primer debate. Esta Corporacin, en sentencia C-222 de 199787, al pronunciarse sobre el alcance de las citadas disposiciones, concluy que: [Estas normas excluyen],
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M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.

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en consecuencia, la votacin en bloque de todo un proyecto de ley o de Acto Legislativo compuesto por varios artculos, y por supuesto la votacin fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos polticos externos a la sesin misma, celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensin de imponer una mayora sin previo debate, atropellando los derechos de las minoras o impidiendo el uso de la palabra o la discusin a los congresistas no participantes en tales formas de concierto previo. (...) Ser de cargo del respectivo Presidente garantizar que la discusin se lleve a cabo antes de la votacin en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de la Comisin o Cmara, dentro de lo que establezca el Reglamento, introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensin de cada intervencin, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminacin ni preferencias. Por esta razn, la Corte ha sido enftica en sostener que la ausencia en el informe de ponencia de las razones u observaciones por las cuales un ponente disidente se aparta de lo considerado por la mayora, no implica la existencia de un vicio en el trmite legislativo, pues de acuerdo con la Constitucin y el Reglamento a travs del citado informe no se expresa ni la voluntad de la mayora, ni la oposicin de la minora, y menos an, se decide acerca de la aprobacin o negacin de un proyecto. Su existencia se limita a servir de herramienta para explicar objetivamente el contenido del proyecto y para darle publicidad a su contenido normativo, a fin de permitir ad posteriori la realizacin del debate con respeto de los derechos de las minoras y mayoras parlamentarias. En sentencia C-1079 de 200088, esta Corporacin puntualiz: En tal contexto, surge una pregunta la iniciacin del debate sin que uno de los ponentes disidentes presente informe contrario al de la mayora, contradice los artculos 150 y 153 del Reglamento?. La Sala considera que la respuesta es negativa, puesto que, tal y como se advirti, la ponencia pretende explicar el proyecto de ley con razones serias, crticas y objetivas para continuar su estudio o para archivar el mismo. Pero, la posicin disidente de un ponente, que hace parte del conjunto encargado del examen de un proyecto de ley en la Comisin o en la Plenaria, no requiere que se traduzca necesariamente en un informe, ni por falta de ello llega a viciarse el trmite legislativo, si se establece claramente que ese ponente particip en el debate o tuvo la posibilidad de hacerlo, sin cortapisas ni restricciones. Conforme con lo expuesto, una conclusin se impone: la iniciacin del debate del proyecto sin la presentacin de la ponencia disidente no transgredi el Reglamento del Congreso, por tres razones. De un lado, porque conforme con los artculos 150 y 153 de la Ley 5 de 1992, se cumpli con la obligacin de presentar, dentro del trmino legal, ponencia para iniciar el debate lo cual evidentemente ocurri en el asunto sub judice. De otro lado, porque las disposiciones referidas no
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M.P. Jairo Charry Rivas.

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exigen, como condicin de validez de la actuacin parlamentaria, la existencia de informes por cada de uno de los ponentes, sino de una que exprese el consenso mayoritario de los congresistas que preparan el informe, por lo que es vlido sostener, en el presente caso, que la "ponencia" fue aquella que elaboraron y presentaron los ponentes restantes. Finalmente, contrario a lo expuesto por el actor, el Representante a la Cmara Plinio Edilberto Olano Becerra, s tuvo la oportunidad de exponer las razones que explicaron sus diferencias con la ponencia de la mayora. Es ms, tal y como consta en el Acta 018 de 1999, el congresista fue uno de los ms activos en la discusin, quien no slo manifest posiciones disidentes sino que contribuy al consenso que logr la Comisin Sexta de la Cmara, puesto que, una gran cantidad de artculos del proyecto fueron aprobados por amplsimas mayoras, incluso muchos por unanimidad 89. Partiendo de estas consideraciones, es indiscutible que el cargo formulado no est llamado a prosperar, en razn de que la supuesta afinidad con las polticas del Presidente Uribe de los congresistas nombrados como ponentes en el Senado de Repblica, bajo ninguna circunstancia condujo al desconocimiento del pluralismo poltico y a la participacin democrtica en los trminos previstos en la Constitucin Poltica y la Ley Orgnica de Funcionamiento del Congreso. Ello resulta comprobable no slo a partir de los distintos debates y proposiciones que frente al contenido del Acto Legislativo formularon los denominados congresistas de oposicin, muchas de las cuales fueron debidamente aprobadas 90, sino tambin por la presentacin en la Cmara de Representantes, en segunda vuelta, en la Comisin Primera, de una proposicin de archivo por inconveniencia que fue resuelta adversamente por la mayora presente en dicha Corporacin. Dispona el citado informe de ponencia presentado a la Comisin Primera de la Cmara de Representantes por los Congresistas Carlos Arturo Piedrahita, Telsforo Pedraza Ortega y Griselda Janeth Restrepo, el cual fue publicado en
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Subrayado y resaltado por fuera del texto original. As, por ejemplo, en Comisin Primera del Senado de la Repblica, en primera vuelta, se present la proposicin No. 119 formulada por los honorables Senadores Mario Uribe y Juan Fernando Cristo Bustos, la cual fue aprobada con el voto negativo de los Senadores Antonio Navarro y Jess Enrique Piacu. (Gaceta del Congreso No. 350, pginas 7 y 16). En la proposicin reseada, se elimin del inciso 2 del artculo 127 constitucional la expresin y de sus entidades descentralizadas que ejerzan jurisdiccin, autoridad civil o poltica, cargos de direccin administrativa o. De este modo se modific el alcance de la prohibicin de participacin en actividades polticas o partidistas, en cuanto al tipo de funcionarios a los que se aplica esta medida, quedando cubiertos por ella solamente los empleados del Estado que se desempeen en los rganos judicial, electoral y de control. En la misma sesin el Senador Cristo haba manifestado su oposicin al objeto central del proyecto, en los siguientes trminos: Yo quera proponer Senador Mario Uribe, y usted se me adelant, despus del trabajo que hicimos en la maana de hoy que podramos simplificar el trmite de este proyecto y podramos presentar una proposicin que dijera palabras ms palabras menos, reeljase al Presidente lvaro Uribe por 2006-2010 y queda prohibido que se inscriba cualquier otro candidato a aspirar competir a la Presidencia de la Repblica. Es que esto s es inaudito que vengan a decirle a uno que el Presidente de la Repblica va a poder utilizar todos los bienes del Estado en la campaa, que vengan a decirle a uno que el Presidente de la Repblica puede participar en poltica todas las semanas en los consejos comunitarios y que en cambio los dems funcionarios la ley le va a tener que sealar restricciones para la participacin en poltica de esos funcionarios, pues realmente creo que es lamentable que el espritu que tiene el Gobierno frente al proyecto, que hago la advertencia, no es el espritu de las distintas bancadas polticas o por lo menos lo que entendimos en la maana de hoy en los avances que tuvimos en algunos de estos temas, pues simple y sencillamente lo que convendra es que la coalicin de gobierno y con el Gobierno Nacional, tramiten un proyecto de reeleccin presidencial que deje absolutamente claro ante el pas que no hay ninguna posibilidad de tener un espacio poltico distinto al del Gobierno Nacional. (Pgina 12).

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la Gaceta del Congreso No. 616 del 15 de octubre de 2004 (Pgs. 1 a 16), lo siguiente: 7. Proposicin. Con fundamento en los argumentos anteriormente expuestos, solicitamos a la Comisin primera Constitucional de la Cmara de Representantes, archivar el proyecto de Acto Legislativo nmero 012 de 2004 Senado, 267 de 2004 Cmara de Representantes, por medio del cual se reforman algunos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia. Adems, como previamente se dijo, la elaboracin de la ponencia corresponde a un trabajo eminentemente tcnico u operativo y no poltico, en el que con fundamento en razones histricas, econmicas, cientficas y jurdicas se analiza con rigor una determinada propuesta normativa. Su propsito es presentar de forma analtica los temas propuestos en un proyecto de ley o de reforma constitucional y no simplemente manifestar o exponer la posicin personal del congresista encargado de su elaboracin. Por ello, en varias oportunidades, esta Corporacin ha reconocido que el trabajo que se adelanta en Comisin, a partir de la presentacin del informe de ponencia, es el propio de una instancia tcnica en donde no se proyectan con toda su amplitud los principios de pluralismo y participacin como elementos fundantes del principio democrtico, pues el autntico debate constitucional, con la intervencin de todas las fuerzas polticas de la nacin, se produce dentro de las plenarias91. Finalmente, la supuesta afinidad poltica de los congresistas que fueron nombrados ponentes en el Senado de la Repblica, y que en opinin de la demandante desconoce el pluralismo democrtico, no resulta comprobable por el simple hecho de haber votado afirmativamente el proyecto de reeleccin presidencial, ya que conforme a los archivos de la Registradura Nacional del Estado Civil que certifican la composicin poltica del Senado, los congresistas ponentes representan a tres distintos movimientos o partidos polticos, electos por diversos sectores de la poblacin 92. La eventual coincidencia poltica que ellos pudieran tener en uno o varios proyectos de ley o de actos legislativos, no hace que dichos congresistas pierdan su individualidad y que, por lo mismo, se consideren miembros de una nica agrupacin poltica, pues en todo caso pertenecen a distintos partidos o
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En sentencia C-1488 de 2000 (M.P. Martha Victoria Schica Mndez), esta Corporacin manifest: [El] proceso legislativo, tal como lo concibi el Constituyente de 1991, se erige sobre el principio de participacin activa y dinmica de las distintas instancias que conforman el rgano legislativo, en donde la funcin de las plenarias no es de simple asentimiento de lo que han decidido las comisiones tcnicas refirindonos a la labor que realizan las Comisiones Constitucionales Permanentes - pues aqullas mantienen inalterable su facultad de creacin e innovacin, cuando se les reconoci la facultad de introducir modificaciones, supresiones o adiciones a los proyectos aprobados por sus comisiones constitucionales permanentes. (Subrayado por fuera del texto original). 92 En efecto, el Senador Mario Uribe fue elegido por el Movimiento Renovador de Accin Laboral MORAL, los Senadores Ciro Ramrez Pinzn y Juan de Jess Crdoba representan al Partido Conservador Colombiano y finalmente la Senadora Claudia Blum se encuentra adscrita al Movimiento Cambio Radical. Vase: http://www.registraduria.gov.co/elecciones2002/e/csenado.htm y http://www.cne.gov.co/.

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movimientos que se fundan en cosmovisiones y plataformas polticas autnomas, que indiscutiblemente los aproxima o los separa en cuestiones fundamentales atenientes a las muy diversas propuestas normativas que se someten a la deliberacin y discusin parlamentaria. 8.4. TERCER CARGO

8.4.1. Cargo fundamentado en la violacin del derecho de representacin poltica La demandante considera que en el trmite del Proyecto de Acto Legislativo se desconocieron los principios esenciales de pluralismo poltico y participacin democrtica, as como el derecho a la representacin poltica de los opositores del proyecto, pues no se dio trmite a unas proposiciones presentadas por los Senadores Antonio Navarro Wolff y Juan Fernando Cristo ante la Comisin Primera del Senado el da 29 de abril de 2004. De acuerdo con la accionante, se trataba de enmiendas al articulado, en las cuales los Senadores Navarro y Cristo pretendan la adicin de nuevos artculos. Al respecto, manifiesta que: Las proposiciones presentadas fueron: "Proposicin (Artculo nuevo). Artculo 173. Suprimir el numeral 7 del artculo 173 firmado Honorable Senador Antonio Navarro Wolff". "Proposicin. Artculo nuevo. Artculo 276. El Procurador General de la Nacin ser escogido mediante concurso de mritos y nombrado por el Senado para un perodo de cuatro aos. El escogido ser quien ocupe el primer puesto en el citado concurso de mritos. Firmado Honorable Senador Antonio Navarro Wolff". "Proposicin (Artculo nuevo). Artculo 267. El inciso 5. De este artculo de la Constitucin quedar as: El contralor ser nombrado por el Congreso pleno como resultado de un concurso de mritos. Ser nombrado contralor quien ocupe el primer puesto en el citado concurso. Firmado Honorable Senador Antonio Navarro Wolff". "Proposicin .Suprmase el numeral 8 del artculo 179 de la Constitucin Poltica. Firmado Honorable Senador Juan Fernando Cristo". La demandante seala que las proposiciones fueron presentadas de manera oportuna por los Senadores Cristo y Navarro, quienes adems dejaron constancia de que no se les haba dado el trmite respectivo, finalizando la sesin del 29 de abril de 2004 que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 350 del 13 de julio del mismo ao (Pgs. 55-56). De acuerdo con la ciudadana demandante, el trmite que debi haberse dado a las proposiciones era el previsto en los artculos 160 y 162 de la Ley 5 de 1992, para no vulnerar el derecho de representacin poltica. De igual forma, resalta que se viol el artculo 133 de la Constitucin en el que se establece que los miembros de los cuerpos colegiados de eleccin directa representan al pueblo, pues considera que el poder del constituyente derivado fue fracturado

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al no permitirse el trmite y la votacin de dos enmiendas legalmente propuestas, por las personas facultadas para ejercer la representacin poltica. Para concluir, se considera que la falta de trmite a las proposiciones presentadas por los senadores de oposicin, constituye una flagrante violacin del derecho a la igualdad de los Senadores Navarro y Cristo pues, a diferencia de otros parlamentarios, a ellos no se les permiti presentar enmiendas, modificaciones o adiciones al proyecto tramitado en el Congreso. Esto, en su opinin, constituye una abierta discriminacin contra los congresistas por razones polticas. 8.4.2. Intervencin del Ministerio de Interior y de Justicia Para el Ministro del Interior y de Justicia, el cargo sobre la presunta violacin del derecho de representacin poltica de los Senadores Juan Fernando Cristo y Antonio Navarro Wolff no est llamado a prosperar, toda vez que stos participaron de manera activa, directa, prolongada y amplia en el debate surtido ante la Comisin Primera del Senado frente a la aprobacin del proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004. El Ministro recuerda que slo el da de la votacin del articulado, el Senador Navarro intervino 22 veces y el Senador Cristo lo hizo en 11 oportunidades. El Ministro afirma que el 28 de abril de 2004, en la sesin de la Comisin Primera del Senado, a peticin del Senador Navarro con el apoyo del Senador Cristo, se integr una subcomisin que representaba los sectores minoritarios de oposicin, con el propsito de (i) recoger y analizar los puntos de vista del Partido Liberal oficialista, el Polo Democrtico y los dems sectores independientes del Congreso sobre el proyecto de reeleccin presidencial; y a su vez, (ii) de brindar mayores garantas a los miembros de estos grupos, facilitando el debate en la Comisin. Para el Ministro, la integracin de esta subcomisin es otra prueba de la participacin activa de los Senadores Cristo y Navarro en el debate del proyecto de Acto Legislativo. Por otro lado, con respecto a las proposiciones sobre artculos nuevos presentadas por el Senador Navarro, que hacan referencia a la escogencia del Contralor y del Procurador General de la Nacin por concurso de mritos, el Ministro record que el propio Senador Navarro tuvo la oportunidad de expresar su posicin frente al tema, y consider que las proposiciones podan quedar subsumidas en el texto de otro artculo que estuvo bajo la consideracin de la Comisin y que finalmente fue votado por la misma de manera negativa. En este sentido, el Ministro considera que s se le dio trmite a la proposicin del Senador Navarro y que, de manera alguna, se viol su derecho a la representacin poltica. Por ltimo, el jefe de la Cartera de Interior y de Justicia destaca que si no se le dio el trmite correspondiente a algunas proposiciones presentadas por los Senadores Navarro y Cristo, tal hecho es responsabilidad de ellos mismos, pues habiendo tenido el uso de la palabra de manera prolongada, debieron haber solicitado que se debatieran y votaran sus proposiciones. En este sentido seala que aunque el Reglamento del Congreso reconoce su derecho

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de presentar proposiciones ante la Secretara respectiva, tambin exige un mnimo de diligencia al senador o representante para que impulse su trmite, mucho ms tratndose de artculos nuevos. Por esta razn, el Ministro considera que si se determinara que existe un vicio de procedimiento al no haberse dado trmite a las iniciativas de los senadores, tal vicio no tiene la entidad suficiente para afectar la constitucionalidad del proyecto de Acto Legislativo. 8.4.3. Concepto del Procurador General de la Nacin En su concepto el Procurador General de la Nacin no se refiri a este cargo en particular. 8.11.5. CONSIDERACIONES DE LA CORTE El presente cargo de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004, se limita al supuesto desconocimiento del pluralismo poltico y la participacin democrtica, por no haberse tramitado algunas proposiciones que fueron oportunamente presentadas por senadores de oposicin en la Comisin Primera de Senado en primera vuelta. Se fundamenta la demanda en las constancias que dejaron los Senadores Antonio Navarro Wolff y Juan Fernando Cristo al final de la sesin de la Comisin Primera de Senado del 29 de abril de 2004, las cuales de conformidad con el Acta No. 33 de 200493, sealan: La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff: S, a ver una constancia. Quiero dejar constancia en el acta que tres proposiciones que fueron presentadas oportunamente a la mesa directiva no fueron puestas a consideracin de esta Comisin. La Presidencia interviene para un punto de orden: Seor Secretario. Secretario: S seor Presidente. La Presidencia interviene para un punto de orden: S, para una constancia el honorable Senador Cristo. La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Juan Fernando Cristo Bustos: Seor Presidente, quiero dejar constancia que una proposicin que radiqu desde el comienzo de la sesin que es muy importante para el proyecto porque tiene que ver con la posibilidad de que los alcaldes y
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Vase: Gaceta del Congreso No. 350 del martes 13 de julio de 2004. El Acta No. 33 fue aprobada con posterioridad en Acta No. 35 del 5 de mayo de 2004, tal y como consta en la Gaceta del Congreso No. 352 del 13 de julio de 2004.

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gobernadores aspiren a la Presidencia de la Repblica y hay una norma contradictoria en la actual Constitucin que se pretenda suprimir no fue sometida a consideracin, le estoy explicando, hay una norma constitucional que est en contrava de lo que aprobamos Senador Pimiento y se haba presentado una Proposicin para suprimir un numeral de la Constitucin y usted en el afn seor Presidente haba podido esperar cinco minutos, no someti a consideracin de la Comisin, dejo constancia que esa proposicin estaba radicada desde el comienzo de la sesin. Muchas gracias seor Presidente. La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff: S, pero para que quede en el Acta, seor Secretario informe si haba tres proposiciones presentadas por m, o no, y si fueron consideradas o no. Secretario: El honorable Senador Antonio Navarro radic unas proposiciones, de igual manera el Senador Juan Fernando Cristo. La Presidencia interviene para un punto de orden: La Presidencia no haba sido informada. En relacin con el cargo objeto de examen, esta Corporacin considera preciso sealar que los derechos a la representacin poltica y a la participacin democrtica han sido reconocidos como fundamentos estructurales de la funcin parlamentaria, mediante los cuales se otorga a los representantes del pueblo, no slo el ejercicio de todas aquellas actividades que tienen correlacin directa con el desarrollo de los procedimientos legislativos o de reforma constitucional, sino tambin un conjunto amplio de herramientas jurdicas que les permite llevar a cabo el control poltico a la actividad del gobierno y a otras autoridades pblicas del Estado (C.P. arts. 114, 189-12, 135, 208, 267-7, 277-9, 282-7 y 346). Desde esta perspectiva, la reivindicacin de las citadas garantas por parte de los congresistas no constituye nicamente la defensa de un derecho subjetivo ligado al desenvolvimiento de las funciones de un cargo pblico (C.P. art. 122), sino que implica principalmente la proteccin de la funcin de intervencin en inters de los electores, como manifestacin de la soberana popular reconocida en la Constitucin Poltica (C.P. art. 3) y del derecho fundamental de los ciudadanos a la participacin en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico (C.P. art. 40). Es entonces a travs del control que se ejerce tanto en la produccin normativa como en la vigilancia poltico-administrativa del Estado, que los congresistas cumplen una funcin de singular importancia dentro de nuestro sistema democrtico, pues permiten cristalizar los intereses del pueblo mediante el ejercicio de instrumentos poltico-jurdicos a los cuales stos no

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tendran acceso de otro modo94. En este sentido, la Corte ha sostenido que en nuestro sistema de democracia representativa y participativa, el derecho de los electores no se agota con el simple ejercicio del derecho al sufragio, sino que tambin se extiende al ejercicio del control activo del poder. Al respecto, en sentencia T-358 de 200295, se sostuvo que: A la par con lo anterior, en nuestro actual rgimen poltico sigue conservndose la figura de la representacin. (...) Sin embargo, esta figura heredada de la democracia representativa, debe ser interpretada con los principios de la democracia participativa. En este sentido, debe entenderse que existen ciudadanos que tienen una titularidad del poder pblico que deriva de la voluntad popular 96 y adicional a lo anterior, que quienes eligen y configuran ese poder pblico no agotan el ejercicio de sus derechos polticos con la eleccin de representantes, sino que expansiva y continuamente amplan su mbito de ejercicio al control activo del poder. (Subrayado por fuera del texto original). El ejercicio de los derechos de participacin democrtica y de representacin poltica por parte de los representantes del pueblo (C.P. arts. 3, 40 y 114), se consolida como un pilar estructural del Estado Social de Derecho, en cuanto se relaciona y entreteje con el derecho que les asiste a los ciudadanos de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos pblicos, con los requisitos que seale la ley (C.P. arts. 13, 40-7 y 125). El citado derecho no slo garantiza el ingreso igualitario a las funciones y cargos pblicos, sino que tambin salvaguarda que quienes hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeen de conformidad con lo que disponga la ley97. Este derecho resulta de especial importancia en cuanto se trata de defender el ejercicio de las funciones parlamentarias, ya que una infraccin a los derechos de los congresistas, siempre que tenga la entidad suficiente para comprometer el ncleo esencial de la funcin representativa parlamentaria, no slo vulnera su derecho de participacin poltica y el de sus electores, sino que tambin implica el desconocimiento del derecho a desempear en igualdad de condiciones una funcin pblica, como lo es, precisamente, la funcin de congresista. En numerosas sentencias, la Corte ha reconocido que la participacin poltica es un derecho fundamental. Desde uno de sus primeros pronunciamientos, esta Corporacin le ha otorgado dicho carcter a partir de la funcin institucional que desempea en la realizacin de los principios de la democracia participativa. Al respecto, manifest:

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En cuanto a la produccin normativa mediante el ejercicio de la iniciativa legislativa o de reforma constitucional, a travs de la elaboracin de informes de ponencia, o si es del caso, presentando proposiciones o enmiendas en el trmite de discusin y aprobacin de las leyes o de los actos legislativos. En el control a la actividad poltico-administrativa los congresistas pueden promover mociones de censura, solicitar informes y formular citaciones. 95 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 96 Vase, sentencia SU-748 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muoz. 97 Sentencia T-983A de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

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Est de por medio, sin lugar a dudas, la efectividad de un derecho que, si bien, dada su naturaleza poltica, no ha sido reconocido por la Constitucin a favor de todas las personas (...), tiene, respecto de ellos, el carcter de fundamental en cuanto nicamente la seguridad de su ejercicio concreto permite hacer realidad el principio de la participacin, que se constituye en uno de los esenciales dentro de la filosofa poltica que inspira nuestra Carta, lo cual encuentra sustento no solo en la misma preceptiva constitucional, en su Prembulo y en sus artculos 1, 2, 3, 40, 41, 103 a 112, entre otros, sino en el texto de la papeleta por medio de la cual el pueblo colombiano vot abrumadoramente el 27 de mayo de 1990 por la convocatoria de una Asamblea Constituyente, cuyo nico propsito expreso consisti en fortalecer la democracia participativa (...). (Sentencia T-003 de 1992. M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo). (resaltado por fuera del texto original). Sin embargo, como lo ha sealado en anteriores ocasiones esta Corporacin, los derechos de representacin poltica y de participacin democrtica tienen un carcter limitado98. Los lmites de estos derechos estn encaminados, por una parte, a impedir que el manejo inadecuado de las actividades parlamentarias desconozca el principio de separacin de funciones del poder pblico, y por la otra, a evitar que su ejercicio abusivo obstruya injustificadamente el gobierno de las mayoras, impidiendo la adopcin de polticas de control a la actividad del Estado o petrificando la adecuacin del derecho y de la Constitucin a los anhelos sociales y jurdicos que demanda la comunidad. Por ello, en razn de los lmites de los citados derechos, se ha considerado que no cualquier violacin al Reglamento del Congreso tiene la entidad suficiente para comprometer los derechos de los congresistas, y por ende, para afectar la voluntad democrtica manifestada a travs de la regla de las mayoras, pues slo poseen relevancia constitucional aquellas irregularidades que produzcan efectos sobre el ncleo esencial de la funcin representativa parlamentaria, esto es, adems de las actividades que tienen relacin directa con el ejercicio de las potestades legislativas, aquellas otras herramientas jurdicas que se otorgan a los parlamentarios para llevar a cabo el control a la actividad del Gobierno y a otras autoridades pblicas del Estado. En el campo especfico de las actividades parlamentarias relacionadas de forma directa con el desarrollo de los procedimientos legislativos o de reforma constitucional, tanto la jurisprudencia de esta Corporacin como la doctrina, han reconocido que no cualquier infraccin a los citados procedimientos que a su vez implique un desconocimiento de los derechos y atribuciones de los congresistas, conduce a la invalidez de lo actuado, pues puede suceder que a pesar de la existencia de la irregularidad, la misma carezca de la entidad suficiente para comprometer la voluntad democrtica.

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Vase, entre otras, las sentencias T-003 de 1992, C-386 de 1996, SU-544 de 2001 y T-983A de

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En estos casos, en aplicacin de los principios democrtico, de instrumentalidad de las formas y de economa del derecho, dichas deficiencias procesales se entienden subsanadas, en la medida en la cual se alcanza el fin propuesto en la Constitucin o en la ley que configuran los requisitos del procedimiento legislativo, siempre que no se comprometan ni el diseo de la forma como el constituyente previ el desarrollo de la funcin legislativa, ni los pilares del sistema democrtico, ni la efectividad del derecho de participacin activa de las minoras, ni las obligaciones de publicidad, conocimiento y de debate previo de los proyectos de ley. De donde resulta que, una conclusin en sentido contrario, sacrificara la primaca de lo sustancial sobre lo formal, imponiendo trabas claramente desproporcionadas a la produccin legislativa como expresin de la democracia representativa en el Estado Social de Derecho. Al respecto, en sentencia C-500 de 200199, este Tribunal manifest: [Estos100] no estn diseados para obstruir los procesos o hacerlos ms difciles. Segn el principio de instrumentalidad de las formas, las formas procesales no tienen un valor en s mismo y deben interpretarse teleolgicamente al servicio de un fin sustantivo. Tal concepcin tiene entonces plena aplicacin en la interpretacin de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobacin de las leyes. Y de ese principio derivan al menos dos consecuencias, en primer lugar la interpretacin del alcance de las normas que gobiernan la formacin de las leyes es realizada teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar (art. 1, 2 y 228 de la Constitucin). Por esta razn la Corte ha dicho que las normas constitucionales relativas al trmite legislativo nunca deben interpretarse en el sentido que su funcin sea la de entorpecer e impedir la expedicin de leyes, o dificultar la libre discusin democrtica en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldra a desconocer la primaca de lo sustancial sobre lo procedimental.101 (...) As, en primer trmino, es claro que no toda vulneracin de una regla sobre la formacin de las leyes, contenida en la Constitucin o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaracin de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningn principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formacin de la voluntad democrtica en las cmaras, ni desconoce el contenido bsico institucional diseado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formacin de la ley, tal y como lo ha sealado la doctrina y la jurisprudencia nacionales y extranjeras. As, en derecho comparado, el Tribunal Constitucional Espaol, en la sentencia S-57/89, constat que una enmienda introducida en el Senado no haba sido motivada, pero
99 100 101

M.P. lvaro Tafur Galvis. Los requisitos formales de produccin de la ley. Sentencia C-055 de 1996. (M.P. Alejandro Martnez Caballero).

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desestim la impugnacin contra esa ley, pues consider que ese defecto no alteraba sustancialmente el proceso de formacin de la voluntad de la Cmara102. Y en el caso colombiano, esta Corte ha sealado que, a pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de criterios entre ellos, la falta de firma de quienes se apartaron de la posicin mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento, pues esa situacin no tiene la suficiente entidad para viciar la legitimidad de la publicacin del informe ponencia para segundo debate. En efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al punto de torpedear el proceso legislativo, a travs de conductas negativas que desvirtan la funcin legislativa 103. Finalmente, los derechos de representacin poltica y de participacin democrtica no se conciben en el ordenamiento constitucional, como herramientas jurdicas que permitan el actuar negligente de los congresistas. De suerte que, cuando ellos mismos tuvieron la oportunidad de defender sus derechos ante las instancias respectivas del Congreso, no pueden pretender con posteridad obtener la declaratoria de inexequibilidad de una ley o de una reforma constitucional, o en determinados casos, y bajo precisas condiciones, lograr el amparo tutelar, pues no es procedente desconocer la voluntad legtima de las mayoras expresadas conforme a la Constitucin y al Reglamento por la desidia en que pudieron incurrir los promotores de algunas propuestas durante el curso del debate legislativo. As lo ha reconocido en distintas oportunidades esta Corporacin, por ejemplo, en sentencia C-614 de 2002104 puntualiz que: El sentido del control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos, particularmente a quienes han estado prximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de plantear ante la Corte las deficiencias en el trmite de un proyecto que en su concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible vicio y estructura en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se atiende a esta filosofa cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado por el Congreso pretende, simplemente, librar una ltima batalla en la instancia del control constitucional,
102

BIGLINO CAMPOS. Paola. Los vicios en el procedimiento legislativo. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, Pgs. 36 y subsiguientes. 103 La doctrina procesal al hacer referencia al tema de las nulidades, por ejemplo, ha sostenido que: (...) las nulidades han sido reducidas por el nmero y por el contenido, los poderes del juez ampliados y adoptado el criterio de valoracin de la nulidad segn la relevancia del acto nulo en relacin con los fines del proceso, es decir, segn la efectividad del perjuicio que de la misma pueda derivarse. Todas las nulidades son, pues relativas (...). (FLORIN. Eugenio. Elementos de derecho procesal penal. Traduccin: PRIETO CASTRO. Ed. Bosch. Barcelona. Reimpresin. 1990. Pg. 126). En idntico sentido, se ha dicho que: En virtud del carcter no formalista del derecho procesal moderno, se ha establecido que para que exista nulidad no basta la sola infraccin a la norma, si no se produce un perjuicio a la parte. La nulidad, ms que satisfacer pruritos formales, tiene por objeto evitar la violacin a las garantas en juicio (...) Es por esta razn por lo que algunos derechos positivos modernos establecen el principio de que el acto con vicios de forma es vlido, si alcanza los fines propuestos (...). (VSCOVI. Enrique. Teora general del proceso. Ed. Temis. Bogot. 1984. Pg. 304). 104 M.P. Rodrigo Escobar Gil.

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estructurando un cargo dbilmente sustanciado, pero con la expectativa de que el juez constitucional, de oficio proceda a una revisin integral sobre la correccin del trmite del proyecto. (Subrayado por fuera del texto original). De igual manera, en sentencia T-983A de 2004105, la Corte sostuvo: [Aun] cuando en principio se vulner el reglamento del Congreso por haberse dado prioridad a la prctica de debates no citados en el orden del da, y sin que se haya modificado o alterado su prelacin de conformidad con lo expuesto en la Ley 5 de 1992, nuevamente es pertinente resaltar que la mocin de orden fue propuesta a las 3:02 minutos de abierto el debate y a las 3:26 minutos se procedi a continuar el orden del da postergado del 16 de octubre de 2001. Ntese, al respecto, que aun cuando existe una demora coyuntural entre la mocin y la reapertura del debate de alrededor de 24 minutos, ello aconteci por la necesidad de votar el Acto Legislativo 014 de 2001 referente a la aprobacin de la Corte Penal Internacional y la proposicin de los algunos senadores destinada a crear una Comisin Especial de Paz. En este orden de ideas, se reitera que la falta de uso de los mecanismos legales previstos en el reglamento, no es una excusa vlida para acudir ante el juez de tutela para que ste rehaga el orden del da, pues el Senador Citante pudo desde un comienzo impetrar la mocin de orden con la finalidad de ajustar la prioridad que legalmente se reconoce a los debates inconclusos, y no, en su lugar, esperar la actuacin de otro senador despus de transcurridas casi 3 horas de abierta la sesin. Si bien es cierto que se promovi otra mocin de orden a la 1:16 minutos de abierto el debate por parte del Senador Carlos Arturo ngel Arango, la cual fue resuelta por el Presidente en el sentido de esperar la asistencia de los Ministros de Despacho citados y, en especial, la del Ministro de Desarrollo, quien segn pruebas se encontraba en comisin de servicios, bien pudo, en ese momento, apelarse la decisin ante la Plenaria, dada falta de certeza del argumento esgrimido. Sin embargo, ningn senador hizo uso de dicho derecho, aceptando tcitamente la decisin de Presidencia. (Subrayado por fuera del texto original). Partiendo de estas consideraciones, la Corte encuentra que el presente cargo no est llamado a prosperar, por las razones que a continuacin se exponen: En primer lugar, porque en ningn momento los derechos de representacin poltica y de participacin democrtica fueron vulnerados ni desconocidos por la Comisin Primera del Senado de la Repblica, ni por su Presidente, ni por
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M.P. Rodrigo Escobar Gil.

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el Coordinador de Ponentes del proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado), frente al reconocimiento y ejercicio de los derechos parlamentarios de los Senadores Antonio Navarro Wolff y Juan Fernando Cristo Bustos. Estos Senadores, pertenecientes a corrientes polticas de oposicin, pudieron ejercer a cabalidad todos los derechos reconocidos a los congresistas en la Constitucin Poltica y en el Reglamento del Congreso, independientemente de representar a sectores que en la deliberacin y votacin del proyecto de Acto Legislativo correspondan a minoras polticas. En la prctica ejercieron sus derechos de expresin y de contradiccin con el propsito de incidir e influenciar en el contenido del proyecto, cumplindose con ello la finalidad participativa y pluralista inherentes al principio democrtico. Lo anterior ocurri, entre otros, en los siguientes momentos: - El Senador Juan Fernando Cristo integr una subcomisin para analizar y recoger dentro del contexto del proyecto, puntos de vista de los miembros de la oposicin. De dicha reunin surgi un informe de trabajo que sirvi de fundamento para la inclusin de determinadas garantas a favor de las minoras polticas en el texto aprobado en Comisin. El mismo Senador Cristo, en la sesin del 29 de abril de 2004, manifest: [En] desarrollo de los acuerdos del da de ayer, para que teniendo claro que la coalicin de gobierno tiene unas mayoras para darle trmite a este proyecto aqu en la Comisin Primera, podamos quienes no nos encontramos en esa coalicin introducir algunos artculos que de alguna manera brinden garantas a los sectores que no estn en el gobierno y que tambin mejoren el texto de la ponencia del Congreso, pues tenemos algunas propuestas, algunas de las cuales enunci ya el Senador Mario Uribe [Coordinador de Ponentes] y otras que me proponga hacerlas seores Presidente, todava no como proposicin, sino para enunciar los temas, para conocimiento de los colegas senadores106. - Los Senadores Antonio Navarro Wolff y Juan Fernando Cristo dispusieron de una amplia oportunidad para intervenir en la discusin del proyecto de Acto Legislativo, durante todas las sesiones en la que se realiz el debate en la Comisin Primera del Senado en primera vuelta, esto puedo corroborarse en las Actas Nos. 31 y 32 de 2004107, e igualmente, en la sesin del 29 de abril del mismo ao108, en la que habindose cerrado el debate general, se realiz la votacin del proyecto. En esta ltima sesin, correspondiente a aquella en que se presentaron las proposiciones que supuestamente no fueron objeto de trmite, el Senador Navarro hizo uso de la palabra en 26 oportunidades109 y el Senador Cristo 14 veces110.

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Pgina No. 4 de la Gaceta del Congreso No. 350. Publicadas en las Gacetas del Congreso Nos. 215 y 216 de 2004. 108 Gaceta del Congreso No. 350 de 2004 109 Gaceta del Congreso No. 350 de 2004. Pginas 7, 14, 15, 16 (2 veces), 18, 19, 23, 24 (2 veces), 31, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 46 (2 veces), 47, 48, 49, 50, 52, 55 y 56.

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- Varias de las proposiciones presentadas por el Senador Cristo fueron votadas afirmativamente por la Comisin Primera del Senado en primera vuelta, a saber: (i) La proposicin No. 119 elaborada junto con el Senador Mario Uribe Escobar, mediante la cual se suprimi las expresiones: y de sus entidades descentralizadas que ejerzan jurisdiccin, autoridad civil o poltica, cargos de direccin administrativa o 111; (ii) La proposicin No. 132, formulada con los Senadores Mario Uribe, Carlos Holgun, Roberto Gerlein, Luis Humberto Gmez Gallo, Claudia Blum, Jos Renn Trujillo, Juan de Jess Crdoba, Andrs Gonzlez y Rafael Pardo, por la cual se ampli el derecho de rplica frente a pronunciamientos realizados en los medios de comunicacin del Estado por el Presidente de la Repblica, en los trminos y en los casos que establezca la ley estatutaria 112. - Algunas de las propuestas expresadas por los Senadores Cristo y Navarro fueron recogidas en el debate parlamentario, y plasmadas formalmente como proposiciones por el Coordinador de los Ponentes, Senador Mario Uribe, las cuales posteriormente fueron aprobadas por la Comisin Primera de Senado en primera vuelta. Frente al Senador Navarro, se acogi su solicitud de exigir ley estatutaria para regular el ejercicio de la participacin en poltica de los funcionarios del Estado no incluidos en dicha prohibicin. En la pgina 16 de la Gaceta del Congreso No. 350 de 2004, se afirm: La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff: Yo quisiera pedirle al ponente o al Coordinador de Ponentes que en la redaccin hiciera claridad de qu es esa ley que est en el artculo 4., de este mismo proyecto de acto legislativo, o sea que es la ley igual a la que va a normar la participacin en poltica del Presidente y del Vicepresidente. Entonces en la misma ley, porque sino queda uno en una ley y otro en otra ley y al final pasa lo que ha pasado hasta ahora, que la ley de los servidores pblicos de a pie, no se expide nunca. (...)113 La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar:
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Gaceta del Congreso No. 350 de 2004. Pginas 4, 12, 16, 17 (2 veces), 18, 20, 21, 36, 39, 47, 49 y

55.
111 112

Gaceta del Congreso No. 350. Pginas 7 y 16. Gaceta del Congreso No. 350. Pgina 40. 113 En una intervencin previa haba sostenido: [Frente al] tema de la participacin en poltica, no es posible que la participacin en poltica del Presidente y el Vicepresidente sea una participacin en poltica permitida de modo superior o ms amplio o ms generoso que el de cualquier otro funcionario pblico excepto los que no pueden participar en poltica, por eso al contrario de lo que propone el Ministro cuando dice que dice: las condiciones que seale la ley para la participacin de los empleados no contemplados en esta poltica y que eso puede ser una ley ordinaria, no seor Ministro, eso tiene que estar amarrado a la Ley Estatutaria del artculo 4., de este mismo proyecto, tiene que estar amarrado a lo mismo, tiene que ser as mismas normas para el Presidente y para el Vicepresidente no importa cul sea el nivel del cargo pblico pero las normas que tengan los maestros o los gobernadores o los alcaldes o los Ministros o los empleados ms humildes de una alcalda deben ser las normas iguales a las del Presidente y las del Vicepresidente. (Pgina 14).

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No s si se satisfaga la demanda del Senador Navarro remitiendo expresamente en ese inciso que acabos de aprobar a la ley estatutaria. Hagmoslo, hagmoslo. (...) Proposicin nmero 120 A. En el inciso 3 del artculo primero del Proyecto de Acto Legislativo nmero 12 de 2004, agrguese la siguiente palabra al final de inciso: Estatutaria. Firmado honorable Senador Mario Uribe Escobar. La Presidencia abre la discusin de la proposicin nmero 120 y 120A. (...) La Presidencia cierra la discusin de la Proposicin 120 y 120A y sometidas a votacin son aprobadas con constancia de la Secretaria de estar presentes en el recinto 15 honorables senadores y constancia expresa del voto negativo del Senador Jess Enrique Piacu Achicu. En este mismo sentido, el Senador Navarro present la Proposicin No. 135 acerca de la participacin ciudadana en la distribucin del presupuesto, la cual fue incluida en la Proposicin Sustitutiva No. 136 elaborada por el Senador Mauricio Pimiento, que fue acogida por votacin unnime de los Senadores presentes en la Comisin Primera del Senado el da 29 de abril de 2004 114. En relacin con el Senador Cristo, se encuentra la Proposicin identificada con el nmero 128 formulada junto con otros senadores, la cual fue recogida en la Proposicin No. 130, que establece la prohibicin para la adjudicacin directa de contratos en la Administracin Pblica, salvo en los casos que establezca la ley estatutaria. Dicha proposicin fue aprobada por unanimidad115. Igual sucedi con la Proposicin No. 131 presentada por el Senador Mario Uribe, que recogi el acuerdo poltico suscrito con el Senador Cristo, en cuanto a que la financiacin de las campaas para Presidente de la Repblica debe provenir en su totalidad del Estado. En sus propias palabras, el citado Senador sostuvo que: [El] tema de la financiacin de la campaa. Llegamos a un acuerdo muy claro que esperamos sea compartido por todos los miembros de la Comisin, que es absolutamente indispensable. Que en las campaas para Presidente de la Repblica, y se entiende que obviamente para la figura del Vicepresidente tambin, solamente exista la Financiacin Estatal y se prohba cualquier donacin particular para esas campaas, solo nica y exclusivamente para las campaas presidenciales 116.
114 115 116

Gaceta del Congreso No. 350. Pginas 42, 44 y 45. Gaceta del Congreso No. 350. Pginas 37 y 38. Gaceta del Congreso No. 350. Pginas 4 y 38.

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- El acuerdo al que se lleg con los sectores minoritarios en la Comisin Primera, y del cual hizo parte el Senador Cristo, llev a que proposiciones presentadas por otros senadores sean retiradas, en la medida en que desconocan el citado acuerdo. El siguiente fue el trmite dado a la Proposicin No. 121 formulada por el Senador Jos Renn Trujillo Garca: La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Juan Fernando Cristo: Para anunciar mi voto negativo, seor Presidente a este inciso. Me parece que lamentablemente pues no coincide con lo que se haba estudiado y acordado en la reunin de la maana con los Ponentes, entonces yo me permito anunciar mi voto negativo a esa Proposicin. (...) La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Jos Renn Trujillo Garca: Gracias seor Presidente. Sera muy importante que nos pasaran por escrito cules son los puntos de acuerdo que se hicieron esta maana. Si en algo interfiere mi proposicin con un acuerdo poltico que se hizo esta maana, yo no tengo el ms mnimo inconveniente en retirar la proposicin. Solicito a la Comisin que autorice el retiro de mi proposicin para que se siga en el acuerdo poltico. (...) La Presidencia pregunta a los miembros de la Comisin si aceptan el retiro de la Proposicin nmero 121 y por contestar afirmativamente es retira la Proposicin nmero 121 117. Lo anterior, contrario a lo expuesto por la accionante, demuestra que no existi discriminacin alguna contra los Senadores Cristo y Navarro por razones polticas, y menos an, que se les haya vulnerado su derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos pblicos, en este caso, a la funcin de congresista, como lo ordenan los artculos 13, 40-7 y 125 de la Constitucin Poltica. En segundo lugar, las proposiciones presentadas por el Senador Navarro correspondan a proposiciones aditivas de una proposicin principal que haba sido formulada por el Senador Mario Uribe, relacionada con la exigencia del concurso pblico de mritos para el ingreso a distintos cargos del Estado. Al respecto, la Proposicin No. 138 que haba modificado la nmero 137, dispona:
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Gaceta del Congreso No. 350. Pginas 16 y 17.

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Artculo nuevo. Todos los cargos pblicos del orden nacional, departamental, distrital o municipal, y los asignados al servicio exterior, se proveern mediante concurso abierto de mritos. Exceptanse Embajadores, Ministros, Viceministros, Jefes de Departamentos Administrativo en el orden nacional, los de Secretario de Despacho en el orden Depar-tamental, Distrital y Local, los de la Rama Legislativa y los dems que determine la ley. Los funcionarios pblicos que no sean de libre nombramiento y remocin podrn ser desvinculados del servicio pblico por justa causa, en los trminos que seale la ley. Presentado por el Senador Mario Uribe Escobar118. Las Proposiciones del Senador Navarro Wolff pretendan modificar los artculos 173, 267 y 276 de la Constitucin Poltica, ampliando la exigencia del concurso de mritos para ocupar los cargos de Procurador General de la Nacin y Controlar General de la Repblica. El siguiente era el contenido de las citadas Proposiciones: Proposicin Artculo 173. Suprimir el numeral 7 del artculo 173119. Firmado honorable Senador Antonio Navarro Wolff. Proposicin. Artculo 276. El Procurador General de la Nacin ser escogido mediante concurso de mritos y nombrado por el Senado para un perodo de cuatro aos. El escogido ser quien ocupe el primer puesto en el citado concurso de mritos. Firmado honorable Senador Antonio Navarro Wolff120. Proposicin. Artculo 267. El inciso 5 de este artculo de la Constitucin quedar as: El Contralor ser nombrado por el Congreso Pleno como resultado de un concurso de mritos. Ser nombrado Contralor quien ocupe el primer puesto en el citado concurso. Firmado honorable Senador Antonio Navarro Wolff121. Como la proposicin principal fue negada a travs de una proposicin sustitutiva presentada por el Senador Mario Uribe, que conforme al Reglamento del Congreso, artculo 114, deben ser objeto de decisin
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Subrayado por fuera del texto original. En su versin original, el artculo 173 dispone: Son atribuciones del Senado: (...) 7. Elegir al Procurador General de la Nacin. 120 Originalmente, el artculo 276 determina: El Procurador General de la Nacin ser elegido por el Senado, para un perodo de cuatro aos, de terna integrada por candidatos del Presidente de la Repblica, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. 121 En su versin actual, el artculo 267 seala: (...) El Contralor ser elegido por el Congreso en pleno en el primer mes de sus sesiones para un perodo igual al del Presidente de la Repblica de terna integrada por candidatos presentados a razn de uno por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, y podr ser reelegido para el perodo inmediato ni continuar en ejercicio de sus funciones al vencimiento del mismo. Quien haya ejercido en propiedad este cargo no podr desempear otro empleo pblico alguno del orden nacional, salvo la docencia, ni aspirar a cargo de eleccin popular sino un ao despus de haber cesado en sus funciones.

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previa122, se entiende que las aditivas formuladas por el Senador Navarro siguieron la misma suerte de la principal, esto es, que fueron reemplazadas por el texto sustitutivo. En la Gaceta del Congreso No. 350 de 2004, se afirm: La Presidencia informa que se votar en dos partes dicha proposicin y que la primera parte ser: Artculo nuevo. Todos los cargos pblicos del orden nacional, departamental, Distrital o municipal, y los asignados al servicio exterior, se proveern mediante concurso abierto de mritos. Exceptanse Embajadores, Ministros, Viceministros, Jefes de Departamentos Administrativo en el orden nacional, los de Secretario de Despacho en el orden Departamental, Distrital y Local, los de la Rama Legislativa y los dems que determine la ley. (...) La Presidencia interviene para un punto de orden: Honorable Senador Mario Uribe, cul sera la otra parte del artculo? La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar: Segunda parte y aspiro que sea la ltima Presidente. Los funcionarios pblicos que no sean de libre nombramiento y remocin, podrn ser desvinculados del servicio pblico por justa causa en los trminos que seale la Ley Estatutaria. La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff: Ya aspiro a que proponga tambin para votacin la hoja que tiene en su mano, que es una adicin al primer Inciso. La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar: Por eso dije que aspiraba a que esa fuera la ltima. Entonces votemos hasta ah Presidente y despus votamos la aditiva de Navarro. (...) La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar: Todos los cargos pblicos del orden nacional, departamental, distrital o municipal y los asignados al servicio exterior, se proveern mediante concurso abierto de mritos. Exceptanse los Embajadores, Ministros, Viceministros, Jefes de Departamento Administrativo en el Orden Nacional y los de Secretario de Despacho en el Orden Depar-tamental, Distrital y Local. Los de la Rama Legislativa y los dems que determine la Constitucin y la Ley.
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Dispone el artculo 114 de la Ley 5 de 1992: (...) 2. Proposicin sustitutiva. Es la que tiende a reemplazar a la principal, y se discute y decide primero en lugar de la que se pretende sustituir. Aprobada la sustitutiva, desaparece la principal. (Subrayado por fuera del texto original).

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Los funcionarios pblicos que no sean de libre nombramiento y remocin podrn ser desvinculados del servicio pblico por justa causa en los trminos que seale la ley. (...) finalmente, hay que considerar una propuesta que har el Senador Navarro que apenas me la entreg a medias, la propuesta del Senador Navarro dice. el Procurador General, el Contralor General y los de las Entidades Territoriales. Hasta ah escribi. No s dnde lo deba incorporar o qu deba hacer. La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff: Yo solicito que, primero. Yo tengo las proposiciones escritas presentadas all. Pero para no tener que aprobar otras proposiciones, solicitada la inclusin de eso en el primer Inciso en la primera parte leda, donde dice: todos los cargos pblicos de orden nacional, departamental, distrital o municipal, el Procurador y los Contralores Nacional y Regional. No. Sern designados por concurso abierto de mritos. Eso es una parte, es decir; era la adicin de ese texto como adicin a la obligacin de que sean provistos mediante concurso abierto de mritos. (...) Yo lo que propongo es lo siguiente como procedimiento. Que hasta el punto seguido donde dice los funcionarios pblicos que no sean de libre nombramiento y remocin. Esa primera parte. Hasta ah se apruebe. Que se apruebe despus la adicin de que ah tambin la obligacin de que sea por concurso de mritos se incluyan los funcionarios que estn en el texto que le presente al Senador Uribe y que estn de todas maneras presentados como propuestas separadas en la mesa.(...) La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Juan Fernando Cristo Bustos: (...) Yo por eso quiero solicitar seor Presidente, nuevamente insistir compartiendo la posicin del Senador Navarro. De que se vote por separado la primera parte, que la segunda parte del artculo se puede suprimir sin ningn problema porque la ley que se est tramitando podra reglamentar esta materia y apoyara la proposicin aditiva del Senador Navarro de que se someta a concurso pblico tambin la eleccin del Procurador General de la Nacin y del Contralor General de la Repblica.(...) La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Juan de Jess Crdoba Surez:

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Gracias seor Presidente. Si el propsito es honrar la palabra empeada esta maana en la subcomisin. Yo creo que aprobando la primera parte del artculo, pues queda el compromiso dado. Incluir aqu el Procurador y el Contralor me parece que es castrar esas facultades que tiene el Congreso de la Repblica y la ltima parte que es el problema, puede diferirlo a la ley, a la ley que est tramitndose en la Cmara, eso es seor Presidente. La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar: A ver Presidente. Yo creo que aqu tiene que haber juego limpio. Ojo pues Senador Cristo, con todo cario se lo digo. Aqu no olvidemos que el propsito primordial, fundamental de este proyecto es eliminar la prohibicin constitucional de reeleccin del Presidente de la Repblica. As de sencillo. Cualquier cosa que le agreguemos que no sea la de contribuir al equilibrio democrtico de la competencia democrtica, me parece que excede el propsito de este proyecto. Esa cosa que usted acaba de mencionar en apoyo al Senador Navarro de la eleccin por concurso de mritos del Procurador y del Procurador, yo creo que nos va, vamos de pronto cayendo en la trampa. No creo que sea, digmoslo de mejor manera, vamos cayendo en el error de colgarle cada vez ms cosas al proyecto para tratar de que en la segunda vuelta como casi siempre ocurre, se hunde el proyecto. Como me siento autorizado por usted seor Senador Cristo en virtud de la ltima proposicin que ha hecho. Y en virtud de las afirmaciones que aqu ha hecho el seor Ministro del Interior, atendidas adems las razones que han propuesto entre otros el Senador Renn Trujillo y sobre todo interpretando la voluntad de la comisin que luego de aprobada la primera parte orden la reapertura con lo cual parece indicar que no est del todo de acuerdo, yo le quiero proponer como coordinador de los ponentes a la comisin, que neguemos este artculo.(...) La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar: En virtud de lo dicho, present una sustitutiva que es niguese el artculo. La Presidencia somete a consideracin la proposicin de negar la Proposicin nmero 138 y sometido a votacin es aceptada la negacin mediante votacin nominal que arroj el siguiente resultado: Andrade Serrano Hernn No Blum de Barberi Claudia S Crdoba Surez Juan de Jess S Cristo Bustos Juan Fernando No

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Gerlein Echeverra Roberto S Gmez Gallo Luis Humberto S Gonzlez Daz Andrs S Navarro Wolff Antonio No Pardo Rueda Rafael S Pimiento Barrera Mauricio S Trujillo Garca Jos Renn S Uribe Escobar Mario S Vargas Lleras Germn S Votos emitidos: 13 Votos s: 10 Votos no: 3 En consecuencia ha sido negada la Proposicin nmero 138 123. En esta medida, no le asiste razn a la accionante cuando sostiene que se desconocieron los derechos de representacin poltica y de participacin democrtica por no haberse tramitado las proposiciones presentadas por el Senador Navarro, pues de acuerdo con lo expuesto, las mismas s fueron objeto de decisin, al negarse por la Comisin Primera del Senado de la Repblica, la proposicin principal de la cual dichas proposiciones eran aditivas. En tercer lugar, si bien el Reglamento del Congreso reconoce el derecho de los congresistas a formular proposiciones y a que las mismas se sometan a consideracin de la Comisin o Plenaria respectiva, ello no significa -como previamente se dijo- que su sola radicacin exima al parlamentario de su deber de diligencia inherente al trmite de la proposicin, en especial, cuando se trata de propuestas de artculos que no fueron incluidos en el texto publicado y del cual se rindi ponencia. En este sentido, el citado deber de diligencia se manifiesta no slo en la obligacin de radicar la proposicin y explicar su contenido, sino tambin en solicitar, antes de la culminacin y votacin del proyecto, su sometimiento a discusin y decisin mediante una mocin de orden124; guardar silencio sobre la existencia de una proposicin, para slo manifestarse sobre sta una vez culminado el trmite del proyecto, no tiene relevancia para afectar la validez del procedimiento legislativo, porque ello supondra premiar una conducta omisiva, y por lo mismo, contraria a los deberes que regulan el comportamiento de los congresistas. Esta Corporacin ha insistido en diversas oportunidades que es deber de los parlamentarios actuar con diligencia durante todo el proceso de formacin de la ley o del acto legislativo, lo que no slo les impide realizar comportamientos que puedan obstruir el trabajo legislativo sino que tambin les impone la exigencia de actuar activamente, y de adoptar las conductas idneas para asegurar la optimizacin del debate lo que es consubstancial al
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Subrayado por fuera del texto original. Dispone, al respecto, el artculo 106 de la Ley 5 de 1992: Durante la discusin de cualquier asunto, los miembros de la respectiva Corporacin podrn presentar mociones de orden que decidir la Presidencia inmediatamente. La proposicin en tal sentido no autoriza para tratar a fondo el tema en discusin por el interviniente.

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carcter racional y dialctico del procedimiento legislativo. Las actitudes parcas o reticentes de los congresistas durante el curso del debate y las constancias posteriores a la conclusin del mismo y a la votacin del proyecto, constituyen comportamientos contrarios al citado deber de diligencia, que no pueden invalidar la expresin legtima de la voluntad democrtica. En el caso objeto de examen, ambos senadores a pesar de haber tenido una participacin activa en el debate del Acto Legislativo, como previamente se demostr, en ningn momento plantearon una mocin de orden para someter a discusin y votacin sus proposiciones, optando por guardar silencio en contravencin al deber que les incumba de acudir a los diversos mecanismos legales para hacer valer sus derechos parlamentarios ante la Comisin respectiva. Resulta extrao que durante toda la sesin, hayan podido intervenir en ms de cuarenta oportunidades e igualmente pudiesen dejar las constancias a que se refiere la demandante, pero no hayan tenido la ocasin de solicitar que se sometieran sus propuestas a discusin y votacin, mas an, por ejemplo, cuando previamente frente a otra proposicin, el Senador Navarro Wolff s invoc un punto de orden para que se le diese el correspondiente trmite. En Gaceta del Congreso No. 350 de 2004, correspondiente a la misma sesin del 29 de abril del citado ao, en la pgina 42, se relata lo siguiente: Con la venia de la Presidencia y del Orador interpela el honorable Senador Antonio Navarro Wolff: Yo le pido que lea la proposicin que he presentado por que quiero decir simplemente como interpelacin que en el tema del referendo nuestro vecino y colega el doctor Hctor Hel, introdujo un prrafo que en mi criterio desvirtu por completo el espritu de participacin y por eso yo... Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Mauricio Pimiento Barrera: Para terminar, se podra ajustar Senador Navarro, lo que yo creo es que si en esa direccin es su propuesta, es lo correcto, porque seor Ministro, la verdad es que los conceptos de programa y proyecto para llevarlos a la Constitucin seran un error, porque en unos casos bajo el mismo estatuto orgnico de presupuesto significan una cosa y en otros otra, de tal manera que yo preferira y el doctor Rodrguez aqu podra participar mucho en eso, que retomramos lo propuesto en el referendo con los ajustes a que hace referencia el Senador Navarro, porque lo que l ha dicho es cierto y si ya hay una experiencia en este gobierno porqu no hacerla realidad y evitaramos muchos dolores de cabeza, con exigencia de partidas globales en los trminos generales como se est planteando. La Presidencia interviene para un punto de orden:

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Seor secretario srvase leer la proposicin aditiva del honorable Senador Antonio Navarro. Por Secretara se da lectura a la siguiente proposicin aditiva. Proposicin nmero 135 Adicionar al artculo nuevo propuesto sobre la prohibicin de partidas globales el siguiente texto: La distribucin del presupuesto se efectuar usando mecanismos pblicos de participacin ciudadana?.Firmado honorable Senador Antonio Navarro Wolff. 125. Por consiguiente, al haberse guardado silencio por los citados senadores, pese a disponer de la oportunidad de formular una mocin de orden dirigida a someter sus proposiciones al conocimiento de la Comisin, debe entenderse que dicho comportamiento equivale a un desistimiento o renuncia de las propuestas, que no tiene entidad alguna para afectar la validez del trabajo legislativo. Lo anterior aun cuando resulta aplicable para las proposiciones impetradas por ambos congresistas, refuerza los argumentos para negar el cargo formulado, pues como previamente se explic, (i) a ambos senadores se les otorg todas las garantas necesarias para ejercer sus derechos de representacin poltica y de participacin democrtica, y adems, (ii) frente a las proposiciones aditivas presentadas por el Senador Navarro, las mismas s fueron decididas negativamente al seguir la suerte de la principal. Por todas las razones anteriormente expuestas, la Corte encuentra que el cargo impetrado no est llamado a prosperar, razn por la cual proceder al anlisis de la siguiente acusacin formulada. 8.5. CUARTO CARGO

8.5.1. Cargos relacionados con el mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista y la prelacin que se le otorg a la discusin del proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado) y 267 de 2004 (Cmara) A juicio de la accionante, se presentan dos graves violaciones al Reglamento y a la Constitucin en el trmite del proyecto de Acto Legislativo en relacin con el mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista. En primer lugar, la relacionada con la declaratoria de invalidez de lo actuado por el Presidente del Senado en Plenaria en primera vuelta, y en segundo trmino, el desconocimiento propiamente dicho del trmite de urgencia e insistencia en la Comisin Primera del Senado en primera vuelta, por haberle dado trmite al proyecto de Acto Legislativo, mientras estaba pendiente la resolucin de una apelacin a una enmienda presentada por el Senador Daro Martnez frente al proyecto de Ley Estatutaria. Frente al primer cargo, la demandante sostiene que en sesin del 12 de mayo de 2004, el Presidente del Senado declar sin validez todo lo actuado en materia de reeleccin hasta tanto no se debatiera y votara el proyecto de Ley
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Subrayado por fuera del texto original.

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Estatutaria Antiterrorista, sobre el cual haba mensaje de urgencia e insistencia (Proyecto de Ley Estatutaria 176 de 2004 Senado, 211 de 2004 Cmara). La demandante considera que dicha actuacin, desconoci el contenido de los artculos 121 y 123 de la Constitucin Poltica en los que se seala que ningn servidor pblico podr ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitucin y la ley. En su opinin, la decisin de dejar sin efectos lo actuado en materia de reeleccin, corresponda a la Plenaria del Senado y no al Presidente de la Corporacin, pues no hay norma expresa que lo faculte para adoptar tal determinacin. La accionante es enftica en sealar que la Plenaria aprob la alteracin del orden del da pero no la nulidad de lo actuado en materia de reeleccin, pues no hubo una proposicin que declarara sin valor lo actuado, y que fuera sometida a votacin de Plenaria. En estos trminos, la peticionaria relata que el da 13 de mayo se reinici la discusin del proyecto de reeleccin, repitiendo su trmite y comenzando de nuevo con la discusin y votacin de los impedimentos presentados por los senadores. De esta forma, considera que se incurri en doble trmite y en doble votacin del proyecto, y que adems se omiti la resolucin de unas recusaciones que haban sido presentadas -en particular menciona la del Senador Hctor Hel Rojas- las cuales nunca se resolvieron de fondo, por la actuacin unilateral del Presidente del Senado. En cuanto a la segunda acusacin, la demandante manifiesta que: El Acto Legislativo No. 02 de 2002, (mal llamado Estatuto Antiterrorista), dispuso que el proyecto de ley estatutaria que lo deba reglamentar deba tramitrselo con mensaje de urgencia e insistencia. En la Comisin Primera del Senado, se tramit en primer debate este proyecto de ley, teniendo prelacin en el orden del da y excluyendo la consideracin de cualquier otro asunto. Sin embargo, el trmite de urgencia con insistencia (artculo 163 de la C.P.) slo se cumpli parcialmente. Interpuesto un recurso de apelacin a una enmienda que fuera negada por la Comisin Primera del Senado por parte del Senador Daro Martnez, sobre esta apelacin no se hizo valer el trmite de urgencia e insistencia, dado que se aprob la Ley Estatutaria en mencin, y luego se resolvi esa apelacin. Debi tramitarse en forma inmediata la apelacin interpuesta y luego declarar legalmente aprobada la ley en mencin. De esa manera, se daba cabal cumplimiento al Acto Legislativo No. 02 de 2003 y slo despus quedaba habilitada la comisin primera del Senado, para ocuparse de asuntos distintos. (...) Lo anterior significa que el proyecto de Acto Legislativo de reeleccin fue aprobado en primer debate en forma inconstitucional. 8.5.2. Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia El Ministro del Interior y de Justicia consider que tampoco le asiste razn a la demandante en este cargo, pues el mensaje de urgencia e insistencia de un proyecto no puede afectar el trmite de otros, toda vez que cada trmite legislativo es independiente y autnomo.

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De acuerdo con el interviniente, esta es una regla jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional, en la que se destaca que los cargos formulados a un proyecto de ley deben estar dirigidos exclusivamente contra la iniciativa que se acusa y no contra otras, que, en esencia, tienen un trmite legislativo propio y particular. As las cosas, el Ministro considera que aun cuando se aceptara la existencia de un vicio relacionado con el mensaje de urgencia, dicho vicio slo afectara el trmite del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista y no otro proyecto autnomo, como es el de la reeleccin presidencial. Finalmente, frente a la apelacin interpuesta por el Senador Daro Martnez, el Ministro afirma que el artculo 180 de la Ley 5 de 1992 es claro en disponer que para su trmite las mismas no tendrn que devolverse a la Comisin, pues su decisin definitiva es de competencia directa de la plenaria. A partir de lo expuesto, concluye que: El trmite del primer debate del Proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorismo en la Comisin Primera de Senado ya se encontraba perfeccionado y concluido, an cuando mediara la apelacin interpuesta por el Senador Daro Martnez, por lo que ninguna incidencia tena en tal instancia la existencia del mensaje de urgencia e insistencia sobre el citado proyecto; de forma que bien poda avocarse el conocimiento del Proyecto de Acto Legislativo en anlisis. 8.5.3. Concepto del Procurador General de la Nacin El Jefe del Ministerio Pblico consider que este cargo no estaba llamado a prosperar, bsicamente porque la discusin del proyecto de Acto Legislativo de reeleccin presidencial se realiz con posterioridad a la discusin y votacin del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista. Para sustentar su afirmacin, el Procurador cita el contenido de una certificacin expedida por el Secretario de la Comisin Primera del Senado de la Repblica el da 30 de julio de 2004, en la que seala que el proyecto de Ley Estatutaria fue estudiado en sesiones conjuntas por las Comisiones Primeras de Senado y Cmara los das 30 y 31 de marzo, en los que se debati y 1, 13 y 14 de abril de 2004, en los cuales se efectu la votacin del articulado. El proyecto de Acto Legislativo, por su parte, comenz a discutirse en la Comisin Primera del Senado el da 22 de abril de 2004, fecha en la cual, ya haba concluido el trmite del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista en la Comisin Primera. As las cosas, concluye el Procurador, el cargo carece por completo de fundamento, y por lo mismo, no est llamado a prosperar. Finalmente, el Procurador seala que en la Plenaria del Senado en la sesin del 11 de mayo de 2004, s se dio trmite al Proyecto de Reeleccin Presidencial antes que al Estatuto Antiterrorista, en desconocimiento del artculo 163 constitucional.

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Sin embargo, el jefe del Ministerio Pblico destaca que tal irregularidad fue subsanada debidamente por los miembros de la Corporacin, quienes el da 12 de mayo de conformidad con el artculo 80 del Reglamento del Congreso, alteraron el orden del da, y aprobaron la declaratoria de nulidad de lo actuado en materia de reeleccin en la Plenaria del Senado. De esta forma dieron prelacin al debate del Estatuto Antiterrorista, efectuaron la votacin del articulado y repitieron el da 13 de mayo, la actuacin que se haba surtido el da 11 en materia de reeleccin. 8.5.4. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Esta Corporacin se referir inicialmente al cargo por violacin al mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista, y con posterioridad, analizar la declaratoria de invalidez de lo actuado en Plenaria por el Presidente del Senado en primera vuelta. Frente al primer tema, la Corte ha sostenido que en virtud de lo previsto en el artculo 163 del Texto Superior, el Presidente de la Repblica podr solicitar el trmite de urgencia de cualquier proyecto de ley. En tal caso, la respectiva Cmara deber decidir sobre el mismo dentro del plazo de 30 das. Adicionalmente el mismo Presidente puede insistir en la urgencia del proyecto, caso en el cual ste tendr prelacin en el orden del da excluyendo la consideracin de cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva Comisin o Plenaria decida definitivamente sobre l. El Acto Legislativo No. 02 de 2003, en el artculo 5, impuso la obligacin al Gobierno Nacional de presentar un proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista a ms tardar el 1 de marzo de 2004, con mensaje de urgencia e insistencia126. En cumplimiento de dicho mandato, el da sealado el Presidente present el proyecto a consideracin del Congreso, bajo los siguientes trminos: Doctores Germn Vargas Lleras, Presidente del Senado, Alonso Acosta Osio, Presidente honorable Cmara de Representantes, referencia proyecto de ley estatutaria nmero 176 de 2004, Senado, por medio de la cual se desarrolla el acto legislativo nmero 02 de 2003, seores Presidentes, dando cumplimiento al artculo 5 del Acto Legislativo nmero 02 de 2003, y en aplicacin del artculo 163 de la Constitucin Poltica me permito solicitar al honorable Congreso de la Repblica a travs de su distinguido conducto se d trmite de urgencia e insistencia y se disponga la deliberacin conjunta de las correspondientes Comisiones Constitucionales Permanentes a efectos de dar primer debate al proyecto de ley de la referencia.
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Dispona la norma en cita: Las adiciones a la Constitucin Poltica efectuadas mediante el presente acto legislativo empezarn a regir a partir de su promulgacin. Las facultades especiales a las cuales se refieren los artculos 1, 2 y 3 se ejercern con estricta observancia de lo dispuesto en ellos y de acuerdo con la ley estatutaria que a iniciativa del Gobierno Nacional expedir el Congreso de la Repblica antes del 20 de junio del ao 2004.// El Gobierno presentar el proyecto a ms tardar el 1 de marzo del mismo ao, con mensaje de urgencia e insistencia (...). El citado Acto Legislativo fue declarado inexequible en sentencia C-816 de 2004.

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Manifiesta la accionante que, en el asunto sub-examine, al haberse impuesto la obligacin de tramitar con mensaje de urgencia e insistencia el proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista, no poda la Comisin Primera del Senado de la Repblica en primera vuelta, asumir la consideracin de otro asunto distinto hasta tanto no se pronunciara definitivamente sobre el proyecto de ley sometido a su aprobacin. Bajo esta limitante, afirma que no poda haberse sometido el Acto Legislativo de la reeleccin a consideracin y votacin en la Comisin Primera del Senado, en primera vuelta, pues estaba pendiente la resolucin de una apelacin a una enmienda presentada por el Senador Daro Martnez frente al proyecto de Ley Estatutaria. En opinin de la demandante, el orden natural para la discusin y aprobacin del Acto Legislativo era, en primer lugar, resolver la apelacin contra la negativa a reconocer la enmienda; en segundo trmino, votar el proyecto de Ley Estatutaria; y finalmente, someter a deliberacin y discusin el proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado). Desde esta perspectiva, a juicio de la accionante, se desconoci la Constitucin, pues la misma es categrica en impedir que se adelante la discusin y votacin de otro asunto distinto a aqul que es objeto de trmite de urgencia e insistencia. El presente cargo no est llamado a prosperar, por las razones que a continuacin se exponen: En primer lugar, esta Corporacin en sentencia C-072 de 1995127 concluy que el desconocimiento del mensaje de urgencia e insistencia de un proyecto de ley no tiene la vocacin de afectar el trmite de otros proyectos distintos, pues cada procedimiento legislativo es autnomo e independiente, y por lo mismo, no pueden comunicarse entre ellos las irregularidades que se presentan en su desarrollo. De suerte que, si existi algn vicio frente al trmite del mensaje de urgencia e insistencia, el mismo es predicable del procedimiento de aprobacin de la Ley Estatutaria Antiterrorista, pero no del proyecto de Acto Legislativo. La doctrina sobre la materia fue expuesta por este Tribunal en los siguientes trminos: De la presunta omisin al trmite preferencial. 2.1 Los demandantes formulan un segundo cargo por razones de forma, consistente en la "presunta" violacin de los artculos 155 y 163 de la Constitucin Poltica, as como de la Ley 5a. de 1992, pues segn ellos, existiendo un proyecto de ley -el No. 176 Cmara de 1992, relativo al Estatuto del Trabajo- de iniciativa popular, "debi suspenderse" la
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M.P. Hernando Herrera Vergara.

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tramitacin del proyecto de ley No. 155/92, para darle preferencia a la discusin del proyecto No. 176. (...) Como lo sostuvieron acertadamente los ciudadanos intervinientes dentro del presente proceso, los vicios de procedimiento alegados por no habrsele dado trmite preferencial al proyecto de ley No. 176/92, slo deben predicarse respecto del proyecto de ley correspondiente sin que se afecten otros proyectos, teniendo en cuenta que el trmite de cada proyecto es autnomo. 2.4 A juicio de la Corte, la interpretacin de los demandantes en relacin con el trmite preferencial, no se ajusta al ordenamiento constitucional y legal del procedimiento de formacin de las leyes, pues las irregularidades en que se incurra o que surjan en la discusin y aprobacin de un proyecto de ley no pueden afectar otros proyectos de ley, sino que nicamente son predicables para el mismo. Por lo tanto, cuando los demandantes sealan que se viol la Constitucin y el Reglamento del Congreso -Ley 5a. de 1992- por no darle trmite preferencial al proyecto de ley No. 176 de 1992, la acusacin y los cargos que se presentan deben estar dirigidos exclusivamente contra el procedimiento de formacin de dicho proyecto y no contra los dems, como lo pretenden en relacin con el No. 155/92. De conformidad con lo anterior, es claro para la Corte que el argumento de los actores no es procedente, ya que la presunta irregularidad alegada en relacin con el proyecto de ley No. 176/92 no es extensible al proyecto de ley No. 155/92, pues como se indic en precedencia, los vicios de procedimiento en la formacin de una ley slo deben predicarse respecto de sta y no de otras 128. En segundo trmino, no le asiste razn a la accionante cuando sostiene que mientras se define la apelacin a una enmienda negada de un proyecto de ley, el proceso legislativo a la cual ella accede queda en suspenso, y en esa medida, no puede proseguirse con el anlisis de otros proyectos. Dicha posicin adems de desconocer los principios democrtico, de eficiencia y economa de la actividad legislativa, no se aviene a lo previsto en el Reglamento. El artculo 180 de la Ley 5 de 1992, dispone que las enmiendas negadas en primer debate no se considerarn, a menos que se surtan mediante el procedimiento de la apelacin129. Fue as como el Senador Daro Martnez el da 14 de abril de 2004, interpuso el citado recurso al haber sido negada por la
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Subrayado por fuera del texto original. Determina la disposicin en cita: ARTICULO 180. Se admitirn a trmite en las Plenarias las enmiendas que, sin haber sido consideradas en primer debate, tengan por finalidad subsanar errores o incorrecciones tcnicas, terminolgicas o gramaticales. No se considerarn las enmiendas negadas en primer debate, salvo que se surtan mediante el procedimiento de la apelacin.

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Comisin Primera del Senado una enmienda por l presentada, en el trmite de aprobacin del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista. En la Gaceta del Congreso No. 213, en la pgina 23, se encuentra transcrita la citada apelacin: Apelacin. Con fundamento en el artculo 180 del Reglamento del Congreso que en su ltima parte refirindose a los debates en plenarias dice: No se consideran las enmiendas negadas en primer debate, salvo que se surtan mediante el procedimiento de apelacin, me permito manifestar que apelo la negativa de la proposicin. El artculo 166 del Reglamento establece el procedimiento de la apelacin al cual hace referencia el artculo 180 previamente citado. Esta disposicin le otorga a la Plenaria, previo informe de una Comisin Accidental, la competencia para resolver el citado recurso. Si se acoge la apelacin se remitir por la Presidencia el proyecto a otra Comisin Constitucional para que se surta el trmite el primer debate. Por el contrario, si la misma es objeto de rechazo, se proceder a su archivo130. Se comprende entonces que la interposicin del recurso de apelacin no interrumpe el procedimiento legislativo frente a otros proyectos de ley o de actos legislativos, pues una vez iniciado el trmite para su resolucin, el proyecto jams regresa a la Comisin en que tuvo su origen, ya que la decisin definitiva en cuanto a su prosperidad le corresponde a la Plenaria, quien en todo caso, de considerarla viable, devolver el proyecto a otra Comisin Constitucional para que se surta el primer debate. En este caso, la apelacin fue conocida por la Plenaria en sesin del 13 de mayo de 2004, segn consta en la Gaceta del Congreso No. 312 del 25 de junio de 2004. All una vez conformada la Comisin Accidental con los Senadores Jos Renn Trujillo Garca y Carlos Holgun Sardi, se decidi proponer a la Plenaria la adicin de un inciso al artculo 8 del proyecto de Ley Estatutaria, para que de esa manera el Senador Daro Martnez retirara la apelacin. En la pgina 27 de la citada Gaceta, se relata el anterior hecho: Con la vena de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Carlos Holgun Sardi, quien rinde el informe sobre la apelacin del honorable Senador Daro Martnez Betancourt: Gracias seor Presidente. La Comisin ha tenido la oportunidad de reunirse con el Senador Martnez y evaluar las razones de su propuesta, y propone que se reabra la discusin del artculo octavo del proyecto, par adicionar un inciso y de esa manera el Senador Martnez retirara la
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Dispone la citada norma: ARTICULO 166. Negado un proyecto en su totalidad o archivado indefinidamente, cualquier miembro de la Comisin o el autor del mismo, el Gobierno o el vocero de los proponentes en los casos de iniciativa popular, podrn apelar de la decisin ante la Plenaria de la respectiva Cmara.// La Plenaria, previo informe de una Comisin Accidental, decidir si acoge o rechaza la apelacin. En el primer evento la Presidencia remitir el proyecto a otra Comisin Constitucional para que surta el trmite en primer debate, y en el ltimo se proceder a su archivo.

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apelacin, creo que ese es el procedimiento adecuado y que no debe tener dificultad (...) La Presidencia cierra el debate del artculo 8 con la aditiva propuesta por el honorable Senador Oswaldo Daro Martnez Betancourt, y pregunta: Adopta la plenaria el artculo con la modificacin propuesta? Y esta responde afirmativamente. La Presidencia somete a consideracin de la plenaria el retiro de la apelacin presentada por el Senador Oswaldo Daro Martnez Betancourt y, cerrada la discusin, esta le imparte su aprobacin. Finalmente, segn certificacin expedida por el Secretario de la Comisin Primera del Senado de la Repblica del 1 de julio de 2005 131, el proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista fue aprobado el da 14 de abril de 2004 en la citada Comisin y, por su parte, el debate del proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado) comenz el da 22 de abril del mismo ao, conforme aparece acreditado en la Gaceta del Congreso No. 213 del 20 de mayo de 2004, fecha para la cual, de acuerdo a lo expuesto, ya haba concluido la discusin y aprobacin del Estatuto Antiterrorista en esa clula legislativa. En virtud de lo anterior, puede concluirse que el cargo por este aspecto carece de todo fundamento, razn por la cual no est llamado a prosperar. Frente al segundo cargo propuesto por la accionante, consistente en la violacin de la Constitucin y la Ley Orgnica del Congreso, porque el Presidente del Senado de la Repblica en primera vuelta, sin competencia declar la invalidez de lo actuado en materia de reeleccin; esta Corporacin considera inicialmente que la decisin de modificar el orden del da en la sesin plenaria del 12 de mayo de 2004, se adopt por la Cmara respectiva a partir de una proposicin principal y una aditiva presentadas por los Senadores Rafael Pardo Rueda y Mario Uribe Escobar, como lo ordena el artculo 81 de la Ley 5 de 1992132. En ningn momento, como lo manifiesta la accionante, dicha obedeci a la voluntad unilateral del Presidente del Senado. Es preciso aclarar que una vez finalizada la reunin de los representantes de las distintas bancadas133, se someti a decisin de Plenaria, la aprobacin de
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Vase, folio 800 del Cuaderno Principal. Dispone la citada norma: ARTICULO 81. El Orden del Da de las sesiones puede ser alterado por decisin de la respectiva Corporacin o Comisin, a propuesta de alguno de sus miembros, con las excepciones constitucionales. 133 El Presidente del Senado, en aras de garantizar el pluralismo poltico, orden un receso de 20 minutos para que a travs de una reunin de bancadas de diferentes filiaciones polticas, se resolviera el problema del mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista. En relacin con lo expuesto, se dijo: La Presidencia interviene para un punto de orden: Le voy a pedir a cada una de las bancadas que cite un vocero ya, y vamos a hacer un receso y vamos a tratar de hacer un acuerdo para ver de qu manera reorientamos si es del caso el orden del da y la discusin de estos proyectos. Se decreta un receso de 20 minutos, les pido el favor a las diferentes bancadas luego que me designen una persona que nos interprete para tratar de lograr un acuerdo. Con mucho gusto desgneme unos voceros. Pues van la notificamos, despus de analizar todos los argumentos que se han expuesto a favor y en contra, la Mesa

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las citadas proposiciones, destinadas a reconocerle la prioridad ordenada por la Constitucin y la ley al trmite del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista. En la Gaceta del Congreso No. 311, en la pgina 19, se relata este acontecimiento, en los siguientes trminos: Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el honorable Senador Mauricio Pimiento Barrera: Presidente, hubo un receso para que se clarificara cul es la situacin, si la Presidencia ya tiene claro como hay que proceder no permitamos que bajo recursos parlamentarios y mala utilizacin del reglamento se dilate la solucin a una enorme dificultad que se est presentando en estos momentos en el Senado, si lo que hay que discutir es el Estatuto Antiterrorista, procedamos a modificar el orden del da y continuaremos con nuestros deberes pero no podemos seguir con este espectculo. La Presidencia cierra la discusin de la proposicin presentada por el honorable Senador Rafael Pardo Rueda, y los honorables Senadores presentes le imparten su aprobacin. Proposicin nmero 274 Solicito se incluya en el orden del da el proyecto de Ley Estatutaria nmero 176 de 2004 Senado. Rafael Pardo Rueda. Aditiva No se considerar ningn otro asunto, hasta tanto no se vote el proyecto de Ley Estatutaria. Mario Uribe Escobar. Que en razn de dicha decisin, y en aras de garantizar la constitucionalidad del proceso de formacin del Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado), as como de preservar los derechos de las mayoras y las minoras en el adelantamiento de las discusiones; se decidi por parte del Presidente del Senado, recogiendo el sentir de la Plenaria, declarar la invalidez de lo actuado y reiniciar todo el procedimiento de reforma constitucional, con total sujecin al orden constitucional y legal. En la citada Gaceta No. 311, se manifest por el Presidente de esa clula legislativa, lo siguiente: La Presidencia manifiesta lo siguiente: Se ha alterado el orden del da, suspendo la discusin del proyecto de reeleccin, hasta tanto termine el debate y votacin del proyecto Antiterrorista. No, muy bien: se modifica el orden del da, lo actuado en materia de reeleccin al tenor de lo que aqu se ha expresado y que
Directiva acepta que lo procedente es darle curso al estatuto antiterrorista, acoger la solicitud de que debe discutirse con prioridad sobre cualquier otro proyecto.// Siendo las 4:10 p.m., la Presidencia declara un receso para reorganizar el Orden del Da, con un representante de cada una de las bancadas. //Siendo las 4.45 p.m., la Presidencia reanuda la sesin, e indica a la Secretara dar lectura a una proposicin.

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nosotros [actuamos] (sic) no tiene validez. Se inicia a partir de este momento la discusin del Estatuto Antiterrorista. Le ruego el favor al coordinador de ponentes haga uso de la palabra. La Presidencia indica a la Secretara continuar con el Proyecto de Antiterrorismo. Desde esta perspectiva, se pregunta la Corte: Si el Presidente del Senado tena competencia o no para declarar la invalidez de lo actuado en materia de reeleccin, produciendo como consecuencia la necesidad de reiniciar su trmite legislativo? Los Reglamentos de las Cmaras, al igual que la mayora de las normas jurdicas, presentan vacos normativos en relacin con distintos aspectos de la actividad legislativa con trascendencia jurdica. Por lo anterior, tanto la doctrina como la jurisprudencia han reconocido que dichos Reglamentos son susceptibles de integracin normativa con el objeto de suplir lagunas o superar oscuridades que dificulten su adecuada interpretacin o aplicacin. A los rganos de direccin de cada Cmara les corresponde la facultad de proveer a esa integracin normativa, pero siempre en el entendido que las decisiones que por ellos se adopten, encuentran su lmite en la Constitucin y en el Reglamento mismo que interpretan o suplen. Precisamente, el Tribunal Constitucional Espaol, ha dicho sobre la materia: [Aquellas] disposiciones parlamentarias que, dictadas ultra vires, lejos de suplir o interpretar el Reglamento, manifiestamente innoven o contradigan sus contenidos, implican no slo una quiebra de la apuntada reserva reglamentaria, sino tambin una vulneracin del [...] derecho fundamental [de los representantes polticos a acceder y permanecer en su cargo en condiciones de igualdad con arreglo a lo dispuesto en las leyes134. Los principios que gobiernan la integracin e interpretacin del Reglamento se encuentran previstos en el artculo 2 de la Ley 5 de 1992, que dispone: En la interpretacin y aplicacin de las normas del presente Reglamento, se tendrn en cuenta los siguientes principios: 1. Celeridad de los procedimientos. Guardada la correccin formal de los procedimientos, las normas del Reglamento deben servir para impulsar eficazmente el desarrollo de las labores de todo orden del Congreso. Correccin formal de los procedimientos. Tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que as se garantiza no slo la constitucionalidad del proceso de formacin de las leyes, sino tambin los derechos de las mayoras y las minoras y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones.

2.

134

Tribunal Constitucional Espaol. STC 22 de 1995. Doctrina igualmente afirmada en las sentencias STC 119/1990, STC 177 de 2002, STC 226 y 227 de 2004.

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3.

Regla de mayoras. El Reglamento debe aplicarse en forma tal que toda decisin refleje la voluntad de las mayoras presentes en la respectiva sesin y consulte, en todo momento, la justicia y el bien comn. Regla de minoras. El Reglamento garantiza el derecho de las minoras a ser representadas, a participar y a expresarse tal como lo determina la Constitucin.

4.

El mismo Reglamento en el artculo 43-4 le atribuye al Presidente de cada Cmara Legislativa la facultad para resolver las dudas o cuestiones que se presenten en la aplicacin de la Ley 5 de 1992, y que surjan en desarrollo de los procedimientos legislativos, siempre que resulten acordes con los principios de interpretacin e integracin previstos en el citado artculo 2. La norma en cita seala: ARTICULO 43. FUNCIONES. Los Presidentes de las Cmaras Legislativas cumplirn las siguientes funciones: (...) 4. Cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicacin del mismo. Dicha atribucin ha sido reconocida por esta Corporacin en varios pronunciamientos. Obsrvese cmo, en sentencia C-222 de 1997135, al plantearse el tema de las atribuciones del Presidente de cada Cmara, este Tribunal puntualiz: Para la Corte es evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cmaras es, entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte "cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre aplicacin del mismo" (art. 43, numeral 4, Ley 5 de 1992), obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitucin y la ley, por lo cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales garantas a todos los miembros de la correspondiente clula congresional. Ser de cargo del respectivo presidente garantizar que la discusin se lleve a cabo antes de la votacin en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de la comisin o cmara, dentro de lo que establezca el Reglamento, introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensin de cada intervencin, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo
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M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.

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anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminacin ni preferencias De igual manera, en sentencia T-983A de 2004, al referirse a la obligacin de los Presidentes de cada Corporacin de garantizar la realizacin de los debates con sujecin al orden del da fijado por las plenarias, se sostuvo que: Esta Corporacin en Sentencia C-386 de 1996 (M.P. Alejandro Martnez Caballero), reconoci que aunque es perfectamente razonable que las Mesas Directivas de las Cmaras establezcan una reglamentacin para permitir que los debates y las votaciones se desenvuelvan de manera ordenada, la expresin de dicho poder organizativo tiene que ser razonable y proporcionado al fin que persiguen, cual es garantizar, dentro del respeto de los derechos de los intervinientes, la disciplina, la eficacia y el orden en los debates parlamentarios. El concepto de orden, por su parte, no se limita exclusivamente a la preservacin de la tranquilidad en el recinto del Congreso, pues igualmente implica la sujecin del debate parlamentario al orden del da previamente elaborado y comunicado, con el propsito de evitar la deliberacin y aprobacin de proyectos subrepticios o la ocurrencia de prcticas dilatorias y obstruccionistas que impidan el ejercicio de las funciones constitucional y legalmente reconocidas a los congresistas, tales como, adelantar las funciones de control pblico o poltico. (...) Aunque la Mesa Directiva del Senado demor el inicio del debate sobre el FOREC, dando va libre a una discusin sobre el proceso de paz que no estaba prevista en el orden del da, y sin que se hayan acudido a los mecanismos legales ordinarios para su modificacin o alteracin, lo cierto es que las mociones de orden fueron interpuestas despus de transcurridos 1:37 minutos (mocin del Senador Tito Rueda Guarn), 1:44 minutos (Senador Hctor Hel Rojas) y 1:49 minutos (mocin del Senador citante) de iniciada la sesin, comenzando el debate a los pocos minutos de haberse promovido dichas mociones, es decir, luego de transcurrir 1:52 minutos de sesin. Ntese, al respecto, que la mocin de orden fue aprobada por el Presidente de la Mesa Directiva y que, de haberse interpuesto en su debido momento, el debate pudo haber iniciado a la hora prevista en el orden del da. Desde esta perspectiva, la falta de ejercicio de los mecanismos legales para defender los derechos fundamentales, no puede ser imputable a la citada Mesa Directiva del Senado, pues esta obr conforme a la prctica parlamentaria de permitir el uso de la palabra a los senadores preocupados por asuntos de inters nacional que requeran el pronunciamiento y la adopcin de polticas por parte del Congreso, en este caso, alrededor de los incipientes resultados del proceso de paz.

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Pero, a fin de cuentas, una vez se llam la atencin sobre la violacin del reglamento por alterar indebidamente el orden del da, se ajust la sesin permitiendo la presentacin del debate por el Senador Cceres, quien present argumentos acerca del indebido manejo de los recursos del FOREC, por un espacio aproximado de 3 horas. Por consiguiente, ante la existencia de un vaco normativo referente a las consecuencias derivadas del incumplimiento del mensaje de urgencia e insistencia de un proyecto de ley, y dada la necesidad de preservar la intangibilidad del proceso constitucional de reforma y de garantizar los derechos de las mayoras y de las minoras representadas en diversas bancadas polticas; el Senador Germn Vargas Lleras, en su condicin de Presidente del Senado, con fundamento en los artculos 2 y 43-4 de la Ley 5 de 1992, procedi a adoptar las medidas pertinentes tendientes a subsanar posibles irregularidades formales del procedimiento legislativo. De lo expuesto se deduce que lejos de existir un vicio en la decisin adoptada por el Presidente, lo que en realidad se manifiesta con esa determinacin, es la aplicacin de los citados artculos 2 y 43-4 del Reglamento del Congreso. En efecto, si en el curso del procedimiento legislativo se realiza un trmite en contravencin a la Constitucin o a la Ley 5 de 1992, es imprescindible que la Comisin o Cmara respectiva, con su aquiescencia y a travs de la mesa directiva o del Presidente, como sucedi en este caso, proceda a revocar o eliminar del mundo jurdico esa actuacin irregular, puesto que as lo imponen los principios de legalidad, transparencia y celeridad de la funcin legislativa. Dicha decisin, en el presente caso, fue plenamente acogida por los dems miembros del Senado, sin que ninguno formulara una objecin al respecto. As, a manera de ejemplo, lo manifestaron los Senadores Mario Uribe Escobar y Samuel Moreno Rojas. En Gaceta del Congreso No. 312 de junio 25 de 2004, en las pginas 28 y subsiguientes, se afirma: Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Mario Uribe Escobar: Presidente nosotros admitimos haber cometido posiblemente un error, esa fue la razn por la cual cambiamos ayer el orden del da discutimos y hoy votamos el proyecto de terrorismo, esta es una sesin nueva, en este proyecto y debe quedar absolutamente claro que las cosas deben tramitarse como si partieran de cero, pienso que para ahondar en garantas y en cumplimiento de la Constitucin y el Reglamento debemos leer los impedimentos y despacharlo como se despacharon Presidente, as lo propongo. (...) Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Samuel Moreno Rojas. Presidente muy breve, no Presidente muy breve, en la sesin del martes que obvio hay que repetirla hoy por la nulidad que haba en esa sesin porque pues el Acto, la Ley Estatutaria, Antiterrorista se tramit mal (...).

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Las palabras empleadas por el Presidente del Senado (lo actuado en materia de reeleccin (...) no tiene validez) corresponden entonces a una interpretacin de lo ya decidido por la Plenaria al votar la proposicin de modificar el orden del da y no pueden tomarse como el ejercicio, sorpresivo e inconsulto, de una atribucin de anulacin de lo actuado que dicho Presidente no tiene. Finalmente, no le asiste razn a la accionante cuando declara que existi un doble trmite en la aprobacin de la reforma constitucional, pues bajo el entendido de la declaratoria de invalidez de lo actuado con anterioridad al 13 de mayo y para efectos de subsanar cualquier posible irregularidad en el proceso adelantado, la Plenaria dentro del resorte de sus competencias, procedi a reiniciar el trmite, en desarrollo del principio de correccin formal de los procedimientos. No puede afirmarse entonces que existi, como lo afirma la demandante, una repeticin del debate y votacin del proyecto de Acto Legislativo, pues lo actuado con anterioridad a la citada fecha, adems de no tener efecto jurdico alguno, se circunscribi al trmite de los impedimentos y recusaciones. En efecto, la apertura real del debate, como consta en la Gaceta No. 312 de 2004, comenz precisamente el 13 de mayo (por nica vez), luego de culminar la decisin de los impedimentos. En estos trminos, se comprende por qu la recusacin formulada por el Senador Daro Martnez contra el Senador Hctor Hel Rojas no fue tramitada, pues al haberse declarado la nulidad de la sesin en que ella tuvo lugar, de igual manera se entendi que no poda producir efecto alguno al seguir la misma suerte de lo principal. As lo reconoci en comunicacin del 17 de mayo de 2004, el Presidente de la Comisin de tica del Senado de la Repblica, Senador Camilo Armando Snchez. En dicho comunicado, se manifest que: Teniendo en cuenta que en la sesin Plenaria del 11 de los corrientes, en la que H.S. DARO MARTNEZ BETANCOURT present recusacin contra el H.S. HECTOR HEL ROJAS JIMNEZ, fue invalidada por no haberse considerado el mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley que reglamenta el Estatuto Antiterrorista, dicha recusacin es inexistente. Motivo por el cual todos los proyectos y proposiciones aprobadas en la mencionada sesin, con anterioridad al trmite de la Ley Antiterrorista debern ser nuevamente tramitados en sesiones posteriores para que recobren su validez. Como a la fecha no se ha recibido en esta clula congresional comunicacin en el sentido de que en la Plenaria del 13 de mayo o con posterioridad se hubiere interpuesto nuevamente la recusacin, de la manera ms atenta me permito informarle que a pesar de hacer convocado la Comisin para conocer de la misma dentro de los trminos de ley, por sustraccin de materia se consider no asumir el procedimiento correspondiente136.
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Vase, Folio 199 del Cuaderno Principal.

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En idntico sentido, se inform por la Presidencia del Senado: Para su conocimiento, remito a su despacho copia del (sic) oficio referente a la recusacin contra el H.S. HECTOR HEL ROJAS JIMNEZ, presentada por el H.S. DARO MARTNEZ BETANCOURT, fue invalidada por no haberse considerado el mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley que reglamenta el Estatuto Antiterrorista suscrito por H.S. CAMILO ARMANDO SNCHEZ ORTEGA137. Por las razones anteriormente expuestas, la Corte encuentra que el cargo impetrado no est llamado a prosperar, razn por la cual proceder al anlisis de la siguiente acusacin formulada. 8.6. QUINTO CARGO 8.6.1. Cargo relacionado con la resolucin de impedimentos y recusaciones Para la demandante, el trmite de los impedimentos y las recusaciones dentro de las discusiones del proyecto de Acto Legislativo demandado, desconoci el artculo 182 de la Constitucin Poltica, en el que se seala el deber de los congresistas de poner en conocimiento de la respectiva Cmara, las situaciones que los inhiban para participar en el trmite de asuntos sometidos a su consideracin. La accionante se refiere particularmente a dos presuntas irregularidades en el mencionado trmite. La primera tiene que ver con la forma en la cual se votaron los impedimentos pues quienes se haban declarado impedidos no se abstuvieron de votar negativamente los dems impedimentos presentados por los senadores y representantes que lo hacan por la misma causal de conflicto de intereses. En este sentido, la demandante califica de irregular y vergonzosa la forma en la cual se votaron los impedimentos tanto en las Comisiones como en las Plenarias del Senado y la Cmara de Representantes en la primera vuelta del proyecto, pues en su opinin, el congresista que se haba declarado impedido no poda intervenir en la votacin de los dems impedimentos hasta tanto no se decidiera de fondo sobre el suyo propio. La segunda irregularidad a la que alude la accionante se relaciona con el tema de las recusaciones, en concreto, la del Senador Hctor Hel Rojas quien fue recusado por no haberse declarado impedido. De acuerdo con la accionante, de esa recusacin se dio traslado a la Comisin de tica del Senado, de conformidad con el artculo 294 del Reglamento del Congreso. Sin embargo, dicha Comisin nunca resolvi la recusacin, a pesar de haber sido convocada para tal fin, continundose con el trmite del Acto Legislativo.

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Comunicacin del 18 de mayo de 2004. Vase, folio 54 del Cuaderno Principal.

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Finalmente, la demandante considera que la Comisin de tica se abstuvo de pronunciarse de fondo sobre la recusacin del Senador Rojas, por una decisin de la Presidencia del Senado, sin que la misma tuviese competencia para adoptar tal determinacin. 8.6.2. Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia Para el Ministro del Interior y de Justicia, la demanda carece de razn en la acusacin formulada pues el trmite de los impedimentos y las recusaciones se surti con arreglo a las disposiciones constitucionales y legales sobre la materia. Adems, por su naturaleza, este cargo no est llamado a influenciar el juicio de constitucionalidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004, tal y como se explicar ms adelante. De entrada, el interviniente seala que el tema de los impedimentos y las recusaciones obedeci a una estrategia de obstruccionismo parlamentario diseada por la oposicin, con el propsito de que el proyecto de Acto Legislativo no lograra finalizar los cuatro debates de la primera vuelta, teniendo en cuenta la brevedad del perodo ordinario de la legislatura. En concreto, afirma que la estrategia consista en afectar el qurum, pues la decisin de una recusacin toma tres das hbiles de conformidad con el artculo 294 de la Ley 5 de 1992. Frente a esta estrategia, las mayoras que respaldaban el proyecto decidieron declararse impedidas, pese a que no existan objetivamente las razones para invocar la existencia de los conflictos de inters, evitando as la dilacin injustificada del debate del proyecto de Acto Legislativo. En su criterio, la ausencia de dichos conflictos, fue reconocida por el Consejo de Estado, al resolver una consulta formulada sobre esa materia138. El Ministro del Interior resea otras estrategias seguidas por la oposicin con el propsito de dilatar el debate del proyecto, en concreto, menciona el hecho de que se haya recusado a senadores opositores del proyecto para disolver el qurum, y adems que se intentara interpretar que era la Comisin de tica del Congreso y no las respectivas Comisiones y Plenarias, quienes deban resolver los impedimentos presentados por las mayoras parlamentarias. Frente a este ltimo argumento, el interviniente sostiene que la interpretacin adecuada del artculo 59 de la Ley 5 de 1992, es aquella que lleva a establecer que no es funcin de la Comisin de tica, resolver los
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Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodrguez Arce. Radicacin No. 1572. Abril 28 de 2004. En esta providencia, se manifest: (...) la permanencia a la fecha de los parientes de los congresistas designados en altos cargos del servicio exterior -o de la Administracin pblica- no constituye un inters inequvoco particular y actual, pues la participacin en la discusin y votacin del proyecto per se no objetiva una distorsin del nimo que permita estructurar el conflicto. La simple existencia del parentesco no hace suponer el voto favorable del congresista al proyecto de Acto Legislativo, ni el voto favorable, por s solo, puede entenderse que configura el conflicto de intereses. Es as, como los hechos que podran configurar el supuesto inters son futuros, inciertos y por tanto aleatorios, supuestos que no se subsumen en la hiptesis normativa del artculo 286 de la Ley 5 de 1992. Adems, el inters derivable de los futuros resultados de la votacin del proyecto, consistente en la posible permanencia de los parientes de los congresistas en el servicio exterior, tampoco sera real sino eventual, porque estara condicionada, primero a que la reeleccin se concretara efectivamente y segundo a que el Presidente reelegido decida mantener la persona en el cargo, evento ambos de carcter futuro e incierto.

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impedimentos presentados por los miembros del Congreso. A su juicio, el objeto de esta Comisin es la de dilucidar situaciones que impliquen una violacin a la tica y la probidad que debe presidir la actuacin de los congresistas. Esto tiene como consecuencia que a la Comisin de tica slo le corresponde pronunciarse sobre las recusaciones y no sobre los impedimentos, teniendo en cuenta que quien se declara impedido est actuando honestamente, pues evita que con su participacin en el debate se configure un conflicto de intereses. Otro planteamiento al cual se opone el funcionario interviniente es a la tesis de algunos congresistas, quienes consideran que aquellos parlamentarios que se declararon impedidos no podan participar en la decisin de los impedimentos de los dems senadores y representantes que tambin lo hicieron. Frente a este argumento, el Ministro del Interior consider que existe una regla procesal segn la cual no existe impedimento para decidir impedimento. Se trata del artculo 151 del Cdigo de Procedimiento Civil que por va analgica es aplicable a este caso, habida cuenta que en el Reglamento del Congreso no existe una disposicin expresa sobre la materia. En este punto, el interviniente cita una sentencia reciente del Consejo de Estado en la que se sostuvo esta tesis 139 y menciona un caso140 en el que la Corte Constitucional decidi sobre la recusacin de todos sus magistrados, resultando negadas por los magistrados igualmente recusados. Por otro lado, el interviniente es enftico en considerar que el rgimen de conflicto de intereses es propio de la condicin de congresista y no de la formacin de un Acto Legislativo o de una ley. En este sentido, considera que ante un eventual conflicto de intereses no cabe la declaratoria de inexequibilidad de la disposicin que se tramit, sino la responsabilidad individual del parlamentario que puede llevarlo a perder su investidura. Finalmente, el Ministro se refiere a la impertinencia del cargo fundamentado en que la recusacin presentada contra el Senador Hctor Hel Rojas no fue resuelta por la Comisin de tica, pues contrario a lo afirmado por la accionante, la misma fue conocida y decidida por la citada Comisin, en el sentido de no darle trmite por substraccin de materia, pues al ser invalidada la sesin en la cual se produjo, no poda pronunciarse sobre la misma, si no se volva a radicar un escrito en ese sentido. Aduce como prueba una comunicacin remitida por el Senador Camilo Snchez, en su condicin de Presidente de la Comisin de tica, en la que se informa de dicha situacin, al Presidente del Senado de la Repblica. 8.6.3. Intervencin del ciudadano Ramiro Bejarano Guzmn El ciudadano Ramiro Bejarano Guzmn solicit a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo No 02 de 2004 por los vicios de forma acaecidos en el trmite y decisin de los impedimentos presentados por un grupo de congresistas durante la discusin del referido proyecto.
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Se trata de la sentencia del 9 de noviembre de 2004. Consejero Ponente Juan ngel Palacio Hincapi. Radicacin nmero 11001-03-15-000-2003-00584-00. 140 El caso citado por el interviniente es el del Auto 080 A de 2004.

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Para el ciudadano, los impedimentos que se presentaron por los representantes a la Cmara en el trmite de la primera vuelta, relacionados con los conflictos de intereses en la votacin del proyecto acerca de la reeleccin presidencial, debieron haber sido resueltos por la Comisin de tica del Congreso y no por la Plenaria de la Corporacin, de conformidad con lo previsto en el artculo 59 de la Ley 5 de 1992. En su opinin, tal omisin no fue un acto desprevenido de los miembros de la Cmara, sino una actuacin tendiente a salvar el proyecto de reforma constitucional, toda vez que era imposible realizar el trmite ante la Comisin de tica sin que se vencieran los trminos de votacin del proyecto, pues de acuerdo con la Constitucin, los proyectos de Acto Legislativo deben tramitarse mximo en dos legislaturas. Se trata, en palabras del interviniente, de un vicio de forma insubsanable, pues los impedimentos no fueron resueltos por el rgano competente para tal fin y a pesar de dicha falla estructural, el trmite del proyecto de Acto Legislativo continu hasta el final. 8.6.4. Intervencin del Decano de la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda (Instituto de Estudios Constitucionales) Pese a que el Decano de la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda consider que dicha institucin se abstena de pronunciarse sobre el aspecto puramente procesal de la demanda, por no contar con los elementos de juicio suficientes para intervenir en dicho asunto, s realiz una consideracin previa frente al tema de los impedimentos presentados por los parlamentarios en el trmite del proyecto de reeleccin presidencial. En su opinin, los argumentos de la demandante en este punto parten del falso supuesto de que la manifestacin personal de un impedimento equivale directamente a estar impedido para decidir de fondo una materia en particular. En este sentido, seala que no toda persona que se declara impedido lo est, puesto que se requiere que el mismo haya sido aceptado. Por otro lado, el interviniente seala que cada impedimento es diferente y personalsimo, lo cual tiene como consecuencia que cada cual est impedido para participar en la votacin de su propio impedimento, pero no para decidir los impedimentos de los dems. As las cosas, considera inocuos los argumentos de la accionante en este cargo y concluye que la Corte no debera tenerlos en cuenta en el momento en el que se pronuncie sobre el trmite del proyecto de Acto Legislativo en el Congreso. 8.6.5. Intervencin de los ciudadanos Juan Bautista Rivas Ramos, Yubely Muoz y Anderson Rojas Para este grupo de ciudadanos, el Acto Legislativo No. 02 de 2004 fue proferido en desconocimiento de los artculos 183 de la Constitucin y 286 de

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la Ley 5 de 1992 que se refieren, en particular, al rgimen de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas. Su intervencin se centra en el hecho de que los parlamentarios que votaron favorablemente la iniciativa, tienen familiares cercanos en cargos diplomticos, que dependen directamente del Gobierno Nacional. Particularmente, los ciudadanos cuestionan el hecho de que con el presupuesto del Estado se hubiesen otorgado prebendas para la votacin afirmativa del proyecto de Acto Legislativo. Esta situacin comporta, en su opinin, una falta contra la moral administrativa consagrada en el artculo 182 de la Constitucin y desarrollada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en sentencias como la C-046 de 1994 y C-709 de 1996. 8.6.6. Concepto del Procurador General de la Nacin Inicialmente, el Jefe del Ministerio Pblico aclar que su posicin frente a este cargo no consistira en verificar si respecto de los congresistas que se declararon impedidos para conocer del proyecto de Acto Legislativo, existi o no un conflicto de intereses. Sin embargo, teniendo en cuenta los argumentos presentados en la demanda dividi su exposicin sobre este asunto en tres grandes temas: (i) La competencia para conocer de los impedimentos; (ii) la forma en la cual deben votarse; y (iii) la incidencia de su trmite y votacin en los proyectos de ley o de Actos Legislativos. En el tema de la competencia para conocer los impedimentos, el Procurador resalt que, contrario a lo afirmado por algunos miembros del Congreso en las discusiones del proyecto de Acto Legislativo, los impedimentos deben ser decididos por la Comisin o Plenaria respectiva, previo anlisis y concepto no obligante de la Comisin de tica del Congreso, institucin de origen legal que tiene como funcin principal la de hacer prevalecer al interior del mismo, los principios de eficiencia, transparencia, igualdad y moralidad, propios de la funcin pblica. En este sentido, se opone a la tesis de algunos congresistas quienes consideraron en el debate, que la competencia de la Comisin de tica del Congreso se limitaba a resolver las recusaciones y no los impedimentos. Para el Procurador, la diferencia entre estas dos instituciones jurdicas no est en el rgano competente para resolverlas, sino en el carcter obligante de la misma; pues en el caso de los impedimentos, la Comisin de tica presenta un conjunto de conclusiones que le servirn a la Comisin o Plenaria para resolver la situacin del parlamentario, pero su pronunciamiento no es de carcter obligatorio. Por el contrario, en las recusaciones, tal concepto s es de obligatorio cumplimiento, de acuerdo con lo expuesto en el artculo 294 de la Ley 5 de 1992, sin que sea susceptible de ser discutido en la Plenaria o Comisin de la respectiva Corporacin. El Procurador concluye este punto considerando que corresponde a la Comisin de tica conocer de todos los conflictos de intereses, independientemente de si tienen su origen en una declaracin de impedimento o en una recusacin.

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El cuanto al segundo eje temtico, el Procurador destaca que la correcta discusin y votacin de los impedimentos es de suma importancia para garantizar que el procedimiento democrtico se siga con total honestidad, imparcialidad e independencia. En su criterio, este tema se trat con mucha ligereza en la discusin del proyecto de Acto Legislativo. Ahora bien, frente al problema jurdico que entraa este asunto, el Representante del Ministerio Pblico considera que el congresista que advierte una causal de conflicto de intereses y cuya situacin no ha sido resuelta por la respectiva Comisin o Plenaria, no puede de manera vlida participar en la adopcin de las decisiones que tengan un origen similar o igual al que lo llev a realizar su declaratoria de impedimento, pues dicha participacin implica que el miembro del Parlamento est asumiendo una posicin en su propia causa. Esta afirmacin es realizada por el Procurador a partir de una lectura del artculo 182 de la Constitucin Poltica que, en sus propias palabras, impone al congresista la obligacin de alejarse del conocimiento de un asunto cuando advierta que sobre l recae un conflicto de intereses. Sin embargo, reconoce que no existe una norma expresa sobre la materia en el derecho colombiano. El tema se complica an ms, en palabras del Procurador, si se tiene en cuenta que cada impedimento debe ser considerado de forma individual y separada, y adems si se medita en que se trata, en ltimas, de impedimentos ticos, que hacen parte del fuero interno de cada congresista. Sin embargo, precisamente por este aspecto, concluye que los miembros del Congreso no podan decidir con plena imparcialidad los impedimentos presentados por sus colegas afectados por conflictos de intereses que provenan de causas similares o iguales a la suya. Finalmente, el Jefe del Ministerio Pblico se ocupa de analizar si las irregularidades descritas, en relacin con el trmite de los impedimentos afectaron la validez del proyecto de Acto Legislativo. El Procurador responde a este cuestionamiento destacando la importancia de la actividad legislativa en el Estado Social de Derecho, sobre todo en cuanto hace referencia a la representacin de la sociedad. De igual forma reitera que el rgimen de conflicto de intereses es una garanta para que la actividad legislativa se desarrolle con arreglo a los principios de moralidad y probidad. Para la Vista Fiscal existe una conexin inescindible entre los actos que producen los congresistas y las instituciones procesales de naturaleza tica, es decir, los impedimentos y recusaciones. De acuerdo con lo anterior, en su opinin, la irregularidad en el trmite de los impedimentos o las recusaciones no slo compromete la capacidad subjetiva del congresista sino el acto que finalmente se profiere, si se tiene en cuenta que hay una posibilidad inminente de que el parlamentario actu guiado por sus intereses particulares en posible detrimento del inters pblico.

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Conforme a lo expuesto, solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo por este cargo, considerando que se vulneraron los artculos 149 de la Constitucin y 5 del Reglamento del Congreso, en los que se seala que carecer de validez toda reunin de los miembros del Parlamento, con el propsito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del poder pblico, que se efecte por fuera de las condiciones constitucionales. Para resumir, el Jefe del Ministerio Pblico considera que se viol el artculo 59 del Reglamento del Congreso, pues los impedimentos no fueron puestos en conocimiento de la Comisin de tica y Estatuto del Congresista y, adicionalmente, se desconocieron los artculos 182 de la Constitucin y 286 a 293 de la Ley 5 de 1992, toda vez que los congresistas impedidos no se mantuvieron al margen del asunto hasta tanto se resolva su situacin por parte de quienes estaban habilitados para decidir. 8.6.7. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 8.6.7.1. Formulacin de los problemas jurdicos a resolver y enunciacin de los temas objeto de consideracin La accionante considera que se desconoci la Constitucin Poltica y el Reglamento del Congreso con el trmite que se imparti a los impedimentos y recusaciones durante los cuatro primeros debates del proyecto de acto legislativo que se revisa. Los impedimentos a los que se refiere la demandante fueron los que se presentaron y resolvieron durante las sesiones del 28 de abril de 2004 de la Comisin Primera del Senado de la Repblica, del 11 y 13 de mayo de 2004 de la Plenaria de dicha Corporacin, del 2 y 3 de junio de 2004 de la Comisin Primera de la Cmara de Representantes y del 15 y 16 de junio de 2004 de la Plenaria de la citada Cmara. En la demanda se sostiene que los impedimentos y recusaciones fueron tramitados violando el Reglamento del Congreso que desarrolla la Constitucin en este tema. Se afirma que quienes haban presentado impedimentos participaron en la votacin de los impedimentos similares formulados por otros congresistas, conformando una mayora de impedidos, incurriendo as en doble conflicto de intereses, cuando era su deber abstenerse de tomar parte en tal decisin, circunstancia que vicia la aprobacin del acto legislativo. Tambin se indica que estos impedimentos fueron presentados como una estrategia para evitar la manifestacin y trmite de recusaciones en contra de determinados miembros del Congreso, las cuales tendran un efecto dilatorio sobre la aprobacin del proyecto, lo cual llev a que los impedimentos no fueran discutidos, analizados y resueltos como lo ordenan las normas vigentes, puesto que en realidad fueron expresados para impedir que las recusaciones fueran efectivamente consideradas conforme lo ordena la ley y la Constitucin. Finalmente, se seala que no hubo debate en el trmite de los impedimentos puestos a consideracin de la plenaria de la Cmara de Representantes los das 16 y 17 de junio.

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Con base en lo anterior, se tiene que los problemas jurdicos a resolver por la Corte en relacin con este cargo son los siguientes: .- Las Cmaras Legislativas incurrieron en una irregularidad al permitir que los congresistas que se haban declarado impedidos para participar en el debate y votacin del acto legislativo de la referencia, votaran a su vez los impedimentos de sus colegas? En caso de haberse presentado una irregularidad, tuvo sta la entidad suficiente para viciar el trmite del acto legislativo que se revisa? .- Los impedimentos presentados en el curso del trmite del Acto Legislativo No. 02 de 2004 fueron debidamente debatidos y decididos, de conformidad con las normas constitucionales y reglamentarias aplicables? .- En concreto, se desconoci la Carta Poltica y el Reglamento del Congreso con la forma como se tramit la recusacin presentada contra el Senador Hctor Hel Rojas? En caso de haberse presentado una irregularidad, tuvo sta la entidad suficiente para viciar el trmite del acto legislativo que se revisa? La resolucin de estos problemas jurdicos exige, en primer lugar, que se efecte una cuidadosa apreciacin fctica de la situacin respecto de la cual la Corte ha de decidir, en forma tal que se ilustre debidamente la complejidad de los hechos sometidos a su decisin y, al mismo tiempo, se identifiquen los principales puntos sobre los cuales ha de recaer el presente fallo. Igualmente es necesario que esta Corporacin se pronuncie sobre los siguientes temas jurdicos: (i) la procedencia de los impedimentos y recusaciones por conflictos de intereses durante el trmite de reformas constitucionales ante el Congreso; (ii) el procedimiento que ha de seguirse, de conformidad con la Constitucin Poltica, el Reglamento del Congreso, la prctica parlamentaria y la jurisprudencia, para resolver los impedimentos y recusaciones de los congresistas, con particular nfasis en los temas de competencia para su resolucin y la participacin de los congresistas que se han declarado impedidos en la resolucin de los dems impedimentos; (iii) el rol de las Mesas Directivas y en particular de las Presidencias de las clulas legislativas durante dicho trmite, as como los mecanismos de control correlativos en cabeza del pleno de las comisiones o las plenarias; y (iv) los requisitos reglamentarios para el debate de los impedimentos. Una vez explicados los lineamientos que han de guiar el control constitucional en cada uno de estos temas, proceder este Tribunal a examinar en concreto lo que sucedi durante el trmite del Acto Legislativo No. 02 de 2004, para dar respuesta a los problemas jurdicos derivados de los cargos en cuestin. Advierte la Corte que en las secciones que siguen, se har referencia constante a la prctica parlamentaria, dado que varios de los puntos planteados en la demanda que se estudia no cuentan con una regulacin expresa ni en la Constitucin Poltica ni en el Reglamento del Congreso, y no han sido objeto de pronunciamientos judiciales especficos en el pasado. Este Tribunal en sentencia C-816 de 2004141 sostuvo que si bien la costumbre
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Ms.Ps. Jaime Crdoba Trivio y Rodrigo Uprimny Yepes.

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parlamentaria no puede considerarse una fuente autnoma del derecho parlamentario pues el artculo 3 de la Ley 5 de 1992, no le confiere expresamente dicha fuerza normativa142, en todo caso, la misma tiene valor jurdico en la medida en que representa una interpretacin razonable de las normas reglamentarias objeto de aplicacin, a partir de la facultad de direccin del debate reconocida al Presidente de cada una de la Cmaras Legislativas, en los artculos 2 y 43-4 de la citada Ley 5 de 1992143. 8.6.7.2. Los conflictos de intereses, los impedimentos y recusaciones de los congresistas y su excepcional procedencia en casos de reformas constitucionales por el Congreso de la Repblica 8.6.7.2.1. Consideraciones generales acerca del rgimen de conflicto de intereses de los congresistas Fue intencin inequvoca del Constituyente de 1991 depurar las prcticas polticas colombianas. Con este propsito, consagr una serie de mandatos dirigidos a garantizar que los representantes del pueblo en las corporaciones de eleccin popular acten en procura del inters general. Baste citar a este respecto el mandato consagrado en el artculo 133 Superior, de conformidad con el cual los miembros de cuerpos colegiados de eleccin directa representan al pueblo, y debern actuar consultando la justicia y el bien comn. El elegido es responsable polticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura. Esta regla bsica del sistema democrtico colombiano se reitera literalmente en los artculos 7 y 263 de la Ley 5 de 1992, y se manifiesta as mismo en el principio de interpretacin segn el cual el Reglamento del Congreso se debe aplicar en forma tal que toda decisin refleje la voluntad de las mayoras presentes en la sesin correspondiente y consulte, en todo momento, la justicia y el bien comn (Ley 5 de 1992. art. 2-3). El artculo 182 de la Carta Poltica obliga a los miembros del Congreso a poner en conocimiento de la respectiva cmara las situaciones de carcter moral o econmico que los inhiban para participar en el trmite de los asuntos sometidos a su consideracin, y defiere a la ley la determinacin de lo relativo a los conflictos de intereses y las recusaciones. En consonancia con esta disposicin, el artculo 183 del Texto Superior establece que los congresistas perdern su investidura, entre otras, por violacin del rgimen de conflicto de intereses. Jurisprudencialmente se ha reconocido que la citada disposicin constitucional tiene como objetivo proteger que el ejercicio del cargo de congresista, por la importancia intrnseca que tiene el Congreso de la Repblica como mximo rgano de representacin popular, se cumpla dentro de un marco de justicia y bien comn, de manera que los intereses privados, personales o familiares que en un determinado momento puedan tener o defender los parlamentarios, cedan ante el inters general que debe guiar el
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Dispone la citada norma: Cuando en el presente reglamento no se encuentre disposicin aplicable, se acudir a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y doctrina constitucional. 143 Al respecto, determina el artculo 43-4: Los presidentes de las Cmaras Legislativas cumplirn las siguientes funciones: (...) 4. Cumplir y hacer cumplir el reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicacin del mismo. (Subrayado por fuera del texto original).

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comportamiento de quienes acceden a dicha Corporacin, tal y como lo ordena el artculo 133 de la Carta Poltica144. Por ello, en trminos generales, se ha dicho por parte del Consejo de Estado, que se presenta conflicto de intereses cuando existe una concurrencia antagnica entre el inters particular y el inters pblico que afecta la decisin a tomar y obliga a declararse impedido a quien deba tomarla145. Siguiendo los parmetros normativos anteriormente transcritos, se ha precisado por la jurisprudencia constitucional del Consejo de Estado las circunstancias o supuestos que configuran la presencia de un conflicto de intereses, las cuales han sido resumidas en los siguientes trminos: (1) la participacin efectiva del congresista en el procedimiento legislativo o en el ejercicio de los mecanismos de control; (2) la existencia, cierta y demostrada, de que las deliberaciones, votaciones y aprobacin de una determinada ley se derivan beneficios morales o econmicos para el congresista, sus familiares o sus socios, en los grados predeterminados; (3) el beneficio que persiga o se obtenga con la ley no pueda ser catalogado como general, sino de carcter particular, directo e inmediato; (4) que el congresista tenga la intencin de beneficiar a sus familiares, a sus socios o a s mismo 146. De los anteriores elementos que suponen la existencia de un conflicto de intereses, se destaca el correspondiente a la exigencia de demostrar el beneficio particular, directo e inmediato que le reporta al congresista la participacin en el debate o votacin de un determinado proyecto de ley, conforme lo establece el artculo 286 de la Ley 5 de 1992147. Existe un inters directo, cuando el provecho que se obtenga por el parlamentario, sus familiares o socios en los trminos previstos en la ley, no requiera para su demostracin de actos, hechos o desarrollos posteriores que lo conviertan en hipottico o aleatorio. Sobre el particular la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sealado que la comprobacin del mismo: debe surgir de los extremos de la relacin que se plantea a travs de la decisin que haya de tomarse con respecto a los proyectos de ley, sin intermediacin alguna. Slo dentro de los lmites de un determinado ordenamiento jurdico, puede tener para el congresista o las personas indicadas en el numeral 286 de la Ley 5 de 1992, relevancia su inters, el cual no puede ser otro que aqul en el cual sus destinatarios tengan relacin directa con el mismo148. Por otra parte, el inters se torna en particular, cuando la adopcin de una decisin en un asunto concreto le generara al parlamentario un provecho o beneficio, especfico y personal, para s mismo o para quienes de acuerdo con la ley se encuentren relacionados con l, y que no obstante estar consciente de dicha circunstancia,
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Dispone la norma en cita: Los miembros de los cuerpos colegiados de eleccin directa representan al pueblo, y debern actuar consultando la justicia y el bien comn (...). 145 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Flavio Rodrguez Arce. 28 de abril de 2004. Radicacin No. 1572. 146 Vase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2003. Radicacin nmero: PI. 0580-01. Consejera Ponente: Mara Elena Giraldo Gmez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 9 de noviembre de 2004. Radicacin nmero. PI. 0584-00. Consejero Ponente: Juan ngel Palacio Hincapi. 147 Determina la citada norma: Todo congresista, cuando exista inters directo en la decisin porque le afecte de alguna manera, o a su cnyuge o compaero o compaera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deber declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas. 148 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de julio de 1994. Radicacin AC-1499. Consejero Ponente: Delio Gmez Leyva.

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no manifiesta su impedimento para participar en el debate o votacin correspondiente. Finalmente, el inters debe ser inmediato, con el propsito de excluir sucesos o hechos contingentes e imprevisibles, sobre los cuales no sea posible determinar o predecir con cierto grado de conviccin y de evidencia fctica su realizacin en el futuro. 8.6.7.2.2. Los conflictos de intereses en casos de reformas constitucionales por el Congreso Una vez realizada la aproximacin conceptual a la institucin de los conflictos de intereses, lo primero que debe analizar la Corte, es si los mismos caben cuando se est tramitando una reforma constitucional, habida cuenta de que tales reformas por su naturaleza son intemporales y de un grado de generalidad y abstraccin mucho mayor que el de las leyes. Para esta Corporacin, al igual que lo ha sostenido el Consejo de Estado, al pronunciarse sobre demandas de prdida de investidura de congresistas, la regla general es que no cabe plantear impedimentos o recusaciones por conflicto de intereses con motivo del trmite de una reforma constitucional; estas figuras nicamente son procedentes en casos excepcionales en los que aparezca claramente demostrada la existencia de un inters privado concurrente en cabeza de un miembro del Congreso. Ello ocurre -en esenciapor las siguientes razones. En primer lugar, porque como se explic con anterioridad, para que exista un conflicto de intereses, es necesario demostrar que la participacin del congresista en el trmite legislativo le reporta un beneficio particular, directo e inmediato (Ley 5 de 1992, art. 286). De manera que pueda confrontarse el inters general al cual se encuentra obligado por razn de sus funciones, y el inters particular o privado que pretende obtener con su participacin en el proceso legislativo, logrando con ello una posicin especial de desigualdad no slo en relacin con los dems parlamentarios sino frente a todos los ciudadanos en general. Como por regla general las reformas constitucionales afectan por igual a todos los colombianos, independientemente de su condicin o no de parlamentario, es inusual que algn congresista se encuentre particularmente privilegiado o perjudicado por un acto legislativo, y que, por lo mismo, de l se predique un conflicto de intereses 149. En segundo trmino, porque no se deben confundir, de un lado, los intereses polticos -inevitables en el mbito parlamentario y sobre todo cuando se trata de reformar la Constitucin- los cuales pueden concurrir con los intereses generales, con los denominados intereses meramente privados que, de otro lado, s estn excluidos por la figura del conflicto de intereses -tales como los intereses econmicos particulares del congresista o los intereses meramente personales y subjetivos de orden no poltico-. De admitirse que los intereses polticos a favor o en contra de una reforma constitucional inhiben a los congresistas de participar en su tramitacin, muchas normas de la Carta se
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Vase, al respecto, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de agosto de 2004, Consejero Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicacin nmero: 11001-03-15000-2003-1314-01 (PI).

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tornaran irreformables o ptreas, como por ejemplo todas las normas sobre el Congreso de la Repblica, las elecciones, los partidos, la relacin entre el gobierno y la oposicin y las entidades territoriales. En estos temas fundamentales para la actividad poltica, todos los congresistas tienen algn inters poltico, a favor o en contra de un cambio, lo mismo que cualquiera de los candidatos que les siguen en la lista de elegidos al Congreso. Aplicar entonces las reglas del conflicto de intereses a una reforma constitucional por razn del mvil poltico que envuelve su trmite, como ocurre con el acto legislativo sometido a revisin, implicara en la prctica enervar el poder de reforma reconocido al Congreso de la Repblica en la Constitucin, contrariando el principio de la no intangibilidad de sus disposiciones, en los trminos previstos en esta providencia. En tercer lugar, porque el Acto Legislativo No. 02 de 2004, por s mismo, no garantiza la continuidad del actual Presidente de la Repblica como mxima autoridad de la Rama Ejecutiva del poder pblico. De suerte que, para que exista un conflicto de intereses en la votacin y deliberacin de dicha reforma constitucional, como ocurre con la mayora de ellas, es necesario que se surtan varios hechos difcilmente anticipables y de los cuales depende que la reforma en realidad tenga incidencia sobre la vida de un congresista o de sus familiares, como por ejemplo, que se profieran las leyes que la desarrollan, que se surta la aplicacin de la misma, o que se adopten las decisiones polticas que conduzcan a poner en riesgo la objetividad y transparencia de un congresista; circunstancias que, entre otras, impiden calificar el inters de un parlamentario como directo e inmediato, y por ello, constitutivo de conflicto de intereses. Sobre la materia, el Consejo de Estado, ha sostenido que: Las anteriores apreciaciones jurdicas permiten concluir que el conflicto de inters debe originar un beneficio real no uno hipottico o aleatorio. Adems, supone que el acto jurdico resultante de la concurrencia de la voluntad de los congresistas, tenga por s mismo la virtualidad de configurar el provecho de manera autnoma, esto es, que no se requiera de actos, hechos, o desarrollos ulteriores para cristalizar el beneficio personal. En el caso sometido a estudio, la eventual aprobacin del Acto Legislativo que consagra la reeleccin presidencial, por s sola no garantiza la participacin del actual Presidente - ni de los expresidentes - en el prximo debate electoral, ni su reeleccin, ni mucho menos la permanencia en los cargos de los parientes de los congresistas que intervengan en los debates y deliberaciones, siendo por tanto evidente para la Sala el carcter aleatorio, eventual y remoto respecto de los intereses que puedan abrigar los Congresistas en la aprobacin del Acto Legislativo 150. Ahora bien, la anterior regla general no obsta para que en eventos excepcionales se pueda dar el caso de que una reforma constitucional genere
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Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 9 de noviembre de 2004. Radicacin nmero: PI.0584. Consejero Ponente: Juan ngel Palacio Hincapi. En idntico sentido: Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto No. 1572 del 28 de abril de 2004. Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodrguez Arce.

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un conflicto de intereses para ciertos congresistas, porque los beneficios o perjuicios que de ella se derivan puedan llegar a ser de naturaleza directa, inmediata y extraordinaria. Por eso la Corte en todo caso proceder a analizar el trmite que se le dio a los impedimentos y recusaciones en el caso sujeto a revisin. 8.6.7.3. Procedimiento para la resolucin de los impedimentos y recusaciones por conflictos de intereses de los congresistas La Constitucin Poltica no regula en detalle el rgimen de conflicto de intereses de los congresistas; como se vio, el artculo 182 Superior defiere expresamente al Legislador la reglamentacin de la materia. El rgimen legal actualmente aplicable a este tema fue adoptado por el Congreso de la Repblica en los artculos 59, 124, 268 y 286 a 295 de la Ley 5 de 1992, as como el artculo 16 de la Ley 144 de 1994. El rgimen de los conflictos de intereses tiene una organizacin tripartita. En primer lugar, es obligacin de los congresistas declararse impedidos ante la Comisin o Plenaria respectiva, quien deber definir el mrito objetivo que le asiste a la razn invocada para separarse de la deliberacin o votacin de un asunto. La decisin y el trmite de la misma se somete exclusivamente a la definicin del rgano legislativo donde tuvo lugar la declaracin de impedimento, ya sea en Comisin o en Plenaria (Constitucin Poltica, artculo 182; Ley 5 de 1992, artculos 124, 268-6, 286, 292 y 293; Ley 144 de 1994, artculo 16). En caso de no hacerlo, en segundo trmino, permite la ley que cualquier otro parlamentario interponga una solicitud de recusacin en su contra, con el mismo propsito de separarlo del conocimiento del asunto, la cual debe ser surtida ante la Comisin de tica y Estatuto del Congresista, quien resuelve sobre la misma a travs de una decisin de obligatorio cumplimiento (Ley 5 de 1992, artculos 58, 59, 294 y 295). Finalmente, si el congresista no se declara impedido, ni tampoco se formul una recusacin en su contra, pero el parlamentario, en todo caso, incurri en una actuacin constitutiva de conflicto de intereses, puede ser sometido a un proceso de prdida de investidura, a iniciativa de la Cmara en la cual se encuentra vinculado, previo informe elaborado por la Comisin de tica y Estatuto del Congresista (Constitucin Poltica, artculo 184; Ley 5 de 1992, artculos 59, 296 y 298). En cualquiera de estas tres situaciones, los ciudadanos que estimen que hubo violaciones al rgimen de conflicto de intereses podrn presentar demanda de prdida de investidura (Constitucin Poltica, artculo 184). En primer lugar, el artculo 268-6 de la Ley 5 de 1992 dispone es deber de los congresistas poner en conocimiento de la respectiva Cmara las situaciones de carcter moral o econmico que los inhiban para participar en el trmite de los asuntos sometidos a su consideracin, mientras que el artculo 268-7 de la misma ley, les impone el deber de cumplir las disposiciones acerca de las incompatibilidades y conflictos de inters. El alcance del deber de los senadores y representantes de declararse impedidos cuando adviertan que puede existir un inters directo en la decisin que les atae -que como ya se vio es un deber constitucional expresamente consagrado en el artculo 182 Superior- es precisado con mayor detalle en el artculo 286 de la Ley 5 de 1992, que dispone: [t]odo Congresista, cuando exista inters directo en la decisin porque le afecte de alguna manera, o a su

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cnyuge o compaero o compaera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deber declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas. Los artculos 287 a 290 del Reglamento del Congreso regulan lo atinente al registro formal de los intereses privados de los congresistas; disponen estas normas que en cada Cmara se ha de llevar un libro de registro de intereses privados, en el que sus miembros deben consignar la informacin atinente a su actividad econmica o sin nimo de lucro privada. Tambin regulan estos artculos el tema del trmino para la inscripcin de los datos pertinentes, su publicidad y su modificacin. La declaracin, comunicacin y los efectos de los impedimentos son regulados por los artculos 291 a 293 de la Ley 5 de 1992. El artculo 291 se refiere a la declaracin de los impedimentos por los congresistas, as: Todo Senador o Representante solicitar ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisin trascendental, al observar un conflicto de inters. Su comunicacin se regula en el artculo 292 ibdem, en los trminos siguientes: Advertido el impedimento, el Congresista deber comunicarlo por escrito al Presidente de la respectiva Comisin o corporacin legislativa donde se trate el asunto que obliga al impedimento; y sus efectos se consagran en el artculo 293 as: Aceptado el impedimento se proceder a la designacin de un nuevo ponente, si fuere el caso. Si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votacin, y aceptado as mismo el impedimento, el respectivo Presidente excusar de votar al Congresista. (). En consonancia con esta ltima disposicin, el artculo 124 de la Ley 5 de 1992, establece que los congresistas slo podrn excusarse de votar, no por decisin propia sino con autorizacin del respectivo Presidente, cuando al verificarse una votacin no haya[n] estado presente[s] en la primera decisin, o cuando en la discusin manifiesta[n] tener conflicto de intereses con el asunto que se debate. Esto en armona con el artculo 127 de la Ley 5 de 1992 que establece que votar es un deber, razn por la cual ausentarse de las sesiones donde se voten proyectos configura una causal de prdida de investidura, al tenor de lo previsto en el artculo 183-2 de la Constitucin Poltica. Por su parte, el tema de las recusaciones se reglamenta en los artculos 294 y 295 del Reglamento del Congreso. El artculo 294 establece que: [q]uien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algn Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cmaras Legislativas, podr recusarlo ante ellas. En este evento se dar traslado inmediato del informe a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista de la respectiva corporacin, la cual dispondr de tres (3) das hbiles para dar a conocer su conclusin, mediante resolucin motivada. // La decisin ser de obligatorio cumplimiento. El artculo 295 del mismo Reglamento, a su vez, dispone que el efecto de las recusaciones ser similar al que establece el artculo 293 para los impedimentos.

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Los artculos 294 y 295 de la Ley 5 de 1992 se deben interpretar en consonancia con lo dispuesto en el artculo 59 del mismo Estatuto sobre las funciones y el procedimiento a seguir ante la Comisin de tica y Estatuto del Congresista. Esta norma dispone: La Comisin de tica y Estatuto del Congresista conocer del conflicto de inters y de las violaciones al rgimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas. As mismo, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cmaras en su gestin pblica, de conformidad con el Cdigo de tica expedido por el Congreso. Y si fuere el caso, de los funcionarios o empleados que en ella presten sus servicios. Las plenarias sern informadas acerca de las conclusiones de la Comisin y adoptarn, luego del respectivo debate si a ello se diere lugar, las decisiones que autorizan y obligan la Constitucin Poltica y las normas de este Reglamento. Recuerda en este punto la Corte que en la sentencia C-011 de 1997151 se resalt la importancia constitucional de este organismo; en efecto, esta Corporacin en dicha providencia dijo que es legtimo e importante que en el Congreso se creen mecanismos internos destinados a velar por el cumplimiento del estatuto de los congresistas, y que la alta responsabilidad del Congreso para con el sistema poltico del pas y las expectativas que depositan en sus representantes los ciudadanos exigiran que el Poder Legislativo fuera particularmente estricto con sus integrantes en este punto, de all la trascendencia de las Comisiones de tica, creadas por la Ley 5 de 1992, con el objeto de incorporar dentro del mbito del funcionamiento normal del Poder Legislativo una instancia propia de control sobre el acatamiento de las disposiciones acerca del rgimen de los congresistas; para este Tribunal, la funcin de estas Comisiones como mecanismos de control interno del Congreso es fundamental, en tanto que ha de contribuir a la depuracin del rgano legislativo y de las costumbres polticas del pas. Para los efectos del presente proceso, es necesario que la Corte aborde dos temas puntuales relacionados con la competencia y el procedimiento establecidos en la ley para el trmite de los impedimentos de los congresistas. El primero se relaciona con la competencia de la Comisin de tica para pronunciarse sobre los impedimentos presentados por los congresistas; el segundo con la forma de discusin y votacin de los impedimentos en las comisiones y plenarias, con particular atencin en los siguientes puntos, a saber: si han de ser discutidos individualmente y quines pueden participar en dicha votacin. 8.6.7.3.1. De la competencia de la Comisin de tica y Estatuto del Congresista En cuanto a la competencia de la Comisin de tica sobre los impedimentos presentados por los miembros del Congreso, advierte el Procurador General de la Nacin que de conformidad con su interpretacin de la Ley 5 de 1992, dicha Comisin debe pronunciarse en todos aquellos casos en que un congresista formule un impedimento, por lo cual se le tiene que correr traslado del mismo, y su concepto ha de ser tenido en cuenta por la comisin o la plenaria de la cmara correspondiente al momento de decidir. Esta misma
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M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.

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interpretacin fue expuesta por algunos congresistas durante el trmite de aprobacin del acto legislativo bajo revisin, al momento de discutir el procedimiento aplicable a la resolucin de sus impedimentos. El rgimen de los conflictos de intereses parte de la obligacin constitucional y legal que le asiste a los congresistas de declararse impedidos, siempre que en la deliberacin o votacin de un asunto, resulte comprometida la objetividad y transparencia de sus decisiones. En dicha hiptesis le corresponde al parlamentario poner en conocimiento del Presidente de la Comisin o Plenaria respectiva, las razones o motivos que fundamentan su declaratoria de impedimento, conforme lo establecen los artculos 182 Superior y 268-6, 286, 291 y 292 de la Ley 5 de 1992. Una vez recibida dicha comunicacin, que puede tener lugar en el momento mismo en el que se adelanta la discusin de una materia en cualesquiera de las Cmaras Legislativas; el Presidente debe someter su definicin a la Comisin o Plenaria respectiva, con la finalidad de excusar al congresista de participar en el debate y votacin del asunto puesto a consideracin, en caso de que el impedimento sea aceptado. La decisin y el trmite de la misma se deja exclusivamente al conocimiento de la Cmara donde se formaliz la manifestacin de impedimento, sin que se prevea ningn tipo de participacin de la Comisin de tica y Estatuto del Congresista. Para la Corte, la interpretacin de la Ley 5 de 1992 en punto a la competencia para resolver los impedimentos por conflictos de intereses requiere de un anlisis que incorpore elementos jurdicos de juicio adicionales a los que citan el demandante y el concepto fiscal, as: (a) una lectura armnica de los artculos 59, 268-6, 291, 292, 293, 294 y 295 de la Ley 5 de 1992, a la luz de lo dispuesto en el artculo 182 de la Constitucin Poltica, y teniendo en cuenta el artculo 16 de la Ley 144 de 1994, indica que los impedimentos han de ser declarados en primera instancia ante la Comisin o la Plenaria correspondiente, que ser dicha Comisin o Plenaria la que tomar la decisin a la que haya lugar, y que se dar traslado -inmediato- del asunto a la Comisin de tica cuando el congresista sea recusado; (b) la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa relevante, si bien no ha dado una respuesta especfica a este punto, s ha avalado en varias oportunidades que la competencia para decidir sobre los impedimentos corresponde a las comisiones o cmaras pertinentes; y (c) la prctica del Congreso ha sido constante en el sentido de que los impedimentos se resuelven ante la comisin o plenaria correspondiente, a veces despus de or el concepto de una comisin accidental, y que slo se corre traslado inmediato a la Comisin de tica cuando se interpone una recusacin. Cada una de estas razones se explicar con mayor detalle a continuacin. (a) En primer lugar, el artculo 59 del Reglamento no puede ser ledo aisladamente para deducir que compete a la Comisin de tica decidir en todos los casos los impedimentos planteados por los miembros del Congreso. Tal interpretacin desconocera una interpretacin literal y sistemtica de lo dispuesto expresamente en otros artculos de la Ley 5 de 1992 citados anteriormente, por ejemplo: (i) el artculo 268-6 que obliga a los congresistas a poner en conocimiento de la respectiva Cmara las situaciones que

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puedan dar lugar a conflicto de inters, (ii) el artculo 292, que obliga a los parlamentarios que han advertido una situacin de posible impedimento, a comunicarlo por escrito al Presidente de la respectiva Comisin o corporacin legislativa donde se trate el asunto que obliga al impedimento, (iii) el artculo 293, en virtud del cual si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votacin, y aceptado as mismo el impedimento, el respectivo Presidente excusar de votar al Congresista, y (iv) el artculo 294, que al regular el procedimiento a seguir en casos de recusacin, dispone que sta nicamente proceder cuando se tenga conocimiento de una causal de impedimento de algn Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cmaras Legislativas, y establece que la recusacin se interpondr en primera instancia ante ellas, es decir, ante las respectivas Cmaras; en este evento se dar traslado inmediato del informe a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista de la respectiva Corporacin (). Para la Corte es especialmente relevante esta ltima disposicin, que expresamente seala que en este evento se dar traslado de la recusacin a la Comisin de tica, la especificidad de este mandato indica que fue voluntad del legislador radicar en cabeza de la clula legislativa correspondiente -a diferencia del procedimiento previsto para la definicin de las recusaciones-, la competencia para resolver los casos de conflictos de intereses cuando se planteen impedimentos. Desde esta misma perspectiva de interpretacin sistemtica del Reglamento del Congreso, es relevante tener en cuenta lo dispuesto en el artculo 16 de la Ley 144 de 1994, por la cual se establece el procedimiento de prdida de la investidura de los Congresistas. Esta norma dispone: Conflicto de intereses. Definicin. Los congresistas que dentro del ao inmediatamente anterior a su eleccin hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren en estudio del Congreso, debern comunicarlo por escrito a la mesa directiva de la respectiva corporacin, para que decida si los congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el trmite y votacin de dichos actos. Recuerda la Corte que la constitucionalidad de este artculo fue objeto de un pronunciamiento expreso en la sentencia C-247 de 1995152, fallo en el cual se afirm: el artculo decimosexto se limita a reiterar lo previsto en el artculo 182 de la Constitucin Poltica, en el sentido de que los congresistas estn obligados a poner en conocimiento de la respectiva cmara las situaciones de carcter moral o econmico que los inhiban para participar en el trmite de los asuntos sometidos a su consideracin. Se tiene, pues, que el mismo Legislador y la jurisprudencia constitucional han confirmado que es a la respectiva cmara a la que le compete decidir sobre los impedimentos que planteen los congresistas. Adems, segn lo previsto en los artculos 6, 121 y 122 del Texto Superior, en el derecho constitucional de conformidad con el principio de legalidad en el ejercicio de la funcin pblica, ninguna autoridad del Estado puede ejercer competencias que no estn expresamente autorizadas por la Constitucin o la ley. En este caso, la Ley 5a de 1992 le asigna a la Comisin de tica, como lo
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M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.

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ha reconocido esta Corporacin, exclusivamente competencias en cuatro materias, a saber: (i) De todo lo relacionado con la aplicacin del Cdigo de tica, tanto para velar por el comportamiento decoroso, regular y moral de sus miembros, como de los dems funcionarios y empleados que presten sus servicios al Congreso de la Repblica (artculo 59); (ii) Debe pronunciarse acerca de la solicitud de suspensin de un congresista, cuando sta es ordenada por una autoridad judicial (artculo 277); (iii) Le corresponde proferir un fallo definitivo con carcter vinculante, en los casos en que un parlamentario sea recusado a causa de un impedimento que aqul no le haya comunicado oportunamente al Presidente de la Cmara respectiva (artculos 294 y 295); (iv) En los casos de violacin a los regmenes de conflictos de intereses y de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas, la Comisin de tica deber informar acerca de sus conclusiones a la Plenaria, para que sta decida si ejercita o no a travs de su mesa directiva la accin de prdida de investidura en su contra (C.P. art. 184 y Ley 5 de 1992, artculos 59 y 298). Ninguna disposicin de la Constitucin, ni de la Ley 5 de 1992, ni de otra ley que se relacione con el procedimiento legislativo, le asigna competencia alguna a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista para pronunciarse o rendir informe previo en el trmite de definicin de los impedimentos. (b) No hay sentencias de la Corte Constitucional ni del Consejo de Estado cuya ratio decidendi se refiera al tema especfico de la competencia de las plenarias o de la Comisin de tica para conocer de los impedimentos. No obstante, hay mltiples pronunciamientos jurisprudenciales, en particular del Consejo de Estado, en los cuales se ha constatado que en la prctica un impedimento formulado por un congresista determinado ha sido resuelto por la plenaria o la comisin respectiva. Sin embargo, tambin ha constatado que antes de la decisin hubo una comisin que rindi un concepto no obligatorio. Por ejemplo, en un fallo del 27 de agosto de 2002 proferido dentro del proceso de prdida de investidura promovido contra el Senador Juan Fernando Cristo153, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado luego de descartar que se hubiese configurado un conflicto de intereses en el caso concreto, resalt como diciente la actitud de dicho Senador en el sentido de proponer que se conformara una subcomisin dentro del Senado para estudiar un impedimento similar al presentado por la Senadora Claudia Blum e indicar que se acogera a sus resultados, y tambin subray, para confirmar sus argumentos, que los impedimentos presentados por otros senadores en virtud de la misma causal y que fueron rechazados a partir del informe presentado por dicha subcomisin, se ajustaron al ordenamiento vigente. Obsrvese como, en este caso, lejos de controvertirse la validez de dicho trmite, el Consejo de Estado aval su legalidad al invocarlo como sustento adicional para su argumentacin. De igual forma es de resaltar que el Consejo de Estado, en sentencia del 3 de septiembre de 2002 dentro del proceso de prdida de investidura promovido

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Consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. Rad. 11001-03-15-000-2002-0446-01 (PI-043); actor: Daniel Alfonso Reyes Fernndez.

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contra la Senadora Claudia Blum154, estudi los planteamientos de la demanda en el sentido de que tal congresista se haba abstenido de declararse impedida para participar en el debate del proyecto que se convirti en Ley 680 de 2001. Concluy el Consejo de Estado luego de estudiar las pruebas que: [T]ambin est corregida por el proceso, la afirmacin del demandante de que la Senadora Claudia Blum de Barberi se abstuvo de declararse impedida () pues en el Acta No. 25 de la sesin ordinaria de la plenaria del Senado del 6 de diciembre de 2000 () consta que lo propuso (), pero que fue rechazado en la misma sesin con la proposicin presentada por la Comisin Accidental designada por la Presidencia del Senado, conformada por los Senadores Rodrigo Rivera Salazar, Jaime Dussn Caldern y Juan Martn Caicedo Ferrer (). De manera que este segundo cargo tampoco prospera, pues la plenaria del Senado rechaz el impedimento propuesto por la Senadora, porque no se configuraba la causal de conflicto de intereses, con las siguientes consideraciones: (). Esta manifestacin autorizada del Congreso tambin era importante para tener en cuenta como antecedente valioso de su doctrina sobre el particular. Finalmente, el mismo Consejo de Estado en providencia del pasado 9 de noviembre de 2004, al pronunciarse en relacin con la demanda de prdida de investidura promovida contra la representante Yidis Medina, frente al trmite del presente acto legislativo, declar: Aunque en principio, el trmite que pueda darse a un impedimento o a una recusacin por parte de la Corporacin no configura una causal de prdida de investidura, se har referencia al asunto. La Representante Yidis Medina en la sesin del 3 de junio de 2004, se present al recinto con el objeto de manifestar su impedimento por escrito, impedimento al cual se le dio el trmite y obtuvo todos los votos para negarlo, quedando as habilitada para participar en la correspondiente deliberacin y votacin. Dice el artculo 292 del Reglamento del Congreso que: advertido el impedimento, el congresista deber comunicarlo por escrito al Presidente de la respectiva Comisin o Corporacin legislativa donde se trate el asunto que obliga al impedimento y es por tanto la respectiva Comisin o Corporacin legislativa la que se encarga de aceptarlo o no. (...)

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Consejero Ponente: Roberto Medina Lpez. Rad. 11001-03-15-000-2002-0447-01(PI-044); actor: Daniel Alfonso Reyes Fernndez.

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El consecuencia el impedimento fue bien tramitado y del mismo no puede derivarse la prdida de investidura 155. (c) La Corte analiz setenta (70) casos de prctica parlamentaria en la resolucin de los impedimentos y recusaciones, los cuales se resean en detalle en el Anexo I a la presente providencia. En ninguno de ellos se corri traslado de los mismos a la Comisin de tica correspondiente; por el contrario, siempre fueron las plenarias o las comisiones de las Cmaras legislativas las que adoptaron la decisin sobre su procedencia. As se reconoci, entre otros, en los debates sobre el trmite de los impedimentos aun por congresistas adversos al proyecto. De igual manera, se ratific en la Cmara de Representantes cuando se votaron dos (2) proposiciones en el sentido de que los impedimentos fueran enviados a la Comisin de tica, las cuales fueron negadas. Finalmente, en el Senado de la Repblica, esa fue la conclusin a la que llegaron los Presidentes de la Comisin Primera y de dicha Cmara Legislativa, al momento de plantease el debate en cuanto a su forma de tramitacin156. Esta Corporacin considera importante transcribir la discusin que se present en la Cmara de Representantes a partir de las proposiciones realizadas a fin de remitir la definicin de los impedimentos a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista. Al respecto, en la Gaceta del Congreso No. 392 del 28 de julio de 2004, se relata el anterior acontecimiento: Intervencin del honorable Representante Jess Ignacio Garca Valencia. Gracias seor Presidente, consecuentemente con las conclusiones a que se ha llegado este primer perodo del debate, me permito presentar a la honorable Cmara de Representantes la siguiente proposicin: Dsele traslado a la Comisin de tica de los impedimentos presentados por los honorables Representantes, en relacin con el Acto Legislativo nmero 12 Senado de 2004, 267 de 2004 Cmara, por ser esta la instancia competente para resolver sobre ellos, de acuerdo al artculo 59 de la Ley 5 de 1992. Firma: Jess Ignacio Garca y Luis Fernando Duque. Seor Presidente le solicito el favor se ponga como colofn a este en primera instancia del debate la proposicin que me he dignado presentar. Muchas gracias. Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.: Me queda muy difcil someter la proposicin a consideracin, porque estara violando el Reglamento.
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Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 9 de noviembre de 2004. Radicacin nmero: PI.0584. Consejero Ponente: Juan ngel Palacio Hincapi. (Subrayado por fuera del texto original). 156 Gacetas del Congreso Nos. 216 del 20 de mayo de 2004 y 312 del 25 de junio de 2004.

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El Reglamento es muy claro, que los impedimentos se presentan en la Sesin Plenaria, entonces, no puedo darle curso porque las recusaciones son de acuerdo al Reglamento las que van para la Comisin de tica, entonces, me queda muy complicado someter a votacin una proposicin que es violatoria del Reglamento. El Reglamento es muy claro, que los impedimentos se dan en la plenaria de la Comisin o en la Plenaria de la Corporacin y deben ser decidios por ella, son las recusaciones las que se le dan el trmite a la Comisin de tica, eso es lo que dice el Reglamento, entonces, me queda muy difcil, someter a votacin una proposicin que no est de acuerdo con el Reglamento de la Ley 5 del Congreso. Se le concede el uso de la palabra al Representante. Luis Fernando Duque. Intervencin del honorable Representante Luis Fernando Duque Garca: Seor Presidente, simplemente le solicito al seor Secretario, con su venia, para que usted no vaya a cometer un posible prevaricato por desconocimiento de la ley, o simplemente por pretermitir la norma, se lea el artculo 59 seor Secretario, y si es del caso, nos lea los artculos 291 a 293 que es donde se habla del impedimento, para que quede claro y de pronto seor Presidente, usted no vaya a cometer un desconocimiento de la ley. (...) Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.: Quiero dejarle claro, doctor Luis Fernando Duque, que aqu la Presidencia no est prevaricando para nada, sino que est haciendo cumplir el Reglamento y es claro indiscutiblemente, que ah habla del conflicto de intereses, en caso de las recusaciones, es muy clara. Entonces le quiero dejar esa claridad; sin embardo, no tengo ningn inconveniente que la plenaria pueda someter, pero quera dejar la constancia de la Presidencia de la Cmara. Entonces vamos a abrir el registro electrnico est en consideracin la proposicin hecha por el Representante Luis Fernando Duque. Si se Vota S, quiere decir que todos los impedimentos deben ser tratados, por la Comisin de tica. Si se Vota No, quiere decir que los impedimentos deben ser asumidos, por la decisin de la plenaria. Seor Secretario, srvase abrir el registro para someter a votacin.(...) Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.:

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(...) Seor Secretario, srvase cerrar la votacin y decir cul es el qurum, el Representante Carlos Soto est votando, estamos en votacin doctor Germn ya le doy el uso de la palabra cuando termine la votacin. El Secretario General. El doctor Soto vot manualmente. No. Seor Presidente, por el SI. 28 VOTOS. Por el NO. 89 VOTOS. Ha sido negada, la proposicin seor Presidente. (...) Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.: Se le concede el uso de la palabra, al honorable representante Luis Fernando Duque, Intervencin del honorable Representante Luis Fernando Duque Garca: Gracias seor Presidente, como para solucionar los problemas de trmite que se haban presentado con la conciliacin del proyecto, que tena mensaje de urgencia con insistencia, se anul todo lo actuado hasta ahora, quiero volver a retomar un tema del cual dej una constancia y present una proposicin sobre el artculo 59 de la Ley 5 Reglamento Interno del Congreso. En primer lugar, quiero dejar mi constancia de la siguiente manera: Acerca del incumplimiento claro, por parte de la Plenaria de la Cmara, de lo contemplado en el artculo 59 de la Ley 5 de 1992, relacionado con el trmite de conflicto de intereses y recusaciones, lo que vicia de inconstitucionalidad el Proyecto de Acto Legislativo 12 de 2003 Senado y 267 de 2004 Cmara. Esa es la constancia y seguidamente seor Presidente, para retomar y darle vida nueva quiero presentar esta proposicin: Dese traslado a la Comisin de tica de los impedimentos presentados por los honorables Representantes, en relacin con el Acto Legislativo 12 Senado de 2004 y 267 de 2004 Cmara, por ser la instancia competente, para resolver sobre ellos de acuerdo al artculo 59 de la Ley 5 de 1992. Me acompaan en la presentacin los doctores Jess Ignacio Garca y Carlos Arturo Piedrahita. De manera Presidente que le pido el favor se ponga en consideracin. Gracias. Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.: Sigue en consideracin la proposicin y se vuelve a abrir el registro electrnico sobre la proposicin, como estamos discutiendo, doctor Petro ya le doy el uso de la palabra, como estamos discutiendo y

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reabriendo y votando todo lo que fue votado. Entonces quiero decirle doctor Luis Fernando que la constancia la tena que dejar despus, no antes, porque apenas estamos sometiendo a votacin. SI se vota S, es aprobada la proposicin presentada por el doctor Duque, si se vota No; es negndola. (...) Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.: Seor Secretario, srvase cerrar e informar la votacin. El Secretario General procede: Seor Presidente, por el S: 28 votos, ; por el No: 72 votos. Ha sido negada la proposicin, seor Presidente. En conclusin, una interpretacin armnica de las disposiciones pertinentes de la Carta Poltica, el Reglamento del Congreso y sus disposiciones complementarias, a la luz de la jurisprudencia relacionada con este tema y de la prctica usualmente seguida por el Legislador, indica que son las plenarias o las comisiones las que tienen competencia para decidir sobre los impedimentos que se formulen ante ellas. Ni la Constitucin ni la ley ordenan que los impedimentos sean enviados a la Comisin de tica. La prctica parlamentaria analizada por la Corte indica que nunca las solicitudes de impedimento han sido remitidas a tal Comisin. Por lo tanto, era razonable que se mantuviera dicha prctica en este caso. Adems, el Consejo de Estado en su jurisprudencia sobre conflictos de intereses de los congresistas, no ha exigido que la Comisin de tica rinda concepto previo. Las solicitudes de impedimento por conflictos de intereses son resueltas por la respectiva Plenaria o Comisin Constitucional Permanente. 8.6.7.3.2. De la posibilidad de los congresistas que manifiestan un impedimento de participar en la definicin de otros impedimentos El segundo tema de procedimiento sobre el cual es necesario que la Corte se pronuncie es el de la discusin y votacin de los impedimentos ante las plenarias y comisiones permanentes de las Cmaras. Uno de los principales cargos formulados por el actor a este respecto, as como uno de los puntos planteados por el seor Procurador General en su intervencin, se relaciona con estos temas: se afirma, por un lado, que los impedimentos fueron aprobados en muchos casos sin ser debatidos individualmente, y por otro, que la forma en que fueron votados estuvo viciada, porque se permiti la participacin de los dems congresistas que se haban declarado impedidos, en particular de quienes haban formulado impedimentos por causas similares a las de los que se estaban decidiendo. Para poder determinar si un congresista que manifiesta un impedimento se encuentra inhabilitado para decidir los impedimentos propuestos por otros, esta Corporacin debe inicialmente responder el siguiente interrogante, a saber: Existe en el rgimen constitucional y legal actualmente aplicable al trmite de los actos legislativos una disposicin especfica que regule estos

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temas?. Como se puede inferir de las normas que se han enumerado en los prrafos precedentes, la respuesta es negativa: se trata de un tema procedimental que no ha sido regulado especficamente ni en la Constitucin, ni en la Ley 5 de 1992; y en relacin con el cual no existen pronunciamientos judiciales especficamente aplicables como precedente. (1) Se plantea la Corte, en este orden de ideas, el interrogante sobre si este silencio en la legislacin hace procedente acudir, como sugiere el Ministro del Interior invocando el artculo 3 del Reglamento del Congreso, a las normas que regulan asuntos afines, en particular al Cdigo de Procedimiento Civil. Indica el Ministro del Interior en este sentido que el Consejo de Estado, al decidir sobre este punto especfico en el fallo del proceso de prdida de investidura de la representante Yidis Medina, aplic el inciso cuarto del artculo 151 del Cdigo de Procedimiento Civil -en virtud del cual [n]o sern recusables, ni podrn declararse impedidos, los magistrados o jueces a quienes corresponde conocer de la recusacin-, para concluir que durante el proceso de aprobacin de una reforma constitucional por el Congreso se aplica la regla segn la cual no hay impedimento ni recusacin para resolver sobre impedimentos y recusaciones, por lo cual en este caso no existi vicio al permitir la participacin de los congresistas que haban presentado declaraciones de impedimento en la votacin de los dems impedimentos. Sin embargo, la Corte no puede aceptar esta interpretacin del Ministro. Es claro que en principio existe un silencio en el rgimen legal aplicable a los impedimentos y recusaciones de los congresistas, en cuanto a los detalles especficos del trmite de su discusin y votacin. Tambin es cierto que el artculo 3 de la Ley 5 de 1992, sobre fuentes de interpretacin del Reglamento del Congreso, establece que cuando en el presente Reglamento no se encuentre disposicin aplicable, se acudir a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional. Pero la Corte se aparta de las conclusiones del Ministro por cuatro razones: (a) no es cierto que ninguna norma del Reglamento del Congreso no resulte aplicable a este tema; (b) sin perjuicio de lo anterior, no es vlido afirmar que en virtud del artculo 3 de la Ley 5 de 1992 se haya de aplicar a este caso el rgimen establecido en el Cdigo de Procedimiento Civil sobre impedimentos y recusaciones de los jueces, que -a juicio de esta Corporacin- no es un mbito normativo semejante; (c) incluso si se hubiese de aceptar en gracia de discusin que el rgimen del Cdigo de Procedimiento Civil efectivamente es aplicable a este tema, considera la Corte que las normas que invocan el Ministro no es la correctamente aplicable a este tema; y (d) en cualquier caso, sta es una interpretacin de lo acaecido efectuada a posteriori tanto por el Ministro, que no afecta el hecho de que durante el trmite mismo de los impedimentos y recusaciones durante el proceso de aprobacin de este acto legislativo, no slo no se invoc el rgimen del Cdigo de Procedimiento Civil, sino que se visualiz el tema de los impedimentos y las recusaciones desde una ptica procedimental completamente distinta, que cobra mayor relevancia para efectos del control constitucional. Estas cuatro razones se explicarn con mayor detalle a continuacin.

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(a) En primer lugar, si bien el Reglamento del Congreso no provee una norma procedimental especficamente aplicable a las discusiones y votaciones de los impedimentos, s existen dentro de este cuerpo normativo otras disposiciones de alcance general que son de suma relevancia para el examen de este trmite. En este campo cobra especial relevancia para efectos del control constitucional el rol de las Mesas Directivas y de los Presidentes de las Cmaras Legislativas dentro de la conduccin del trmite de los impedimentos referidos. En efecto, de conformidad con el Reglamento del Congreso (arts. 2 y 43-4), las Mesas Directivas a travs de sus Presidentes, cuentan con facultades genricas para dirigir las deliberaciones y actuaciones de las cmaras y sus comisiones, facultades cuyo ejercicio concreto en este caso, ante la falta de regulacin detallada del procedimiento a seguir, debe ser objeto de anlisis constitucional. Dados los desacuerdos y discusiones que tuvieron lugar sobre la forma en que se haba de conducir el debate y votacin de los impedimentos, eran las Mesas Directivas las llamadas a orientar la actuacin de las comisiones y las Cmaras Legislativas, como efectivamente lo hicieron. En virtud de la autonoma del Congreso, a las Mesas Directivas les asiste un margen de interpretacin del Reglamento del Congreso y de la conduccin de los debates, as como sus decisiones al respecto son apelables por cualquier miembros de la respectiva Cmara o Comisin ante el pleno (Ley 5 de 1992. art. 44). En consecuencia, la Corte Constitucional debe determinar si el modo en que las Mesas Directivas a travs de sus Presidentes, dirigieron el trmite de dichos impedimentos, dentro del margen que tienen para escoger entre diversas opciones legtimas, fue respetuosa de los principios, valores y reglas protegidos por la Constitucin y por el Reglamento del Congreso, para cuya materializacin les fueron atribuidas ciertas funciones de direccin y ordenacin del debate. Este es un tema que se abordar con todo detenimiento ms adelante. Tambin cabe destacar las normas ya citadas sobre el rgimen de conflicto de intereses de los congresistas, en las cuales hay algunas referencias a la forma como los mismos se tramitan. De estas es importante resaltar la que indica en qu momento del trmite de los impedimentos se entiende que el congresista que solicit ser declarado impedido queda separado del conocimiento del asunto, es decir, no puede continuar ejerciendo las funciones de representacin para las cuales fue popularmente elegido. Este momento es a partir de la aceptacin del impedimento, segn lo establecen expresamente los artculos 124 y 293 de la Ley 5 de 1992. En cambio, en el mbito judicial la regla es diferente: cuando un juez manifiesta encontrarse impedido, entonces deja de estar habilitado para participar en el asunto correspondiente hasta que le sea rechazado tal impedimento. De donde resulta que cuando existen normas aplicables a los parlamentarios en el mismo Reglamento del Congreso, para definir el trmite a seguir ante las omisiones especficas del legislador, no cabe acudir a otros regmenes normativos para llenar supuestos vacos que no existen. (b) En segundo lugar, el artculo 3 del Reglamento del Congreso remite, en caso de falta de disposicin aplicable en la Ley 5 de 1992, a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes. Y considera la Corte que entre el tema de los conflictos de intereses, impedimentos y recusaciones

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de los congresistas y el tema de los conflictos de intereses, impedimentos y recusaciones de los jueces existen diferencias significativas a todo nivel, que impiden dar aplicacin al rgimen de sos ltimos en el caso de los primeros. Entre estas diferencias, se pueden citar tres que son de especial importancia: - Especificidad del rgimen de conflictos de intereses de los congresistas. El rgimen de conflictos de intereses de los congresistas es un tema especfico que forma parte de toda una arquitectura constitucional establecida con la finalidad expresa de garantizar que la actuacin de los miembros del poder legislativo propugnara por el inters general, sin perjuicio de que tomen posiciones de partido, ideolgicas o polticas, que es lo propio de la funcin legislativa, pero es ajeno a la funcin judicial. Su especificidad, que como se vio obedece al diseo institucional democrtico adoptado en 1991, llev al constituyente a incluir, en el artculo 182 Superior, un mandato expreso para que la ley regulara el tema de los conflictos de intereses y las recusaciones de los congresistas. Por su parte, el rgimen de conflictos de intereses de los miembros de la rama judicial no fue objeto de disposiciones constitucionales expresas, ms all de los mandatos generales de publicidad, imparcialidad, independencia y permanencia de la administracin de justicia consagrados en el artculo 228 constitucional, lo cual no demerita desde ninguna perspectiva la importancia del rgimen de conflictos de intereses de los funcionarios judiciales, pero s indica que el tratamiento impartido por el Constituyente a uno y otro tema fue diferente, y que fue su voluntad que los conflictos de intereses, impedimentos y recusaciones de los congresistas tengan una regulacin legal particular que materialice sus especificidades, as como los principios y valores que a travs de ellos se pretende proteger. Ello plantea una primera dificultad para aplicar las disposiciones legales sobre impedimentos judiciales al trmite de los impedimentos de los miembros del Congreso. - Naturaleza diversa del proceso legislativo y el proceso judicial. La naturaleza de los procedimientos dentro de los cuales se presentan los impedimentos de los congresistas y de los jueces es fundamentalmente distinta. Mientras que los impedimentos de los senadores y representantes se formulan en el marco de procesos polticos, representativos y partidistas, los impedimentos formulados por los jueces tienen lugar dentro de procesos judiciales orientados a agotar las etapas procedimentales necesarias para llegar a una decisin en derecho. - Posicionamiento diferente de los congresistas y los jueces frente a los asuntos sometidos a su consideracin. La posicin de los congresistas y de los jueces frente al asunto respecto del cual se declaran impedidos es diferente. Por una parte, los congresistas representan un determinado sector social o fuerza poltica dentro de un proceso de deliberacin colectiva en los cuales la adopcin de una decisin final -es decir, la ley- no compete a los congresistas individuales sino a la voluntad democrtica de las mayoras; por otra, los jueces son funcionarios independientes y autnomos encargados de aplicar la Constitucin y la ley a un asunto particular con miras a adoptar, en

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forma individual o colegiada, una decisin jurdica final sobre ese asunto en particular. (c) Si las razones anteriores no bastaren para descartar la aplicabilidad del rgimen de impedimentos del Cdigo de Procedimiento Civil a los conflictos de intereses de los congresistas, advierte la Corte que incluso si se aceptara en gracia de discusin que dicho rgimen es aplicable, las normas pertinentes no seran las que cita el Ministro del Interior en su intervencin. En efecto, el Ministro ha citado el artculo 151, inciso 4 del Cdigo de Procedimiento Civil para afirmar que es aplicable en este caso la regla segn la cual no son procedentes los impedimentos ni las recusaciones para los funcionarios que han de resolver, a su vez, impedimentos o recusaciones. Sin embargo, en criterio de esta Corporacin la citada norma no es aplicable de la forma en que lo asevera el Ministro. Como primera medida, esta disposicin regula un aspecto del trmite de las recusaciones judiciales, y no de los impedimentos, que tienen una regulacin propia en el artculo 149 del mismo Cdigo de Procedimiento Civil, en virtud del cual compete en principio a cada funcionario judicial declararse impedido motu propio cuando advierta la ocurrencia de una posible causal, y remitir el proceso correspondiente al juez que sea competente en subsidio, quien habr de aceptar o no el impedimento; en caso de no aceptarlo, se remitir el asunto al superior jerrquico para que ste decida sobre el tema. As, se observa de entrada que el trmite diseado por el legislador para los impedimentos judiciales es radicalmente distinto del que se esboza en la Constitucin y en la Ley 5 de 1992 para los impedimentos de los congresistas, razn suficiente para desestimar su aplicabilidad al caso que se estudia. (d) Pero los problemas con la aplicacin de esta norma no se detienen ah; haciendo caso omiso de que en ella se regula un tema diferente al de los impedimentos, observa la Corte que el artculo 151 del Cdigo de Procedimiento Civil en mencin, sobre la oportunidad y procedencia de las recusaciones judiciales, ha de leerse en conjunto con lo dispuesto en el artculo 152 ibdem, sobre el procedimiento para la formulacin y trmite de dichas recusaciones judiciales. La parte pertinente de este ltimo artculo es la que regula los casos en que, dentro de organismos judiciales colegiados, dos o ms magistrados son objeto de recusaciones simultneas; segn el inciso 5 de este artculo, si se recusa simultneamente a ms de un magistrado de una sala, () corresponder al magistrado que no fue recusado tramitar y decidir la recusacin. Es decir, cuando dentro de un organismo pluripersonal -como lo seran las cortes y tribunales o, para este caso dentro del smil invocado por el Ministro, las cmaras del Congreso de la Repblicase recusa a ms de uno de sus integrantes -es decir, a dos o ms jueces o, para el caso, a dos o ms congresistas-, corresponde a aquellos integrantes que no han sido recusados pronunciarse sobre el conflicto de intereses que se invoca -es decir, a los magistrados que no fueron recusados, o a los congresistas que no fueron objeto de recusacin o, para el caso, de declaracin de impedimento-, y es contra esos integrantes que estn libres de impedimento y recusacin que no procede la formulacin de nuevos impedimentos o recusaciones.

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Tambin ha invocado el Ministro del Interior en su intervencin lo dispuesto en el reglamento interno de la Corte Constitucional para los casos en que se formulen recusaciones contra todos los miembros de la Sala Plena. Sin embargo la aplicacin de esta norma hace an ms problemtico el proceso de remisin normativa que se invoca en esta intervencin, por cuanto este supuesto de hecho cuenta con una norma especficamente aplicable a esa situacin concreta, que en cualquier caso es diferente de la que se present en el Congreso de la Repblica, ya que en ninguna de las clulas legislativas se dio el supuesto fctico de recusaciones contra la totalidad de los respectivos miembros. Igualmente constata la Corte que esta norma del Reglamento de la Corte Constitucional (Decreto 2067 de 1991. art. 28-2) establece un procedimiento distinto al que establece el Cdigo de Procedimiento Civil para los casos en que sean recusados todos los magistrados de una misma Sala; lo cual planteara problemas adicionales -tales como las razones por las cuales es aplicable el rgimen procedimental especial de la Corte Constitucional y no el rgimen general del Cdigo de Procedimiento Civil, para mencionar uno soloque no es del caso estudiar en mayor profundidad. (e) En cualquier caso, llama la atencin de la Corte que las disposiciones pertinentes del Cdigo de Procedimiento Civil no fueron invocadas en ningn momento durante el trmite del acto legislativo que se revisa. Su aplicabilidad, que en apariencia justificara la intervencin de los congresistas que haban presentado impedimentos en los procesos de decisin de los conflictos de intereses presentados por los dems senadores y representantes, slo fue puesta de consideracin a posteriori, durante algunos procesos judiciales iniciados con motivo de este trmite, es decir, el proceso de prdida de investidura de la representante Yidis Medina ante el Consejo de Estado y el presente proceso de control de constitucionalidad. Si bien es importante determinar dentro de este tipo de procesos cul es el marco jurdico aplicable a las actuaciones del Congreso para efectos de examinar desde tal perspectiva su validez constitucional formal, por las especificidades del presente proceso resulta ms pertinente que la Corte enfoque su atencin sobre la forma como se interpret el procedimiento aplicable durante el trmite de aprobacin de esta reforma constitucional. Las justificaciones a posteriori son importantes, pero pierden peso y pertinencia en contextos dentro de los cuales resulta crucial determinar cul fue la forma como la voluntad de las Cmaras se manifest, como es el caso de este proceso. Tampoco cabe acudir a posteriori a otros cdigos de procedimiento judicial, como el Cdigo de Procedimiento Penal u otros. A estos se har referencia en hiptesis especficas en las cuales los congresistas estn ejerciendo funciones judiciales, como sucede cuando se tramita un impeachment (Ley 5 de 1992 art. 366). As lo reconoci el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en providencia del 16 de agosto de 2001, al diferenciar la regulacin de los impedimentos de los congresistas prevista en el Reglamento, cuando se trata de ejercer funciones legislativas frente a la posibilidad prevista para llevar a cabo funciones judiciales; concluyendo que, en cuanto a su procedimiento, la regulacin en ambos casos es completa, y en lo que se refiere a las causales,

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en la medida en que se ejercita la citada funcin judicial, debe remitirse a lo previsto en el Cdigo de Procedimiento Penal (Ley 5 de 1992, arts. 351 y 366)157. En sus propias palabras, el citado Tribunal manifest: El Reglamento del Congreso en el Captulo Undcimo, Seccin Cuarta, prescribe que todo Congresista cuando advierta la existencia de inters directo en la decisin, bien sea por que lo afecta de alguna manera, o a su cnyuge o compaero o compaera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o hecho, debe declararse impedido para participar en los debates o votaciones respectivas (art. 286). En tal evento, prev dicho Reglamento, el Congresista deber comunicar por escrito el impedimento al Presidente de la Comisin o Corporacin Legislativa donde se trata el asunto materia de inters. Aceptado el impedimento, se proceder a designar un nuevo ponente, si es el caso; si el conflicto es respecto del debate y la votacin, el respectivo Presidente excusar de votar al Congresista. En este punto es importante aclarar que, al tenor del artculo 353 de la Ley 5 de 1992, en las actuaciones adelantadas contra altos funcionarios del Estado la Cmara de Representantes ejerce funciones de Fiscal y, por remisin del artculo 366 ibdem, todo vaco procedimental de esa ley debe ser suplido por las normas del Cdigo de Procedimiento Penal. En el caso consultado la materia correspondiente a los impedimentos est plenamente regulada en la citada ley, razn por la cual no resulta necesario acudir a otras disposiciones. En el evento de que se produjeren impedimentos fundados en el Cdigo de Procedimiento Penal los efectos sobre qurum se resolvern, igualmente, como se determina en esta ponencia158 La Corte concluye, a la luz de las anteriores consideraciones, que no es de recibo la tesis, en el sentido de que es aplicable al tema del debate y votacin de los impedimentos en el Congreso el rgimen procedimental establecido por el Cdigo de Procedimiento Civil para las recusaciones de los jueces, ni otro establecido en cdigos aplicables en el mbito judicial. Es as como ninguna norma de la Constitucin o de la Ley 5 de 1992 prohbe que quien se ha
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Disponen las normas en cita: Artculo 351. Recusacin de senadores. Hasta el da en que se inicie la audiencia pblica podrn las partes proponer las recusaciones contra los senadores. // Los senadores no son recusables sino por las causales de impedimento previstas en el Cdigo de Procedimiento Penal. Artculo 366. Remisin a otros estatutos. Todo vaco procedimental de la presente ley ser suplido por las disposiciones del Cdigo de Procedimiento Penal: 158 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 16 de agosto de 2001. Radicacin Nmero: 1356. Consejero Ponente; Augusto Trejos Jaramillo. (Subrayado por fuera del texto original).

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declarado impedido participe en la decisin de los impedimentos manifestados por otros congresistas. Lo que est vedado es que el congresista que ha solicitado ser declarado impedido, vote a favor o en contra de su propio impedimento. No obstante, nada prohbe que decida sobre los impedimentos manifestados por otros congresistas. En efecto, no hay prohibicin expresa al respecto y no se pueden trasladar al proceso legislativo reglas tpicas de los procesos judiciales. Mucho menos puede hacerse ese traslado cuando ello implica separar al congresista del ejercicio de sus funciones de representacin poltica, lo cual slo procede cuando se le ha aceptado el impedimento, como lo establecen expresamente los artculos 124 y 293 de la Ley 5 de 1992. Slo cuando se le ha aceptado el impedimento, cabe excusar a un congresista del deber de votar. Adems, como se mencion, existen normas de alcance general, como las relativas a las funciones y potestades de las Mesas Directivas de las Cmaras Legislativas, que son relevantes para examinar, desde la perspectiva del control constitucional, la forma como se desenvuelve la discusin y la votacin sobre los impedimentos presentados por los congresistas (Ley 5 de 1992. art. 43-4). (2) Por otra parte, ha de tenerse en cuenta que cada manifestacin individual de impedimento obedece a consideraciones subjetivas sobre circunstancias eminentemente personales de los congresistas (artculo 291, Ley 5 de 1992), lo cual permite distinguir cada situacin de las dems en la medida en que cada congresista debe valorar, antes de manifestar un impedimento, si su situacin particular tiene sobre su voluntad una incidencia tal que le impide participar en el trmite de una ley o, excepcionalmente, de una reforma constitucional. De ah que el artculo 182 de la Constitucin seale que la declaracin de impedimento ha de basarse en una creencia, es decir, en una apreciacin eminentemente subjetiva sobre la situacin individual en que se encuentre el congresista respecto de un proyecto determinado. Por el slo hecho de invocar la existencia de un conflicto de intereses, el parlamentario no pierde la competencia para pronunciarse sobre otros impedimentos, pues ellos son por naturaleza personalsimos, en la medida en que se refieren a la afectacin del fuero interno del funcionario al cual acceden (Ley 5 de 1992, art. 291), lo cual permite distinguir cada situacin de las dems en la medida en que cada congresista debe valorar, antes de manifestar un impedimento, si su situacin particular tiene sobre su voluntad una incidencia tal que le impide participar en el trmite de una ley o, excepcionalmente, de una reforma constitucional. Por lo anterior, es indiscutible que cada impedimento es diferente, pues obedece a la apreciacin sujetiva de circunstancias personales de un congresista que cree estar impedido, y por lo mismo, alejado de los principios de transparencia y objetividad que deben regir en el ejercicio de sus funciones159. En este sentido, si los impedimentos no
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Sobre la materia, se sostuvo en la Asamblea Nacional Constituyente, al vincular los conflictos de intereses con la declaracin de impedimento: En cuanto al conflicto de inters prcticamente se repite la norma que fue creada en el Reglamento de la Asamblea Nacional Constituyente y es que; los congresistas estarn obligados a poner en conocimiento de la respectiva Cmara sus conflictos de inters de carcter moral o econmico, que los inhiba para decidir sobre asuntos sometidos a su consideracin, esta es una norma que no puede ser realmente ms precisa, puesto que es muy difcil, definir en qu consiste una situacin tan subjetiva que inhiba para decidir libremente sobre un asunto, entonces se deja a la consideracin del mismo congresista, aunque obviamente si hay una razn objetiva que permita tipificarlo pueda recusarse (...).

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corresponden tan slo a la valoracin objetiva de un comportamiento, sino que, por el contrario, priman en ellos las consideraciones personales que se tengan por el funcionario que lo formula; es obvio que, bajo esa medida, cada cual est impedido para participar en la votacin de su propio impedimento, pero no para decidir los impedimentos de los dems, ya que siempre se encontraran motivaciones diferentes que deben ser resueltas de distinta manera, teniendo en cuenta la variedad de matices que admite el comportamiento humano160. Ello no obsta para que en casos concretos sea posible agrupar los conflictos de intereses por causas similares para efectos de ser estudiados conjuntamente atendiendo a las respectivas especificidades, por ejemplo, por una subcomisin conformada para ese propsito especfico (como ha tenido lugar en la prctica parlamentaria. Anexo I); simplemente lo anterior indica que la naturaleza personalsima de cada impedimento permite a los congresistas que los han formulado participar en la decisin de los impedimentos de los dems. (3) Adicionalmente, insiste la Corte en que los congresistas tienen el deber de asistir a las sesiones del Congreso y votar en las decisiones que adopten las Cmaras (Ley 5 de 1992. art. 127); el Reglamento del Congreso no efecta distincin alguna en cuanto al alcance de este deber de votar, es decir, no lo restringe exclusivamente a los proyectos de ley o acto legislativo que se encuentren a consideracin de las Cmaras, se extiende, por lo tanto, a todos los asuntos cuya decisin se plantee a los congresistas, incluyendo la definicin de los impedimentos por conflictos de inters. Los congresistas slo pueden ser excusados de este deber de decidir efectivamente despus de que les haya sido aceptado el impedimento, como lo disponen expresamente los artculos 124 y 293 de la Ley 5 de 1992. Esto es entendible, dado que los congresistas representan a sus electores y no pueden eludir su funcin de representacin poltica para la cual fueron elegidos sin que previamente se les haya aceptado el impedimento por la plenaria o la comisin constitucional permanente de cada cmara. De lo contrario, sera fcil evadir el cumplimiento de sus responsabilidades y tambin se abrir la puerta para paralizar la actividad del Congreso. As lo ha dicho tambin el Consejo de Estado e inclusive lo reiter al decidir sobre la demanda de prdida de investidura contra la representante a la Cmara Yidis Medina, demanda que no prosper. As las cosas, los argumentos expuestos en la demanda parten entonces de un supuesto equivocado, pues bajo ninguna circunstancia la manifestacin personal de un impedimento equivale directamente a estar impedido para decidir de fondo respecto de otras materias, as las mismas guarden una relacin de conexidad material con el asunto que fundament dicha declaracin, como lo es, en este caso, participar en la decisin de otros impedimentos. La razn para que ello ocurra se encuentra en que mientras la situacin de la persona que manifiesta un impedimento no se resuelva por la autoridad competente, ella puede proferir todos los actos que correspondan al mbito ordinario de su competencia, ya que no existe una decisin que

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Tal y como ha sucedido, por ejemplo, en esta Corporacin en los Autos 172 de 2003 y 080A de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

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formalmente la inhabilite para el efecto, como manifestaciones de los principios constitucionales de buena fe y celeridad de los procedimientos. Si la buena fe gobierna los impedimentos legislativos, debe presumirse que tanto la declaracin del congresista como su actuacin previa a la aceptacin, se realiza con honestidad, pulcritud y lealtad, lo que permite concluir que no slo la comunicacin dirigida al Presidente es transparente, sino tambin su participacin en la decisin de los impedimentos de sus colegas. Mxime, cuando cada impedimento corresponde a una situacin personalsima del congresista referente a situaciones morales o econmicas que lo inhiben para participar en su decisin; lo que implica que la intensidad de la afectacin en la voluntad del legislador es diferente. A manera de ejemplo, es totalmente distinto un impedimento por tener familiares con acciones en sociedades portuarias que manifestar un conflicto de intereses porque un hermano fue nombrado desde el gobierno anterior como representante del Presidente ante una Cmara de Comercio. De igual manera, el principio de celeridad de la funcin pblica es lo que justifica que en algunas materias, los funcionarios en quienes se presentan unos impedimentos comunes, puedan participar en la decisin de los impedimentos de sus colegas. Esta razn se observa en el procedimiento legislativo, aplicando lo previsto en el artculo 2.1 de la Ley 5 de 1992, conforme al cual la interpretacin y aplicacin de las normas del Reglamento debe servir para impulsar eficazmente el desarrollo de las labores de todo orden del Congreso. (4) La tesis de la prdida de la capacidad o competencia de los congresistas para resolver los otros impedimentos, conduce al absurdo que cuando la mayora de los miembros de una Comisin o Cmara declaran su impedimento, se afectara no slo el qurum sino que se paralizara la actividad legislativa por la falta de congresistas para resolver los impedimentos comunes. Ya el Consejo de Estado ha reseado que las causales que conducen a la disolucin del qurum son taxativas, y dentro de las mismas, no se encuentra referenciada la proposicin de impedimentos. Por otra parte, esa misma Corporacin fue clara en establecer que los miembros que siguen en la lista electoral solamente pueden ser convocados cuando strictu sensu existe una falta temporal o absoluta (C.P. art. 261), la cual en materia de impedimento solamente puede ocurrir (sobre la hiptesis de la fuerza mayor) cuando el impedimento es aceptado, antes solo existe una manifestacin que no produce otro efecto que suspender el trmite del proyecto de ley o de acto legislativo mientras se define su procedencia. En sus propias palabras, el Consejo de Estado ha dicho que: Cabe sealar igualmente, que la Constitucin Poltica estableci en el artculo 134 la forma de suplir las vacancias absolutas de los congresistas, y en el artculo 261 dispuso que ningn cargo de eleccin popular en corporaciones pblicas tendra suplente, por lo que previ el orden que deba seguirse para su ocupacin. Posteriormente, el Acto Legislativo No. 03 del 15 de diciembre de 1993, reform los citados artculos 134 y 261, e incluy en ambos la posibilidad de suplir las faltas temporales.

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En la situacin considerada debe darse aplicacin al artculo 261, inciso 3, de la Constitucin, que tiene como falta temporal en las corporaciones pblicas la fuerza mayor, como lo sera, en las circunstancias analizadas, el impedimento. Por ello, y para los solos efectos de la decisin que va a ser tomada, a la sesin correspondiente debern ser llamados los candidatos que segn el orden de inscripcin en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral de los representantes impedidos. As mismo, es de anotar que nuestro ordenamiento jurdico no consagra el sistema de conjueces para los procesos que se adelantan en la Cmara de Representantes contra altos funcionarios del Estado. De tal manera que el congresista que se declare impedido para votar ser excusado de hacerlo, como lo dispone el artculo 293 de la Ley 5 de 1992, y reemplazado en la forma que acaba de expresarse. As las cosas, considera la Sala que, de darse la hiptesis planteada en la consulta, en el sentido de que un gran nmero de Representantes se declaren impedidos, deben tenerse en cuenta que existe siempre como mnimo el qurum ordinario para decidir; constatado ello, la decisin se tomar con base en la mayora de los miembros que queden habilitados para votar en la sesin plenaria respectiva, por no haberse declarado impedidos, ya que ni la Constitucin ni la ley previeron el impedimento como causal de disolucin del qurum.(...) En el evento de que un gran nmero de Representantes se hubieran declarado impedidos y los impedimentos hubieren sido aceptados, la decisin se tomar con el qurum y la mayora indicados, formado con las personas llamadas a suplir a los miembros de la Corporacin cuyo impedimento fue aceptado y con los representantes que no estuvieren impedidos161. Siendo ello as, no puede aceptarse la tesis de la imposibilidad de definir los impedimentos de otros, pues en la prctica se podra llegar a un callejn sin salida. En efecto, si el nmero de miembros del parlamento se redujera hasta un quantum inferior al nmero necesario para conformar el qurum decisorio, no podran definirse los impedimentos, sacrificando la funcin legislativa y, por ende, desconociendo el principio democrtico en la formacin de las leyes, que se manifiesta en que el pueblo pueda pronunciarse mediante la actividad legtima de sus representantes. Hasta que un impedimento no es aceptado, no es posible convocar a los miembros que siguen en la lista electoral (mal llamados suplentes), pues no existe falta alguna en trminos constitucionales, ya que slo hay una manifestacin que per se no resulta vinculante.
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Consejo de Estado, en Sentencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 16 de agosto de 2001, radicacin No. 1356, Consejero Ponente: Augusto Trejos Jaramillo

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An suponiendo que es posible convocar a los miembros que siguen en la misma lista electoral, a pesar de que ninguna norma prev dicha hiptesis, es claro que ese procedimiento no logra impedir que el que reemplace temporalmente al congresista piense, a su turno, que l mismo se encuentra en una situacin de impedimento o, inclusive, que crea que votar favorablemente el impedimento del congresista principal es una manera de asegurar su acceso como suplente al Congreso, lo cual ira en contra de toda neutralidad en la decisin y sera el reflejo de un inters directo e inmediato del propio congresista reemplazante. Esta eventualidad atentara contra la integridad del Congreso mismo. (5) Finalmente, la Corte tambin valora que segn la prctica parlamentaria, tal y como se ilustra con los setenta (70) casos reseados en el Anexo I, cuando varios congresistas manifiestan simultneamente sus impedimentos y stos son debatidos conjuntamente, cada congresista solo se abstiene de votar sobre su propio impedimento. Fue con base en dicha prctica parlamentaria que los Presidentes de las plenarias o de las Comisiones Constitucionales permanentes, dejaron en libertad a los congresistas de decidir si participaban o no en la decisin de los impedimentos expresados por sus colegas. Las decisiones de los respectivos presidentes no fueron objeto de ninguna apelacin ante las plenarias o comisiones correspondientes (artculo 44 Ley 5 de 1992). Era razonable, pues, que dicha prctica parlamentaria se mantuviera en este caso. Por las anteriores razones, considera la Corte que no vulnera ni el Reglamento del Congreso ni la Carta Poltica el que los congresistas que se han declarado impedidos en relacin con un determinado asunto participen en el trmite de resolucin de los dems impedimentos formulados en relacin con el mismo asunto, aun cuando la causal invocada es semejante. 8.6.7.3.3. De la atribucin de direccin de las Mesas Directivas del Congreso de la Repblica Como se indic anteriormente, es relevante para el presente proceso la doctrina constitucional sobre el papel de las Mesas Directivas, y concretamente de los Presidentes de cada Cmara Legislativa, dentro del trmite de aprobacin de los asuntos sometidos a su decisin, por cuanto dada la ausencia de disposiciones especficamente aplicables a algunos aspectos de la discusin y votacin de los impedimentos, su papel en tanto intrpretes del reglamento y conductores del debate fue determinante dentro del curso de accin que efectivamente se sigui. En virtud del artculo 43 de la Ley 5 de 1992, corresponden a los Presidentes de las Cmaras Legislativas, as como a los presidentes de las comisiones constitucionales permanentes que integran dichas cmaras, las siguientes funciones -entre otras-: 1. Presidir la respectiva Corporacin, y 4. Cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicacin del mismo. Dispone as mismo el artculo 44 que las decisiones de los presidentes sern apelables de manera inmediata, ante la respectiva Corporacin Legislativa.

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En mltiples pronunciamientos esta Corte ha resaltado el rol central que juegan los Presidentes de las cmaras legislativas en la conduccin del debate y en la garanta imparcial de los derechos de los congresistas, as como la alta responsabilidad que acarrea esta funcin. Por ejemplo, en la sentencia C-155 de 1998162, haciendo referencia a la nocin de debate la Corte explic que sta implica jurdicamente que se d una discusin, que haya la exposicin de ideas, criterios y conceptos diversos, por lo cual corresponde al presidente de la respectiva Comisin o Cmara, garantizar que esta discusin se d antes de la votacin en cada debate, permitir la intervencin de todos los interesados de conformidad con las normas del Reglamento, con las restricciones que sean necesarias de acuerdo con estas mismas reglas, dentro del marco de una absoluta imparcialidad. Posteriormente, en la sentencia C-222 de 1997163, la Corte seal que es evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cmaras es, entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicacin del mismo (art. 43, numeral 4, Ley 5 de 1992), obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitucin y la ley, por lo cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales garantas a todos los miembros de la correspondiente clula congresional. Tambin precis la Corte en esta misma sentencia que ser de cargo del respectivo presidente garantizar que la discusin se lleve a cabo antes de la votacin en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de la comisin o cmara, dentro de lo que establezca el Reglamento, introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensin de cada intervencin, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminacin ni preferencias. En el pasado esta Corporacin ha valorado la actuacin de las Mesas Directivas y los presidentes de las Cmaras Legislativas para efectos de determinar la validez de los actos aprobados por tales corporaciones, y de hecho ha declarado la inexequibilidad de una reforma constitucional al haber verificado que el comportamiento de las Mesas Directivas ha generado efectos lesivos de la Constitucin. De particular importancia para este caso es la sentencia C-816 de 2004164. En este caso, la Corte se pronunci sobre una demanda interpuesta contra el Acto Legislativo No. 02 de 2003 -Estatuto Antiterrorista-. Entre los cargos por vicios de trmite, se encontraba uno que sealaba una irregularidad en la aprobacin del informe de ponencia previo a la votacin del articulado en el sexto debate. Para los demandantes, al ser votado ese informe, en la sesin del 5 de noviembre de 2003, no obtuvo la mayora absoluta requerida, frente a lo cual, la Mesa Directiva, en una clara desviacin de poder, levant la sesin, con el objetivo de no cerrar ni certificar la votacin que haba ocurrido, por cuanto dicha votacin
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M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo. Ms.Ps. Jaime Crdoba Trivio y Rodrigo Uprimny.

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implicaba el hundimiento del proyecto; en su criterio, se trataba de una violacin de varias normas del reglamento, entre ellas la prohibicin de interrumpir una votacin una vez iniciada, lo cual afectaba la formacin de la voluntad de las Cmaras. Entre otros problemas jurdicos a resolver, la Corte se pregunt si el cierre y la aparente falta de verificacin y certificacin de la votacin constituan un vicio de inconstitucionalidad. Luego de la valoracin fctica de lo ocurrido, constat que s hubo una irregularidad en la falta de cierre de la votacin y el levantamiento de la sesin por la Mesa Directiva, y procedi a determinar si ello constitua un vicio de inconstitucionalidad, lo cual efectivamente determin luego de llevar a cabo el examen constitucional pertinente. En este caso, como parte de dicho anlisis la Corte efectu importantes precisiones sobre la relevancia de los actos y decisiones de las Mesas Directivas y los Presidentes de las Cmaras Legislativas para efectos del control constitucional. En primer lugar, indic que si bien existe cierto margen de discrecionalidad para las Mesas Directivas en el manejo y ordenacin de las sesiones del Congreso, este margen no es absoluto ya que ha de moverse dentro de los parmetros constitucionales, en especial el respeto a las minoras: En principio, el manejo de las sesiones es un asunto frente al cual las Mesas Directivas gozan, en virtud de la independencia y autonoma del Congreso (CP arts 113, 114 y 135), de cierta discrecionalidad, que debe ser respetada por el juez constitucional. Adems, el propio Reglamento del Congreso establece mecanismos internos de control a las decisiones de las Mesas Directivas, como la posibilidad de apelar inmediatamente sus decisiones (Ley 5 de 1992, art 44). Con todo, es claro que las decisiones de quienes dirigen esas Corporaciones, y en especial las del Presidente, tienen importancia, pues disciplinan las sesiones y las deliberaciones, y por ello pueden afectar la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras o vulnerar derechos de minoras. As, desde los textos ya clsicos de Condorcet hasta las obras contemporneas del premio Nobel de economa Arrow, las ciencias sociales han mostrado que, en ciertas condiciones, la definicin de los temas a ser abordados y el orden mismo de las votaciones tienen una influencia determinante en los resultados de las decisiones colectivas 165. Sin que sea necesario que la Corte acoja en su integridad estos enfoques, estos elementos son suficientes para concluir que los rganos de direccin de los cuerpos colegiados ejercen un poder considerable. Esto explica que la Carta seale que es un derecho de las minoras polticas participar en las mesas directivas de las cmaras (CP art. 112). Y por esa misma razn, dichas mesas directivas tienen un deber de imparcialidad en la conduccin de los debates y de las votaciones.
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Se trata de la llamada paradoja de Condorcet y de los teoremas de la imposibilidad y del caos de Arrow, que explican el enorme poder de quien maneja la agenda de los debates. La literatura al respecto es inmensa. Ver por ejemplo Kenneth Arrow y Herv Raynaud. Opciones sociales y toma de decisiones mediante criterios mltiples. Madrid, Alianza Editorial, 1989. Ver una presentacin pedaggica en Daniel A. Farber y Philip P Frickey. Law and Public Choice. A Critical Introduction. Chicago: The University orf Chicago Press. 1991, pp 38 y ss. En Colombia, ver Hugo Lpez. Puede existir el bien comn? El teorema de la imposibilidad de Arroz y la nueva democracia colombiana en Lecturas de Economa, No 34, 1991, pp 11 y ss; y Tulio El Chinchilla. La mayora no existe. Medelln, Universidad de Antioquia, Coleccin El Legado del Saber. 2003.

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En este orden de ideas, precis la Corte que en ciertos casos, los mecanismos de control interno de las Cmaras Legislativas -concretamente la posibilidad de apelar las decisiones de las mesas directivas ante la correspondiente comisin o plenaria- pueden ser insuficientes para contrarrestar las arbitrariedades en que tales Mesas Directivas pudieren incurrir, casos en los cuales es relevante que durante el control de constitucionalidad del acto pertinente se determine si su conducta configur un vicio de inconstitucionalidad: Ahora bien, muchas veces, frente a abusos por parte de las Mesas Directivas, el mecanismo de control interno resulta insuficiente; por ejemplo, si una decisin de la Mesa Directiva ha vulnerado derechos de las minoras, el mecanismo interno de control de las cmaras puede resultar inadecuado, precisamente porque se funda en el principio mayoritario pues depende de la decisin de la Plenaria. Por ello, como la discrecionalidad de las Mesas Directivas no es absoluta, ni los mecanismos internos de control de las cmaras son suficientes en todos los casos, las decisiones de dichas Mesas Directivas pueden tener relevancia en el control constitucional de la formacin de las leyes y de los actos legislativos. Esas decisiones no pueden entonces ser consideradas actos internos de las cmaras (interna corporis acta), excluidos de todo control judicial, por cuanto ellas pueden tener una incidencia decisiva en la formacin de la voluntad democrtica de las cmaras. Esto explica que no slo esta Corte sino tambin otros tribunales constitucionales hayan examinado la actuacin de esas mesas directivas como elementos que podan configurar vicios de procedimiento en la formacin de las leyes. As, a nivel comparado puede citarse la sentencia STC-89 del 29 de septiembre de 1994 del Tribunal Constitucional espaol examin si la Mesa Directiva del Congreso de los Diputados haba o no incurrido en una violacin del reglamento de la cmara, y si dicha vulneracin poda o no implicar la inconstitucionalidad de la ley revisada. Y a nivel interno, la reciente sentencia de esta Corte C668 de 2004, MP Alfredo Beltrn Sierra, declar inexequible el artculo 16 del Acto Legislativo No 01 de 2003, debido a que ciertas decisiones de la Mesa Directiva implicaron que esta norma no hubiera sido debatida en la Plenaria de la Cmara de Representantes. En consecuencia, y para dar respuesta a los problemas jurdicos especficos que se le planteaban en esta oportunidad, la Corte procedi a examinar el sentido, la motivacin y los efectos de la decisin de no cerrar la votacin del informe de ponencia y levantar la sesin tomada por la Mesa Directiva en la sesin del 5 de noviembre, prestando especial atencin al examen de si dicha decisin tuvo como consecuencia la vulneracin de normas constitucionales sobre la aprobacin de los actos legislativos, y en especial si

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obedeci o no a la deliberada intencin de desconocer la voluntad de la Plenaria de la Cmara en un momento determinado. Para la Corte es evidente que, de ser as, se afectara la validez del proceso de formacin de la voluntad parlamentaria y se podra estar viciando la legitimidad del proceso legislativo. Como parte del examen de constitucionalidad del trmite de aprobacin de los impedimentos y recusaciones generados durante el proceso de formacin del Acto Legislativo de la referencia, la Corte debe establecer si el comportamiento de las Mesas Directivas, en particular de los Presidentes de las clulas legislativas, pudo dar lugar a la distorsin de la manifestacin de voluntad de sus respectivas corporaciones en relacin con los referidos impedimentos y recusaciones, en atencin a la falta de regulacin especfica de los detalles de procedimiento sobre los que se estructuran los cargos que se estudian. 8.6.7.4. Forma como se tramitaron los impedimentos en el caso objeto de revisin. De la discusin y debate de los mismos. El panorama fctico que se presenta ante la Corte en relacin con el tratamiento que se dio a los impedimentos y recusaciones durante el trmite del Acto Legislativo No. 02 de 2004 sobresale por su complejidad. No se circunscribe simplemente a la forma como se realizaron los debates y votaciones correspondientes, ni a la determinacin de las autoridades competentes para su resolucin; abarca adems mltiples elementos del contexto dentro del cual dicho trmite tuvo lugar y exige, al mismo tiempo, prestar atencin a los detalles de la actuacin del Congreso de la Repblica en cada uno de los pasos que constituyeron el trmite de aprobacin de esta reforma constitucional. Los mltiples documentos probatorios que han sido estudiados por esta Corporacin, ponen de presente un escenario marcado por varios factores de complejidad, que han de ser considerados necesariamente por este Tribunal al momento de efectuar el juicio de constitucionalidad que le compete. Entre los factores de complejidad fctica que, como se indic, caracterizan la situacin sometida a decisin de la Corte, se resaltan, por su importancia crucial para el presente proceso, los siguientes: (1) la alta tensin durante las sesiones, (2) la premura manifiesta, declarada y constante en la aprobacin del acto legislativo, (3) las acusaciones recprocas que se formularon entre los defensores y los opositores del proyecto, y que incidieron directamente sobre el debate, (4) la generacin de tensiones progresivamente crecientes entre los congresistas, que tambin incidieron directamente sobre el trmite, (5) la forma expresamente presionada en la que se presentaron varias declaraciones de impedimento, (6) el predominio de las controversias procedimentales sobre el tema de la configuracin de conflictos de inters para los congresistas frente al acto legislativo, y (7) la existencia de serias dudas, discusiones y desacuerdos sobre el procedimiento a seguir en relacin con los impedimentos y recusaciones. Los elementos constitutivos de cada uno de estos factores de complejidad se sealan en detalle a continuacin.

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1. Alta tensin durante la sesin. El trmite de los impedimentos y recusaciones presentados ante el Congreso, y en general el procedimiento de aprobacin del acto legislativo que se revisa, tuvieron lugar dentro de un contexto de alta tensin y controversia, durante el cual se hicieron pblicas acusaciones respecto del ejercicio de presiones gubernamentales sobre algunos congresistas, para efectos de conseguir la aprobacin expedita de la reforma constitucional sobre reeleccin. Y, de otro lado, recriminaciones por el nimo dilatorio que se le atribuan a quienes deseaban analizar en detalle la situacin de cada impedimento o recusacin166. 2. Premura manifiesta, declarada y constante en la aprobacin del acto legislativo. Exista una premura expresa entre los partidarios del proyecto de reforma constitucional para lograr su aprobacin dentro de los trminos establecidos en la Carta Poltica y en el Reglamento. Durante los debates en ambas Cmaras esta circunstancia se puso de manifiesto por varios congresistas y por la Mesas Directivas, y constituy un factor clave en el desarrollo del tema de los impedimentos y recusaciones a lo largo del trmite de la reforma167. De otro lado, ante esa premura, los adversarios del proyecto
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Por ejemplo, antes de que se diera iniciacin al debate correspondiente ante la Comisin Primera del Senado, el Senador Hctor Hel Rojas efectu denuncias pblicas sobre la designacin en cargos diplomticos de personas allegadas a algunos Congresistas cuyos votos eran crticos para la aprobacin de esta iniciativa, y en una oportunidad tuvo una confrontacin directa sobre el tema con el Presidente de la Repblica a travs de una emisora de radio, circunstancia que, a su vez, motiv la declaratoria de impedimento de varios Senadores durante el primer debate en la Comisin Primera del Senado. De hecho, los motivos que se invocaban por quienes denunciaban la existencia de conflictos de inters, aludan a la referida tctica de designacin de personas cercanas a los Congresistas en cargos de distinta ndole, principalmente en el servicio exterior, por parte del Gobierno Nacional. As mismo, durante la sesin plenaria del 11 de mayo del Senado de la Repblica, la aludida presin del Gobierno sobre los Congresistas para lograr la aprobacin del Acto Legislativo fue objeto de denuncias por parte de varios Senadores. Este contexto de alta tensin tambin se hizo evidente en la Comisin Primera de la Cmara. En efecto, en la sesin del 2 de junio, mientras se discutan las posibles causas de la demora en gestionar la transmisin de televisin de los debates, el Representante Germn Navas dej una constancia sobre la presencia de un grupo de Representantes en el Palacio de Nario en una reunin con el Gobierno, supuestamente con el fin de ejercer presin sobre la votacin del proyecto de reforma en cuestin. As mismo, al iniciarse la sesin del 3 de junio de la Comisin Primera de la Cmara se desarroll un debate entre los Representantes Germn Navas, Armando Benedetti, Adalberto Jaimes, Griselda Janeth Restrepo, Dixon Tapasco, Myriam Alicia Paredes, Milton Rodrguez, Clara Isabel Pinillos y Rosmery Martnez, con motivo de algunas afirmaciones del Representante Benedetti sobre la celebracin de una reunin entre ciertos Congresistas que se oponan al proyecto en la casa de la Representante Pinillos, y tambin por causa de la reunin de algunos de los Representantes que apoyaban el proyecto con el Gobierno en el Palacio de Nario. Igualmente se mencion el tema de los impedimentos resueltos el da anterior; la discusin giraba, en ltimas, en torno a las percepciones de los diversos Representantes sobre la forma como se estaban gestando las posiciones a favor o en contra del proyecto de acto legislativo, por fuera del recinto del Congreso. Ms adelante en esta misma sesin, la Representante Clara Isabel Pinillos acus a Yidis Medina de haber estado reunida a puerta cerrada el da anterior con un Ministro del Despacho, luego de lo cual cambi su posicin sobre el proyecto de reeleccin y pas a apoyarlo; en ltimas, el sustrato de la recusacin presentada en el curso de esta misma sesin contra la Representante Medina Padilla fue la intervencin activa del Gobierno para lograr su voto a favor de la reeleccin. 167 En la Comisin Primera del Senado, por ejemplo, el tema se puso de manifiesto varias veces. En la sesin del 22 de abril, Senador Mario Uribe, al expresar que el debate se desarrollara con toda lealtad y pleno respeto por las garantas, indic que nosotros esperamos reciprocidad en el sentido que se pueda votar el proyecto en un momento tal que la iniciativa no vaya a ahogarse por trmite. Posteriormente, el Presidente de la Comisin Primera, ante la propuesta que se formul de invitar al Presidente de la Repblica y a los expresidentes a manifestarse sobre el tema, manifest que lo que yo quiero es que tengamos en cuenta que este proyecto si no es evacuado la semana entrante de la comisin, puede naufragar por trmite y yo creo que en lo que debemos tener un compromiso serio todos los senadores, es precisamente que este proyecto tenga o las mayoras o las minoras para en uno o en otro sentido, pero que sea una determinacin absolutamente limpia de la comisin. En relacin con el mismo punto, el Senador Mauricio Pimiento afirm que sin desmeritar la intencin de la proposicin, tambin tenemos que ser concientes quienes estamos defendiendo esa propuesta, de lo limitado del tiempo para darle curso en la presente legislatura, no podemos soslayar que cada da que pasa es un da en contra de ese Proyecto de Reforma Constitucional, de tal manera que aplazar indefinidamente hasta cuando el seor Presidente halle un espacio en su agenda para

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que pensaban que no tenan los votos suficientes para negarlo, esperaban que ste se hundiera por la imposibilidad de aprobarlo oportunamente. 3. Acusaciones recprocas entre los defensores y los opositores del proyecto, que incidieron directamente sobre el trmite. Durante el trmite del proyecto de reforma constitucional ante el Congreso, as como durante el proceso de control constitucional que ocupa a la Corte, tanto los defensores como los opositores del Acto Legislativo No. 02 de 2004 han formulado serias acusaciones recprocas sobre la utilizacin de estrategias y tcticas parlamentarias, bien fuera para lograr la aprobacin o bien el archivo del proyecto de reforma constitucional sobre reeleccin. En efecto, despus de una primera aproximacin al trmite de este proyecto en el Congreso y a las intervenciones a favor y en contra de su constitucionalidad, salta a la vista que sus partidarios y sus detractores, por igual, se han lanzado acusaciones mutuas sobre filibusterismo u obstruccionismo parlamentario, es decir, sobre la aplicacin deliberada de estrategias y tcticas al interior del Congreso, encaminadas a dilatar la aprobacin del proyecto y lograr su hundimiento por
hacerse presente, la consecuente votacin de este proyecto sera prcticamente darle sepultura a este proyecto (), por lo cual pidi que se procediera gilmente a votar la proposicin y leer el informe de ponencia; y la Senadora Claudia Blum de Barberi recalc su preocupacin por que los trminos para discutir este proyecto, se estn agotando y si nosotros comenzamos a invitar al Presidente de la Repblica y a los ex Presidentes de la Repblica, pues nunca se va a discutir el proyecto. Acto seguido el Senador Daro Martnez, evocando el tema de la lealtad en el debate del proyecto de reeleccin, afirm que notaba con motivo de las proposiciones derrotadas un afn de evacuar un proyecto por parte de los amigos de la reeleccin. El afn que exista entre los partidarios de la reforma por cumplir con los trminos que pesaban sobre el proyecto se puso de presente con mayor claridad en la siguiente intervencin del senador Mario Uribe durante esta misma sesin: eso s como las lealtades son de doble va, nosotros aspiramos a que esto se vote en tiempo oportuno, para que la iniciativa no vaya a morir por trmite, si es que la iniciativa va a ser derrotada en algn momento, pero que lo sea en franca lid, sin que tarde tanto tiempo la comisin primera del Senado en discutir y votar el proyecto que se impidan las votaciones en estadios sucesivos y sobre todo que se prive a la Cmara de Representantes de un tiempo prudente para que tambin tenga la ocasin de discutir a plenitud este proyecto. Yo (he) estado pensando en el cronograma Presidente y pienso que este proyecto debera salir del senado alrededor del 20 de mayo y fjese ya estamos a 22 de abril, deberamos evacuarlo ojal la semana entrante entre otras cosas Presidente, porque este no es el nico proyecto. Ante esta intervencin, el Presidente de la Comisin Primera del Senado precis: Yo creo que el Senador Mario Uribe me interpreta perfectamente y quiero decirle al honorable Senador Daro Martnez no es el propsito de jugar con cartas ocultas, la mesa va a dar todas las garantas como siempre lo hemos hecho en todos los debates, la garanta es el cumplimiento del reglamento, hemos acordado que hoy no se vota este proyecto, tampoco es posible hoy cerrar la discusin, por supuesto no puede pasar el proyecto, yo quiero que a la comisin le quede muy claro y lo ms leal posible entre todos nosotros, como actitud es sin lugar a duda que tengamos claro que la semana entrante tiene que salir de la comisin. En la sesin del 28 de abril de la misma Comisin Primera volvi a salir a flote el tema de la premura. Cuando el Senador Daro Martnez denunci la existencia de un acuerdo poltico para votar la reeleccin, tom la palabra el Presidente de la Comisin para aclarar: hay seis proyectos de acto legislativo que fueron radicados en esta legislatura, de los seis proyectos de acto legislativo solamente dos tienen ponencia, si estos temas no se evacuan, estn hundidos por trmite, con lo cual quiero decirle que es, por supuesto respetable lo que usted acaba de decir, pero yo asumo como Presidente de la Comisin mi responsabilidad de que ese proyecto se encuentra hoy en el Orden del Da, solamente en el cumplimiento de lo que me corresponde como Presidente. Y es que tengo que garantizar que los temas sean evacuados y sera una incompetencia por parte de la Presidencia que los proyectos se ahogaran por trmite, ya lo dems por supuesto es muy respetable (). Los constreimientos de tiempo tambin afloraron al final de esta sesin, cuando el Presidente de la Comisin los volvi a mencionar expresamente, y cuando interrumpi a los oradores por motivos de tiempo, actitud que gener la protesta de quienes estaban haciendo uso de la palabra. En la Cmara de Representantes se hicieron igualmente evidentes los problemas de tiempo con los que se contaba para aprobar el proyecto. Durante el debate en la Comisin Primera, por ejemplo, los ponentes, as como algunos representantes que estaban presentes, advirtieron que si bien tenan reparos concretos al proyecto tal y como haba sido aprobado en el Senado de la Repblica, por problemas de tiempo preferan debatir tales temas en la Plenaria o en la segunda vuelta. Como se vio, esta posicin gener una seria confrontacin entre los Representantes miembros de dicha Comisin, ya que algunos alegaban que se estaba aprobando el proyecto tal y como haba llegado del Senado, en una actitud que fue calificada de notarial por sus detractores.

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trmite -debido al vencimiento de los trminos constitucionales para su aprobacin-. De otro lado, se adverta que era necesario contrarrestar dichas tcticas y estrategias con el fin de evitar que se generara tal desenlace y se lograra la aprobacin de la reforma dentro de los perodos constitucionales. Quienes impugnan la constitucionalidad del proyecto afirman que los congresistas que se oponan a su aprobacin aprovecharon los impedimentos y las recusaciones como una forma de lograr que no se alcanzara a aprobar el proyecto antes del vencimiento de los trminos, dada la premura con la que deban actuar las Cmaras para el logro de estos cometidos; por su parte, quienes defienden su constitucionalidad afirman que las mayoras que lo apoyaban, ante tal estrategia de la oposicin, optaron por aplicar de igual forma el Reglamento y siguieron adelante de manera legtima con su proceso de aprobacin168. Esta Corporacin no puede juzgar las estrategias parlamentarias, pero s tomarlas como elemento significativo del contexto del trmite del proyecto. En este caso, es significativa la presin ejercida sobre los congresistas para que se declararan impedidos ante el riesgo de tener que afrontar demandas de prdida de su investidura. 4. Tensiones progresivamente crecientes entre los congresistas, con incidencia directa sobre el trmite. Los impedimentos y las recusaciones se declararon en contextos de alta tensin entre los congresistas, caracterizados por la presencia de amenazas de recusacin o de prdida de investidura, y por la consiguiente reaccin por los afectados y por sus respectivas bancadas. Dado que el tema de los incidentes y las recusaciones se plante repetidamente durante los cuatro primeros debates del proyecto de Acto
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Por ejemplo, el da 22 de abril, durante el debate ante la Comisin Primera del Senado, el Senador Mauricio Pimiento calific la propuesta del Senador Antonio Navarro de invitar al debate al Presidente y los expresidentes como audaz por lo dems, en momentos en que de lo que se trata para algunos es de ganar tiempo y para otros de aprovechar el tiempo que resta para que termine esta legislatura y puedan sacarse proyectos como el que nos ocupa. Igualmente, durante la sesin del 28 de abril de la misma Comisin Primera, ante la presentacin de una declaracin de impedimento por el Senador Jos Renn Trujillo, el Senador Daro Martnez afirm: usted en la sesin pasada dej una constancia diciendo que no se declaraba impedido y expuso sus razones, ahora se declara impedido y expone otras razones, yo con la malicia de nariense cuasi paisano suyo y malicia de Guaitarilla, lo que advierto sencillamente es que hay una estrategia parlamentaria para ganarse unos das y para que este asunto no pase a la Comisin de tica que es la que estudia las recusaciones, la Comisin de tica tiene tres das hbiles para decidir y lo ms grave y fatal, las decisiones de la Comisin de tica obligan a la Comisin y a las Cmaras y uno no sabe cmo estara dada en ltimas, dada esa decisin de la Comisin de tica. // Yo lo entiendo as y me excusa que se lo diga con franqueza, por eso usted cambi de opinin, pero pienso que lo hizo para evitar la reacusacin (sic) y all con todo respeto le insisto que usted ha cometido un error. Ms adelante en la sesin plenaria del 11 de mayo del Senado de la Repblica, el Senador Antonio Navarro se pronunci con vehemencia contra la participacin de los Senadores que haban presentado declaraciones de impedimento en la resolucin de los dems impedimentos, y contra la presentacin de tales impedimentos en tanto estrategia para prevenir que eventuales recusaciones se fueran a la Comisin de tica, como haba sucedido en la Comisin Primera. Afirm que esto era filibusterismo a favor del proyecto, y que lo correcto era discutir cada uno sin que los impedidos participaran, as tomase ms tiempo, porque no entenda la razn de la premura dados los plazos con los que se contaba: Mire si alguien se considera que no est impedido, debera no de declararse impedido y punto, pero usar el recurso de llevarlo a la plenaria para no tener que ir a la Comisin de tica porque lo van a recusar presuntamente, me parece es un recurso de procedimiento que no es correcto en un tema de fondo como es el conflicto de intereses. A continuacin, el Senador Mario Uribe reiter ante la plenaria que los impedimentos se haban presentado bajo amenaza de recusacin y traslado a la Comisin de tica, tanto por dentro como fuera del Congreso, e inst a los Senadores involucrados a que retiraran sus declaratorias de impedimento, por cuanto en ltimas la Comisin de tica no iba a poder resolver porque ninguno de sus miembros era imparcial. Advirti que esta estrategia de presentar recusaciones e impedimentos poda llevar a un despeadero, porque eventualmente no habra quien pudiera decidir.

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Legislativo, a lo largo de su trmite estas tensiones crecieron de manera progresiva tanto entre quienes apoyaban como entre quienes se oponan al proyecto, tensiones que incidieron directamente sobre el desarrollo de los debates. La visualizacin conjunta de este curso consecutivo y gradual de accin es relevante para el control constitucional, porque permite comprender adecuadamente lo sucedido durante los debates del proyecto, especialmente durante el segundo, el tercero y el cuarto169. 5. Presentacin expresamente presionada de numerosos impedimentos. Un alto nmero de los impedimentos que se presentaron obedeci o bien al temor de los respectivos congresistas de ser recusados u objeto de demandas de prdida de investidura, o bien a la intencin de prevenir que el trmite de las recusaciones ante la Comisin de tica dilatara la aprobacin del proyecto. Esta situacin se hace evidente en la forma como fueron manifestados los impedimentos, y en las intervenciones que stos suscitaron 170.
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Por ejemplo, en el segundo debate del Proyecto ante la sesin plenaria del Senado el da 11 de mayo, Hctor Hel Rojas se pronunci al inicio del debate diciendo que en la plenaria no era admisible el juego que se haba desarrollado en la sesin primera, donde los Congresistas presentaban impedimentos en los que no consideraban estar incursos para que los dems impedidos se los levantaran. Tambin critic la actitud del Senador Jos Renn Trujillo en la Comisin Primera del Senado, por cuanto ste inicialmente haba radicado una constancia sobre su creencia de no estar en situacin de conflicto de intereses, y la sesin siguiente haba presentado una declaracin de impedimento ante la Comisin. Luego el 2 de junio, durante el tercer debate ante la Comisin Primera de la Cmara de Representantes, el Representante Germn Navas afirm: a m no me gust la cadena de la felicidad que se hizo en el Senado de perdname que yo te perdono y as liberaron cuarenta impedimentos, nosotros no estamos para eso. En el mismo sentido, el 28 de abril, durante la discusin del proyecto ante la Comisin Primera del Senado, el Senador Hector Hel Rojas anunci que recusara a quienes no manifestasen su impedimento estando incursos en conflicto de inters; precis que la recusacin era subsidiaria del impedimento, y que ste deba ser resuelto por la plenaria, por lo cual los invit a que se declararan impedidos. Dijo que de hecho haba varios Senadores incursos en conflicto de intereses, record el derecho de los ciudadanos a pedir su prdida de investidura, mencion algunos nombramientos y ciertos cambios de voto de Congresistas sobre el tema de la reeleccin, y mencion por nombre propio a los Senadores Mauricio Pimiento, Roberto Gerlein, Jos Renn Trujillo y Claudia Blum. Luego los pronunciamientos que se efectuaron en relacin con el impedimento de Jos Renn Trujillo hicieron evidente que los Senadores de la Comisin Primera eran conscientes del riesgo de prdida de investidura que implicaba incurrir en conflictos de intereses. En la sesin del 11 de mayo, Hctor Hel Rojas recus formalmente a Jos Renn Trujillo, a lo cual ste advirti que la recusacin era improcedente por haber radicado con anterioridad una declaracin de impedimento en la Secretara. En esta misma sesin, el Senador Daro Martnez explic que si el Senador Hctor Hel Rojas no se declaraba impedido, no quedaba otra alternativa que recusarlo, en vista de una peticin de recusacin que haba sido redactada por la Red de Veeduras Ciudadanas, que se encontraba en su poder. Ms adelante, el Senador Miguel de la Espriella advirti que la presentacin de una recusacin contra Hctor Hel Rojas generaba para ste riesgo de perder la investidura, por cuanto ya haba participado en el debate que se haba surtido en la Comisin Primera. Y luego el senador Mario Uribe afirm que los impedimentos haban sido presentados a la fuerza, bajo amenaza de presentacin de recusaciones, camino que en su criterio conducira a la parlisis de la actividad del Congreso. Despus el Senador Mauricio Pimiento invit al Senador Daro Martnez a declararse impedido, para no tener que recusarlo, y luego se gener una acusacin recproca de recepcin de beneficios gubernamentales entre los Senadores Edgar Artunduaga y Jaime Bravo, cada uno de los cuales argumentaba que el otro deba declararse impedido para participar en el debate. Ms tarde el Senador Bernardo Alejandro Guerra resalt que algunos Senadores que se haban declarado impedidos, no lo haban hecho seis meses atrs, cuando se haba debatido el mismo proyecto; y anunci que no se declarara impedido a menos que tambin lo hiciera el Senador Mario Uribe. Y hacia el final de la sesin, durante la votacin de los impedimentos, el Senador Hctor Hel Rojas advirti que varios Congresistas que eran socios de sociedades portuarias no se haban declarado impedidos. 170 El 22 de abril, en el curso del debate ante la Comisin Primera del Senado, el Senador Jos Renn Trujillo dej una constancia en el sentido de que no consideraba estar incurso en una situacin de conflicto de inters que ameritara la eventual declaratoria de impedimento, por cuanto el proyecto de Acto Legislativo regulaba la reeleccin presidencial en trminos generales, y no la reeleccin del Presidente o del Vicepresidente en ejercicio. Despus, en la sesin del 28 de abril de la misma Comisin, cuando se empezaron a hacer denuncias sobre la supuesta compra de votos por el Gobierno, el Presidente de la Comisin intervino para un punto de orden, manifestando: Muy bien. Yo quiero, es decir, se abre la discusin del proyecto de acto legislativo de la reeleccin en el debate, contina porque ya se haba abierto el debate general. Yo quisiera preguntarle a los honorables Senadores miembros de la Comisin Primera, si alguien considera que tiene algn impedimento para ponerlo en consideracin de la Comisin. En ese momento intervino Jos

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6. Controversias sobre la configuracin de conflictos de inters en relacin con el acto legislativo. Constata la Corte que, como consecuencia de los elementos del contexto sealados en los numerales precedentes, a lo largo del trmite de la reforma constitucional que se estudia se desarroll una controversia sobre el tema de la configuracin de conflictos de inters para los congresistas frente al proceso de aprobacin de este acto legislativo en particular. 7. Existencia de serias dudas, discusiones, desacuerdos y divergencias en cuanto al procedimiento a seguir; rol decisivo de las Presidencias de cada clula legislativa. La Corte constata que, de manera repetitiva, se suscitaron
Renn Trujillo para reiterar su constancia en el sentido de que no consideraba estar impedido, y tambin para advertir que se generaba un mal ambiente para la discusin del proyecto con la formulacin de acusaciones tales como las que estaba haciendo el Senador Hctor Hel Rojas. Entonces aclar nuevamente que no se consideraba impedido, pero expres que para efectos de transparencia y honestidad del debate, someta a consideracin de la Comisin un impedimento, para que fuera sta la que decidiera sobre si se generaba o no conflicto de intereses por la designacin de su hermano Carlos Holmes Trujillo como Embajador de Colombia en Suecia. Tal intervencin gener discusin sobre el tema de este impedimento en particular, y sobre la configuracin de conflicto de intereses en relacin con este acto legislativo. En esta sesin del 28 de abril, tambin el Senador Roberto Gerlein afirm que no se senta impedido para participar en el debate y votacin del acto legislativo, pero que se haba enterado de que se deca que estaba impedido, por lo cual someta el tema a decisin de la plenaria. Su impedimento fue discutido. El caso del impedimento de la Senadora Claudia Blum fue similar: sta aclar que no se senta impedida en absoluto, pero que se haba enterado por los medios de comunicacin de que le presentaran una recusacin, por lo cual someta su declaracin de impedimento a decisin de la plenaria. Ante la presentacin de este impedimento, el Senador Antonio Navarro pregunt cmo era posible que se declarara impedida si era ponente del proyecto, y acto seguido el Senador Rodrigo Rivera advirti que se estaban tramitando irregularmente unos no impedimentos, puesto que los Senadores haban declarado que no se sentan impedidos para participar, pero que declaraban su impedimento para evitar la recusacin y su trmite reglamentario; afirm que se estaba pretermitiendo impartir el procedimiento adecuado a las recusaciones, a travs de la simulacin de impedimentos. De hecho afirm que ste era un factor que viciaba el proyecto de inconstitucionalidad, y llam al Presidente a no dar a estas declaraciones el trmite de impedimentos. Por su parte, el Senador Mauricio Pimiento afirm que todos los impedimentos que se haban planteado se basaban en supuestos eventuales, y afirm que aunque no se senta impedido, presentaba a consideracin de la plenaria su impedimento, dadas las amenazas de recusacin y la oferta del Senador Hctor Hel Rojas en el sentido de evitar tal recusacin a travs del sometimiento de su situacin a la decisin del Senado. De manera incluso ms clara, el Senador Hernn Andrade afirm que presentar su impedimento era un contrasentido, pero de todas maneras lo hizo, invocando razones de procedimiento. En la sesin plenaria del 11 de mayo, se gener un debate entre los Senadores Carlos Gaviria -quien afirmaba que exista una contradiccin entre el hecho de afirmar que no se estaba incurso en conflicto de intereses y la presentacin simultnea de un impedimento-, y Jos Renn Trujillo, cuya conducta en este preciso sentido se seal como ejemplo de lo que estaban haciendo los dems Congresistas que se haban declarado impedidos. Ms adelante el Senador Miguel De la Espriella efectu una exposicin diciente de la situacin: () pero seor presidente lo que dice el Senador Gaviria y lo que dijo tambin el Senador Martnez, sera vlido si los impedimentos se hubiesen presentado de manera voluntaria y espontnea, si hubiesen correspondido a la valoracin interna, al foro interno de cada Congresista, sin apremio ninguno, pero todos aqu sabemos que no estamos impedidos, que solamente hemos manifestado o manifestaron un impedimento y aunque algunos no les guste la palabra, porque algunos haciendo uso de un terrorismo moral, de un terrorismo jurdico con el nico afn de atajar el proyecto de reeleccin han salido a decir a todas partes que quienes tengan parientes, que quienes tengan parientes en el Gobierno sern demandados por prdida de investidura, de tal manera que estas manifestaciones de impedimento no provienen del fuero interno y de la voluntad de cada persona, sino ms bien como se dice en el argot popular, curndose cada cual en salud, porque todos sabemos que no estamos impedidos, pero hay de pronto unos argumentos jurdicos muy cercanos (). Ms tarde en esta misma sesin del 11 de mayo, el Senador Daro Martnez intervino para aclarar que no era su intencin generar un riesgo de prdida de investidura mediante la presentacin de una recusacin, y resalt que seguramente el Senador Hctor Hel Rojas se iba a declarar impedido oportunamente para que no hubiera lugar a tal recusacin. En la misma sesin, el Senador Jaime Dussn critic a Claudia Blum por ser ponente del proyecto y al mismo tiempo haberse declarado impedida, e inst a quienes no se sentan propiamente impedidos a abstenerse de hacer uso de esta figura, sin miedo a la Comisin de Etica o al Consejo de Estado. En el mismo sentido, la Senadora Piedad Crdoba afirm al final de la sesin que lo que se estaba configurando con cada momento que pasaba era un vicio de trmite, por cuanto este no es un impedimento entonces no debe tratarse como un impedimento; la respuesta del Presidente del Senado fue que toda propuesta presentada como impedimento se tramitara como tal.

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dudas y desacuerdos entre los congresistas sobre el procedimiento adecuado a aplicar en relacin con los impedimentos y recusaciones, dado que algunos aspectos procedimentales no son regulados expresamente ni en la Constitucin Poltica ni en el reglamento, ni existe jurisprudencia concretamente aplicable sobre este tema especfico. Durante el curso de los cuatro primeros debates del proyecto, se discuti en varias oportunidades el rumbo jurdico a seguir, invocando normas, pronunciamientos judiciales y antecedentes de prctica parlamentaria. Las posiciones planteadas por los congresistas y por las Mesas Directivas cambiaron a lo largo del debate, pero en trminos generales los Presidentes de las comisiones y las plenarias orientaron, mediante sus interpretaciones del reglamento y el ejercicio de sus facultades de conduccin del debate, el curso de accin que efectivamente se sigui. Adems, no todos los impedimentos y recusaciones fueron tramitados de la misma manera -en particular en cuanto a su formulacin y discusin-, ni todos los congresistas se comportaron de la misma forma en relacin con su trmite171. La pertinencia de los anteriores elementos contextuales ser resaltada a continuacin, para efectos de dar una respuesta concreta a los cargos de inconstitucionalidad que se estudian.

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As, por ejemplo, el da 22 de abril se acord que se aplazara el debate sobre el proyecto para permitir que las bancadas polticas adoptaran una posicin sobre el tema de la reeleccin, y el Senador Mario Uribe propuso que en cualquier caso se fueran presentando de una vez los impedimentos y recusaciones, para provocar la intervencin de la comisin de tica de manera inmediata como lo provee el reglamento. Para el senador Uribe, ello ahorrara unas intervenciones interminables y permitira abordar el estudio y votacin del articulado con profundidad. Luego el 28 de abril, ante la misma Comisin Primera, se suscit un primer debate sobre el procedimiento a seguir. El Senador Hctor Hel Rojas, por ejemplo, al anunciar que presentara recusaciones contra los Senadores que no manifestaran su impedimento y que l consideraba que estaban incursos en conflicto de intereses, precis que la recusacin era subsidiaria del trmite del impedimento, por lo cual los invit a que presentaran sus respectivas declaraciones de impedimento antes de que tuviera que intervenir la Comisin de tica. En esta misma sesin, el Senador Daro Martnez expuso su posicin sobre la no configuracin de conflictos de intereses en casos de reformas constitucionales; y ms tarde, el Senador Mario Uribe, al advertir que se estaba forzando a los Congresistas a declararse impedidos mediante amenazas, anunci que si el asunto llegaba a la Comisin de tica se paralizara la actividad del Congreso, por lo cual expuso algunos argumentos en contra de la suspensin del debate mientras que la Comisin de tica resolva el punto. En la misma sesin del 28 de abril, el Senador Rodrigo Rivera pregunt si todos los miembros de la Comisin que estaban presentes podan votar, si deba abstenerse nicamente quien se haba declarado impedido, o si tambin deban abstenerse las personas que haba nombrado el Senador Hctor Hel Rojas al enumerar algunos de los que consideraba estaban incursos en conflicto de intereses. A instancias del Senador Mario Uribe, el Presidente de la Comisin replic que todos los Senadores deban votar los impedimentos, salvo aqul cuyo impedimento se estuviese resolviendo. Inmediatamente, el Senador Antonio Navarro se opuso a esta interpretacin, y solicit que se le leyera el aparte del reglamento en el cual se deca que as se deba votar; y el Presidente replic que el Reglamento tampoco deca que no se debiera votar as ni que se debiera votar de otra forma, y que se haba solicitado una interpretacin sobre la forma de votacin que le corresponda efectuar a l como Presidente, lo cual ya haba hecho. En este punto el Presidente cerr la discusin, y se procedi a la votacin del impedimento de Jos Renn Trujillo. En dicha sesin del 28 de abril, el Senador Jos Renn Trujillo advirti que los distintos impedimentos que se haban sugerido tenan diferentes causas, por lo cual deban ser tramitados individualmente; y el Senador Rodrigo Rivera advirti que se estaban tramitando irregularmente unos no impedimentos, pretermitiendo a travs de ellos el procedimiento reglamentario para las recusaciones; afirm que ste era un factor que viciaba el proyecto de inconstitucionalidad, y llam al Presidente a no dar a estas declaraciones el trmite de impedimentos. Y una vez se procedi a votar los impedimentos, el Senador Navarro se pronunci fuertemente en contra de la participacin de quienes estaban igualmente impedidos en la votacin de los impedimentos de los dems; si bien solicit dos veces al Presidente de la Comisin que corrigiera el procedimiento, consta en las actas pertinentes que en ambos casos ste hizo caso omiso de su peticin y se procedi a votar.

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La Corte constata que todos los impedimentos fueron presentados por escrito ante el Presidente de la respectiva Comisin o Plenaria, como lo exige el Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992, art. 292), consignndose en cada uno de ellos, con mayor o menor especificidad, los hechos que en opinin del congresista le llevaban a solicitar que le fuera aceptada dicha manifestacin por presentarse ante s un conflicto de intereses. Algunos parlamentarios adicionaron hechos con posterioridad a sus escritos de impedimento y otros, cuando se procedi a su correspondiente lectura pblica, absolvieron verbalmente las preguntas que se hacan por otros congresistas. Esta Corporacin, luego de analizar el contenido de las distintas Gacetas, constancias parlamentarias y grabaciones de las sesiones, concluye que los impedimentos fueron presentados y resueltos de manera separada y que en su trmite s hubo debate. Tanto en Comisiones, como en Plenarias siempre se abri la discusin de los mismos, en unos se ejerci dicha posibilidad, y en otros se procedi inmediatamente a su definicin, lo que corresponde a una tpica prctica parlamentaria conforme a la Constitucin y al Reglamento del Congreso. En el trmite de los impedimentos s hubo debate. La falta de discusin separada de algunos de ellos no vici su trmite. Ninguna norma constitucional, ni del Reglamento del Congreso, exige que cuando se manifiestan simultneamente varios impedimentos stos sean objeto de tantos debates separados cuantos impedimentos hayan sido solicitados. El debate de los impedimentos fue organizado por los Presidentes de cada corporacin legislativa de manera conjunta en ejercicio de sus atribuciones de conduccin del debate (Ley 5 de 1992. art. 159) y en dicho debate cada congresista opin lo que estim aconsejable manifestar. Luego, cada solicitud de impedimento fue votada de manera individual y separada, despus de que el secretario correspondiente ley el texto del escrito en el cual el respectivo congresista manifest las razones de su impedimento. A veces, antes de la votacin, el congresista que haba solicitado el impedimento respondi para aclarar alguna inquietud adicional. A continuacin se expone con mayor detalle la forma como se sometieron a decisin dichos impedimentos durante la primera vuelta: * En Comisin de Senado172. En el Acta No. 32 del 28 de abril de 2004 consta que la Comisin Primera Senado decidi los impedimentos manifestados por los Senadores Jos Renn Trujillo Garca, Roberto Gerlein Echevarria, Claudia Blum de Barberi, Mauricio Pimiento Barrera, Oswaldo Daro Martnez y Hernn Andrade Serrano173. La Comisin estudi los impedimentos presentados por los Senadores y uno a uno decidi negarlos. La votacin de estos impedimentos vari en cada caso en razn a sus especificidades valoradas por los congresistas en forma separada. Fue as: Jos Renn Trujillo (5 Votos por el Si - 12 por el No); Roberto Gerlein Echavarra (5 Votos por el Si - 12 por el No), Claudia Blum de Barberi (4 Votos por el Si - 12 por el No), Mauricio Pimiento Barrera, (6 Votos por el Si - 11 por el No) Oswaldo Daro Martnez

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Gaceta del Congreso No. 216 del 20 de mayo de 2004. En total 6.

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(5 Votos por el Si - 12 por el No) y Hernn Andrade Serrano (4 Votos por el Si - 11 por el No). * En Plenaria de Senado174. En el Acta No. 44 del 13 de mayo de 2004 consta que en sesin Plenaria del Senado se decidi votar de nuevo los impedimentos presentados por los Senadores a dicha Plenaria, pues se seal que el trmite adelantado el da 11 de mayo de 2004 (en el cual se haban decidido en un comienzo) estaba viciado y no poda haberse surtido, dado que haba un mensaje de urgencia del gobierno nacional para discutir el proyecto de ley No. 176 de 2003, 211 de 2004 Cmara, por medio de la cual se desarrolla el Acto Legislativo nmero 02 de 2003. Se procedi entonces a corregir la falla procedimental y a repetir la aclaracin, temas sobre los cuales existe otro cargo tambin analizado por la Corte. Los Senadores que se declararon impedidos fueron: Jos Renn Trujillo Garca, Carlos Garca, Aurelio Iragorri Hormaza, Manuel Antonio Daz Jimeno, Claudia Blum de Barberi, lvaro Alfonso Garca Romero, Roberto Gerlein Echeverra, Enrique Gmez Hurtado, Salomn de Jess Saade Abdala, Piedad Zuccardi de Garca (2 impedimentos), Alfonso Angarita Baracaldo, Mauricio Pimiento Barrera, Juan Gmez Martnez, Mara Isabel Meja Marulanda, Hernn Andrade Serrano, Efran Jos Cepeda Sarabia, Mario Varn Olarte, Jairo Clopatofsky Ghisays, Jairo Enrique Merlano Fernndez, Flor M. Gnecco, Jess Len Puello Chami, Luis Alfredo Ramos Botero, Jos Daro Salazar Cruz, Luis Eduardo Vives Lacouture, Jos lvaro Snchez Ortega, Jos Consuegra Bolvar, Ciro Ramrez Pinzn, Omar Yepes Alzate, Oscar Ivn Zuluaga, Carlos Holgun Sardi, Oswaldo Daro Martnez, Eduardo Bentez Maldonado, Juan Manuel Lpez Cabrales, Guillermo Zapata Gaviria, Jaime Bravo Motta, Juan Carlos Restrepo Escobar, Mario Salomn Nader, William Montes, Luis Emilio Sierra y lvaro Araujo Castro Cada impedimento fue presentado por separado y decidido uno a uno, con votaciones diferentes atendiendo a las especificidades de cada caso. * En Comisin de Cmara175. En el Acta No. 42 del 2 de junio de 2004 se dio inicio a las discusiones del proyecto centrndose en el trmite de los impedimentos presentados por algunos Representantes de la Comisin. Estos impedimentos fueron votados as: Impedimento de la Representante Nancy Patricia Gutirrez (23 por el No, 9 por el Si); Adalberto Jaimes (29 por el No, unnime); Zamir Silva Amn (32 por el No, unnime); Oscar Arboleda (unanimidad por el No// No se dice cuntos votos); William Vlez (28 por el No); Jaime Amn (24 por el No, 4 por el Si); Joaqun Vives (29 por el No, unnime) 176. Cada impedimento fue presentado por separado y decidido uno a uno.

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Gaceta del Congreso No. 312 del 25 de junio de 2004. Gaceta del Congreso No. 369 del 21 de julio de 2004. En total 7.

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El Representante Roberto Camacho present cuatro impedimentos, la Representante Gina Parody present dos al igual que la Representante Sandra Ceballos. Todos stos fueron negados por la Comisin con diferentes votaciones. Enseguida, la sesin fue levantada y se convoc para discusin y votacin para el da 3 de junio. Se dej expresa constancia que ninguno de los impedidos vot en causa propia177. * En Plenaria de Cmara178. En esta etapa, lo que realmente se desprende del anlisis de la sesin del 15 de junio de 2004, es que si bien la mayora de los impedimentos fueron resueltos luego de escucharse las razones que los fundamentaban, siempre existi la posibilidad de debatir y discutir sobre ellos. En el Acta No. 111 del 15 de junio de 2004 se dio inicio a la decisin de los impedimentos presentados en la Plenaria de la Cmara de la Representantes. Se abri la discusin con el impedimento del Representante Oscar Daro Prez, en donde se realiza un debate tanto sobre el procedimiento como frente a la causal alegada. A continuacin se discuti de manera general en cuanto a la competencia de la Corporacin para resolver por s misma los impedimentos, sin tener que remitirlos a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista, y frente a la existencia o no de razones que motivaran la declaratoria de una situacin de conflicto de intereses. Se otorg la palabra a los Representantes: Germn Navas Talero, Alex Lpez, Wilson Borja, Gustavo Petro, Carlos Arturo Piedrahita (quien se consider impedido), Ernesto Mesa Arango, Reginaldo Montes (quien cita un concepto del Consejo de Estado sobre la materia objeto de debate, y quien expresamente manifiesta no considerarse impedido), Luis Fernando Duque (quien alega la falta de competencia y la necesidad de remitir su trmite a la Comisin de tica), nuevamente German Navas Talero, Venus Albeiro Silva, Jos Manuel Herrera (quien se refiere al obstruccionismo), Hctor Arango, Jess Ignacio Garca Valencia (quien se consider impedido), Jorge Hernn Pedraza, Oscar Arboleda (quien no se consider impedido), Guillermo Rivera y Gonzalo Parra. Luego, el Presidente de dicha Corporacin, solicit al Secretario proceder a la lectura de cada impedimento. Aclarando que si algn congresista quiere que se ample el impedimento pues con mucho gusto se amplia el impedimento 179 y reconociendo que para su definicin los impedimentos se van votando uno por uno y se van considerando180. Una vez adoptada estas decisiones correspondientes al ejercicio de la facultad de direccin del debate asignada por el Reglamento al Presidente de cada Cmara (Ley 5 de 1992, art. 43-4), se present una proposicin por los
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Pgina 19 de la Gaceta del Congreso No. 369 del 21 de julio de 2004. Gacetas del Congreso Nmeros 392 del 28 de julio de 2004 y 411 del 6 de agosto de 2004. Pgina 13 de la Gaceta del Congreso No. 392 del 28 de julio de 2004. Pgina 15 de la Gaceta del Congreso No. 392 del 28 de julio de 2004.

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Representantes Jess Garca y Luis Fernando Duque negada por la Plenaria, mediante la cual se pretenda remitir el trmite de los impedimentos a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista. El trmite de la discusin se ve interrumpido porque deba votarse primero un informe de conciliacin referente a la ley estatutaria que reglamentaba el acto legislativo conocido como el estatuto antiterrorista, por tener un mensaje de urgencia. Al respecto seal el Presidente de la Mesa Directiva: "La presidencia acoge la solicitud que el informe de objeciones presidenciales y el cumplimiento de la Sentencia de la Corte Constitucional se vuelva a reabrir para volver a ser debatido, teniendo en cuenta que haba que votar primero el acta de conciliacin de la ley estataturia. Entonces vamos a hacer la votacin del acta de conciliacin de la ley estatutaria y despus, solicito. Quiere la plenaria reabrir nuevamente el informe de objeciones presidenciales y del cumplimiento de la Sentencia de la Corte Constitucional? El secretario general responde: As lo quiere seor Presidente" (pgina 21 de la Gaceta del Congreso No 392 del 28 de Julio de 2004). Finalizada la discusin y votacin de ese proyecto, se retom el tema de los impedimentos, sometiendo a deliberacin y decisin una proposicin presentada en el sentido de remitir de nuevo su trmite a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista, la cual fue otra vez negada por la Plenaria (Pgina 28). Enseguida comenz la presentacin y votacin de los impedimentos, que fueron votados de manera negativa por la Plenaria de la Corporacin. (Pgina 30). Sin embargo, se decidi volver a discutir los impedimentos presentados, por algunos errores derivados de la necesidad de manejar la Presidencia ante el impedimento del Representante Alonso Acosta. (Pgina 34). Se concedi la palabra a varios congresistas, lo cual demuestra que pudieron intervenir activamente en su definicin (Gustavo Petro, Germn Navas Talero, Omar Florez Vlez, Guillermo Rivera, etc). Al final de cuentas, slo se decidi uno, el correspondiente al Representante Edgar Eulises Torres Murillo, con posterioridad no hubo qurum para continuar. En el Acta No. 112 del 16 de junio de 2004 consta que se terminaron de resolver los impedimentos, empezando por el del Representante Oscar Daro Prez (este impedimento ya haba sido negado en la sesin pasada, pero se volva a presentar pues se decidi reabrir la discusin de todos los impedimentos), los cuales fueron negados por la Plenaria de la Corporacin. Esta Acta fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 411 del 6 de agosto de 2004. Para su definicin se utiliz generalmente la expresin: Srvase abrir el registro electrnico, hacindose referencia a su votacin, pero bajo el entendido que poda discutirse, como se haba sealado en la pgina 34 de la Gaceta que recoge la sesin anterior (Gaceta 392) 181; como se demuestra con las expresiones usadas por el Presidente frente a la decisin de los
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Al respecto, se dijo: Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Alonso Acosta Osio: (...) Teniendo en cuenta eso, seor Secretario, vamos a hacer eso. Entonces: quiere la plenaria de la Cmara que se vuelvan a discutir los impedimentos aprobados?. El Secretario General responde: As lo quiere, seor Presidente.

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impedimentos de los Representantes Oscar Daro Prez (Pg. 12) 182, Jorge Luis Feris (Pg. 31), Alfredo Cuello Baute (Pg. 33), Adalberto Jaimes Ochoa (Pg. 35), Bernab Celis (Pg. 37), Sergio Dazgranados (Pg. 39), Gina Parody (Pg. 41), Gabriel Espinosa (Pg. 43), Nancy Patricia Gutirrez (Pg. 45); como lo manifiesta expresamente el Representante Gustavo Petro (Pg. 58)183; y se comprueba adems con la discusin de los impedimentos presentados por los Representantes Yidis Medina y Jos Joaqun Vives (Pgs. 56 y 70). En el debate de ste ltimo, se argumentan razones de tipo constitucional, para entender que no es posible aplicar el instituto del conflicto de intereses en el ejercicio del poder de reforma constitucional184. Por otra parte, no puede suponerse que exista una insuficiente ilustracin de las causales, pues dicho juicio le corresponde de manera exclusiva al funcionario que define el impedimento, as por ejemplo, en opinin del Representante Petro, exista plena consciencia de lo que se estaba decidiendo, a pesar de los votos negativos de algunos parlamentarios (Gaceta del Congreso No. 411 del 6 de agosto de 2004. Pg. 58). 8.6.7.5. Conclusin sobre el trmite de los impedimentos De acuerdo con lo expuesto, se puede concluir que ninguna norma constitucional, ni del Reglamento del Congreso, exige que cuando se manifiestan simultneamente varios impedimentos stos sean objeto de tantos debates separados cuantos impedimentos hayan sido solicitados. Por el contrario, el debate de los mismos puede ser organizado por los Presidentes de cada Corporacin Legislativa de manera conjunta, como se demostr ha ocurrido en la prctica parlamentaria, en aplicacin del artculo 159 del Reglamento185. Luego, en el presente caso, no existe por dicha circunstancia irregularidad o tacha alguna que resulte imputable a los Presidentes de cada Corporacin, y en especial, frente al Presidente de la Cmara, pues ellos podan realizar un debate conjunto de los impedimentos, y despus proceder a su definicin de manera individual y separada, siempre que en todo caso se preservar la posibilidad de solicitar las aclaraciones que se consideraran necesarias, tal y como ocurri en el asunto bajo examen.
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De aqu adelante Gaceta del Congreso No. 411 del 6 de agosto de 2004. Se manifest sobre la materia, por el citado Representante, faltando la definicin de tan slo ocho (8) impedimentos, lo siguiente: Quiero analizar el impedimento, porque me parece que la reaccin dura de ciertos congresistas del uribismo se debe a la magnitud del problema que se ha estudiado durante estas horas, no en todos los casos, el listado oficial que tengo de la Secretara de impedimentos a las 6 y 35 p.m., habla de 29, muchos eran inocuos, la verdad, gente que deca que se senta impedida porque el Gobierno de Pastrana haba nombrado alguien o hace 12 aos tenan un amigo en carrera administrativa, etc., pero indudablemente si hay un ncleo fuerte en el caso en donde est Yidis que lo que revela, a pesar de que ustedes como mayoras hayan negado esos impedimentos se apresten a negar este de Yidis, lo que revela es que el Gobierno entreg ddivas a los congresistas y unos congresistas las aceptaron (...). 184 En la intervencin del Representante Jos Joaqun Vives, se expres: (...) he sostenido a lo largo de estos aos en el Congreso de la Repblica que cuando se discute un proyecto de Acto Legislativo, que cuando el Congreso de la Repblica acta con el poder constituyente derivado que se le ha entregado, no procede conflicto de inters y creo que es as porque el poder constituyente doctor Borja, es un poder soberano, es un poder absoluto, es un poder arbitrario si se quiere, un poder intemporal, bien podramos nosotros en ejercicio de ese poder constituyente Representante Juan Hurtado, modificar el rgimen de conflicto de inters que trae la Constitucin, soy un convencido de que cuando actuamos en la condicin de constituyentes no podemos hablar de conflicto de intereses doctor Reginaldo Montes (...). 185 Dispone la norma en cita: Los respectivos presidentes podrn ordenar los debates por artculo, o bien por materias, grupos de artculos o de enmiendas, cuando lo aconseje la complejidad del texto, la homogeneidad o interconexin de las pretensiones de las enmiendas o la mayor claridad en la confrontacin poltica de las posiciones.

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As las cosas, no encuentra esta Corporacin irregularidad alguna en el trmite de definicin de los impedimentos manifestados por los congresistas. Por otra parte, y en relacin con la participacin de los Congresistas impedidos en la definicin de los dems impedimentos presentados por otros congresistas en el trmite de aprobacin del Acto Legislativo No. 02 de 2004, se observa que durante los cuatro primeros debates se reiter de igual manera la prctica parlamentaria consolidada en esta materia, conforme a la cual, segn se explic con anterioridad, cuando varios congresistas manifiestan simultneamente sus impedimentos y stos son debatidos conjuntamente, al momento de su decisin, cada parlamentario slo se abstiene de votar sobre su propio impedimento, participando en la definicin de los otros, a menos que la votacin para la decisin de los mismos, se haya practicado de manera conjunta. Fue con base en dicha prctica parlamentaria que los Presidentes de las Plenarias o de las Comisiones Constitucionales Permanentes, dejaron en libertad a los congresistas de decidir si participaban o no en la decisin de los impedimentos expresados por sus colegas. Tal como consta en las Gacetas del Congreso cuando se discutieron los impedimentos tanto en las Comisiones como en las Plenarias de Cmara y Senado, el Presidente de cada Corporacin expresamente resolvi las cuestiones y dudas planteadas en torno al trmite de los impedimentos, determinando que no haba lugar a que se le diera traslado a la Comisin de tica, a la vez que se estableca que los mismos se decidiran individualmente, esto es, uno por delante del otro, sin la participacin nicamente del congresista cuyo conflicto de intereses era objeto de consideracin 186.
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- En la Comisin Primera del Senado, segn consta en la Gaceta del Congreso No. 216 de 2004, una vez abierto el debate general sobre el proyecto, el Presidente decidi someter a discusin y votacin los impedimentos existentes. Al ser preguntado sobre la forma de votacin de dichos impedimentos inform que seran sometidos a votacin por separado y que slo podra apartarse la persona cuyo impedimento fuera objeto de estudio y decisin. Al respecto inform: Vamos a votar por separado cada uno de los impedimentos, en el momento en que se pone en consideracin los impedimentos la persona que ha solicitado el impedimento est excusada para votar como lo ordena el Reglamento (...) En virtud de lo anterior, el senador Antonio Navarro Wolff intervino para solicitarle al Presidente mayor informacin sobre las normas jurdicas que permitan que personas que haban manifestado un eventual conflicto de inters participaran en la votacin de los impedimentos de otros congresistas antes de que fuera resuelto su propio impedimento. Al respecto pregunt al Presidente: (...) lame por favor donde dice que debe votarse uno por uno y que pueden votar todos incluidos los que van a presentar impedimentos despus (...) Ante esta cuestin en Presidente respondi: (...) tampoco dice que puedan votarse todos o que estn impedidos los otros. Hay una interpretacin que corresponde a la Presidencia y preguntaron cmo vamos a votar, ya indicamos como vamos a votar. - En la Plenaria del Senado, segn consta en la Gaceta del Congreso No. 312 del 25 de junio de 2004, el Presidente interpret la forma cmo se deban votar y tramitar los impedimentos en el mismo sentido. Ante los interrogantes del Senador Navarro Wolff, la Presidencia seal: Si seor Presidente, yo le pido a usted claridad sobre cmo estamos procediendo y vamos a proceder no excseme, excseme, excseme le pido la claridad, pero excseme le digo de que le estoy pidiendo claridad, vamos a discutir caso por caso o lo estamos discutiendo todo en conjunto, antes de intervenir le pido esa precisin. La presidencia interviene para un punto de orden: Estamos discutiendo todas las recusaciones, lo que vamos es a votar caso por caso, aqu se han hecho alusiones en general al tema de los impedimentos, en general algunos, en especfico otros, de manera que lo que estamos en el debate general sobre los impedimentos, se pude hacer alusin a ellos en trminos generales o en trminos individuales como ha ocurrido, cuando termine, el debate sobre impedimentos, procederemos a votarlos individualmente (...) Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Antonio Navarro Wolff: Una segunda, Presidente, se van a votar con participacin de todos los impedidos, excepcin el que se est votando, uno por uno se van a votar en bloque, cmo propone usted votarlos. La Presidencia manifiesta: S, se van a votar con excepcin de la persona que presenta el impedimento, los impedimentos son individuales, no pueden tramitarse en bloque, ni pueden votarse en bloque, como quiera que cada uno presenta circunstancias de diferente tipo.

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Las citadas decisiones de los respectivos Presidentes no fueron apeladas ante las Plenarias o Comisiones correspondientes (Ley 5 de 1992, art. 44) 187, por el contrario, lo que se demuestra en ellas es que se adoptaron con fundamento en la Constitucin Poltica y en el Reglamento, ajustndose a los principios que rigen la funcin legislativa y a la prctica parlamentaria, razn por la cual, el procedimiento adoptado por el Congreso es legtimo y no se aprecia ninguna tacha o irregularidad. No desconocieron los Presidentes de las clulas legislativas los derechos de las minoras parlamentarias ni el principio democrtico al efectuar las interpretaciones que hicieron del reglamento, dentro de las condiciones contextuales arriba reseadas, ni en la forma como condujeron el debate de los impedimentos. En consecuencia, no hay irregularidad por este concepto que amerite continuar con el estudio de constitucionalidad de este punto. No obstante, advierte la Corte que las decisiones sobre los impedimentos tambin fueron adoptadas existiendo el qurum decisorio constitucionalmente requerido. No puede la Corte, so pretexto de que algn impedimento haya sido mal tramitado -lo cual no ocurri como ya se dijo- invalidar el voto del congresista correspondiente, restarle eficacia o, sencillamente, borrar la presencia de dicho congresista de las votaciones. Primero, porque no le compete a esta Corte invalidar la presencia o el voto de los Congresistas. Ello atentara contra la autonoma del Congreso de la Repblica, representara un exceso en sus competencias judiciales, y equivaldra a invadir los fueros de
- En la Comisin Primera de la Cmara de Representantes, segn consta en la Gaceta del Congreso No. 369 del 21 de julio de 2004, a solicitud del Representante Zamir Silva, el Presidente le dio la misma interpretacin al Reglamento. Manifest que el impedimento se vota individualmente y slo se excusa el congresista respectivo. Al respecto, se manifest: El seor Presidente concede el uso de la palabra al honorable Representante Zamir Silva: Seor Presidente. Quisiera pedirle a usted y a la Comisin una aclaracin, las personas que presentamos impedimentos podemos votar por las mismas causas el impedimento que est discutindose? Me explico, en el caso de Zamir Silva una cuada ma que desempea funciones de Cnsul en el exterior, aclaro, esta cuada trabaj desde siempre con el doctor Uribe en su campaa, yo no vot por el doctor Uribe, soy reeleccionista pero acato las decisiones de mi partido, voy a votar en contra del proyecto, quisiera que usted me resolviera porque podra entenderse que estamos dndonos unos favores, usted me vota mi impedimento y yo le voto el suyo y no me parece en principio que eso sea tico. Razn por la cual solicito a punto de poder votar con absoluta tranquilidad. Presidente. Doy mi opinin, mi opinin personal es que cada impedimento es individual, eso no se puede tomar como una universalidad, cada uno hay que tratarlo por separado, pensara que cada impedimento se vota as se parezca el uno del otro inmanejable, ese es mi concepto personal. Procederemos a votar, doctor Emiliano llamemos a lista, todas estas votaciones son nominales. - En la Plenaria de la Cmara, segn consta en la Gaceta del Congreso No. 392 de 2004, se neg dos veces una proposicin presentada por el Representante Luis Fernando Duque, en el sentido de remitir los impedimentos a la Comisin de tica, y expresamente el Presidente resolvi la cuestin. En las pginas 13 y 15 de la citada Gaceta expresamente se seal: Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.: Quiero decirle doctor Petro, que mientras no le d el uso de la palabra al seor Secretario, lgicamente no le puede responder, porque estamos escuchando todas las intervenciones de los parlamentarios. Adems el Secretario lo nico que hace es leer el impedimento efectuado por un parlamentario, si algn parlamentario quiere que se ampli el impedimento pues con mucho gusto se ampla el impedimento; pero el Secretario no puede en funcin de ser investigador averiguar la fecha, los datos, l se circunscribe a leer una carta presentada por un Parlamentario y aqu lo que hemos acostumbrado es que si el parlamentario quiere sustentar su impedimento, se le da el uso de la palabra, si no lo desea sustentar, ser la plenaria la que defina si acepta o no el impedimento (...) El Subsecretario General procede: Seor Presidente, ya fue ledo el impedimento del doctor Oscar Daro Prez, l ha suministrado el nombre de su hija, que fue designada en el servicio exterior, en un cargo a nivel secretarial, designada por el actual Gobierno en este ao. Igualmente que su segundo regln, Luis Carlos Guerra Vlez, est laborando en la Aeronutica Civil. Hay otro impedimento presentado por el doctor. Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.: Un minuto, seor Secretario, los impedimentos se van votando uno por uno y se van considerando. 187 Dispone la norma en cita: Las decisiones de los Presidentes son apelables inmediatamente ante la respectiva corporacin legislativa.

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otros rganos judiciales. Segundo, porque hacer desaparecer ficticiamente a un congresista que efectivamente s particip en el trmite correspondiente, es violentar los derechos de representacin poltica que se materializan en la presencia y actividad de cada congresista. Tercero, porque si incluso en los casos en los cuales el Consejo de Estado ha decretado la prdida de investidura de algn congresista, nunca se ha extendido el efecto de dicha sancin individual a invalidar o restarle eficacia a la participacin en el proyecto cuyo trmite suscit la causal de prdida de investidura. Por violacin del rgimen de conflicto de intereses, la constitucin establece una sancin especfica: la prdida de investidura, no la invalidacin o ineficacia de la participacin y votacin del congresista. Tambin advierte la Corte que la existencia de un rgimen de conflicto de intereses no autoriza a los jueces a juzgar las opiniones ni los votos de los congresistas. Estos estn amparados por la inviolabilidad parlamentaria, al tenor de la Carta Poltica. Escapa a la competencia de esta Corte emitir un juicio sobre si los motivos que tuvo un congresista para apoyar u oponerse a una iniciativa realmente consultan la justicia y el bien comn. La sancin para la violacin del rgimen de conflictos de intereses es la prdida de investidura, no la abolicin de la inviolabilidad parlamentaria. 8.6.7.6. Trmite de la recusacin formulada contra el Senador Hctor Hel Rojas En lo que se refiere a la recusacin presentada contra el Senador Hctor Hel Rojas, la misma, como previamente se seal en esta providencia, s fue remitida de manera inmediata a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista, la cual se abstuvo de resolver sobre ella pues al haberse declarado la nulidad de lo actuado en sesin del 11 de mayo de 2004, se produjo la sustraccin de materia, dado que dicha recusacin no fue interpuesta de nuevo cuando se rehizo lo actuado el da 13 de mayo siguiente. As lo reconoci en comunicacin del 17 de mayo de 2004, el Presidente de la Comisin de tica del Senado de la Repblica, Senador Camilo Armando Snchez. En dicha comunicacin, se manifest que: Teniendo en cuenta que en la sesin Plenaria del 11 de los corrientes, en la que H.S. DARO MARTNEZ BETANCOURT present recusacin contra el H.S. HECTOR HEL ROJAS JIMNEZ, fue invalidada por no haberse considerado el mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley que reglamenta el Estatuto Antiterrorista, dicha recusacin es inexistente. Motivo por el cual todos los proyectos y proposiciones aprobadas en la mencionada sesin, con anterioridad al trmite de la Ley Antiterrorista debern ser nuevamente tramitados en sesiones posteriores para que recobren su validez. Como a la fecha no se ha recibido en esta clula congresional comunicacin en el sentido de que en la Plenaria del 13 de mayo o con posterioridad se hubiere interpuesto nuevamente la recusacin, de la manera ms atenta me permito informarle que a pesar de hacer convocado la Comisin para conocer de la misma dentro de los trminos de ley, por

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sustraccin de materia se consider no asumir el procedimiento correspondiente188. En idntico sentido, se inform por la Presidencia del Senado: Para su conocimiento, remito a su despacho copia del (sic) oficio referente a la recusacin contra el H.S. HECTOR HEL ROJAS JIMNEZ, presentada por el H.S. DARO MARTNEZ BETANCOURT, fue invalidada por no haberse considerado el mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley que reglamenta el Estatuto Antiterrorista suscrito por H.S. CAMILO ARMANDO SNCHEZ ORTEGA189. Por todas las razones anteriormente expuestas, la Corte encuentra que el cargo impetrado no est llamado a prosperar. 8.7. SEXTO CARGO

8.7.1. Inexistencia de la mesa directiva en la Comisin Primera del Senado en Primera Vuelta La actora sostiene que durante el perodo constitucional comprendido entre el 20 de junio de 2003 y el 20 de julio de 2004, en el que el proyecto de acto legislativo 12/04 Senado y 267/04 Cmara surti el primer debate de la primera vuelta, la mesa directiva de la Comisin Primera del Senado no estuvo debidamente conformada pues no se design a su vicepresidente. Por esta razn, considera que se vulneraron los artculos 112 y 147 de la Constitucin, as como los artculos 40, 41 y 80 de la Ley 5 de 1992, que hacen referencia a la participacin de los partidos y movimientos minoritarios en las mesas directivas de las comisiones del Congreso de la Repblica. Para demostrar lo anterior, la demandante alleg una constancia secretarial expedida el 17 de diciembre de 2004 por el secretario de la Comisin Primera del Senado de la Repblica en la que se hace constar lo siguiente: Que despus de dos (2) citaciones para elegir Vicepresidente de la Comisin para el perodo 20 de Julio de 2003-20 de Julio de 204 no se eligi Vicepresidente, por no haber aceptado ningn candidato de los que se postularon y no haberse presentado ningn candidato durante toda la Legislatura. Por lo tanto durante esa legislatura las faltas del Presidente fueron suplidas por orden alfabtico.190 Debido a lo anterior, todas las decisiones que adopt en solitario el Senador Luis Humberto Gmez Gallo como Presidente de la Comisin Primera, en
188 189 190

Vase, Folio 199 del Cuaderno Principal. Folio 54 del Cuaderno Principal. Vase, Folio 45 del Cuaderno Principal.

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relacin con el primer debate de la primera vuelta del proyecto de acto legislativo 12/04 Senado y 267/04 Cmara, carecen de validez y, por lo tanto, deben ser declaradas inconstitucionales al no haber sido adoptadas por el rgano competente para ello: La Mesa Directiva. Para la actora, la debida conformacin de la Mesa Directiva de una corporacin obedece a la necesidad de garantizar los principios de pluralismo poltico, de equilibrio democrtico y la participacin y representacin de las minoras en los cuerpos colegiados. Entre las funciones que en este caso debi haber ejercido la mesa directiva, y no exclusivamente el presidente de la Comisin, resalt la de fijar el orden del da de las sesiones en las que se discuti el proyecto de acto legislativo (Ley 5 de 1992. art. 80) y la de determinar la fecha, la hora, la duracin de las intervenciones y el procedimiento a seguir en la audiencia pblica. Por ello, considera que la discusin y aprobacin del proyecto de acto legislativo durante el primer debate, de la primera vuelta, por la Comisin Primera del Senado de la Repblica, estuvo viciada de inconstitucionalidad al haberse llevado a cabo bajo la direccin de una Mesa Directiva irregularmente conformada, que no garantiz los principios constitucionales de pluralismo poltico, de equilibrio democrtico y de participacin y representacin de las minoras materializados en varios artculos de la Constitucin y de la Ley 5 de 1992. 8.7.2. Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia El interviniente considera que el principio del pluralismo poltico fue respetado por la Corporacin y que la ausencia de un Vicepresidente se debi a la negligencia de las minoras en postular un candidato. Seala que en las Gacetas Nos. 449 de 2003 y 450 de 2003 se evidencia que en las sesiones del 29 de julio de 2003 y 19 de agosto de 2003 se convoc a los partidos y movimientos de filiacin diversa a la del Presidente elegido para que postularan sus candidatos, sin que ellos hubiesen ejercido el derecho participativo que se les confiri. As, la ausencia de vicepresidente no se debi al desconocimiento del principio democrtico, sino al desinters de las minoras durante toda la legislatura en ejercer su derecho. Resalta, adems, que la integracin parcial de la Mesa Directiva de la Comisin no afect el procedimiento de formacin del acto legislativo demandando ni el principio democrtico que siempre gui su trmite. Enfatizando en el carcter esencialmente administrativo de la Mesa Directiva, el interviniente seala de manera expresa que: (...) no es la Mesa Directiva sino la Comisin constitucional permanente, el rgano competente para la aprobacin de los proyectos de Acto Legislativo, por lo cual la no eleccin del Vicepresidente para completar la integracin de la Mesa Directiva en la Comisin Primera del Senado en nada afect la aprobacin del referido proyecto.

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La designacin de ponentes, por ejemplo, no le corresponde a la Mesa Directiva sino al Presidente de la Comisin de conformidad con el artculo 150 de la Ley 5 de 1992. Segn el artculo 160 de la Constitucin, modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 2003, es el Presidente quien anuncia los proyectos que sern sometidos a votacin en las sesiones posteriores. De acuerdo a los artculos 80, 81 y 82 del Reglamento del Congreso es la Comisin la que finalmente decide y aprueba si avoca el orden del da propuesto, superando la circunstancia de ausencia de legitimidad por no haber sido propuesto por una mesa directiva regularmente conformada. De esta forma, los rdenes del da de las sesiones de los das 22, 28 y 29 de abril de 2004 en los cuales fue incluido el proyecto de acto legislativo demandado fueron aprobados por la Comisin Primera del Senado, dotando de legitimidad el orden del da seguido. Por ltimo, menciona que si bien el inciso 2 del artculo 230 de la Ley 5 de 1992 dispone que los das, los horarios y la duracin de las intervenciones de la audiencia de participacin ciudadana sern fijados por la Mesa Directiva, en la sesin conjunta de las Comisiones Primeras de Cmara y Senado llevada a cabo el 14 de abril de 2004 y publicada en la Gaceta del Congreso No. 213 de 2004, se cit debidamente a la audiencia. Por todos los aspectos anteriores, el interviniente enfatiza que la ausencia de designacin del Vicepresidente en la Comisin Primera del Senado no tuvo ninguna relevancia para efectos de la inexequibilidad del acto legislativo. 8.7.3. Concepto de la Universidad del Norte Para la interviniente la irregular conformacin de la Mesa Directiva de la Comisin Primera del Senado vicia de invalidez todos los actos que debieron haber sido proferidos por este rgano, y que fueron proferidos exclusivamente por su Presidente. 8.7.4. Concepto del Procurador General de la Nacin El Ministerio Pblico considera que la irregularidad en la conformacin de la Mesa Directiva no constituye un vicio de una entidad tal que haya afectado el proceso de formacin del acto legislativo ni la voluntad democrtica dentro de la comisin. Resalta que la conduccin de los debates corresponde de manera exclusiva al Presidente (Ley 5 de 1992. art. 43) mientras que las funciones del Vicepresidente se circunscriben a suplir al Presidente en su ausencia y a aquellas que le encomiende el Presidente (Ley 5 de 1992. art. 45). Por lo dems pone de presente que, segn el certificado que expidi el secretario de la comisin primera del Senado, las ausencias del Presidente fueron suplidas en orden alfabtico por los dems senadores que conforman la comisin. Por consiguiente, la ausencia de Vicepresidente en la Comisin Primera del Senado durante toda una legislatura, aunque censurable, (...) no afecta el principio democrtico de manera terminante, y por lo tanto, tampoco constituye un vicio que implique la inconstitucionalidad del acto legislativo por este aspecto.

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8.7.5. CONSIDERACIONES DE LA CORTE De acuerdo con los cargos de la demanda y lo expresado en las distintas intervenciones, le corresponde a la Corte establecer si se viol el derecho a la participacin poltica de las minoras parlamentarias, al no haberse elegido Vicepresidente en la Comisin Primera del Senado, durante la legislatura en que se tramit en primer debate de la primera vuelta el Proyecto de Acto Legislativo 12/04 Senado y 267/04 Cmara. Para efectos de resolver el anterior problema jurdico, la Corte se referir brevemente, tanto a la forma como la Constitucin y el Reglamento regulan el proceso de integracin de las Mesas Directivas del Congreso, en particular de sus Comisiones Permanentes, como tambin a la naturaleza jurdica de esa funcin y su incidencia en el trmite de aprobacin de las leyes y actos legislativos. Ya esta Corte ha sealado que, por fuera de la atribucin constituyente y legislativa, la Carta Poltica y la ley le asignan al Congreso de la Repblica funciones de diversa ndole, entre las que se cuentan, adems de las judiciales, electorales, de protocolo y de control poltico y pblico, las de naturaleza administrativa, cuyo propsito no es otro que establecer la organizacin y funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y la Cmara de Representantes191. Dentro de las funciones administrativas que le han sido atribuidas al Congreso, interesa destacar en este punto aquella que faculta a las Cmaras legislativas para componer e integrar sus Mesas Directivas. En esa orientacin, los artculos 147 y 112 de la Constitucin disponen, por una parte, que las Mesas Directivas de las Cmaras y de sus comisiones permanentes sern renovadas cada ao para la legislatura que se inicia el 20 de julio, sin que ninguno de sus miembros pueda ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional; y por la otra, que los partidos y movimientos minoritarios con personera jurdica tendrn derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, segn su representacin en ellos. En lo que toca con la conformacin de las Mesas Directivas de las Comisiones Constitucionales Permanentes y Legales, en algunos aspectos stas son objeto de un tratamiento distinto frente a las Mesas Directivas que representan las dos Corporaciones en pleno -Senado y Cmara de Representantes-. En ese entendido, el Reglamento del Congreso dispone que cada una de las Mesas Directivas de las Comisiones estar integrada por un Presidente y un Vicepresidente, elegidos por mayora para perodos de un ao y sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento poltico. El mismo ordenamiento se ocupa de establecer sus atribuciones administrativas como rgano de orientacin y direccin de la respectiva Comisin, y de definir los trminos en que han de llevarse a cabo sus reuniones, as como tambin las funciones asignadas al Presidente y Vicepresidente. Al respecto, disponen los artculos 10 de la Ley 3 de 1992 y 41, 42, 43 y 45 de la Ley 5 de 1992:
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Artculo 6 del Reglamento del Congreso.

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- Artculo 10 de la Ley 3 de 1992. ARTCULO 10. En cada Comisin Constitucional Permanente habr una Mesa Directiva integrada por un (1) Presidente y un (1) Vicepresidente elegidos para perodos de un (1) ao, del mismo modo como se dispone para la eleccin del Presidente y Vicepresidente de las Cmaras. Ninguno de sus miembros podr ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional. - Artculos 41,42, 43 y 45 de la Ley 5 de 1992. ARTCULO 41. ATRIBUCIONES. Como rgano de orientacin y direccin de la Cmara respectiva, cada Mesa Directiva cumplir las siguientes funciones: 1. Adoptar las decisiones y medidas necesarias y procedentes para una mejor organizacin interna, en orden a una eficiente labor legislativa y administrativa. 2. Presentar, en asocio con la Mesa Directiva de la otra Cmara, el proyecto de presupuesto anual del Congreso, y enviarlo al Gobierno para su consideracin en el proyecto de ley definitivo sobre rentas y gastos de la Nacin. 3. Solicitar informes a los rganos encargados del manejo y organizacin administrativa de cada una de las Cmaras sobre las gestiones adelantadas y los planes a desarrollar, y controlar la ejecucin del presupuesto anual del Congreso. 4. Expedir las normas complementarias de funcionamiento de la Secretara General y las Secretaras de las Comisiones. 5. Disponer la celebracin de sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Permanentes de la misma o de ambas Cmaras, cuando sea conveniente o necesaria su realizacin, y en acuerdo con la Mesa Directiva de la otra Cmara, en tratndose del segundo evento. Sendas resoluciones as lo expresarn. 6. Vigilar el funcionamiento de las Comisiones y velar por el cumplimiento oportuno de las actividades encomendadas. 7. Solicitar al Consejo de Estado la declaratoria de prdida de la investidura de Congresista, en los trminos del artculo 184 constitucional y el presente Reglamento.

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8. Autorizar comisiones oficiales de Congresistas fuera de la sede del Congreso, siempre que no impliquen utilizacin de dineros del Erario Pblico. 9. Expedir mociones de duelo y de reconocimiento cuando ellas sean conducentes. 10. Ejercer las dems funciones que en el orden y gestin interna de cada Cmara no estn adscritas a un rgano especfico, y las dems que establezca el Reglamento. ARTCULO 42. REUNIONES. Durante los perodos de sesiones, las Mesas Directivas se reunirn por lo menos una vez a la semana, el da y hora que sean convocadas por sus Presidentes, para resolver las consultas, vigilar la organizacin y desarrollo de las comisiones, y adoptar las medidas que sean necesarias dentro de los lmites legales. De estas reuniones se levantarn actas que servirn de prueba de todos sus actos, constituyndose en documentos pblicos. Las decisiones siempre se tomarn por mayora. ARTCULO 43. FUNCIONES. Los Presidentes de las Cmaras Legislativas cumplirn las siguientes funciones: 1. Presidir la respectiva Corporacin. 2. Abrir y cerrar las sesiones, una vez instaladas. 3. Cuidar que los miembros que conforman la Corporacin que presiden concurran puntualmente a las sesiones, requiriendo con apremio si fuere el caso la presencia de los ausentes que no estn legalmente excusados. 4. Cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicacin del mismo. 5. Repartir los proyectos presentados para el estudio legislativo y ordenar su debido trmite. 6. Suscribir los proyectos de acto legislativo y de ley aprobados en las Comisiones y en plenarias, as como las respectivas actas. 7. Llevar la debida representacin de la Corporacin. 8. Designar las Comisiones Accidentales que demande la Corporacin.

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9. Dar curso, fuera de la sesin, a las comunicaciones y dems documentos o mensajes recibidos. 10. Suscribir las comunicaciones dirigidas al Presidente de la Repblica, altos tribunales de justicia y a la otra Cmara. 11. Cuidar de que el Secretario y dems empleados de la Corporacin cumplan debidamente sus funciones y deberes. 12. Desempear las dems funciones dispuestas por la ley. PARGRAFO. En cuanto no se opongan a estas atribuciones, similares funciones cumplirn los Presidentes de las Comisiones. ARTCULO 45. VICEPRESIDENTES. Los Vicepresidentes, en su orden, sustituyen al Presidente, ejerciendo sus funciones en caso de vacancia, ausencia o imposibilidad de ste. Desempean, adems, otras funciones que les encomienden el Presidente o la Mesa Directiva. La falta absoluta del Presidente se suple con una nueva eleccin, para el resto del perodo; en la temporal, asume las funciones el Vicepresidente y, en su defecto, el Congresista segn el orden alfabtico en la respectiva Corporacin. Teniendo en cuenta sus competencias, conformacin y la condicin de rganos de gobierno, orientacin y direccin, la jurisprudencia ha sealado que las Mesas Directivas persiguen un propsito fundamentalmente institucional y corporativo, toda vez que el ejercicio de sus funciones no debe estar orientada por actitudes o criterios partidistas sino por un proceder objetivo y neutral, buscando cumplir y hacer cumplir el reglamento y otorgando iguales garantas a todos los miembros de la clula legislativa que presiden. Ha considerado la Corte que para la difusin y expresin de las posiciones poltico-partidistas, dentro del mismo seno congresional existen escenarios adecuados, como son los debates y discusiones a realizarse en las correspondientes sesiones de Comisiones y Plenarias. Sobre este particular, dijo la Corte en la Sentencia C-222 de 1997192: Para la Corte es evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cmaras es, entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre aplicacin del mismo (art. 43, numeral 4, Ley 5 de 1992), obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitucin y la ley, por lo cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales

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M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.

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garantas a todos los miembros de la correspondiente clula congresional. Ser de cargo del respectivo presidente garantizar que la discusin se lleve a cabo antes de la votacin en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de la comisin o cmara, dentro de lo que establezca el Reglamento, introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensin de cada intervencin, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminacin ni preferencias. En consideracin a su dimensin objetiva e institucional, corresponde a las Mesas Directivas, en particular a las de las Comisiones Permanentes y Legales, cumplir sus cometidos con estricta sujecin a la Constitucin y el Reglamento, sin discriminacin ni preferencias de ninguna ndole, siendo la forma de eleccin de sus integrantes -el Presidente y Vicepresidente deben pertenecer a distintas corrientes polticas-, una forma de refrendacin de esa naturaleza institucional y objetiva que las identifica y distingue. Con sujecin a los anteriores criterios, entra la Corte a determinar si se vulner el principio de pluralismo poltico garantizado por la Constitucin, por el hecho de que, durante el perodo constitucional comprendido entre el 20 de junio de 2003 y el 20 de julio de 2004, en el que el proyecto de Acto Legislativo 12/04 Senado y 267/04 Cmara surti el primer debate de la primera vuelta, la Mesa Directiva de la Comisin Primera del Senado no estuvo debidamente conformada al no haberse designado Vicepresidente En relacin con la presente acusacin, de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso, se encuentran plenamente establecidos los siguientes hechos: - Que, conforme lo advierte la demandante, para el perodo constitucional comprendido entre el 20 de junio de 2003 y el 20 de julio de 2004, en el que se tramit en la Comisin Primera del Senado en Primera Vuelta el proyecto de acto legislativo que se convirti a su vez en el Acto Legislativo 02 de 2004, la Mesa Directiva de esa clula congresional estuvo parcialmente integrada pues si bien se eligi Presidente, no ocurri lo mismo con el Vicepresidente. - Que la ausencia de Vicepresidente la motiv, tanto el desinters de las fuerzas polticas distintas a la del Presidente de la Comisin por integrar la Mesa Directiva, como la falta de compromiso de los opcionados para ocupar dicho cargo durante la legislatura correspondiente. - Que, en todo caso, las faltas de Presidente durante esa legislatura fueron suplidas, conforme lo dispone el artculo 45 del Reglamento del Congreso, por el Congresista que le segua en orden alfabtico.

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Concretamente, tales hechos se constatan en las certificaciones expedidas por el Secretario de la Comisin Primera del Senado, en las que se lee: Que la comisin fue presidida por el Honorable Senador Luis Humberto Gmez Gallo, quien fue elegido Presidente de la Comisin el da 29 de julio de 2003; Que la Comisin en la legislatura del 20 de julio de 2003 al 20 de julio de 2004 no tuvo Vicepresidente debido a que despus de dos citaciones para elegir Vicepresidente de la Comisin para dicha legislatura no se postul ningn candidato ni se present candidato alguno durante toda la legislatura. (...) Por lo tanto durante esa legislatura las faltas del Presidente en las sesiones fueron suplidas por orden alfabtico. En lo que toca con el desinters de las fuerzas polticas distintas a la del Presidente de la Mesa Directiva para acceder a la Vicepresidencia, el mismo se hace tambin evidente de lo ocurrido en la sesin del 29 de julio de 2003, publicada en la Gaceta del Congreso No. 449 del 2 de septiembre de 2003, a la cual fue convocada la Comisin para la postulacin, eleccin y posesin del Vicepresidente. Veamos: Postulacin, eleccin y posesin del Vicepresidente de la Comisin Primera honorable Senado de la Repblica. La Presidencia ejercida por el honorable Senador Luis Humberto Gmez Gallo abre las postulaciones y concede el uso de la palabra al honorable Senador. Mario Uribe Escobar: Gracias Presidente. Felicitaciones y xitos. Cuente con todo nuestro respaldo. Algunos colegas me han sugerido que presente el nombre del Senador Mauricio Pimiento como candidato a la Vicepresidencia. No he hablado con l, no s de su aspiracin, pero como se trata de una persona bien conocida aqu, de reconocidas ejecutorias, pues con mucho gusto presento su nombre a consideracin de la comisin. El estar en el derecho de aceptar o no el cargo, si eventualmente resultare elegido, pero me parece que quedar en muy buenas manos la Vicepresidencia si es que elegimos al Senador Pimiento. La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Juan Fernando Cristo Bustos: Creo que el Senador Pimiento ha demostrado seriedad y responsabilidad en el trabajo en la Comisin Primera, me parece que es una muy buena postulacin la del doctor Mario Uribe, el Senador

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Pimiento yo creo que estoy casi seguro que aceptar este honroso encargo que durante el ultimo ao nuestro colega y amigo Andrs Gonzlez cumpli con tanta eficiencia y con tanta responsabilidad. Por eso queremos anunciar tambin el respaldo a la postulacin del Senador Mauricio Pimiento. La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Germn Vargas Lleras: Trat de insistir, tena una idea, me pareca bueno que el sector del Polo estuviera presente en la mesa directiva en un perodo tan importante como el que se avecina, desafortunadamente no est en disposicin de acompaarnos y por lo tanto me parece bien que el Senador Pimiento nos acompae. La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Rafael Pardo Rueda: Bueno, a m me parece que no se puede postular a una persona sin su anuencia, entonces yo s pedira que si el Senador Pimiento est interesado, que l nos diga, pero postularlo sin su anuencia no me parece pues que sea lo lgico en una comisin en la cual le hemos trabajado bien y vamos a seguir trabajando, por varios aos ms en este ambiente de cordialidad Presidente. La Presidencia interviene para un punto de orden: Muy bien. Yo le pregunto al Senador Pimiento que acaba de ingresar, lo entero de unos hechos que a sus espaldas estn sucediendo. Se han hecho tres postulaciones de su nombre de diferentes sectores representados aqu en la Comisin. La pregunta es si usted acepta esa postulacin honorable Senador? La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mauricio Pimiento Barrera: Gracias seor Presidente. No mire. Ante todo tengo que pedirle a la Secretara si es procedente que haga constar mi voto a favor de su Presidencia tal como tuve oportunidad de expresrselo personalmente. En segundo lugar quiero decirle que hace parte de la idea de hacer un reconocimiento no solamente a su persona, sino a un acuerdo que hubo segn me lo informaron, en la legislatura pasada con el Senador Vargas, sin embargo lo que s quiero dejar en claro, es que si su eleccin en esta oportunidad adems del compromiso con la bancada Uribista, comporta un compromiso hacia el ao entrante para rotarlo a otro sector poltico, no me compromete en manera alguna, y desde ya anticipo mi aspiracin a la Presidencia de la Comisin para el ao entrante. Eso quiere decir que declino cualquier postulacin que se me haga para ocupar la Vicepresidencia de la Comisin en esta oportunidad.

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La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar: Seor Presidente. En vista de lo que ha afirmado aqu el Senador Pimiento, yo quiero proponerle a la comisin que entonces aplace la eleccin de Vicepresidente para una prxima reunin, para ver si nos ponemos de acuerdo en un candidato, dado que como se ha demostrado aqu, no genera mucho entusiasmo la eleccin para el cargo, a menos que los juristas nos indiquen si es posible suprimir el cargo por proposicin, caso en el cual yo con mucho gusto la presentara, seor Presidente. Como lo anunciara en su intervencin el honorable Senador Mario Uribe Escobar, present la siguiente Proposicin: Proposicin nmero 01. Aplcese la eleccin del Vicepresidente de la Comisin Primera, para una prxima sesin. Firmado honorable Senador Mario Uribe Escobar. La Presidencia abre la discusin de la proposicin leda y concede el uso de la palabra al honorable Senador Germn Vargas Lleras: Una observacin. En la medida en que en este momento ha sido difcil lograr un acuerdo poltico para la eleccin de Vicepresidente, yo inclusive propondra seor Presidente que simplemente se aplace hasta tanto se logre ese acuerdo poltico sin necesidad de volver a citar para la sesin entrante, contina actuando el doctor Andrs Gonzlez, mientras se logra ese acuerdo poltico que adems lo ha venido haciendo sumamente bien.

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff: Este no es un problema de falta de acuerdo poltico, es que nadie quiere ser Vicepresidente, si el doctor Gonzlez quiere seguir, yo voto por l, encantado. La Presidencia interviene para un punto de orden: El reglamento no lo permite, honorable Senador. La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff: No se puede volver a elegir al mismo? La Presidencia interviene para un punto de orden: No se puede pertenecer dos veces a ninguna de las mesas directivas, durante el mismo perodo constitucional.

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La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff: Entonces tenemos un problema de ausencia total de candidatos. La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Andrs Gonzlez Daz: Les agradezco las expresiones aqu formuladas que son las mas, por el apoyo que se me brindara el ao pasado, simplemente les dira que esa es una dignidad muy importante y que la Vicepresidencia tiene la importantsima misin de asegurar la continuidad. Una reflexin doctor Mario. Mire muy brevemente yo s les pedira a los colegas que asumiramos esta tarea con mucho cuidado, con menos frivolidad, porque realmente es muy importante para asegurar la continuidad del cargo como ya ha ocurrido en varios momentos bien delicados de la Comisin. De manera que simplemente les digo tommonos un receso, lo miramos con calma y no me cabe la menor duda que en unos das miremos que eso hay que asumirlo con todo detenimiento buscando una solucin. La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff: Yo estoy de acuerdo en que no citen para dentro de ocho das, esperemos a que haya un ambiente para elegir Vicepresidente. Pero elegir, pero citar y que perdamos el viaje, me parece que no. La Presidencia cierra la discusin de la proposicin nmero 01 y sometida a votacin es aprobada por unanimidad. En consecuencia se aplaza la eleccin de Vicepresidente de la Comisin Primera. Pues bien, comparte la Corte el concepto emitido por el Seor Procurador en este aspecto de la demanda, en el sentido que aun cuando la no-designacin de Vicepresidente por parte de la Comisin Primera del Senado comporta una irregularidad, la misma es irrelevante ya que no tiene la entidad suficiente para afectar el proceso de formacin del Acto Legislativo No. 02 de 2004, por medio del cual se aprob la reeleccin presidencial. Ello es as, si se considera que la indebida integracin de la Mesa Directiva no incidi en la formacin de la voluntad democrtica de los miembros de la Comisin Primera del Senado, ni tampoco alter el trmite que debi cumplir dicho acto en esa clula legislativa. Conforme al trmite que surti el proyecto en la Comisin Primera del Senado, en el primer debate de la primera vuelta, constata la Corte que en efecto el mismo se ajust a las exigencias constitucionales y legales, en cuanto: (i) los ponentes fueron designados por el Presidente de la Comisin (Ley 5 de 1992. art. 150), (ii) cont con el informe de ponencia previo a los

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debates (C.P. art. 160 y Ley 5 de 1992. art. 157), (iii) se debati en las sesiones de los das 22, 28 y 29 de abril de 2004 (Ley 5 de 1992. art. 158), (iv) se anunci en sesin previa a su votacin (C.P. art. 160-5), y, finalmente, (v) se vot y aprob por los miembros de la Comisin Primera superndose la mayora simple exigida (C.P. arts. 157-2 y 375-2). Tales situaciones son verificadas en el siguiente recuento legislativo: - El proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 fue presentado al Senado de la Repblica por un grupo de Senadores y Representantes a la Cmara el da 25 de marzo de 2004193. El texto original y la respectiva exposicin de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 102 del 26 de marzo de 2004 (pginas 1 a 5). - La ponencia para primer debate en la Comisin Primera del Senado fue presentada el 2 de abril de 2004 por los Senadores ponentes, junto con el pliego de modificaciones al proyecto, los cuales fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 115 del 5 de abril de 2004 (pginas 3 a 7). - En las Resoluciones No. 100 de 2004 Senado, 0513 de 2004 Cmara, 03 de 2004 Comisin Primera Senado, 004 de 2004 Comisin Primera Cmara, se decidi convocar a los miembros de las Comisiones Primeras de Senado y Cmara con el fin de sesionar conjuntamente el da 14 de abril para discutir el proyecto de ley nmero 176 de 2004 Senado, 211 de 2004 Cmara, por medio de la cual se desarrolla el Acto Legislativo nmero 02 de 2003. - Mediante Resolucin No. 04 del 14 de abril de 2004 firmada por el Presidente de la Comisin Primera, Luis Humberto Gmez Gallo, se convoc a una audiencia pblica a celebrarse el da 20 de Abril en el recinto de la Comisin Primera del Senado, para discutir el proyecto de

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Los autores del proyecto son: Honorables Senadores: Oscar Ivn Zuluaga Escobar, Hernn Andrade Serrano, Mauricio Pimiento Barrera, Luis Eduardo Vives Lacouture, Jorge Castro Pacheco, Mario Uribe Escobar, Germn Hernndez Aguilera, Gabriel Ignacio Zapata Correa, Rafael Pardo Rueda, Angela Victoria Cogollos Amaya, Julio Alberto Manzur Abdala, Claudia Blum de Barberi, Mara Isabel Meja Marulanda, Fuad Ricardo Char Abdala, Andrs Gonzlez Daz, Habib Merheg Marn, Vctor Renn Barco Lpez, Dilia Francisca Toro Torres, Alfonso Angarita Baracaldo, Alvaro Arajo Castro, Germn Vargas Lleras, Carlos Arturo Clavijo Vargas, Aurelio Iragorri Hormaza, Eduardo Bentez Maldonado, Luis Guillermo Vlez Trujillo, Juan de Jess Crdoba Surez, Carlina Rodrguez Rodrguez, Humberto de Jess Builes Correa, Jairo Clopatofsky Ghisays, Nasly Ucrs Piedrahta, Jos Ignacio Mesa Betancur, Piedad Zuccardi de Garca, Luis Elmer Arenas Parra, Jos Ral Rueda Maldonado, Jos Mara Villanueva Ramrez, Jos Renn Trujillo Garca, Gustavo Enrique Sosa Pacheco, Salomn de Jess Saade Abdala, Miguel Alfonso de la Espriella Burgos, Jaime Bravo Motta, Luis Alfredo Ramos Botero, Manuel Ramiro Velsquez Arroyave y Roberto Gerlein Echeverra. Honorables Representantes: Carlos Ignacio Cuervo, Juan Hurtado Cano, Jorge Castro Pacheco, Jorge Caballero, Germn Velsquez, William Vlez Mesa, Carlos Celis, Armando Benedetti, Carlos E. Soto, Jorge E. Ramrez, Jess E. Doval Urango, Germn Viana, Jairo Martnez, Omar Flrez, Jos Germn Sann, Luis Enrique Dussn, Jaime Daro Espeleta Herrera, Nancy Patricia Gutirrez, Berner Zambrano, Jorge Luis Feris, Sandra Velsquez, Luis Salas, Gina Parody, Sandra Ceballos, Manuel Caroprese Mndez, Germn Varn Cotrino, Roco Arias Hoyos, Ernesto Mesa Arango, Adriana Gutirrez Jaramillo, Luis Edmundo Maya, Jaime E. Canal, Eduardo Sanguino, Eduardo Crissien, Ricardo Arias Mora, Jorge Ubimar Delgado, Oscar Daro Prez, Milton Rodrguez, Jesusita Zabala, Araminta Moreno, Eleonora Pineda, Jos I. Bermdez, Jos Manuel Herrera, Pedro Ramrez, Jos Gonzalo Gutirrez, Javier Ramiro Devia, Zulema Jattin, Oscar Arboleda Palacios, Jorge Hernando Pedraza, Adalberto E. Jaimes, Reginaldo Montes, Oscar Surez, Antonio Valencia, Sergio Diazgranados, Oscar Gonzlez, Hctor Arango ngel, Luis Jairo Ibarra y Carlos A. Zuluaga.

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reeleccin, tal y como consta en el acta de la audiencia publicada en la Gaceta del Congreso No. 211 del 20 de mayo de 2004 (pgina 1). - La citacin a la audiencia se produjo ese mismo da 14 de abril de 2004, finalizando la sesin de las Comisiones Conjuntas, como se evidencia en el Acta No 08 del 14 de abril de 2004. (pgina 32 de la Gaceta del Congreso 213 del 20 de mayo de 2004). - La audiencia pblica sobre el proyecto de Acto Legislativo tuvo lugar el da 20 de abril de 2004. (Gaceta del Congreso No. 211 del 20 de mayo de 2004, pginas 1 a 28). - En el Acta No. 31 del 22 de Abril de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 215 del 20 de Mayo de 2004 (pginas 1 a 16), se constata que el da 22 de Abril se dio inicio a las deliberaciones del proyecto de Acto Legislativo. - Teniendo en cuenta que la convocatoria a la audiencia fue efectuada con posterioridad a la fecha en la cual los ponentes rindieron su informe de ponencia para primer debate, los mismos consideraron pertinente presentar a la Comisin Primera, un informe que fue publicado el 23 de abril de 2004 sobre las intervenciones que se realizaron en la audiencia pblica y algunas consideraciones y conclusiones frente a las mismas. Este informe fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 149 de 2004 (pginas 1 a 3). - En el Acta No. 32 del 28 de abril de 2004 consta que la Comisin Primera del Senado continu con la discusin del proyecto de Acto Legislativo en esa fecha. (Gaceta del Congreso No. 216 del 20 de mayo de 2004). - En esa misma Acta No. 32 del 28 de abril de 2004, la Presidencia inform que en la siguiente sesin sera votado el articulado del proyecto de Acto Legislativo. Textualmente seal lo siguiente: "La Presidencia informa que en la prxima sesin se someter a votacin el articulado del Proyecto de Acto Legislativo nmero 12 de 2004" (pgina 64 de la Gaceta del Congreso No. 216 del 20 de Mayo de 2004). - En el Acta No. 33 se consigna que el da 29 de abril de 2004 fue votado afirmativamente el proyecto de ley, en primer debate, con algunas modificaciones sugeridas por los Senadores a partir de algunas proposiciones (Gaceta del Congreso No. 350 del 13 de julio de 2004). Es sabido que para la expedicin y aprobacin de las leyes y actos legislativos, el principio democrtico exige el cumplimiento de unos requisitos especficos cuyo fin es garantizar la debida conformacin de la voluntad parlamentaria y la libre discusin en el seno de las Cmaras. No obstante, tales reglas, a pesar de convertirse en la esencia del procedimiento

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legislativo, no se limitan a tratar ese aspecto. Es comn que en los ordenamientos jurdicos parlamentarios como el nuestro, se incluyan disposiciones no relacionadas directamente con el principio democrtico ni con los fines que cumple en el proceso de formacin de los actos jurdicos, sino que persiguen una finalidad diferente como puede ser la de orientacin y direccin de la actividad de las Cmaras, para coadyuvar a su eficiencia y eficacia en el cumplimiento de la labor legislativa y para asegurar la vigencia de otros principios y valores constitucionales. En ejercicio de esas funciones de orientacin y direccin, que pueden catalogarse como accesorias a la formacin del acto jurdico, las normas que los regulan son en efecto tiles e importantes, incluso por su carcter impositivo, pero no son necesarias e imprescindibles para la culminacin con xito del proceso legislativo. Por eso, aun cuando su desconocimiento llegue a producir consecuencias jurdicas, las mismas no pueden incidir o afectar la validez de la ley o de los actos reformatorios de la Carta, pues los requisitos estatuidos para su formacin no resultan afectados ni alterados. En este sentido, tales irregularidades se califican como irrelevantes, en tanto no son propiamente vicios de procedimiento ya que afectan normas del Reglamento del Congreso de orden secundario o subsidiario ajenas al proceso de expedicin de la norma. Alineado con esta posicin, la jurisprudencia constitucional viene sosteniendo que el desconocimiento de un determinado requisito dentro del trmite de formacin de las leyes o actos legislativos, puede no conducir a su declaratoria de inconstitucionalidad, cuando a pesar de su inobservancia se advierte que no incide en la validez del acto jurdico. Es lo que se ha denominado por la doctrina como el principio de instrumentalidad de las formas, en virtud del cual las formas procesales no tienen un valor en s mismo y deben interpretarse teleolgicamente al servicio de un fin sustantivo194. Refirindose al tema dijo la Corte en la Sentencia C-055 de 1996195: [l]as normas constitucionales [o legales] relativas al trmite legislativo nunca deben interpretarse en el sentido de que su funcin sea la de entorpecer e impedir la expedicin de leyes, o dificultar la libre discusin democrtica en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldra a desconocer la primaca de lo sustancial sobre lo procedimental. Frente a la irregularidad derivada de la ausencia de Vicepresidente en la Comisin Primera del Senado, es claro que la misma se funda en normas regulatorias de una actividad congresional de naturaleza administrativa, como es la conformacin de su Mesa Directiva, a la que adems se le atribuyen funciones de naturaleza institucional y no partidistas relacionadas
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directamente con el buen funcionamiento de la entidad. En ese orden, adems de tratarse de una irregularidad que no refiere directamente al procedimiento legislativo, como se observ, tampoco tuvo la vocacin de incidir en el proceso de formacin del Acto Legislativo demandado ni afectar el pluralismo poltico. En relacin con lo primero, adems de lo ya dicho, valga recordar que, segn lo dispone el artculo 43 del Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992), la conduccin de las sesiones corresponde al Presidente de la respectiva Comisin, quedando circunscrita la funcin del Vicepresidente a suplir al Presidente en ausencia y a las dems que le pueda asignar ste ltimo o la Mesa Directiva (Ley 5 de 1992. art. 45). Segn se anot, durante el proceso de aprobacin del Acto Legislativo No. 02 de 2004 en la Comisin Primera del Senado, en primer debate de la primera vuelta, la presidencia ajust su actuacin al reglamento dando estricto cumplimiento al procedimiento previsto para la aprobacin de los actos legislativos. Adems, la funcin del Vicepresidente fue debidamente atendida, pues, tal como lo certific el Secretario de la Comisin a la Corte Constitucional, en la legislatura del 20 de julio de 2003 al 20 de julio de 2004, las faltas del Presidente en las sesiones fueron suplidas por orden alfabtico, mecanismo convalidado por la propia ley cuando no es posible que la ausencia del Presidente sea suplida directamente por el Vicepresidente. Respecto a lo segundo, dos hechos resultan relevantes para considerar garantizados los derechos de las minoras parlamentarias y de los grupos o movimientos polticos distintos al del Presidente de la Comisin Primera del Senado. El primero, es que unos y otros tuvieron la oportunidad de participar en el proceso de postulacin y eleccin del Vicepresidente, al haber sido convocada la Comisin para ese efecto en distintas ocasiones, y haber mostrado aquellos total desinters por ocupar y llenar esa plaza. La Corte pudo constatar que ningn Senador, miembro de la Comisin Primera, acept ser candidato al cargo de Vicepresidente, a pesar de que el mismo le fue ofrecido a integrantes de distintas bancadas. Por tanto, no se excluy a las minoras ni se les impidi acceder a esa dignidad. Basta con citar nuevamente la intervencin del H. Senador Antonio Navarro Wolff en la sesin del 29 de julio de 2004 a la que ya se hizo expresa referencia, para hacer evidente estos hechos: La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff: Este no es un problema de falta de acuerdo poltico, es que nadie quiere ser Vicepresidente, si el doctor Gonzlez quiere seguir, yo voto por l, encantado El segundo, es que el proceso de discusin y aprobacin de las leyes y actos legislativos, para este caso del Acto Legislativo No. 02 de 2004, es competencia exclusiva y excluyente de la Comisin Constitucional Permanente y en ningn caso de la Mesa Directiva; con lo cual, la ausencia de

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vicepresidente en nada afect el trmite de tal acto, pues en el curso de los debates la Presidencia de la Mesa Directiva garantiz la participaron de los miembros de las distintas fuerzas polticas que integraron la referida Comisin, dndoles la oportunidad de intervenir en el debate y de votar el proyecto en el sentido que quisieran. En este orden de ideas, el cargo formulado contra la disposicin acusada no esta llamado a prosperar. 8.8. SPTIMO CARGO 8.8.1. Violacin del principio de participacin ciudadana en el primer debate de la primera vuelta en el Senado de la Repblica Sostiene la demandante que dentro del trmite del proyecto de acto legislativo 12/04 Senado y 267/04 Cmara, el Presidente de la Comisin Primera del Senado convoc a la audiencia pblica despus de que los ponentes rindieran su informe sobre el proyecto de acto legislativo. Por lo cual, esta convocatoria extempornea vulner el Prembulo de la Constitucin, sus artculos 1, 2, 121 y 123 de la Constitucin y el artculo 232 de la Ley 5 de 1992 que garantizan la participacin de la ciudadana en las discusiones y decisiones polticas. En efecto, la accionante resalta que la primera audiencia pblica, convocada con el fin de permitir la participacin de la ciudadana en la discusin del proyecto de acto legislativo, fue citada por el presidente de la comisin primera del Senado de la Repblica el 14 de abril de 2004, fecha posterior a aquella en la cual los ponentes rindieron su informe (2 de abril de 2004) y a su publicacin en la Gaceta del Congreso No. 115 del 5 de abril del mismo ao. Como quiera que la audiencia pblica se realiz el 20 de abril de 2004, las intervenciones de los ciudadanos que participaron en ella no fueron consignadas en la ponencia como lo ordena el artculo 232 de la Ley 5 de 1992 y como se desprende de las diversas disposiciones constitucionales que hacen referencia a la participacin de la ciudadana a travs de las audiencias pblicas convocadas por el Congreso. A pesar de que con posterioridad a la realizacin de la audiencia pblica se publicaron algunas de las intervenciones de los ciudadanos, la actora advierte que ello no subsan el vicio mencionado puesto que, por una parte, dicha publicacin no hizo parte del informe de ponencia tal y como lo exige la ley, y por el otro, no se consignaron todas las propuestas y modificaciones planteadas por los ciudadanos, as como tampoco las razones para su aceptacin o para su rechazo. Adems, para la demandante este error insubsanable redujo las posibilidades de considerar las propuestas de los ciudadanos durante el primer debate en la primera vuelta. Como quiera que en la segunda vuelta slo se puede debatir lo aprobado en la primera vuelta, y legalmente no se encuentra autorizada la realizacin de audiencias pblicas en las Plenarias de las Cmaras, la

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participacin de la ciudadana en esta etapa de conformacin del debate resultaba crucial. Por consiguiente, considera que el Acto Legislativo No. 02 de 2004 es inconstitucional puesto que se impidi la participacin ciudadana durante el trmite legislativo, debido a que la audiencia pblica fue convocada luego de rendidos los informes de ponencia. 8.8.2. Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia El interviniente comienza explicando los razones que lo llevan a afirmar que la audiencia pblica no fue extempornea por haberse celebrado con posterioridad a la radicacin del informe de ponencia. Para argumentar lo anterior recalca que las disposiciones que regulan la participacin ciudadana en las audiencias pblicas (Ley 5 de 1992. arts. 230 y 232) en ningn momento exigen que stas deban realizarse con anterioridad a la radicacin del informe de ponencia. Lo que s se desprende de ellas, a su juicio, es que se realicen (...) previo la adopcin de la decisin sobre el respectivo proyecto por parte de la Comisin correspondiente, pues de otra forma no podran cumplir su finalidad. Por ello, (...) bien puede hacerse antes de que se rinda ponencia, previo al inicio del debate o incluso durante el transcurso del mismo.(negrillas dentro del texto original). Es ms, de una lectura detenida del artculo 232 de la Ley 5 de 1992, el interviniente concluye que comprende la posibilidad de que se realicen audiencias pblicas con posterioridad a la presentacin del informe de ponencia, ya que el ponente slo debe resear las intervenciones que considere importantes y que se hayan realizado como mnimo tres (3) das antes, debindose entender que no se le exige lo mismo respecto de aquellas intervenciones que se presente con posterioridad. Contina explicando que las intervenciones cumplieron con su objetivo de ilustrar a los miembros de la comisin primera del Senado de la Repblica en primera vuelta, toda vez que la audiencia pblica se surti con anterioridad al inicio del primer debate el 22 de abril de 2004. Adems, la totalidad de las intervenciones en la audiencia, as como de los escritos radicados en la secretara de la Comisin, fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 149 del 23 de abril de 2004, subsanando con la presentacin de este informe cualquier irregularidad en relacin con la omisin de publicar las propuestas de la ciudadana. De otra parte, en la intervencin se seala que no se omiti el deber previsto en el artculo 232 de la Ley 5 de 1992 al rendir el informe de ponencia, pues este slo se predica respecto de aquellas observaciones que (...) se hayan efectuado a ms tardar tres (3) das antes de la presentacin del informe (...) segn dispone el artculo 232 de la Ley 5 de 1992. El interviniente advierte que los ponentes del proyecto de acto legislativo (H. Senadores Claudia Blum, Mario Uribe y Juan de Jess Crdoba) tenan hasta el 5 de abril para rendir el correspondiente informe segn la instruccin del Presidente de la comisin primera, y que la audiencia fue convocada el 14 de

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abril de 2004 para llevarse a cabo el 20 de ese mismo mes. En consecuencia, por sustraccin de materia los ponentes no podan consignar las propuestas ciudadanas siendo que stas no haban sido efectuadas con anterioridad a los tres (3) das del vencimiento del trmino para rendir el informe. El interviniente tambin considera pertinente poner de presente que la audiencia pblica no poda convocarse ni celebrarse antes de culminar el debate y la votacin del Proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorismo, puesto que este proyecto contaba con mensaje de urgencia e insistencia. Cuando finalmente el 14 de abril de 2004 culmin el trmite en primer debate del proyecto de ley con mensaje de urgencia, la Comisin Primera inmediatamente procedi a convocar la audiencia pblica para el 20 de ese mismo mes. Atendiendo las razones anteriores, el Ministerio del Interior y de Justicia solicita se declare exequible el Acto Legislativo No. 02 de 2004 respecto del cargo por violacin del principio de participacin ciudadana en el primer debate de la primera vuelta en el Senado de la Repblica. 8.8.3. Intervencin de la Universidad del Norte La interviniente considera que (...) la actora logr demostrar que la celebracin de las audiencias pblicas se llev a cabo sin cumplir lo dispuesto en el artculo 230 de la L. 5ta de 1992 (...) y que, por lo tanto, no se permiti la participacin ciudadana en el estudio del proyecto de acto legislativo demandado. 8.8.4. Concepto del Procurador General de la Nacin Para el Ministerio Pblico, la irregularidad de no haber incluido las intervenciones ciudadanas en el informe de ponencia se subsan posteriormente con la publicacin del informe de la audiencia pblica publicado en la Gaceta del Congreso No. 149 del 23 abril de 2004, en el que los ponentes consignaron las diferentes propuestas ciudadanas. Gracias a lo anterior, se cumpli el propsito buscado por los artculos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992, (...) pues tanto los Congresistas como la sociedad en general, conocieron los criterios, argumentos o sugerencias plasmadas por la ciudadana y esas argumentaciones sirvieron para enriquecer toas las etapas subsiguientes del proceso de formacin del Acto Legislativo. 8.8.5. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.

Teniendo en cuenta la situacin fctica expuesta en la demanda y lo expresado en las distintas intervenciones, debe la Corte definir si durante el primer debate en la primera vuelta del trmite legislativo que dio paso a la expedicin del Acto Legislativo No. 02 de 2004, se desconoci el derecho de participacin ciudadana. Inicialmente, por el hecho de haber sido el Presidente de la Comisin y no la Mesa Directiva quien convoc a la Audiencia Pblica en la que distintos ciudadanos formularon sus observaciones al proyecto, y adems, porque la audiencia fue convocada de

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manera extempornea, esto es, con posterioridad a la presentacin del informe de ponencia a la Comisin Primera del Senado. Pasa entonces la Corte a resolver dicho problema jurdico, previa las siguientes consideraciones: En desarrollo y fortalecimiento de la democracia participativa y pluralista que proclama y propugna la Constitucin Poltica de 1991, el artculo 40 de dicho ordenamiento consagra de manera expresa el derecho ciudadano a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico, estableciendo a su vez, entre sus diversas formas de configuracin, el derecho a tener iniciativa en las corporaciones pblicas, el cual se instituye adems como un mecanismo de participacin ciudadana. El derecho de iniciativa en las Corporaciones pblicas le garantiza a los ciudadanos y a los distintos estamentos de la organizacin social (instituciones cvicas, sindicales, gremiales, indgenas y comunales), no solo la posibilidad de presentar proyectos de actos legislativos, leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones, sino tambin la opcin de participar e intervenir en el proceso de formacin y expedicin de tales actos jurdicos, acercando de esta manera a la sociedad con la actividad asignada y desarrollada por las distintas autoridades estatales. Tratndose de la participacin ante las corporaciones legislativas, en la Ley 134 de 1994, estatutaria de los mecanismos de participacin ciudadana, se regulan algunos aspectos relacionados con la presentacin y trmite de iniciativas legislativas de carcter popular, al tiempo que en la Ley 5 de 1992, por la cual se expide el Reglamento del Congreso, se incluye un captulo que trata sobre la participacin ciudadana en el estudio de los proyectos de ley o de Actos Legislativos. En relacin con este segundo aspecto, segn lo prev el artculo 230 del Reglamento del Congreso, el objetivo de tal derecho es, entonces, reconocer a toda persona, natural o jurdica, la posibilidad de intervenir en el proceso legislativo, haciendo las observaciones que considere necesarias a los proyectos de ley o de Acto Legislativo que se encuentren en trmite en las Comisiones Constitucionales Permanentes. De acuerdo con el citado artculo, es obligacin de la mesa directiva de la respectiva Comisin sealar el procedimiento que debe seguirse para la presentacin de las observaciones ciudadanas, as como fijar los das, horarios y duracin de las intervenciones, respecto de aquellas personas que quieran pronunciarse frente a un proyecto que se discute en el seno de la Comisin. De acuerdo con el artculo 231 del referido ordenamiento, las observaciones u opiniones presentadas debern formularse siempre por escrito, en original y tres copias, una de las cuales debe ser entregada al ponente de la iniciativa. Igualmente, dispone que "mensualmente sern publicadas en la Gaceta del Congreso las intervenciones escritas que se realicen en los trminos indicados, y cuando ellas, a juicio del respectivo Presidente, merezcan

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destacarse para conocimiento general de las corporaciones legislativas. En igual forma se proceder cuando se formule una invitacin a exponer los criterios en la comisin, evento en el cual sesionar informalmente". (Negrillas y subrayas fuera de texto). Por su parte, el artculo 232 ibdem delega en el ponente del respectivo proyecto la labor de consignar en la ponencia la totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas que considere importantes y las razones para su aceptacin o rechazo, siempre que las observaciones se hayan efectuado a ms tardar tres (3) das antes de la presentacin del informe con entrega personal de las exposiciones. Respecto de tal regulacin, la jurisprudencia constitucional ha destacado que la posibilidad de presentar observaciones ciudadanas y su posterior divulgacin, tiene un doble propsito. Uno principal, que el Congreso y la sociedad en general conozcan las opiniones y observaciones de los ciudadanos respecto de los proyectos de ley o de acto legislativo que cursan en el Parlamento. Y otro secundario, pero no menos importante, cual es el que dichas observaciones puedan potencialmente constituirse en nuevos elementos de juicio y puntos de discusin, a considerar por las instancias legislativas al momento de abordar el debate de la iniciativa. Tal fue la posicin adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1998196, al sealar: "La publicacin de las observaciones ciudadanas permite no slo a los Congresistas sino a la sociedad en general, conocer los criterios, argumentos o sugerencias que aqullos tengan sobre los proyectos que cursan en las Comisiones Legislativas. Estos reparos o argumentaciones en algunos casos pueden ser de gran utilidad para enriquecer el proceso de formacin de las leyes y Actos Legislativos, pues en caso de estar bien fundamentados y considerada su importancia y trascendencia obligarn a que se introduzca a tales ordenamientos las modificaciones, adiciones o supresiones, convenientes o necesarias, con el fin de lograr la expedicin de normas ms apropiadas y acordes con los objetivos buscados por el propio legislador y la sociedad". Sobre las observaciones u opiniones que formulen los ciudadanos en torno a un determinado proyecto, la jurisprudencia constitucional ha admitido que su publicacin e incorporacin en la ponencia, y particularmente su aceptacin, no constituye un imperativo para el Congreso. Dicho en otras palabras, que en torno al cumplimiento de las previsiones contenidas en los artculos 232 y 233 del Reglamento del Congreso, las Cmaras legislativas gozan de un alto grado de discrecionalidad pues no estn obligadas a acoger las propuestas ciudadanas, debiendo slo publicar e incorporar en la ponencia aquellas que el Presiente y Ponente consideren de importancia. Suponer lo contrario, que

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tales observaciones tienen carcter vinculante, comporta, a juicio de la Corte, una imposicin que coartara la libre autonoma del Congreso 197. Sin embargo, la jurisprudencia ha llamado la atencin acerca del poder discrecional que por disposicin reglamentaria ejercen tales autoridades. En concreto, la Corte ha considerado que la facultad para decidir qu observaciones deben ser publicadas y cules tienen que ser consideradas para la elaboracin del informe de ponencia, debe ser ejercida en forma razonable y proporcional, con el fin de evitar la arbitrariedad y, en consecuencia, que por su intermedio se desconozca el derecho ciudadano a participar en la tarea legislativa. Al respecto, sostuvo la Corte en la citada Sentencia C-543 de 1998198: "La facultad conferida en los artculos 231 y 232 del Reglamento, al Presidente de la Comisin y al ponente del proyecto, debe ser ejercida en forma razonable, pues la arbitrariedad de tales congresistas en la seleccin de las intervenciones que "merezcan destacarse" o se "consideren importantes" podra atentar contra el principio de publicidad y el derecho de toda persona a participar en el proceso legislativo. Corresponde entonces, a tales funcionarios evaluar las intervenciones de manera que no se menoscabe el derecho citado, permitiendo que los ciudadanos intervengan en las decisiones de inters colectivo". Bajo ese supuesto, ha considerado la Corte que en el proceso de evaluacin y valoracin de las intervenciones ciudadanas, la discrecionalidad otorgada a los funcionarios competentes les imprime a su vez una mayor responsabilidad en el ejercicio de su labor, cual es el de permitir que se realice el derecho ciudadano a intervenir en las decisiones de inters colectivo y los objetivos por l perseguidos, actuando con la mayor diligencia en la seleccin y trmite de las observaciones ciudadanas que merezcan destacarse, sin que ello les otorgue un carcter vinculante a las mismas. Teniendo en cuenta los anteriores elementos de juicio, pasa la Corte a definir si durante el primer debate en la primera vuelta del trmite legislativo que dio paso a la expedicin del Acto Legislativo No. 02 de 2004, se desconoci el derecho de participacin ciudadana, inicialmente, por el hecho de haber sido el Presidente de la Comisin y no la Mesa Directiva quien convoc a la Audiencia Pblica en la que distintos ciudadanos formularon sus observaciones al proyecto, y porque la audiencia fue convocada de manera extempornea, esto es, con posterioridad a la presentacin del informe de ponencia a la Comisin Primera del Senado. De acuerdo con las consideraciones precedentes, para la Corte, la acusacin sobre un presunto desconocimiento del derecho de participacin ciudadana no est llamada a prosperar, por las siguientes razones: (i) porque el Presidente
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Sentencia C-543 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Daz. M.P. Carlos Gaviria Daz.

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de la Comisin, como miembro y cabeza visible de la Mesa Directiva, se encuentra plenamente facultado para definir aspectos relacionados con la participacin ciudadana en el estudio de los proyectos de acto legislativo; (ii) porque de conformidad con la Ley 5 de 1992, es posible que se presenten observaciones ciudadanas a los proyectos que se discuten en una Comisin constitucional, con posterioridad a la entrega del informe de ponencia, sin que ello signifique que las mismas no puedan ser tenidas en cuenta por los miembros de la respectiva Comisin; y (iii) porque est demostrado dentro del expediente de constitucionalidad que, en todo caso, los ponentes de la iniciativa publicaron el informe de la audiencia pblica cuando todava el proyecto era objeto de debate en la Comisin Primera del Senado, en primera vuelta, cumplindose as los objetivos propuestos para hacer efectivo el derecho de participacin ciudadana: que el Congreso y la sociedad en general conozcan las opiniones y observaciones de los ciudadanos respecto de un proyecto de ley y, en consecuencia, que dichas observaciones puedan constituirse en nuevos elementos de juicio y puntos de discusin, a considerar por las instancias legislativas al momento de abordar el debate de la iniciativa. Con respecto a lo primero, si bien el artculo 230 del Reglamento del Congreso asigna a la Mesa Directiva la funcin de establecer las fechas para que los ciudadanos participen en el trmite legislativo, no es menos cierto que por disposicin expresa de los artculos 40 y 43 del mismo ordenamiento, el Presidente de la respectiva Comisin Constitucional conforma la Mesa Directiva junto con el vicepresidente de la misma, y es a l a quien le corresponde presidir y representar la respectiva Corporacin. El Vicepresidente, aun cuando coadyuva en la toma de decisiones que adopta la Mesa Directiva, de acuerdo con el artculo 45 ibdem, desarrolla ms una labor de carcter supletiva, circunscrita a sustituir al presidente y ejercer sus funciones slo en caso de vacancia, ausencia o imposibilidad de ste. As, sin entrar a desconocer la importancia del papel cumplido por el Vicepresidente, nada se opone para considerar que, con su presencia o en su ausencia, es el Presidente de la respectiva Comisin el llamado a tomar las medidas relacionadas con la dinmica de la actividad legislativa, en tanto stas sean avaladas o consentidas por los dems miembros de la Comisin. Adicionalmente, tratndose de la participacin ciudadana, una interpretacin sistemtica de los artculos 230 a 232 de la Ley 5 de 1992, lleva a concluir que, en ese campo, el Presidente goza de cierto nivel de autonoma, pues directamente a l se le asigna la toma de decisiones, como es, por ejemplo, la de determinar cules de las observaciones ciudadanas son sometidas al trmite de la publicidad para el conocimiento de la colectividad. En este sentido, el cuestionamiento de la demandante carece de validez, pues la afirmacin de que fue el Presidente y no la Mesa Directiva quien convoc a la audiencia pblica sobre las observaciones ciudadanas, ignora no slo que el Presidente integra la Mesa Directiva sino su labor que como director de la respectiva Comisin cumple, en especial, frente a la garanta de la participacin ciudadana.

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Adicionalmente, la accionante no demuestra en su demanda que se hubiese presentado algn tipo de inconformidad por parte de los miembros de la Comisin con el anuncio realizado por la Presidencia de convocar a la audiencia pblica, ni mucho menos que al interior de la Mesa Directiva haya habido una posicin diferente a la expresada por el Presidente al realizar el anuncio. De acuerdo con lo anterior, no considera la Corte que se hubiere incurrido en una infraccin al artculo 121 de la Constitucin, que establece que ninguna autoridad del Estado podr ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitucin y ley, toda vez que dentro de las funciones asignadas al Presidente de la Comisin, se encuentra precisamente la de dirigir el trabajo de la misma y la de ser la cabeza visible de la Mesa Directiva, siendo a su vez autoridad competente para coadyuvar a la fijacin del procedimiento de la presentacin de observaciones ciudadanas frente a los proyectos de ley que cursan en el Congreso, de conformidad con los artculos 230 y 231 de la Ley 5 de 1992. En lo que toca con la acusacin de haberse convocado la audiencia pblica de manera extempornea, cabe sealar que, una interpretacin armnica del reglamento del Congreso en este punto, artculos 230, 231 y 232, lleva a concluir que, en realidad, las observaciones y propuestas se deben presentar con anterioridad al debate en la respectiva Comisin y en todo caso de manera previa a la votacin de la iniciativa, y no necesariamente antes de la presentacin del informe de ponencia. Esta posicin es plenamente concordante con el doble propsito que cumplen las observaciones ciudadanas en el trmite de los proyectos de ley o de actos legislativos: Un primer objetivo, que consiste en que el Congreso y la sociedad conozcan las opiniones de los particulares sobre los proyectos que cursan en el legislativo, y uno segundo, de acuerdo con el cual, dichas observaciones deben facilitar la generacin de nuevos puntos de debate que pueden ser considerados por las comisiones del legislativo, en el momento de abordar la discusin de la iniciativa. No es cierto, como lo afirma la actora, que sea un imperativo constitucional y legal convocar la audiencia pblica antes de la presentacin del informe de ponencia a la Comisin. Para la Corte, de ninguno de los artculos que regulan el tema de la participacin ciudadana en el estudio de los proyectos (Ley 5 de 1992. arts. 230 a 232), puede extraerse tal regla. Una lectura juiciosa del artculo 232 permite concluir lo contrario: que es posible que las intervenciones ciudadanas -escritas u orales- se lleven a cabo con posterioridad a la presentacin de la ponencia. Ello es as, si se considera que lo que hace la norma es obligar al ponente a consignar en la ponencia slo las observaciones importantes que se hayan efectuado a ms tardar tres (3) das antes de la presentacin del informe con entrega personal de las exposiciones, con lo cual se infiere que es vlido presentar observaciones fuera de tal trmino, slo que respecto de stas ya no existe la obligacin de ser incluidas en el informe de ponencia.

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Esta interpretacin se alinea integralmente con la posicin adoptada por la Corte, a la que ya se hizo expresa referencia, en sentido de que las observaciones ciudadanas no son vinculantes para el Congreso, de manera que lo importante es, en aras de garantizar el derecho de participacin, que stas sean conocidas antes de la votacin y en el momento de las discusiones y debates para dar oportunidad a la reflexin; aspecto que se encuentra plenamente garantizado si se tiene en cuenta que por expreso mandato del artculo 231 del Reglamento del Congreso, todas las intervenciones que lo merezcan deben ser publicadas, sin que all la norma distinga entre las incluidas y las no incluidas en el informe de ponencia. Tal posicin difiere sustancialmente de la apreciacin realizada por la accionante pues para ella, la presentacin del informe de ponencia es el nico momento del proceso legislativo en el que pueden presentarse las observaciones de los particulares frente a los proyectos de ley o de acto legislativo. Sin embargo, segn se ha visto, el alcance fijado en la demanda es, sin ninguna duda, restrictivo del derecho de participacin ciudadana por lo que, en aras de garantizar su ejercicio real y efectivo, debe prevalecer la interpretacin segn la cual, las observaciones ciudadanas se deben presentar con anterioridad al debate en la respectiva Comisin, para que puedan cumplir con su objetivo de enriquecer el proceso de formacin de las leyes y Actos Legislativos. La posicin acogida por la Corte interpreta de mejor manera el principio de instrumentalidad de las formas, tantas veces mencionado, el cual dispone que las formas procesales no tienen un valor en s mismas y que deben ser interpretadas teleolgicamente al servicio de un fin sustantivo 199. En este punto, resulta del mayor inters recordar el trmite adelantado por la Comisin Primera con respecto al entonces proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004, en la primera vuelta en el Senado de la Repblica, presentando las fechas de entrega del informe de ponencia, de convocatoria y realizacin de la audiencia pblica, de publicacin del informe de la audiencia, y de realizacin del debate y votacin del articulado en la Comisin Primera, con el fin de verificar que en efecto se cumpli el objetivo perseguido con la participacin ciudadana. - La ponencia para primer debate en la Comisin Primera del Senado fue presentada el 2 de abril de 2004 por los Senadores ponentes, junto con el pliego de modificaciones al proyecto, los cuales fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 115 del 5 de abril de 2004 (pginas 3 a 7). - Mediante Resolucin No 04 del 14 de abril de 2004 firmada por el Presidente de la Comisin Primera, Luis Humberto Gmez Gallo, se convoc a una audiencia pblica a celebrarse el da 20 de Abril en el recinto de la Comisin Primera del Senado, para discutir el proyecto de reeleccin, tal y como consta en el acta de la audiencia publicada en la Gaceta del Congreso No. 211 del 20 de mayo de 2004 (pgina 1).
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Vase, las Sentencias C-055 de 1996 (M.P. Alejandro Martnez Caballero) y C-737 de 2001 (Eduardo Montealegre Lynett).

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- La citacin a la audiencia se produjo ese mismo da 14 de abril de 2004, finalizando la sesin de las Comisiones Conjuntas, como se evidencia en el Acta No. 08 del 14 de abril de 2004. (pgina 32 de la Gaceta del Congreso 213 del 20 de mayo de 2004). - La audiencia pblica sobre el proyecto de Acto Legislativo tuvo entonces lugar el da 20 de abril de 2004. En el grupo de intervinientes, unos manifestaron su acuerdo con el proyecto de Acto Legislativo y otros su oposicin. Todo esto puede verificarse en el acta de la audiencia, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 211 del 20 de mayo de 2004 (pginas 1 a 28). - En el Acta No. 31 del 22 de Abril de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 215 del 20 de Mayo de 2004 (pginas 1 a 16), se constata que el da 22 de Abril se dio inicio a las deliberaciones del proyecto de Acto Legislativo. - Teniendo en cuenta que la convocatoria a la audiencia fue efectuada con posterioridad a la fecha en la cual los ponentes presentaron informe de ponencia para primer debate, los mismos consideraron pertinente presentar a la Comisin Primera, un informe adicional que fue publicado el 23 de abril de 2004 sobre las intervenciones que se realizaron en la audiencia pblica y algunas consideraciones y conclusiones frente a las mismas. Este informe fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 149 de 2004 (pginas 1 a 3). - En el Acta No. 32 del 28 de abril de 2004 consta que la Comisin Primera Senado continu con la discusin del proyecto de Acto Legislativo (Gaceta del Congreso No. 216 del 20 de mayo de 2004). - En el Acta No. 33 se consigna que el da 29 de abril de 2004 fue votado afirmativamente el proyecto de ley, en primer debate, con algunas modificaciones sugeridas por los Senadores a partir de algunas proposiciones (Gaceta del Congreso No. 350 del 13 de julio de 2004). Del anterior recuento se concluye que, como bien lo sealaron los intervinientes, en todo caso, los ponentes de la iniciativa publicaron el informe de la audiencia cuando el proyecto iba a ser objeto de debate y discusin en la Comisin Primera del Senado, en primera vuelta, teniendo en cuenta que la convocatoria a esta audiencia se efectu con posterioridad a la fecha en la cual presentaron informe de ponencia para primer debate. Dicho en otras palabras, aun cuando por sustraccin de materia las observaciones ciudadanas no fueron incluidas en la ponencia, ya que la audiencia fue convocada por la Mesa Directiva luego de la presentacin del informe, esa ponencia inicial fue adicionada oportunamente, es decir, antes del debate, con un resumen de las observaciones ciudadanas al proyecto de acto legislativo, las cuales fueron a su vez publicadas en la Gaceta del Congreso.

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Entonces, es claro que las observaciones ciudadanas cumplieron su objetivo de publicidad y reflexin, no slo porque la audiencia se realiz con anterioridad al inicio del debate en la Comisin, sino porque los Senadores ponentes publicaron antes de la segunda sesin de discusin las intervenciones que se realizaron en la audiencia pblica e hicieron algunas consideraciones y conclusiones frente a las mismas, para ilustrar de una mejor manera el debate en el seno de la Comisin Primera del Senado. En esos trminos la participacin ciudadana se garantiz de manera amplia, respetndose el principio democrtico. Y es que, si el artculo 232 del Reglamento del Congreso exige incluir en el informe de ponencia las observaciones ciudadanas que se hayan efectuado a ms tardar tres (3) das antes de la presentacin del informe, no se le puede imponer a los ponentes cargas irrealizables e imposibles, como es la de resumir en dicho informe las intervenciones ciudadanas que no se han presentado en trmino, o en su defecto, esperar a que se lleve a cabo la convocatoria y realizacin de la audiencia, pues en este ltimo caso se estaran incumpliendo los plazos previstos por la ley para presentar el informe de ponencia. En efecto, aun cuando el artculo 232 del Reglamento del Congreso otorga cierto margen de discrecionalidad a la Mesa Directiva de las Comisiones para convocar la realizacin de audiencias pblicas, el artculo 150 del mismo ordenamiento s le fija un plazo a los ponentes para presentar ponencia, el cual estar definido entre cinco (5) a quince (15) das de acuerdo con la significacin y volumen normativo de la propuesta, as como de la categora de la ley de que se trate; de manera que la presentacin del informe no puede estar condicionado a la realizacin de la audiencia, siendo entonces constitucionalmente admisible que las intervenciones presentadas fuera de trmino, en caso de ser consideradas importantes por los ponentes, se adicionen posteriormente a dicho informe, tal como ocurri en este caso. Al respecto, es menester recordar que, en sintona con el principio de la instrumentalidad de las formas, esta Corporacin viene sosteniendo que el desconocimiento de un requisito de procedimiento para la formacin de las leyes o actos legislativos, puede no conducir a su declaratoria de inconstitucionalidad, cuando a pesar de su ocurrencia se advierte por el operador jurdico que los valores y principios que con aqul se quieren salvaguardar no sufrieron menoscabo alguno. En el presente caso, si en gracia de discusin se aceptara que se obvi el cumplimiento de un formalismo para convocar la audiencia: que dicha convocatoria no la hubiera hecho la Mesa Directiva de la Comisin Primera Constitucional del Senado sino su Presidente, en todo caso se trata de una irregularidad menor que no alcanza a viciar la validez del Acto legislativo en discusin, pues, en ltimas, con la publicacin de las observaciones ciudadanas antes de iniciar los debates, se satisfizo plenamente el principio de participacin y los objetivos por l buscados.

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De acuerdo con lo anterior, el cargo planteado por la demandante en este punto no est llamado a prosperar. 8.9. OCTAVO CARGO

8.9.1. Violacin de los principios de identidad y de consecutividad por incluir en el segundo perodo iniciativas no presentadas en el primero La demandante sostiene que el inciso cuarto del artculo 1 del Acto Legislativo No. 02 de 2004 fue incluido irregularmente en el segundo perodo, a pesar de que su contenido no haba sido discutido ni aprobado durante el primero. Por lo tanto, dicha disposicin viola el inciso tercero del artculo 375 de la Constitucin que prohbe debatir en el segundo perodo iniciativas que no hubiesen sido presentadas en el primero. Comparando, por un lado, el texto del proyecto del acto legislativo aprobado en primera vuelta y publicado por la Presidencia de la Repblica en el Decreto 2310 del 21 de julio de 2004 y, por el otro, el texto aprobado en segunda vuelta por el Congreso de la Repblica, la actora resalta que el contenido del siguiente inciso no fue aprobado en la primera vuelta: Acto Legislativo No. 02 de 2004, artculo 1, inciso 4: Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la Repblica presenten sus candidaturas, slo podrn participar en las campaas electorales desde el momento de su inscripcin. En todo caso dicha participacin slo podr darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la eleccin presidencial, y se extender hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La Ley Estatutaria establecer los trminos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrn participar en los mecanismos democrticos de seleccin de los candidatos de los partidos o movimientos polticos. En la correccin de la demanda, la demandante explica que durante la primera vuelta el texto aprobado por el Congreso restringi la participacin en poltica del Presidente y del Vicepresidente de la Repblica a partir del momento de la inscripcin. Luego, durante la segunda vuelta se precis an ms esa limitacin sealando el trmino de cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la eleccin presidencial. A pesar de lo anterior y despus de haber prohibido la intervencin en poltica de estos funcionarios pblicos en cualquier tiempo o en forma permanente, la accionante resalta que de manera incoherente se deleg en la Ley Estatutaria el establecimiento de los (...) trminos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrn participar en los mecanismos democrticos de seleccin de los candidatos de los partidos o movimientos polticos.

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A juicio de la demandante, la habilitacin al legislador para que regule la participacin de estos funcionarios en las consultas internas o en cualquier mecanismo democrtico que adelanten los partidos o movimientos polticos distorsiona la esencia de la voluntad de la Corporacin que fue plasmada en el texto aprobado en primera vuelta y a travs del cual se buscaba limitar al mximo el tiempo durante el cual el Presidente y el Vicepresidente podrn participar en poltica. En la demanda expresa lo siguiente: Para conseguir la nominacin presidencial o vicepresidencial como candidato de un Partido, se necesita hacer proselitismo poltico casi en forma permanente, realizando desde el poder actos de gobierno para conseguir apoyo de sus con militantes en cualquier tiempo. En consecuencia, solicita se declare inexequible el inciso cuarto del artculo 1 del Acto Legislativo No. 02 de 2004, por cuanto su contenido no fue presentado ni debatido durante el primer perodo ordinario. 8.9.2. Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia El Ministerio del Interior y de Justicia considera que el aparte normativo acusado debe ser declarado exequible, por cuanto el sealamiento de un lmite dentro del cual el Presidente y el Vicepresidente de la Repblica pueden participar en poltica fue un asunto considerado durante todo el trmite legislativo, inclusive durante la primera vuelta. Es ms, la regulacin sobre la manera como estos funcionarios sern designados como candidatos de un partido poltico o movimiento guarda conexidad con la posibilidad del gobernante en ejercicio de ser reelegido, materia principal del acto legislativo en cuestin. As mismo, el interviniente seala que con este aparte normativo se adapt el acto legislativo demandado a los procedimientos democrticos que entraron en vigencia con la reforma poltica contenida en el Acto Legislativo No. 01 de 2003. Por otro lado, para el interviniente es inexistente la alegada contradiccin entre la facultad del Presidente y del Vicepresidente de la Repblica para participar en los mecanismos democrticos de seleccin de los candidatos de los partidos o movimientos polticos y la supuesta habilitacin para hacer proselitismo poltico en forma permanente. Advierte que en este punto la actora pretende estructurar un cargo de inconstitucionalidad sobre un juicio de conveniencia de la norma. 8.9.3. Intervencin de la Universidad del Norte La interviniente comparti las razones sealadas en la demanda para considerar que el inciso cuarto del artculo 1 del Acto Legislativo No. 02 de 2004 debe ser declarado inexequible, por cuanto su contenido no fue presentado ni debatido durante el primer perodo ordinario. 8.9.4. Concepto de la Procuradura General de la Nacin El Ministerio Pblico no se pronunci respecto de este cargo.

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8.9.5. CONSIDERACIONES DE LA CORTE A partir de la acusacin formulada y de lo sealado en las distintas intervenciones, debe la Corte definir si se incurri en un vicio de forma en el proceso de formacin del Acto Legislativo No. 02 de 2004, materializado en la presunta violacin de los principios de consecutividad e identidad relativa, al habrsele introducido en el inciso 4 del artculo 1, durante el trmite de la segunda vuelta, un tema nuevo que no fue considerado ni debatido en la primera vuelta. Con el fin de establecer la posible existencia del vicio alegado, previo al pronunciamiento de fondo, la Corte recordar brevemente los lineamientos jurisprudenciales aplicables a los principios de consecutividad e identidad relativa. Como es sabido, el Congreso de la Repblica, en su condicin de rgano constituyente derivado, es competente para introducir reformas a la Constitucin Poltica (C.P. art. 374). En relacin con dicha facultad, esta Corporacin ha precisado que la reforma se lleva a cabo mediante la expedicin del respectivo acto legislativo, cuyo trmite de aprobacin no solo debe sujetarse a las reglas previstas en el artculo 379 de la Carta, sino tambin a las dems disposiciones constitucionales y legales que regulan el proceso legislativo ordinario (artculos 157 y siguientes de la Constitucin Poltica y Reglamento del Congreso -Ley 5 de 1992-), siempre y cuando las mismas no sean incompatibles con la normatividad Superior que de manera especial orienta el procedimiento de reforma a cargo de las Cmaras legislativas.200 En ese orden de ideas, la jurisprudencia constitucional ha sealado que los proyectos de acto legislativo se encuentran sometidos a las siguientes reglas201: a- En materia de iniciativa legislativa, pueden provenir del Gobierno, de los miembros del Congreso en nmero no inferior a 10, del veinte por ciento de los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un nmero equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (C.P. art. 375) b- El proyecto debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la Comisin respectiva (C.P. artculo 157-1 y Ley 5 de 1992. art. 144). c- El proyecto debe tener informe de ponencia en la respectiva comisin encargada de tramitarlo, y a l tendr que drsele el curso correspondiente (C.P. art. 160).
200

Vase, entre otras, las Sentencias C-487 de 2002 (M.P. lvaro Tafur Galvs), C-614 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-332 de 2005 (M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa). 201 Al respecto, vanse las sentencias C-543 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Daz) y C-487 de 2002 (M.P. lvaro Tafur Galvs).

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d- El proyecto deber aprobarse en dos perodos ordinarios y consecutivos, de la siguiente manera: en la primera legislatura o perodo ordinario por la mayora de los asistentes y en la segunda legislatura o perodo ordinario por la mayora de los miembros de cada Cmara (C.P. art. 375). e- Aprobado el proyecto en el primer perodo, el Gobierno deber publicarlo (C.P. art. 375). f- Durante el segundo perodo ordinario solamente pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero (C.P. art. 375 y Ley 5 de 1992 art. 226). g- Entre el primero y segundo debate deber mediar un lapso no inferior a ocho (8) das, y entre la aprobacin del proyecto en una de las Cmaras y la iniciacin del debate en la otra, debern transcurrir por lo menos quince das (C.P. art. 160). h- Durante el segundo debate cada Cmara podr introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias (C.P. art.160 y Ley 5 art. 226). i- En el informe para la plenaria en segundo debate, el ponente deber consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisin y las razones que determinaron su rechazo (C.P. art.160). j- Cuando surjan discrepancias entre las Cmaras respecto del proyecto, ambas integrarn comisiones de conciliacin que procurarn conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirlo por mayora (C.P. art.161). k- El ttulo del acto legislativo deber corresponder exactamente a su contenido, y a su texto preceder esta frmula: "El Congreso de Colombia, DECRETA :" (C.P. art. 169). l. Finalmente, los Actos Legislativos tambin deben cumplir con la exigencia de la unidad de materia, en cuyo evento, segn lo expres la Corte el "asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma de determinados ttulos, captulos o artculos de la Constitucin, o la adicin de ella con disposiciones que no estn incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva"202 (C.P. art. 158). De acuerdo con las reglas que resultan aplicables al procedimiento de expedicin de los actos legislativos, este Tribunal ha sealado que, al igual que ocurre con los proyectos de ley, su trmite debe ajustarse a los principios de consecutividad e identidad relativa o flexible 203. En virtud del principio de consecutividad, el articulado de un proyecto y los temas en l contenidos tienen que ser debatidos y votados -afirmativa o negativamente- en todas y cada una de las instancias legislativas
202 203

Sentencia C-222 de 1997. M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo Vase, entre otras, las Sentencias C-487 de 2002 (M.P. lvaro Tafur Galvis), C-614 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-332 de 2005 (M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa).

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reglamentarias, sin que stas puedan renunciar al cumplimiento de tal exigencia ni tampoco trasladar la responsabilidad a otra clula congresional para que el debate sea considerado en una etapa posterior. Dicho en otras palabras, a travs del principio de consecutividad se busca que la totalidad del texto propuesto en la ponencia sea discutido y aprobado o improbado por las respectivas comisiones constitucionales permanentes y por las plenarias, en forma sucesiva y sin excepcin, segn sea el caso. Ha expresado este Tribunal que el principio de consecutividad tambin se aplica a las proposiciones modificatorias, aditivas o supresivas que se presenten en el curso de las discusiones en las distintas instancias legislativas, ya que stas tambin deben ser consideradas, debatidas y votadas, a menos que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artculo 111 de la Ley 5 de 1992, su autor o gestor tome la firme decisin de retirarlas con anterioridad al trmite de la votacin o de su respectiva modificacin204. En relacin con el principio de identidad, la Corte ha sostenido que bajo el actual esquema constitucional el mismo ha sido relativizado, en el sentido que por su intermedio ya no se exige que el proyecto sea aprobado de manera idntica en todos los debates parlamentarios, es decir, que su contenido material deba guardar estricta equivalencia durante el trasegar del trmite legislativo. En la medida que la propia Constitucin autoriza a cada Cmara para que en segundo debate -tratndose de proyectos de ley- o en segunda vuelta -tratndose de actos legislativos- introduzcan al proyecto las modificaciones o adiciones que juzgue necesarias, lo que se persigue con el citado principio es que tales modificaciones y adiciones guarden relacin de conexidad con los asuntos tratados y aprobados en las etapas precedentes. Bajo ese supuesto, el principio de identidad tiene un propsito especfico y claro: limitar la facultad del Congreso para introducir modificaciones y adiciones al proyecto, de manera que dichos cambios slo son constitucionalmente admisibles si se relacionan con temas tratados y aprobados en primera vuelta. Para la Corte, la opcin de introducir modificaciones a los proyectos de ley o de actos legislativos y el imperativo de que los mismos deban versar sobre temas tratados y aprobados en instancias anteriores, implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo 205. Siguiendo la hermenutica constitucional, los principios de consecutividad e identidad relativa, para el caso de los actos legislativos, encuentran un fundamento general en los artculos 157 y 160 de la Carta, propios del procedimiento legislativo ordinario pero aplicables por extensin, y un fundamento especfico en los artculos 375 Superior y 226 del Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992), al consagrar estas ultimas normas que: En este segundo perodo slo podrn debatirse iniciativas presentadas en el primero(C.P. art. 375) y que: El cambio o modificacin del contenido de las disposiciones, en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de
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Sentencia C-1143 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Ibdem.

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lo aprobado inicialmente sobre la institucin poltica que se reforma, podr ser considerada y debatida (Ley 5 de 1992). Sobre la regla prevista en el artculo 375 Superior, en la que se prev que en el segundo perodo slo podrn debatirse iniciativas presentadas en el primero, la jurisprudencia ha explicado que la misma no se opone a que durante esa etapa se puedan introducir modificaciones a los textos aprobados en el primer perodo. Por el contrario, lo que expresamente consagra dicha norma es que el debate en segunda vuelta deber adelantarse sobre las materias aprobadas en la primera; debate que, por autorizacin expresa de los artculos 160 de la Carta y 226 de la Ley 5 de 1992, deja abierta la posibilidad de introducir modificaciones a lo previamente aprobado, siempre y cuando tales modificaciones versen sobre iniciativas presentadas en la primera vuelta y no alteren la esencia de lo ya aprobado. As, en lo que toca con los actos legislativos, del artculo 375 nicamente se extrae la premisa segn la cual, en la segunda vuelta el debate slo puede versar sobre iniciativas presentadas en la primera, sin que tenga por qu entenderse que su propsito es excluir la posibilidad de hacerle modificaciones a lo aprobado, pues, como se ha mencionado, ello esta expresamente permitido en los trminos de lo preceptuado en los artculos 160 Superior y 226 del Reglamento del Congreso. En relacin con el alcance del precitado artculo 375 de la Carta, en reciente pronunciamiento esta Corporacin tuvo oportunidad de precisar que la norma se refiere, en primer lugar, a iniciativas, que es un concepto mucho ms amplio que el de textos, en la medida en que una iniciativa puede tener distintas expresiones y diferentes alcances, los cuales, precisamente, habrn de ser configurados a lo largo del debate. Quiere ello decir que en el segundo perodo no es posible introducir temas nuevos, esto es, iniciativas nuevas que no hayan sido presentadas en el primero. Sin embargo, si es posible debatir las iniciativas presentadas en el primero, a partir del texto del proyecto aprobado, que debe publicar el Gobierno, y como consecuencia del debate, introducirles las reformas que se estimen necesarias206. De este modo, la disposicin citada se constituye en un complemento necesario de los artculos 160 Superior y 226 del Reglamento del Congreso, que autorizan la introduccin de modificaciones a los proyectos de ley y de actos legislativos en el segundo debate y en la segunda vuelta respectivamente, y, en consecuencia, coadyuva a la aplicacin de los principios de consecutividad e identidad relativa, en virtud de los cuales se exige al Congreso, por una parte, someter los distintos temas de un proyecto a los debates y votaciones reglamentarias, y por la otra, a que las modificaciones y adiciones introducidas en segunda vuelta guarden relacin de conexidad con lo que ha sido debatido en las etapas precedentes del trmite legislativo, quedndole prohibido discutir asuntos nuevos que no hayan sido considerados en debates anteriores.

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Sentencia C-614 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

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Ahora bien, frente al principio de identidad relativa o flexible, la jurisprudencia207 ha advertido que no cualquier relacin temtica entre el cambio introducido y lo que ha sido debatido en las etapas anteriores, es suficiente para considerar cumplido o respetado tal principio. En esa orientacin ha destacado que las relaciones remotas, distantes o meramente tangenciales no se ajustan al presupuesto de identidad y, por tanto, el cambio introducido comporta mas bien un asunto nuevo, pues para que tal principio se entienda cumplido la relacin de conexidad debe ser clara y especfica, estrecha, necesaria o evidente. En punto a establecer que se entiende por asunto nuevo, la Corporacin, a lo largo de su extensa jurisprudencia, ha venido fijando algunos criterios de orden material, recogidos por la Sentencia C-332 de 2005208, en los siguientes trminos: (i) un artculo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artculo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; 209 (ii) no es asunto nuevo la adicin que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adicin este comprendida dentro de lo previamente debatido;210 (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto en su conjunto, no de un artculo especfico; 211 (iv) no constituye asunto nuevo un artculo propuesto por la Comisin de Conciliacin que crea una frmula original para superar una discrepancia entre las Cmaras en torno a un tema.212 Tratndose de los actos legislativos, se ha precisado que el concepto de asunto nuevo es ms amplio porque existe una relacin estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las caractersticas de la Constitucin de 1991. As, se ha admitido que la adicin de un tema de orden orgnico y funcional -un artculo sobre la participacin del Ministerio Pblico en el nuevo sistema acusatorio- guarda relacin suficiente con un aspecto sustantivo -las garantas del investigado o acusado en el proceso penal-.213214 Conforme con tales criterios, la Corte ha admitido que los cambios producidos en segunda vuelta al proyecto de acto legislativo pueden ser amplios y considerables, en tanto guarden relacin con los temas principales del proyecto y no necesariamente con aquellos tratados en forma aislada e
207

Vanse, las Sentencias C-1147 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-307 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-372 de 2004 (M.P. Clara Ins Vargas Hernndez), C-754 de 2004 (M.P. lvaro Tafur Galvis), C-753 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrn Sierra) y C-332 de 2005 (M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa). 208 M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa. 209 Sentencia C-801 de 2003 (MP Jaime Crdoba Trivio), en este caso se examin los cambios sufridos por el artculo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensay distintas frmulas en todos los debates. El artculo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cmara fue incluido y aprobado el artculo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no exista el artculo sobre jornada laboral flexible, pero s el asunto de la jornada laboral. La comisin de conciliacin adopta el artculo sobre jornada laboral flexible y frmula que es aprobada por las Cmaras. Aun cuando el artculo como tal slo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cmara, el asunto sobre la regulacin de la jornada laboral si fue aprobado en los 4 debates. 210 Sentencia C-1092 de 2003. M.P lvaro Tafur Galvis. 211 Sentencia C-920 de 2001. (M.P. Rodrigo Escobar Gil). La Corte declara la inexequibilidad de una disposicin. Introducida en el ltimo debate, que constitua un asunto nuevo, sin relacin con la materia debatida hasta ese momento. 212 Vase, Sentencia C-198 de 2002 (M.P. Clara Ins Vargas Hernndez, SV Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y lvaro Tafur Galvis). 213 Sentencia C-996 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 214 Sentencia C-332 de 2005. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.

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individual por un artculo especfico. Al respecto, sostiene este Tribunal que en el anlisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideracin aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significacin en el contenido de regulacin del proyecto mirado como un todo.215 Respecto al principio de consecutividad, la Corporacin ha concluido que el mismo se entiende respetado cuando el objeto de lo decidido en los ocho debates corresponde al tema o temas tratados por las dos Cmaras, aun cuando el sentido de las decisiones por ellas tomadas sean diferentes e incluso contrarias. En este ltimo caso, si existe contradiccin o divergencia entre lo aprobado por una y otra Cmara, es posible armonizar el proyecto mediante la integracin de las comisiones de conciliacin 216. Para esta Corporacin, no resulta vulnerado el principio de consecutividad, aun cuando haya textos no votados en los ocho debates, si existe una relacin de conexidad clara y especfica, estrecha, necesaria o evidente, entre los cambios o variaciones de contenido que haya podido tener la iniciativa a lo largo del trmite legislativo217. As las cosas, ha dicho la Corte que la posibilidad de estructurar un verdadero juicio de inconstitucionalidad contra un acto legislativo por violacin de los principios de consecutividad e identidad relativa, no depende de que se identifique el texto o expresin que se considera nuevo frente a lo aprobado en primera vuelta, pues es posible que se trate de una modificacin o de una adicin autorizadas expresamente por el ordenamiento jurdico. Para que la solicitud de inconstitucionalidad pueda prosperar, se requiere, adems, mostrar en que medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un tema nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo perodo legislativo218. Con base en las consideraciones precedentes, entra pues la Corte a definir si se violaron los principios de consecutividad e identidad relativa en el proceso de formacin del Acto Legislativo No. 02 de 2004, como consecuencia de habrsele introducido durante el trmite de la segunda vuelta, a travs del inciso 4 del artculo 1, un tema nuevo no debatido en la primera vuelta. Mediante el inciso 4 del artculo 1 del Acto Legislativo No. 02 de 2004, se regula el tema de los lmites a la participacin en poltica y partidista del Presidente y Vicepresidente de la Repblica, cuando stos deciden presentar su candidatura para un nuevo perodo presidencial. En ese mbito, el precepto
215 216

Sentencia C-614 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tal como lo ha definido la jurisprudencia constitucional, la competencia de las comisiones de conciliacin () est circunscrita nicamente a las diferencias que hubieren podido surgir entre lo aprobado en la plenaria de la Cmara de Representantes y lo aprobado en la plenaria del Senado. Tales discrepancias se pueden expresar de diversas formas, por ejemplo: (i) cuando no hay acuerdo sobre la redaccin de un texto normativo, (ii) cuando el contenido de un artculo difiere del aprobado en la otra plenaria y, (iii) cuando se aprueban artculos nuevos en una cmara. Sentencia C-292 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 217 Vase, entre otras, las Sentencias C-614 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-332 de 2005 (M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa). 218 Ibdem.

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tiene dos contenidos normativos. Mediante el primero, se dispone que dicha participacin slo podr darse desde los cuatro meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la eleccin presidencial y se extender hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. Mientras que el segundo, delega al legislador, para que mediante ley estatutaria, regule los trminos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o Vicepresidente puedan participar en los mecanismos democrticos de seleccin de los candidatos de los partidos o movimientos polticos. Sostiene la demandante que con la inclusin del inciso 4 en segunda vuelta, se autoriz la participacin en poltica del presidente y vicepresidente en cualquier tiempo, cuando la intencin del constituyente derivado durante el trmite en primera vuelta fue la contraria: establecer lmites a dicha participacin. En ese sentido, considera violados los principios de consecutividad e identidad pues, por intermedio de la norma acusada, se incluy en segunda vuelta un tema nuevo no considerado en la primera. Pues bien, con fundamento en los antecedentes del proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado) 267 de 2004 (Cmara), que concluy con la expedicin del Acto Legislativo No. 02 de 2004, encuentra la Corte que el tema contenido en el aparte normativo acusado s fue considerado desde el inicio del trmite legislativo y durante el curso de los ocho debates parlamentarios, incluso como uno de los asuntos ms relevantes, pues el mismo hizo parte del eje central de la reforma constitucional all propuesta como era la reeleccin presidencial, a la manera de un complemento necesario de la misma: los lmites a la participacin poltica y partidista. En efecto, como se manifest en la exposicin de motivos del proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado) 267 de 2004 (Cmara), sometido a la consideracin del Congreso a iniciativa de un grupo de Senadores y Representantes, el objetivo del proyecto no era otro que incluir la figura de la reeleccin -inmediata o no- del Presidente en ejercicio, proscrita para ese momento por nuestro ordenamiento constitucional (C.P. art. 197), siendo consustancial al logro de tal propsito, la definicin de los lmites a la participacin poltica y partidista del Presidente candidato. As se lee en la exposicin de motivos que acompa la presentacin del proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado) 267 de 2004 (Cmara), al sealarse all: 1. El Proyecto 1.1. El eje de la reforma es el nuevo texto del artculo 197. La norma vigente establece la prohibicin de que se elija como Presidente de la Repblica al ciudadano que a cualquier ttulo hubiere ejercido la Presidencia; la norma que proponemos permite que el Presidente de la Repblica en ejercicio, o quien a cualquier ttulo haya ocupado dicho cargo, pueda ser elegido hasta para un mximo de dos perodos, consecutivos o no.

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1.2. Como complemento proponemos el cambio del artculo 204 que prohbe la eleccin del Vicepresidente como Presidente o Vicepresidente para el perodo inmediatamente siguiente. La norma propuesta permite que el Vicepresidente pueda ser elegido como tal para el perodo consecutivo, siempre que lo sea en la misma frmula por la cual fue elegido. O que pueda ser elegido Presidente de la Repblica para el perodo consecutivo, cuando el Presidente en ejercicio no sea candidato a la Presidencia. 1.3. No se propone modificacin alguna a las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artculo 179, y a las provenientes de haber ejercido un ao antes de la eleccin ciertos cargos en el Estado. 1.4. El cambio de los artculos 197 y 204, lleva aparejado el de otras normas constitucionales, puesto que ha de mantenerse la estructura lgica de las instituciones. 1.5. Sera un sinsentido que el Presidente y Vicepresidente de la Repblica pudieran postular su candidatura para un perodo presidencial sucesivo, pero no pudieran participar en actividades de carcter poltico, partidista y electoral. La norma propone una limitacin temporal para el ejercicio de ese derecho: los ciento veinte das anteriores a la eleccin de Presidente y Vicepresidente de la Repblica; y una limitacin administrativa: no podrn utilizar para su campaa bienes del Estado o recursos del erario pblico, distintos a aquellos que se adjudiquen en igualdad de condiciones a todos los candidatos. (Negrillas y subrayas fuera de texto). (Gaceta del Congreso No. 102 del 26 de marzo del 2004, Pg. 2) De igual manera, basta con revisar las Gacetas del Congreso contentivas de los diferentes debates suscitados en primera vuelta, para constatar que el tema de los lmites a la participacin poltica y partidista del Presidente candidato, fue a su vez considerado e incorporado en los textos aprobados por las Comisiones y Plenarias de las Cmaras, as: El texto aprobado por la Comisin Primera Constitucional del Senado era del siguiente tenor: Cuando el Presidente y Vicepresidente de la Repblica postulen su candidatura para un perodo presidencial sucesivo, podrn participar en actividades de carcter poltico, partidista y electoral. Ejercern dicho derecho durante los sesenta das anteriores a la eleccin de Presidente y Vicepresidente de la Repblica. (Gaceta del Congreso No 176 de 2004). A su vez, el texto aprobado por la plenaria del Senado sealaba:

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"Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la Repblica presenten sus candidaturas, solo podrn participar en actividades de carcter poltico, partidista y electoral, desde el momento de su inscripcin". (Gaceta del Congreso No. 218 del 21 de mayo de 2004). En la Comisin Primera Constitucional de la Cmara de Representantes, el texto que se aprob fue: "Cuando el Presidente y Vicepresidente de la Repblica presenten sus candidaturas, solo podrn participar en actividades de carcter poltico, partidista y electoral, desde el momento de su inscripcin". (Gaceta del Congreso No. 260 del 9 de junio de 2004). Por su parte, la Plenaria de la Cmara aprob el siguiente texto: "Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la Repblica presenten sus candidaturas, slo podrn participar en actividades de carcter poltico, partidista y electoral, desde el momento de su inscripcin." (Diario Oficial No. 45.617 del 22 de julio de 2004). Ahora bien, respecto al tema de los lmites a la participacin, en primera vuelta se aprob un texto conjunto, en el que se aplicaba la misma restriccin para la participacin poltica y partidista del Presidente y Vicepresidente, sealndose que, presentada su candidatura a la reeleccin, slo podan desarrollar esas actividades desde el momento de su inscripcin. Durante la segunda vuelta, se introdujo al tema algunas modificaciones. Inicialmente, se separaron, individualizaron o escindieron los temas de la participacin en poltica y de la participacin partidista. En relacin con el primero, se mantuvo la regla de que la participacin tiene lugar desde el momento de su inscripcin. Sin embargo, en aras de restringir aun ms el mbito de la participacin poltica, se precis que, [e]n todo caso, dicha participacin slo podr darse desde los cuatro meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la eleccin presidencial, y se extender hasta la fecha de la segundad vuelta en caso de que la hubiere. Sobre la participacin partidista, se deleg al legislador para que, a travs de ley estatutaria, estableciera los trminos y condiciones en los cuales, antes del lapso de cuatro meses, el Presidente o el Vicepresidente puedan participar en los mecanismos democrticos de seleccin de los candidatos de los partidos o movimientos polticos. Si el objetivo de la reforma es entonces institucionalizar la reeleccin y fijar lmites al perodo durante el cual el Presidente o Vicepresidente pueden

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participar en actividades polticas y partidistas, la modificacin introducida en segunda vuelta, consistente en: (i) separar los dos temas, (ii) restringir aun ms el trmino de participacin en poltica y (iii) delegar en una ley Estatutaria la regulacin de la participacin partidista, en manera alguna altera la esencia de la reforma. Frente al aparte normativo incorporado en el segundo perodo, a travs del cual se deleg en una ley estatutaria la definicin de las condiciones para que el Presidente o Vicepresidente pueden ser designados candidatos de los partidos o movimientos polticos, para la Corte no existe ninguna duda de que ste guarda una relacin de conexidad necesaria e inescindible con el objetivo del proyecto debatido: la reeleccin inmediata y los lmites a la participacin poltica y partidista, pues previo a la campaa por la presidencia, si quien aspira a ser reelegido pertenece a un determinado partido o movimiento poltico, debe someter su nombre al proceso de seleccin por ellos previstos dentro del mbito de su libertad organizativa interna. Sin duda que en su aspiracin reeleccionista, una primera instancia que debe superar el aspirante es la de su propio partido, siendo presupuesto necesario el que inicialmente sea designado candidato por la colectividad a la que pertenece representa. Conforme con ello, regular la forma como el Presidente o Vicepresidente debe participar en esos procesos internos de escogencia de candidatos, es un elemento afn a la reeleccin y, en consecuencia, la atribucin reconocida al legislador no puede calificarse como un hecho aislado o como una modificacin esencial al objetivo perseguido con la expedicin del Acto Legislativo No. 02 de 2004. No ignora la Corte que la atribucin legislativa contenida en la norma acusada, conlleva una ampliacin del trmino dentro del cual el Presidente puede participar en actos de poltica partidista. Sin embargo, entiende que se trata de una ampliacin necesaria ya que, como quedo explicado, si quien aspira a ser reelegido pertenece a un determinado partido, bancada o movimiento poltico, en acatamiento a la disciplina interna de tales estamentos, el mismo esta obligado previamente a someter su nombre a la aprobacin de la colectividad -cuando as lo definen sus reglamentos-, y para ello debe brindrsele la oportunidad de promoverlo. Adems, por esa va no se busca patrocinar una participacin ilimitada, por cuanto la habilitacin que se hace al Congreso se encuentra claramente circunscrita a la regulacin de aquellas actuaciones que el Presidente, en su condicin de aspirante, est llamado a cumplir dentro del proceso interno que el partido, bancada o movimiento poltico al que pertenezca, haya previsto para la seleccin de su candidato a la Presidencia de la Repblica. As, con las modificaciones introducidas en segunda vuelta, se mantiene el espritu de la reforma y la voluntad del constituyente derivado de limitar la participacin en poltica de los aspirantes a la reeleccin. Dentro de ese contexto, las diferencias surgidas entre lo aprobado en primera vuelta y lo que finalmente corresponde al inciso 4 del artculo 1 del Acto Legislativo No. 02 de 2004, constituyen, en realidad, modificaciones y

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adiciones cuyo objetivo es desarrollar y precisar aspectos de la materia central tratada en el curso de los debates y aprobada mediante el acto legislativo citado: la reeleccin presidencial y los lmites a la participacin poltica y partidista del Presidente candidato. Por ello, siguiendo la jurisprudencia constitucional ya reseada, tales modificaciones y adiciones se ajustan plenamente a los principios de consecutividad e identidad flexible, pues por su intermedio no se est regulando un asunto nuevo ni tampoco alterando la esencia de la reforma constitucional. Segn ha quedado explicado, para que una solicitud de inconstitucionalidad por violacin de los principios de consecutividad e identidad pueda prosperar, no es suficiente con que se identifique el texto o expresin que se considera nuevo frente a lo aprobado en primera vuelta. Tambin se requiere demostrar en que medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un tema nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo perodo legislativo. En el presente caso no se encuentra cumplido el segundo requisito, ya que la materia tratada en el texto acusado fue objeto de debate en todo el proceso de aprobacin del Acto Legislativo No. 02 de 2004 y, adems, se encuentra ntimamente relacionado con el tema central del mismo. En los trminos expuestos, la acusacin formulada no prospera. 8.10. NOVENO CARGO

8.10.1. El ttulo del proyecto de acto legislativo no se aprob mediante votacin nominal ni por mayora absoluta en la Plenaria del Senado en segunda vuelta, as como tampoco el informe de conciliacin en la Plenaria de la Cmara fue votado por mayora absoluta La demandante sostiene que la Plenaria del Senado en segunda vuelta no aprob el ttulo del proyecto mediante votacin nominal, por lo que tampoco se verific su aprobacin por la mayora absoluta de los miembros de la Corporacin. Lo anterior implica que el proyecto no surti el segundo debate en la segunda vuelta en el Senado de la Repblica, vulnerando los artculos 157 numeral 3 y 375 inciso 2 de la Constitucin. Segn la actora, la Plenaria del Senado haba decretado que todo el proyecto de acto legislativo sera aprobado mediante votacin nominal. Resalt que inclusive el artculo referente a la vigencia del acto legislativo fue votado mediante este sistema. Por ello, considera que la decisin unilateral del Presidente del Senado de votar el ttulo del proyecto en forma ordinaria, imposibilitando la verificacin de su aprobacin por la mayora absoluta exigida para este tipo de normas (Ley 5 de 1992. arts. 119 y 125 y C.P. art. 375), afect la constitucionalidad de la totalidad del acto legislativo, ya que de este vicio se deriva que el proyecto no surti el segundo debate en la segunda vuelta en el Senado de la Repblica. Finalmente, aduce, adems, que la Plenaria de la Cmara de Representantes no aprob el informe de conciliacin con la mayora absoluta que exige el

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inciso segundo del artculo 375 de la Constitucin. En la demanda seala que, como puede constatarse en el acta de la sesin correspondiente y de la filmacin de la sesin para su transmisin por la televisin, el informe de conciliacin fue votado (...) por mayora simple y por sonoro pupitrazo (...) sin haberse verificado el voto favorable de la mayora absoluta de los representantes a la Cmara. Por lo tanto concluye que el Acto Legislativo No. 02 de 2004 debe ser declarado inexequible debido a que el informe de conciliacin no fue aprobado por la Plenaria de la Cmara de Representantes con la mayora absoluta requerida para la votacin en segunda vuelta de este tipo de proyectos. 8.10.2. Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia El Ministerio del Interior y de Justicia considera que la aprobacin del ttulo del proyecto de acto legislativo mediante votacin ordinaria no da lugar a la inexequibilidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004. Para comenzar, resalta que existe una clara diferencia entre la naturaleza jurdica del ttulo y el contenido normativo de un proyecto. Mientras que el segundo constituye una proposicin jurdica, el primero carece de un contenido vinculante. Si el articulado del proyecto es aprobado, la adopcin del titulo surge como una consecuencia natural que se promueve mediante una pregunta que generalmente se responde afirmativamente, sin perjuicio de que pueda mediar una proposicin sustitutiva o modificativa del mismo. Adems, el interviniente no comparte la afirmacin de la actora segn la cual la nica forma vlida para verificar la aprobacin de un texto por mayora absoluta sea el sistema de votacin nominal. Si ello fuera as, el ordenamiento jurdico exigira la votacin nominal para aquellos eventos en que exige la aprobacin por mayora absoluta. No obstante, los artculos 128 y siguientes sujetan la procedencia de esta modalidad de votacin al acuerdo de la respectiva Cmara, pues parten de la base que la obtencin de una mayora absoluta tambin puede verificarse mediante la votacin ordinaria. Luego, el Ministerio del Interior y de Justicia seala que en la sesin plenaria del 8 de septiembre de 2004, la solicitud de votacin nominal presentada por el Senador Hernn Andrade como coordinador ponente haca referencia exclusivamente al articulado del proyecto, sin que pueda entenderse que alude tambin al ttulo del proyecto. Lo anterior se corrobora con la solicitud del Senador Hctor Hel Rojas de revocar el acuerdo sobre la votacin nominal del articulado para votar de manera ordinaria el artculo 6 sobre la vigencia de la reforma. Por otro lado argumenta que, si en gracia de discusin se admite que el ttulo del proyecto deba someterse a votacin nominal, es legtimo considerar que obtuvo la misma votacin que el artculo 6 del proyecto que fue aprobado pocos segundos antes y del cual se tiene constancia que obtuvo 9 votos negativos y 88 votos afirmativos. Respecto de este punto concluye que existen (...) elementos claros para colegir la mayora absoluta que aprob el ttulo del proyecto, y que en oportunidades anteriores le han permitido a la

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H. Corte deducir su cumplimiento219, carecera de todo fundamento el aseverar que la votacin se realiz con mayora simple por haberse surtido por el modo ordinario y no por el nominal. El interviniente tambin resalta que por tratarse del ttulo de un acto legislativo, no cumple la funcin de delimitar la temtica del texto ni tampoco sirve como criterio de interpretacin de su contenido como ocurre con una ley, puesto que su tema de reformar la Constitucin esta ya dado por su misma naturaleza jurdica. Finalmente el Ministerio del Interior y de Justicia argumenta que de haberse incurrido en la irregularidad alegada, conforme al principio de la instrumentalidad de las formas ella no tiene la entidad suficiente para comprometer la voluntad democrtica expresada claramente con la aprobacin del articulado del proyecto. 8.10.3. Intervencin de la Universidad del Norte La interviniente comparti las razones esgrimidas por la demandante en relacin con la inexequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004 debido a que su ttulo no fue aprobado mediante votacin nominal ni por mayora absoluta en la Plenaria del Senado en segunda vuelta. 8.10.4. Concepto de la Procuradura General de la Nacin El Ministerio Pblico no se pronunci respecto de este cargo. 8.10.5. CONSIDERACIONES DE LA CORTE De acuerdo con los cargos de la demanda y las distintas intervenciones, le corresponde a esta Corporacin resolver los siguientes problemas jurdicos: (i) Si el ttulo del proyecto de Acto Legislativo 012 de 2004 Senado - 267 de 2004 Cmara, debi haberse votado nominalmente por el Senado de la Repblica, y si la votacin ordinaria no cumpli con la exigencia de la mayora absoluta prevista por la Constitucin. (ii) Si la Plenaria de la Cmara no aprob por mayora absoluta, el informe de conciliacin correspondiente al proyecto de Acto Legislativo 012 de 2004 Senado - 267 de 2004 Cmara. En procura de resolver los problemas jurdicos descritos, la Corte har algunas consideraciones relacionadas con: (i) las reglas que regulan el proceso de votacin de los proyectos de ley y actos legislativos, y (ii) la naturaleza jurdica del ttulo de los proyectos y su forma de votacin. 8.10.5.1. La votacin de los proyectos de ley y actos legislativos

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Vase, entre otras, las sentencias C-179 de 2002, C-179 de 1994, C-008 de 1995 y C-295 de 2002.

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De acuerdo con el artculo 94 del Reglamento del Congreso, la deliberacin termina con la votacin, con la manifestacin libre de la voluntad de los parlamentarios sobre una iniciativa o asunto determinado sometido a su consideracin. Bien sea que el voto se materialice a travs de cualquiera de los modos de votacin previstos por el artculo 128 del Reglamento del Congreso, la votacin no es entonces cosa distinta de la conclusin del debate, a la cual slo se llega bajo el supuesto de la suficiente ilustracin en el seno de la respectiva Comisin o Cmara, siendo una determinacin que implcita o explcitamente toman los congresistas que participan en el debate respectivo220 (Ley 5 de 1992. arts. 108 y 164). Segn lo dispuesto en el artculo 123-4 del Reglamento del Congreso, el voto de los parlamentarios es personal, intransferible e indelegable, y para efectos de la aprobacin de las leyes o los Actos Legislativos, ese mismo ordenamiento, en su artculo 127, proscribe el voto en blanco al sealar que "[e]ntre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo Congresista que se encuentre en el recinto deber votar en uno u otro sentido". Conforme con ello, debe entenderse que el voto en blanco solamente se consagra para las elecciones y que al congresista slo le es permitido votar en sentido afirmativo o negativo. La votacin puede manifestarse de manera ordinaria, nominal o secreta. De acuerdo con el artculo 129 de la Ley 5 de 1992, la votacin ordinaria se efecta cuando los congresistas dan un golpe sobre el pupitre con la mano y se conoce comnmente como pupitrazo. Si ningn parlamentario solicita inmediatamente la verificacin del informe expresado previamente por el secretario, ste se tendr por exacto. Si, en cambio, algn parlamentario solicita la verificacin, se sigue el procedimiento previsto en dicho artculo para confirmar el resultado obtenido. La verificacin persigue determinar el nmero de votos proferidos a favor o en contra, y la referida norma seala un mtodo para establecerlo: los que quieran el SI se pondrn de pie, permaneciendo en esta postura mientras son contados por el Secretario y se publica su nmero. Sentados, se proceder seguidamente con los que quieran el NO y se ponen a su vez de pie; el Secretario los cuenta e informa su nmero y el resultado de la votacin. Este modo de votacin se usar en todos los casos en que la Constitucin, la ley o el reglamento no hubieren requerido votacin nominal, segn el artculo 128 del Reglamento del Congreso. Esta Corporacin ha sealado que el procedimiento previsto para la votacin ordinaria cuando ha tenido ocurrencia el llamado pupitrazo, segn el cual, El Secretario informar sobre el resultado de la votacin, y si no se pidiere en el acto la verificacin, se tendr por exacto el informe, puede dar lugar a diversas interpretaciones: i) conforme con una primera, debe entenderse que si no hay verificacin posterior, y el secretario dice que la decisin fue aprobada o improbada, debe presumirse que as lo fue, pero que de esta informacin secretarial no es posible concluir si la aprobacin se surti por mayora absoluta, es decir que cont con el apoyo de ms de la mitad de los integrantes de la clula legislativa. ii) otra interpretacin sera entender que
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Sentencia C-222 de 1997. M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.

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dado que para que haya votacin es menester que est acreditado el qurum decisorio, es decir la presencia de la mayora de los integrantes de la respectiva clula congresional221, cuando el secretario dice que la decisin o propuesta fue aprobada, debe entenderse que lo fue por la mayora de los integrantes, a pesar de no haber mediado verificacin sobre este hecho 222. Frente a estos dos posibles alcances, en aplicacin del principio de instrumentalidad de las formas, la jurisprudencia constitucional ha concluido que, conforme a una interpretacin sistemtica e integral del artculo 129 del Reglamento del Congreso, resulta plenamente admisible considerar que el modo de votacin ordinaria, previa verificacin del qurum decisorio, es suficientemente idnea para acreditar la aprobacin por mayora absoluta de aquellas propuestas legislativas que la exijan, siempre y cuando no haya mediado solicitud de verificacin por parte de algn congresista. El punto fue explicado por la Corte en la Sentencia C-179 de 2002223, de la siguiente manera: La Corte dentro de un criterio de flexibilidad que excluye rigorismos en las exigencias del trmite legislativo, adoptado con miras a hacer efectivo el principio democrtico, acepta que a partir de la lectura del artculo 129 de la Ley 5 de 1992, Orgnica del Reglamento del Congreso, puede admitirse que la forma de votacin ordinaria, previa la verificacin del qurum deliberatorio (sic), es suficiente para acreditar la aprobacin por mayora absoluta de una determinada propuesta legislativa que la requiera, si ningn congresista solicita la verificacin posterior. No obstante, hace un llamado de atencin al rgano legislativo, exhortndolo a verificar en todo caso futuro el nmero de votos afirmativos que permitan concluir con certeza que se han cumplido las exigencias constitucionales relativas a la mayora absoluta. La votacin nominal, por su parte, proceder cuando as lo exija la Constitucin, la ley o el reglamento, o cuando as lo solicite cualquier congresista ante la respectiva cmara, siempre y cuando la votacin no deba ser secreta. Segn la interpretacin que la Corte Constitucional ha realizado del artculo 130 del Reglamento del Congreso, la proposicin de votacin nominal hecha por un congresista debe ser sometida a decisin de la respectiva corporacin y aprobada por sta sin discusin, ya que la mera propuesta no obliga ni a la Presidencia ni a la plenaria a proceder de acuerdo con la solicitud que en ese sentido se haya formulado 224. As lo expres la Corte en la Sentencia C-155 de 1998225, al sostener:

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Artculo 116 de la Ley 5 de 1992. Sentencia C-179 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia C-155 de 1998. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

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Confrontando este proceder con las normas pertinentes del Reglamento del Congreso, encuentra la Corte que no se configura un desconocimiento de stas que amerite la declaratoria de inconstitucionalidad de los artculos as aprobados. Ello por cuanto en lo referente a la posibilidad de solicitar una votacin nominal 226, y a la obligatoriedad en que puede estar la Presidencia de la Corporacin para acoger sin ms esta propuesta, el artculo 130 del Reglamento, a pesar de su confusa redaccin, manifiesta que siempre y cuando no se trate de una votacin que por sus caractersticas deba ser secreta, la proposicin se acoger si la respectiva Cmara, sin discusin, as lo aprobare. De aqu infiere la Corte que es necesario que la proposicin de votacin nominal sea aprobada por la respectiva corporacin, y que la mera propuesta, por consiguiente, no obliga ni a la Presidencia ni a la plenaria a proceder de conformidad con la solicitud formulada. De acuerdo con la disposicin anteriormente citada, la votacin nominal es aqulla en la cual cada uno de los Congresistas vota siguiendo el orden alfabtico de apellidos y opera de la siguiente manera: se anuncia en orden alfabtico el apellido de cada uno de los congresistas, quienes de manera individual contestarn SI o NO a la iniciativa sometida a aprobacin. El sentido del voto de cada uno de los congresistas quedar registrado en el acta en el mismo orden en el que se haya realizado, con expresin del voto que cada uno hubiere dado. En cuanto a la votacin secreta, a pesar de no ser de inters en este asunto, cabe anotar que, segn la define el artculo 131 del Reglamento del Congreso, es la que no permite identificar la forma como vota el congresista y slo se presenta: (i) cuando se deba hacer una eleccin, (ii) para decidir sobre proposiciones de acusacin ante el senado o su admisin o rechazo por parte de esa Corporacin, y (iii) cuando se toman decisiones sobre proposiciones de amnistas o indultos. Una vez iniciada la votacin no puede interrumpirse, salvo que algn congresista plantee una cuestin de orden sobre la forma como se est realizando (Ley 5 de 1992. art. 132) y tampoco se permiten explicaciones acerca del voto. No obstante, es posible dejar las constancias, las cuales debern consignarse en la correspondiente acta (ibdem. art. 133). Ahora bien, para considerar que la respectiva corporacin ha tomado una decisin respecto de un asunto sometido a su consideracin, se requiere que cierta mayora de parlamentarios haya ejercido su derecho al voto, es decir, que hayan votado en sentido afirmativo o negativo, por cualquiera de los medios instituidos para ese fin. Es en ese momento en que se considera cumplido el deber de votar por parte del congresista 227. La jurisprudencia constitucional ha considerado posible que los parlamentarios cambien el voto
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Votacin nominal, conforme con el artculo 130 de la Ley 5a de 1992, es aquella que implica un llamamiento alfabtico de los congresistas a lista, para que expresen de uno en uno su voto. 227 Sentencia C-543 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Daz.

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emitido o el sentido del mismo, siempre y cuando este hecho se realice antes del cierre de la votacin228, pues justamente el cierre de la votacin tiene el alcance de imposibilitar la emisin de nuevos votos o el cambio de sentido en los que ya se han dado229. Como regla general, el artculo 146 de la Constitucin establece que en el Congreso pleno, en las cmaras y en comisiones permanentes, las decisiones se tomarn por la mayora de los votos de los asistentes, es decir por la mayora simple segn el numeral primero del artculo 117 del Reglamento del Congreso. Sin embargo, el inciso segundo del artculo 375 Superior establece una excepcin a la anterior regla general para la adopcin de decisiones, exigiendo la aprobacin de los proyectos de acto legislativo mediante el voto de la mayora de los miembros de cada cmara durante el segundo perodo ordinario. Acorde con lo anterior, el numeral primero del artculo 119 del Reglamento del Congreso dispone que debern ser aprobadas por la mayora absoluta de los integrantes de la respectiva cmara las reformas constitucionales en la "segunda vuelta", que corresponde al segundo perodo ordinario y consecutivo de su trmite en el Congreso. 8.10.5.2. El ttulo de los proyectos y su forma de votacin para los actos legislativos en el segundo perodo ordinario En relacin con el ttulo o epgrafe de las leyes o actos legislativos, cabe destacar que su objetivo es el de delimitar o enmarcar la materia tratada en el respectivo ordenamiento, tal y como expresamente lo consagra el artculo 169 de la Constitucin Poltica, al disponer que El ttulo de las leyes deber corresponder precisamente a su contenido. Mandato que a su vez es desarrollado por el Reglamento del Congreso, artculo 193 230 y 194231 de la Ley 5 de 1992, en los que se exige, respectivamente, que el ttulo de las leyes corresponda precisamente con el contenido de las mismas, y que ellas guarden una secuencia numrica indefinida, no ao a ao. Sobre este aspecto, la Corte, en la Sentencia C-026 de 1993232, precis que, sin embargo, el ttulo no esta llamado a dar noticia de todas y cada una de las disposiciones que integran una ley, pues esto se tornara en algo lgicamente imposible de cumplir, ya que ello depende de la extensin del ordenamiento respectivo, como de la variedad de temas que all se consagren. Basta simplemente que en el ttulo se sealen los asuntos o temas generales que se pretende regular y es por ello que el legislador acostumbra a incluir la frase y se dictan otras disposiciones....

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Ibdem. Ibdem. 230 Ley 5 de 1992. Artculo 193. Ttulos de las leyes. El ttulo de las leyes deber corresponder precisamente a su contenido, y a su texto preceder esta frmula: "El Congreso de Colombia, DECRETA". 231 Ley 5 de 1992. Artculo 194. Secuencia numrica de las leyes. Las leyes guardarn secuencia numrica indefinida y no por ao. 232 M.P. Jaime Sanin Greiffenstein.

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Ha explicado la jurisprudencia constitucional 233 que, a diferencia de las normas o artculos, que describen proposiciones jurdicas o reglas de conductas en sentido positivo, el ttulo de las leyes carece de valor normativo estricto sensu. Sin embargo, tambin ha aclarado que el ttulo de una ley o acto legislativo es objeto de control constitucional pues, pese a carecer de valor normativo, exhibe valor como criterio de interpretacin de las normas contenidas en el cuerpo de la ley234, de manera que, un ttulo contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento jurdico, podra conducir a una interpretacin de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior235. Sobre el punto, se expres la Corte en la Sentencia C152 de 2003236: Ante todo debe la Corte determinar si es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad parcial de un ttulo de una ley, en atencin a que este carece de contenido normativo. Las razones en contra de tal competencia se relacionan con la falta de proposicin jurdica que deba ser cotejada con las normas constitucionales y la consecuente inocuidad del pronunciamiento. En contra de tales argumentos la Corte encuentra que el ttulo de una ley, pese a carecer de valor normativo, exhibe valor como criterio de interpretacin de las normas contenidas en el cuerpo de la ley. Siendo as, es claro que incluso los criterios de interpretacin de la ley que emanan del texto del ttulo o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad, puesto que un ttulo contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento jurdico, podra conducir a una interpretacin de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior. Sustenta la Corte su competencia para conocer y decidir sobre las posibles infracciones a la Carta Poltica en que pueda incurrir el legislador a travs del ttulo de una ley o acto legislativo, en el artculo 241 numeral 4 de la Constitucin que asigna a aquella la funcin de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacin, aduciendo al respecto, que el citado precepto no distingue entre normas de la ley y ttulo de la misma. Ambos hacen parte del contenido de la Ley y, en consecuencia, pueden ser objeto de examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional237. Respecto a la forma como se vota el ttulo de un proyecto de ley o acto legislativo, el artculo 115 del Reglamento del Congreso ordena que su votacin debe realizarse una vez se haya aprobado el articulado del proyecto, momento en el cual el Presidente dispone que el Secretario d lectura al ttulo del proyecto y seguidamente pregunte: "Aprueban los miembros de la
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Sentencia C-152 de 2003. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa. Ibdem Ibdem M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa. Ibdem.

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Comisin (o Corporacin, si se trata en sesin plenaria) el ttulo ledo?". A la respuesta afirmativa, la norma le exige al Presidente que exprese: "Quieren los Senadores (o Representantes) presentes que el proyecto de ley (o de reforma constitucional) aprobado sea ley de la Repblica (o acto legislativo)?". Tratndose de la votacin en segunda vuelta del ttulo de un proyecto de acto legislativo, este debe aprobarse conforme lo exige el inciso segundo del artculo 375 Superior, es decir, mediante el voto de la mayora de los miembros de cada cmara. Esta Corporacin ha sealado que, a pesar de que la exigencia de votacin por mayora absoluta es de interpretacin restrictiva, lo que requiere ser aprobado por mayora absoluta en la segunda vuelta es el proyecto, el proyecto de acto legislativo, de modo que, al ser el ttulo parte constitutiva del mismo, e incluso tener valor como criterio de interpretacin de las normas contenidas en el cuerpo del acto jurdico al que pertenece, se encuentra cobijado por la regla exceptiva prevista en el inciso segundo del artculo 375 Superior, desarrollada a su vez por los artculos 119 y 225 de la Ley 5 de 1992, Orgnica el Reglamento del Congreso. En la Sentencia C-140 de 1998238, la Corte, al distinguir entre las decisiones que tienen que ver con entrar a debatir una propuesta normativa y aprobar tal propuesta, manifest que las votaciones por mayora absoluta que son exigidas por la Carta operan para la aprobacin de contenidos que tienen valor normativo y relevancia jurdica, como es precisamente el caso del ttulo de un proyecto. En ese sentido, se dijo en la citada Sentencia: ... conviene aclarar que la solicitud de reabrir el debate de un artculo no requiere de su aprobacin por mayora absoluta, pues se trata de una determinacin distinta e independiente del contenido de la norma que se propone analizar nuevamente. Que la disposicin que se pretende discutir otra vez, se refiera a la concesin de facultades extraordinarias, en nada afecta la votacin requerida, pues la Constitucin lo que exige es que la aprobacin de la concesin de facultades extraordinarias, como ya se ha reiterado, se haga por mayora absoluta. El valor vinculante del ttulo de un proyecto deviene del propio artculo 169 de la Carta que, al disponer: El ttulo de las leyes deber corresponder precisamente a su contenido, le impone a aqul un presupuesto jurdico sujeto a verificacin constitucional, conforme lo afirm esta Corte en la Sentencia C-152 de 2003239. En ese mismo pronunciamiento, este Tribunal sostuvo que, incluso, es posible -porque la Constitucin no lo prohbenominar las leyes o incluirles nombres en el ttulo, para identificarlas y promover as su conocimiento, difusin y cumplimiento, siempre y cuando tal nominacin se realice dentro de ciertos lmites constitucionales. Al respecto, dijo la Corte:

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M.P. Carlos Gaviria Daz. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.

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para determinar si el nombre dado a una ley vulnera la Constitucin, es necesario aplicar un examen constitucional que permita establecer cundo la accin estatal aqu mediante la subtitulacin de la ley hecha por el Congreso de la Repblica desconoce los lmites antes expuestos o, en general, una norma constitucional. Esto ltimo sucede cuando el subttulo de la ley, por su carcter de criterio interpretativo de la normatividad que precede, es contrario al contenido de los preceptos constitucionales o supra legales, en este caso, de la leyes estatutarias y orgnicas a las cuales est sujeta la actividad ordinaria del legislador. As, por ejemplo, se afirm en dicho fallo que el subttulo o nombre de una ley: (i) no puede ser discriminatorio, esto es, basarse en criterios que la propia Constitucin menciona como prohibidos para diferenciar entre personas como son la raza, el sexo, el pensamiento poltico o religioso, etc; (ii) tampoco puede sustituir el nmero y la descripcin general del contenido de la misma, ya que tales requisitos estn explcitamente establecidos en la Ley Orgnica del Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992), a la cual deben sujetarse las leyes ordinarias; (iii) no puede carecer de relacin de conexidad con el contenido de la misma, en virtud del principio de unidad de materia que no slo se predica del contenido normativo sino tambin del ttulo de la ley, segn lo disponen los artculos 169 de la Constitucin y 193 de la Ley 5 de 1992; y (iv) no debe conceder reconocimientos, privilegios u honores a una persona especfica, por ser una materia propia de las leyes de honores (C.P. art. 150-15). En este sentido, se reafirma la relevancia jurdica que tiene el ttulo de una ley o acto legislativo y, por tanto, la necesidad de su sometimiento incondicional a las reglas preestablecidas para su validez, en especial, a las de votacin que han sido estatuidas en cada caso. Con sujecin a los anteriores criterios, procede esta Corporacin al anlisis de los cargos formulados. Inicialmente, entra la Corte a establecer si el ttulo del proyecto de acto legislativo que culmin con la expedicin del Acto Legislativo No. 02 de 2004, demandado en esta causa, debi haberse votado nominalmente por el Senado de la Repblica, y si la votacin ordinaria no cumpli con la exigencia de la mayora absoluta prevista por la Constitucin. El ttulo del proyecto de acto legislativo no se aprob mediante votacin nominal pero s por mayora absoluta en el Senado de la Repblica en segunda vuelta La presente acusacin la formula la actora sobre la base de que la Plenaria del Senado haba decretado que todo el proyecto de Acto Legislativo sera aprobado mediante votacin nominal, de lo cual deduce que al no haberse votado el ttulo por esa va no se verific que hubiese sido aprobado por mayora absoluta.

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Segn se anot en acpite anterior, la votacin nominal procede cuando as lo exija la Constitucin, la ley o el reglamento, o cuando as lo solicite cualquier congresista ante la respectiva cmara, siempre y cuando la votacin no deba ser secreta. Sobre esta forma de votacin, se dijo adems que, de acuerdo con la interpretacin que la Corte Constitucional ha realizado del artculo 130 del Reglamento del Congreso, cuando la proposicin de votacin nominal es hecha por un congresista, debe ser sometida a decisin de la respectiva corporacin y aprobada por sta sin discusin, ya que la sola propuesta no obliga ni a la Presidencia ni a la plenaria a proceder de acuerdo con la solicitud. Tratndose del ttulo de un proyecto de acto legislativo, no existe en el ordenamiento jurdico ninguna disposicin que exija que su votacin debe efectuarse del modo nominal. Por tanto, para establecer si la presente acusacin tiene sustento, inicialmente pasa la Corte a verificar si la votacin nominal era exigible como consecuencia de haberse aprobado en la plenaria del Senado una solicitud que en ese sentido formularan uno o varios de los H. senadores presentes en el debate. Tal y como constan en las actas correspondientes a las sesiones plenarias del 7 y 8 de Septiembre de 2004, primero la H. Senadora Piedad Crdoba y luego el H. Senador Hernn Andrade Serrano, manifestaron su inters de que el proyecto de Acto Legislativo por el cual se aprob la reeleccin fuera votado nominalmente. Finalmente, en la sesin del 8 de septiembre, la propuesta fue oficializada por el H. Senador Andrade. Estos dos hechos constan de la siguiente manera, en las transcripciones de las citadas sesiones contenidas en las Gacetas del Congreso 569 del 27 de septiembre de 2004 y 589 del 1 de octubre de 2004, donde fueron publicadas las respectivas actas: En la Gaceta del Congreso No. 569 de septiembre de 2004: Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra la honorable Senadora Piedad Crdoba Ruiz: Gracias seor Presidente, en primer lugar, seor Presidente, gracias, en primer lugar quiero solicitarle antes de hacer mi intervencin cedida al espacio de tiempo al que usted nos ha solicitado acoger quiero primero que todo dejar de una vez claro que solicitar votacin personal nominal de este proyecto. (Subrayas fuera de texto). Por su parte, en Gaceta del Congreso No. 589 de octubre 1 del mismo ao: Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el honorable Senador Hernn Andrade Serrano: Presidente en dos, en doble sentido. En primer lugar, dos propuestas: Una que se vote nominal y pblico y la siguiente que se vote en primer lugar el artculo aprobado tal cual

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como se aprob en la Comisin Primera, entendindose que de esa manera habilitamos alcaldes y gobernadores y, En segundo lugar que se vote el inciso que pretenden adicionar los seores ponentes, (...). A pesar de que en efecto consta la propuesta de votacin nominal de todo el articulado del proyecto en las sesiones del 7 y 8 de Septiembre de 2004, confrontada la discusin que en torno al tema tuvo lugar, no encuentra la Corte que la solicitud de votacin nominal se hubiere sometido a consideracin de la plenaria en los trminos que exigen la ley y la jurisprudencia y que la misma hubiere sido aprobada sin discusin. Por el contrario, lo que se observa en torno al debate es que no existi un acuerdo general sobre la votacin nominal de todo el proyecto, pues incluso, en la sesin del 8 de septiembre, algunos congresistas, como es el caso de los H. Senadores Samuel Moreno Rojas y Carlos Garca Orjuela, se manifestaron en contra de tal propuesta de votacin nominal y resaltaron el hecho de no haber sido sometida a consideracin de la Plenaria. La confusin suscitada al interior de la Plenaria del Senado en torno al tema, donde se observan versiones encontradas sobre si el proyecto deba votarse nominalmente, explica porqu antes de la aprobacin de los distintos artculos, se dispuso someterlos a la aprobacin de votacin nominal. Si se haba adoptado la decisin de votar nominalmente todo el texto del proyecto, cul era la razn para proponer votacin nominal artculo por artculo? Sin duda que la forma de votacin nominal de todo el proyecto no fue un asunto sobre el que hubiera existido consenso al interior de la Plenaria del Senado y, por tanto, al no haberse protocolizado no se constitua en imperativo para esa clula legislativo votar de esa manera. Esta conclusin surge sin reparos de lo ocurrido en la sesin del 8 de septiembre, publicada en la Gaceta del Congreso No. 589 del 2004, (se destacan y subrayan las intervenciones de los H. Senadores Samuel Moreno Rojas y Carlos Garca Orjuela), as: Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el honorable Senador Hernn Andrade Serrano: Presidente en dos, en doble sentido. En primer lugar, dos propuestas: Una que se vote nominal y pblico y la siguiente que se vote en primer lugar el artculo aprobado tal cual como se aprob en la Comisin Primera, entendindose que de esa manera habilitamos alcaldes y gobernadores y, En segundo lugar que se vote el inciso que pretenden adicionar los seores ponentes, La Presidencia interviene para un punto de orden:

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Bien, el coordinador de ponentes, tomar nota de su propuesta y l nos indicar la manera como vamos a votar. Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el honorable Senador Samuel Moreno Rojas: Usted no ha abierto la votacin todava seor Presidente, es que la propuesta del Senador Andrade no es conducente, porque es que lo que proponen los ponentes es una sustitutiva de lo que se aprob en la Comisin Primera, por consiguiente usted tiene que someter a consideracin primero la sustitutiva, es decir, con la prohibicin expresa, votar esa y esperar el resultado si se niega o se aprueba; no puede someter a consideracin la que aprob la Comisin Primera, porque hay una sustitutiva all que presentan en el pliego de modificaciones. Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Mario Uribe Escobar: Muchos de los colegas yo me permito sugerirle que votemos inciso por inciso, ya llegaremos al tema este que hemos discutido tanto, por lo pronto le ruego someter a consideracin el artculo 1, el artculo 2, que dice lo siguiente: Artculo 2. El artculo 197: Nadie podr ser elegido para ocupar la Presidencia de la Repblica por ms de dos perodos. Hasta ah seor Presidente. El Senador Andrade me pareci que solicit la votacin nominal, entonces le ruego acoger la peticin del Senador Andrade. La Presidencia interviene para un punto de orden: Entonces se abre la votacin del artculo 2, de la siguiente manera, vamos a votar primero el inciso que acaba de ser ledo; han solicitado votacin nominal, seor Secretario. Ya entramos a votacin. La Presidencia somete a consideracin de la plenaria el inciso 1 del artculo 2 propuesto por el honorable Senador ponente, y cerrada su discusin pregunta: (...) Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Mario Uribe Escobar: Seor Presidente, hay una parte de este artculo segundo, que no ha sido discutida y en la cual creo todos estamos de acuerdo que podramos votar, que podramos votar y creo que ni se requerira votacin nominal. Es la que dice lo siguiente: No podr ser elegido Presidente de la Repblica o Vicepresidente, quien hubiere incurrido en alguna de las

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causa les de inhabilidad consagrada en los numerales 1, 4 y 7 del artculo 179, ni el ciudadano que un ao antes de la eleccin haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos: Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado o del Consejo Superior de la Judicatura, miembro del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nacin, Defensor del Pueblo, Contralor General de la Repblica, Fiscal General de la Nacin, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandante de las Fuerzas Militares y Director General de la Polica. Hasta ah no ha habido discusin. Podramos votar esa parte del artculo y por aparte votar la aditiva, que proponemos los ponentes, que es la de incluir en la lista a Alcaldes a Gobernadores y Alcalde Mayor de Bogot. La Presidencia manifiesta: Entonces permtame honorable Senador Mario Uribe, preguntarle al Senador Hernn Andrade, si retira la solicitud de que esa parte sea votada de manera nominal. Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el honorable Senador Hernn Andrade Serrano: Yo no tengo, no tengo ningn, es decir no tengo ningn inconveniente, la que pido que se vote nominal y pblica es la aditiva. Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el honorable Senador Carlos Gaviria Daz: S, que si uno le introduce al texto actual de la Constitucin este que se va a votar. (...) Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Mario Uribe Escobar: Seor Presidente, quiero dejar una constancia muy sencilla que en el da de ayer cuando yo comenc mi intervencin, dej supremamente claro de que solicitaba votacin nominal, artculo por artculo del proyecto. Gracias seor Presidente, quiero que quede como constancia. La Presidencia somete a consideracin de la plenaria el impedimento ledo y cerrada su discusin, esta le imparte su aprobacin: Poner a consideracin del Senado, votar mejor, la aditiva de los ponentes que pretende que a este artculo se agregue la expresin: Gobernador del Departamento o Alcalde Mayor de Bogot.

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El Senador Andrade ha pedido que la votacin sea nominal, as o quiere la Senadora Crdoba y desde luego yo le solicito que lo ordene seor Presidente. (...) La Presidencia interviene para un punto de orden: Mire, vamos a votar como lo ha solicitado el seor coordinador de ponentes. (...) La Presidencia interviene para un punto de orden: S, honorable Senador Mario Uribe, yo quisiera hacerle una pregunta, haba solicitado votacin nominal, luego el Senador Renn Andrade dijo que la retiraba para un aparte del articulado, pero luego la Senadora Piedad Crdoba, seal que en el da de ayer, haba anunciado que iba a solicitar la votacin nominal. No hemos cerrado an la votacin total del artculo; yo le pregunto a usted cmo procedemos? Con la venia de la Presidencia interpela el honorable Senador Mario Uribe Escobar: Seor Presidente, el reglamento prev que cuando se vota por partes un artculo, luego de que termine la votacin por partes debe ratificarse la votacin por el dos. Yo le propongo que lo haga, pero lo haga de manera nominal para complacer a la Senadora Crdoba. (...) Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el honorable Senador Carlos Garca Orjuela: Presidente, el que un Senador solicite votacin nominal, no quiere decir que se tiene que realizar a votacin nominal, la Mesa Directiva debe someter a votacin si el Senado quiere votacin nominal, lea el artculo. Es si se aprueba la votacin, la el artculo. Recobra el uso de la palabra el seor Presidente del Senado, doctor Luis Humberto Gmez Gallo: Le agradezco su sealamiento, de todas maneras ya le Mesa, ya la Mesa, ha tomado la determinacin que est de acuerdo. Entonces srvase leer el artculo sobre el cual ha hecho mencin el honorable Senador Mario Uribe. (...) En ese orden de ideas, para la formulacin de los cargos contra el ttulo del proyecto, la demandante parti de un supuesto errado que deja sin sustento la acusacin: que la Plenaria del Senado de la Repblica haba aprobado la proposicin de que todo el proyecto, incluyendo el ttulo, fuera votado nominalmente. Como ello no tuvo ocurrencia, y los actos que requieran ser aprobados por mayora absoluta pueden ser votados a travs del modo ordinario, esto es, dando los congresistas con la mano un golpe sobre el

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pupitre, era constitucionalmente admisible que el ttulo se aprobara por esa forma de votacin ordinaria como en efecto ocurri. Veamos lo ocurrido en torno a la votacin del ttulo en la sesin del 8 de septiembre de 2004 que, como se ha dicho, aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 589 del 1 de octubre de 2004: La Presidencia indica a la Secretara dar lectura al ttulo del proyecto. Por Secretara se da lectura al ttulo del Proyecto de Acto Legislativo nmero 12 de 2004 Senado, 267 de 2004 Cmara, por el cual se reforman algunos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia y se dictan otras disposiciones. Ledo este, la Presidencia lo somete a consideracin de la plenaria y pregunta: Aprueban los miembros de la Corporacin el ttulo ledo? Y estos responden afirmativamente. Cumplidos los trmites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta: Quieren los Senadores presentes que el Proyecto de Acto Legislativo aprobado sea norma constitucional? Y estos responden afirmativamente. Dejan constancia de su voto negativo los honorables Senadores: Jaime Dussn Caldern, Edgar Artunduaga Snchez, Gloria Stella Daz Ortiz, Juan Carlos Restrepo Escobar, Hctor Hel Rojas Jimnez, Piedad Crdoba Ruiz, Samuel Moreno Rojas, Antonio Navarro Wolff y Jimmy Chamorro Cruz. Adicionalmente, la votacin del ttulo por mayora absoluta se encuentra plenamente establecida, pues si sta se dio por el modo de la votacin ordinaria, sin que se hubiera pedido su verificacin, se infiere que fue aprobada por lo menos, por los mismos 63 votos de los senadores con que se aprob el ltimo artculo del proyecto, el 6, ya que quienes dejaron constancia de su voto negativo a la aprobacin del ttulo, son los mismos nueve congresistas que lo hicieron para el caso del citado artculo 6, y no existe constancia de que se hubiere alterado el qurum decisorio verificado previamente al inicio de la votacin del proyecto. Veamos: Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Hctor Hel Rojas Jimnez: Seor Presidente, este artculo 6 de la vigencia no contiene ninguna norma especial, no tiene contenido as sustancial frente al proyecto, yo le pedira que le pregunte a la Plenaria si revoca la decisin de que el mismo se vote nominalmente para que lo podamos votar de manera ordinaria.

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La Presidencia interviene para un punto de orden: Honorable Senador, con todo respeto, yo prefiero que la votemos nominal, seor Secretario srvase llamar a lista. La Presidencia somete a consideracin de la plenaria el artculo 6, y cerrada su discusin pregunta: Adopta la plenaria el artculo propuesto? y abre la votacin nominal e indica a la Secretara llamar a lista. Una vez realizado este, la Presidencia cierra la votacin y por Secretara se informa el siguiente resultado: Por el s: Por el no: TOTAL: 63 9 72 Votos

VOTACION NOMINAL AL ARTICULO 6 DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NUMERO 12 DE 2004 SENADO, 267 DE 2004 CAMARA por el cual se reforman algunos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia y se dictan otras disposiciones. Honorables Senadores: Por el S Albornoz Guerrero Carlos Andrade Serrano Hernn Angarita Baracaldo Alfonso Arenas Parra Luis Elmer Barco Lpez Vctor Renn Barraza Farak Jorge Carlos Bentez Maldonado Eduardo Blel Saad Vicente Blum de Barberi Claudia Bravo Motta Jaime Builes Correa Humberto de Jess Carrizosa Franco Jess ngel Cepeda Sarabia Efran Jos Clopatofsky Ghisays Jairo Cogollos Amaya ngela Victoria Consuegra Bolvar Jos Chajn Florin Ricardo Chvez Cristancho Guillermo De la Espriella Burgos Miguel A. Daz Jimeno Manuel Antonio Durn de Mustaf Consuelo Gerlin Echeverra Roberto Gil Castillo Luis Alberto Gnecco Arregocs Flor M. Gmez Gallo Luis Humberto Gmez Hurtado Enrique

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Gmez Martnez Juan Gonzlez Daz Andrs Hernndez Aguilera Germn Higuera Escalante Carlos Reinaldo Holgun Sardi Carlos Luna Conde Jos Ramiro Manzur Abdala Julio Alberto Martnez Sinisterra Juan Carlos Merlano Fernndez Jairo Mesa Betancur Jos Ignacio Montes Medina William Alfonso Murgueitio Restrepo Francisco Pardo Rueda Rafael Pimiento Barrera Mauricio Puello Chami Jess Len Ramrez Pinzn Ciro Ramos Botero Luis Alfredo Rodrguez Rodrguez Carlina Romo Rosero Segundo Eduardo Rueda Maldonado Jos Ral Saade Abdala Salomn de Jess Salazar Cruz Jos Daro Snchez Ortega Jos lvaro Serrano de Camargo Leonor Sierra Grajales Luis Emilio Sosa Pacheco Gustavo Enrique Trujillo Garca Jos Renn Uribe Escobar Mario Vargas Lleras Germn Varn Olarte Mario Velsquez Arroyave Manuel Ramiro Vlez Trujillo Luis Guillermo Vives Lacouture Luis Eduardo Zapata Correa Gabriel Ignacio Zuccardi de Garca Piedad Zuluaga Escobar Oscar Ivn Zuluaga Ramrez Ernesto. 8. IX. 2004. VOTACION NOMINAL AL ARTICULO 6 DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NUMERO 12 DE 2004 SENADO, 267 DE 2004 CAMARA por el cual se reforman algunos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia y se dictan otras disposiciones. Honorables Senadores: Por el No Artunduaga Snchez Edgar Crdoba Ruiz Piedad Chamorro Cruz Jimmy Daz Ortiz Gloria Stella

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Dussn Caldern Jaime Moreno Rojas Samuel Navarro Wolff Antonio Restrepo Escobar Juan Carlos Rojas Jimnez Hctor Hel. 8. IX. 2004. En consecuencia, ha sido aprobado el artculo 6 con la mayora requerida constitucional. (Gaceta del Congreso No. 589 del 1 de octubre de 2004). Valga destacar que la posicin asumida por la Corte en este caso, de considerar cumplido el requisito constitucional que exige que el ttulo del proyecto sea votado por mayora absoluta, a partir de su votacin por el modo ordinario, se funda en el criterio de interpretacin jurisprudencial explicado en el apartado anterior, segn el cual, la forma de votacin ordinaria, previa la verificacin del qurum decisorio, es suficiente para acreditar la aprobacin por mayora absoluta de una determinada propuesta legislativa que la requiera, si ningn congresista solicita la verificacin posterior. As, establecido que en el momento de la votacin en la Plenaria del Senado estaban presentes 72 senadores de los 102 que conforman esa clula legislativa -configurndose el qurum decisorio-, y que despus de la aprobacin del ttulo por votacin ordinaria ningn parlamentario solicit la verificacin posterior, debe entenderse cumplido el requisito a que alude el inciso segundo del artculo 375 de la Constitucin. En los trminos expuestos, los cargos formulados contra el ttulo del Acto Legislativo No. 02 de 2004 no estn llamados a prosperar. El informe de conciliacin en la Plenaria de la Cmara fue votado por mayora absoluta Frente a la segunda acusacin, la de que la Plenaria de la Cmara no aprob el informe de conciliacin por mayora absoluta, la Corte considera que tampoco sta puede prosperar, pues la misma parte del presupuesto equivocado de que la mayora absoluta slo es verificable mediante votacin nominal, de manera que en todos los casos de votacin ordinaria se presume que se aprob por mayora simple. Como ya se indic y ahora se reitera, tal interpretacin no es constitucionalmente admisible, pues la forma de votacin ordinaria, cuando se ha verificado el qurum decisorio, es suficiente para considerar aprobada por mayora absoluta una propuesta legislativa que la exija, si ningn congresista solicita la verificacin posterior. Fue esto ltimo lo que precisamente ocurri en la Plenaria de la Cmara con la aprobacin del informe de conciliacin. Tal como consta en la respectiva Acta No. 154 de la sesin del 14 de diciembre de 2004, una vez cerrado el debate, sin que existiera exigencia legal alguna sobre la necesidad de votacin nominal ni solicitud congresional en tal sentido, el informe de conciliacin fue aprobado por votacin ordinaria, previa verificacin del qurum decisorio

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por el Secretario de la Plenaria de la Cmara, dejando la constancia de que, sin ningn voto negativo, el informe fue aprobado estando registrado en el tablero electrnico 109 Representantes y 12 manual-mente en la Secretara En ese sentido, se lee en el Acta No. 154 de la sesin del 14 de diciembre de 2004, publicada en la Gaceta No. 18 del 2 de febrero de 2005: Est ledo el Informe de Conciliacin, seor Presidente. Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga: En consideracin el Informe de Conciliacin ledo oportunamente por el seor Secretario, contina en consideracin. Lo aprueba la Plenaria de la Cmara? El Secretario General aclara, doctor Angelino Lizcano: Ha sido aprobado seor Presidente, con la mayora que exige la Constitucin en su artculo 375. Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga: Se les concede el uso de la palabra a los Representantes Carlos Arturo Piedrahta, y Zrrate. El Secretario General aclara, doctor Angelino Lizcano: Seor Presidente la Secretara deja Constancia que fue aprobado estando registrado en el tablero electrnico 109 Representantes y 12 manual-mente en la Secretara. (...) El Secretario General aclara, doctor Angelino Lizcano: Seor Presidente, usted me pide que certifique como Notario de la Plenaria, cmo se aprob esta Acta de Conciliacin. Fue sometida por su seora, se abri la discusin, en el transcurso, en el tiempo que usted abri la discusin, en Secretara nadie se haba registrado para pedir la palabra como lo Ordena el artculo 97 de la Ley 5 de 1992; luego la Presidencia cerr la discusin y se someti a votacin, el Secretario, de conformidad con el artculo 129 de la Ley 5 de 1992, certific la aprobacin; adems sin que nadie hubiera pedido otra clase de votacin. En ese momento, estaban en el tablero registrados como asistentes 109 Congresistas y manualmente 12, en la cual certific la Secretara que esta Acta de Conciliacin fue votada cumpliendo lo Ordenado, tanto en la Ley 5 de 1992, como en la Constitucin Nacional en su artculo 375. Por las razones expuestas, la Corte encuentra que el cargo impetrado no est llamado a prosperar, razn por la cual proceder al anlisis de la siguiente acusacin formulada.

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8.11.

DCIMO CARGO

8.11.1. El informe de conciliacin no fue debatido ni en la Plenaria del Senado de la Repblica ni en la Plenaria de la Cmara La demandante sostiene que el informe de conciliacin no fue debatido ni en la Plenaria del Senado de la Repblica ni en la Plenaria de la Cmara de Representantes antes de haber procedido a su votacin durante la segunda vuelta. A su juicio, esta ausencia de discusin desconoce el artculo 161 de la Constitucin, modificado por el artculo 9 del Acto Legislativo, en el que se exige que el texto escogido por la comisin de conciliacin sea discutido previa a su aprobacin por parte de las plenarias. Seala que de las actas de las sesiones plenarias respectivas y de las filmaciones realizadas para su transmisin por la televisin se desprende la ausencia total de debate sobre el informe de conciliacin sometido a consideracin. 8.11.2. Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia

El Ministerio del Interior y de Justicia controvierte los argumentos de la demanda, sosteniendo que se cumpli con (...) el requisito mnimo de racionalidad deliberativa y decisoria al existir conocimiento previo tanto del informe de conciliacin como del texto conciliado que se someti a debate y votacin, como la oportunidad de debatirlo, y su votacin de acuerdo con las exigencias constitucionales y legales, (...). Respecto del trmite que se surti en la Plenaria de la Cmara de Representantes expresa que el texto sugerido por la Comisin Accidental se adjunt al informe de conciliacin, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 789 del 9 de diciembre de 2004 (cinco das antes de la respectiva sesin) de conformidad con el inciso 2 del artculo 161 de la Constitucin y previamente ledo a la plenaria, por lo que no haba razn para adelantar debate alguno en la sesin del 14 de diciembre del 2004. En esta medida considera infundada la constancia expresada por el Representante Pedro Jos Arenas Garca en dicha sesin cuando intervino para hacer referencia a la no publicacin del informe de conciliacin y a la ausencia de lectura del texto previa a su votacin, pues el principio de publicidad del informe se garantiz con su publicacin en la gaceta del congreso cinco das antes de la sesin. En relacin con la oportunidad y la realizacin del debate sobre el informe de conciliacin, el interviniente tambin controvirti la constancia del Representante Ernesto Zrrate con fundamento en la cual se estructura el cargo y segn la cual el Presidente de la Cmara de Representantes no permiti la participacin de los parlamentarios. Seal que una vez ledo el informe de conciliacin por el Secretario General y abierto formalmente el debate, no hubo congresistas inscritos ante la Secretara para intervenir en la sesin como lo exige el artculo 97 del Reglamento del Congreso; (...) tampoco levant la mano el representante Zrrate antes del cierre del debate, hacindolo slo despus de la votacin del informe, cuando ya haba precluido la oportunidad para el efecto, como luego lo sealaron algunos

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parlamentarios cuyas intervenciones pueden apreciarse en el Acta No. 154 de 2004. En cuanto a la discusin del informe de conciliacin en el Senado de la Repblica, resalta que sta se llev a cabo con el qurum deliberatorio requerido por la Constitucin y la ley, segn consta en el Acta No. 28 de 2004 publicada en la Gaceta del Congreso No. 29 del 7 de febrero de 2005, y que se inici con las siguientes palabras pronunciadas por el Presidente del Senado: Empecemos a considerar los proyectos para su discusin y cuando hayan los qurum se irn evacuando los proyectos que se estn poniendo a discusin (negrillas resaltadas por el interviniente) Luego el Senador Mario Uribe Escobar como coordinador ponente ley el informe de conciliacin y se puso a consideracin de los parlamentarios. A continuacin seala el interviniente respecto de la acusacin de falta de qurum por encontrarse los Senadores almorzando que (...) encontrndose debida y previamente avisados de la hora de citacin de la sesin as como del tema a tratar en la misma, lejos de configurar una irregularidad lo que denota es el incumplimiento individual de asistencia a las plenarias convocadas, (...). Una vez se verific la existencia de qurum decisorio, se procedi a votar el informe correspondiente sin que la postergacin de la decisin implique una irregularidad en el trmite legislativo puesto que sta no poda adoptarse con el qurum deliberatorio existente al momento de realizar el debate. Advierte adems, que no existe constancia alguna de que algn Senador solicitara la palabra o apelara la decisin del Presidente de cerrar la discusin, por el contrario, varios Senadores (Juan Gmez Martnez y Salomn Saade Abdala) intervinieron avalando la oportunidad que garantiz la Presidencia para debatir el informe de conciliacin. Por otro lado, pone de presente que el texto adoptado por la comisin de conciliacin no difera sustancialmente del que haba adoptado la Plenaria del Senado, por lo que no haba asuntos que generaran controversia y que llevaran a los parlamentarios a intervenir. En cuanto al cargo respecto de la no aprobacin del informe de conciliacin con la mayora absoluta por parte de la Plenaria de la Cmara de Representantes, el Ministerio del Interior y de Justicia seala que la votacin nominal no es la nica forma vlida para verificar su cumplimiento. Expresa que si ello fuera as, el ordenamiento jurdico exigira la votacin nominal para aquellos eventos en los que se requiere la aprobacin por mayora absoluta. No obstante, los artculos 128 y siguientes sujetan la procedencia de esta modalidad de votacin al acuerdo de la respectiva Cmara, pues parten de la base que la obtencin de una mayora absoluta tambin puede verificarse con la votacin ordinaria. Menciona que esta interpretacin ha sido avalada por la Corte Constitucional, ya que en la sentencia C-179 de 2002 explic que (...) a partir de la lectura del artculo 129 de la Ley 5 de 1992, Orgnica del Reglamento del Congreso, puede admitirse que la forma de votacin ordinaria, previa la verificacin del qurum deliberatorio, es suficiente para acreditar la aprobacin por mayora absoluta de una determinada propuesta

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legislativa que la requiera, si ningn congresista solicita la verificacin posterior. En el Acta No. 154 de 2004 luego de haberse sometido a consideracin de la Plenaria de la Cmara de Representantes el informe de conciliacin, se lee: El Secretario General Aclara: Dr. Angelino Lizcano Ha sido aprobado Seor Presidente, con la mayora que exige la Constitucin en su artculo 375. El Secretario General Aclara: Dr. Angelino Lizcano Seor Presidente la Secretara deja Constancia que fue aprobado estando registrado en el tablero electrnico 109 Representantes y 12 manualmente en la Secretara. Teniendo en consideracin que segn los registros secretariales el qurum decisorio era de 121 representantes, y luego de la votacin ordinaria ninguno solicit la realizacin de votacin nominal ni dej constancia de su voto negativo, el interviniente concluye que el informe de conciliacin fue aprobado por la mayora absoluta de los representantes a la Cmara. Menciona, adems, que la mayora absoluta que aprob el informe de conciliacin se corrobor posteriormente cuando 100 representantes votaron negando la solicitud del representante Reginaldo Montes de reabrir la discusin del informe de conciliacin, mientras que slo 17 lo hicieron afirmativamente. Incluso algunos de los representantes que se opusieron al acto legislativo votaron negativamente la reapertura de la discusin respaldando la validez del trmite legal dado al proyecto de acto legislativo, como por ejemplo el Representante Hctor Arango ngel. A juicio del Ministerio del Interior y de Justicia, la supuesta irregularidad en la aprobacin del informe de conciliacin, sobre la cual diversos representantes dejaron constancia en el acta de dicha sesin, no es ms que un comportamiento dilatorio y entorpecedor del trmite del proyecto por parte de los opositores. Considera que, por el contrario, la Corte debe proteger la voluntad de la mayora democrtica y legtimamente expresada en la Plenaria de la Cmara de Representantes. 8.11.3. Intervencin de la Universidad del Norte

La interviniente comparti los argumentos de la demandada segn los cuales el informe de conciliacin no fue debatido ni en la Plenaria del Senado de la Repblica ni en la Cmara de Representantes, as como no fue aprobado con la mayora absoluta en la Plenaria de la Cmara de Representantes. 8.11.4. Concepto de la Procuradura General de la Nacin

El Ministerio Pblico considera que en las sesiones del 14 de diciembre de 2004 las Plenarias de la Cmara de Representantes y del Senado de la Repblica omitieron el deber de debatir el articulado conciliado, irregularidad insubsanable que afecta el trmite de la reforma constitucional y que vicia los

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artculos 1, 2 y el inciso final del artculo 4 del Acto Legislativo, (...) que fueron los que presentaron discrepancias entre lo aprobado por la plenaria del Senado de la Repblica y la plenaria de la Cmara de Representantes, segn consta en el informe de conciliacin publicado en la Gaceta del Congreso 29 de febrero 7 de 2005. El Ministerio Pblico resalta que, si bien el secretario de la Cmara de Representantes ley el encabezado del informe de conciliacin, no dio lectura a las conclusiones a las que lleg la comisin accidental ni tampoco el texto conciliado. Inmediatamente despus, el representante que presida la sesin le pregunt a la Cmara si aprobaba el informe de conciliacin, a lo cual respondieron los parlamentarios con un golpe a sus curules, y que luego el secretario dej constancia de que fue aprobado por 109 representantes segn el tablero electrnico, mas 12 registrados manualmente. Posteriormente hubo constancias de varios representantes sobre la ausencia de debate, as como sobre su sujecin al Reglamento del Congreso, y una propuesta de reabrir la discusin que fue negada por 100 votos por el NO y 17 por el SI. Por su parte, en la Plenaria del Senado de la Repblica la presidencia de dicha cmara someti a consideracin la aprobacin del informe de conciliacin, luego de lo cual sta respondi afirmativamente y verificado posteriormente mediante votacin nominal. Acto seguido, los senadores Hctor Hel Rojas, Jaime Dussn Caldern, Juan Fernando Cristo Bustos y Antonio Javier Pealosa dejaron constancias en las que sealaron la falta de discusin previa a la votacin del informe de conciliacin, an a pesar de que varios senadores tenan la intencin de participar. En definitiva, del trmite impartido por la Plenaria del Senado de la Repblica al informe de conciliacin el Ministerio Pblico constat que: (...) ese da la conformacin del qurum tuvo alguna dificultad, al punto que presentado el informe por el Senador Mario Uribe y hecha una interpelacin por el Senador Victor Renn Barco, la discusin se centr en establecer si estaba constituido el qurum para deliberar, verificado ste, la mesa directiva cerr la discusin, que hasta ese momento no haba sido ninguna y aplaz la aprobacin del informe hasta tanto no se integrara el qurum para decidir (Gaceta del Congreso 29, del 7 de febrero de 2005, pginas 5 y 6). Integrado el qurum decisorio ms tarde, el informe fue sometido a votacin. De los hechos anteriores, la Procuradura General de la Nacin concluye que no se dieron las condiciones para realizar un debate conforme lo exige el Reglamento del Congreso. En su concepto insiste sobre la importancia (..) que el informe de conciliacin fuera objeto de la ponderacin propia del debate parlamentario, (...) en especial porque (...) la votacin que se hace del informe que presenta la comisin accidental de mediacin, la cual est integrada por un restringido grupo de congresistas, reemplaza el segundo debate al que alude el artculo 157 de la Constitucin, tal como reiteradamente lo ha sealado esa Corporacin (sentencias C-376 de 1995; 282 de 1997; C-1190 de 2001; C-198 de 2002 y C-551 de 2003, entre otras). (Negrillas dentro del texto original)

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Por consiguiente, considera que tratndose del poder de reforma de la Constitucin, el debate del informe de conciliacin era esencial y no poda restringirse a la discusin que llev a cabo una comisin accidental integrada por la minora que la integra. Por ser un vicio de procedimiento de carcter insubsanable, solicit la declaratoria de inexequibilidad del acto legislativo demandado. 8.11.5. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

De acuerdo con la acusacin formulada y lo expresado en las distintas intervenciones, debe definir la Corte si es cierto que el informe de conciliacin correspondiente al proyecto de Acto Legislativo 012 de 2004 Senado - 267 de 2004 Cmara, no fue debatido ni en la Plenaria del Senado de la Repblica ni en la Plenaria de la Cmara de Representantes, antes de haberse procedido a su votacin durante el trmite de la segunda vuelta, tal y como lo ordena el artculo 161 de la Constitucin Poltica. Para efectos de entrar a establecer la posible omisin del debate en las dos Cmaras durante la instancia de conciliacin, la Corte se referir a las reglas que regulan el proceso legislativo, haciendo especial nfasis en aquellas que gobiernan la institucin jurdica del debate. 8.11.5.1. El debate parlamentario y las reglas constitucionales, legales y jurisprudenciales que le son aplicables 8.11.5.1.1. Principios bsicos que orientan el proceso legislativo. La oportunidad de debatir como garanta del principio de participacin poltica parlamentaria. Segn lo ha sealado esta Corporacin, el principio democrtico, recogido expresamente por nuestra Constitucin Poltica en el prembulo y en su artculo 1, se constituye, sin lugar a dudas, en el principio medular del sistema socio-poltico y en el fundamento nuclear sobre el que se edifica y sustenta todo el ordenamiento jurdico. Dicho principio est llamado a desplegar toda su eficacia jurdica o fuerza normativa sobre la actividad que cumplen los rganos del Estado y, en particular, sobre la funcin legislativa asignada al Congreso de la Repblica, al ser sta, por antonomasia, la forma ordinaria a travs de la cual se expresa la representacin popular. Conforme al principio democrtico, la propia Carta Poltica y el Reglamento del Congreso, son los ordenamientos llamados a regular el proceso de formacin de las leyes, el cual est inspirado en varios postulados bsicos: el principio de las mayoras, el principio de participacin poltica y el principio de publicidad, a travs de los cuales se busca garantizar que la ley sea la expresin de la mayora parlamentaria, adoptada con el pleno respeto de los derechos de las minoras a participar y expresar su opinin en condiciones de libertad e igualdad, y mediante un procedimiento abierto y pblico, de cara a la sociedad y al pas.

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En cuanto hace al principio de las mayoras, ste parte de suponer que las decisiones del parlamento tienen que reflejar la voluntad del sector mayoritario presente en la respectiva sesin. Dicho principio acta como una garanta del principio de representacin, pues la aprobacin y validez de las medidas legislativas depende de que sean ms sus partidarios que sus detractores y as quede consignado en las distintas votaciones a que deban ser sometidas. En nuestro ordenamiento, el principio de las mayoras se encuentra expresamente consagrado en el artculo 146 de la Constitucin Poltica, al disponer ste que: En el Congreso pleno, en las cmaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarn por la mayora de los votos de los asistentes, salvo que la Constitucin exija expresamente una mayora especial. Precepto del cual tambin se advierte que se configura la mayora simple como la regla general para la adopcin de las decisiones congresionales -regla establecida expresamente en el artculo 118 de la Ley 5 de 1992240-, admitiendo por excepcin la existencia de mayoras especiales, cuando ello es necesario para obtener la mayor base de apoyo que requieren ciertas determinaciones dentro de un Estado que garantiza el pluralismo -arts. 119 a 121 del Reglamento del Congreso-; entre ellas, por ejemplo, la aprobacin de reformas constitucionales en segunda vuelta, que requiere mayora absoluta al tenor del artculo 119-1 de la Ley 5 de 1992. En ese sentido, la regla de las mayoras constituye un presupuesto para que los diferentes modos de votacin surtan sus efectos en los trminos constitucionales, destacndose que el hecho de que la votacin refleje la posicin de un sector representativo de los miembros del Congreso, no significa que el debate se adelante sin la participacin de los integrantes de los grupos minoritarios. Es pertinente recordar que en oportunidades anteriores la Corte ha resaltado la importancia que tiene la proteccin de los derechos de las minoras parlamentarias dentro del orden constitucional colombiano. As, por ejemplo, en la sentencia C-145/94241, se afirm que "slo hay verdadera democracia all donde las minoras y la oposicin se encuentran protegidas a fin de que puedan eventualmente llegar a constituirse en un futuro en opciones mayoritarias, si llegan a ganar el respaldo ciudadano necesario. Ms recientemente, en la sentencia C-008 de 2003242, la Corte ha explicado que el debate mismo es un derecho de las minoras representadas en el Congreso: visto desde una perspectiva estrictamente garantista, incluso la doctrina y la propia jurisprudencia han calificado el debate como un derecho de las minoras, con el cual se busca asegurar a stas la oportunidad de participar plenamente en la toma de decisiones, exponiendo libremente sus ideas y opiniones en torno a un determinado asunto, sin que corran el riesgo de ser ignoradas, desplazadas o desconocidas por las mayoras representativas; as

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Dispone la norma en cita: Artculo 118. Mayora simple. Tiene aplicacin en todas la decisiones que adopten las Cmaras Legislativas, cuando las disposiciones constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayora. 241 M.P. Alejandro Martnez Caballero. 242 M.P. Rodrigo Escobar Gil.

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mismo, en la sentencia C-760 de 2001243, la Corte sostuvo que el debate es pues la oportunidad de hacer efectivo el principio democrtico en el proceso de formacin de la ley, en cuanto posibilita la intervencin y expresin de las minoras, as como la votacin es el mecanismo que realiza la prevalencia de las mayoras, tambin consubstancial a la democracia. Por su parte, la presencia del principio de la publicidad en el procedimiento legislativo busca asegurar que se den a conocer oportunamente a los miembros del Parlamento y de la sociedad en su conjunto, el contenido de los proyectos, las sesiones, discusiones, votaciones y, en general, todo lo relacionado con el trabajo legislativo que se adelanta en las Comisiones y Plenarias del Senado y la Cmara. En desarrollo de este principio, los artculos 144 y 157 de la Carta disponen que Las sesiones de las cmaras y de sus comisiones permanentes sern pblicas, con las limitaciones a que haya lugar conforme a su reglamento, y que ningn proyecto ser ley sin Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisin respectiva. Adicionalmente, existen en la propia Constitucin y en el reglamento del Congreso distintas disposiciones que se encargan de hacer realidad el principio de publicidad en la actividad legislativa del Congreso. Tratndose del Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992), en concordancia con las disposiciones constitucionales antes citadas, los artculos 144 y 156 ordenan la publicacin en la Gaceta del Congreso, tanto de los proyectos que se presentan para el estudio de la respectiva Comisin como de los informes de ponencia; publicacin que en el caso de los informes de ponencia debe hacerse con anterioridad al inicio de las discusiones en las Comisiones y Plenarias. Por su parte, el artculo 82 seala que los Presidentes de las cmaras y de sus comisiones deben publicar el orden del da de cada sesin y el artculo 84 establece que las citaciones de los Congresistas a las sesiones deben hacerse de manera expresa y en oportunidad. Asimismo, sin que tales previsiones constituyan requisitos propios del proceso de aprobacin de las leyes o actos legislativos, el artculo 71 establece que a las barras del Congreso pueden ingresar libremente todas las personas, siempre que se trate de la celebracin de sesiones pblicas, al tiempo que el artculo 88 prev la posibilidad de que el trabajo legislativo tenga la ms amplia publicidad y difusin por las oficinas de prensa y comunicaciones de cada Corporacin legislativa, a travs de programas semanales de televisin, comunicados periodsticos y transmisiones especiales de radiodifusin. En lo que hace al principio de la participacin poltica parlamentaria, que interesa en especial a esta causa, se instituye como una exigencia previa a la toma de decisiones, orientado, como se anot, a asegurar a todos y cada uno de los miembros del parlamento su derecho a intervenir activamente en el proceso de discusin y elaboracin de las leyes, y de manera especial, a garantizar el derecho de aqullos que hacen parte de las minoras a expresar sus opiniones en forma libre y voluntaria. Segn lo expres esta Corporacin al hacer referencia a dicho principio, [e]n los regmenes democrticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formacin y determinacin de la
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Ms.Ps. Manuel Jos Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra

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voluntad del legislador en cada frmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontacin de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa representacin popular244 En ese sentido, las distintas normas que en la Constitucin y el Reglamento del Congreso se ocupan de regular el trmite de adopcin de la ley y de los actos legislativos, se dirigen a permitir un proceso deliberativo en el cual puedan intervenir todas las fuerzas polticas con asiento en el Congreso sin limitacin alguna. Por eso, el artculo 157 de la Carta exige, tratndose de la aprobacin de las leyes, un total de cuatro debates, dos a nivel de las comisiones del Congreso, y dos a nivel de la plenaria de cada Cmara. Mientras que el artculo 375 de ese mismo ordenamiento impone, para la aprobacin de los proyectos de actos legislativos, que stos sean tramitados en dos perodos ordinarios y consecutivos, es decir, que sean aprobados en ocho debates, cuatro a nivel de comisiones y cuatro a nivel de las plenarias de las dos Cmaras. La importancia del debate, lo ha dicho la Corte245, radica fundamentalmente en el hecho de que, por su intermedio, se permite madurar la decisin definitiva que en torno a un proyecto de ley o acto legislativo se va a tomar en el seno de la respectiva clula legislativa. En otras palabras, busca, por una parte, garantizar el examen de los parlamentarios sobre las distintas propuestas sometidas a consideracin, dando oportunidad de que incidan en la posicin individual que van asumir, y por la otra, permitir tambin la valoracin colectiva, en torno a las ventajas y desventajas que se van a derivar de la decisin por adoptar. Ahora bien, el debate, como elemento consustancial del principio de participacin poltica parlamentaria, es precisamente una manifestacin del derecho de deliberacin reconocido a los integrantes del Congreso, de su derecho de hablar, de expresarse, el cual encuentra respaldado en la representacin popular que detentan todos y cada uno de los miembros que integran las Cmaras. Es pues expresin de la representacin de los ciudadanos, en cuanto a ellos les asiste el inters de que sus voceros en el Congreso tengan la oportunidad de debatir, de fijar sus puntos de vista frente al contenido de las distintas iniciativas, en el entendido que, en todo caso, stas van dirigidas a producir sus efectos frente al conglomerado social. El artculo 94 del Reglamento del Congreso, la Ley 5 de 1992, al definir lo que se entiende por debate, dispone que es El sometimiento a discusin de cualquier proposicin o proyecto sobre cuya adopcin deba resolver la respectiva Corporacin (...), precisando la misma norma que ste se inicia al abrirlo el Presidente y termina con la votacin general246
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Sentencia C-760 de 2001. Ms.Ps. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel Jos Cepeda Espinosa. Vase, entre otras, las sentencias C-222 de 1997 (M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo), C-760 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-1143 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). 246 Sobre la votacin como etapa final del debate, a la cual se procede sobre el supuesto de suficiente ilustracin, vase la sentencia C-222 de 1997, precitada, donde la Corte dijo: la Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto debate, que en manera alguna equivale a votacin, bien que sta se produzca por el conocido pupitrazo o por medio electrnico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cul es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votacin no es cosa distinta de la conclusin del debate, sobre la base de la discusin -esencial a

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As entendido, el debate se materializa en la garanta reconocida a los miembros del parlamento de la posibilidad de discernir, de hacer pblica su opinin, de manifestar sus ideas o de expresar su desacuerdo con lo debatido. Slo cuando esto no es posible, es decir, cuando no se brindan las condiciones para que el debate tenga lugar, la decisin que se adopte en el seno de las Cmaras no tiene validez. En lo que toca con el debate parlamentario, la legitimidad de las decisiones que tome el rgano legislativo, depende, entre otros factores, de que sus integrantes tengan la oportunidad de deliberar o debatir. Las reglas constitucionales y legales que regulan el procedimiento legislativo en materia de debate, estn orientadas a cumplir ese objetivo: permitir y garantizar la participacin poltica de las distintas fuerzas polticas con asiento en el parlamento, asegurando que la misma tenga lugar en trminos de igualdad y de libertad. En acatamiento a los principios de pluralismo poltico y autonoma parlamentaria, la regulacin del debate busca garantizar la oportunidad reconocida a los congresistas para intervenir en las discusiones, sin que ello incluya determinaciones acerca de su calidad ni suficiencia; es decir, sin que tales preceptivas exijan la intervencin material, ms o menos extensa, ms o menos pertinente, de todos y cada uno de los parlamentarios, pues tal propsito, antes que desarrollar el principio democrtico lo hara nugatorio, ya que convertira el derecho a participar libremente, en un deber de debatir forzosamente, el cual no puede ser impuesto a ningn parlamentario. Una cosa es la exigencia constitucional de que un proyecto sea sometido a debate en las clulas legislativas y otra bien diferente imponerle a cada congresista el deber de opinar sobre cada proyecto. La jurisprudencia constitucional ha destacado y reconocido la importancia del debate parlamentario en la realizacin del principio democrtico, y lo ha hecho tambin sobre la base de que el mismo busca asegurar la participacin libre de los congresistas en la deliberacin de los asuntos sometidos a su conocimiento. En esa lnea, en una primera oportunidad, a travs de la sentencia C-013 de 1993247, la Corte seal que la interpretacin correcta del trmino debate es la que se ajusta a las definiciones legales establecidas por el Reglamento del Congreso y no la del sentido natural y obvio de dichas expresiones segn su uso general. Acorde con ello, al analizar el asunto sometido a su consideracin, afirm que el debate se entiende respetado cuando se brinda a la colectividad la oportunidad de participar en l. En dicho sentido seal: Ciertamente la discusin y el debate, aparte de ser deseables intrnsecamente, son connaturales al proceso democrtico, el cual puede tornarlos ms o menos visibles segn el grado de consenso que convoque una determinada idea o proposicin. En el plano de la
l- y sobre el supuesto de la suficiente ilustracin en el seno de la respectiva comisin o cmara. 247 M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.

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garanta del principio democrtico, en el caso presente, este se debe entender respetado como quiera que a los intervinientes en el trmite de adopcin de la ley se les brind en todo momento la posibilidad de controvertir libremente el proyecto. Posteriormente, en la Sentencia C-222 de 1997248, la Corte sostuvo que a menos que todos los miembros de una comisin o cmara estn de acuerdo en todo lo relativo a determinado tema -situacin bastante difcil y de remota ocurrencia tratndose de cuerpos representativos, plurales deliberantes y heterogneos, como lo es el Congreso de la Repblica-, es inherente al debate la exposicin de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontacin seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideracin colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habr de tener la decisin puesta en tela de juicio. Luego, en la Sentencia C-801 de 2003249 este Tribunal manifest que a travs del debate se hace efectivo el principio democrtico en el proceso de formacin de las leyes, ya que hace posible la intervencin de las mayoras y de las minoras polticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusin, la controversia y la confrontacin de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la Repblica. (Subrayas fuera de texto) En la Sentencia C-473 de 2004250, la Corporacin seal que mientras el principal derecho de las mayoras era poder tomar decisiones, la principal garanta de las minoras estaba en la oportunidad de ser escuchadas efectivamente. Sobre el tema adujo: El principal derecho de las mayoras es el poder adoptar decisiones, y en esa medida decidir cundo tiene suficientes elementos de juicio para adoptar la decisin, razn por la cual, segn lo prev el numeral 3 del artculo 2 de la Ley 5 de 1992, la aplicacin del Reglamento del Congreso debe hacerse de tal forma que toda decisin refleje la voluntad de las mayoras presentes en la respectiva sesin. Igualmente la principal garanta para las minoras es tener la oportunidad de ser escuchadas efectivamente, por ello las reglas sobre duracin y nmero de intervenciones, as como los requisitos previos a la declaracin sobre suficiente ilustracin protegen su derecho a ser escuchadas. La Constitucin y las leyes orgnicas que regulan la formacin de las leyes propenden por lograr armonizar los derechos de las mayoras con las garantas para las minoras. Ello se refleja en varias reglas de procedimiento cuya finalidad es permitir que las mayoras decidan pero sin atropellar a las minoras.

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M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo. M.P. Jaime Crdoba Trivio. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.

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As mismo, en la Sentencia C-668 de 2004251 esta Corte Constitucional dispuso que, si bien el debate es necesario para la adopcin de una reforma legal o constitucional, ello no significa que frente a cada texto se deban presentar intervenciones o que deba haber una participacin masiva de Congresistas en las deliberaciones. Destac la Corte en dicho fallo, reiterando la posicin adoptada en la Sentencia C-013 de 1993252, que lo que s resulta ineludible para asegurar la validez de la iniciativa aprobada, es la apertura del debate por parte de la presidencia de la respectiva clula legislativa, para que quien quiera intervenir lo haga en el sentido que le parezca. Se dijo en la mencionada Sentencia: Es decir, con esa conducta se afecta de manera grave el principio democrtico para la adopcin de una reforma constitucional, pues para la modificacin de la Carta Poltica, lo mismo que para la formacin de las leyes, es absolutamente indispensable el debate, esto es, la discusin en torno al proyecto normativo de que se trate. Ello no significa como es obvio, que respecto de cada norma se exija intervencin en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participacin de un nmero grande de congresistas en la discusin formalmente abierta, pues en eso no radica la existencia del debate. Lo que si no puede eludirse en ningn caso y, con mayor razn, tratndose de una reforma constitucional, es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusin para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Lo que resulta inadmisible es que se pase de manera directa de la proposicin a la votacin, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir. (Subrayas y negrillas fuera de texto). Corroborando lo expresado en este ltimo fallo, en la Sentencia C-473 de 2005253, la Corte declar exequible por presuntos vicios de trmite el proyecto de ley estatutaria nmero 065 de 2003 Senado, 197 de 2003 Cmara, por medio de la cual se reglamenta el mecanismo de bsqueda urgente y se dictan otras disposiciones, al encontrar que en las dos plenarias de las Cmaras, citadas para darle aprobacin al informe de conciliacin, se haba garantizado la oportunidad de debatir, a pesar de que no hubo discusin pues ninguno de los congresistas hizo manifiesto su inters de intervenir. Conforme con ello concluy la Corte: De todo lo anterior se puede concluir que si bien en la aprobacin del informe de conciliacin por ambas Cmaras Legislativas no se present el debate que sera ideal, el trmite surtido en ellas no vulner las reglas propias del procedimiento parlamentario. En las dos Plenarias los congresistas aceptaron pasar a la votacin sin solicitar que se diera un debate sobre el proyecto. La Presidencia no conmin a nadie a
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M.P. Alfredo Beltrn Sierra. M.P. Eduardo Cifuentes Muoz. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.

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votar, sino que avanz rpidamente, segn el deseo de los integrantes de cada Cmara. En ello influy muy probablemente que el articulado ya haba sido considerado a profundidad en los anteriores debates y que los congresistas compartan las propuestas contenidas en el informe de mediacin. En suma, conforme con la Constitucin, la ley y la jurisprudencia, el debate comporta una garanta esencial del principio de participacin poltica parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la toma de decisiones, cuyo objetivo es asegurar a todos los miembros del Congreso, en particular a los que integran los grupos minoritarios, su derecho a intervenir activamente en el proceso de expedicin de la ley o actos legislativos y a expresar sus opiniones libremente. Desde este punto de vista, el derecho a debatir se entiende satisfecho cuando los rganos directivos de las respectivas clulas legislativas, en acatamiento a las normas que regulan el proceso legislativo, mantienen abiertos los espacios de participacin con plenas garantas democrticas, es decir, cuando brindan a los congresistas la oportunidad de intervenir en las deliberaciones de los proyectos de ley o de actos legislativos sometidos a la consideracin del Parlamento. 8.11.5.1.2. Presupuestos legales y jurisprudenciales llamados a garantizar el debate parlamentario. Acorde con tal interpretacin, la Carta Poltica se ocupa de consagrar los requisitos bsicos que han de reunir los debates para hacer efectivo el derecho de los parlamentarios a tomar parte en las discusiones legislativas. As: (i) en el artculo 145, se refiere al nmero mnimo de congresistas que deben estar presentes para deliberar sobre cualquier asunto, indicando que no ser con menos de una cuarta parte los miembros de cada cmara o comisin, as como el nmero que se requiere para adoptar las decisiones, sealando que deber contarse con la asistencia de la mayora de los integrantes de la respectiva clula, salvo que se exija un qurum decisorio mayor; (ii) en el artculo 146, consagra la mayora necesaria para la toma de decisiones en la respectiva corporacin, disponindose, como ya se mencion, que salvo que la propia Carta exija una mayora especial, las decisiones se toman con la mayora de los votos de los asistentes; (iii) en el artculo 157, se exige la publicacin previa de lo que va a ser sometido a debate; (iv) en el artculo 160, se seala el lapso mnimo que debe mediar entre los debates que tienen que surtirse en una y otra Cmara, al tiempo que se fijan algunas reglas relacionadas con el anuncio de votacin de los proyectos de ley254; y en el mismo artculo 157, se prev la finalizacin del debate a travs de la votacin de lo que ha sido sometido a discusin. Por su parte, tambin a nivel legal el Reglamento del Congreso, la Ley 5 de 1992, se precisan y desarrollan algunas de las reglas que orientan los debates.
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El inciso 5 del artculo 160 Superior exige que Ningn proyecto de ley ser sometido a votacin en sesin diferente a aquella que previamente se haya anunciado, aclarando adems que el aviso de que un proyecto ser sometido a votacin lo dar la Presidencia de cada Cmara o Comisin en sesin distinta a aquella en la cual se realizar la votacin.

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(i) En los artculos 94-2, 157 y 176, se regula lo referente al momento de iniciacin y de terminacin del debate; (ii) en los artculos 95, 117, 118 y 119, se complementan los mandatos constitucionales sobre los qurum deliberatorio y decisorio requeridos; (iii) en los artculos 96 a 105, describe las reglas generales que rigen la intervencin de los congresistas en el debate de proyectos de ley y de actos legislativos; (iv) en el artculo 107, define las condiciones para el aplazamiento del debate; y (v) en los artculos 108 y 164 consagra la suficiente ilustracin como condicin para el cierre del debate. Como se indic en secciones precedentes, el desconocimiento de alguno de estos requisitos durante el trmite de aprobacin de un acto legislativo no genera, necesariamente, la inconstitucionalidad de ste; es necesario que se suplan otras condiciones para que esta consecuencia jurdica tenga lugar. El tema de los debates que se surten al interior del Congreso de la Repblica ha sido estudiado ampliamente por la jurisprudencia constitucional, desde sus primeras etapas. La Corte Constitucional ha indicado en numerosas oportunidades cules son las condiciones constitucionales que deben cumplir dichos debates, y cul es la incidencia del cumplimiento de tales condiciones sobre la constitucionalidad de los actos aprobados por el Congreso. Un estudio cuidadoso de los fallos proferidos por esta Corte sobre el tema, en particular desde el ao 2000 en adelante, revela que existen ciertas condiciones generales respecto de las cuales la jurisprudencia constitucional ha sido clara. En el propsito de asegurar que la participacin poltica se haya cumplido en los trminos constitucionales, esta Corporacin, en ejercicio del control constitucional de las leyes y actos legislativos, ha declarado inconstitucionales aquellas disposiciones que han sido aprobadas sin el lleno de los requisitos constitucionales y legales preestablecidos. Del mismo modo, esta Corte ha retirado del ordenamiento jurdico aquellas normas en cuyo trmite de aprobacin oper el fenmeno de la elusin del debate, es decir, cuando las Cmaras legislativas, expresa o implcitamente, suprimieron, eludieron o evitaron la etapa de discusin, cercenando la oportunidad de los parlamentarios para intervenir. Por su importancia para la resolucin de los cargos que se estudian, a continuacin la Corte efectuar un recuento detallado de la referida doctrina constitucional. Posteriormente, se indicarn cules son las etapas que, segn el Reglamento del Congreso, debe surtir el debate parlamentario. Luego se proceder a estudiar el cargo sobre ausencia de debate durante el trmite del Acto Legislativo sobre reeleccin presidencial. 8.11.5.1.2.1. Resumen de la jurisprudencia constitucional sobre el debate parlamentario a partir del ao 2001. Para la resolucin del cargo bajo estudio, resulta especialmente pertinente la doctrina constitucional consignada en las Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1056 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-1152 de 2003, C-312 de 2004, C-313 de 2004, C-370 de 2004, C-372 de 2004, C-473 de 2004, C-668 de 2004, C-208 de 2005 y C-473 de 2005. Independientemente de las variantes que se hubieran podido presentar entre ellas debido a los detalles de las normas evaluadas en cada oportunidad, estos catorce pronunciamientos configuran una lnea jurisprudencial en cuanto a las

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condiciones que debe llenar el debate parlamentario para ser respetuoso de la Constitucin. (i) A partir del ao 2001, un fallo clave en el desarrollo del tema sobre el debate parlamentario fue la Sentencia C-801 de 2003255. En esa oportunidad, la Corte estudi la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra tres artculos de la Reforma Laboral consagrada en la Ley 789 de 2002, que no haban sido discutidos como tales durante tres de los cuatro debates surtidos ante el Congreso. El primero de ellos -el artculo 47- regulaba el tema de las cesantas del sector pblico. En el proyecto presentado al Congreso de la Repblica por el Gobierno se haba incluido una disposicin sobre el tema, pero no obstante haba sido excluida en la ponencia para primer debate, por considerarse inconveniente. Durante el primer debate ante las comisiones conjuntas de Senado y Cmara, el tema se propuso como un artculo nuevo, pero se decidi luego de algunas intervenciones aplazar su discusin para presentarlo ante las plenarias. Durante el debate en la plenaria de la Cmara de Representantes, el artculo fue propuesto como nuevo, ledo y aprobado. En la Plenaria del Senado se dio debate al tema, pero finalmente el ponente lo retir de su propuesta, para que fuera materia de discusin con mayor detenimiento en la comisin de conciliacin. El segundo artculo, el 48, no haba sido incluido en la ponencia presentada para primer debate, ni fue discutido ni aprobado durante la sesin conjunta de las comisiones constitucionales permanentes; al momento de la discusin del articulado general, fue dejado como constancia en las Secretaras de ambas Comisiones, sin que hubiera pronunciamientos adicionales sobre el tema. El artculo fue incluido en las ponencias para segundo debate en el Senado y en la Cmara de Representantes, y en ambas se hizo la aclaracin sobre las constancias referidas. Ambas Plenarias le dieron su aprobacin. La tercera norma demandada, el artculo 51 sobre jornada laboral flexible, fue objeto de un trmite semejante: no fue discutido en la sesin conjunta de las comisiones constitucionales permanentes, y fue introducido como tema nuevo mediante proposicin aditiva en la Plenaria de la Cmara de Representantes, que lo aprob. En cuanto al artculo 47, la Corte concluy que no haba sido objeto de primer debate por parte de las comisiones constitucionales permanentes de ambas cmaras, las cuales lo haban aplazado para ser presentado ante las Plenarias; y que nicamente la Plenaria de la Cmara de Representantes lo haba debatido, ya que la Plenaria del Senado tambin haba aplazado su discusin para la etapa de conciliacin, trasladando su competencia a la Comisin Accidental de Mediacin. Por ello, determin esta Corporacin que en el trmite del artculo 47 se viol el principio de consecutividad, en tanto no se cumpli con el requisito constitucional de los cuatro debates reglamentarios, conforme a lo dispuesto por los artculos 157 de la Carta Poltica y 147 de la Ley 5 de 1992. Las comisiones constitucionales permanentes eludieron el tema de las cesantas del sector pblico y renunciaron a la funcin encomendada por el Constituyente de dar primer debate a los proyectos de ley, cuando defirieron esa competencia a las plenarias. En ese orden de ideas, el primer debate que, por mandato constitucional, deben tener los
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M.P. Jaime Crdoba Trivio.

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proyectos de ley, qued inconcluso, lo que desconoce el principio de consecutividad. // Tambin se advierte que la Plenaria del Senado eludi el debate del tema cuando retir el artculo y opt por dejar la decisin a la comisin de conciliacin. Estas irregularidades propician un vaco en el trmite legislativo que desconoce el artculo 157 de la Constitucin. Las comisiones y las plenarias no pueden renunciar a su competencia y posponer la discusin que debe llevarse a cabo en una precisa etapa del proceso legislativo, a un debate posterior por razones de apremio o complejidad. Idnticas consideraciones se hicieron en relacin con el artculo 48, cuyo trmite de aprobacin se declar contrario al principio de consecutividad al haberse omitido el primer debate conjunto, violando as el artculo 157 Superior. Recalc la Corte que el debate parlamentario no puede limitarse a una simple constancia, como la dejada en el presente caso, sino que consiste en el estudio, anlisis y controversia que debe concluir en una decisin de improbar o no una norma legal propuesta. Igualmente, las comisiones de conciliacin no pueden abrogarse la competencia de las comisiones constitucionales permanentes ni sustituirlas dentro del trmite parlamentario. Por ello, tanto el artculo 47 como el 48 fueron declarados inexequibles. En relacin con el artculo 51, sin embargo, se adopt una decisin diferente, puesto que si bien el tema concreto de la jornada laboral flexible no haba sido objeto de discusin especfica durante el debate ante las Comisiones Constitucionales Permanentes, dicho tema se encontraba ntimamente relacionado con el de la jornada laboral, que s haba sido materia de amplia deliberacin durante los cuatro debates que surti el proyecto, cuyo objeto central estaba relacionado, entre otras, con asuntos atinentes a la jornada de trabajo: si bien es cierto el texto del artculo 51, tal como qued redactado en la Ley 789 de 2002, no fue discutido y aprobado en las comisiones constitucionales permanentes con la especificidad y concrecin del mismo y que fue introducido como proposicin aditiva durante el segundo debate en la Cmara de Representantes y su texto aprobado por esa clula legislativa, ello no lo hace inconstitucional.//En efecto, el asunto relativo a la jornada laboral flexible que hizo parte de la proposicin aditiva presentada en la Plenaria de la Cmara de Representantes no fue un tema nuevo ni ajeno a la materia que se regulaba en el proyecto de ley, sino que est estrechamente vinculado al de la jornada laboral, es decir, guarda estrecha unidad temtica con el texto debatido y aprobado por las comisiones y por las plenarias. La relacin de conexidad entre ambos asuntos es inescindible, por manera que no era necesario devolver el proyecto a las comisiones por cuanto exista una estrecha relacin con el tema considerado. De all que concluyera la Corte que no se haba desconocido el principio de consecutividad, por lo cual el artculo fue declarado exequible256.

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Los Magistrados Clara Ins Vargas Hernndez y Alfredo Beltrn Sierra salvaron su voto en relacin con este ltimo artculo. Consideraban que su trmite de aprobacin haba sido idntico al de los artculos 47 y 48, por lo cual se deba haber declarado igualmente inexequible. La Magistrada Vargas precis adicionalmente que en esta parte del fallo se desconoca el rol de las comisiones constitucionales permanente, permitiendo que las plenarias introdujeran temas que no haban sido debatidos en las comisiones; y aclar que aunque comparta gran parte de la argumentacin plasmada en el fallo, en su criterio acoger la tesis de la mayora con la vaguedad propuesta sobre la posibilidad de introducir modificaciones siempre y cuando se respete un eje temtico amplio, rie con la importancia de los debates en las comisiones y con el propsito que inspir al Constituyente en el ao de 1991.

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(ii) Posteriormente, en la Sentencia C-839 de 2003257, la Corte se pronunci sobre la demanda interpuesta contra el artculo 22 de la Ley 797 de 2003, en materia pensional. Este artculo haba sido propuesto, pero no haba sido debatido ni votado en las Comisiones Permanentes del Senado y la Cmara, que lo dejaron como constancia en las Secretaras al momento de la discusin general del articulado, en tanto artculo nuevo. Se incluy en las ponencias para segundo debate ante las plenarias de ambas cmaras legislativas; y aunque la plenaria de la Cmara de Representantes no lo discuti, el Senado s lo hizo; por ello, se consider que exista una discrepancia que poda solucionarse a travs de la Comisin Accidental de conciliacin, la cual aprob un texto unificado que inclua dicho artculo 22 y posteriormente fue aprobado por ambas plenarias. Para la Corte, este trmite fue contrario al principio de consecutividad, puesto que resulta evidente que las comisiones sptimas constitucionales conjuntas renunciaron a su competencia de aprobar, negar o rechazar el artculo nuevo propuesto dentro del primer debate y optaron por delegar su discusin a las plenarias de cada cmara. Por este motivo la Corte consider que se haba violado el artculo 157 de la Carta: como el texto haba sido propuesto durante la discusin en primer debate, era deber de las comisiones sptimas conjuntas decidir sobre su aprobacin o negacin, de forma tal que apareciera ntidamente como parte del articulado de la ponencia para segundo debate, en el primer caso, o, simplemente, se desechara su inclusin en el texto puesto a consideracin de las plenarias, en el segundo. En vez de optar por alguna de estas alternativas legtimas, las comisiones sptimas conjuntas delegaron el debate y aprobacin de este texto en ambas plenarias, renunciando al ejercicio de sus competencias constitucionales (C.P. art. 1572) y desconociendo el requisito constitucional y reglamentario de cuatro debates. La norma fue declarada inexequible258. (iii) En la Sentencia C-1056 de 2003259, la Corte estudi los cargos formulados contra varios artculos de la Ley 797 de 2003, sobre temas pensionales. Se afirmaba, en trminos generales, que los artculos 11, 18, 21 y 23 haban sido suprimidos del texto del proyecto de ley en la sesin conjunta de las Comisiones Permanentes de Senado y Cmara, las cuales se abstuvieron de votar sobre su contenido, aplazando su debate y votacin para las plenarias. (a) En cuanto al artculo 11, adems de no haber sido votado en primer debate, se constat que no fue introducido a la ponencia para segundo debate en el Senado ni aprobado por la plenaria de sta corporacin, y que fue introducido como un artculo nuevo durante el debate en la plenaria de la Cmara. En otros trminos, la Corte constat que el artculo solamente haba sido aprobado por la Plenaria de la Cmara, sin que las Comisiones Permanentes ni la Plenaria del Senado decidieran sobre el. No obstante, se haba sometido a conciliacin, y as se entendi aprobado e incorporado al texto de la ley. Recordando su jurisprudencia sobre el principio de consecutividad y sobre los deberes de las cmaras legislativas de debatir y
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M.P. Jaime Crdoba Trivio. El Magistrado Jaime Araujo Rentara aclar su voto, expresando que en su criterio este era un caso tpico de elusin del debate, pues los miembros del Congreso, que deban pronunciarse sobre el tema en uno o en otro sentido, esto es aprobando o negando, ni aprobaron ni negaron, que era lo nico que no podan hacer, esto es no pronunciarse sobre el tema y eludirlo. 259 M.P. Alfredo Beltrn Sierra.

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votar los textos sometidos a su consideracin, la Corte afirm que es inadmisible que los artculos presentados al Congreso sean discutidos pero no se voten, as como es inadmisible que las comisiones aplacen su discusin y votacin para el debate en las plenarias introducindolos all como artculos nuevos, lo cual se catalog como un artificio para desconocer el artculo 157 de la Carta pretextando dar aplicacin a lo dispuesto en el artculo 160 constitucional. La Corte declar, en consecuencia, inexequible el artculo 11 por contrariar el artculo 157 Superior260. (b) En relacin con el artculo 18, la Corte constat que tampoco haba sido objeto de votacin en primer debate de las comisiones permanentes de Senado y Cmara en sesin conjunta. Se inici su discusin, se cerr el debate, y abierta la votacin se obtuvieron algunos votos favorables; sin embargo, se plante la posible existencia de algunos impedimentos, motivo por el cual se suspendi la votacin, ya que numerosos Senadores y Representantes que teman votar por este motivo abandonaron el recinto, y se quiso evitar una votacin sin el requisito de qurum requerido. Luego se introdujo como artculo nuevo ante las plenarias de ambas cmaras legislativas, y fue aprobado por ellas como tal. La mayora de la Corte decidi que la falta de votacin de este artculo era inaceptable, por constituir la omisin del deber jurdico que asista a las Comisiones en el sentido de pronunciarse efectivamente y decidir sobre la norma propuesta, la cual por ende no haba sido aprobada en primer debate. En consecuencia, se declar inexequible el artculo 18261. (c) En cuanto a los artculos 21 y 23, constat la Corte que no haban sido incluidos en los proyectos de ley sometidos
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Los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett salvaron su voto en relacin con el artculo 11. Expresaron que en principio estaban de acuerdo con la tesis mayoritaria segn la cual los Congresistas estn obligados a adelantar los debates y votaciones; pero en su criterio, la elusin del debate realmente se configura como un vicio de constitucionalidad cuando los Congresistas evaden el debate acerca de un tema, y no de un artculo en particular. Para estos Magistrados, no existe elusin cuando se aplaza una discusin o una votacin por motivos o justificaciones razonables y para lograr finalidades legtimas, cuando el aplazamiento surge de la armonizacin de interpretaciones legtimas de las normas aplicables, ni cuando se aplaza la votacin de un artculo determinado. As mismo, expresaron que ante las situaciones de aparente elusin legislativa no slo se debe determinar la existencia de justificaciones razonables, sino tambin se debe propugnar por una armonizacin de las normas aplicables y sus interpretaciones para as materializar en forma prevaleciente los valores que inspiran el procedimiento legislativo. De esta forma, concluyeron que la elusin de un debate slo es inconstitucional cuando se evade la discusin o la votacin de un tema que forma parte de una ley, y no de un artculo en particular -salvo que se trate de un artculo que en s mismo sea un tema nuevo-. Por lo tanto, afirmaron que el artculo 11 no era inconstitucional, puesto que su tema ya haba sido debatido y votado, luego no se haba afectado el principio de consecutividad. 261 El Magistrado Manuel Jos Cepeda salv su voto en relacin con la decisin sobre el artculo 18. En su criterio, no exista razn constitucional para invalidarlo, puesto que la falta de suspensin de la votacin no tena el peso suficiente para configurar un vicio de inconstitucionalidad. Record que el artculo (i) no haba sido introducido a ltima hora como un mico ajeno a la materia del proyecto, sino que se refera a un tema estrechamente vinculado al objeto de regulacin inicial, y haba sido objeto de los cuatro debates; (ii) no se haba eludido el debate, ya que haba sido incluido tanto en el proyecto inicial como en las ponencias para primer y segundo debate, haba sido ampliamente discutido en las comisiones y en las plenarias, y no haba sido objeto de proposiciones sustitutivas encaminadas a impedir su votacin, como s haba sido el caso del artculo 11; (iii) en su concepto, era inapropiado trasladar la doctrina sobre elusin del debate, plasmada en las sentencias C-801 de 2003 y C-839 de 2003 en tanto precedentes, al caso de un artculo que haba sido ampliamente debatido y parcialmente votado; (iv) no se haba eludido la votacin, puesto que la suspensin de sta obedeci a las dudas fundadas de algunos congresistas sobre la configuracin de impedimentos para votar, que les llevaron a abstenerse de participar, por lo cual se haba efectuado tal suspensin por razones constitucionalmente vlidas y no para eludir la responsabilidad de decidir, es decir, los Congresistas haban actuado conforme a una interpretacin legtima de una prohibicin constitucional, y adems esos mismos Congresistas posteriormente votaron en las plenarias, una vez se haban resuelto sus impedimentos. Los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett tambin suscribieron un salvamento de voto en relacin con el artculo 18; con base en su posicin sobre la configuracin de la elusin del debate, afirmaron que en este caso se haban respetado los principios de consecutividad e identidad temticas, y que adems se haba presentado un motivo constitucionalmente legtimo para suspender la votacin, a saber, una interpretacin sobre las normas de conflictos de intereses que buscaba preservar los principios constitucionales aplicables.

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originalmente a consideracin de las comisiones constitucionales permanentes de Senado y Cmara en sesin conjunta, pero s se haban incluido en el pliego de modificaciones de la ponencia mayoritaria para primer debate. No obstante, no fueron objeto de discusin ni de votacin en dichas sesiones conjuntas; se dejaron pendientes para ser introducidos en el debate ante las plenarias. Ambos fueron introducidos como artculos nuevos ante las plenarias, aprobados por el Senado y negados por la Cmara de Representantes, por lo cual se sometieron a comisin de conciliacin, luego de lo cual quedaron incluidos en el texto final del proyecto. En criterio de la Corte, este curso de accin desconoci el principio de consecutividad, ya que los artculos no recibieron primer debate en las comisiones permanentes, y slo haban sido aprobados en uno de los cuatro debates reglamentarios. (d) Finalmente, en cuanto al artculo 17, constato la Corte que haba sido incluido en el proyecto original, pero las comisiones constitucionales permanentes lo sustituyeron por otro artculo diferente. El tema no fue incluido en la ponencia para segundo debate ante las plenarias, pero fue presentado nuevamente mediante proposicin sustitutiva, y aprobado por ambas; por ello la Corte lo declar constitucional, ya que en virtud del artculo 160 Superior las Plenarias pueden introducir durante el segundo debate las modificaciones, adiciones y supresiones que juzguen necesarias. (iv) En la Sentencia C-1113 de 2003262, la Corte examin la constitucionalidad del artculo 112 de la Ley 788 de 2002, en materia tributaria, especficamente sobre el tema de la Cuenta nica Notarial. Este artculo no haba sido incluido ni en el proyecto de ley inicialmente presentado al Congreso, ni en el pliego de modificaciones presentado por los ponentes, ni fue discutido durante los tres primeros debates. nicamente fue introducido durante el cuarto debate, ante la plenaria de la Cmara de Representantes, y luego fue objeto de conciliacin. Para la mayora de la Corte, fue decisivo que el tema de la cuenta nica notarial regulado por este artculo fuera especfico, autnomo y separable de los dems temas tributarios reglamentados en dicha ley, puesto que en virtud de tal especificidad, autonoma y separabilidad, tal tema debi haber sido objeto de un debate concreto y particular por parte de las comisiones y las plenarias del Congreso; seal, en este sentido, que si bien el artculo guardaba unidad de materia con el objeto central de la ley, no respetaba el principio de identidad temtica, ya que el tema de la cuenta nica notarial solo se haba planteado hacia el final del trmite legislativo. En consecuencia, determin la Corte que en el trmite legislativo del artculo 112 de la ley 788 de 2002 no fue respetado el principio de consecutividad, -por cuanto el tema de la cuenta nica notarial no tuvo sino un debate durante todo el trmite legislativo el cual llev a cabo en la Plenaria de la Cmara de Representantes-, como tampoco fue respetado el principio de identidad -por cuanto si bien un proyecto de ley puede ser objeto de modificaciones y adiciones en el transcurso de las diversas etapas del trmite legislativo, dichas modificaciones deben referirse a temas discutidos desde el primer debate en las comisiones constitucionales, lo que no ocurri en el presente caso-. Seal, adems, que este vicio no

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M.P. lvaro Tafur Galvis.

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resultaba convalidado por la aprobacin posterior del informe de conciliacin por las plenarias de ambas Cmaras legislativas263. (v) En la Sentencia C-1147 de 2003264, la Corte examin el trmite de aprobacin del artculo 115 de la Ley 788 de 2002, sobre el gravamen a los juegos de suerte y azar. Este artculo no haba sido votado en ningn sentido en las sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales permanentes de Senado y Cmara; no haba sido considerado por la Plenaria del Senado en ningn sentido, pero s aprobado por la Plenaria de la Cmara de Representantes, por lo cual fue sometido al trmite de conciliacin y eventualmente aprobado por ambas plenarias. Luego de recordar el contenido del principio de consecutividad y el carcter obligatorio de la votacin en las comisiones y las plenarias, esta Corporacin concluy que la falta de votacin del artculo demandado luego del debate conjunto en las comisiones constitucionales permanentes constitua una violacin del artculo 157 Superior; precis que por la omisin del deber de votar, ni la Plenaria de la Cmara de Representantes, ni luego la Comisin de Conciliacin ni las plenarias de ambas cmaras tenan competencia funcional para discutir y aprobar dicho artculo, ya que dicha competencia es reglada, y su ejercicio depende del cumplimiento previo de los requisitos del debate legislativo; afirm, as mismo, que las funciones de las comisiones permanentes y de las plenarias no podan ser ejercidas por las Comisiones de Conciliacin. Por ende, luego de determinar que la omisin del deber de votar dicho artculo configur un vicio insubsanable, este Tribunal lo declar inexequible 265. (vi) En la Sentencia C-1152 de 2003266, la Corte efectu el control de constitucionalidad de los artculos 113 y 114 de la Ley 788 de 2002; el primero de ellos estableca una tarifa especial del IVA para la cerveza, y el segundo regulaba el tema de la deduccin de impuestos pagados. El artculo 113 haba sido objeto de una proposicin supresiva durante el primer debate en sesin conjunta de las comisiones permanentes de Senado y Cmara; aprobada dicha proposicin, la iniciativa originalmente presentada en la
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Los Magistrados Manuel Jos Cepeda y Eduardo Montealegre salvaron su voto en este caso; en su criterio, no se haban desconocido los principios de consecutividad ni identidad temtica, ya que el tema s haba sido objeto de un amplio debate: a pesar de no haber sido presentado desde el inicio del trmite, el tema especfico a que hace alusin el artculo 112 haba sido debatido como parte del tema genrico a que se refiere la ley: la reforma tributaria y, especficamente, el control a la evasin de impuestos. Adems, la presentacin de este artculo como nuevo no altera en nada las cosas, pues la esencia del principio de consecutividad es asegurar el debate democrtico y que no sean incluidos - en etapas tardas del proceso legislativo- temas que nunca fueron debatidos con suficiencia. 264 M.P. Rodrigo Escobar Gil. 265 El Magistrado Rodrigo Escobar Gil aclar su voto, expresando que en su criterio la inconstitucionalidad de la norma no slo se derivaba de la omisin en la que haba incurrido la Comisin 4 del Senado de su deber de votar, sino tambin del hecho de que el artculo no haba sido aprobado en primer debate, ni considerado por la Plenaria del Senado, lo cual constitua una violacin adicional de los principios de consecutividad e identidad y una razn de ms que privaba de competencia funcional a la Comisin de Conciliacin. El Magistrado Manuel Jos Cepeda tambin aclar su voto. Remiti a su salvamento y aclaracin de voto de la sentencia C-1056 de 2003, en el sentido de que la presentacin de una proposicin supresiva no siempre equivale a elusin del debate: Dichas proposiciones no estn prohibidas per se. Lo que est prohibido es que se eludan las responsabilidades parlamentarias, tanto de debatir como de votar, lo cual habr de ser apreciado a partir de criterios materiales tomados del contexto dentro del cual se present la proposicin y se decidi sobre ella. En concepto de este Magistrado, en este caso haba una razn determinante para declarar la inexequibilidad del artculo, a saber, que la Comisin Cuarta del Senado se haba abstenido de votar a favor o en contra sobre este artculo, sin que existiera razn alguna que justificara su omisin. 266 M.P. Jaime Crdoba Trivio.

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ponencia no fue debatida ni aprobada. El artculo 114, por su parte, no haba sido votado por la Comisin Cuarta de la Cmara de Representantes. La Corte invoc su jurisprudencia previa sobre el alcance del principio de consecutividad, el deber de las comisiones permanentes de tramitar y aprobar los proyectos de ley en primer debate y la obligatoriedad de llevar a cabo todas las etapas del trmite legislativo, para concluir que las omisiones en las que incurrieron las comisiones permanentes -en el sentido de no dar debate al fondo del artculo 113 luego de aprobar su supresin y no votar el artculo 114- constituan vicios insubsanables contrarios al principio de consecutividad (C.P. art. 157), por lo cual se declararon inexequibles. 267 (vii) En la Sentencia C-312 de 2004268, la Corte estudi el trmite de aprobacin del artculo 44 de la Ley 795 de 2003, en el cual se regulaban diversos asuntos relacionados con el Seguro Obligatorio de Accidentes de Trnsito. La Corte verific que se haban presentado varias irregularidades en dicho proceso, a saber: (a) El apartado que estableca la inclusin de una contribucin al Fondo de Solidaridad y Garanta en el SOAT y la forma de calcularla, no haba sido incluido en el proyecto, debatido ni votado durante el primer y el segundo debate ante la Cmara de Representantes; fue propuesto durante el tercer debate ante la Comisin Primera del Senado, que lo neg, y posteriormente incluido en la plenaria del Senado mediante proposicin aditiva, finalmente aprobada y sometida al trmite de conciliacin. Para la Corte este trmite haba violado los principios de consecutividad e identidad, puesto que el tema de la contribucin al FOSYGA era una materia autnoma y separable, que poda ser objeto de una norma independiente, por lo cual su agregacin al texto del artculo 44 en el trmite ante el Senado equivala a la incorporacin de una materia diversa y nueva al texto, que no haba sido debatida ni aprobada por la Comisin o la Plenaria de la Cmara de Representantes. (b) El apartado que consagraba una exoneracin para las motocicletas de determinado cilindraje no fue considerado ni en el proyecto inicial ni en los tres primeros debates, sino que fue incluido mediante proposicin aditiva durante el cuarto debate ante la plenaria del Senado. Para la Corte, este trmite adoleca del mismo vicio que el detectado en relacin con el aparte sobre la contribucin al FOSYGA -es decir, violacin de los principios constitucionales de consecutividad e identidad-, con el agravante de que el apartado tampoco haba sido objeto de debate ante la Comisin Tercera del Senado. Por lo tanto, el artculo 44 fue declarado inexequible269.
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El Magistrado Rodrigo Escobar Gil salv su voto, por considerar que en este caso no se haba presentado elusin del debate en relacin con el artculo 113; remiti para efectos de sustentar su posicin al salvamento que haba presentado frente a la sentencia C-1056 del mismo ao. Tambin el Magistrado Eduardo Montealegre registr un salvamento de voto en relacin con la decisin adoptada sobre el artculo 114. El Magistrado Manuel Jos Cepeda present una aclaracin de voto, presentando que en este caso se haba presentado efectivamente elusin parlamentaria, sin que existiera razn alguna que justificara las omisiones detectadas. Remiti a las razones expresadas en su aclaracin de voto a la sentencia C-1147 de 2003. 268 M.P. Alfredo Beltrn Sierra. 269 Los Magistrados Manuel Jos Cepeda y Eduardo Montealegre Lynett salvaron su voto en relacin con el apartado que estableca la contribucin al FOSYGA. En su criterio, la tesis acogida por la mayora consistente en considerar que ste era un tema nuevo con autonoma normativa que por ende no poda ser incluido en el tercer debate, implicaba un cambio en la jurisprudencia sobre el alcance del principio de identidad, en varios sentidos: (i) en cuanto al tipo de relacin que debe existir entre lo debatido y aprobado previamente y la modificacin introducida, que a partir de esta sentencia es una relacin de necesidad; (ii) en cuanto a la forma como se aprecia la novedad de un asunto, que a partir de ahora supone un examen abstracto entre esencias; (iii) en cuanto a la posibilidad de que existan leyes multitemticas, pues a partir de ahora, ciertas materias slo podrn ser reguladas en leyes especiales; y (iv) en cuanto a la capacidad de las plenarias de introducir modificaciones, que a partir de ahora estarn atadas por lo que debatan y decidan

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(viii) En la Sentencia C-313 de 2004270, la Corte examin el trmite de aprobacin del artculo 17 del Acto Legislativo 01 de 2003, en virtud del cual el Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca y los departamentos contiguos podran asociarse en una regin administrativa y de planificacin especial. Este artculo haba sido aprobado durante la primera vuelta, y fue aprobado por el Senado de la Repblica durante la segunda vuelta, pero no por la Cmara de Representantes, ya que en la ponencia para debate ante la Comisin Primera de esta corporacin se suprimi el artculo y no se le consider durante todo el trmite subsiguiente. Posteriormente fue objeto de conciliacin, y aprobado por las plenarias de ambas Cmaras. En criterio de la Corte, que adopt esta decisin en forma unnime, dicho trmite revelaba la ausencia de voluntad poltica de esta Cmara para reformar la Constitucin en el artculo 306, puesto que teniendo la posibilidad de incluir en el debate el tema en cuestin por haber sido ste aprobado en la primera vuelta (C.P. art. 375), no lo hicieron. Al estar ausentes dos de los ocho debates exigidos por la Carta para los proyectos de acto legislativo, lo cual constitua una infraccin a la clusula sobre reforma constitucional. Tambin precis la Corte que la comisin de conciliacin, al conciliar un artculo que no haba sido debatido por la Cmara de Representantes, haba incurrido en un exceso e intentado suplantar a la comisin permanente y a la plenaria de la Cmara en el ejercicio de su funcin de debatir y aprobar los proyectos de acto legislativo. Concluy la Corte: de esta manera, puede concluirse que al no haberse debatido y aprobado el tema de la regin administrativa y planificacin especial por la Cmara de Representantes durante el segundo perodo de sesiones se gener la inconstitucionalidad del artculo 17 acusado, por no llevarse a cabo los debates exigidos por la Constitucin para su reforma por el Congreso. Adicionalmente, la utilizacin de una comisin accidental para sustituir la voluntad de una de las Cmaras, lleva a la Corte a declarar la inexequibilidad de este trmite, por el desconocimiento absoluto del alcance y validez de los debates y de la aprobacin del texto, los cuales debieron tambin cumplirse en la Cmara de Representantes. El artculo 17 fue declarado, por ende, inexequible. (ix) En la Sentencia C-370 de 2004271, la Corte se pronunci sobre el tema de la elusin del debate parlamentario y las condiciones para su configuracin, con base en una demanda interpuesta contra varios artculos de la Ley 818 de 2003, sobre asuntos tributarios. Al revisar el trmite legislativo correspondiente para efectos de responder a los cargos formulados por la
las comisiones constitucionales permanentes. El Magistrado Jaime Araujo Rentera present una aclaracin de voto sustentada en dos motivos centrales. En primer lugar, no comparta la distincin artificiosa entre materia, asunto y artculo, ya que la Ley 5 de 1992 se refiere al proyecto, por lo cual toda modificacin de un inciso o artculo es tambin modificacin del proyecto, de la materia y del asunto. En segundo lugar, expres que en virtud de la negativa del apartado sobre la contribucin al FOSYGA por parte de la Comisin Tercera del Senado, la plenaria careca de competencia para pronunciarse sobre el tema, por expresa disposicin del artculo 177 de la Ley 5; y que en el mismo sentido, teniendo en cuenta que el artculo 157-2 Superior exige la aprobacin de un proyecto en primer debate ante la comisin permanente correspondiente, no existe duda que el proyecto que ha sido negado no ha sido aprobado y lo que existe es la voluntad clara de dejarlo sin viabilidad. Un proyecto que ha sido negado en el primer debate, que en consecuencia no ha cumplido con el requisito del numeral segundo del artculo 157 de la Constitucin, no puede ser ley de la Repblica. 270 M.P. Jaime Crdoba Trivio. 271 Ms.Ps. Jaime Crdoba Trivio y lvaro Tafur Galvis.

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demanda, la Corte constat que el artculo 3 de la referida ley, que haba sido incluido en el proyecto originalmente presentado al Congreso, fue objeto de una proposicin supresiva en la Comisin Tercera de la Cmara de Representantes, la cual aprob su eliminacin; posteriormente, el referido artculo fue incluido como tema nuevo por la Plenaria de la Cmara, en forma de los artculos 3, 4 y 5 finalmente aprobados. En la parte motiva de esta providencia, la Corte efectu un recuento de las reglas constitucionales y jurisprudenciales aplicables al tema de la elusin de los debates legislativos; seal que los requisitos establecidos en el artculo 157 de la Constitucin Poltica materializan los deberes del Congreso en tanto rgano encargado de hacer las leyes, y record que, como las normas del procedimiento legislativo resguardan a los ciudadanos de la arbitrariedad y materializan el Estado Social de Derecho, el Congreso no slo tiene el deber de votar las iniciativas legislativas presentadas a su consideracin, sino de debatirlas de forma suficiente con el fin de que esa representacin popular tenga una verdadera efectividad en el Estado social de derecho y se garanticen de esa manera el principio democrtico y los principios de transparencia y publicidad que deben informar la actividad legislativa. Tambin indic que en mltiples pronunciamientos anteriores se haba declarado la inexequibilidad de normas respecto de las cuales el Congreso haba eludido sus deberes de deliberar o de votar272, ya que las normas aprobadas por el Congreso con violacin de sus obligaciones constitucionales carecen de validez: Lo contrario sera prohijar la existencia de este tipo de vicios en el trmite legislativo atentatorios de la esencia de la funcin del Congreso y del principio democrtico en menoscabo de la jerarqua de la Carta Poltica como norma normarum del sistema normativo colombiano. En este orden de ideas, la Corte seal que el vicio de inconstitucionalidad por elusin puede tener, en principio, dos modalidades: formal y material. Hay elusin formal cuando en alguna de las clulas legislativas se evade el debate o la votacin de la iniciativa legislativa o se trasladan estas etapas del trmite para un momento posterior; por su parte, en la elusin material, an cuando se surte formalmente debate y la votacin del proyecto de ley, las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias omiten su deber de pronunciar su voluntad poltica en el sentido de aprobar o negar una iniciativa que si bien guarda relacin con la materia del proyecto, su temtica le brinda cierta autonoma hasta el punto que podra plasmarse en un proyecto independiente, casos en los cuales la propuesta (separable o autnoma) tiene que ser negada o aprobada respecto de su contenido. Lo anterior, sin perjuicio de la aplicacin de lo dispuesto en el artculo 177 de la Ley 5 de 1992. A la luz de estas reglas, la Corte afirm que la aprobacin de una proposicin supresiva de un artculo cuyo tema es separable o autnomo del resto del articulado, sin debatir tal tema especfico, implica elusin material del debate: la aprobacin de una proposicin sobre la eliminacin de dicho artculo no puede sustituir el debate que exige la Constitucin sobre contenido material del mismo, ya que toda iniciativa legislativa requiere no slo una deliberacin formal sino material. Para la Corte, el artculo 3 del proyecto de ley contena un tema autnomo de contenido jurdico propio; cuando se aprob su eliminacin en la Comisin Tercera de la Cmara sin
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Se citaron en este sentido las sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1056 de 2003, C-1092 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147de 2003, C-1152 de 2003, C-312 de 2004, C-313de 2004 y C-372 de 2004.

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debatir ni aprobar su contenido material, se configur una elusin del debate violatoria del art. 157 de la Constitucin. Explic que la aprobacin de la proposicin supresiva no poda sustituir el debate sobre el contenido material de esta norma; por lo tanto, ese texto no se poda introducir como un tema nuevo en la plenaria de la Cmara, ya que no se haba debatido ese tema en la Comisin. Lo mismo suceda con los artculos 4 y 5, introducidos como tema nuevo en las plenarias como consecuencia de la fragmentacin del tema inicialmente incluido en el artculo 3. En consecuencia, los artculos 3, 4 y 5, que consagraban el tema originalmente incluido en el artculo 3 del proyecto, fueron declarados inexequibles por no haberse surtido debate sobre su contenido material luego de haber aprobado su eliminacin en la Comisin. La ratio decidendi de esta sentencia se sintetiza en el siguiente prrafo: En el caso del artculo 3 de la Ley 818 de 2003 objeto de demanda, este precepto contena por s mismo un tema autnomo de contenido jurdico propio (cultivos de tardo rendimiento), por lo que al haber sido aprobada su eliminacin de la ponencia por la Comisin Tercera de la Cmara de Representantes, su contenido material no fue debatido ni aprobado en dicha clula legislativa constatndose de esa manera una elusin del debate que conforme a lo ordenado en el artculo 157 Superior debi surtirse. // En este sentido es necesario precisar que la aprobacin de una proposicin sobre la eliminacin de dicho artculo no puede sustituir el debate que exige la Constitucin sobre contenido material del mismo, ya que toda iniciativa legislativa requiere no slo una deliberacin formal sino material. // Por ello dicho texto normativo no poda ser introducido como tema nuevo en la plenaria de dicha Cmara, puesto que el tema al cual se refera como autnomo, no fue debatido en la comisin constitucional permanente y de esa manera no se dio cumplimiento al requisito constitucional de los cuatro (4) debates lo cual genera su declaratoria de inexequibilidad 273.
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Tres Magistrados salvaron su voto en este punto. En primer lugar, el Magistrado Eduardo Montealegre sostuvo que no siempre que se deje de adelantar un debate o una votacin se configura un vicio de elusin; dos criterios deben tenerse en cuenta al examinar estas situaciones: la presencia de una justificacin razonable, y la necesidad de armonizar las normas jurdicas y su interpretacin con el fin de dar prevalencia a los valores que se preservan con las normas del trmite legislativo. Por lo tanto, en presencia de justificaciones razonables, o cuando la supuesta elusin surja de la armonizacin de interpretaciones de distintas normas para efectos de materializar los mandatos constitucionales, no existe vicio: Lo que protege la prohibicin de la elusin es la deliberacin democrtica y todo lo que ella implica; por tanto, la elusin de un debate se tornara inconstitucional si se evade la votacin de un tema que hace parte de la ley, mas no si se deja de votar un artculo en particular, siempre y cuando ste guarde unidad de materia con los dems asuntos tratados. Salvo que se trate de un artculo que en s mismo constituya un tema nuevo, no existira un vicio que pudiera afectar de inconstitucionalidad el trmite de formacin de una ley si no hay votacin de un artculo, pues ha sido cumplido el propsito que la regla de procedimiento pretende proteger. En su concepto, en el caso de los artculos 3, 4 y 5 demandados no se configur un vicio de elusin, esta doctrina slo se aplica en casos extremos en que sea evidente la voluntad de la clula legislativa de sustraer el artculo o tema de la deliberacin y votacin; en este caso s hubo un pronunciamiento y debate sobre el tema que llev a la negativa de los artculos excluidos de la ponencia, que fueron propuestos, discutidos y negados. As, consideraba que no se haba violado el principio de consecutividad porque estos artculos haban sido debatidos de manera general como parte del tema de la ley. Por otra parte, el Magistrado Manuel Jos Cepeda expres que en su criterio, en este caso la doctrina sobre la elusin del debate se haba expandido ms all de las hiptesis en que se justifica aplicarla: naci para evitar hiptesis extremas de renuencia a ejercer la funcin parlamentaria y se convirti en una tesis excesivamente estricta que restringe los espacios de deliberacin democrtica y le cierra las puertas a la dinmica poltica en la formacin de las leyes, lo cual tiene el efecto nocivo de castigar la creatividad parlamentaria y de petrificar los proyectos de ley a lo decidido en el primer debate. En esta sentencia la Corte haba aplicado la tesis de la elusin a disposiciones que fueron tramitadas con el pleno consentimiento de los Congresistas, sin que hubiera evidencia de que en alguna de las etapas la mayora haya querido evadir su responsabilidad parlamentaria de debatir. Para el Magistrado Cepeda, la determinacin de si existi elusin en un caso determinado debe efectuarse con base en criterios materiales y no formales; y la prueba de la elusin aceptada por la Corte en este caso haba sido meramente formal, a saber, la aprobacin de una proposicin supresiva; eso solo prueba que la Comisin

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(x) En la Sentencia C-372 de 2004274, la Corte examin la constitucionalidad del artculo 7 del Acto Legislativo 01 de 2003, en el cual se estableca una ampliacin del perodo institucional de los Secretarios Generales de las Cmaras Legislativas y una prrroga de los que estaban corriendo. Durante el segundo perodo de discusiones de este acto legislativo, los miembros de la Comisin Primera del Senado decidieron expresamente, en virtud de un acuerdo poltico entre los miembros de una subcomisin conformada para agilizar el trmite del proyecto que se debata, excluir el tema de los perodos de los Secretarios de la discusin; el artculo, as, no fue discutido ni votado por la comisin, pero se reintrodujo en la plenaria. En la Comisin Primera de la Cmara sucedi algo similar durante la segunda vuelta, ya que se decidi expresamente excluir este artculo del proyecto, sin debatir adicionalmente ni votar su contenido; pero fue reintroducido posteriormente en la plenaria de la misma corporacin. Para la mayora de los Magistrados, estas circunstancias configuraron un caso de elusin del debate, lesivo del principio de consecutividad. Tambin explic la sentencia que las Plenarias de ambas cmaras no podan introducir nuevamente estos artculos, ya que en virtud del principio de identidad relativa, las plenarias pueden adoptar las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias, las cuales solo resultan constitucionalmente viables cuando el asunto o materia a que se refiere haya sido objeto de aprobacin en primer debate. En tal sentido, no puede la plenaria de una de las cmaras incluir un artculo nuevo si el mismo no guarda unidad temtica con el tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso se desconocera la Constitucin275. La Corte record que las Plenarias pueden introducir artculos que sin haber surtido el debate reglamentario ante la Comisin
conscientemente decidi eliminar el texto, y no indica que eludi su responsabilidad. Recuerda que en los casos anteriores en que se encontr elusin parlamentaria era clara la voluntad de trasladar a otra clula legislativa la responsabilidad sobre un tema difcil; en este caso el contexto indicaba que la decisin de eliminar el artculo obedeci a un debate y decisin consciente por los Congresistas. As, para el Magistrado Cepeda la ratio decidendi de la sentencia a saber, que los artculos constituan un tema autnomo que no haba sido debatido y fue eliminado- era problemtica, porque cualquier tema puede llegar a considerarse autnomo y no se puede fijar a priori y en abstracto las relaciones entre los diferentes temas de un proyecto. Record que salvo por la sentencia C-312/04, hasta ese momento la Corte haba declarado exequibles leyes multitemticas y artculos diversos relacionados causal, temtica, sistemtica o teleolgicamente con el objeto de la ley, sin excluir los asuntos con autonoma normativa abstracta pero con vnculos relevantes de las polticas concretadas por el Legislador. Adems, el tema de estos artculos guardaba relacin con el de la ley, independientemente de su autonoma abstracta. De hecho, indica que el tema de los artculos controvertidos fue debatido, no eludido; y aunque en el pasado la Corte haba declarado inexequibles artculos que no han sido votados por haber sido aprobada una proposicin sustitutiva (vase C-1056 de 2003), en este contexto no surga de las pruebas sobre el debate que los Congresistas hubiesen querido evadir sus responsabilidades. Para el Magistrado Cepeda, el extremo al que se haba llevado la tesis de la elusin privaba de sentido el inciso 2 del Art. 160 de la Constitucin, que faculta a las Plenarias para introducir las modificaciones, adiciones o supresiones que consideren necesarias a los proyectos: Es cierto que las normas del Reglamento del Congreso, o sea de la Ley 5 de 1992, no desarrollan plenamente la mayor flexibilidad en el procedimiento legislativo que inspir al Constituyente de 1991. Sin embargo, estas normas legales deben ser interpretadas armnicamente con la Constitucin y debe prevalecer el criterio - adoptado por el propio reglamento en consonancia con la Carta - segn el cual cuando subsistan las discrepancias entre comisin y plenaria, prima lo resuelto por la Cmara en pleno donde hay mayor representacin poltica y donde estn presentes todos los miembros de la respectiva corporacin, incluidos los de la comisin permanente (artculo 177 y 178). El Magistrado lvaro Tafur Galvis tambin salv su voto, afirmando que los supuestos de hecho que haban llevado a la Corte a determinar la existencia de elusin del debate en el pasado eran distintos a los del proyecto bajo revisin; en este caso, no se haba demostrado la voluntad de las cmaras de evadir su responsabilidad, sino por el contrario, se haba adoptado una decisin expresa en el sentido de negar estos artculos. 274 M.P. Clara Ins Vargas Hernndez. 275 Vase, entre otras, la sentencia C-1147 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

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guardan una unidad temtica estrecha con el tema del proyecto; pero consider, en este caso, que los temas de la ampliacin y prrroga de los perodos de los Secretarios de las Cmaras, que si fueron conocido por la Comisiones, en la segunda vuelta, pero no [fueron votados] por ellas, previo acuerdo para su retiro de la ponencia respectiva, no podan ser objeto de dicho tratamiento. Para estos efectos se invoc la sentencia C-1056 de 2003, y se concluy que se haba desconocido el principio de identidad, por lo cual el artculo 7 fue declarado inexequible276. (xi) En la Sentencia C-473 de 2004277, la Corte se pronunci sobre varios cargos formulados contra la Ley 812 de 2003, Plan Nacional de Desarrollo. Se argumentaba, entre otras, que se haba violado la Carta porque (i) en las sesiones conjuntas de las comisiones de ambas cmaras no haba habido un debate real, puesto que los Congresistas nicamente haban presentado algunas inquietudes, y ciertas modificaciones propuestas por ellos no haban sido consideradas; (ii) durante dicho debate en las comisiones, se haba declarado la suficiente ilustracin sobre la totalidad del proyecto, y no sobre el contenido temtico especfico que en ese momento se discuta; y (iii) se haba denegado una solicitud de verificacin de votacin sobre la proposicin de suficiente ilustracin. En cuanto a lo primero, la Corte determin que no se haba presentado un vicio de inconstitucionalidad, ya que aunque el debate no haba sido extenso, s haba cumplido con las condiciones establecidas en la Carta Poltica y el Reglamento del Congreso para el debate congresarial, por las siguientes razones: (a) el debate haba sido abierto por el Presidente en la sesin del 19 de marzo, y haba continuado en la sesin del da siguiente; (b) durante dichas dos sesiones hubo suficiente oportunidad para que las minoras
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El Magistrado Manuel Jos Cepeda salv su voto, as como el Magistrado lvaro Tafur Galvis, quien adhiri ntegramente a las razones expresadas por el primero para disentir de la decisin mayoritaria, a saber: (i) la tesis de la elusin del debate haba sido aplicada en forma incorrecta, ya que en este caso no se estaba frente a una evasin de las responsabilidades parlamentarias, sino frente a la decisin consciente de las Comisiones del Senado y de la Cmara de no reformar la Constitucin en relacin con ciertos temas, en virtud de proposiciones supresivas que haban sido expresamente aprobadas; por ello, afirm que la doctrina de la elusin del debate y la votacin parlamentaria ha tenido una evolucin que indica que sta naci para evitar hiptesis extremas de renuencia a ejercer la funcin parlamentaria y se convirti en una tesis excesivamente estricta que restringe los espacios de deliberacin democrtica y le cierra las puertas a la dinmica poltica en la formacin de las leyes, lo cual tiene el efecto nocivo de castigar la creatividad parlamentaria y de petrificar los proyectos de ley a lo decidido en el primer debate. () En la presente sentencia, la Corte decidi aplicar la tesis de la elusin del debate o de la votacin a una reforma constitucional que fue tramitado con el pleno consentimiento de los congresistas sin que exista evidencia de que en alguna de las etapas del procedimiento legislativo la mayora de ellos haya buscado evadir su responsabilidad parlamentaria; (ii) en este caso, la prueba de la elusin del debate haba sido meramente formal, a saber, la aprobacin de proposiciones supresivas en ambas comisiones; pero tal prueba solo muestra que realmente los miembros de cada una de estas comisiones adoptaron concientemente la decisin de que la Constitucin no fuera reformada en el punto referente al periodo de el Secretario General de cada una de las cmaras. No se entiende como decidir sobre un tema equivale a eludir el debate y la votacin sobre el mismo; (iii) la prueba de la elusin ha de ser material en todo caso: se presenta elusin del debate cuando para evitar discutir un asunto se difiere la controversia para otra etapa del trmite parlamentario, lo cual puede ocurrir de diferentes formas como por ejemplo sustrayendo un artculo de la ponencia sin proponer eliminarlo o dejando una disposicin como constancia para que sea debatida en la siguiente etapa de la formacin del proyecto de ley. 276 En cambio no hay elusin del debate cuando en el articulado propuesto por el ponente se encuentra la disposicin acusada, y sta es sometida a debate siguiendo las reglas de la Ley 5 de 1992; y (iv) la aplicacin de la tesis de la elusin tal y como se hizo en el fallo aprobado por la mayora, puede llevar al extremo de privar el artculo 160, inciso 2, de la Constitucin, de toda fuerza normativa: Si la tesis de la elusin del debate se lleva a estos extremos tambin perder fuerza normativa el inciso segundo del artculo 160, adoptado por la Asamblea Constituyente precisamente para quitarle rigideces al trmite parlamentario que impiden que de la deliberacin democrtica surjan frmulas de solucin a los problemas nacionales, se construyan colectivamente respuestas legislativas, e, inclusive, se deriven cambios en la posicin de los miembros del Congreso como resultado de los argumentos planteados a lo largo de la formacin de una ley o un acto legislativo. 277 M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.

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intervinieran exponiendo sus observaciones; (c) las propuestas presentadas por los Congresistas haban sido objeto de consideracin por el Gobierno y por las Comisiones; (d) se haba respetado la decisin mayoritaria de declarar la suficiente ilustracin para proceder a votar la proposicin con la que finalizaba la ponencia; y (e) con anterioridad a la iniciacin del debate formal, el proyecto haba sido objeto de estudio en sesiones informales de las comisiones tercera y cuarta del Senado, lo cual no se encuentra prohibido ni por la Constitucin ni por el Reglamento del Congreso. El cargo fue, en consecuencia, desestimado. En cuanto a lo segundo, la Corte determin que efectivamente se haba aprobado una mocin de suficiente ilustracin respecto del proyecto como un todo, y afirm que en su criterio no contrariaba ni la Carta Poltica ni la Ley 5 el que las mayoras puedan decidir cundo cuentan con elementos de juicio suficientes para tomar una decisin, cuando del contexto del debate surge que la discusin del asunto haba cumplido con los requisitos constitucionales y legales de la deliberacin. La suficiente ilustracin, opera tanto en relacin con artculos de un proyecto, tal como lo regula el artculo 164 de la Ley 5 de 1992, como en relacin con la totalidad de un proyecto, posibilidad regulada por el artculo 108 de la Ley 5 de 1992. En cuanto a lo tercero, la Corte afirm que no se haba demostrado adecuadamente que se hubiese presentado una solicitud de verificacin de la votacin; sin embargo, determin que incluso si se hubiese denegado dicha solicitud, se estara frente a una simple violacin del reglamento del Congreso que no generaba la inconstitucionalidad del proyecto de ley como un todo, ya que no incida sobre los valores o principios constitucionales ni sobre los derechos fundamentales: An en el evento en que se hubiera demostrado el vicio alegado por el actor en torno a la no verificacin de la votacin, tal irregularidad no acarrea como consecuencia la inconstitucionalidad de la ley. Un estudio integral del debate parlamentario en este caso y de la votacin posterior del proyecto, muestra que de haber existido el vicio alegado, ste fue subsanado con la voluntad expresada por las mayoras al votar el proyecto en las comisiones econmicas del Congreso. Tal convalidacin resulta conforme a la Constitucin, pues no se desconoci ningn principio fundamental, ni se pretermitieron los derechos de las minoras dado que stas tuvieron oportunidad de intervenir en la deliberacin y de consignar su voto negativo. En consecuencia, la norma acusada se declar exequible278. (xii) En la Sentencia C-668 de 2004279, la Corte examin el trmite de aprobacin del artculo 16 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, que disminua el nmero de diputados a las Asambleas Departamentales de las antiguas Comisaras Nacionales. Se afirmaba en la demanda que no haba existido discusin durante el ltimo debate ante la Plenaria de la Cmara de Representantes. La Corte estableci que este artculo -que no haba sido debatido ni aprobado especficamente en los debates precedentes- fue introducido como artculo nuevo, mediante proposicin aditiva presentada a
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Los Magistrados Clara Ins Vargas y Alfredo Beltrn salvaron su voto, por considerar que en este caso se haba incurrido en un vicio de inconstitucionalidad al haber aprobado una mocin de suficiente ilustracin respecto del proyecto como un todo, y no respecto del contenido temtico especfico que se estaba debatiendo en ese momento. Para los magistrados disidentes, ello era indicativo de que el proyecto no haba recibido un debate integral en la Comisin, contrariando as el artculo 157 de la Carta. Tambin afirmaban que la falta de verificacin de la votacin, si se haba solicitado, no era una irregularidad menor, sino un vicio de constitucionalidad que ameritaba, por desconocer el principio democrtico, declarar la inexequibilidad de la ley como un todo.
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M.P. Alfredo Beltrn Sierra.

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dicha Plenaria cuando ya se haba finalizado la discusin y votacin del articulado del proyecto, quedando pendiente de aprobacin el artculo sobre vigencia. Segn estableci la Corte, por virtud de la manera como el Presidente de la Cmara present este artculo a la aprobacin de la plenaria, no existi discusin, sino que se conmin a los Representantes a abstenerse de discutir en virtud del afn que exista para aprobar el proyecto. La Corte describi as el trmite surtido: En tales circunstancias y teniendo en cuenta que estaba prximo a expirar el perodo de sesiones ordinarias, la expresin del Presidente de la Corporacin en la que manifest que se honra la palabra en el sentido de que se lee la proposicin y se somete inmediatamente a votacin, la Plenaria se pronunciar por favor (Pg. 89, columna segunda), fue una conminacin sobre el resto de los miembros de la Corporacin para que se abstuvieran de intervenir en la discusin. Si bien a continuacin intervinieron los representantes Jos Luis Arcila Crdoba y Jorge Julin Silva Meche, lo hicieron sin que la Presidencia hubiera declarado abierto el debate como lo exige el artculo 94 de la Ley 5 de 1992, y ms bien ello constituye una constancia sobre la ausencia de esa etapa indispensable de la discusin previa a la votacin de una ley y, con mucha mayor razn de una norma contenida en un acto legislativo. Para la Corte, esta conducta afect gravemente el principio democrtico durante la aprobacin de una reforma constitucional, ya que la Presidencia se haba abstenido de abrir el debate y de brindar la oportunidad a los Congresistas de expresar sus opiniones sobre el proyecto: para la modificacin de la Carta Poltica, lo mismo que para la formacin de las leyes, es absolutamente indispensable el debate, esto es, la discusin en torno al proyecto normativo de que se trate. Ello no significa como es obvio, que respecto de cada norma se exija intervencin en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participacin de un nmero grande de congresistas en la discusin formalmente abierta, pues en eso no radica la existencia del debate. Lo que si no puede eludirse en ningn caso y, con mayor razn, tratndose de una reforma constitucional, es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusin para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Lo que resulta inadmisible es que se pase de manera directa de la proposicin a la votacin, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir. // As, lo que en realidad se presenta es una violacin flagrante del deber constitucional y legal de debatir los proyectos respectivos, como lo ordenan los artculo 157 de la Constitucin y 176 de la Ley 5 de 1992, pues es claro que al proceder de esa manera no pueden tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho, como all se garantiza. As, tambin resulta infringido el artculo 227 de la Ley 5 de 1992, en el cual se ordena que las disposiciones contenidas en el Reglamento del Congreso referidas al proceso legislativo ordinario son tambin de obligatoria observancia en trmite de los actos legislativos, en tanto no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales que expresamente regulan lo atinente a la reforma de la Constitucin. En consecuencia, la norma fue declarada inexequible280.
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Los Magistrados lvaro Tafur Galvis y Marco Gerardo Monroy Cabra salvaron su voto, por considerar luego de analizado el trmite que el Presidente s haba concedido la palabra a quienes haban querido intervenir: (i) aunque el presidente no abri formalmente el debate, concedi la palabra a quienes quisieron intervenir para expresar su opinin a favor o en contra de la propuesta; (ii) en uso de esta posibilidad de intervenir, lo hicieron los representantes Arcila y Silva; (iii) de los cuatro representantes que votaron negativamente la propuesta, el interviniente Arcila representaba la

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(xiii) En la Sentencia C-208 de 2005281, la Corte se pronunci sobre la demanda interpuesta contra los incisos 3 y 4 del artculo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003 Por el cual se adopta una reforma poltica y se dictan otras disposiciones; en dichos incisos se regulaba el mecanismo del voto preferente para la eleccin y asignacin de curules en las corporaciones pblicas. Esta figura no haba sido incluida en el proyecto inicial sometido a consideracin del Senado, y el tema especfico del voto preferente no fue debatido ni en la Comisin ni en la Plenaria de esta Corporacin, aunque algunos Senadores s haban expresado su criterio sobre el mecanismo y radicaron una constancia sobre el mismo, si bien no presentaron una proposicin formal para incluirlo en el articulado del proyecto y someterlo formalmente a discusin y decisin. Luego el tema fue introducido mediante proposicin en la Comisin Primera de la Cmara, y aprobado tanto en la Comisin como en la plenaria de dicha corporacin, para luego ser incluido por la comisin accidental de conciliacin en el texto finalmente aprobado por las plenarias. El problema jurdico que se plante la Corte, que resulta pertinente para el presente proceso, fue el de determinar, si el tema del voto preferente viol el principio de consecutividad, pues como lo sostiene la demandante, no surti los ocho debates reglamentarios, y la Comisin de Conciliacin que fue designada durante la primera vuelta excedi sus lmites competenciales al conciliar ese tema, el cual adems, fue novedoso para el Senado en la segunda vuelta, y por lo tanto no poda ser incluido, dado que se omiti consciente y voluntariamente en esa clula legislativa durante la primera vuelta. La Corte record, en primer lugar, que lo que se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armona con el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el nmero de debates reglamentarios de manera sucesiva en relacin con los temas de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre de cada una de sus normas en particular. Tambin precis la Corte que en virtud del principio de consecutividad, tanto las comisiones como las plenarias estn en la obligacin de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideracin y no pueden renunciar a este deber constitucional ni diferir su competencia a otra clula legislativa con el fin de que en un posterior debate sea considerado un asunto, punto en el cual se reiteraron, entre otras, las sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-313 de 2004 y C-370 de 2004. Se recalc que en virtud de estos pronunciamientos, es preciso que se adopte una decisin y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vaco en el trmite legislativo que vulnere el principio de consecutividad, y que resulta contrario al principio de consecutividad en la aprobacin de las leyes que un texto propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al trmite correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias de cada cmara, puesto que tal situacin, en la que la comisin correspondiente renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que se efecte debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconocindose con ello lo dispuesto en el inciso 2 del artculo 157
cuarta parte de dicha oposicin. Tambin consideraban que no se haba presentado en este caso un acuerdo poltico previo para eliminar el debate parlamentario.
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M.P. Clara Ins Vargas Hernndez.

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C.P.. En suma, se insisti en que son obligaciones de las clulas legislativas, en virtud del principio de consecutividad: (a) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trmite legislativo para as dar cumplimiento al art. 157 Superior, (b) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobacin de un texto a otra instancia legislativa para que all se surta el debate, y (c) debatir y aprobar o improbar la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, as como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen. Tambin se reiter la doctrina consagrada en la sentencia C-370 de 2004282, segn la cual el vicio de inconstitucionalidad por elusin puede tener en principio dos modalidades, una formal y una material: En el primer evento en alguna de las clulas legislativas se evade el debate o la votacin de la iniciativa legislativa o se trasladan estas etapas del trmite para un momento posterior. Por el contrario, en la elusin material, an cuando se surte formalmente debate y la votacin del proyecto de ley, las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias omiten su deber de pronunciar su voluntad poltica en el sentido de aprobar o negar una iniciativa que si bien guarda relacin con la materia del proyecto, su temtica le brinda cierta autonoma hasta el punto que podra plasmarse en un proyecto independiente, casos en los cuales la propuesta (separable o autnoma) tiene que ser negada o aprobada respecto de su contenido. Se reitera esta misma sentencia en el sentido de que cuando un texto legal contiene por s mismo un tema autnomo de contenido jurdico propio, el aprobar su eliminacin de la ponencia, su contenido material no es debatido ni aprobado en dicha clula legislativa constatndose de esa manera una elusin del debate que conforme a lo ordenado en el artculo 157 Superior debi surtirse. En este sentido es necesario precisar que la aprobacin de una proposicin sobre la eliminacin de un artculo no puede sustituir el debate que exige la Constitucin sobre contenido material del mismo, ya que toda iniciativa legislativa requiere no slo una deliberacin formal sino material. Por ello, dicho texto normativo no puede ser introducido como tema nuevo en la plenaria de dicha Cmara, puesto que el tema al cual se refera como autnomo, no fue debatido en la comisin constitucional permanente y de esa manera no se dio cumplimiento al requisito constitucional de los cuatro (4) debates. Teniendo en cuenta que los incisos sobre el mecanismo del voto preferente formaban parte de un proyecto mucho ms amplio que tocaba diversos temas atinentes al ejercicio de los derechos polticos, consider la Corte que si bien el tema no haba sido debatido y aprobado en el Senado de la Repblica, cuando la Comisin primera de la Cmara de Representantes, en primera vuelta, aprueba adicionar un artculo al proyecto de reforma constitucional para incluirle normas relativas al voto preferente, tal adicin no vulner el principio de consecutividad, pues no se trat de incluir un tema nuevo y falto de conexidad, sino del ejercicio de la facultad que tiene cada una de las Cmaras de decidir de manera distinta temas del proyecto que tambin han sido debatidos en la otra clula legislativa, y que para el caso se referan a la conformacin de las listas, la forma de eleccin de candidatos a Corporaciones Pblicas y la asignacin de curules, entre otros. Por lo tanto,
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Ms.Ps. Jaime Crdoba Trivio y lvaro Tafur Galvis.

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descart la Corte que el Senado de la Repblica hubiese omitido de manera voluntaria y consciente el tema del voto preferente durante la primera vuelta, es decir, que hubiera eludido el debate respectivo u omitido el ejercicio de sus competencias, pues como ya se advirti, en esta instancia legislativa s se debatieron los temas del proyecto relacionados con la conformacin de las listas, la forma de eleccin de candidatos a Corporaciones Pblicas y la asignacin de curules, entre otros, adoptndose otro mecanismo diferente al del voto preferente, pues sta era tan solo una de las varias opciones con que contaba el Congreso para los efectos de la reforma constitucional. Para la Corte, cada Cmara expres su voluntad sobre estos temas interrelacionados, por lo cual se present una discrepancia susceptible de ser conciliada por la Comisin Accidental de Mediacin. La conexidad temtica entre el voto preferente y los dems temas regulados en el proyecto as lo permita. En consecuencia, la norma fue declarada exequible. Esta sentencia es de particular importancia, puesto que fue adoptada de manera unnime. (xiv) En la Sentencia C-473 de 2005283, la Corte adelant la revisin oficiosa del proyecto de ley estatutaria reglamentaria del mecanismo de bsqueda urgente. Uno de los problemas jurdicos planteados a consideracin de la Corte fue el de establecer si el informe de conciliacin haba sido debidamente aprobado por las Plenarias de ambas Cmaras, en la medida en que su trmite fue el siguiente: (a) en la Plenaria de la Cmara de Representantes, luego de la presentacin del texto conciliado por los ponentes, el Presidente expres: En consideracin el acta de conciliacin de la ley estatutaria. la aprueba la Cmara?, luego de lo cual el Secretario General inform que haba sido aprobada por 93 votos y con el qurum requerido; (b) en la plenaria del Senado, se anunci as el tema: La Presidencia somete a consideracin de la Plenaria prescindir de la lectura del informe de mediacin y, cerrada su discusin, sta le imparte su aprobacin.// La Presidencia somete a consideracin de la plenaria el informe de mediacin que acordaron las comisiones designadas por los Presidentes de ambas Corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobacin del proyecto (...) sta le imparte su aprobacin. La Corte afirm que la aprobacin del informe de conciliacin haba tenido lugar dentro de los parmetros constitucionales: Si bien lo sucedido en ambas cmaras, en especial en la Plenaria de la Cmara de Representantes, dista de lo que es el ideal de un debate, la rapidez con la cual sucedieron los hechos no equivale, per se, a un vicio. En efecto, concluy la Corte que a pesar de la distancia entre el trmite ideal y el que efectivamente se surti, no se haban desconocido las normas que rigen el debate parlamentario, ya que en las dos Plenarias los congresistas aceptaron pasar a la votacin sin solicitar que se diera un debate sobre el proyecto. La Presidencia no conmin a nadie a votar, sino que avanz rpidamente, segn el deseo de los integrantes de cada Cmara. En ello influy muy probablemente que el articulado ya haba sido considerado a profundidad en los anteriores debates y que los congresistas compartan las propuestas contenidas en el informe de mediacin. Por este punto, se declar exequible el proyecto, en forma unnime.

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M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.

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8.11.5.1.2.2. Etapas que han de conformar el debate parlamentario segn el Reglamento del Congreso. Tratndose de la iniciacin y culminacin del debate, el artculo 94 del Reglamento del Congreso, Ley 5 de 1992, se ocupa de fijar los trminos en los que de manera general tienen comn ocurrencia esos dos fenmenos en las distintas instancias legislativas, comisiones y plenarias, sealando expresamente que el debate se inicia al abrirlo el Presidente y termina con la votacin general.284 En la sentencia C-816 de 2004285, la Corte seal en detalle cules son las etapas a travs de las cuales se han de surtir los debates en el Congreso de la Repblica. En esta oportunidad la Corte record que la Carta Poltica y el Reglamento del Congreso exigen, despus de la apertura general del debate, en primer lugar, la presentacin del informe de ponencia, luego de lo cual al menos en las plenarias, dicho informe debe ser eventualmente debatido y en todo caso votado, antes de que las cmaras puedan entrar en el examen especfico del articulado del proyecto. Distingui as la Corte, invocando los artculos 167 y 176 del Reglamento del Congreso, entre el trmite del informe de ponencia en las comisiones y en las plenarias de las Cmaras. Por una parte en las Comisiones, si la proposicin del informe de ponencia es favorable a que se aborde el debate, entonces se puede proceder directamente a discutir y votar el articulado, sin que sea necesario votar previamente el informe de ponencia. Por otra parte en las plenarias, siempre debe existir votacin previa del informe de ponencia antes de entrar en la discusin especfica del articulado, no slo porque esa ha sido la prctica parlamentaria, sino porque as lo dispone expresamente el artculo 176 de la Ley 5, que seala que el ponente ha de presentar el informe a la plenaria, efectuando una explicacin suscinta de su significacin y alcance, luego de lo cual podrn tomar la palabra los Congresistas y los ministros del despacho; y tambin dispone que si la proposicin con la que termina el informe es aprobada, el proyecto se discutir globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva cmara pidiera su discusin separadamente a alguno o algunos artculos. Con base en esta norma, concluy la Corte que el informe de ponencia debe ser aprobado en las plenarias, como requisito previo para la discusin y votacin del articulado: este artculo prescribe un regla de naturaleza condicional, segn la cual, en caso que se apruebe la proposicin con que termina el informe de ponencia, proceder la discusin del articulado del proyecto, bien en bloque o bien separadamente, si as lo solicita uno de los miembros de la cmara correspondiente. As las cosas, el efecto jurdico de la aprobacin del informe de ponencia no es otro que permitir que el trmite legislativo prosiga con su siguiente etapa, esto es, la discusin del articulado previa a su votacin. Contrario sensu, la falta de aprobacin del informe ocasiona, indefectiblemente, que no pueda
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Sobre la votacin como etapa final del debate, al a cual se procede sobre el supuesto de suficiente ilustracin, ver la sentencia C-222 de 1997, precitada, donde la Corte dijo: la Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto debate, que en manera alguna equivale a votacin, bien que sta se produzca por el conocido pupitrazo o por medio electrnico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cul es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votacin no es cosa distinta de la conclusin del debate, sobre la base de la discusin -esencial a l- y sobre el supuesto de la suficiente ilustracin en el seno de la respectiva comisin o cmara. 285 M.P. Jaime Crdoba Trivio y Rodrigo Uprimny Yepes.

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continuarse con dicho trmite. La Corte resalt que en virtud de dicho artculo 176, el informe de ponencia debe ser objeto de un debate general, con anterioridad a su votacin, puesto que indica que, presentada la ponencia, podrn tomar la palabra los congresistas y los ministros, obviamente para sealar sus posiciones frente al contenido general del proyecto, no frente a artculos determinados, puesto que dicha discusin se hace posteriormente. La Corte sintetiz as sus conclusiones sobre esta fase del procedimiento de formacin de las leyes y actos legislativos: 65- Conforme a lo anterior, el Reglamento del Congreso, en desarrollo del artculo 160 de la Carta, y con el fin de racionalizar los debates en las plenarias de las cmaras, establece dos momentos distintos y claramente separados de la deliberacin y votacin en esas asambleas. En una primera fase, las plenarias abordan el debate general del contenido y de las orientaciones bsicas del proyecto de ley o acto legislativo, y deben entonces manifestar su conformidad o rechazo con dicha orientacin general; por consiguiente, nicamente si la plenaria manifiesta su acuerdo con la orientacin general del proyecto, pueden entrar en la segunda fase, que es la discusin y votacin especficas del articulado del proyecto. As las cosas, es claro que el debate en plenaria se inicia cuando el Presidente lo declara abierto. Luego, el debate se desarrolla, en una primera instancia, entre la presentacin del informe de ponencia y la aprobacin de dicho informe. Una segunda instancia del debate ocurre entre la aprobacin del informe de ponencia y la votacin, al disponer el precepto citado que si la proposicin con que termina el informe es aprobada el proyecto ser discutido globalmente, a menos que a solicitud de un Ministro o miembro de la respectiva Cmara se pida su discusin separadamente. Finalmente, una tercera instancia del debate puede llevarse a cabo cuando se decida debatir separadamente cada norma del proyecto y no globalmente, o cuando se presenten enmiendas a su articulado. En este caso, la discusin antecede a la votacin de cada artculo y de las proposiciones correspondientes. Ello se infiere no slo de lo preceptuado en los artculos 94 y 176 del citado reglamente, que prevn la discusin separada del articulado cuando cursa solicitud expresa, sino tambin de sus artculos 158 a 162 que prevn: (i) la posibilidad de suprimir, modificar o adicionar algunos artculos del proyecto; (ii) la facultad de los presidentes de las respectivas cmaras para ordenar los debates artculo por artculo, o bien por materias, grupos de artculos o de enmiendas, cuando as lo aconseje la complejidad del proyecto, la homogeneidad o interconexin de las pretensiones de las enmiendas o la mayor claridad en la confrontacin poltica de las posiciones; y (iii) la posibilidad de todo congresista de presentar enmiendas a los proyectos de ley en curso, ya sean enmiendas a la totalidad del mismo o a su articulado. Ahora bien, aun cuando el artculo 176 distingue entre el debate para la aprobacin del informe de ponencia y el debate global o separado que se sigue a la aprobacin de tal informe, en realidad dicha norma lleva a concluir que el debate es uno slo en cuanto en uno y otro caso gira en torno a un mismo asunto: la discusin del proyecto sometido a consideracin de la plenaria. En la sentencia sobre el llamado estatuto antiterrorista286, la Corte
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Sentencia C-816 de 2004., Ms.Ps. Jaime Crdoba Trivio y Rodrigo Uprimny Yepes.

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resalt que el debate sobre la ponencia equivale a un debate general sobre el proyecto del articulado. De no ser as, no se habra exigido por parte de la Corte que la ponencia, no solo el articulado, fuera luego votado por mayora absoluta en la segunda vuelta de la formacin de dicho acto legislativo. Entonces, si tenemos en cuenta que el informe de ponencia contiene el texto del proyecto que se somete a discusin, una vez discutido y aprobado ste, la distincin entre el debate del informe de ponencia y el debate global resulta ser meramente formal e irrelevante, pues en una y otra instancia la discusin gira en torno al contenido normativo que se encuentra en trmite. Lo anterior significa que el debate del proyecto en plenaria avanza por etapas: (i) durante el proceso de presentacin y aprobacin del informe de ponencia -por contener ste el articulado del proyecto-, y luego (ii) durante el debate global o separado de aqul. Lo importante para garantizar el principio de participacin en las dos etapas es que en una y otra se brinde a los congresistas la oportunidad de intervenir conforme a las normas que regulan el debate parlamentario, sin que resulte necesario o imprescindible para la legitimidad del trmite legislativo que objetivamente intervengan en esas dos etapas e incluso durante la etapa de votacin cuando se sometan a consideracin las enmiendas al artculado (en caso de que stas se propongan). Cada congresista es libre de decidir si expresa su opinin o guarda silencio en cada una de estas etapas. Ninguno puede ser obligado a participar. Igualmente, cada congresista escoge libremente lo que desea expresar y la manera como comunicar su posicin. Considerando que el debate es uno slo y se inicia al abrirlo el Presidente y termina con la votacin general, para efectos de distinguir entre los distintos escenarios en que aqul tiene lugar -informe de ponencia y debate global o separado del proyecto-, no es necesario que el Presidente de la respectiva Cmara, una vez cumplida la instancia de aprobacin del informe, deba anunciar nuevamente la apertura del debate. Declarado abierto el debate por el Presidente al iniciar la sesin, en la cual se somete a consideracin el proyecto o proposicin correspondiente, el mismo contina abierto a lo largo de las distintas instancias, de acuerdo a la dinmica que se le imprima por la plenaria, y slo se entender cerrado con la votacin del articulado y no antes, aun cuando el proceso de discusin se lleva a cabo en distintas sesiones y en diferentes das. Respecto de las intervenciones de los miembros del Congreso en el transcurso de los debates, el tema es regulado por los artculo 97 a 105 del Reglamento del Congreso. El artculo 97 establece que para hacer uso de la palabra se requiere del permiso previo de la Presidencia y, adems, consagra un orden para intervenir pues seala que primero deben hablar los ponentes, para sustentar el informe por ellos elaborado, y posteriormente debe darse la palabra a los oradores en el orden en el que se inscribieron en la secretara respectiva. Dicho precepto le impone a los oradores la obligacin de referirse, en concreto, al tema que se encuentra en discusin, y faculta al Presidente de la respectiva Comisin o Cmara para sancionar su incumplimiento con la suspensin en el uso de la palabra.

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El mismo artculo 97 exige que todos los oradores deben inscribirse ante la secretara y dispone que hagan uso de la palabra por una sola vez en la discusin del tema puesto a consideracin; salvo que se trate de los autores y ponentes quienes pueden intervenir en cualquier momento, si es necesario. En este escenario, el Reglamento del Congreso, en aras de promover el orden en la discusin, de racionalizar el trmite del proceso legislativo y de garantizar la igualdad en la participacin parlamentaria, establece como regla general la previa inscripcin de quienes pretendan intervenir en los debates, sin perjuicio de que dentro de la respectiva sesin, atendiendo a las condiciones y dinmica del debate, la Presidencia pueda autorizar el uso de las palabra a quienes no estando inscritos as lo soliciten. Tratndose de la intervencin acerca de una proposicin o de su modificacin, el artculo 103 del Reglamento del Congreso limita las intervenciones de los Congresistas al sealar que los mismos no pueden intervenir ms de dos veces, precisando adems que stos no puede hablar ms de una vez en alguna de las siguientes circunstancias: cuando se discuten (i) proposiciones para alterar o diferir el orden del da; (ii) cuestiones de orden; (iii) proposiciones de suspensin o que dispongan iniciar o continuar en el orden del da; (iv) apelaciones de lo resuelto por la presidencia o su revocatoria; (v) proposiciones para que un proyecto regrese a primer debate. Otro lmite a la posibilidad de intervencin de los parlamentarios se encuentra en el artculo 104 de la Ley 5 de 1992 que prohbe tomar la palabra cuando se trate de (a) cuestiones propuestas por el presidente al finalizar el debate; (b) proposiciones para que la votacin sea nominal; y (c) peticiones para declarar la sesin permanente. Por otro lado, el Reglamento del Congreso en su artculo 98 establece la posibilidad de que los Senadores y Representantes interpelen a los oradores, exclusivamente con el fin de formular preguntas o de solicitar aclaraciones, sin exceder el trmino fijado por la Mesa Directiva. La interpelacin es diferente a la rplica, establecida en el artculo 100 del reglamento, la cual constituye un derecho de aqul que hubiese sido contradicho en sus argumentos por otro con el fin de replicar o rectificar las reflexiones del mismo. Cabe destacar que los miembros de la Mesa Directiva tambin tienen la posibilidad de intervenir en los debates, cuando as lo deseen. En tal caso, de conformidad con el artculo 101 de la Ley 5 de 1992, el Presidente o los vicepresidentes debern abandonar su lugar en la mesa y no volvern hasta tanto concluya la discusin en la cual haya participado. El Reglamento del Congreso es enftico en estipular que las intervenciones de los miembros del parlamento no pueden exceder los veinte minutos. As se seala tanto en su artculo 97 como en el 102. Sin embargo, este ltimo artculo permite que dicho trmino sea prorrogado por el Presidente, quien adems tiene la facultad de limitar el nmero de intervenciones sobre un mismo asunto, con el fin de racionalizar los debates y darle celeridad al trmite del proyecto. Sobre la etapa de votacin, siguiendo lo preceptuado en los artculos 108 y 164 del Reglamento del Congreso, esta Corporacin viene sosteniendo que a

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ella se procede luego de cerrado el debate bajo el supuesto de la suficiente ilustracin, la cual puede ser propuesta por cualquier miembro de la clula legislativa y aceptada o negada por el Presidente previa consulta con la Mesa Directiva287. De igual forma la Corte ha sealado que la suficiente ilustracin tiene ocurrencia, de manera general, cuando en la respectiva comisin o plenaria la mayora de los congresistas que la integran consideran que cuentan con los elementos de juicio adecuados para tomar una determinacin, despus de que ha transcurrido un lapso preestablecido en el cual las diferentes fuerzas polticas han tenido oportunidad de expresar sus posiciones en torno al proyecto debatido288. Para este Tribunal, con la figura de la suficiente ilustracin, a la vez que se racionaliza la duracin del debate y se respeta la decisin mayoritaria sobre la continuacin del mismo, se garantizan condiciones de participacin a las minoras ()289. Interpretando el alcance de las normas del Reglamento que regulan la materia, en la Sentencia C-473 de 2004290, la Corte estableci que son tres las situaciones que dan lugar a la terminacin del debate bajo el supuesto de la suficiente ilustracin. La primera, cuando se aprueba una mocin de suficiente ilustracin, luego de que han transcurrido tres horas desde el inicio del debate, si as lo solicita alguno de los miembros de la comisin o de la plenaria, a pesar de que todava haya oradores inscritos (artculo 108, Ley 5 de 1992). Esta circunstancia garantiza que la intervencin de las minoras en el debate no pueda ser impedida o silenciada por la simple decisin de las mayoras. El espacio de deliberacin pblica debe ser respetado por las mayoras. No obstante, una vez cumplidos los requisitos que garantizan la deliberacin, la declaracin de suficiente ilustracin tambin respeta la voluntad de las mayoras de expresar una decisin, si stas deciden que cuenta con elementos de juicio suficientes para tomar una decisin y aprueban cerrar el debate de tal forma que un congresista o grupo de congresistas no bloqueen la posibilidad de decidir a travs de tcticas parlamentarias como el filibusterismo. La segunda, las comisiones o las plenarias cuentan con elementos de juicio adecuados cuando, a solicitud de un congresista, se aprueba una mocin de suficiente ilustracin en relacin con un artculo que haya sido debatido en dos sesiones (artculo 164, Ley 5 de 1992).291 Y la tercera, hay suficiente ilustracin cuando a pesar de no haber transcurrido tres horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artculo en dos sesiones, no hay oradores inscritos y las mayoras que componen la comisin o la plenaria aprueban cerrar el debate y proceden a la votacin,
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Sentencia C-473 de 2004. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa. Sentencia ibdem. 289 Sentencia Ibdem. 290 M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa. 291 As lo sostuvo expresamente la Corte en la sentencia C-1056 de 2003 precitada, en relacin con la suficiente ilustracin regulada por el artculo 164 de la Ley 5 de 1992, donde dijo: El artculo 164 de la Ley 5 de 1992, para impedir que las mayoras eventuales silencien a quienes disientan total o parcialmente del articulado de un proyecto de ley, prescribe que la declaracin de suficiente ilustracin sobre un artculo determinado del proyecto de ley, slo pueda decretarse a peticin de uno de los miembros de la respectiva Comisin Permanente y luego de discutido un artculo en dos sesiones y agrega que luego de declarada la suficiencia de la ilustracin al respecto, se votar el artculo sin ms debate.

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previa solicitud del Presidente de la respectiva comisin o plenaria.292 En relacin con esta ltima situacin, debe entenderse que no hay oradores para participar en el debate, cuando no se hubiere inscrito previamente ningn Parlamentario o cuando no exista inters de los presentes en intervenir, caso en el cual tambin pude darse un consentimiento tcito de suficiente ilustracin y de cierre del debate. En relacin con tales situaciones, en el mismo fallo la Corte precis, reiterando el alcance dado al derecho de participacin, que no es posible considerar violadas las reglas sobre debate parlamentario, por el hecho de que en el trmite de un proyecto de ley o acto legislativo no hayan intervenido todos los congresistas inscritos para hacerlo, despus de que el debate se ha prolongado por ms de tres horas o cuando para facilitar el proceso de debate ste se haya organizado por bancadas, toda vez que ni en la Constitucin ni en el Reglamento del Congreso se han fijado condiciones sobre la calidad del debate, o sobre la profundidad con que deben ser analizados los proyectos de ley o de acto legislativo sometidos a la consideracin y aprobacin del Congreso. Segn lo expres: Las reglas existentes estn orientadas a determinar unas condiciones para garantizar la posibilidad de existencia de un debate democrtico, pero no su calidad o suficiencia. El respeto al principio del pluralismo as como el principio de autonoma del Congreso de la Repblica impiden que el juez constitucional juzgue tales aspectos del debate. Acogiendo la posicin adoptada en fallos anteriores, manifest la Corte en la citada Sentencia C-473 de 2004 que [n]inguna de las normas constitucionales o legales que regulan el debate parlamentario exigen que el Congreso o cualquiera de sus clulas legislativas debatan los proyectos de ley o de acto legislativo con una determinada intensidad o que las distintas posiciones sean expuestas bajo ciertas condiciones de calidad, ni mucho menos establecen parmetros materiales para medir su suficiencia. De ah que se haya sostenido en el mismo fallo, que la celeridad o rapidez con que se discuta y apruebe una iniciativa no lleva a suponer que, por ese slo hecho, se configura un vicio en el procedimiento legislativo, pues en la medida en que se garantice a los congresistas -y en particular a quienes hacen parte de los grupos minoritarios- la oportunidad de intervenir y de participar en la discusin, debe primar la voluntad y autonoma de stos de avanzar con rapidez en el trmite del proyecto y de pasar al proceso de votacin. De acuerdo con el artculo 123-4 del Reglamento del Congreso, el voto de los parlamentarios es personal, intransferible e indelegable, y para efectos de la aprobacin de las leyes o los Actos Legislativos, ese mismo ordenamiento, en su artculo 127, proscribe el voto en blanco al sealar que "[e]ntre votar
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En este ltimo caso, si bien la Ley 5 de 1992 no consagra expresamente esta posibilidad, ella se infiere claramente de las facultades que le otorga la Ley 5 de 1992 al Presidente de la respectiva clula para organizar el debate (Artculos 102, 103, 104, y 108, Ley 5 de 1992) y de los principios de interpretacin del reglamento que consagra el artculo 2 de la Ley 5 de 1992.

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afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo Congresista que se encuentre en el recinto deber votar en uno u otro sentido". Conforme con tal mandato, ha de concluirse que el voto en blanco solamente se consagra para las elecciones y que al congresista slo le es permitido votar en sentido afirmativo o negativo. Ahora bien, de acuerdo con el Reglamento, la votacin puede manifestarse de manera ordinaria, nominal o secreta. Segn lo dispone el artculo 129 de la Ley 5 de 1992, la votacin ordinaria se efecta cuando los congresistas dan un golpe sobre el pupitre con la mano, razn por la cual se conoce comnmente como pupitrazo. Si ningn parlamentario solicita inmediatamente la verificacin del informe expresado previamente por el secretario, ste se tendr por exacto. Si, por el contrario, algn parlamentario solicita la verificacin, se sigue el procedimiento previsto en la disposicin citada (art. 129) para confirmar el resultado obtenido. Con la verificacin se busca establecer el nmero de votos proferidos a favor o en contra, y la referida norma seala un mtodo para establecerlo: los que quieran el SI se pondrn de pie, permaneciendo en esta postura mientras son contados por el Secretario y se publica su nmero. Sentados, se proceder seguidamente con los que quieran el NO y se ponen a su vez de pie; el Secretario los cuenta e informa su nmero y el resultado de la votacin. Este modo de votacin se usar en todos los casos en que la Constitucin, la ley o el reglamento no hubieren requerido votacin nominal, segn el artculo 128 del Reglamento del Congreso. Esta Corporacin ha sealado que el procedimiento previsto para la votacin ordinaria cuando ha tenido ocurrencia el llamado pupitrazo, segn el cual, El Secretario informar sobre el resultado de la votacin, y si no se pidiere en el acto la verificacin, se tendr por exacto el informe, puede dar lugar a diversas interpretaciones: i) conforme con una primera, debe entenderse que si no hay verificacin posterior, y el secretario dice que la decisin fue aprobada o improbada, debe presumirse que as lo fue, pero que de esta informacin secretarial no es posible concluir si la aprobacin se surti por mayora absoluta, es decir que cont con el apoyo de ms de la mitad de los integrantes de la clula legislativa. ii) Otra interpretacin sera entender que dado que para que haya votacin es menester que est acreditado el qurum decisorio, es decir la presencia de la mayora de los integrantes de la respectiva clula congresional293, cuando el secretario dice que la decisin o propuesta fue aprobada, debe entenderse que lo fue por la mayora de los integrantes, a pesar de no haber mediado verificacin sobre este hecho 294. Frente a estos dos posibles alcances, siguiendo el principio de instrumentalidad de las formas, la hermenutica constitucional ha concluido que resulta plenamente admisible considerar que el modo de votacin ordinaria, previa verificacin del qurum deliberatorio, es suficientemente idnea para acreditar la aprobacin por mayora absoluta de aquellas

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Artculo 116 de la Ley 5 de 1992. Sentencia C-179 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

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propuestas legislativas que la exijan, siempre y cuando no haya mediado solicitud de verificacin por parte de algn congresista 295 En cuanto hace a la votacin nominal, a sta se proceder cuando as lo exija la Constitucin, la ley o el reglamento, o cuando as lo solicite cualquier congresista ante la respectiva Cmara, siempre y cuando la votacin no deba ser secreta. Segn la interpretacin hecha por esta Corporacin al artculo 130 del Reglamento del Congreso, la proposicin de votacin nominal sugerida por un congresista debe ser sometida a decisin de la respectiva corporacin y aprobada por sta sin discusin, ya que la mera propuesta no obliga ni a la Presidencia ni a la plenaria a proceder de acuerdo con la solicitud que en ese sentido se haya formulado 296. De acuerdo con el artculo 130 del Reglamento del Congreso, la votacin nominal es aqulla en la cual cada uno de los Congresistas vota siguiendo el orden alfabtico de apellidos y opera de la siguiente manera: se anuncia en orden alfabtico el apellido de cada uno de los congresistas, quienes de manera individual contestarn SI o NO a la iniciativa sometida a aprobacin. El sentido del voto de cada uno de los congresistas quedar registrado en el acta en el mismo orden en el que se haya realizado, con expresin del voto que cada uno hubiere dado297. Cabe precisar que una vez iniciada la votacin, sta no puede interrumpirse, salvo que algn congresista plantee una cuestin de orden sobre la forma como se est realizando (Ley 5 de 1992. art. 132) y tampoco se permiten explicaciones acerca del voto. No obstante, es posible dejar las constancias, las cuales debern consignarse en la correspondiente acta (ibdem. art. 133). Para que se pueda considerar que la respectiva Corporacin legislativa ha tomado una decisin respecto de un asunto sometido a su consideracin, se requiere que cierta mayora de parlamentarios haya ejercido su derecho al voto, es decir, que hayan votado en sentido afirmativo o negativo, por cualquiera de los medios instituidos para ese propsito. Es en ese momento en que se considera cumplido el deber de votar por parte del congresista298. La jurisprudencia constitucional ha considerado posible que los parlamentarios cambien el voto emitido o el sentido del mismo, siempre y cuando este hecho se realice antes del cierre de la votacin299, pues justamente el cierre de la votacin tiene el alcance de imposibilitar la emisin de nuevos votos o el cambio de sentido en los que ya se han dado300. Cabe destacar que los presupuestos normativos y jurisprudenciales, llamados a gobernar el debate parlamentario, son tambin aplicables, en lo que no resulte oponible, al trmite adicional de la conciliacin. En efecto,
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Sentencia C-179 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia C-155 de 1998. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 297 Sobre la votacin secreta, segn la define el artculo 131 del Reglamento del Congreso, es la que no permite identificar la forma como vota el congresista y slo se presenta: (i) cuando se deba hacer una eleccin, (ii) para decidir sobre proposiciones de acusacin ante el senado o su admisin o rechazo por parte de esa Corporacin, y (iii) cuando se toman decisiones sobre proposiciones de amnistas o indultos. 298 Sentencia C-543 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Daz. 299 Ibdem. 300 Ibdem.

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considerando que la propia Constitucin Poltica autoriza al Congreso para que en segundo debate o en segunda vuelta, introduzcan a los proyectos de ley o de actos legislativos las modificaciones y adiciones que consideren pertinentes, es posible que se presenten discrepancias entre los textos finalmente aprobados en una y otra cmara. Por esta razn, la propia Carta en los artculos 160 y 161, y el Reglamento del Congreso en los artculos 186 a 189, se ocupan no slo de la facultad parlamentaria para modificar los proyectos, sino tambin de regular el procedimiento que debe seguirse en aras de completar el trmite legislativo. As, tales normas prevn la integracin de Comisiones accidentales, conformadas por igual nmero de Senadores y Representantes, cuyo principal propsito es conciliar las diferencias contenidas en los textos aprobados por las respectivas Corporaciones. En varios pronunciamientos 301, la Corte Constitucional ha destacado que la competencia de las Comisiones accidentales de conciliacin es restringida, en cuanto se circunscribe slo a las diferencias surgidas entre las cmaras sobre asuntos que hayan sido conocidos y debatidos por ambas. Esto equivale a considerar que las Comisiones de Conciliacin deben ajustar su actuacin a los principios de identidad y consecutividad, en el sentido que no pueden modificar o alterar la esencia de un proyecto ni proceder a conciliar las discrepancias que se presenten entre las cmaras, en los casos en que el asunto de que se trate no guarde relacin temtica ni haya sido considerado en todas las instancias legislativas reglamentarias. Adicional a la integracin de las Comisiones de Conciliacin, el artculo 161 Superior dispone que el texto escogido por stas tiene que publicarse y someterse a debate y aprobacin de las respectivas plenarias. En su inciso final, la norma mencionada seala que si despus de la repeticin del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto. De los citados contenidos normativos, la Corte ha inferido que el sometimiento a discusin del informe de conciliacin por parte de las Plenarias, constituye un requisito sine qua non del proceso legislativo -cuando existen discrepancias-, pues el mismo equivale a la repeticin del segundo debate frente a la materia que es objeto de conciliacin, es decir, del debate que tiene lugar en las Plenarias de las respectivas clulas legislativas. En esta medida, para que el trmite de aprobacin de un proyecto de entienda cumplido, es necesario que el informe de conciliacin se someta a las reglas del debate, en el entendido que ste se satisface cuando se garantiza a los miembros de las cmaras el derecho a intervenir, es decir, la oportunidad para presentar sus opiniones y posiciones frente al texto conciliado por la respectiva comisin accidental, previo al proceso de votacin. 8.11.5.1.2.3. El margen de conduccin del debate y de interpretacin del reglamento del Congreso en cabeza de las Mesas Directivas de las Cmaras.

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Vanse., entre otras, las Sentencias C-1143 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-332 de 2005 (M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa).

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Como se indic anteriormente, es relevante para el presente proceso la doctrina constitucional sobre el papel de las Mesas Directivas, y concretamente de los Presidentes de cada Cmara Legislativa, dentro del trmite de aprobacin de los asuntos sometidos a su decisin, por cuanto su papel en tanto intrpretes del reglamento y conductores del debate fue determinante dentro del curso de accin que efectivamente se sigui. En virtud del artculo 43 de la Ley 5 de 1992, corresponden a los Presidentes de las Cmaras Legislativas, as como a los presidentes de las Comisiones Constitucionales Permanentes que integran dichas cmaras, las siguientes funciones -entre otras-: 1. Presidir la respectiva Corporacin, y 4. Cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicacin del mismo. Dispone as mismo el artculo 44 que las decisiones de los presidentes sern apelables de manera inmediata, ante la respectiva Corporacin Legislativa. En mltiples pronunciamientos esta Corte ha resaltado el rol central que juegan los Presidentes de las Cmaras Legislativas en la conduccin del debate y en la garanta imparcial de los derechos de los Congresistas, as como la alta responsabilidad que acarrea esta funcin. Por ejemplo, en la Sentencia C-155 de 1998, haciendo referencia a la nocin de debate la Corte explic que sta implica jurdicamente que se d una discusin, que haya la exposicin de ideas, criterios y conceptos diversos, por lo cual corresponde al presidente de la respectiva Comisin o Cmara, garantizar que esta discusin se d antes de la votacin en cada debate, permitir la intervencin de todos los interesados de conformidad con las normas del Reglamento, con las restricciones que sean necesarias de acuerdo con estas mismas reglas, dentro del marco de una absoluta imparcialidad. Luego, en la Sentencia C-222 de 1997, la Corte seal que es evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cmaras es, entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicacin del mismo (art. 43, numeral 4, Ley 5 de 1992), obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitucin y la ley, por lo cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales garantas a todos los miembros de la correspondiente clula congresional. Tambin precis la Corte en esta misma sentencia que ser de cargo del respectivo presidente garantizar que la discusin se lleve a cabo antes de la votacin en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de la comisin o cmara, dentro de lo que establezca el Reglamento, introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensin de cada intervencin, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminacin ni preferencias. En el pasado esta Corporacin ha valorado la actuacin de las Mesas Directivas y los Presidentes de las Cmaras Legislativas. De particular importancia es la Sentencia C-816 de 2004. En este caso, la Corte se

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pronunci sobre una demanda interpuesta contra el Acto Legislativo 02 de 2003 -Estatuto Antiterrorista-. Entre los cargos por vicios de trmite, se encontraba uno que sealaba una irregularidad en la aprobacin del informe de ponencia previo a la votacin del articulado en el sexto debate. Para los demandantes, al ser votado ese informe, en la sesin del 5 de noviembre de 2003, no obtuvo la mayora absoluta requerida, frente a lo cual, la Mesa Directiva, en una clara desviacin de poder, levant la sesin, con el objetivo de no cerrar ni certificar la votacin que haba ocurrido, por cuanto dicha votacin implicaba el hundimiento del proyecto; en su criterio, se trataba de una violacin de varias normas del reglamento, entre ellas la prohibicin de interrumpir una votacin una vez iniciada, lo cual afectaba la formacin de la voluntad de las Cmaras. Entre otros problemas jurdicos a resolver, la Corte se pregunt si el cierre y la aparente falta de verificacin y certificacin de la votacin constituan un vicio de inconstitucionalidad. Luego de la valoracin fctica de lo ocurrido, constat que s hubo una irregularidad en la falta de cierre de la votacin y el levantamiento de la sesin por la Mesa Directiva, y procedi a determinar si ello constitua un vicio de inconstitucionalidad, lo cual efectivamente determin luego de llevar a cabo el examen constitucional pertinente, atendiendo a las especificidades de lo acontecido. En este caso, como parte de dicho anlisis la Corte efectu importantes precisiones sobre la relevancia de los actos y decisiones de las Mesas Directivas y los Presidentes de las cmaras legislativas para efectos del control constitucional. En primer lugar, indic que si bien existe cierto margen de discrecionalidad para las Mesas Directivas en el manejo y ordenacin de las sesiones del Congreso, este margen no es absoluto. En principio, el manejo de las sesiones es un asunto frente al cual las Mesas Directivas gozan, en virtud de la independencia y autonoma del Congreso (CP arts 113, 114 y 135), de cierta discrecionalidad, que debe ser respetada por el juez constitucional. Adems, el propio Reglamento del Congreso establece mecanismos internos de control a las decisiones de las Mesas Directivas, como la posibilidad de apelar inmediatamente sus decisiones (Ley 5 de 1992. art 44). En consecuencia, y para dar respuesta a los problemas jurdicos especficos que se le planteaban en esta oportunidad, la Corte procedi a examinar el sentido, la motivacin y los efectos de la decisin de no cerrar la votacin del informe de ponencia y levantar la sesin tomada por la Mesa Directiva en la sesin del 5 de noviembre, prestando especial atencin al examen de si dicha decisin tuvo como consecuencia la vulneracin de normas constitucionales sobre la aprobacin de los actos legislativos, y en especial si obedeci o no a la deliberada intencin de desconocer la voluntad de la Plenaria de la Cmara en un momento determinado. Para la Corte es evidente que, de ser as, se afectara la validez del proceso de formacin de la voluntad parlamentaria y se podra estar viciando la legitimidad del proceso legislativo. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, procede la Corte a definir si, de acuerdo con los cargos formulados, es cierto que durante el trmite de

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aprobacin del Acto Legislativo No. 02 de 2004, algunas de las Cmaras violaron las reglas sobre el debate legislativo. 8.11.5.2. Anlisis de los cargos En su demanda, la actora se limita a sealar que el informe de conciliacin presentado por los miembros de la Comisin de Conciliacin al proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004 Senado - 267 de 2004 Cmara, fue votado en la Plenaria del Senado de la Republica y en la Plenaria de la Cmara de Representantes sin ninguna clase de debate, conclusin que colige de la lectura de las actas de las sesiones plenarias. Como se anot al inicio de esta Sentencia, interpretando las disposiciones constitucionales sobre la materia, la hermenutica constitucional ha precisado que el control constitucional sobre los Actos Legislativos por vicios de procedimiento en su formacin tiene un carcter rogado, de manera que la competencia de la Corte para juzgar dichos actos es restringida y no oficiosa, estando limitada nica y exclusivamente a los cargos efectivamente formulados (C.P. art. 241-1 y 379). De acuerdo con ese mandato, en el presente caso la Corte limitar el anlisis de constitucionalidad al cargo formulado, en los trminos presentados por la demandante. Como quiera que lo que se alega es una presunta falta de debate en las plenarias de ambas Cmaras, para establecer si en realidad se present dicho vicio, es necesario hacer un recuento de los hechos tal como aparecen en la Gaceta del Congreso y fueron certificados en lo pertinente por el Secretario de la clula legislativa correspondiente. (i) Trmite comn de la etapa de conciliacin - Concluido el trmite de aprobacin en ocho debates del articulado del proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004 Senado - 267 de 2004 Cmara, las Mesas Directivas de Senado y Cmara encontraron que se presentaban diferencias entre los textos que fueron aprobados en cada una de esas clulas legislativas, concretamente frente al contenido de los artculos 1, 2 y 4 del proyecto. - Con el propsito de conciliar las discrepancias surgidas respecto del articulado del proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004 Senado - 267 de 2004 Cmara, el Senado de la Repblica y la Cmara de Representantes procedieron a integrar la respectiva Comisin Accidental de Conciliacin, de la siguiente manera: por el Senado de la Repblica, los Senadores Mario Uribe Escobar, Ciro Ramrez Pinzn, Claudia Blum de Barbieri, Carlina Rodrguez, Carlos Holgun Sardi, Germn Vargas LLeras, Javier Cceres, Luis Alfredo Ramos Botero, Juan Manuel Corzo (Gaceta del Congreso No. 799 del 9 de diciembre de 2004, Pg. 5); por la Cmara de Representantes, los Representantes William Vlez, Jorge Caballero, Muriel Benito Revollo, Adalberto Jaimes, Luis Fernando Duque, Armando Benedetti, Luis Ernesto

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Zrrate y Jorge Julin Silva (Gaceta del Congreso No. 798 del 9 de diciembre de 2004, Pg. 3.). - El da 6 de diciembre de 2004, los miembros de la Comisin de Conciliacin sometieron a consideracin de las plenarias del Senado de la Repblica y de la Cmara de Representantes el informe de conciliacin y el texto conciliado del proyecto de acto legislativo en referencia, dirimiendo de esa manera las discrepancias existentes entre los textos aprobados por las respectivas sesiones plenarias realizadas el 8 de septiembre y el 30 de noviembre de 2004. Conforme a un anlisis detallado de los artculos 1, 2 y 4 del proyecto, cuya aprobacin por las respectivas plenarias presentaba diferencias, la Comisin concluy: ? En relacin con el artculo 1, acoger en su integridad el texto aprobado por la Plenaria de la Cmara en el ltimo debate. ? En relacin con el artculo 2, adoptar el texto aprobado por la Plenaria de la Cmara de Representantes. ? En relacin con el artculo 4, se acoge el texto aprobado por la Plenaria de la Cmara, adicionndole el inciso aprobado por la Plenaria de Senado en cuanto a la reglamentacin que con carcter transitorio y de manera supletoria realizara el Consejo de Estado. - El Texto conciliado aparece publicado en las Gacetas del Congreso 798 Cmara (Pgs. 3 a 4), 799 Senado (Pgs. 5 a 7) del 9 de diciembre de 2004, as: TEXTO CONCILIADO AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NUMERO 267 DE 2004 CAMARA, 12 DE 2004 SENADO por el cual se reforman algunos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia y se dictan otras disposiciones. Artculo 1. Modifcanse los incisos 2 y 3 del artculo 127 de la Constitucin Poltica y adicinanse dos incisos finales al mismo artculo as: "A los empleados del Estado que se desempeen en la Rama Judicial, en los rganos electorales, de control y de seguridad les est prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias polticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pblica en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artculo 219 de la Constitucin. Los empleados no contemplados en esta prohibicin solo podrn participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que seale la Ley Estatutaria. Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la Repblica presenten sus candidaturas, solo podrn participar en las campaas electorales desde el momento de su inscripcin. En todo caso dicha participacin solo podr darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la eleccin presidencial, y se extender hasta la fecha

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de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La ley estatutaria establecer los trminos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrn participar en los mecanismos democrticos de seleccin de los candidatos de los partidos o movimientos polticos. Durante la campaa, el Presidente y el Vicepresidente de la Repblica no podrn utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Pblico, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptan los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su proteccin personal, en los trminos que seale la ley estatutaria". Artculo 2. El artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: "Artculo 197. Nadie podr ser elegido para ocupar la Presidencia de la Repblica por ms de dos perodos. No podr ser elegido Presidente de la Repblica o Vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artculo 179, ni el ciudadano que un ao antes de la eleccin haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos: Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nacin, Defensor del Pueblo, Contralor General de la Repblica, Fiscal General de la Nacin, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la Polica, Gobernador de departamento o Alcaldes. Pargrafo transitorio. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la Repblica antes de la vigencia del presente acto legislativo solo podr ser elegido para un nuevo perodo presidencial". Artculo 3. El artculo 204 de la Constitucin Poltica quedar as: "Artculo 204. Para ser elegido Vicepresidente se requieren las mismas calidades que para ser Presidente de la Repblica. El Vicepresidente podr ser reelegido para el perodo siguiente si integra la misma frmula del Presidente en ejercicio. El Vicepresidente podr ser elegido Presidente de la Repblica para el perodo siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se presente como candidato". Artculo 4. Adicinanse al artculo 152 de la Constitucin un literal f) y un pargrafo transitorio as: "f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Repblica que renan los requisitos que determine la ley. Pargrafo transitorio. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarn, antes del 1 de marzo de 2005, un proyecto de ley estatutaria que desarrolle el literal f) del artculo 152 de la Constitucin y regule adems, entre otras, las siguientes materias: garantas a la oposicin, participacin en poltica de servidores pblicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicacin que hagan uso del espectro electromagntico, financiacin preponderantemente estatal de las campaas presidenciales, derecho de

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rplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la Repblica sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la Repblica. El proyecto tendr mensaje de urgencia y podr ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la Repblica expedir la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los trminos para la revisin previa de exequibilidad del proyecto de ley estatutaria, por parte de la Corte Constitucional. Si el Congreso no expidiere la ley en el trmino sealado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentar transitoriamente la materia". Artculo 5. El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgacin. (ii) Recuento del trmite de conciliacin en Plenaria de Cmara En la sesin del 13 de diciembre de 2004, la Mesa Directiva de la Plenaria de la Cmara de Representantes anunci que en la siguiente sesin se discutira y votara el informe de conciliacin del proyecto de Acto legislativo No. 12 de 2004 Senado - 267 de 2004 Cmara. Dicho anuncio se encuentra contenido en el Acta 153 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 49 del 14 de febrero de 2005 (Pg. 51) y aprobada en la sesin del 2 de marzo de 2005, tal como consta en el Acta 156 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso No. 164 del 13 del abril de 2005 (Pg. 11). - En sesin del 14 de diciembre de 2004, la Plenaria de la Cmara de Representantes consider el informe de conciliacin presentado por los miembros de la Comisin de Conciliacin al proyecto de Acto Legislativo N 12 de 2004 Senado - 267 de 2004 Cmara. La sesin fue dirigida inicialmente por el primer vicepresidente de la Cmara, Representante Carlos Zuluaga y aparece consignada en el Acta 154 del 14 de diciembre de 2004 (Gaceta No. 18 del 2 de febrero de 2005) - La sesin del 14 de diciembre se inici con la solicitud del seor Presidente a los representantes para que se registraran por el sistema electrnico y manual con el fin de establecer el qurum reglamentario, peticin que fue cumplida, fijndose un qurum reglamentario de 121 representantes presentes y 40 no presentes. En el primer punto del orden del da se encontraba la consideracin del informe de la Comisin Accidental de Conciliacin sobre el proyecto de ley (sic) No. 267 de 2004 Cmara, 012 Senado. - Como se trataba de un proyecto de Acto Legislativo y no de un proyecto de Ley, se realiz la correspondiente correccin al orden del da gracias a una proposicin aclarativa del Representante Reginaldo Montes. - Posteriormente, el Secretario General de la Corporacin, Angelino Lizcano dio lectura al informe de conciliacin presentado por los Senadores y Representantes miembros de la Comisin Accidental de Conciliacin.

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- Una vez ledo el informe de conciliacin, la Presidencia lo puso en consideracin de la Plenaria, reiterando que continuaba en consideracin. En cuanto ningn parlamentario manifiesto inters en intervenir, al no haberse inscrito previamente ni haber solicitado en el acto el uso de la palabra, el Presidente pregunt a la plenaria de la Cmara si aprobaba dicho informe, a lo que el Secretario General contest: (H)a sido aprobado seor Presidente, con la mayora que exige la Constitucin en su artculo 375. Enseguida el Secretario General inform el resultado del escrutinio: "Seor Presidente, la Secretara deja constancia que fue aprobado estando registrado en el tablero electrnico 109 Representantes y 12 manualmente en la Secretara. - Inmediatamente despus de la aprobacin del informe, la Presidencia concedi el uso de la palabra al Representante Carlos Arturo Piedrahita quien en su nombre y en el de los Representantes Barlahn Henao y Jorge Homero Giraldo, dej constancia de la existencia de algunos vicios en el trmite del proyecto de Acto Legislativo, y especficamente, en el trmite de la conciliacin pues en la Comisin Accidental se agreg un inciso en el pargrafo transitorio del artculo 4 que haba sido negado expresamente por la Comisin Primera de la Cmara en el sptimo debate. - Posteriormente, la Presidencia concedi el uso de la palabra al Representante Hugo Ernesto Zrrate quien dej constancia de que con anterioridad a la aprobacin del informe haba solicitado el uso de la palabra. Sin embargo, la Presidencia y la Secretara negaron tal situacin y afirmaron que nadie se haba inscrito en la Secretara de la Plenaria antes de la aprobacin del informe. - El Representante Zrrate retom el uso de la palabra y cuestion la tarea de la Comisin accidental de conciliacin pues, en su sentir, sta desconoci las sugerencias formuladas en el trmite de la conciliacin, por los Senadores y Representantes miembros de la oposicin. Adicionalmente, el Representante censur la manera apresurada como se procedi a aprobar el informe de conciliacin, pese a la importancia del proyecto objeto de discusin. - A continuacin, el Presidente de la Plenaria concedi el uso de la palabra al Representante Reginaldo Montes quien cuestion los argumentos sealados por el representante Zrrate y justific la actuacin del Congreso en el trmite del proyecto de Acto Legislativo. Sostuvo que el Representante Zrrate no haba levantado la mano: Estaba de pie aqu enfrente en secretara, porque quera verificar cul era la actitud de la Plenaria y cuando el Seor Presidente, hizo apertura de la discusin del acta de conciliacin, nadie levant la mano, el Seor Presidente anunci que continuaba abierta la discusin, nadie levant la mano, se cierra la discusin y se aprueba, y en ese momento despus dicen se aprueba y se vota el doctor Hugo Zrrate lanza su expresin. Sugiri que la actitud del Representante Zrrate era una estrategia obstruccionista. - Ante la supuesta falta de oportunidad para intervenir alegada por el representante Zrrate, el Representante Montes propuso preguntar a la Plenaria de la Cmara si aceptaba la reapertura del debate del informe de la

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conciliacin, sealando: estoy seguro que si a esta Plenaria, se le pide reapertura de la votacin, de la discusin de conciliacin, la Plenaria no lo niega, la Plenaria no se cohbe ni se inhibe del deseo de que siga siendo amplia la discusin, no hay ningn problema. Me parece, Seor Presidente, que si la Plenaria lo quiere, es ms se lo pido Seor Presidente, reapertura de la discusin y nuevamente sometmosla a discusin y vamos a or los mismos discursos y aqu est la Plenaria para votar nuevamente el acto de Conciliacin. - En la discusin generada por los Representantes Zrrate y Montes, intervinieron tambin otros representantes. Algunos defendieron el trmite del proyecto de Acto Legislativo en el Congreso; otros por el contrario cuestionaron severamente el espritu de la iniciativa, y el trmite de la conciliacin y la ausencia del debate en la Plenaria de la Cmara. Dentro de los miembros del Congreso que se manifestaron frente a estos temas se encontraban los Representantes Pedro Jos Arenas, Hctor Arango, Carlos Arturo Piedrahita, Jos Luis Arcila, Plinio Edilberto Olano, Guillermo Abel Rivera, William Vlez, Juan Hurtado Cano, Luis Guillermo Jimnez, Carlos Enrique Soto, Germn Navas y Telsforo Pedraza. - En medio de la discusin el Representante Pedro Arenas Garca propuso una recusacin contra el Representante Jos Luis Arcila Crdoba, la cual fue desestimada pues ya haba sido objeto de estudio por la Plenaria de la Cmara de Representantes, la cual la haba negado para todo el trmite del proyecto. Adicionalmente manifest que a l no se la haba entregado copia de la Gaceta del Congreso en la que se public el informe y que ste no haba sido ledo en su integridad antes de proceder a la votacin. - El Representante Hctor Arango intervino para afirmar que aunque formaba parte del grupo de opositores al proyecto de reeleccin, deba admitir que la sesin se haba conducido en forma apropiada. Al respecto sostuvo: Creo que usted ha manejado eficientemente la sesin de la Cmara, aqu se aprob la conciliacin, y le pido suficiente ilustracin para someter la proposicin de Reginaldo Montes, y les pido que la votemos negativa, que la votemos que no, porque ya lo que se hizo se hizo, y ms discursos y ms pantalla no son necesarias en la Cmara. - Seguidamente, el Presidente de la Cmara puso a consideracin de la Plenaria, la propuesta del Representante Montes de preguntar si aceptaba la reapertura del debate del informe de la conciliacin. El resultado de esta votacin fue de 17 votos pidiendo el SI a la reapertura y 100 por el No. As lo certific el Secretario General de la Plenaria cuando afirm: "Por lo tanto, ha sido negada la reapertura, con mayoras absolutas 100 votos negando la reapertura y de paso queda confirmada la certificacin que dio esta Secretara, al certificar que el Acta de Conciliacin de la Reeleccin Presidencial, fue aprobada por los requisitos plenos que establece la Constitucin, en su artculo 375 y dems normas concordantes de la Ley 5 de 1992"

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- Con posterioridad a la votacin, algunos representantes intervinieron dejando constancia del sentido de su voto o de su posicin frente al trmite de la conciliacin en la Cmara de Representantes. As, el Representante Oscar Arboleda Palacio dej constancia de que con esa votacin se reconfirmaba que s haba qurum suficiente cuando se vot la conciliacin; la Representante Maria Isabel Urrutia apunt que nunca escuch la lectura del informe de conciliacin que fue objeto de aprobacin; el Representante Venus Albeiro Silva dej constancia de su voto afirmativo por la reapertura del debate, pues en su sentir no hubo posibilidad de discutir el informe de conciliacin. El argumento del Representante Silva fue compartido tambin por el Representante Alexander Lpez Maya. Por su parte, el Representante Oscar Leonidas Wilchez dej constancia de su voto negativo por la reapertura de la discusin. - Una vez concluyeron las constancias de los Representantes a la Cmara, la Presidencia dispuso continuar con el orden del da. (iii) Recuento del Trmite de conciliacin en la Plenaria del Senado - En la sesin del 13 de diciembre de 2004, la Mesa Directiva de la Plenaria del Senado de la Repblica anunci que en la siguiente sesin se discutira y votara el informe de conciliacin del proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004 Senado - 267 de 2004 Cmara. El anuncio aparece contenido en el Acta 27 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 28 del 7 de febrero de 2005 y aprobada en la sesin del 29 de marzo de 2005, tal como consta en el Acta 32 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso No. 162 del 13 de abril de 2005 (Pg. 10). - En sesin del 14 de diciembre de 2004, la Plenaria del Senado consider el informe de conciliacin presentado por los miembros de la Comisin de Conciliacin al proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004 Senado - 267 de 2004 Cmara. La sesin fue dirigida por el primer vicepresidente del Senado Jos Ignacio Mesa Betancur y aparece consignada en el Acta 28 del 14 de diciembre de 2004 (Gaceta No. 29 del 7 de febrero de 2005) - La sesin inici con qurum deliberatorio, de acuerdo con la constancia de la Secretara de la Plenaria. En el primer punto del orden del da se encontraba la consideracin del informe de la Comisin Accidental de Conciliacin sobre el proyecto de Acto Legislativo 267 de 2004 Cmara, 012 Senado. - Posteriormente, la Presidencia concedi el uso de la palabra al Senador Mario Uribe Escobar quien dio lectura al informe de conciliacin presentado por los Senadores y Representantes miembros de la Comisin Accidental de conciliacin. Enseguida el Senador Uribe seal y explic los tres puntos fundamentales que fueron objeto de discusin en la comisin accidental: (i) la participacin del Consejo de Estado como legislador extraordinario; (ii) la posibilidad de que los Ministros, Gobernadores y Alcaldes intervinieran en la contienda poltica sin renunciar a sus cargos y (iii) un punto relacionado con el hecho de que el proyecto de ley estatutaria pudiera ser de iniciativa legislativa. Concluy su intervencin precisando que, groso modo, el

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proyecto aprobado por la Comisin de Conciliacin corresponda casi en su integridad al aprobado por la plenaria del Senado en segunda vuelta. - Una vez el Senador Uribe finaliz su exposicin, el Senador Hctor Hel Rojas pregunt si ya se haba abierto formalmente la discusin del informe de conciliacin y solicit la verificacin del qurum, pues consider que estaba prxima la votacin del acta. - La Secretara inform que haba qurum deliberatorio y enseguida se seal lo siguiente: "La Presidencia somete a consideracin de la Plenaria el Informe de conciliacin ledo y cerrada su discusin, sta aplaza su aprobacin hasta tanto se haya constituido el qurum decisorio e indica a la Secretara continuar con el siguiente informe de conciliacin" (Subrayas fuera de texto). - Luego de aplazada la votacin del informe de conciliacin, la Presidencia del Senado puso a consideracin de la Plenaria para su discusin tres informes de conciliacin. Los correspondientes a: (i) el Proyecto de ley No. 239 de 2004 Senado - 02 de 2004 Cmara, por la cual se organiza el Sistema Nacional de Defensora Pblica; (ii) el Proyecto de ley No. 28 de 2004 Senado - 218 de 2004 Cmara, por medio de la cual se declara patrimonio histrico y cultural de la Nacin el municipio de Pore, Casanare, y se dictan otras disposiciones; y el Proyecto de ley No. 251 de 2004 Senado 033 de 2003 Cmara por la cual se oficializa la poltica nacional de la educacin fsica y se dictan otras disposiciones. Adicionalmente, tambin se someti a consideracin de la Plenaria el Proyecto de Acto Legislativo No. 11 de 2004 Senado - 034 de 2004 Cmara por la cual se adiciona el artculo 48 de la Constitucin Poltica. - Una vez discutidos los tres informes de conciliacin y el citado proyecto de Acto Legislativo, la Plenaria retom el tema de la reeleccin y procedi a dar inicio a la votacin del informe de ponencia. El proyecto de Acto Legislativo nmero 12 Senado 267 Cmara fue aprobado as: "Leda y cerrada la discusin del informe de conciliacin del Proyecto de Acto Legislativo nmero 12 de 2004, 267 de 2004 Cmara, por el cual se reforma algunos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia y se dictan otras disposiciones, la Presidencia somete a consideracin de la plenaria su aprobacin y esta responde afirmativamente con el qurum constitucional requerido" - Inmediatamente despus de la aprobacin del informe, la Presidencia concedi el uso de la palabra al Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona quien solicit la votacin nominal del proyecto y dej constancia de su voto negativo por la iniciativa. - El Senador Hctor Hel Rojas, por su parte, seal que el informe de conciliacin no fue debatido en la Plenaria del Senado, desconocindose el artculo 161 de la Constitucin.

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- Con respecto a este argumento, el Senador Mario Uribe Escobar dej constancia de que en el momento en el cual se efectu la votacin, ya se haba dado el debate requerido, pues la discusin se abri cuando haba qurum deliberatorio, es decir, al inicio del debate en la Plenaria. - Hechas las anteriores precisiones, se pas a verificar nominalmente la votacin de los Senadores. El resultado del escrutinio fue anunciado as: "A Solicitud del honorable Senador Hctor Hel Rojas Jimnez, la Presidencia abre la votacin, e indica a la Secretara llamar a lista para verificar nominalmente la aprobacin del Informe de Conciliacin del Proyecto de Acto Legislativo nmero 12 de 2004 Senado, 267 de 2004 Cmara. Realizado este, la Presidencia cierra la votacin y la Secretara informa el siguiente resultado: Por el s: 65 Por el no: 20 Total: 85 votos. (...) En consecuencia ha sido aprobado el informe de Conciliacin del Proyecto de Acto Legislativo nmero 12 de 2004 Senado, 267 de 2004 Cmara. - Con posterioridad a la votacin, algunos Senadores intervinieron dejando constancia del sentido de su voto o de su posicin frente al trmite de la conciliacin en el Senado. El Senador Jaime Dussn solicit a la Presidencia que indicara el nmero de intervinientes que se manifest cuando se abri la votacin del informe. En este sentido, seal que se haba eludido el debate del informe de conciliacin por decisin de la mesa directiva. En la misma lnea se manifestaron los Senadores Juan Fernando Cristo y Antonio Javier Pealosa. El Senador Cristo cuestion la forma en la cual se aprob la conciliacin y manifest que de existir el debate, hubiese intervenido, particularmente, en el punto relativo a la posibilidad de que el Consejo de Estado acte como legislador extraordinario. - En contraposicin a lo sostenido por los Senadores Cristo y Dussn, los Senadores Juan Gmez Martnez y Humberto Builes Correa dejaron constancia de que la discusin se abri cuando hubo qurum deliberatorio y posteriormente se vot ya con qurum decisorio. El Senador Gmez Martnez fue enftico en sealar que el Presidente actu de conformidad con el reglamento y que la discusin no tena que esperar indefinidamente por la asistencia de los Senadores de la oposicin. - De esta forma finaliz el debate y votacin del informe de conciliacin en la Plenaria del Senado y la Presidencia indic a la Secretara continuar con la votacin de las otras conciliaciones que ya haban sido discutidas. (iv) Los informes de conciliacin se aprobaron por las Plenarias con el lleno de los requisitos constitucionales y legales Pues bien, teniendo en cuenta lo sucedido en las sesiones del 14 de diciembre de 2004 en Plenarias de Senado y Cmara, no encuentra la Corte que en el trmite de discusin y aprobacin del informe de conciliacin dichas clulas legislativas hayan incurrido en un vicio de procedimiento, particularmente

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relacionado con la ausencia de debate. Si bien en ambas Cmaras, una vez puesto en consideracin el informe de conciliacin, no se presentaron intervenciones por parte de los congresistas presentes, la oportunidad para la discusin si fue garantizada ntegramente por las Mesas Directivas, con lo cual se debe entender cumplida la exigencia de debate. Segn qued explicado en el apartado anterior, el debate, como presupuesto estructural del procedimiento legislativo, se entiende satisfecho con la oportunidad que debe otorgarse a los miembros del parlamento para discernir, hacer pblica su opinin, manifestar sus ideas o expresar su desacuerdo con lo debatido. En ningn caso la exigencia del debate busca afectar la rbita de autonoma e independencia del congresista, en el sentido de imponerle la carga de tener que intervenir materialmente, es decir, imprimindole un carcter impositivo u obligatorio a su participacin en la discusin. Por eso, la jurisprudencia constitucional, interpretando el alcance de las disposiciones superiores y reglamentarias que regulan la materia, ha considerado que el debate se respeta cuando las respectivas Mesas Directivas brindan a la colectividad los espacios de discusin. Dicho en otras palabras, les garantizan a los miembros del parlamento la oportunidad de intervenir en los debates, resultando s ineludible que la Presidencia abra la discusin para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Del recuento hecho al trmite legislativo se infiere, sin discusin, que tanto el Presidente de la Cmara como el Presidente del Senado, abrieron formalmente el debate, al poner en consideracin de las respectivas Plenarias el informe de conciliacin, antes de continuar con la votacin del mismo. No encuentra la Corte que se haya conminado a los congresistas a votar, buscando eludir la etapa del debate que es lo censurado por la jurisprudencia constitucional (elusin del debate). Esta Corporacin ha sealado que se genera un vicio de inconstitucionalidad en el presupuesto del debate, cuando opera el fenmeno jurdico de la elusin, es decir, cuando las Mesas Directivas, e incluso las propias Cmaras, optan por suprimir, anular o trasladar el trmite de la discusin, abstenindose de brindar a los parlamentarios interesados la oportunidad de debatir en la instancia congresional correspondiente. En este caso, lo que ocurri es que para el momento en que la presidencia abri la discusin, ninguno de los congresistas presentes manifest su deseo de intervenir sobre el alcance del informe, entre otras razones, porque ninguno se inscribi previamente para participar en el debate tal como lo exige el artculo 97 del Reglamento del Congreso, ni tampoco pidi el uso de la palabra en el lapso dispuesto para la discusin. Lo cierto es que, aun cuando no hubo inscritos, estando en consideracin el informe de conciliacin, las Mesas Directivas estaban en disposicin de conceder la palabra a quienes por una u otra causa as lo solicitaran y se mantuvo abierta esa posibilidad, hacindose evidente que estaba en curso el debate en los trminos previstos en la Constitucin y el reglamento. Se observa en las Actas que, slo despus de cumplido el proceso de votacin, algunos parlamentarios, tanto en Cmara como en Senado, interpelaron para manifestar, o bien que no haban sido enterados por parte de

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las Mesas Directivas de lo que se estaba debatiendo, o bien que no fue escuchada o advertida su solicitud informal de intervenir. En relacin con lo primero, no cabe duda que la Mesas Directivas de una y otra Cmara ajustaron su actuacin a las reglas de publicidad previstas en la Constitucin y el Reglamento. As, tal y como se indic en el recuento, con anterioridad a la fecha del debate, (i) el informe de conciliacin fue debidamente publicado en la Gaceta del Congreso, medio de divulgacin oficial, (ii) las Mesas Directivas cumplieron con el requisito constitucional de anunciar la discusin y votacin del informe de conciliacin en la sesin anterior ala que fue considerado, (iii) al iniciar la sesin se inform sobre los temas a tratar entre los que se contaba la aprobacin del informe de conciliacin del proyecto de reeleccin, (iv) se anunci la apertura del debate poniendo en consideracin el informe y, finalmente, luego de abierta la discusin, (v) el informe de conciliacin fue ledo en su integridad, e incluso debidamente explicado por el senador Mario Uribe en el caso de la Plenaria del Senado. En esos trminos no puede sostenerse que no estaban cumplidas las garantas de publicidad y, por tanto, no cabe aducir desconocimiento de lo que era objeto de discusin y aprobacin: el texto conciliado del proyecto de reeleccin. Respecto a lo segundo, no hay suficiente evidencia para concluir que una vez abierto el debate se haya cercenado el derecho de algunos parlamentarios a participar e intervenir en el mismo. Sobre el particular, si bien hay constancias de inconformidad sobre la manera como se dirigi el debate, tambin las hay en el sentido contrario, es decir, que la discusin se abri y que las Presidencias brindaron la oportunidad a todos los presentes de participar sin ningn resultado positivo. Como ya se anot, el artculo 97 del Reglamento de Congreso exige que para hacer uso de la palabra, "todos los oradores deben inscribirse ante la secretara". En la medida que est plenamente establecido que ningn parlamentario se inscribi ante las respectivas Secretaras de las Mesas Directivas de las Plenarias para intervenir, no existen motivos slidos para considerar que a ciertos congresistas no se les garantiz oficialmente su derecho de participacin en lo que respecta al informe de ponencia; mxime si, como ya se destac, las manifestaciones de inconformidad slo se hicieron pblicas y conocidas luego de surtido en su integridad el proceso de votacin. En el caso de la Cmara, luego de votado el informe de conciliacin, el Representante Hugo Ernesto Zrrate manifest que la Mesa Directiva no le haba concedido el uso de la palabra, pedida con anterioridad a la aprobacin del informe. Ante esta afirmacin, el Representante Reginaldo Montes propuso reabrir el debate, proposicin que fue acogida por la Presidencia. Puesta a consideracin de la Plenaria, la mayora de los presentes estimaron que en realidad nadie haba pedido la palabra antes de la votacin y que, por tanto, no proceda reabrir el debate. Este hecho fue adems corroborado por miembros de la propia bancada opositora. Concretamente por el Representante Hctor Arango, quien a pesar de formar parte de los grupos minoritarios que no apoyaban el proyecto de reeleccin, admiti que la sesin haba sido conducida en forma apropiada por el Presidente de la Corporacin,

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al sealar: Creo que usted ha manejado eficientemente la sesin de la Cmara, aqu se aprob la conciliacin, y le pido suficiente ilustracin para someter la proposicin de Reginaldo Montes, y les pido que la votemos negativa, que la votemos que no, porque ya lo que se hizo se hizo, y ms discursos y ms pantalla no son necesarias en la Cmara. Fue entonces la propia Plenaria de la Cmara, con el apoyo de algunos sectores de oposicin, la que expres su voluntad en el sentido de que el trmite seguido para la aprobacin del informe de ponencia, concretamente el relacionado con la oportunidad del debate, haba sido acorde con el ordenamiento jurdico y no haba desconocido el derecho a intervenir de quienes estaban presentes. Por ello, si en gracia de discusin se admitiera que existi alguna irregularidad frente a la instancia del debate, est habra quedado saneada con el trmite dado a la queja presentada por el Representante Hugo Ernesto Zrrate, como fue la proposicin de reapertura del debate y su sometimiento a votacin, en el cual se discuti cul haba sido el procedimiento que se sigui en la etapa de conciliacin, y que, como es sabido, concluy con el voto negativo a la reapertura y la precisin hecha por la Plenaria de que nadie haba pedido el uso de la palabra en el trmino en que dur abierta la discusin. Tratndose del Senado, una vez abierta formalmente la discusin con la explicacin del informe por parte del Senador Mario Uribe, el Senador Hctor Hel Rojas solicit la verificacin del qurum, informndose por parte de la Secretara que haba qurum deliberatorio pero no decisorio. La Presidencia procedi entonces a someter a consideracin de la Plenaria el Informe de conciliacin, y una vez cerrada su discusin aplaz la aprobacin hasta tanto se constituy y verific el qurum decisorio. En el periodo transcurrido entre la apertura del debate y su cierre, y entre ste y la votacin, que incluye por supuesto el tiempo que demor en conformarse el qurum decisorio, ninguno de los senadores que luego de la votacin se manifestaron inconformes con el trmite, pidieron el uso de la palabra a la Presidencia o hicieron pblico su inters en intervenir en el debate. En relacin con esto ltimo, es menester destacar que, adems de la oportunidad que les fue reconocida en la etapa de discusin, en el lapso transcurrido entre la declaracin del cierre del debate y el anuncio de la votacin, los congresistas inconformes tuvieron tiempo suficiente para manifestar su desacuerdo con el trmite dado al informe de conciliacin sobre reeleccin. Ello, si tenemos en cuenta que, despus de cerrado el debate y antes de la votacin, la Plenaria del Senado se ocupo de discutir cuatro temas adicionales a la reeleccin. Los tres informes de conciliacin correspondientes a los siguientes proyectos de Ley: (i) 239/04 Senado - 02/04 Cmara; (ii) 28 Senado/04 - 218/04 Cmara; (iii) 251/04 Senado - 033/03 Cmara; y adems, (iv) el informe de ponencia para segundo debate del proyecto de Acto Legislativo 11/04 Senado - 034/04 Cmara. De manera que, a pesar de que se dieron los espacios suficientes para cuestionar lo que algunos senadores consideraron un desconocimiento de su derecho de participacin, ya fuera apelando la decisin de cierre de la discusin o proponiendo la reapertura del debate (Ley 5 arts. 108 y 112 y subsiguientes),

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slo decidieron manifestarse en forma tarda, con posterioridad a la votacin, y lo hicieron simplemente para dejar constancia de su desacuerdo con el trmite impartido al debate. En consecuencia, aun cuando en la aprobacin del informe de conciliacin por ambas Cmaras Legislativas se procedi con rapidez y no se present material y efectivamente una confrontacin de argumentos y posiciones por los miembros del Congreso, el trmite cumplido en ellas en ningn caso desconoci las reglas propias del procedimiento parlamentario referidas a la oportunidad del debate. Tanto en Cmara como en Senado, luego de haberse puesto a consideracin de las Plenarias el informe de conciliacin, en la etapa de discusin, los Congresistas no solicitaron el uso de la palabra ni se present un debate material, consintiendo de esta manera a que se procediera a la votacin. Adems, las Presidencias respectivas no conminaron a nadie a votar, sino que, en razn de la posicin asumida por los integrantes de ambas Cmaras, optaron por continuar con el trmite sometiendo el informe a votacin. Este Tribunal ha sealado que la celeridad o rapidez con que se lleve a cabo la discusin y aprobacin de una iniciativa, tal como ocurri en este caso, no equivale a considerar que, por ese slo hecho, se configura un vicio en el procedimiento legislativo. sta fue la posicin asumida en la Sentencia C473 de 2005, en la que se adelant la revisin constitucional oficiosa del proyecto de Ley Estatutaria nmero 065 de 2003 Senado, 197 de 2003 Cmara, por medio de la cual se reglamenta el mecanismo de bsqueda urgente y se dictan otras disposiciones. La Corte, al abordar el punto de la discusin del informe de conciliacin en la Plenaria de la Cmara de Representantes, si bien advirti que ste se tramit con rapidez, concluy que tal situacin no vulner las reglas del procedimiento legislativo, pues el debate se adelant conforme a la voluntad de los parlamentarios, quienes tuvieron la oportunidad de intervenir y de participar en la discusin del proyecto y consintieron libremente pasar a la votacin. Sobre el particular sostuvo la Corte: "En lo que respecta a la discusin y votacin del informe de conciliacin, la Corte tampoco encuentra un vicio de procedimiento. Si bien lo sucedido en ambas cmaras, en especial en la Plenaria de la Cmara de Representantes, dista de lo que es el ideal de un debate, la rapidez con la cual sucedieron los hechos no equivale, per se, a un vicio (...) De todo lo anterior se puede concluir que si bien en la aprobacin del informe de conciliacin por ambas Cmaras Legislativas no se present el debate que sera ideal, el trmite surtido en ellas no vulner las reglas propias del procedimiento parlamentario. En las dos Plenarias los congresistas aceptaron pasar a la votacin sin solicitar que se diera un debate sobre el proyecto. La Presidencia no conmin a nadie a votar, sino que avanz rpidamente, segn el deseo de los integrantes de cada Cmara. En ello influy muy probablemente que el articulado ya haba sido considerado a profundidad en los anteriores debates y

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que los congresistas compartan las propuestas contenidas en el informe de mediacin" (Sentencia C-473 de 2005. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa) As, las circunstancias en que se desarrollaron los trmites de aprobacin de los informes de conciliacin en las dos Plenarias, dejan en claro que, en la prctica, lo que se present en las respectivas sesiones fue una decisin implcita de terminacin del debate por suficiente ilustracin, amparada en el hecho incontrovertible de que no hubo congresistas inscritos para participar del debaten ni solicitud del uso de la palabra en el lapso de la apertura de la discusin, lo que llev a las Presidencias a pasar a la votacin. Este proceder, que segn se anot no tiene porqu generar un vicio de procedimiento, encuentra un claro respaldo en la jurisprudencia constitucional. En efecto, tal como qued explicado, esta Corporacin sostuvo en la Sentencia C-473 de 2004 ya citada, que entre las situaciones que pueden dar lugar a la terminacin legtima del debate bajo el supuesto de la suficiente ilustracin, se encuentra aquella segn la cual hay suficiente ilustracin cuando a pesar de no haber transcurrido tres horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artculo en dos sesiones, no hay oradores inscritos y las mayoras que componen la comisin o la plenaria aprueban cerrar el debate y proceden a la votacin, previa solicitud del Presidente de la respectiva comisin o plenaria. Aclar la Corte que si bien la Ley 5 de 1992 no consagra expresamente esta posibilidad, ella se infiere claramente de las facultades que le otorga la Ley 5 de 1992 al Presidente de la respectiva clula para organizar el debate (Artculos 102, 103, 104, y 108, Ley 5 de 1992) y de los principios de interpretacin del reglamento que consagra el artculo 2 de la Ley 5 de 1992. Dentro de los trminos expuestos, este cargo tampoco est llamado a prosperar. IX. DECISIN.

En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Repblica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin, RESUELVE Por los cargos analizados, declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo No. 02 de 2004 Por el cual se reforman algunos artculos de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones, salvo el siguiente aparte contenido en el inciso tercero del pargrafo transitorio del artculo 4 del citado Acto Legislativo: [s]i el Congreso no expidiere la ley en el trmino sealado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentar transitoriamente la materia, que se declara INEXEQUIBLE.

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Notifquese, comunquese, cmplase, publquese, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archvese el expediente

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Presidente

CLARA INS VARGAS HERNNDEZ Magistrada

JAIME ARAJO RENTERA Magistrado CON SALVAMENTO DE VOTO

JAIME CRDOBA TRIVIO Magistrado CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado

ALFREDO BELTRAN SIERRA Magistrado CON SALVAMENTO DE VOTO

MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado

LVARO TAFUR GALVIS Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

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Magistrado CON ACLARACIN Y SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

IVN HUMBERTO ESCRUCERA MAYOLO Secretario General (E)

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CONTENIDO Pg. I. II. III. ANTECEDENTES NORMA DEMANDADA COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1 3 4 5

IV. CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD

V. REFERENTES DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS Y PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS 5 VI. LA DEMANDA 11 12 12 15 16 17 18 19 27 28 29 39 39

VII. CARGOS POR VICIOS DE COMPETENCIA 7.1. 7.2. 7.3. 7.4. 7.5. 7.6. 7.7. 7.8. 7.9. Fundamentos de la demanda Intervencin de los ciudadanos Juan Bautista Rivas Ramos, Carlos Lozano, Yubely Muoz y Anderson Rojas Intervencin del ciudadano Manuel Fernndez Daz Intervencin del Gobernador del Departamento del Valle del Cauca Intervencin del Presidente del Congreso de la Repblica Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia Intervencin de la Universidad Sergio Arboleda Intervencin de la Universidad del Norte Concepto del Procurador General de la Nacin

7.10. Consideraciones de la Corte 7.10.1. Consideracin previa 7.10.2. 47 8.11.5.Los lineamientos jurisprudenciales para definir el mtodo

Jurisprudencia de la Corte sobre sustitucin de la Constitucin

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del juicio de sustitucin 7.10.4. Anlisis de los cargos 7.10.4.1. El Acto Legislativo No. 02 de 2004 no sustituye la forma de Estado, ni el sistema de gobierno, ni el rgimen poltico previstos en la Constitucin de 1991

49 51

55

7.10.4.2. El Acto Legislativo acusado no contiene una sustitucin de la Constitucin por supresin parcial del principio de igualdad 66 7.10.4.3. La habilitacin al Consejo de Estado para que, de manera supletoria y transitoria, expida las normas estatutarias que desarrollen la previsin sobre reeleccin presidencial, en los trminos en los que est concebida, entraa una sustitucin parcial de la Constitucin de 1991 VIII. CARGOS POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO

73 78

8.11. Aclaracin en relacin con la organizacin y el mtodo utilizado para el anlisis de los cargos de la demanda por vicios de procedimiento 78 8.2. PRIMER CARGO 79

8.2.1. Cargo por violacin al requisito del aviso de votacin previsto en el artculo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003 79 8.2.2. 8.2.3. 8.2.4. 8.2.5. 8.3. 8.3.1. 8.3.2. 8.3.3. 8.3.4. Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia Intervencin del Ciudadano Johan David Saldaa Concepto del Procurador General de la Nacin Consideraciones de la Corte SEGUNDO CARGO 80 81 81 82 92

Cargo fundamentado en la indebida designacin de ponentes 92 Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia Concepto del Procurador General de la Nacin Consideraciones de la Corte 103 103 93 94 94

8.11. TERCER CARGO 8.4.1. Cargo fundamentado en la violacin del derecho de representacin poltica

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8.4.2. Intervencin del Ministerio de Interior y de Justicia 8.4.3. Concepto del Procurador General de la Nacin 8.4.4. Consideraciones de la Corte 8.5. 8.5.1. CUARTO CARGO

104 105 105 120

Cargos relacionados con el mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista y la prelacin que se le otorg a la discusin del proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado) y 267 de 2004 (Cmara) 120 122 123 123 133

8.5.2. Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia 8.5.3. 8.5.4. 8.6. Concepto del Procurador General de la Nacin Consideraciones de la Corte QUINTO CARGO

8.6.1. Cargo relacionado con la resolucin de impedimentos y recusaciones 133 8.6.2. Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia 8.6.3. Intervencin del ciudadano Ramiro Bejarano Guzmn 136 134

8.6.4. Intervencin del Decano de la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda (Instituto de Estudios Constitucionales) 136 8.11.5.Intervencin de los ciudadanos Juan Bautista Rivas Ramos, Yubely Muoz y Anderson Rojas 8.6.6. Concepto del Procurador General de la Nacin 8.6.7. Consideraciones de la Corte 137 137 140

8.6.7.1. Formulacin de los problemas jurdicos a resolver y enunciacin de los temas objeto de consideracin 140 8.11.5.1.Los conflictos de intereses, los impedimentos y recusaciones de los Congresistas y su excepcional procedencia en casos de reformas Constitucionales por el Congreso de la Repblica 142 8.11.5.1.1.Consideraciones generales acerca del rgimen de conflicto de

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Intereses de los congresistas 142 8.11.5.1.2.Los conflictos de intereses en casos de reformas constitucionales por el Congreso 144 8.11.5.1. Procedimiento para la Resolucin de los impedimentos y recusaciones por conflictos de intereses de los congresistas 146 8.6.7.3.1. De la competencia de la Comisin de tica y Estatuto del Congresista 149 8.6.7.3.2. De la posibilidad de los congresistas que manifiestan un impedimento de participar en la definicin de otros impedimentos 156 8.6.7.3.3. De la atribucin de direccin de las Mesas Directivas del Congreso de la Repblica 168 8.6.7.4. Forma como se tramitaron los impedimentos en el caso objeto de revisin. De la discusin y debate de los mismos 171 8.6.7.5. Conclusin sobre el trmite de los impedimentos 184

8.6.7.6. Trmite de la recusacin formulada contra el Senador Hctor Hel Rojas 187 8.7. SEXTO CARGO 188

8.7.1. Inexistencia de la mesa directiva en la Comisin Primera del Senado en Primera Vuelta 188 8.7.2. Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia 8.7.3. Concepto de la Universidad del Norte 8.7.4. Concepto del Procurador General de la Nacin 8.7.5. Consideraciones de la Corte 8.8. SPTIMO CARGO 189 190 190 191 203

8.8.1. Violacin del principio de participacin ciudadana en el primer debate de la primera vuelta en el Senado de la Repblica 203 8.8.2. Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia 8.8.3. Intervencin de la Universidad del Norte 204 206

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8.8.4. Concepto del Procurador General de la Nacin 8.8.5. 8.9. Consideraciones de la Corte OCTAVO CARGO

206 206 215

8.11.5.Violacin de los principios de identidad y de consecutividad por incluir en el segundo perodo iniciativas no presentadas en el primero 215 8.9.2. Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia 8.9.3. Intervencin de la Universidad del Norte 8.9.4. Concepto de la Procuradura General de la Nacin 8.9.5. Consideraciones de la Corte 8.10. NOVENO CARGO. 216 217 217 217 228

8.10.1. El ttulo del proyecto de acto legislativo no se aprob mediante votacin nominal ni por mayora absoluta en la Plenaria del Senado en segunda vuelta, as como tampoco el informe de conciliacin en la Plenaria de la Cmara fue votado por mayora absoluta 8.10.2. Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia 8.10.3. Intervencin de la Universidad del Norte 8.10.4. Concepto de la Procuradura General de la Nacin 8.10.5. Consideraciones de la Corte 8.10.5.1. La votacin de los proyectos de ley y actos legislativos 8.11.5.1.El ttulo de los proyectos y su forma de votacin para los actos legislativos en el segundo perodo ordinario 8.11. DCIMO CARGO

228 229 230 230 230 231 234 247

8.11.5.El informe de conciliacin no fue debatido ni en la Plenaria del Senado de la Repblica ni en la Plenaria de la Cmara 247 8.11.2. Intervencin del Ministerio del Interior y de Justicia 8.11.3. Intervencin de la Universidad del Norte 247 250

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8.11.4. Concepto de la Procuradura General de la Nacin 8.11.5. Consideraciones de la Corte 8.11.5.1. El debate parlamentario y las reglas constitucionales, legales y jurisprudenciales que le son aplicables 252

250 251

8.11.5.1.1. Principios bsicos que orientan el proceso legislativo. La oportunidad de debatir como garanta del principio de participacin poltica parlamentaria. 252 8.11.5.1.2. Presupuestos legales y jurisprudenciales llamados a garantizar el debate parlamentario. 259

8.11.5.1.2.1. Resumen de la jurisprudencia constitucional sobre el debate parlamentario a partir del ao 2001 260 8.11.5.1.2.2. Etapas que han de conformar el debate parlamentario segn el Reglamento del Congreso 279 8.11.5.1.2.3. El margen de conduccin del debate y de interpretacin del Reglamento del Congreso en cabeza de las Mesas Directivas de las Cmaras 289 8.11.5.2. Anlisis de los cargos IX. DECISIN 291 305 306

FIRMAS

ANEXO I. De la prctica parlamentaria en materia de impedimentos

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ANEXO I Frente al procedimiento de los impedimentos, la Corte realiz un estudio aleatorio desde el ao 2002, con la finalidad de establecer en concreto la prctica parlamentaria de la forma como los mismos se han tramitado. Dicho estudio implic el anlisis de alrededor de 25 casos, de los cuales es posible derivar un conjunto de reglas que le permitirn a esta Corporacin adelantar el juicio de constitucionalidad del Acto Legislativo demandado. Para el efecto, en un primer momento, este Tribunal comenzar por demostrar cul ha sido la prctica parlamentaria en el trmite de los impedimentos, para con posterioridad, fijar las principales reglas que resulten de dicho estudio. PRCTICA PARLAMENTARIA EN MATERIA DE IMPEDIMENTOS PROYECTO, PRESENTACIN Y TRMITE DE IMPEDIMENTOS * Senado de la Repblica. Sesin Proyecto de ley 059 de 2001 Senado Plenaria del 18 de junio de 2002. Por la cual se expiden disposiciones Gaceta del Congreso No. 244 del 20 sobre la organizacin y el de junio de 2002. funcionamiento de la administracin pblica y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica. Se present un impedimento por parte de la Senadora Cecilia Rodrguez Gonzlez que fue decidido y negado por la Plenaria. Frente al mismo se desat un pequeo debate, en cuanto a la procedencia o no de su declaratoria (Pginas 17-18). * Cmara de Representantes. Sesin Comisin del 21 de agosto de 2002. Gaceta del Congreso No. 385 del 6 de agosto de 2003. Proyecto de ley 204 de 2002 Senado, 284 de 2002 Cmara, Por el cual se modifica el Cdigo de Procedimiento Civil se regula el proceso ejecutivo y se dictan otras disposiciones, correspondiente a la actual Ley 794 de 2002. Se manifestaron 7 impedimentos frente a la totalidad del proyecto que fueron aprobados por la Comisin. De igual manera, se presentaron 4 impedimentos parciales, frente a unos artculos en concreto que fueron CORPORACIN

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igualmente aprobados Comisin. (Pgina 16).

por

dicha

No aparece constancia alguna que aquellos que hayan manifestado su impedimento, se encontraran inhabilitados para votar los impedimentos de otros. Sin embargo, en la medida en que los impedimentos fueron decididos y votados de manera conjunta (pgina 16), con posterioridad a la lectura y explicacin de las razones que fundamentaban cada uno (Pginas 8 a 15), se concluye que al momento de resolverlos se separaron todos los impedidos para su definicin. Se entendi que la declaratoria de impedimento tan slo le impeda al representante participar en la votacin del proyecto o de los artculos frente a los cuales se separ del conocimiento (qurum decisorio del proyecto de ley). Sin embargo, su presencia se contaba para efectos del qurum deliberatorio del proyecto, esto es, para sesionar. (Pginas 10 y 20).

* Cmara de Representantes. Sesin Plenaria del 9 de diciembre de 2002. Gaceta del Congreso No. 59 del 14 de febrero de 2003.

Proyecto de ley 138 de 2002 Cmara, 130 de 2002 Senado, por la cual se modifica parcialmente los estatutos de carrera de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, correspondiente a la actual Ley 775 de 2002. Se manifest un impedimento por el Representante Wilson Borja que fue resuelto y aprobado por la misma Plenaria. (Pgina 10). En esta ocasin se dio lectura a las razones esgrimidas por el citado Representante, y se procedi inmediatamente a su definicin.

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* Cmara de Representantes. Sesin Plenaria del 9 de diciembre de 2002. Gaceta del Congreso No. 59 del 14 de febrero de 2003.

Proyecto de ley 204 de 2002 Senado, 284 de 2002 Cmara, Por el cual se modifica el Cdigo de Procedimiento Civil se regula el proceso ejecutivo y se dictan otras disposiciones, correspondiente a la actual Ley 794 de 2002. Se manifestaron 33 impedimentos que fueron aceptados por la Plenaria de la Cmara. Algunos fueron votados individualmente, otros, en cuanto se referan a una misma causal, esto es, ser parte en un proceso ejecutivo, fueron decididos de manera conjunta. (Pginas 13 a 20). No aparece constancia alguna que demuestre que aquellos que hayan manifestado su impedimento, se encontraran inhabilitados para votar los impedimentos de otros. Sin embargo, cuando los impedimentos fueron resueltos de manera individual, se concluye que tan slo se separ de su definicin el representante que manifestaba el conflicto de intereses. Y, a contrario sensu, cuando la definicin se hizo en conjunto, para resolverlos se separaron todos los representantes que presentaron el impedimento. Para su definicin, el Presidente de la correspondiente Corporacin, anunci su discusin y con posterioridad procedi a su votacin. En la pgina No. 21, se verifica el qurum, reconociendo implcitamente que el nico efecto de una declaratoria de impedimento, es

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inhabilitar al representante para votar el proyecto de ley. * Cmara de Representantes. Sesin Proyecto de ley 86 de 2002 Cmara, Plenaria del 20 de diciembre de 2002. 143 de 2002 Senado, por la cual se Gaceta del Congreso No. 43 del 5 de deroga la Ley 333 del 96 y se febrero de 2003. establecen las reglas que gobiernan la extincin de dominio, correspondiente a la actual Ley 793 de 2002. Se manifest un impedimento por el Representante Joaqun Vives que fue resuelto y aprobado por la misma Plenaria. (Pgina 11). Tan slo se manifestaron las razones que motivaban su declaratoria, e inmediatamente se procedi a su definicin. * Cmara de Representantes. Sesin Plenaria del 20 de diciembre de 2002. Gaceta del Congreso No. 43 del 5 de febrero de 2003. Proyecto de ley 056 de 2002 Senado, 055 de 2002 Cmara, Por la cual se define el sistema de Proteccin Social, se prevn algunos programas contra el riesgo del desempleo, se reforman algunas disposiciones del sistema General de Pensiones, previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regmenes pensionales exceptuados y especiales, correspondiente a la actual Ley 797 de 2003. Se manifestaron alrededor de 40 impedimentos. Como todos se referan a una misma causal, esto es, al conflicto de intereses por la obtencin de beneficios pensionales, se decidi nombrar una Subcomisin para el anlisis de los fundamentos invocados por cada parlamentario (Pginas 28 y 29). Con posterioridad, la citada Subcomisin rindi su informe, considerando que no deban prosperar las razones invocadas por los representantes para separarse del conocimiento del asunto sometido a su decisin (Pgina 31). Una vez fueron informados los miembros de la Plenaria de dicho informe, la misma

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decidi negar los impedimentos presentados (Pgina 31). Como se trat de una definicin en conjunto, se concluye que los representantes que manifestaron el conflicto de intereses, no participaron en la votacin de la Plenaria que neg su reconocimiento. Es importante destacar que en desarrollo de la sesin, el Representante Germn Navas Talero, intervino con la finalidad de reiterar su impedimento y de solicitar la verificacin del qurum deliberatorio, pues consideraba que el mismo se afectaba con los congresistas que manifestaron su impedimento. Sin embargo, se aclar por la Presidencia que los impedimentos haban sido negados por la Plenaria, por lo que todos los representantes estaban habilitados para votar. De igual manera, el Congresista Alonso Rafael Acosta, seal que el nico efecto de los impedimentos, en los trminos previstos en el Reglamento, es inhabilitar al representante para votar, y que, por ello, siguen formando parte del qurum. (Pgina 36). * Cmara de Representantes. Sesin Plenaria del 18 de marzo de 2003. Gaceta del Congreso No. 156 del 9 de abril de 2003. Proyecto de ley 061 de 2002 Cmara, por el cual se dictan disposiciones en materia de responsabilidad deontolgico, para el ejercicio de la profesin de enfermera en Colombia, se establece el rgimen disciplinario correspondiente y se dictan normas complementarias en lo pertinente al artculo cuarto de la Ley 266 de 1996. Se presentaron dos impedimentos conjuntos por los Representantes Jorge Julin Silva y Jos Luis Flrez, por tener hermanas como jefes de enfermera. Los mismos fueron ledos, puestos en discusin, e inmediatamente fueron resueltos por

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la Plenaria, aprobando configuracin. (Pgina 14)

su

* Cmara de Representantes. Sesin Proyecto de ley 198 de 2002 Cmara, Plenaria del 18 de marzo de 2003. por el cual se modifica el artculo 49 Gaceta del Congreso No. 156 del 9 de de la Ley 617 de 2000. abril de 2003. Se presentaron un total de 15 impedimentos, cada uno fue resuelto de manera separada. El Presidente de la Corporacin, procedi a travs de la Secretara a la lectura de las razones invocadas para fundamentar el conflicto de intereses, se abri su discusin, e inmediatamente fueron resueltos, en este caso, se aprobaron todos. (Pgina 15). No aparece constancia alguna que demuestre que aquellos que hayan manifestado su impedimento, se encontraran inhabilitados para votar los impedimentos de otros. Sin embargo, como los impedimentos fueron resueltos de manera individual, se concluye que tan slo se separ de su definicin el representante que manifestaba el conflicto de intereses. (Pginas 15 y 16). * Senado de la Repblica. Sesin Plenaria del 17 de junio de 2003. Gaceta del Congreso No. 393 del 8 de agosto de 2003. Proyecto de ley 110 de 2001 Cmara, 256 de 2002 Senado, por el cual se establece el Reglamento Nacional Taurino, correspondiente a la actual Ley 916 de 2004. Se manifestaron dos impedimentos por los Senadores Germn Vargas Lleras y Jos Renn Trujillo Garca que fueron resueltos y aprobados por la misma Plenaria. (Pgina 13). Se procedi, en cada caso, a la exposicin y lectura de las razones que motivaron el impedimento, se abri la discusin e inmediatamente la Plenaria decidi aprobar su configuracin.

* Senado de la Repblica. Sesin Proyecto de ley 165 de 2002 Senado, Plenaria del 17 de junio de 2003. 140 de 2001 Cmara, por la cual se Gaceta del Congreso No. 393 del 8 de expide el rgimen de arrendamiento

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agosto de 2003.

de vivienda urbana y se dictan otras disposiciones, correspondiente a la actual Ley 820 de 2003. Se presentaron 11 impedimentos. La Presidencia a partir de la discusin que se present en cuanto a los motivos que fundamentaban su ocurrencia, decidi nombrar una Subcomisin, integrada por los Senadores Carlos Gaviria Daz, Rodrigo Rivera Salazar y Rafael Pardo Rueda, para que rindieran un informe acerca de las causas esgrimidas. (Pgina No. 41) En el trmino de media hora, el Senador Gaviria ley el informe solicitado y concluy que solamente aquellos senadores que tuvieran acciones en empresas inmobiliarias deberan ser declarados impedidos, aquellos otros que tan slo tenan la condicin de arrendatarios no deban ser aceptados, pues frente a ellos se predicaba la generalidad de la ley. (Pgina 46). Con fundamento en dicho informe, el Presidente puso a consideracin de la Plenaria los impedimentos manifestados, siendo negados 8, y tan slo aceptados 3. (Pgina 47) No aparece constancia alguna que demuestre que aquellos que hayan manifestado su impedimento, se encontraran inhabilitados para votar los impedimentos de otros. No obstante, como la votacin se hizo en conjunto, se concluye que los senadores que manifestaron el impedimento, se separaron totalmente de la decisin.

* Cmara de Representantes. Sesin Plenaria del 19 de junio de 2003. Gaceta del Congreso No. 395 del 11 de agosto de 2003.

Proyecto de ley 301 de 2002 Cmara, 069 de 2001 Senado, por la cual se dictan disposiciones sobre racionalizacin de trmites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y los particulares que ejercen funciones

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pblicas o pblicos.

prestan

servicios

Se presentaron 5 impedimentos. Cada uno se decidi de manera separada. Se ley la razn que fundamentaba el conflicto, se procedi a abrir su discusin, e inmediatamente fueron resueltos. (Pgina 19). Como se votaron de manera individual, el representante comprometido se separ de la decisin de su impedimento, y se concluye que tom parte en la decisin de los otros. (Pgina 19). Los impedimentos que se presentaron fueron frente a todo el proyecto de ley, y en relacin con algunos artculos en concreto. * Cmara de Representantes. Sesin Plenaria del 2 de diciembre de 2003. Gaceta del Congreso No. 18 del 3 de febrero de 2004. Proyecto de ley 001 de 2003 Cmara, por la cual se expide el Cdigo de Procedimiento Penal. Se manifest un impedimento por el Representante Tonny Jozame Amar que fue resuelto y negado por la misma Plenaria. (Pgina 3). Se esgrimieron las razones por el representante, y se procedi a su decisin. Proyecto de ley 098 de 2003 Cmara, 190 de 2003 Senado por la cual se establece la prestacin del servicio auxiliar jurdico ad honorem en la Procuradura General de la Nacin y en el Congreso de la Repblica para el desempeo de la judicatura voluntaria para los egresados de derecho. Se manifestaron dos impedimentos por los Representantes Reginaldo Montes y Rosmery Martnez que fueron resueltos y negados por la misma Comisin. (Pginas 3 a 7). En ambos casos, se leyeron las razones que fundamentaban el conflicto de intereses, se abri la discusin, se presentaron argumentos para conceder y negar los impedimentos, y finalmente se neg su reconocimiento.

* Cmara de Representantes. Sesin Comisin del 3 de diciembre de 2003. Gaceta del Congreso No. 45 del 26 de febrero de 2004.

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* Cmara de Representantes. Sesin Comisin del 3 de diciembre de 2003. Gaceta del Congreso No. 45 del 26 de febrero de 2004.

Proyecto de ley 083 de 2003 Cmara, por la cual se expiden normas y se establecen procedimientos especiales en el saneamiento de la titulacin de la propiedad inmueble y se toman otras determinaciones. Se manifestaron cuatro impedimentos por los Representantes Ovidio Claros, Milton Rodrguez, Myriam Paredes y Tonny Jozame que fueron resueltos y aprobados por la misma Comisin. (Pgina 12). Se presentaron las razones que los fundamentaban e inmediatamente fueron decididos. Su determinacin se hizo de manera individual, lo que segn la prctica recurrida, demuestra que slo se separ de su resolucin el representante sometido a conflicto de inters. Proyecto de ley 083 de 2003 Cmara, por la cual se expiden normas y se establecen procedimientos especiales en el saneamiento de la titulacin de la propiedad inmueble. Se reitera implcitamente que la declaracin y aceptacin de un impedimento, tan slo tiene como efecto afectar el qurum decisorio frente al proyecto de ley en el cual tiene origen el conflicto de intereses. (Pgina 6). Lo anterior, a partir de la reiteracin de unos impedimentos previamente aceptados en relacin con el citado proyecto de ley. Proyecto de ley 079 2003 Cmara por medio de la cual se reforma parcialmente el artculo 33 del Decreto-ley 410 de 1971. Se manifestaron dos impedimentos por los Representantes Milton Rodrguez Sarmiento y Myriam Alicia Paredes que fueron resueltos y negados por la misma Comisin. (Pgina 11). En ambos casos, se leyeron las razones que fundamentaban el conflicto de inters, se abri la discusin, e

* Cmara de Representantes. Sesin Comisin del 9 de diciembre de 2003. Gaceta del Congreso No. 53 del 5 de marzo de 2004.

* Cmara de Representantes. Sesin Comisin del 9 de diciembre de 2003. Gaceta del Congreso No. 53 del 5 de marzo de 2004.

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inmediatamente se neg su reconocimiento. En este caso, los representantes a pesar de no haberse aceptado el impedimento, se retiraron de la sesin, generando el llamado de atencin de la Presidencia. * Cmara de Representantes. Sesin Plenaria del 20 de diciembre de 2003. Gaceta del Congreso No. 42 del 24 de febrero de 2004. Proyecto de Ley 258 de 2003 Cmara, 121 de 2002 Senado, por el cual se crea un sistema de identificacin de informacin de Ganado Bovino. Se presentaron 13 impedimentos. Los mismos fueron resueltos y aprobados por la Plenaria respectiva. Para el efecto, se leyeron las causales, se abri a su discusin, e inmediatamente fueron decididos. Algunos se votaron de manera individual, y otros de manera conjunta. (pginas 17 y 18). * Cmara de Representantes. Sesin Proyecto de Ley 125 de 2002 Cmara, Plenaria del 30 de marzo de 2004. por medio de la cual se establece la Gaceta del Congreso No. 208 del 19 naturaleza y caractersticas de las de mayo de 2004. Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Social y se dictan otras disposiciones.Se presentaron 13 impedimentos. 5 fueron aprobados. 8 negados. Casi todos fueron decididos de manera individual por la misma Plenaria (Slo dos fueron votados de manera conjunta). De dicha Gaceta se puede concluir que el Representante que manifestaba el conflicto de inters se separaba de su decisin, pero los dems, esto es, el resto de Parlamentarios lo resolvan. En esta sesin se plante el problema del qurum decisorio a partir de la aprobacin de muchos impedimentos, y se concluy que, siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando se aprueban por la correspondiente Plenaria o Comisin un nmero de impedimentos que afecte el qurum decisorio, es indispensable suplir dicha exigencia constitucional, llamando a los miembros que siguen en la lista electoral (C.P. arts. 134 y 261). Se

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afirma que el qurum para deliberar o sesionar no se afecta por la declaratoria de impedimento (puntualmente se sostiene que no existe dicho fenmeno como causal de disolucin del qurum), pero, contrario a lo expuesto, s puede llegar a lesionar el qurum decisorio, esto es, el necesario para la votacin, y que, slo en dicho caso, es indispensable convocar a los miembros que siguen en la lista electoral. * Cmara de Representantes. Sesin Plenaria del 31 de marzo de 2004. Gaceta del Congreso No. 209 del 19 de mayo de 2004. Proyecto de ley 001 de 2003 Cmara Por medio del cual se expide el Cdigo de Procedimiento Penal, actual Ley 906 de 2004. En esta oportunidad, se nombr una Subcomisin para evaluar los impedimentos presentados. Dicha Subcomisin concluy que la mayora de los impedimentos no estaban llamados a prosperar, atendiendo a la vocacin general, impersonal y abstracta de la ley. (Pginas 7 y 8). Con posterioridad se presentaron de manera individual cada impedimento, se abri su discusin, e inmediatamente se fueron resolviendo (pgina 11 a 20). En la pgina 17, el Secretario General a peticin de la Presidencia da lectura del artculo 268 del Reglamento, para explicar que a quien le asiste definir los impedimentos es a la Plenaria de la Cmara. Una vez resuelta cualquier duda sobre su competencia, se vota acerca de la suficiente ilustracin y es aceptada por unanimidad. * Cmara de Representantes. Sesin Plenaria del 24 de agosto de 2004. Gaceta del Congreso No. 587 del 30 de septiembre de 2004. En esta sesin se votaron los informes y objeciones presidenciales de los proyectos de ley nmero 001 de 2003 Cmara, 229 de 2004 Senado, por la

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se expide el Cdigo de Procedimiento Penal y 53 de 2002 Senado, 283 de 2003 Cmara por medio de la cual se declara de patrimonio cultural de la nacin, el Festival Latinoamericano de Teatro, se autorizan apropiaciones presupuestales y se dictan otras disposiciones. En estos trmites se presentaron de igual manera impedimentos, que fueron aprobados en su mayora y decididos exclusivamente por la Plenaria. De igual manera, se presentaron las razones que los fundamentaban, se abri la discusin y de decidieron. (Pginas 9 a 14). Con posterioridad, en la pgina No. 22 se votaron en idntico sentido, tres impedimentos presentados en el proyecto de ley nmero 261 de 2004 Cmara, Por la cual se subsanan los vicios de procedimiento en que incurri en el trmite de la Ley 818 de 2003 y se estimula la produccin y comercializacin de biocombustibles del origen vegetal o animal para uso de motores disel y se dictan otras disposiciones . * La misma prctica previamente * Sesin Plenaria de la Cmara de reseada, se puede consultar en las Representantes del 13 de diciembre de siguientes sesiones: 2004, Gaceta del Congreso No. 49 del 14 de febrero de 2005. Pginas No. 12 y 13, correspondiente al Proyecto de ley 186 de 2003 Cmara, 02 de 2003 Senado por la cual se expide el Estatuto Orgnico de la Fiscala General de la Nacin. * Sesin Plenaria de la Cmara de Representantes del 15 de diciembre de 2004, Gaceta del Congreso No. 51 del 15 de febrero de 2005. Pginas 23 y 24, correspondiente al Proyecto de ley

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014 de 2003 Cmara, acumulado al 037 de 2003 Cmara por la cual se dictan disposiciones sobre racionalizacin de trmites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares en ejercicio de funciones pblicas. * Sesin Plenaria del Senado de la Repblica del 11 de mayo de 2005, Gaceta del Congreso No. 299 del 27 de mayo de 2005. Pgina 34, correspondiente al Proyecto ley nmero 112 de 2004 Senado, acumulado 157 de 2004 Senado y 158 de 2004 Senado por el cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administracin de Justicia y se dictan otras disposiciones. * Sesin Plenaria del Senado de la Repblica del 17 de mayo de 2005, Gaceta del Congreso No. 300 del 27 de mayo de 2005. Pginas 4 a 7, correspondiente al Proyecto de Acto Legislativo No. 14 de 2005 Senado por el cual se permite la reeleccin inmediata de Gobernadores y Alcaldes. * Sesin Plenaria del Senado de la Repblica del 1 de junio de 2005, Gaceta del Congreso No. 397 del 23 de junio de 2005. Pginas 12 y 13, correspondiente al Proyecto de ley nmero 37 de 2004 Senado, 116 de 2003 Cmara por la cual se establece el rgimen del Servicio de Alumbrado Pblico y se dictan otras disposiciones. De la relacin de la citada prctica parlamentaria, es posible deducir las siguientes reglas: (i) Nunca las solicitudes de impedimentos fueron remitidas a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista. Por el contrario, siempre existi la plena conviccin a partir de la lectura armnica del Reglamento, de la competencia

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que en dicha materia, les asiste a las Plenarias y a las Comisiones. As, por ejemplo, expresamente se reconoci en la Cmara de Representantes. Sesin Plenaria del 31 de marzo de 2004. Gaceta del Congreso No. 209 del 19 de mayo de 2004, en relacin con el Proyecto de ley 001 de 2003 Cmara Por medio del cual se expide el Cdigo de Procedimiento Penal, actual Ley 906 de 2004. Ahora bien, aun cuando el Congreso en varias ocasiones se auxili de Subcomisiones para estudiar los impedimentos, ellas slo tuvieron como propsito unificar los criterios que le permitiran a la Comisin o a la Plenaria respectiva adoptar con posterioridad a la lectura de sus informes la decisin definitiva. Dichos informes en ninguno de los casos tuvieron carcter vinculante. (ii) Segn la prctica parlamentaria, cuando varios congresistas manifiestan simultneamente sus impedimentos y stos son debatidos conjuntamente, al momento de su decisin, cada congresista slo se abstiene de votar sobre su propio impedimento, participando en la definicin de los otros, a menos que la votacin para la decisin de los mismos, se haya practicado de manera conjunta. (iii) El nico efecto de la aceptacin del impedimento es inhabilitar al congresista para votar el correspondiente proyecto de ley. En ningn momento, dicha decisin supone la afectacin del qurum deliberatorio. (iv) Finalmente, solamente en aquellos casos en que los impedimentos son aceptados, y el nmero de los mismos tiene la entidad suficiente para comprometer el qurum decisorio, es indispensable llamar a los miembros que siguen en la lista electoral para garantizar su debida complementacin, a ttulo de fuerza mayor (C.P. art. 261). La simple declaratoria de un impedimento no tiene otro efecto distinto que someter su definicin a la correspondiente Plenaria o Comisin (Ley 5 de 1992, arts. 286 a 292), pues en materia parlamentaria no tiene ocurrencia la figura de la disolucin del qurum deliberatorio. A continuacin esta Corporacin incluir en su anlisis un documento adicional que rene un estudio aleatorio sobre los impedimentos presentados en el Congreso de la Repblica desde el ao 2000.

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DOCUMENTO ADICIONAL SOBRE PRCTICA PARLAMENTARIA TRMITE DE IMPEDIMENTOS EN EL CONGRESO DESDE EL AO 2000 Caso 1. Proyecto de ley nmero 03 de 2001 Cmara, 209 de 2001 Senado, por medio de la cual se regula el porcentaje de comisin en relacin aerolneasagencias de viajes y se dictan otras disposiciones. Acta 85, 5 dic. 2001. Impedimento de Virginia Roncallo ante la Plenaria de la Cmara. Momento en que se tramita Despus de ledo el informe de ponencia, antes de proceder a su votacin. Forma de trmite y autoridad que decide Lectura por el Secretario, frmula ritual de resolucin por la Presidencia, decisin por la Plenaria, anuncio del resultado por el Secretario: Discusin individual/colectiva ? Individual, aunque no consta que hubiese discusin.

N de N el pa

- Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin el impedimento ledo, se abre la discusin, continua la di que va a cerrarse, queda cerrada. Lo aprueba la plenaria? - La Secretara responde. Ha sido aprobado el impedimento, seor Presidente.

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2. Proyecto de ley nmero 222 de 2000 Senado, 86 de 1999 Cmara, por medio de la cual se modifica la Ley 6 del 14 de enero de 1982. Acta 28, 14 jul. 2000 Impedimento de Senador Fernando Vargas ante Comisin Permanente del Senado.

Despus de ledo el informe de ponencia, ledo el articulado y una vez iniciado el debate.

Manifestacin verbal del No se especifica si impedimento por el afectado, hubo discusin. sometimiento a consideracin de la Comisin por el Presidente, decisin por la Comisin en pleno.

N de N el pa

- Honorable Senador Fernando Vargas: Manifiesta que se declara impedido de votar este proyecto de ley, po particulares y da algunas explicaciones, anotando que se trata de pr como los instrumentadores que trabajan al lado del mdico especialista. - Presidente: Somete a consideracin de la Comisin el impedimento solicitado por el Se Vargas, de no poder votar este proyecto de ley, y es aprobado por unan

Caso

Momento en que se tramita

Forma de trmite y autoridad que decide

Discusin individual/colec tiva?

Qui

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3. Proyecto de Acto Legislativo nmero 091 de 2001 Cmara, por el cual se modifica el perodo de los diputados gobernadores, alcaldes y concejales. Acta 013, 23 oct. 2001 Impedimento del Representante Jimy Antonio Meja ante la Comisin Permanente de la Cmara, respecto del art. 4.

Durante el debate del articulado, despus de ledo el artculo 4, al cual se refiere el impedimento.

Manifestacin verbal del impedimento por el afectado, sometimiento a consideracin de la Comisin por la Presidenta, decisin por la Comisin:

Discusin individual

No se decid No se impe

- Presidenta: Vamos a poner en consideracin entonces el impedimento verbal que expre Representante Jimy Meja. En consideracin el impedimento que expresa e Representante Jimy Meja, lo aprueba la Comisin? Ha sido negado.

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4. Proyecto de Acto Legislativo nmero 01 de 2001 Senado, 168 de 2001 Cmara, por el cual se adiciona el pargrafo 1 del artculo 180 de la Constitucin Poltica. Acta 27, 23 abril 2002. Impedimento de la Senadora Claudia Blum ante la Comisin Permanente del Senado

Despus de ledo el informe de ponencia negativo, antes de proceder a su votacin.

Manifestacin del impedimento por la afectada, lectura por el Secretario a peticin del Presidente, sometimiento a consideracin de la Comisin por el Presidente, decisin por la Comisin:

Discusin individual

No se

Preguntada la Comisin si aceptaba el impedimento presentado por la Claudia Blum, fue negada previa verificacin solicitada por la Senadora B siguiente resultado: () 5. Proyecto de Antes de leer el Lectura del impedimento por No se especifica No se el Secretario, sometimiento a si hubo ley nmero 185 informe de ponencia. consideracin de la Plenaria discusin; de 2001 por el Presidente, decisin por sometimiento Cmara, 187 la Plenaria, anuncio del individual a de 2001 resultado por el Secretario: consideracin de Senado, la plenaria. rgimen Uno de los disciplinario de impedimentos la profesin de (E. Mesa) no fue enfermera. discutido sino Acta 207, 20 aprobado por junio 2002 adhesin. Impedimentos de los Representantes Julin Silva, Ernesto Mesa y Mara E. Jaramillo ante la Plenaria de la Cmara. Caso Momento en Forma de trmite y Discusin Qui

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que autoridad que decide individual/colec se tramita tiva? 6. Proyecto de Ha sido ledo el impedimento, seor Presidente ley nmero 185 - Direccin de la Sesin por la Presidencia: Pregunto a la Plenaria de la Cmara si aprueba el impedimento pr de 2001 Cmara, 187 de Representante Julin Silva. - El Secretario (doctor Jess A. Rodrguez): 2001 Senado, Ha sido aprobado seor Presidente y se adhiere al impedimento, por las mi doctor Ernesto Mesa. ()Ha sido ledo el impedimento [de Mara E. Jaramillo] seor Presidente - Direccin de la Sesin por la Presidencia: Pregunto a la Plenaria de la Cmara si acepta el impedimento ledo. - El Secretario (doctor Jess A. Rodrguez): Ha sido aprobado, seor Presidente. 7. Proyecto de Antes de leer el Lectura del impedimento por No se especifica No se informe de el Secretario, sometimiento a si hubo ley 151 2001 ponencia. consideracin de la Plenaria discusin; Cmara, 158 por el Presidente, decisin por sometimiento de 2001 la Plenaria: individual a Senado, consideracin de regulacin de la plenaria. algunas especialidades mdicas. Acta 207, 20 junio 2002 Impedimento del Representante Julio Angel ante la plenaria de la Cmara. - Direccin de la Sesin por la Presidencia: Acepta la Plenaria el impedimento presentado por los honorables Represe Bentez y Julio Angel Restrepo. - El Secretario (doctor Jess A. Rodrguez): Ha sido aceptado, seor Presidente. No se especifica No 8. Proyecto de Antes de leer el Lectura de los impedimentos por el Secretario, sometimiento si hubo qui ley 218 de 2002 informe de ponencia. a consideracin de la Plenaria discusin; par Cmara, 044 por el Presidente, decisin por sometimiento de 2001 la plenaria, anuncio por el colectivo a Senado, Secretario de adhesin al consideracin de regulacin de la impedimento por parte otros la plenaria. Los profesin de Representantes: impedimentos ingeniera. por adhesin Acta 207, 20 no fueron jun. 2002. discutidos. Impedimentos

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de los representantes Omar Baquero, Giovanny Gmez, Jess Mara Puello, Fernando Tamayo, Alvaro Daz, Sirenia Saray, Gerardo Tamayo. Adhesin de Reginaldo Montes, Plinio Olano y Oscar Bravo, ante la plenaria Cmara. Caso

Momento en Forma de trmite y Discusin Qu que autoridad que decide individual/colec se tramita tiva? - Direccin de la Sesin por la Presidencia, doctor Guillermo Gaviria Za Pregunto a la Plenaria si acepta los impedimentos ledos. - El Secretario (doctor Jess Alfonso Rodrguez): Han sido aceptados, seor Presidente. Los honorables Representantes Regi Plinio Olano y Oscar Bravo Realpe, igualmente. Han sido aprobados los im seor Presidente. Despus de ledo Lectura del impedimento por el No se especifica No 9. Objeciones si hubo presidenciales el informe sobre Secretario, sometimiento a consideracin de la plenaria discusin; al Proyecto de las objeciones por el Presidente, decisin por sometimiento ley 53 de 2001 presidenciales, la Plenaria, anuncio del individual a Senado, 257 de antes de resultado por el secretario: consideracin de 2002 Cmara, proceder a su la Cmara. por medio de la votacin. cual se busca fomentar y propiciar el desarrollo del transporte fluvial en Colombia. Acta 073, 15 oct. 2003. Impedimento de Gina Parody ante la Plenaria de la Cmara.

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- Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin el informe de las objeciones presidenciales, se abr anuncio... - El Secretario General informa: Presidente, un segundo, hay un impedimento para este informe y previamente, dice: () - Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin el impedimento, se abre la discusin, anuncio que va a cerrada, lo aprueba la Cmara? - El Secretario General informa: Ha sido aprobado, Presidente. Manifestacin del Discusin No 10. Proyecto de Durante el impedimento por la afectada, individual ley nmero 47 debate del articulado, luego discusin, sometimiento formal de 2002 de leer el a consideracin de la Plenaria Senado, 57 de por el Presidente, decisin por 2002 Cmara, artculo 8-1. la Plenaria y anuncio del por la cual se resultado por el Secretario. convoca un OJO: se recuerda que en la referendo y se sesin anterior se resolvi el somete a tema de los impedimentos consideracin mediante la conformacin de del pueblo un una subcomisin cuyo informe proyecto de fue aceptado por la Plenaria. Reforma Constitucional. Acta 32, 3 dic. 2002 Caso

Momento en Forma de trmite y Discusin Q que autoridad que decide individual/colectiva se tramita ? Impedimento de Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable S Claudia Blum Pimiento Barrera: ante la plenaria Gracias, seor Presidente, s, yo creo que este tema fue zanjado en el da d del Senado. plenaria aprob el informe que rindi la comisin designada para el efec no cabe aceptar impedimentos en la discusin de los que tiene que ver pensiones relativo al punto 8 del proyecto del referendo, ni mucho meno sanas, tal como lo est solicitando la honorable Senado Claudia Blum; impedimento, nos tocara declararnos a todos impedidos, como quiera que congelando los salarios; yo creo que sobre eso hay suficiente ilustracin se por lo cual le solicito a usted directamente rechace, como ya se ha hecho e hizo en el da de ayer la plenaria del Senado, los impedimentos que fuero distintos Senadores. La Presidencia somete a consideracin de la plenaria el impedimento p honorable Senadora Claudia Blum de Barberi al numeral 8 del artculo discusin, la plenaria lo niega.

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11. Proyecto de ley estatutaria nmero 71 de 2002 Senado (acumulado 75 de 2002), por la cual se regula el derecho de acceso a la informacin de inters pblico, en particular la de carcter comercial, financiero, la que tiene que ver con el cumplimiento de obligaciones fiscales y parafiscales y con el pago de servicios pblicos domiciliarios, y se dictan otras disposiciones. Acta 38, 13 dic. 2002 Impedimento de Jos Alvaro Snchez ante la plenaria del Senado.

Despus de la lectura de la proposicin con que termina la ponencia.

Manifestacin verbal del impedimento por el afectado, sometimiento por la Presidencia a consideracin de la plenaria, aprobacin por la Plenaria.

No se especifica si hubo discusin; sometimiento individual a consideracin de la Plenaria.

Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Sena Snchez Ortega, quien da lectura a un impedimento: La Presidencia somete a consideracin de la plenaria el impedimento ledo discusin, esta lo acepta.

Caso

Momento en que se tramita

Forma de trmite y autoridad que decide

Discusin individual/colectiva ?

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12. Proyecto de referendo. Acta 27, 19 nov. 2002. Impedimentos de Milton Rodrguez, Carlos Arturo Piedrahita y Jorge Luis Feris ante la Plenaria de la Cmara.

Durante el debate del articulado, luego de que se han leido las disposiciones pertinentes.

Lectura del impedimento por el Secretario, rechazo por el Presidente invocando las razones que se han esgrimido para negar los impedimentos anteriores, sin someterlos a la Plenaria.

No se debaten ni se someten formalmente a consideracin de las Cmaras

No sin de im el

- Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor William Vlez Mesa: Leer los impedimentos, seor Secretario, por favor. - () Puede ponerla en consideracin, seor Presidente. - Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor William Vlez Mesa: Por las mismas razones con que se rechazaron los anteriores impedimento desestima el impedimento presentado por el Representante Milton Rodrgue - Siguiente impedimento seor Secretario. - El Secretario General Contina: En igual sentido present uno el doctor Carlos Arturo Piedrahta. - Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor William Vlez Mesa: Por la misma razn tambin se rechaza el impedimento del Representan Piedrahta. () - Secretario General: Seor Presidente se deja constancia del impedimento del doctor Jorge Lu mismos hechos anteriores para que usted le d trmite que ha hecho por lo - Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor William Vlez Mesa: Se rechaza con las mismas consideraciones como se han rechazado las ante

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13. Proyecto de ley No. 086 de 2002 Cmara, 143 de 2002 Senado, por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extincin de dominio Acta 40, 20 dic 2002. Impedimento de Joaqun Vives ante la plenaria de la Cmara. G.C. 43/2003

Durante el debate y votacin del articulado.

Explicacin del impedimento por el Secretario, sometimiento formal a consideracin de la Plenaria por el Presidente, decisin por la plenaria.

No se especifica si hubo debate; sometimiento individual a consideracin de la Plenaria.

No

- El Subsecretario General: Seor Presidente por disposicin reglamentaria el doctor Joaqun V impedido en la Comisin Primera para este proyecto acaba de hacers Plenaria con posterioridad a la votacin que se surti y pide que por las r en la Comisin al tener un familiar sujeto a un proceso de extincin de dom el impedimento y por parte de la Plenaria. - Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Telsforo Pedraza Pregunto a la Cmara si aprueba el impedimento presentado po Representante Joaqun Vives. - El Subsecretario General responde: Ha sido aprobado, seor Presidente. Caso Momento en que se tramita Forma de trmite y autoridad que decide Discusin individual/colectiva?

Qui

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14. Proyecto de reforma pensional 2002. Acta 40, 20 dic 2002. Impedimentos de varios Representantes ante la plenaria de la Cmara. G.C. 43/2003

Despus de ledo y aprobado el informe de ponencia, antes de iniciar el debate y votacin del articulado.

Explicacin de los impedimentos presentados por el Secretario; designacin de una comisin accidental por el Presidente para estudiar el tema; se avanza en el trmite de otros asuntos mientras la Comisin rinde su informe; el informe de la Comisin en que se aceptan o rechazan los impedimentos es aprobado por la Plenaria. Luego un Representante que lleg despus de efectuado este trmite, durante el debate y aprobacin del articulado, presenta un impedimento, este es sometido a consideracin de la Plenaria por la Presidencia y la Plenaria resuelve.

Materialmente no hubo discusin; se someti el informe sobre los impedimentos en general a consideracin de la plenaria, que lo aprob sin ms debate.

No s OJO moc Nav aclar se le impe est parti deba conf deci

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Caso

- Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor William Vlez Mesa: Por favor, la seora Representante Gina Parody () Seor Representante el seor Representante Jaime Amn, por favor en diez minutos, revisan lo () Para que le presenten un informe por favor a la Mesa Directiva y a la P minutos por favor, Representante Juan Hurtado, Gina Parody y Jaim Secretario por favor. Al seor Jaime Amn le rogamos por favor le entregamos los impedim minutos en la parte posterior, revisarn los impedimentos. Mientras llega el informe de la Subcomisin, seor Representante Jos favor haga uso de la palabra. - () El Secretario General procede: Se le da lectura al informe de la com sobre los impedimentos. - El Subsecretario General: Informe de la comisin. La comisin designa los impedimentos ha llegado a las siguientes conclusiones: () por lo a anteriores razones concluimos que ninguno de los impedimentos propu aceptado y por lo mismo sugerimos su rechazo. Firma el honorable Rep Hurtado Cano. - Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Telsforo Pedraza: En informe ledo, se abre la discusin, anuncio que va a cerrarse, queda cerra la Plenaria de la Cmara? - El Subsecretario General responde: Ha sido aprobado, seor Presidente. - () Intervencin del honorable Representante Milton Arlex Rodrguez mocin de orden Presidente. Es que no me encontraba en el Recinto cuand consideracin y se presentaron los impedimentos. Entonces en uso Constitucional de solicitar poner en consideracin mi impedimento, porque que le da facultades al Gobierno para reglamentar o un artculo que tiene q facultades para expedir el rgimen del Magisterio, quiero declararme i artculo especfico por cuanto mi mama es pensionada de esa institucin. - Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Telsforo Pedraza: Cmara si acepta el impe-dimento en ese punto especfico? - El Secretario General responde: Ha sido aceptado, seor Presidente. Momento en Forma de trmite y Discusin Qui que autoridad que decide individual/colectiva? se tramita () Intervencin del honorable Representante Germn Navas Talero: Seor Presidente me declar impedido, tengo el status en este momento d estoy en el perodo de pensin de transicin para adquirir la oficial, no voy le ruego el favor Presidente que cuando verifique el qurum descuente a impedidos porque a nosotros no nos puede obligar a votar cuando consi estamos capacitados para ello. - Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Telsforo Pedraza: Para una mocin de orden Representante, se le concede la palabra. - Intervencin del honorable Representante Alonso Rafael Acosta Osio: Seor Presidente el reglamento es muy claro cuando dice que los parlamen impedidos siguen formando parte del qurum, lo nico es que no votan al para aclarrselo al doctor Germn Navas Talero. - El Subsecretario General aclara:

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15. Proyecto 237 de 2002 Cmara, 012 de 2002 Senado. Acta 35, 13 dic. 2002 Impedimento de Luis Fernando Pisciotti ante la plenaria de la Cmara.

La Secretara informe que los impedimentos fueron negados por la plenaria los Representantes pueden votar. Durante la Lectura del No consta que hubiese No s discusin del impedimento por el discusin; sometimiento acta de Secretario, individual a conciliacin del sometimiento formal a consideracin de la proyecto. consideracin de la plenaria. Plenaria por el Presidente, decisin por la Plenaria, anuncio de los resultados por el Secretario.

- Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor William Vlez M leerlo, seor Secretario. - El Secretario General procede: Me declaro impedido para votar la c Proyecto 237 de 2002 Cmara, 012 de 2002 Senado por tener una investig Firma el honorable Representante Luis Fernando Pisciotti. - Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor William Vlez consideracin el impedimento recordndole a la Plenaria que estamos un acto legislativo y sobre eso ya se ha hecho referencia en varias opo corporacin de que no existe el impedimento, pero la Plenaria es la decisin. Aprueba la Plenaria el impedimento presentad - El Secretario General procede: Fue negado seor Presidente. Durante la Lectura del Materialmente no hubo No s 16. Proyecto impedimento por el discusin; hubo de ley nmero discusin y votacin del Secretario, sometimiento individual 056 de 2002 articulado, sometimiento formal a a discusin. Cmara, 057 luego de la decisin de la plenaria de 2002 por el Presidente sin Senado, por la lectura del discusin, votacin por cual se dictan artculo 34 correspondiente la plenaria, informe del normas para . resultado por el apoyar el Secretario. empleo y ampliar la Proteccin Social. Acta 38, 18 dic 2002 Impedimento del Representante Ashton ante la Plenaria de la Cmara.

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- El Secretario General informa: Seor Presidente hay un impedimento del doctor Ashton. Se declara impedi artculo 33 porque es miembro fundador de una institucin educativa. - Direccin de la Sesin por la Presidencia, doctor William Vlez Mesa: Aprueba la Plenaria de la Cmara el impedimento presentado? - El Secretario General responde: Ha sido aprobado, seor Presidente. Caso Momento en Forma de trmite y Discusin Qui que autoridad que decide individual/colectiva? se tramita Durante la Manifestacin verbal Materialmente no hubo No s 17. Proyecto del impedimento por el discusin ni qui de ley nmero discusin y aprobacin del afectado, sometimiento sometimiento a 056 de 2002 articulado, a decisin de la plenaria discusin, el Presidente Cmara, 057 luego de la por el Presidente, nicamente someti a de 2002 aceptacin por la aprobacin el Senado, por la lectura del plenaria, informe de impedimento. cual se dictan artculo 35 correspondiente resultado por el normas para . Secretario General. apoyar el empleo y ampliar la Proteccin Social. Acta 38, 18 dic 2002 Impedimento del Representante Vives ante la Plenaria de la Cmara. - Intervencin del honorable Representante Joaqun Jos Vives Prez: Seor Presidente como quiera que se discute una exencin o no de una obli empresas dedicadas a la construccin y que tengo un hermano dedicado manifiesto en este punto concreto un impedimento que solicitara se me acep - Direccin de la Sesin por la Presidencia, doctor William Vlez Me Plenaria el impedimento del Representante Vives? - El Secretario General responde: Ha sido aceptado seor Presidente

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18. Proyecto de Acto legislativo nmero 12 de 2002 Senado 237 de 2002, por el cual se modifican los artculos 116, 182, 183, 184, 234, 250 y 251 de la Constitucin Poltica. Segunda Vuelta (Fiscala). Acta 17, 25 nov 2002. Impedimento de Mauricio Pimiento ante la Comisin Primera del Senado.

Durante la discusin y votacin del articulado, ante la presentacin de una proposicin.

Manifestacin verbal del impedimento por el Senador y radicacin por escrito-, sometimiento formal a la consideracin de la Comisin por el Presidente, cierre de la discusin (sin que se especifique si hay discusin formal), aceptacin del impedimento por la Comisin.

No se especifica si hubo discusin; hubo sometimiento formal a consideracin de la Comisin y cierre de la discusin por el Presidente.

No s qui vot

- La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Ma Barrera: Presidente, para plantear un impedimento para participar tanto en el deb consecuente votacin de la proposicin formulada por el Senador Mart establecimiento del sistema acusatorio de la Honorable Corte Suprema de procesamiento de los Congresistas. () La Presidencia somete a consideracin de los miembros de l impedimento presentado y cerrada su discusin es aceptado No se especifica si hubo No s 19. Proyecto de Un primer grupo Lectura de los materialmente discusin; quin ley nmero 155 antes de leer el impedimentos por el secretario, sometimiento sometimiento colectivo a vota. del 98 Cmara, informe de ponencia; un formal a consideracion consideracin de la 042 del 98 plenaria. Senado, por el segundo grupo de la plenaria por el presidente, aprobacion cual se expide durante la discusin del por la plenaria, informe el Cdigo de del resultado por el Procedimiento articulado. secretario. Penal. Acta 104, 6 jun 2000. Impedimentos de varios representantes

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ante la Plenaria. G.J. 284/2000. Caso

Momento en Forma de trmite y Discusin Q que autoridad que decide individual/colectiva? se tramita - El seor Secretario: Proyecto de ley nmero 155 del 98 Cmara, 042 de el cual se expide el Cdigo de Procedimiento Penal. El informe de ponencia Antes del informe de ponencia, la Secretara lee los impedimentos radicad Firmados por los honorables Representantes Nidia Adad de Turbay, Migu Rivera, Gerardo Tamayo Tamayo, Vctor Manuel Buitrago, Pedro Lpez los impedimentos seora Presidenta. - La Presidencia ordena (doctora Nancy Patricia Gutirrez C.): expresamente para someterlos a votacin. - La Secretara procede de conformidad: () Ledos los cinco impedimen tambin del doctor Omar Armando Vaquero. - La Presidencia (doctora Nancy Patricia Gutirrez C.): - En discusin las solicitudes de impedimentos. Aprueba la plenaria lo solicitados? - El seor Secretario responde: Los aprueba seora presidente. () - La Presidencia ordena (doctora Nancy Patricia Gutirrez C.): Contin srvase leer lo referente a impedimentos. - El seor Secretario procede de conformidad. Impedimentos () Leda impedimento seora Presidenta, radicadas en la Secretara. Y lo mism doctor Fernando Pisiotti. - La Presidencia informa. (Doctora Nancy Patricia Gutirrez C.): Est solicitudes de aceptacin de impedimentos, contina la discusin, anu cerrarse, se cierran la aprueban? - El seor Secretario afirma: Han sido aprobados seora Presidenta.

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20. Proyecto de ley nmero190 de 2001 Cmara, 032 de 2000 Senado, por medio de la cual se aprueba el Tratado de Cooperacin para la Asistencia en Materia Humanitaria entre la soberana orden de Malta y el Gobierno de la Repblica de Colombia, firmado en Roma el 30 de septiembre de 1999. Acta 205, 18 jun. 2002 Impedimento presentado por el Representante Carlos Eduardo Acosta ante la plenaria de la Cmara. G.J. 282/2002

Despus de la aprobacin del informe de ponencia

Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento formal a consideracin de la plenaria por el Presidente, aprobacin por la Plenaria, informe del resultado por el Secretario.

No se especifica si hubo materialmente discusin; hubo sometimiento individual a consideracin de la plenaria.

N qu vo

Caso

- Dirige la sesin la Presidencia (honorable Representante Jos Walter Antes de la aprobacin, por favor, ha pedido la palabra la doctora Leonor - El Secretario General informa: Disculpe Presidente hay un impedimento. - Dirige la sesin la Presidencia (honorable Representante Jos Walter Doctora Leonor, un momento por favor, leemos este impedimento antes de siga seor Secretario. - El Secretario General procede con la lectura: () - Dirige la sesin la Presidencia (honorable Representante Jos Walter Le consideracin el impedimento ledo, contina la discusin, lo aprueba la P - El Secretario General informa: Ha sido aprobado Presidente. Momento en Forma de trmite y Discusin Q que autoridad que decide individual/colectiva?

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21. Proyecto de ley nmero 030 de 2001 Cmara, acumulado al 084 de 2001 Cmara, por medio de la cual se desarrolla el artculo 73 de la Constitucin Poltica de Colombia, para garantizar el ejercicio del periodismo y se dictan otras disposiciones. Acta 206, 19 julio 2002. Impedimento de varios Representantes ante la Plenaria de la Cmara. G.J. 302/2002.

se tramita Al inicio del Lectura de los trmite, antes de impedimentos por la leer la ponencia. Secretara, sometimiento formal a discusin por la Presidencia, apertura y cierre formal de la discusin, aprobacin por la Plenaria, informe de resultado por el Secretario.

Hay apertura y cierre formal de la discusin sin que se especifique si hubo debate material.

N qu vo

- Contine seor Secretario con el Orden del Da. - La Secretara procede de conformidad: Proyecto de ley nmero 030 de acumulado al 084 de 2001 Cmara, por medio de la cual se desarrolla el a Constitucin Poltica de Colombia, para garantizar el ejercicio del period otras disposiciones. En este proyecto hay unos impedimentos por ejercer la profesin de period Navas, la doctora Clara Pinillos, el doctor Jess Ignacio Garca, Jos An Orlando Clavijo. - Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin los impedim abre la discusin, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Los aprueba - La Secretara informa: Han sido aprobados, seor Presidente.

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22. Proyecto de ley 169 de 2003 Cmara, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo. GC 521/03 Impedimento presentado por los representantes Luis Antonio Serrano y Hermnsul Sinisterra ante la Comisin Cuarta de la Cmara.

Lectura de los impedimentos por el Secretario, sometimiento formal a consideracin de la Comisin por el Presidente, apertura y cierra formal de la discusin, decisin por la Comisin, informe por los Secretarios de los resultados.

Hay apertura y cierre formal de la discusin; no se especifica si hubo debate material.

N qu vo

23. Proyecto de Acto legislativo nmero 034 Cmara, Reforma pensional. Acta 141, 2 nov 2004, GC 832/04. Impedimentos de varios representantes.

Caso

...Estn ledos los tres impedimentos seor Presidente. - Presidente: Vamos a poner en consideracin los impedimentos. Se abre la contina la discusin, se cierra la discusin, aprueban los impedimentos l econmicas? - Secretario Comisin Cuarta de Cmara: En la Comisin Cuarta de la C seor Presidente. - Secretario Comisin Tercera de Senado: Tercera de Senado negado. - Secretario Comisin Tercera de Cmara: Tercera de Cmara es negado. - Secretario Comisin Cuarta de Senado: Negado en la Comisin Cuarta d Antes de iniciar Designacin de la Hay discusin del V el debate del comisin accidental informe general de la Co proyecto de acto encargada de estudiar los comisin sobre los ab legislativo se lee impedimentos en la sesin impedimentos. Cada im el informe de la anterior; presentacin y impedimento se somete sim comisin discusin del informe de la formalmente a su designada la comisin ante la plenaria; discusin, pero no hay ge sesin anterior sometimiento individual materialmente debate im para resolver los de cada impedimento a de cada uno. El impedimentos, y votacin. qu se votan. pa de M no du pa Momento en Forma de trmite y Discusin Q que autoridad que decide individual/colectiva? se tramita

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() - La Secretara General informa (doctor Angelino Lizcano Riv Presidenta. Seguidamente seora Presidenta el Subsecretario leer el impedimentos. -() Interpelacin del honorable Representante Jos Rosario Gamarra seora Presidenta. La pregunta es, doctor Reginaldo, si van a someter a los impedimentos o van hacer un informe para cada caso, es la pregunta, personas que han pedido, que presentaron su impedimento, creo que no entonces, hay que tenerlo muy en cuenta para que estas personas que puedan incurrir; entonces, hay que diferenciar cuntos bloques se van a h nombres para aquellos Congresistas que no puedan votar y aquellos impedimento por otros casos; entonces, cmo van a quedar, si pueden vo votar. - Intervencin del honorable Representante eginaldo Enrique Montes Alv Gamarra, la Presidencia va a tomar una decisin que considero que es la m coincide totalmente con su posicin, los impedimentos deben ser votados u porque la persona que solicita el impedimento es la nica que no puede vota Plenaria queda habilitada para votar y en la medida en que se vayan votan impedimentos, van quedando habilitados aquellas personas que la Plenaria impedimento para participar en el debate. - () Direccin de la sesin por la Presidencia (doctora Zulema Jattin C a votar uno a uno los impedimentos, Representante Montes hay nuevo radicados en Secretara? -() Direccin de la sesin por la Presidencia doctora Zulema Jattin Corr seor Secretario con el primer impedimento. - La Secretara General informa (doctor Jess Alfonso Rodrguez): S, se primer impedimento es el de la doctora Mara Teresa Uribe. - Direccin de la sesin por la Presidencia (doctora Zulema Jattin consideracin el impedimento de la honorable Representante Mara Teres su discusin, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, aprueba o nieg impedimento? - La Secretara General informa (doctor Jess Alfonso Rodrguez): H Impedimento de Luis Fernando Duque. - Direccin de la sesin por la Presidencia (doctora Zulema Jattin consideracin el impedimento del Representante Luis Fernando Duq discusin, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, aprueba impedimento? - La Secretara General informa (doctor Jess Alfonso Rodrguez): Ha sid LOS SIGUIENTES IMPEDIMENTOS SON RESUELTOS EN FORMA IDEN - () Intervencin de la honorable Representante Mara Isabel Urrutia seora Presidenta. Me declar impedida en este proyecto de ley porque te de un rgimen especial y como aqu se van a eliminar, por eso declaro m como veo que me va a perjudicar esa parte, pido votacin nominal impedimentos, porque aqu estn pupitreando los impedimentos y es solame - Direccin de la sesin por la Presidencia (doctora Zulema Ja Representante Urrutia nosotros presentamos un informe de una Comisin usted no escuch porque lleg tarde a la Plenaria, en ese informe explicamo impedimento y la Plenaria acogi el informe estamos ya en votaci

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impedimentos, yo le agradecera que nos permitisemos continuar con la vo que es supremamente importante en este proyecto de acto legislati nuevamente la palabra en la discusin de su propio impedimento. - () La Secretara General informa (doctor Jess Alfonso Rodrguez): H Seora Presidenta la Secretara le informa que varios Representantes los qu ledos sus Impedimentos se han acercado aqu a la Secretara y han informa constancia que no participan en la votacin de estos impedimentos o de los al mismo tema del impedimento por ellos planteado. Caso Momento en Forma de trmite y Discusin Q que autoridad que decide individual/colectiva? se tramita Manifestacin del No se especifica si N 24. Objeciones Despus de la impedimento por cada uno hubo materialmente qu presidenciales lectura del de los afectados, discusin; hubo vo al proyecto de informe sobre las objeciones sometimiento formal a sometimiento ley nmero presidenciales, consideracin de la individual a 256 de 2002 consideracin de la Senado, 110 de antes de iniciar Plenaria por la Presidencia, decisin por plenaria. 2001 Cmara, su discusin. la Plenaria. por la cual se establece el reglamento nacional taurino. Acta 23, 15 dic 2003. Impedimentos de Germn Vargas y Claudia Blum ante la plenaria del Senado. - Palabras del honorable Senador Germn Vargas Lleras Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable S Vargas Lleras, quien da lectura a un impedimento: La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento led discusin, esta lo acepta. () - Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra la honorable Se Blum de Barberi, quien da lectura a un impedimento: La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento led discusin, esta lo acepta.

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25. Proyecto de ley nmero 72 de 2003 Senado, por la cual se reglamentan las actividades de Cabildeo. Acta 20, 3 dic 2003. Impedimento de Rafael Pardo ante la plenaria del Senado.

Antes de la lectura del informe de ponencia, al iniciar el trmite.

Lectura del impedimento Sometimiento por la Secretara, individual, no consta sometimiento formal a que hubiese debate. consideracin de la plenaria por el Presidente, aprobacin por la plenaria.

N qu vo

Por Secretara se da lectura a un impedimento presentado por el hon Rafael Pardo Rueda. La Presidencia somete a consideracin de la plenaria el impedimento ledo discusin, esta le imparte su aprobacin. Despus de la Lectura de los Inicialmente el N 26. Proyecto lectura del impedimentos por el Presidente somete qu ley nmero informe de Secretario; sometimiento todos los vo 082 de 2003 Senado, 061 de ponencia, antes formal a consideracin de impedimentos al tiempo a consideracin 2003 Cmara, de su discusin la plenaria por el y votacin. Presidente inicialmente de la plenaria por ser por la cual se colectivo, luego a por las mismas modifica el instancias de un Senador razones; luego a artculo 7 de se hace individualmente-; instancias de un la Ley 1 de aprobacin por la Plenaria. Senador se someten 1991. Acta 22, individualmente a 10 dic 2003. consideracin, con Impedimentos explicacin por sus de varios autores. Senadores ante la Plenaria.

Caso

Momento en Forma de trmite y Discusin Q que autoridad que decide individual/colectiva se tramita ? - La Presidencia indica a la Secretara dar lectura a los impedimentos. - Por Secretara se da lectura a los impedimentos presentados por Senadores. - () Con la venia de la Presidencia y del orador hace uso de la palabra el Hctor Hel Rojas Jimnez: Muy respetuosamente seor Presidente, para que quienes piden que le impedimento, nos expliquen los hechos en que funda tal impedimento porq a ciegas decir s est impedido o no est impedido, tenemos que tene informacin a cerca de cules son los hechos en que ellos se fundamentan

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27. Proyecto de ley nmero 195 de 2003 Senado, por la cual se reforma parcialmente la Ley 99 de 1993(). Acta 22, 10 dic 2003. Impedimentos de Jos Alvaro Snchez y Andrs Gonzlez ante la plenaria del Senado.

Corporacin que les autorice a no participar en la discusin y aprobac seor Presidente. - La Presidencia interviene para un punto de orden: A ver, entonces quine de los impedimentos. - El Secretario: S, seor Presidente, mire est el Senador Mario Varn O Zuluaga, Luis Eduardo Vives, Piedad Zucardi de Garca. - La Presidencia manifiesta: Y todos por la misma razn. - El Secretario: S: Quin desea sustentar el alcance del impedimento Senad - Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el honorable Sen Zuluaga Escobar: Seor Presidente, tengo unos tos que tienen una emp concesin en el manejo de puertos y obviamente pues el tema est directam y es bastante especfico en eso. - La Presidencia manifiesta: Es claro, todos quienes suscriben las impedimento tienen participacin en sociedades portuarias. - El Secretario: As lo expresan seor Presidente. - La Presidencia manifiesta: Entonces yo creo que debemos proceder impedimento. - Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Hctor Hel Rojas Jim Presidente, con todo respeto no podemos proceder as, lo menos que podem que al igual que el Senador Oscar Ivn Zuluaga, cada quien nos cuente en q impedimento, que no creo que todos sean socios, la misma sociedad de los t Oscar Ivn Zuluaga. - La Presidencia pregunta a los honorables Senadores presentes si aprueba impedimento presentado por el honorable Senador Oscar Ivn Zuluaga Esc su discusin, estos lo aceptan. LOS DEMAS IMPEDIMENTOS SE RESUE FORMA SIMILAR. Antes de abrir la Lectura del impedimento por No consta que N discusin sobre el Secretario, sometimiento hubiese debate; se qu el articulado formal a consideracin de la sometieron vo (informe de Plenaria por el Presidente, individualmente a comisin cierre formal de la discusin, consideracin de la accidental de decisin por la Plenaria. plenaria y se cerr concertacin). individualmente en cada caso el debate.

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- () Por Secretara se da lectura al impedimento presentado por el ho lvaro Jos Snchez Ortega. La Presidencia somete a consideracin de la plenaria el impedimento prese honorable Senador lvaro Jos Snchez Ortega y, cerrada su discusin, es - () Por Secretara se da lectura al impedimento presentado por el ho Andrs Gonzlez Daz. La Presidencia somete a consideracin de la plenaria el impediment cerrada su discusin, esta le imparte su aprobacin. Caso Momento en Forma de trmite y Discusin Q que autoridad que decide individual/colectiva se tramita ? Lectura de los impedimentos No consta que N 28. Informe de Antes de dar lectura al por el Secretario; hubiese debate; hubo qu conciliacin sometimiento formal a sometimiento formal vo del Proyecto de informe de ley 130 de 2002 conciliacin, al consideracin de la Plenaria, individual a inicio del apertura y cierre formales consideracin de la Cmara, 227 trmite. del debate por el Presidente; plenaria, con apertura de 2003 decisin por la Cmara. y cierre formales del Senado, por la OJO: a instancias del debate. cual se hacen Secretario General, quienes algunas presentaron impedimentos modificaciones durante etapas anteriores a la Ley 769 de debieron volver a ratificarlos 2002. ante la plenaria en la fase de Acta 08, 2 dic conciliacin. 2003. Impedimentos de varios representantes ante la plenaria de la Cmara.

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- El Secretario General Contina: Informe estudio Comisin Accidental del 130 de 2002 Cmara, 227 de 2003 Senad hacen algunas modificaciones a la Ley 769 impedimento para ese estudio de la Comisi - Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Jorge Caballero Ca leerlo, seor Secretario. - El Secretario General procede: () Ha sido ledo el impedimento, seor P - Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Jorge Caballero consideracin el impedimento ledo. Se abre su discusin, anuncio que va a cerrado. Lo aprueba la Plenaria de la Cmara?. - El Secretario General responde: Ha sido aprobado, seor Presidente. - (...) Se les recuerda a los honorables Representantes que presentaron imp Proyecto como el doctor Gonzalo Gutirrez, el doctor Milton Rodrguez y ratificar su impedimento en tanto estamos votando la conciliacin. - Los suscritos miembros de la Comisin Accidental de Mediacin de respectivas mesas directivas de Senado y Cmara... - Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Jorge Caballero C Secretario hay documentos que relacionen impedimentos de algunos Co Mesa, del doctor Milton y del doctor Gonzalo Gutirrez. - El Secretario General: Y el doctor Milton Rodrguez. - Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Jorge Caballero Cab entrar a discutir y aprobar el informe vamos a someter a consideracin los - Doctor Milton por qu no lo deja por escrito pero lo explica brevemente. - El Secretario General: Son las mismas razones seor Presidente, por tene intereses privados de familiares y en el caso del doctor Gonzalo, por tener intereses Sesin por la Presidencia: doctor Jorge Caballero Caballero: En co impedimentos presentados por el doctor Milton y por el doctor Gonzalo Gu - El Secretario General responde: Se adhiere a este impedimento por las m Representante Jos Domingo Duarte. - Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Jorge Caballero Cabal Plenaria de la Cmara? - El Secretario General responde: Han sido aprobados, seor impedimentos.

Caso

Momento en que se tramita

Forma de trmite y autoridad que decide

Discusin individual/colectiva ?

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29. Proyecto de ley nmero 061 de 2003 Cmara, 082 de 2003 Senado, por la cual se modifica el artculo 7 de la Ley 1 de 1991. Acta 082, 2 dic 2003. Impedimentos de Gina Parody y Sergio Dazgranados ante la plenaria de la Cmara.

Antes de dar lectura al informe de ponencia.

Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento formal a consideracin de la plenaria por el Presidente con apertura y cierre formal de la discusin, decisin por la Plenaria y anuncio del resultado por el Secretario.

No consta que hubiera discusin material; hubo sometimiento individual a consideracin de la Cmara por el Presidente, con apertura y cierre formal de la discusin.

N qu qu

-El Secretario General: Segundo punto del orden del da seor President nmero 061 de 2003 Cmara, 082 de 2003 Senado, por la cual se modific la Ley 1 de 1991. Hay dos impedimentos para este proyecto, seor Preside - Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio consideracin los impedimentos seor Secretario. - El Secretario General: () Est ledo el impedimento, lo firma la doctora - Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: En impedimento. Se abre su discusin, anuncio que va a cerrarse, queda cerra Plenaria de la Cmara? - El Secretario General responde: Ha sido aprobado, seor Presidente. - Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta impedimento. - El Secretario General procede: () Firma el honorable Repre Diazgranados Guido. - Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: En impedimento, se abre su discusin, anuncio que va a cerrarse, queda cerra Plenaria de la Cmara? - El Secretario General responde: Ha sido aprobado, seor Presidente.

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30. Proyecto de ley nmero 082 de 2003 Cmara, 021 de 2003, por medio de la cual se regula el retiro del personal oficial y suboficial de la Polica Nacional. Acta 082, 2 dic 2003. Impedimento de Milton Rodrguez ante la plenaria de la Cmara.

Antes de la lectura del informe de ponencia, al iniciar el trmite.

Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento formal a consideracin de la plenaria por el Presidente, apertura y cierre formales de la discusin, decisin por la Plenaria, anuncio del resultado por el Secretario.

No consta que hubiera discusin; hubo sometimiento individual a consideracin de la plenaria y apertura y cierre formales de la discusin.

N qu qu

El informe de ponencia es el siguiente: Antes de leer el informe de ponencia, me permito leer el siguiente impedime () Firma el honorable Representante Milton Rodrguez Sarmiento. impedimento, seor Presidente. - Direccin de la Sesin por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: el impedimento ledo, se abre su discusin, anuncio que va a cerrarse, q aprueba la Plenaria de la Cmara?. - El Secretario General responde: Ha sido aprobado, seor Presidente

Momento en que se tramita 31. Proyecto de Durante el debate del Cdigo de Procedimiento proyecto Penal. Acta 17, nov 11 2003. Impedimentos presentados por Germn Varn, Armando Benedetti ante la Comisin Primera de la Cmara.

Caso

Discusin Q individual/colectiva ? Designacin de una Hubo sometimiento a N comisin por el Presidente debate del informe qu para resolver sobre los colectivo de la qu impedimentos; sometimiento comisin sobre todos a consideracin de la los impedimentos, sin plenaria del informe rendido que consta que por la Comisin; hubiese debate. sometimiento individual a Sometimiento consideracin de la plenaria individual del del impedimento que no fue impedimento restante considerado por la a consideracin de la subcomisin, despus de su plenaria, sin que lectura. conste que hubiese debate.

Forma de trmite y autoridad que decide

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- Secretario: Seor Presidente la secretara le informa que en la sec impedimentos, para que los dems Parlamentarios que as decidan solicitar - Presidente: Por favor leer los impedimentos para que queden en el acta. - Secretario: Hay dos impedimentos se los entregar a la comisi designado seor Presidente. - Presidente: Y se agrega otro impedimento para la comisin que hem impedimento de Oscar Arboleda -() Presidente: Voy a pedirle al doctor Lorenzo Almendra que pres comisin decide el impedimento que he presentado verbalmente. - El seor Presidente concede el uso de la palabra al honorable Repr Ramiro Devia: Agradecerle que me haya tenido en cuenta para integrar la le solicito que me excluya de ella, debido a que s todo el mundo se va a d y vamos a debatir los impedimentos, yo tengo un familiar dentro del consanguinidad que tiene un proceso penal, entonces de una vez deba podra hacer parte de esa comisin. - Presidente: Entonces vamos a tener en cuenta al doctor Milton Rodrgue el favor de entregar la comisin, Lorenzo Almendra, por favor pres Comisin decide los impedimentos, en el cual yo tambin estoy ah implicad - Preside el honorable Representante Tony Jozame Amar: Solicita al leer los impedimentos presentados y luego el informe de la subcomisin pre - Secretario: Siendo las doce y cuarenta minutos (12:40), se reinicia sido presentados por los honorables Representantes Germn Fernando Velasco, Rosmery Martnez Rosales, Ivn Daz Mateus, Devia, Carlos Arturo Piedrahta y uno que fue acabado de presenta tanto la subcomisin no creo que haya hecho referencia y est doctor Jaime Amn Hernndez, el cual me voy a permitir leerlo, p ya fueron puestos en conocimiento de la subcomisin... () Hay otro impedimento del doctor Armando Benedetti y me dicen que el Jaimes y que en los mismos trminos el doctor Jaime Amn Hernndez. - Presidente: Seor Secretario, srvase certificar si hay algn impedimento un motivo diferente al que acaba de leer. Caso

Momento en Forma de trmite y Discusin Qu que autoridad que decide individual/colectiva se tramita ? - Secretario: Seor Presidente, la secretara le informa que los presentados, son por conflicto de intereses en su persona de los Pa de los parientes dentro de los grados de consanguinidad, exigidos e INFORME DE LA SUBCOMISION Seor PRESIDENTE COMISION PRIMERA CONSTITUCIONAL En consecuencia debe procederse a negar los impedimentos al Representantes Germn Varn Cotrino, Carlos Arturo Piedrahta Crd Mateus, Armando Benedetti Villaneda, Rosmery Martnez Rosales, Luis F Chvez, Oscar Arboleda Palacio y Javier Ramiro Devia Arias. () Ha sido ledo el informe de la subcomisin.

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- Presidente: En consideracin el informe de la subcomisin, lo aprueban - Secretario: Ha sido aprobado seor Presidente. - Presidente: Hay otros Representantes que estn, que se declararon imped en este informe, cules son? - Secretario: Seor Presidente se trata del honorable Representante Ja honorable R. Adalberto Jaimes. Muchas gracias seor Presidente. - Presidente: En consideracin, el impedimento del doctor Jaime Amn Comisin? - Secretario: No lo aprueba seor Presidente. () Antes de iniciar Aclaracin del No hubo debate, No 32. Proyecto la presentacin procedimiento seguido a hubo una ratificacin qui de Cdigo de del concepto de la qui Procedimiento del informe de instancias de un Representante; relacin de subcomisin por rati Penal. Acta 18, ponencia. los nombres de quienes parte de la Comisin. con 12 nov 2003. presentaron nuevos sub Impedimentos impedimentos por las nuevos mismas causas discutidas presentados en la subcomisin ante la designada para el efecto, Comisin sin que haya discusin ni Primera de la decisin adicional, por Cmara por decisin de la Presidencia. causas similares Ratificacin del concepto a las discutidas de la subcomisin por parte en la sesin de la Comisin. anterior. -(..) El seor Presidente concede el uso de la palabra al honorabl Adalberto Jaimes: A ver, no Presidente, para que me haga el favor usted con su generosidad los impedimentos, quiero que quede claro, porque la verdad es que quisiramos con todo respeto a ver si el seor secretario y usted nos quedaron los de los impedimentos para poder. - Presidente: Correcto doctor Adalberto, las personas que presentaron imp da de ayer, todos los impedimentos fueron estudiados por la Comisin y no aceptados, lo que quiere decir que, obviamente, el Representante, que una v procedimiento, se retire de la sesin pues tocar aplicarle el artculo 93. Aq nuevos impedimentos en el mismo sentido de los de ayer,

Caso

Momento en Forma de trmite y Discusin Qu que autoridad que decide individual/colec se tramita tiva? la subcomisin ya conceptu ayer, pero para que quede la constancia de q los impedimentos en la sesin de hoy, simplemente vamos a relacionar quienes se manifiestan impedidos por los mismos motivos de ayer, luego no al respecto. El doctor Oscar Arboleda, el doctor Adalberto Jaimes, lo Adalberto y Jess Manuel Rangel. Repetimos el punto dos del concepto d

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en el sentido de que esto afecta para delitos que se cometan hacia futuro. D la Comisin ratifica el concepto de la Subcomisin. - Secretario: Queda ratificado seor Presidente Lectura del impedimento por el No se especifica No 33. Proyecto de Despus de la Secretario, sometimiento a si hubo debate; qui ley nmero 34 apertura de la discusin del consideracin de la plenaria hubo qui de 2000 y por el Presidente, cierre formal sometimiento acumulado 38 articulado (con protesta del de la discusin, decisin por la formal a de 2000 Plenaria. consideracin de Senado, por la Congresista impedido por no la plenaria y cual se haberle dejado cierre formal de reforman las expresar con la discusin. Leyes 182 de anterioridad su 1995, 335 de 1996 y se dictan impedimento). otras disposiciones en materia de televisin. Acta 24, 28 noviembre 2000. Impedimento de Manuel Guillermo Infante ante la plenaria del Senado. - Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Sena Guillermo Infante Braiman: Yo quiero llamar la atencin de la Plenaria o del Senado, porque no he ten de que los Presidentes que estaban dirigiendo esta sesin, me dieran la opo expresar algo que para m es fundamental Afortunadamente usted est p da la oportunidad de manifestar mi desacuerdo con el hecho de que no le d Senador de presentarle un impedimento, eso es grave porque en el moment atropelle y se vote un proyecto cualquiera que sea sin que uno pueden man impedimento, puede perder la investidura seor Presidente y esa es mi raz para en este momento protestar (). - Por Secretara se da lectura al impedimento presentado por el honorable Manuel Guillermo Infante Braiman. - La Presidencia somete a consideracin de la plenaria el impedimento led discusin, sta lo acepta.

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Al inicio del 34. Proyecto trmite. 284 de 2000 Cmara, por medio de la cual se adiciona el artculo 126 de la Ley 30 de 1992, crendose el Fondo para el Fomento de la Ciencia y la Tecnologa de las Universidades Estatales, Privadas y dems Instituciones de Educacin Superior. Acta 128, 14 noviembre 2000. Impedimento de Alvaro Ashton ante la Plenaria de la Cmara. Caso

Lectura del impedimento por el Secretario, Sometimiento formal a consideracin de la plenaria por el Presidente, apertura y cierre formales de la discusin, aplazamiento de la consideracin del impedimento por falta de qurum decisorio, sometimiento formal a consideracin de la Plenaria cuando se constituye qurum, aprobacin por la Plenaria.

No consta que No hubiese debate; qui hubo qui sometimiento individual a consideracin de la plenaria con apertura y cierre formales del debate.

Momento en Forma de trmite y Discusin Qui que autoridad que decide individual/colec se tramita tiva? - La Presidencia solicita a la Secretara continuar con el siguiente punto d - La Secretara procede de conformidad: Hay un impedimento presenta Alvaro Ashton Giraldo para participar en las deliberaciones de un proyecto - Declaracin y comunicacin de impedimento. () Ha sido ledo el imped - Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin el impedime la discusin, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Cuando exista el q se pondr a consideracin de la Plenaria. - La Presidencia solicita a la Secretara continuar con el siguiente punto de - Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin las propos momento ledas, las aprueba la Plenaria de la Cmara? - La Secretara General responde: Han sido aprobadas. - Direccin de la sesin por la Presidencia: El impedimento ledo lo apr de la Cmara? - La Secretara General responde: Ha sido aprobado. ()

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35. Proyecto de ley nmero 34 de 2000 y Acumulado 38 de 2000 Senado, por la cual se reforman las Leyes 182 de 1995, 335 de 1996 y se dictan otras disposiciones en materia de televisin. Acta 25, 6 diciembre 2000. Impedimentos de Claudia Blum y Gabriel Zapata ante la plenaria de la Cmara.

Despus de la lectura del informe de ponencia se leen; se deciden luego cuando hay qurum durante la discusin del articulado.

Se manifiesta formalmente el impedimento por el afectado; se somete formalmente a consideracin de la plenaria por el Presidente, con decisin de la plenaria sin qurum decisorio; posteriormente, ante la manifestacin de otro impedimento, se conforma una subcomisin para estudiar el tema, y su informe es sometido formalmente a aprobacin de la Plenaria.

Consta que hubo debate del impedimento de Claudia Blum, con sometimiento formal a consideracin de la plenaria por el presidente pero sin apertura ni cierre formales del debate.

Se exc expres partici votaci Congr imped sido a sesin como manife imped

El Presidente aclara que le compete decidir los impedimentos por conflicto de inters a la Plenaria, y que a l le corresponde simplemente someterlo a consideracin de la plenaria y excusarla de votar. - Seor Presidente, a m me gustara que me escuchara lo que voy a decir tiene que dirimir lo que yo voy a preguntar. Entonces, le voy a pedir encare me escuche lo que le voy a preguntar. En la pasada reunin de la Plenaria e Martnez plante la posibilidad de un posible conflicto de inters para aque que en nuestras campaas electorales recibimos algunas contribuciones de empresas que estn vinculadas al sector de la televisin. Entonces, a m me usted dirimiera ese impedimento, porque yo creo que varios de los Senadore recibimos en nuestras campaas electorales alguna contribucin de alguna estn relacionadas con el sector de la televisin. - La Presidencia interviene para un punto de orden: Honorable Senadora, n debo dirimir el conflicto que usted alude, por razones reglamentarias. Es es conflictos son de carcter individual. Le ruego por favor escribir su inquietu posible conflicto de inters, yo con mucho gusto, cuando lo tenga a disposic a consideracin de la Plenaria. Entonces, le ruego presentarlo, perdn, vam son individuales, escuchemos el de ella y lo resolvemos.

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Momento en Forma de trmite y Discusin Qui que autoridad que decide individual/colectiva? se tramita - (...) La Presidencia interviene para un punto de orden: Como yo entiendo es la Plenaria la que debe pronunciarse si acepta o no el impedimento pres Senadora Blum. A m me correspondera, segn lo dispone el propio Reglam simplemente, como lo dice el artculo 293, a m me correspondera slo exc Yo le ruego que si no hay unas consideraciones adicionales determinantes,

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36. Proyecto de ley nmero 269 de 2000 Senado, por la cual se expide el Cdigo de Minas y se dictan otras disposiciones. Acta 25, diciembre 6 2000.

sigamos. - () La Presidencia cierra la discusin del impedimento presentado por la Senadora Claudia Blum de Barberi, y la plenaria le imparte su aprobacin. - () La Presidencia informa que se aprob la ponencia, se abri el segund pendiente de aprobar la decisin sobre el impedimento presentado por la ho Senadora Claudia Blum de Barberi, y se resolvern cuando haya qurum p - La Presidencia abre la discusin del artculo 1, y concede el uso de la pa honorable Senador Gabriel Zapata Correa. Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Sena Zapata Correa: No, gracias, seor Presidente. Simplemente es para que dej pendiente que cuando se decida el impedimento de la Senadora Claudia Blu caso mo, pues tendra la misma situacin. Tambin deje a consideracin de la Secretara, el impedimento por similar situacin a la planteada por ella e la maana. - La Presidencia interviene para un punto de orden: Ese impedimento se lee cuando se conforme el qurum decisorio. - () La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador R Salazar, quien da lectura a un informe sobre impedimentos que por conflict han presentado algunos Senadores. - Palabras del honorable Senador Rodrigo Rivera Salazar. Con la venia de hace uso de la palabra el honorable Senador Rodrigo Rivera Salazar, quien informe de la Comisin Accidental y a la proposicin con que termina: - La Presidencia somete a consideracin de la plenaria la proposicin con informe ledo y, cerrada su discusin, sta le imparte su aprobacin: - () La Presidencia indica a la Secretara realizar la votacin de la propo presentada por el honorable Senador Rodrigo Rivera Salazar, llamando a l Quienes dicen s, aprueban la proposicin con que termina el informe de lo que dice: Que se nieguen los impedimentos presentados por los Senadores B Zapata. El Secretario cuenta. Hay dos Senadores cuyo impedimento se ha a Senadores Gmez Hurtado y Snchez Ortega. Se acept en reunin anterior Senadora que no vota, que es la Senadora Blum. De tal suerte que quedara Senadores, de los cuales la mayora es 50. () La Presidencia manifiesta que, en consecuencia, la proposicin ha sid La Presidencia autoriza a los Senadores que se haban declarado impedido informe de la Comisin Accidental, para participar en la discusin y votar.. Despus de la Lectura de los No consta que No s lectura del impedimentos por la hubiese discusin; qui informe de Secretara, sometimiento hubo sometimiento qui ponencia, formal a consideracin de individual a durante su la plenaria por el consideracin de la discusin y Presidente, cierre formal de plenaria de cada antes de su la discusin, decisin por la impedimento. votacin. Plenaria.

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Momento en Forma de trmite y Discusin Q que autoridad que decide individual/colectiva se tramita ? Impedimento de - Por Secretara se da lectura a un impedimento presentado por el ho Antonio Guerra Antonio Guerra de la Espriella. y Julio Csar - La Presidencia somete a consideracin de la plenaria el impedimento le Guerra ante la discusin, sta le imparte su aprobacin () Plenaria del - Por Secretara se da lectura a un impedimento presentado por el honorab Senado. Csar Guerra Tulena. - La Presidencia somete a consideracin de la plenaria el impedimento led discusin, sta le imparte su aprobacin. Lectura del impedimento por Consta que hubo N 37. Proyecto de Despus de la discusin, aunque no qu ley nmero 19 aprobacin del el implicado, discusin con informe de consulta al ponente por la hubo apertura formal, qu de 2000 Presidencia y opinin por el pero s cierre formal. Senado, por la ponencia y la apertura de Presidente, cierre formal de cual se expide segundo debate. la discusin, decisin por la el Cdigo plenaria. Disciplinario Unico. Acta 27, 13 diciembre 2000. Impedimento de Manuel Guillermo Infante ante la Plenaria del Senado. () Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable S Guillermo Infante Braiman: Quien da lectura al impedimento para votar el nmero 19 de 2000. Gracias seor Presidente, es para pedir que se lea una perdn un impedimento que acabo de presentar puesto que un yerno mo es municipio de Zipaquir y en este proyecto se est hablando del Cdigo Dis notarios, por lo tanto quiero que someta a consideracin el impedimento qu presentando, a ver si el seor Secretario es tan amable de leerlo. - La Presidencia interviene para un punto de orden: // La Presidencia cons ningn impedimento en esa materia, pero apelo al criterio del seor ponent emitir un concepto. - Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el honorable Senado Rojas Jimnez: // Seor Presidente en este caso, pienso que no hay ningn particular del doctor infante, menos siendo normas generales de un cdigo personalsimo puede haber ah, yo creo que no se debe aceptar el impedime - La Presidencia cierra la discusin del impedimento presentado por el hon Manuel Guillermo Infante Braiman, y la plenaria no lo acepta.

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38. Proyecto de ley nmero 115 de 2002 Senado, 110 de 2002 Cmara (acumulado 034 de 2002 Cmara), por la cual se dictan normas sobre la organizacin, administracin y prestaciones del sistema general de riesgos profesionales. Acta 39, 16 dic. 2002. Impedimento de Gerardo A. Jum ante la plenaria del Senado.

Despus de la aprobacin del informe de ponencia, antes de la apertura del segundo debate.

Lectura del impedimento por la Secretara, sometimiento formal a consideracin de la Plenaria por la Presidencia, cierre formal de la discusin, decisin por la Plenaria.

No consta que N hubiese debate; hubo qu sometimiento formal qu a consideracin de la Plenaria; no hubo apertura pero s cierre formal del debate.

- Por Secretara se da lectura a un impedimento presentado por el ho Gerardo Antonio Jum Tapias. - La Presidencia somete a consideracin de la plenaria el impedimento le discusin, esta le imparte su aprobacin. () Se abre el segundo debate

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Momento en que se tramita

Forma de trmite y autoridad que decide

Discusin individual/colectiva ?

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39. Proyecto de Antes de iniciar el debate. ley nmero 057 de 2002 Cmara, 047 de 2002 Senado, por la cual se convoca un referendo y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional Acta 25, 12 nov. 2002. Impedimentos de varios Representantes ante la plenaria de la Cmara.

Lectura de cada impedimento por la Secretara, sometimiento formal a consideracin de la Plenaria por el Presidente, decisin por la plenaria, informe de los resultados por el Secretario.

No consta que hubiese discusin; hubo sometimiento individual de cada impedimento a consideracin de la plenaria.

No qu qu fue im

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() Impedimentos por favor seor Secretario. - El Secretario General informa: Los impedimentos, seor Subsecretario impedimentos. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Seor Subsecretario por favor - El Subsecretario General procede con la lectura: Impedimentos: impedimentos sobre este numeral, Ramn Elejalde, Julian Silva, Germn Carlos Celis Gutirrez y la doctora Mara Isabel Urrutia. - Impedimento: Por cuanto estoy jubilado y recibo mesada y no el sue impedido para participar y votar en el numeral 14 del artculo primero Referendo, Ramon Elejalde. Puede someterlo a consideracin seor Presid - Direccin de la sesin por la Presidencia: Acepta la Plenaria el impedim - El Subsecretario General, informa Ha sido negado. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Siguiente impedimento - El Subsecretario General contina con la lectura: Solicito respet honorable Cmara, aceptar el impedimento para votar en el numeral 14 de Julin Silva - Direccin de la sesin por la Presidencia: Acepta la Plenaria el Representante Silva? - El Subsecretario General, informa Ha sido negado - Direccin de la sesin por la Presidencia: Hay ms impedimentos? - El Subsecretario General informa: Si seor Presidente, hay otros. De lo establecido en el artculo 286 de la Ley Quinta me declaro impedid numeral 14, por cuanto tengo un familiar pensionado con ms de dos s German Varon Cotrino, ha sido ledo el impedimento. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Acepta la Plenaria el impedim - El Subsecretario General informa: Ha sido negado. Por las mismas cau impedido, el doctor Carlos Celis. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Acepta la Plenaria el Representante Celis? - El Subsecretario General informa: Ha sido negado. Alexander Lpez. ( PROCEDIMIENTO PARA LOS DEMAS IMPEDIMENTOS)

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Momento en que se tramita

Forma de trmite y autoridad que decide

Discusin Qu individual/colecti va?

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40. Proyecto de ley nmero 057 de 2002 Cmara, 047 de 2002 Senado, por la cual se convoca un referendo y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional Acta 26, 13 nov 2002. Impedimentos de varios Representantes ante la Plenaria de la Cmara respecto del numeral 14.

Al cierre de la discusin del numeral correspondiente, antes de la votacin.

Lectura del impedimento por la Secretara, sometimiento a consideracin de la plenaria por el Presidente, decisin por la Plenaria, informe del resultado por el Secretario.

No consta que No hubiese discusin; qui hubo qui sometimiento formal a consideracin de la Cmara, sin apertura ni cierre formales del debate.

- Direccin de la sesin por la Presidencia: Se cierra la discusin de procedemos a votar. - La Secretara informa: Seor Presidente, Patricia va a terminar de dar el inform impedimentos. - Por medio de la presente me declaro impedido para participar y votar numeral 14, del artculo 1 del proyecto de referendo, en razn a q hermanos, esposa y familiares que laboran en el sector oficial y hoy deve salarios mnimos mensuales. Atentamente, Carlos Arturo Piedrahta. - Ha sido ledo el impedimento. - Direccin de la sesin por la Presidente: Aprueba la Plenaria el impedi - La Secretara informa: Ha sido negado. - Impedimento: Me declaro impedido para votar el numeral 14 del proyec porque mi padre es pensionado del Poder Judicial y un hermano es funcio por tanto existe conflicto de inters. Firma: Jorge Carmelo Prez Alvarado - Ha sido ledo el impedimento. - Direccin de la sesin por la Presidente: Aprueba la Plenaria el impedim La Secretara informa: Ha sido negado. (IDENTICO PROCEDIMIE RESOLUCION DE LOS RESTANTES)

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41. Proyecto de ley nmero 057 de 2002 Cmara, 047 de 2002 Senado, por la cual se convoca un referendo y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional. Acta 26, 13 nov 2002. Impedimentos de varios Representantes ante la Plenaria de la Cmara respecto del numeral 8.

Despus de la apertura de la discusin del numeral correspondiente.

DISTINTOS PROCEDIMIENTOS: - Respecto del primer impedimento: lectura por el Secretario, sometimiento individual a aprobacin de la plenaria por el Presidente, decisin por la Plenaria, informe del resultado por el Secretario. - Respecto de los siguientes impedimentos: lectura del nombre del impedido y de la razn por el Secretario para la totalidad de los impedidos, rechazo de las razones invocadas por parte del Presidente, ratificacin de la decisin del Presidente por la Plenaria. - Respecto de los dos ltimos impedimentos: lectura por el Secretario, rechazo por el Presidente por invocar las mismas razones que los anteriores.

No se especifica si hubo debate; hubo sometimiento individual de un impedimento a consideracin de la Plenaria por el Presidente, y rechazo por el Presidente de varios impedimentos con ratificacin de la decisin por la plenaria, sin debate. Los dos ltimos impedimentos simplemente fueron rechazados por el Presidente.

No qui qui El R Agu dud imp dec dem imp no

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Momento en Forma de trmite y Discusin Qu que autoridad que decide individual/colec se tramita tiva? - Direccin de la sesin por la Presidencia: A usted seor Ministro. numeral se abre la discusin. () - Direccin de la sesin por la Presidencia: Impedimentos, seor secretario - La Secretara informa: Hasta el momento se han radicado cuarenta y tres - Direccin de la sesin por la Presidencia: Vamos a darles lectura rpi hay que resolver los impedimentos por favor. - La Secretara procede de conformidad: Declaracin de impedimento impedido para votar y debatir el numeral 8 del Proyecto de referendo, en c puede incidir directa o indirectamente con mis intereses, como qu expectativas a corto plazo de mi pensin. Firma: Jos Gonzalo Gutirrez - Direccin de la sesin por la Presidencia: Aprueba la Plenaria el representante Gonzalo Gutirrez? - La Secretara informa: Ha sido negado. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Con el voto negativo de los q impedimento. - La Secretara informa: Con el mismo texto, se adhieren con su firm representantes: // Luis Carlos Delgado, Zamir Silva, por gozar de pensin

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Juan de Dios Alfonso. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Aprueba la Plenaria los imp seores Representantes que as lo han solicitado? // Si hablara el Ministr el debate seor Representante, entraramos en el debate con la sola interv ministro sobre este numeral, y lo que estamos haciendo es aplicar Representante Jimnez. - La Secretara informa: Somtalos a consideracin nuevamente, seor Pre (Preside el honorable Representante Telsforo Pedraza Ortega) - Intervencin del honorable Representante Carlos Germn Navas presidente, cada impedimento es independiente de los otros, cada uno d separado, y como he visto que muchos gritan que se acepte, y el seor Se no, entonces le solicito que cada impedimento sea aceptado o negado en para saber nosotros qu es lo que se est analizando, porque ni la plena facultad para sol ucionar conflicto de intereses. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Impedimentos, seor secretario - La Secretara informa: El impedimento de Juan de Dios Alfonso, en r expectativas pensionales a corto plazo, y la decisin puede incidir directa con sus intereses. - Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin el i representante Juan de Dios Alfonso Lo aprueba la Corporacin? - La Secretara informa: Seor Presidente, as no se puede certificar. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Se abre el registro, va impedimentos. - La Secretara informa: Se abre el registro electrnico para votar el im aceptndolo. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Con uno solo basta para conoc pensamiento de la Plenaria. Vamos a votarlo por favor. Todos tienen la mis Entonces, leamos cules son todos los que han presentado impedimento. // Secretario, por favor, lea los nombres de los representantes que han presen impedimentos. Caso

Momento en Forma de trmite y Discusin Qu que autoridad que decide individual/colec se tramita tiva? - La Secretara informa: (LECTURA DEL NOMBRE DEL IMPEDIDO Y D Creo seor Presidente que ya se han ledo todos los impedimentos. - Intervencin del honorable Representante Germn Aguirre Muoz: duda y la sigo teniendo, porque no me fue posible hablar. // De acuerdo a decir el Ministro, quiero que se aclare lo siguiente: si una persona se decl me declar impedido en este tema y por eso estoy hablando, cmo le va a impedimento, cul va a ser el procedimiento de votacin, porque si yo me d con qu autoridad le voy a negar al otro que est o no impedido. Pido q situacin para establecer cmo va a ser la votacin. (ESTA DUDA NO SE R - Direccin de la sesin por la Presidencia: Cuntos impedimentos se seor Secretario. - La Secretara informa: Seor Presidente, oficialmente hay cincuenta y se que algunos no lo trajeron por escrito sino que desde su micrfono se decla

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y eso quedo en la cinta magnetofnica, y lo estn transcribiendo. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Seores Representantes, si a del impedimento jams podra esta Corporacin legislar en materia p podra modificar el rgimen pensional, porque todos en una u otra fo derecho adquirido o una expectativa, por lo tanto la Presidencia, a la luz atendiendo las consideraciones que aqu se han esbozado sobre ese tema, seor Ministro, rechaza los impedimentos. Lo ratifica la Corporacin? / tiene usted la palabra y abrimos la discusin del numeral octavo, corre pensiones. - Es la decisin de la Presidencia ratificada por la Plenaria. Contine se favor. () - La Secretara informa: Seor Presidente, la Secretara se permite radicacin de dos impedimentos: del doctor Oscar Daro Prez y Fredy S mismos temas anteriores para que usted tome la decisin pertinente. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Por las mismas razones se rech impedimentos. Lectura del impedimento por el No consta que No 42. Proyecto de Durante la Secretario, o informe de las hubiese qui acto legislativo discusin del articulado, razones del impedimento; discusin; hubo qui de reforma despus de la sometimiento formal a sometimiento poltica. Acta lectura del aprobacin de la plenaria por el formal a 033, 11 Presidente; informe del consideracin de diciembre 2002. artculo correspondiente. resultado por el Secretario. la plenaria por el Impedimentos Presidente en de Armando cada caso. Benedetti y Germn Varn ante la Plenaria de la Cmara.

Caso

Momento en Forma de trmite y Discusin Qu que autoridad que decide individual/colec se tramita tiva? - Intervencin del honorable Representante Armando Benedetti Vill Presidente yo en la Secretara radiqu un impedimento debido a que trabaja en la Comisin Nacional de Televisin, he sido satanizado en tanto me voy a declarar impedido y para los espontneos creativos q diciendo que no, si me niegan el impedimento me salgo automticam - Direccin de la sesin por la Presidencia Aprueba la Plenaria el i Representante Benedetti? Ha sido aprobado. En orden vamos a dar l estn inscritos, est inscrito el Representante Navas tambin por favo ponente, primer o tiene usted la palabra seor Representante Navas. - El Secretario General informa: Presidente han radicado en la Se impedimento, el doctor Germn Varn. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Por qu razones? - El Subsecretario General, informa: Las mismas razones expresadas Representante Benedetti, seor Presidente.

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- Direccin de la sesin por la Presidencia: Acepta la Plenaria el Representante? - El Secretario General informa: Ha sido aceptado. Explicacin de la razn del No consta que No 43. Proyecto de Despus del impedimento por la Secretara, hubiera qui ley nmero 056 cierre de la discusin del sometimiento formal del discusin; hubo qui de 2002 artculo impedimento a consideracin sometimiento Cmara, 057 correspondiente, de la Plenaria por el Presidente formal a de 2002 (con opinin sobre su aprobacin de la Senado, por la al someterlo a aprobacin de la fundamento), aprobacin por la plenaria por el cual se dictan Plenaria, Plenaria, informe del resultado Presidente. normas para intercalado con por el Secretario. apoyar el la discusin. empleo y ampliar la proteccin social. Acta 34, 12 diciembre 2002. Impedimento del Representante Almario ante la Plenaria de la Cmara. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Bueno, en considerac discusin Aprueba la Corporacin? - La Secretara informa: Presidente, el doctor Almario solicita declarars este punto, por haber sido vctima... - (...) La Secretara informa:Presidente, puede someter el impedimento del - (...) Direccin de la sesin por la Presidencia:Hay un impedimento Representante Almario, lo aprueba la Corporacin. - La Secretara informa: Ha sido aprobado, seor Presidente.

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44. Proyecto de ley, por la cual se expide el Rgimen de Arrendamiento de Vivienda Urbana y se dictan otras disposiciones. Acta 34, 12 diciembre 2002. Impedimentos de varios representantes ante la Plenaria de la Cmara. Caso

Despus de la lectura del informe de ponencia, antes de su votacin.

Informacin sobre el nombre del impedido por la Presidencia, sometimiento formal a decisin de la Plenaria sin informacin de la causa ni discusin, aprobacin por la Plenaria, informe del resultado por el Secretario.

Consta que no No hubo qui informacin par sobre la causa del impedimento; no consta que hubiese debate; hubo sometimiento individual y colectivo de los impedimentos por la Presidencia a decisin de la plenaria.

Momento en Forma de trmite y Discusin Qu que autoridad que decide individual/colec se tramita tiva? - Direccin de la sesin por la Presidencia: Hay un impedimento d Alonso Acosta lo aprueba la Plenaria? - La Secretara informa: Ha sido aprobado. - Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin el termina la ponencia lo aprueba la Corporacin? - La Secretara informa: Vamos a leer el nombre de los Represent declarando su impedimento seor Presidente, hay varios impedimentos. / Angel Barco, las razones estn expuestas en el oficio de radicacin, Luis F Chaves, Alonso Acosta Ossio, Germn Varn Cotrino, Csar Negret Polanco. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Acepta los impedimento - La Secretara informa: Y el doctor Luis Fernando Tamayo. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Los impedimentos de impedimentos? por favor. - La Secretara informa: Ya han sido ledos los nombres, y el doctor Julio G - Direccin de la sesin por la Presidencia: Acepta los impedimentos la C fueron aceptados por la Plenaria. Ya se ley el informe con la que termina

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45. Proyecto de ley nmero 125 Cmara de 2002, por medio de la cual se establece el rgimen de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado. Acta 04, 27 mayo 2003. Impedimentos de Pompilio Avendao, Edgar Fandio y Gonzalo Gutirrez ante la Cmara.

Despus de la apertura de la discusin del proyecto.

Informacin sobre el impedimento y su causa por parte del afectado o por el Presidente; sometimiento formal a consideracin de la Plenaria una vez se constituye el qurum decisorio por el Presidente, aprobacin por la Plenaria.

No consta que hubiese discusin; hubo sometimiento conjunto a decisin de la plenaria una vez se integr el qurum.

No qui qui ind apr imp una

- () El honorable Representante Pompilio Avendao, quien radic antes de que se abra la discusin, solicit se pusiera en consideracin l que existan sobre este proyecto. Reflexion sobre la importancia para el p hablar de cooperativismo, pero desafortunadamente tiene unos impedim imposible su participacin en la discusin y en el debate de este proyecto. - El seor Presidente inform que el honorable Representante Jos Gonzal llegar tambin su manifestacin de impedimento, esper que se integrara e decisorio para someterlos a aprobacin. - () El seor Presidente le agradeci infinitamente al doctor Uribe por planteamientos, e informa que hay qurum decisorio y someti a co impedimentos presentados por los honorables Representantes Pompil Gonzalo Gutirrez, los cuales fueron aprobados por unanimidad. - El honorable Representante Edgar Fandio, solicito se incluya dentro de con impedimento, porque tambin es asociado de varias cooperativas, tamb el impedimento.

Caso

Momento en que se tramita

Forma de trmite y autoridad que decide

Discusin Qu individual/colec tiva?

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46. Proyecto de referendo. Acta 107, 15 junio 2000. Impedimento del Representante Rafael Flechas ante la plenaria de la Cmara.

Durante la discusin de otro tema distinto (Paz del Ro).

No consta que No hubiera qui discusin; al qui informar sobre el impedimento el Presidente indica que ya fue aprobado en la Comisin; hubo sometimiento formal a consideracin de la plenaria. () - Retoma el uso de la palabra el honorable Representante Rafael Fle el tema del referendo. Es para dejar la siguiente constancia; he radicado u la Comisin Primera, como ahora en la Plenaria, mediante la cual me d para tratar el tema del referendo en su artculo 17 y dems normas que ten los parlamentarios. // Dejo esa constancia y solicito que se lea, si la Plen aceptarme el impedimento, perfecto, les dejo mi constancia porque han demanda en contra nuestra por el conflicto de intereses y sencillamente q de ese derecho como ciudadano, como procurar mis legtimos intereses privar de ello y por eso quiero dejar esa constancia muy clara, porque co soy considero que evidentemente al votar un referendo que revoca... - Direccin de la sesin por la Presidencia: Vamos a leer la carta del do favor; ya le fue rechazada en la comisin Primera, pero la colocamos a c la Plenaria de la Cmara y enseguida seor Ministro, no le voy a dar el u a ningn parlamentario, con el perdn de todos ustedes. Lea la constancia, - El Secretario General procede: () Esta ledo el impedimento. - Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin el impedim Flechas, lo aprueba la Cmara? No lo aprueban (...)

Planteamiento del impedimento por el afectado, lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento a consideracin de la Cmara por el Presidente, decisin por la plenaria.

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47. Proyecto de ley 132 de 1999 Cmara, 212 de 1999 Senado, por la cual se modifican y adicionan los Decretos 258 y 350 de 1999, proferidas en desarrollo de la emergencia econmica declarada mediante el Decreto 195 de 1999 y se

Antes de la lectura de la proposicin con que termina la ponencia.

Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento a aprobacin de la Cmara por el Presidente, decisin por la plenaria, anuncio del resultado por el Secretario.

No se especifica si hubo discusin; hubo sometimiento formal a decisin de la Cmara por el Presidente.

No qui qui

- Direccin de la sesin por la Presidencia: Srvase leer la proposicin el informe seor Secretario. - El Secretario General procede: Seor Presidente, hay dos imp fundamento en el artculo 124 del Reglamento se le solicita se s una excusa para no votar los artculos 3, 4, 5, 1 1 y 12 del p mencionado. Presentada por el honorable Representante Csar Augus Presidente. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Y quin ms? Caso dictan otras disposiciones. Acta 107, 15 junio 2000. Impedimento del Representante Csar Meja ante la plenaria de la Cmara.

Momento en Forma de trmite y Discusin Qu que autoridad que decide individual/colec se tramita tiva? - El Secretario General: No hay ms seor Presidente. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Aprueba la honora impedimentos? - El Secretario General responde: Han sido aprobados seor Presidente.(

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48. Proyecto de ley 121 de 1999 Cmara, acumulado con el 254 de 1999 Cmara, 111 de 1998 Senado, por la cual se autoriza la emisin de la estampilla Universidad de Sucre, Tercer Milenio, y se dictan otras disposiciones. Acta 108, 19 junio 2000. Impedimento de Francisco Martnez ante la plenaria de la Cmara.

Antes de la lectura de la proposicin de la ponencia.

Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento a consideracin de la Plenaria por el Presidente con apertura y cierre formales del debate, aprobacin por la Plenaria, informe de los resultados por el Secretario.

No se especifica No si hubo qui discusin; hubo qui sometimiento formal a consideracin de la plenaria con apertura y cierre formales del debate.

- La Secretara procede de conformidad: () Para este proyecto de ley e impedimento: () Firma: honorable Representante Francisco Martnez. - Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin de impedimento firmado por el honorable Representante Francisco Mart discusin, informo que va a cerrarse, queda cerrada. Lo aprueba la Cma - La Secretara General responde: Es aprobado el impedimento. // La pro termina el informe dice: ()

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49. Proyecto de ley 255 de 2000 Cmara, 127 de 1999 Senado, por medio de la cual se aprueba el convenio de reconocimiento mutuo de certificaciones de estudios, ttulos y grados acadmicos de educacin superior entre el Gobierno de la Repblica de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos Mejicanos (). Acta 108, 19 junio 2000. Impedimento de Francisco Martnez.

Antes de la lectura de la proposicin del informe de ponencia.

Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento formal a consideracin de la Plenaria por el Presidente, aprobacin por la Plenaria, informe del resultado por el Secretario.

No se especifica No si hubo debate; qui hubo qui sometimiento formal a consideracin de la Cmara por el Presidente.

Caso

- Para este proyecto existe la siguiente solicitud de impedimento: () Le impedimento. - Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin el i honorable Representante Francisco Martnez, Lo aprueba la Cmara? - La Secretara General responde: Aprobado. Momento en Forma de trmite y Discusin Qu que autoridad que decide individual/colec se tramita tiva?

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50. Proyecto de Ley 207 de 1999 Cmara, 26 de 1998 Senado, por la cual se exoneran a los pensionados de las cuotas moderadas y copagos en el Sistema General de Seguridad Social en salud y se modifica parcialmente el artculo 187 de la Ley 100 de 1993. Acta 108, 19 junio 2000. Impedimentos de tres representantes ante la plenaria de la Cmara.

Al inicio del trmite el primer impedimento, despus de la aprobacin del articulado los dos ltimos.

Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento formal a aprobacin de la plenaria por el Presidente, decisin por la Plenaria, informacin de los resultados por el Secretario.

No se consta que No hubiese qui discusin; hubo qui sometimiento formal a consideracin de la plenaria, individualmente el primer impedimento, conjuntamente los dos ltimos.

- La Secretara General procede de conformidad: () Para este proy un impedimento que dice: () - Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin el impedim Germn Navas Talero, La aprueba la Cmara? - La Secretara General responde: Aprobado. () - Direccin de la sesin por la Presidencia. En consideracin el articulado abre la discusin, contina, anuncio que va a cerrarse, Lo aprueba la Cm - La Secretara General responde: Es aprobado. As mismo le manifiesto Representantes Agustn Gutirrez y Julio Restrepo, manifiestan que se dec para votar y discutir este proyecto. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Aprueba la Cmara los imp Representantes? - La Secretara General responde: Aprobados.()

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51. Proyecto de ley 123 de 1999 Cmara, 188 de 1999 Senado, por medio de la cual se modifica el artculo 6 de la Ley 105 de 1993. Acta 108, 19 junio 2000. Impedimentos de Vctor Buitrago y Carlos Barragn ante la plenaria de la Cmara.

El primer impedimento se tramita despus de aprobada la proposicin de la ponencia; el segundo se tramita despus de que se aprob el articulado.

- El primer impedimento: manifestacin del impedimento por el afectado con explicacin de su causa, sometimiento formal a consideracin de la plenaria por el Presidente, decisin por la Plenaria, anuncio del resultado por el Secretario. - El segundo impedimento: indicacin de su presentacin por el Secretario sin explicacin de la causa-, sometimiento a consideracin de la Plenaria por el Presidente, anuncio del resultado por el Secretario.

No consta que No hubiera qui discusin en qui ninguno de los dos casos; hubo apertura y cierre formal del debate en relacin con el segundo. Ambos fueron sometidos formalmente a consideracin de la plenaria.

Caso

Momento en Forma de trmite y Discusin Q que autoridad que decide individual/colectiva se tramita ? - Intervencin del honorable Representante Vctor Manuel Buitrago Presidente. Para solicitarle a la honorable Cmara de Representantes impedimento para no participar en la discusin y en la aprobacin de este a que una de mis actividades econmicas es la del transporte. - Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin el impedi Vctor Manuel Buitrago Lo aprueba la Cmara? - La Secretara General responde: Aprobado. - () Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin el artic discusin, contina, anuncio que va a cerrarse, Lo aprueba la Cmara? - La Secretara General responde: Aprobados los tres artculos. Igual doctor Carlos Barragn, en el sentido de que la Plenaria acepte su impedim - Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin el im doctor Carlos Barragn, Le aprueba el impedimento la C - La Secretara General responde: Aprobado.

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52. Discusin del informe de objeciones presidenciales al Proyecto de ley 36 de 1999 Senado, por la cual se celebra el Gran Jubileo y el Advenimiento del Tercer Milenio de esta Era, se concede una rebaja de penas y se dictan otras disposiciones. Impedimentos de varios Senadores ante la Plenaria del Senado. Acta 11, 26 septiembre 2000.

Despus de que se abri la discusin del informe, antes de su cierre.

Lectura del impedimento por la Secretara, sometimiento formal individual a aprobacin de la plenaria por el Presidente, cierre formal de la discusin, aprobacin por la plenaria.

No consta que hubiese discusin para ningn impedimento; cada uno fue sometido individualmente a consideracin de la plenaria, y hubo cierre formal de la discusin en cada caso.

No qu qu

- () Por Secretara se da lectura a un impedimento presentado p Senadora Vivianne Morales Hoyos. - La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento led discusin, sta le imparte su aprobacin. - () Por Secretara se da lectura a un impedimento presentado por el hon Jos Antonio Gmez Hermida. - La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento led discusin, sta le imparte su aprobacin. - () Por Secretara se da lectura a un impedimento presentado por la hon Martha Catalina Daniels Guzmn. - La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento led discusin, sta le imparte su aprobacin. - () Por Secretara se da lectura a un impedimento presentado por la hon Mara del Socorro Bustamante. - La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento led discusin, sta le imparte su aprobacin. - () La Presidencia manifiesta que en la sesin pasada se aceptaron los los honorables Senadores Julio Csar Guerra Tulena, Esperanza Mu Ricardo Anbal Losada Mrquez.

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Caso

Momento en Forma de trmite y Discusin Q que autoridad que decide individual/colectiva se tramita ? - Por Secretara se da lectura a un impedimento presentado por el ho Juvenal de los Ros Herrera. - La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento led discusin, sta le imparte su aprobacin. - () Por Secretara se da lectura a un impedimento presentado por el hono Gustavo Guerra Lemoine. - La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento led discusin, sta le imparte su aprobacin. - Por Secretara se da lectura a un impedimento presentado por el ho Gustavo Catao Morales. - La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento led discusin, sta le imparte su aprobacin. - () Por Secretara se informa que han presentado impedimento, diez hono Senadores. - La Presidencia cierra la discusin del informe en el cual se declaran infun objeciones presentadas por el Ejecutivo, y la plenaria le imparte su aprobac

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53. Proyecto de ley nmero 190 de 2001 Cmara, 032 de 2000 Senado, por medio de la cual se aprueba el tratado de cooperacin para la asistencia en materia humanitaria en tre la soberana orden de Malta y el Gobierno de la Repblica de Colombia, firmado en Roma el 30 de septiembre de 1999. Acta 205, 18 junio 2002. Impedimento de Carlos Eduardo Acosta ante la plenaria de la Cmara.

Despus de la aprobacin del informe de ponencia.

Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento formal a consideracin de la plenaria por el Presidente, aprobacin por la Plenaria, anuncio del resultado por el Secretario.

No consta que hubiese discusin; hubo sometimiento formal a consideracin de la plenaria por el Presidente.

No qu qu

- Dirige la sesin la Presidencia (honorable Representante Jos Walter L consideracin la ponencia leda, contina la discusin, anuncio que va a cerrada, la aprueba la Plenaria? - El Secretario General informa: Ha sido aprobada Presidente. - Dirige la sesin la Presidencia (honorab Jos Walter Lenis Porras): Antes de la favor, ha pedido la palabra la doctora L Mina. - El Secretario General informa: Disculpe Presidente hay un impedimento. - Dirige la sesin la Presidencia (honorable Representante Jos Walter Doctora Leonor, un momento por favor, leemos este impedimento antes d siga seor Secretario. - El Secretario General procede con la lectura: () - Dirige la sesin la Presidencia (honorable Representante Jos Walter L consideracin el impedimento ledo, contina la discusin, lo aprueba la P - El Secretario General informa: Ha sido aprobado Presidente.

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Momento en Forma de trmite y Discusin Q que autoridad que decide individual/colectiva se tramita ? N 54. Proyecto de El primer grupo Primer grupo: Manifestacin Consta que hubo de del impedimento por el discusin del primer qu ley 204 de impedimentos afectado, discusin, grupo de qu 2001, por la antes de la sometimiento formal a impedimentos, no del cual se aprobacin del consideracin de la plenaria segundo; todos los modifica el informe de por el Presidente, cierre de la impedimentos fueron Cdigo de discusin, decisin por la sometidos Procedimiento ponencia; el plenaria. formalmente a Civil, se regula segundo despus de la Segundo grupo: indicacin consideracin de la el Proceso aprobacin del de que hay impedimentos plenaria, en forma Ejecutivo y se articulado, antes por la Secretara con colectiva, pero la dictan otras de la aprobacin informacin sobre el nombre discusin se dio antes disposiciones. del ttulo. (no sobre las causas), de esta actuacin. Acta 39, 20 sometimiento formal a Hubo cierre formal junio 2002. consideracin de la Plenaria de la discusin. Impedimentos por el Presidente, cierre de la de varios discusin, decisin por la Senadores ante plenaria. la plenaria del Senado. - Por Secretara se da lectura al impedimento presentado por el ho Roberto Gerlein Echeverra. - () La Presidencia abre la discusin del impedimento ledo, y conce palabra al honorable Senador Carlos Espinosa Faccio-Lince. - Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Se Espinosa Faccio Lince: Gracias seor Presidente, para que la plenaria impedimento que igualmente planteo, toda vez que la Sociedad Familiar de parte, est vinculada a procesos Ejecutivos y en caso de afecta fundamentales, debera entonces aceptarse el mismo. - Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela la honorable Sen Cleofe Martnez: Gracias seor Presidente, para solicitarle el favor a la Senado que le sea negado ese impedimento al Senador Roberto Gerlein, po parece que no es contundente, que son muy dbiles sus exposiciones y q participar de la votacin de esto, seor Presidente, que se le niegue por fav - Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable S Vargas Lleras: Presidente, para referirme al tema de los impedimentos y propio. El Coordinador de Ponentes el doctor Carlos Arturo Angel, no ha Ponente, el doctor Hctor Hel Rojas, tampoco. Quisiera en primer lu impedimento del Senador Espinosa, para aclarar lo siguiente: - ( ) Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela la honorable del Socorro Bustamante: Gracias Presidente, quiero tambin presentar impedimento para el trmite de este proyecto puesto que tambin tengo un Notario. La Presidencia interviene para un punto de orden: En los artculos que

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Notaras. - Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela la honorable Sen Socorro Bustamante: En los artculos que conciernen a las Notaras s. - La Presidencia interviene para un punto de orden: Para no votarlos, para para no opinar sobre ellos, porque no solamente no votarlos sino di intervenir en el trmite de estos artculos. - Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela la honorable Senad Cleofe Martnez: Gracias seor Presidente, para presentar el mismo imped mismos artculos por las mismas razones.

Caso

Momento en Forma de trmite y Discusin Q que autoridad que decide individual/colectiva se tramita ? - La Presidencia interviene para un punto de orden: Pregunto a la plenaria argumento jurdico explicado por el doctor Daro Martnez si acepta los los artculos que tienen que ver en materias notariales y de registro al S Vargas Lleras, Mara Cleofe Martnez y Mara del Socorro Bustamante. - La Presidencia somete a consideracin de la plenaria los impedimentos que tienen que ver en materia notariales, presentados por los honor Germn Vargas Lleras, Mara del Socorro Bustamante y Mara Cleofe Ma su discusin, esta acepta. - () Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorabl Hernando Pedraza Gutirrez, quien da lectura a un impedimento: - () El honorable Senador Tito Edmundo Rueda Guarn, radica en Secre impedimento. - () La Presidencia interviene para un punto de orden: No entonces aclar hemos aprobado los impedimentos para los artculos que tienen que ver con intereses en asuntos notariales pero la plenaria le ha negado a otros Senad impedimentos en el resto del articulado, acepta usted entonces cul parte? notariales y puede participar en el resto, entonces aprobamos el impedimen notariales, tiene un pariente el segundo grado de consanguinidad notario. - La Presidencia somete a consideracin de la plenaria el impedimento le discusin, esta lo acepta. Se abre el segundo debate - (...) Por Secretara se informa que se encuentran dos impedimentos, pre honorables Senadores Mara del Socorro Bustamante y Tito Edmundo Rued - La Presidencia somete a consideracin de la plenaria los impedimentos le su discusin, esta los acepta.

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55. Proyecto de ley nmero 28 de 2001 Senado, por la cual se dictan normas relacionadas con los agroqumicos genricos. Acta 39, 20 junio 2002.

Despus de la lectura de la proposicin de la ponencia, antes de su aprobacin.

Lectura del impedimento por la Secretara, sometimiento formal a consideracin de la plenaria por la Presidencia, cierre formal de la discusin, decisin por la plenaria.

No consta que hubiese discusin; hubo sometimiento formal a consideracin de la plenaria y cierre formal de la discusin por el Presidente.

N qu qu

- Por Secretara se da lectura a la proposicin positiva con que termina - La Presidencia indica a la Secretara dar lectura al impedimento presen de Ley en mencin. - Por Secretara se da lectura al impedimento presentado por la hono Claudia Blum de Barberi. - La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento led discusin, esta lo acepta. - () La Presidencia somete a consideracin de la plenaria la proposicin su discusin, esta le imparte su aprobacin. Se abre el segundo debate

Caso

Momento en que se tramita

Forma de trmite y autoridad que decide

Discusin individual/colectiva ?

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Lectura del impedimento por No consta que N 56. Proyecto de Despus de la apertura del la Secretara, sometimiento a hubiese debate; hubo qu ley nmero segundo debate. consideracin de la plenaria sometimiento formal qu 105 de 2001 por la presidencia, cierre a consideracin de la Senado, por formal de la discusin, plenaria y cierre medio de la decisin por la Plenaria. formal de la cual se discusin. establece la fortificacin con las vitaminas B1, B2, B6, B12, niacina, hierro y cido flico productos alimenticios de consumo bsico pertenecientes al grupo de las harinas y se dictan otras disposiciones. Acta 39, 20 junio 2002 - La Presidencia indica a la Secretara continuar con el siguiente proye - Por Secretara se da lectura a la proposicin positiva con que termina el - La Presidencia somete a consideracin de la plenaria la proposicin le discusin, esta le imparte su aprobacin. Se abre el segundo debate - () Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela la honorable S Blum de Barberi: Muchas gracias, seor Presidente. Desde el da impedimento, que yo quisiera que se lea porque ya estamos en la discusi las vitaminas. - Por Secretara se da lectura a un impedimento presentado por la hon Claudia Blum de Barberi. - La Presidencia somete a consideracin de la plenaria el impedimento le discusin, esta lo acepta. - La Presidencia somete a consideracin de la plenaria el articulado del pr su discusin pregunta: Adopta la plenaria el articulado propuesto? ()

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57. Proyecto de ley nmero 208 de 2002 Senado, 012 de 2000 Cmara, por la cual se expiden normas sobre armas, municiones y explosivos y se dictan otras disposiciones. Acta 39, 20 junio 2002

Despus de la lectura de la proposicin de la ponencia.

Manifestacin del impedimento por el Senador afectado, sometimiento formal a consideracin de la plenaria, cierre formal de la discusin, decisin por la Plenaria.

No consta que hubiese discusin; hubo sometimiento formal a consideracin de la plenaria y cierre formal de la discusin.

N qu qu

- Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorabl Granada Loaiza: Seor Presidente, para un impedimento de voto. Solicito Senado de la Repblica se sirva aceptar mi impedimento de voto para e nmero 208 de 2000 Senado, 012 Cmara, por la cual se expiden norm municiones y explosivos y se dictan otras disposiciones, por tener conflicto mencionado proyecto de acuerdo con el artculo 286 de la Ley 5 de 1992. - La Presidencia interviene para un punto de orden: Cul es su con conflicto, Senador? - Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Fabio Granad inversiones en el sector de la Seguridad Privada, seor Presidente. - La Presidencia somete a consideracin de la plenaria el impedimento le discusin, esta lo acepta.

Caso

Momento en que se tramita

Forma de trmite y autoridad que decide

Discusin individual/colectiva ?

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58. Expediente nmero 850 contra los Magistrados de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con el artculo 343 de la Ley de 1992. Acta 195, 14 mayo 2002.

Al inicio de la discusin. En sesiones anteriores han sido aceptados varios impedimentos.

Lectura del impedimento por la Secretara, apertura formal del debate por la presidencia, decisin por la plenaria, anuncio del resultado por el Secretario.

No hubo debate sobre los impedimentos, s sobre su incidencia en el qurum.

Hu so pa los co qu

El Ge ini los po pa de An so co qu el Srvase continuar, seor secretario con el siguiente punto del Orden de - El Secretario General procede: Expediente nmero 850 contra los Magis Penal de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con el artculo 3 1992. Al referente me permito leer el sigu iente impedimento del Repre Vives. () Est ledo el impedimento, seor Presidente. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Se abre la discusin del impedi aprueba la plenaria de la Cmara? - El Secretario General responde: Ha sido aceptada la renuncia, seor Pres - Direccin de la sesin por la Presidencia: Srvase continuar con el sig Orden del Da, seor Secretario. - () El Secretario General: Seor Presidente, honorables Representan est en conocimiento, la Resolucin de Preclusin est en conocimiento de Cmara desde el ao pasado, estuvo varios das en el Orden del Da, a Congresistas se declararon impedidos y la plenaria les acept el impe anuencia seor Presidente me permito leer la lista de Congresistas que e que as lo ha aceptado la plenaria y dicho acto ya ha sido publicado en la personas impedidas no solamente no pueden votar, sino que no puede debate. Han llegado tres impedimentos ms a esto se suma el del doctor J lo acaba de... no, es el proceso contra la Corte. Est solicitndole a la p Amaya, Alvaro Daz y Jos Antonio Salazar. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Seor Secretario, que le estn plenaria los Representantes que usted ha nombrado. - El Secretario General aclara: Los honorables Representantes Armando Daz, somtalo a votacin que aqu tengo el impedimento. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Acepta la plenaria los dos impe - El Secretario General responde: Han sido aceptados, seor Presidente. Momento en Forma de trmite y Discusin

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que autoridad que decide individual/colectiva se tramita ? - Direccin de la sesin por la Presidencia: Srvase continuar con el Orde Secretario. - El Secretario General procede: Seor Presidente le informo que ha impedimentos de los honorables Representantes Gerardo Tamayo, Juana Ortegn y Jess Ignacio Garca. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Se abre la discusin de lo anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Aprueba la plenaria de impedimentos ledos? - El Secretario General responde: Han sido aprobados, seor Presidente. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Srvase continuar, seor S concede el uso de la palabra al Representante Reginaldo Montes. - Intervencin del honorable Representante Reginaldo Enrique Montes Alva gracias seor Presidente. Quiero que el seor Secretario General de la Cm certifique cuntos Representantes nos encontramos en este momento en la pl - El Secretario General responde: Honorable Representante hay 105 de registros, manual y electrnico. - Intervencin del honorable Representante Reginaldo Enrique Monte segunda pregunta seor Secretario, cuntos se encuentran en este m impedimento debidamente aceptado por la plenaria. - El Secretario General responde: 57 inicialmente los que fueron ledos po los restantes que ya le doy el nmero. - Intervencin del honorable Representante Reginaldo Enrique Montes Presidente, quiero manifestar lo siguiente en ese caso al hacer esa operaci plenaria no podra pronunciarse, con este qurum no podramos decidir ace tendramos que esperar una mayor asistencia en el recinto a efectos de pod la plenaria sobre esta materia, por lo mismo lo conveniente sera continuar Da hasta que se presente esa circunstancia, seor Presidente. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Seor Secretario, quiero qu correcto la apreciacin del Representante Reginaldo Montes, sobre la de qurum en este momento. - El Secretario General responde: Seor Presidente, a propsito saqu la l pueden votar y son 114, menos 8 que se han declarado impedidos en esta entonces si usted autoriza seor Presidente llamamos a lista nuevamente pa esta lista, porque el Consejo de Estado as lo pidieron ustedes el ao pasad dice a la plenaria lo siguiente: Dice el Consejo de Estado resolviendo e Cmara de Representantes para decidir si aprueba o no el proyect calificatoria presentado por la Comisin de Investigacin y Acusaciones como mnimo de qurum ordinario y mayora simple; en el evento de que un Representantes se hubiere declarado impedido y los impedimentos hubiere la decisin se tomar con el qurum y la mayora indicados, formado c llamadas a suplir a los miembros de la Corporacin cuyo impedimento fu los Representantes que no estuvieron impedidos de conformidad con lo expr motiva de esta consulta, luego los Congresistas que se han declarado im Corporacin as lo ha aceptado no hace parte ni siquiera del qurum. As lo ha respondido la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Est

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Momento en Forma de trmite y Discusin Q que autoridad que decide individual/colectiva se tramita ? - Direccin de la sesin por la Presidencia: Seor Secretario de todas man dar una explicacin con relacin que dice que hay ms 100 que pueden estarn presentes en este momento. - El Secretario General: Para saber si estn presentes debemos llam establecer quines pueden votar. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Srvase llamar a lista seor Se pido nuevamente que desalojen el recinto quienes no son Representante mientras decidimos sobre este tema seor Secretario.() - Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Marino Paz Ospina: srvase llamar a lista a los honorables Representantes que no estn impedid Sesin reservada: No se publica lo concerniente al desarrollo de este punto artculo de la Ley 5 de 1992. // Se reanuda la sesin Despus de la Lectura de los nombres de Consta que hubo La 59. Proyecto aprobacin del los Congresistas impedidos discusin de algunos acl de Acto informe de sin indicacin de la causa-, impedimentos, de ha Legislativo sometimiento colectivo a otros no. Hubo no nmero 237 de ponencia. consideracin de la Plenaria sometimiento formal pe 2002 Cmara, por el Presidente, decisin a consideracin de la pa por la cual se por la Plenaria, anuncio del plenaria. reg modifican los resultado por el Secretario. artculos 182, 184, 186, 234, 235, 250 y 251 de la Constitucin Poltica. Acta 197, 16 mayo 2002 - Direccin de la sesin por la Presidencia: Se abre la discusin del infor contina, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Lo aprueba la Cmar - La Secretara informa: Ha sido aprobado, seor Presidente // Seor Pre impedimentos para este proyecto de Acto Legislativo. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Lanse los nombres de quiene el impedimento. - La Secretara informa: Libardo de Jess Cruz Romero, Jess Ignacio Villamizar Trujillo y Bernab Celis Carrillo. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Acepta la Plenaria lo presentados? - La Secretara informa: Han sido negados. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Articulado del proyecto de seor Secretario. - Interpelacin del honorable Representante Luis Fernando Velasco

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llegu no haban ledo mi impedimento y quiero actuar en el debate. S qu ha pronunciado sobre el impedimento, pero para efecto prctico tiene que el impedimento de cada uno y tiene que quedar en el acta. // Entonc Secretario como quiero intervenir y adems soy ponente, que se lea el impe Plenaria decida para poder entrar en el debate, es simplemente eso doctor. - Intervencin del honorable Representante Ivn Daz Mateus: Seor Presid inicia en este momento la carrera de impedimentos que suelen presentarse c primero de los congresistas lo hace. Con todo respeto por el doctor Luis Fe cmo es posible que usted acepte ser ponente de este proyecto, termine firm ponencia, y venga a declararse impedido en la Plenaria de la Cmara, o sea ya se ha explicado claramente que cuando se trata de actos legislativos no h impedimento; recuerden ustedes que aqu hubo un procedimiento de prdida contra todos los integrantes de la Comisin Primera de la Cmara y de la C Primera del Senado cuando participamos en la discusin y en la votacin d Legislativo de referendo donde se hablaba de la revocatoria del mandato, y de Estado que tratndose de Actos Legislativos no habra lugar a un impedi Entonces, si ahora vamos a empezar por Caso Moment o en que

Forma de Discus trmite y individual/c se tramita autoridad ? que decide los mismos ponentes que han aceptado traer el Proyecto a la Plenaria de la C dar curso a una serie de impedimentos que realmente no tienen ningn fu respeto, a m me parece que es una falta de seriedad con la misma Instit pongmosle un poco de orden a eso, seor Presidente. // Estamos hablando d usted sabe que para el tema del expediente de la Corte Suprema hay aq impedimentos, y eso podra presentarse para el Acto Legislativo, entonces hem Plenaria para un tema nacional de mucha importancia donde por la va vamos a enredar la discusin, la votacin y el resultado final. // Muchas graci - Retoma la palabra el honorable Representante Luis Fernando Vela Presidente, el doctor Ivn Daz ha hecho unas observaciones juiciosas, pe despacio. () - Direccin de la sesin por la Presidencia: Seor Secretario, cuntos im presentado. - La Secretara informa: Estn en consideracin el del doctor Luis Fernand Pacheco, Juana Yolanda Bazn, Jos Maya Burbano, Fernando Almario, Jo Gustavo Montealegre y Gerardo Tamayo. - Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin los impediment aprueba la Cmara? - La Secretara informa: Han sido negados. - Intervencin del honorable Representante Gustavo Petro Urrego: Con mi v a explicar, y que quede constancia en el acta por favor. () - Intervencin del honorable Representante Jorge Navarro Wolff: Quiero d estoy de acuerdo con Gustavo Petro, y entonces voto en contra de los impedim - (...) La Secretara deja constancia, que los parlamentarios impedidos como e Villamizar y el doctor Acosta, que reemplaz a la doctora Nelly Moreno, se en

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60. Proyecto de ley 102 de 2001 Cmara, 126 de 2001 Senado, por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribucin y se dictan otras disposiciones . Acta 199, 28 mayo 2002.

pero no estn votando, pero hacen parte del qurum reglamentario. Despus de la lectura de la proposicin con Lectura del No consta qu que termina el informe de ponencia. impedimento hubiese discu por el hubo sometim Secretario, formal a sometimiento consideraci a plenaria por consideraci Presidente. n de la plenaria por el Presidente, decisin por la plenaria, anuncio del resultado por el Secretario.

- Informe de ponencia: () ha sido ledo el informe con que termina Presidente sobre este proyecto hay un impedimento. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Lea el impedimento seor Secreta - El Secretario General contina con la lectura: () Carlos Uribe Angel Ce la Cmara, departamento de Boyac. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Aprueba la Cmara el impedime - El Secretario General informa: As lo aprueba seor Presidente.

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Momento en que se tramita

Forma de trmite y autoridad que decide

Discusin Qu individual/colec tiva?

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61. Proyecto de ley nmero 219 de 2002 Cmara, por la cual se crea el Fondo de Financiacin de Educacin Media Vocacional y Educacin Superior en el Icetex. Acta 030, 11 junio 2002. Comisin Cmara.

Despus de la lectura del informe de ponencia.

Lectura del impedimento por el Hubo debate. secretario, apertura y desarrollo de la discusin, cierre formal de la discusin por el Presidente, sometimiento a consideracin de la Plenaria, decisin por la Plenaria, anuncio del resultado por el Secretario.

El P que no vot el q cuy su p nec esp par disc vot imp

-(...) El Presidente: Tiene la palabra el doctor Acosta. - Honorable Representante Alonso Acosta Osio: Presidente, no es solam aprueben el impedimento que yo present, porque lgicamen considerado el impedimento y se est discutiendo el proyecto d para que se apruebe el proyecto de ley en el caso particular, gracia - El Presidente: Seor Secretario srvase dar lectura al impedimento presen - El Secretario: S seor Presidente, radicado en mayo 28 del 2002. - () El Presidente: Voy hacer un parntesis aqu para que quede claro, el va a participar nicamente para aclarar su impedimento, para que no se va l intervino en la discusin del proyecto, porque esto se ha debido hacer an porque no se ley en el momento que era, entonces yo le voy a pedir el favo para que se apruebe o se niegue el impedimento y posteriormente se hagan aclaraciones, doctor Francisco Javier Martnez tiene el uso de la palabra. - Honorable Representante Francisco Javier Martnez Ariza: Gracias se que yo tambin quiero manifestar m impedimento por ser socio fu universidad realmente establecida, entonces pienso que no sera convenie estar actuando en estos momentos en este debate, muchas gracias seor Pr - El Presidente: Se abre la discusin sobre los dos impedimentos presenta de la palabra el doctor Carvalho. - Honorable Representante Hernando Carvalho Quigua: A ver seo considero que estos impedimentos no se deberan aceptar () - El Presidente: Para explicar eso sobre el impedimento, tiene el uso de la p Alonso Acosta Osio. - Honorable Representante Alonso Acosta Osio: Gracias Presidente, es universabilidad es fcil, acordmonos porque perdi la investidura el doc bueno aqu estamos de todos modos creando un fondo para institucion Superior y media vocacional y en ese caso yo tengo vnculos con Directivo de Educacin Superior, entonces yo quiero que me acepten el imped circunstancia, porque aqu no se est aplicando para la generalidad sin para instituciones de educacin superior en particular y media vocacion Presidente.

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- El Presidente: La Ley 5 honorables Representantes habla de la posibilida Parlamentario explique nicamente los argumentos de impedimento, le cor dems Parlamentarios decidir si lo acepta o no lo acepta y eso de alguna m quita la responsabilidad parlamentaria, entonces permtame que yo coloqu los dos impedimentos, si ustedes lo quieren uno por uno o los quieren los d quiero aclarar lo siguiente para que no quede ninguna duda aqu, porque m aqu lo que hay que cuidar es Caso

62. Proyecto de ley nmero 104 de 2001 Cmara, por la cual se expide el rgimen de vivienda urbana y se dictan otras disposiciones. Acta 33, 29 mayo 2002.

Momento en Forma de trmite y Discusin que autoridad que decide individual/colectiv se tramita a? la investidura del Parlamentario en cuanto nosotros, el seor secretario de la Comisin debe certificar en que momento ingres el doctor Alo Comisin, el doctor Alonso Acosta no ha participado en la discusin de este momento seor Secretario quiero que usted lo diga de viva voz, porqu la Secretara al no presentar el impedimento antes de la discusin del pr aqu est a las 12:15, la grabacin puede dar fe de eso, es el momento en doctor Alonso Acosta a la discusin del proyecto, entonces permtame q votacin, se cierra la discusin, aprueban los dos impedimentos que han sid - El Secretario: Aprobado seor Presidente. - El Presidente: Alguien quiere que se revise la votacin, han sid impedimentos, tiene la palabra el doctor Acosta. - Honorable Representante Alonso Acosta Osio: Gracias Presidente, solam la constancia que la carta tiene fecha mayo 28 del presente ao, o sea q con mucha mayor antelacin y que yo ped que se solicitara que impedimento esa tarde porque llegu tarde a la sesin, entonces para qu claro, gracias seor Presidente. - El Presidente: Es conducente la apreciacin suya y entonces vamos a con discusin de los dos Parlamentarios que han sido aceptado su impedimento permanecer en la sala, no van a participar en la votacin, pero su presenci existe qurum decisorio que es necesario, doctor Polo tiene la palabra. Despus de la Manifestacin del No consta que lectura de la impedimento por el afectado, hubiese debate; proposicin de sometimiento formal a hubo sometimiento la ponencia. consideracin de la plenaria formal a por el Presidente con apertura consideracin de la y cierre formales del debate, Comisin y cierre decisin por la plenaria. formal del debate por el Presidente.

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- () La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Represen Jos Vives: Seor Presidente, muchas gracias. Para solicitar por su condu Comisin que me declaren impedido para participar y votar de este proyec quiera que soy socio de una empresa inmobiliaria entre cuyas actividades arriendos urbanos. - Presidente: En consideracin el impedimento propuesto por el doctor Viv discusin, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, lo aprueba la Comis aprobado. () 63. Proyecto de - () Honorable Senador Roberto Gerlein Echeverra: Muchas gracias s Es que yo no quiero que esta discusin se inicie sin poner en conocimiento Acto Comisin Primera del Senado un eventual impedimento que yo pudiese tene Legislativo nmero 012 de y aprobacin del proyecto de Reforma Constitucional que est en el orden d - () Continuamos con el orden del da, primer punto. Si a usted le p 2001 Senado; Senador queda en el Acta del da de hoy para ser tramitado maana cu 237 de 2001 Cmara; por el discusin o si prefiere usted de una vez lo tramitamos. El Senador Rob expresado su impedimento para participar en la discusin y posible cual se Proyecto de Acto Legislativo nmero 012 de 2001 Senado, 237 de 2001 C modifican los manera honorables Senadores en la Secretara se encuentra radica artculos 182, comunicacin. () pedirle a usted y por su intermedio a la Clula Legis 184, 186, 234, 235, 250 y 251 hago parte acepten mi impedimento en todos los proyectos relacionados con y de Procedimiento Penal e igualmente los atinentes con la propia Fiscala Genera de la usted, Atentamente, Miguel Pinedo Vidal, Senador de la Repblica. Constitucin Pregunto a la Comisin Primera, Aprueban los impedimentos solicitados Poltica. Acta 34, 5 junio 2002. Roberto Gerlein Echeverra y Miguel Pinedo Vidal? Comisin Senado. Caso

Momento en Forma de trmite y autoridad Discusin que que decide individual/colecti se tramita va? Pregunto a la Comisin Primera, Aprueban los impedimentos solicitado Roberto Gerlein Echeverra y Miguel Pinedo Vidal? Se abre la discusin - En uso de la palabra el Senador Roberto Gerlein present a consideraci el siguiente impedimento: () En consideracin los impedimentos presentados anteriormente i honorables Senadores: Honorable Senador Hctor Hel Rojas Jimnez: (), Honorable Sena Snchez: (), Honorable Senador Oswaldo Daro Martnez Betancourt: Senador Gustavo Guerra Lemoine: () - Honorable Senador Jos Renn Trujillo Garca, Presidente Comisin Pri acuerdo a la solicitud que ha presentado el Senador Jorge Len Snchez, separadamente la votacin de la solicitud de impedimentos del Senad Senador Pinedo. - Sometido a votacin el impedimento del Senador Roberto Gerlein, fu siguiente resultado (...) - Sometido a votacin el impedimento del Senador Miguel Pinedo, fue nega siguiente resultado: (...)

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64. Proyecto de ley nmero 204 de 2001 Senado, por la cual se modifica el Cdigo de Procedimiento Civil, se regula el proceso ejecutivo y se dictan otras disposiciones. Acta 34, 5 junio 2002.

Antes de alterar el orden del da para proceder a tramitar este proyecto.

Consta que hubo discusin del primer impedimento.

En uso de la palabra el Senador Roberto Gerlein present a cons Comisin el siguiente impedimento: () - Honorable Senador Germn Vargas Lleras: A m me parece que el im Senador Gerlein esta trado a juicio, digamos, le asisten razones especial por lo que l ha sealado. Pero yo le pedira a la neguemos el impedimento, por una razn sencilla, porque es que del procedimiento no va ni a beneficiar, ni a perjudicar un demand - Sometido a votacin el impedimento del Senador Roberto Gerlein, fu verificacin solicitada por el Senador Germn Vargas, con el siguiente emitidos: 10. Votos afirmativos: 0. Votos negativos: 10. - El seor Presidente solicita a la Secretara dar lectura al siguiente imped Senador Germn Vargas () - Sometido a votacin el impedimento presentado por el Senador Ger aprobado.() 65. Proyecto de ()- La Secretara procede de conformidad: Proyecto de ley nme ley nmero 030 Cmara, acumulado al 084 de 2001 Cmara, por medio de la cual se desa 73 de la Constitucin Poltica de Colombia, para garantizar el ejercicio de 2001 se dictan otras disposiciones. En este proyecto hay unos impedimento Cmara, por medio de la cual profesin de periodista, del doctor Navas, la doctora Clara Pinillos, se desarrolla el Ignacio Garca, Jos Antonio Salazar y Orlando Clavijo. - Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin los impedim artculo 73 de la Constitucin abre la discusin, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Los aprueba - La Secretara informa: Han sido aprobados, seor Presidente. Poltica de Colombia, para garantizar el ejercicio del periodismo y se dictan otras disposiciones. Acta 206, 19 junio 2002. Caso Momento en Forma de trmite y autoridad Discusin

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66. Conciliacin del Proyecto de Ley 190 de 2001 Senado, 173 de 2001 Cmara, por medio de la cual se hacen unas reformas y adiciones al Cdigo Penal, Ley 599 de 2000, se crea el tipo penal de trata de personas y se dictan otras disposiciones. Acta 208, junio 21 2002.

que se tramita Antes de iniciar el trmite.

que decide

individual/colecti va? Consta que hubo intervenciones sobre la generalidad de los impedimentos. Hubo sometimiento colectivo a consideracin de la plenaria.

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(...) El Secretario General (doctor Jess Alfonso Rodrguez C.), procede Sobre este proyecto se han presentado unos impedimentos seor Presidente - Dirige la sesin la Presidencia (honorable Representante Jos Walter Le favor dele lectura a los impedimentos. - El Secretario General (doctor Jess Alfonso Rodrguez C.), procede Impedimento () Firma Bernab Celis y Julin Silva Meche. () Mara C y Mara Teresa Uribe. () Mara Eugenia Jaramillo. // Han sido ledos lo puede someterlos a consideracin de la Plenaria, seor Presidente. - Dirige la sesin la Presidencia (honorable Representante Jos Walte Tiene la palabra el doctor Joaqun Jos Vives Prez. - El Secretario General (doctor Jess Alfonso Rodrguez C.) contina co suma el doctor Fabio Rojas, por las mismas razones de la doctora Jaramillo, se adhiere el doctor Alvaro Daz. - Intervencin del honorable Representante Joaqun Jos Vives Prez: seor Presidente, muy breve, salvo que los delitos sobre los cuales haya preliminares o formales, tengan relacin con la trata de personas, los impe procedentes, de manera que si no tienen relacin con ello, yo invito a que s - Dirige la sesin la Presidencia (honorable Representante Jos Walter L consideracin los impedimentos ledos, tiene la palabra la doctora Clemen - Intervencin de la honorable Representante Mara Clementina Vlez Presidente, he presentado impedimento porque me encuentro ante la Co Justicia en un proceso. - Dirige la sesin la Presidencia (honorable Representante Jos Walte Contina la discusin de los impedimentos ledos, anuncio que va cerrars Plenaria? El Secretario General (doctor Jess Alfonso Rodrguez C.), informa: H seor Presidente. Consta que se 67. Proyecto de discutieron tanto Acto los impedimentos Legislativo en particular como nmero 37 de el tema de la 2002 Cmara, configuracin de por medio del conflictos de cual se intereses para modifican los actos legislativos. artculos 234, 235, 250 y 251 de la Constitucin Poltica. Acta 30, 7 mayo 2002.

Caso

Momento en que se tramita

Forma de trmite y autoridad que decide

Discusin individual/colectiva ?

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Tiene la palabra el honorable Representante Francisco Canossa Gu embargo, debo cumplir con mi deber de asistir a la sesin y les pido me d participar ni siquiera en la votacin del orden del da, por los argum planteado, y paso a dejarla radicada de manera formal en la Secretara. Mu - Secretario: Seor Presidente, la Secretara le informa que en ese mismo se impedimentos de dos (2) honorables Parlamentarios: el Representante Velasco y el seor Presidente, el Representante Jess Ignacio Garca Secretara tambin dos (2) impedimentos. - La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representan Vives Prez: () De manera que, aun cuando creo que ejerciendo el poder incurrira en conflicto de intereses, ante la inestabilidad de la interpretac teniendo como ejemplo el caso Canossa, yo tambin solicitara a la co participar y votar en el tema que hace relacin a la modificacin de la juzgamiento de los Congresistas, me declaro impedido. // No quiero pon investidura. - (DISCUSION) El Presidente concede la palabra al honorable Re Fernando Velasco Chvez: Seor Presidente, he registrado ya una solicitud a la comisin y dej constancia cuando hicimos la ponencia, aceptando la indicndole que me abstena de intervenir en la definicin de lo que ser artculo 2; el numeral 3 del artculo 2 del proyecto de acto legislativo nm explicar por qu: () - () Presidente: Tiene la palabra el doctor Zamir Silva y yo me voy a pe presidencia al Vicepresidente, como quiera que yo present mi im consideracin los impedimentos presentados. // Antes de entrar en el debat uno por uno. - (...) Presidente: En consideracin el impedimento presentado por Luis Fe Se abre la discusin; anuncio que va a cerrarse; queda cerrada la discus honorable comisin? No se aprueba el impedimento. - Secretario: 2 Impedimento: () Jess Ignacio Garca Valencia. // H impedimento, seor Presidente. - Presidente: En consideracin el impedimento presentado por el honorab Valencia. Se abre la discusin; anuncio que va a cerrarse; queda cerra Aprueba la honorable comisin? No se aprueba el impedimento. - Se le concede el uso de la palabra al honorable Representante William firmando ese impedimento con el doctor Jess Ignacio Garca, seor encontrarme en las mismas situaciones de los compaeros Zamir y otros. - Presidente: En consideracin nuevamente el impedimento con la ad William Vlez, que tambin se declara impedido y el doctor Germn Navas T - Tiene la palabra el doctor Enrquez: ...SIN SONIDO... - Secretario: Ha sido negado el impedimento, seor Presidente. - Por solicitud del Presidente, el Secretario procede con el tercer Impedimento: () honorable Representante Jos Orlando Mora // H impedimento, seor Presidente. - Presidente: En consideracin el impedimento presentado. Se abre su disc va a cerrarse; queda cerrada. Aprueba la comisin? No es aprobado el imp - Secretario: () Firma el honorable Representante Francisco Canossa Gue - Presidente: En consideracin el impedimento presentado. Se abre la

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cerrarse.

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Momento en Forma de trmite y Discusin Q que autoridad que decide individual/colectiva se tramita ? - Tiene la palabra el honorable Representante Tarquino Pacheco C Presidente, yo pienso que el caso del doctor Canossa es muy distinto; que ya proceso de prdida de investidura. - () Presidente: En consideracin el impedimento del doctor Cano discusin; aviso que va a cerrarse; queda cerrada. Aprueba la comisin? N impedimento. // El Secretario anuncia el voto positivo de los doctores Germ Eduardo Enrquez Maya Bravo; Yimy Meja; Luis Carlos Saavedra; Ta William Daro Sicach Parra; Can. - El Presidente cede la palabra al honorable Representante Ivn Daz Presidente, cuando se vot el tema de la, revocatoria del Congreso, aqu l juristas (que son muchos en esta Corporacin), nos ensearon a quienes como era un acto legislativo, estbamos en el ejercicio del poder constit lugar a impedimentos as se tratasen de cosas de las cuales tuvisemos inters. // Entonces se le han negado los impedimentos a una serie de Con razn y con un argumento que no es distinto se les va ahora a aceptar e doctor Canossa() Entonces, para m, yo creo que debemos hacer equidad y tabl en la cama o todos en el suelo. Si se va a tener una consideracin especial con... No porque el doctor Canossa incluso ha dicho nadie nos ha dicho aqu yo no he proyecto que se vaya a tratar el tema de la prdida de investidura. Quin dijo eso? - () El Presidente concede la palabra al honorable Representante Joaqu trataba de ratificar el concepto que acaba de emitir el doctor Ivn Daz. - () El Presidente concede la palabra al honorable Representante Joa Prez: Seor Presidente, es que con anterioridad s se aprob un imp compaero no recuerdo quin se ley uno y se vot, que deca que est investigacin penal; uno de los nuevos compaeros. // No se ha aprobad Secretario informa dice que no. - Presidente: En consideracin el impedimento debido. Se abre su discusin cerrarse; queda cerrada. Aprueba la comisin? No es aprobado el impedi Canossa.() - El Secretario procede con el siguiente impedimento: 6 Impedimen honorable Representante Juana Yolanda Bazn Achury. // Ha sido ledo seor Presidente. - Presidente: En consideracin el impedimento ledo. Se abre su discusin cerrarse; queda cerrada. Aprueba la comisin? Es negado el impedimento p de la comisin. - Secretario: Impedimento: Atentamente: honorable Representante Gloria Vargas. // Ha sido ledo el impedimento, seor Presidente. - Presidente: En consideracin el impedimento ledo. Se abre su discusin cerrarse; queda cerrada. Aprueba la comisin? Es negado el impedimento p de la comisin. // El Secretario informa que hasta el momento van siete ( sometidos a discusin. () Srvase leer seor Secretario la proposicin co

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el informe del proyecto de acto legislativo en discusin. - Tiene la palabra el doctor Luis Fernando Velasco: De todas maneras, p salud, hay siete impedimento, yo s pedira que a la hora de la evalua constancia que las siete personas (7) que declararon impedidas, tamp impedimentos. // Esto no afecta en nada, porque de todas maneras el qurum la mayora de la comisin no acept los impedimentos; pero que quede esa obviamente tuvimos que ser consecuentes y se negaron negativamente. - Presidente: As quedar como constancia, seor Presidente, en el acta.

Caso 68. Proyecto de ley nmero 196 de 2001 Cmara, mediante la cual se crean las Sociedades Annimas Deportivas. Acta 177, 6 noviembre 2001.

Momento en que se tramita Durante la discusin del articulado

Forma de trmite y autoridad que decide

Discusin individual/colectiva ?

() El Secretario General informa: Seor Presidente, le informo que ha Secretara un impedimento, si me autoriza leerlo. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Srvase leerlo, seor Secretario - El Secretario General procede: Me declaro impedido del Proyecto de Cmara, por ser socio de un club deportivo. Firma el honorable Re Restrepo Ospina. Est ledo, el impedimento seor Presidente. - Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin el impedimen que va a cerrarse, queda cerrado. Lo aprueba la plenaria de la Cmara? - El Secretario General responde: Ha sido aprobado el impedimento, seor

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69. Proyecto de ley nmero 210 de 2001 Cmara, por la cual se organiza el servicio pblico de la Educacin Superior, en la modalidad de formacin tecnolgica. Acta 177, 6 nov. 2001.

- (...) Seor Presidente hay un impedimento, que me permito leerlo. () F Representante Alvaro Ashton Giraldo. // Est ledo el impedimento, seor P - Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin el impedime que va cerrarse. Se le concede el uso de la palabra al Representante Plinio - Intervencin del honorable Represen-tante Plinio Edilberto Olano Presidente, ese impedimento no se puede discutir en la fecha, porque tiene cual estaba previsto que se deba presentar, que es el 25 de septiemb modificar el impedimento y hacerlo con la fecha del da de hoy, si el encuentra. - Direccin de la sesin por la Presidencia: El honorable Representante A - El Secretario General: El honorable Representante Alvaro Ashton no s recinto seor Presidente. - () Direccin de la sesin por la Presidencia: Honorable Repres Representante Ashton no est, no vota, entonces no habra problema con Contina la discusin sobre el informe de la ponencia, anuncio que va a cerrado, lo aprueba la Cmara? - () Intervencin del honorable Representante Alvaro Antonio Ashton G Presidente por razones de fuerza mayor tuve que ausentarme transitoriame en donde precisamente se est discutiendo un proyecto de ley que ha venido sistemticamente que tiene que ver con la reglamentacin de la formacin t impedimento lo haba planteado en varias oportunidades como lo he dicho discusin de ese proyecto. // Quisiera seor Presidente como tengo conocim impedimento se ley y por supuesto como no he estado ac se neg quisiese discusin en ese tema y lo sustento con mucho gusto en relacin con plante de que quede suficientemente claro que el impedimento se hace porque en e conflictos de intereses registr en su oportunidad que soy miembro fundado institucin de educacin superior y en consecuencia me he venido impidien se presentan temas que tienen que ver con estos aspectos, en consecuencia impedimento con fecha 6 de noviembre quisiese pues que el seor Secretari nuevamente y se someta a consideracin seor Presidente. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Seor Secretario usted puede el impedimento. - El Secretario General procede: () Est ledo el impedimento, seor Pre - Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin la impedimento que presenta el honorable Representante Ashton, anuncio q queda cerrado. Lo aprueba la plenaria de la Cmara?() - El Secretario general responde: Ha sido aprobado, seor Presidente. Momento en que se tramita Forma de trmite y autoridad que decide Discusin individual/colectiva ?

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70. Proyecto de Acto legislativo 091 de 2001 Cmara, por el cual se modifica el perodo de los Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales y Ediles. Acta 180, 14 noviembre 2001.

() El Secretario General: Seor Presidente, le informo que hay dos imp drsele prelacin. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Srvase leerlos, seor Secretar - El Secretario General procede: Impedimento al Proyecto de Acto legi Cmara. Por conflicto de inters me declaro impedido para votar o discusin del articulado. - Direccin de la sesin por la Presidencia: Se le concede el uso d representante Reginaldo Montes para una mocin de orden. - Intervencin del honorable Representante Reginaldo Montes Alvarez, pa orden: Muchas gracias, seor Presidente. Solicit la mocin de orden pa impedimentos, ya reiteradamente se ha pronunciado la plenaria que cu Actos Legislativos no hay lugar a solicitar impedimentos, porque el Cong en Constituyente y estamos modificando la Constitucin y por vas d Constitucin podramos variar el artculo que tiene que ver con los confli luego entonces no se configuran los de los impedimentos y por eso seo todo respeto solicito que no se tengan en cuenta los mismos. Muchas gracia - () Direccin de la sesin por la Presidencia: Quiero informarle a lo Congreso que hay 18 inscritos, para que por favor seamos breves. Se le co palabra el doctor Gustavo Petro, para una mocin de orden tien Representante Jorge Gmez. - Intervencin del honorable Representante Jorge Enrique Gmez Celis, pa orden: Tal vez sea mocin de orden o de procedimiento doctor Petro, le Es que no quiero dejar avanzar seor Presidente el debate, sin que que cinta tambin mi impedimento, por ms que el doctor Joaqun Vives a admiro por su capacidad jurdica, por su conocimiento jurdico y tambin e Tamayo quienes firmamos una proposicin de impedimento, comparto el c sentido de que por ser acto legislativo no cursa ningn impedimento, ningn impedimento, pero por lo que vemos respecto a las prdidas de inv asegurarnos. Entonces para que quede constancia de que a pesar de que Cmara no acept los impedimentos, Jorge Gmez Celis y el doctor tambin nos declaramos impedidos. // Gracias seor Presidente. - () Intervencin del honorable Representante Jorge Gmez Celis: Se para presentarle a la plenaria mi impedimento, el cual se hizo ya a travs orden, no voy a intervenir en este acto legislativo seor Presidente.

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71. Proyecto de ley nmero 130 de 2001 Cmara, 022 de 2000 Senado, por medio de la cual se establecen normas para la seguridad social en salud de los conductores de taxis y se dictan otras disposiciones. Acta 182, 27 noviembre 2001.

- () El informe de ponencia dice: () - Seor Presidente, hay un impedimento que debe resolverse en forma p anuencia me permito leerlo. () Seor Presidente, est ledo el impedimen - Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin el im contina la discusin, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Lo apru - La Secretara informa: Ha sido aprobado el impedimento. Puede someter el in seor Presidente.

Momento en Forma de trmite y Discusin Q que autoridad que decide individual/colectiva se tramita ? () - Proyecto de ley nmero 210 de 2001 Cmara, por la cual se org 72. Proyecto de ley nmero Pblico de Educacin Superior en la modalidad de formacin tecnolgica. La ponencia de este proyecto fue aprobada el seis de noviembre. 210 de 2001 Cmara, por la Me permito informarle a la Plenaria y a usted seor Presidente, que hay con su autorizacin me permito leerlo. cual se () Est ledo el impedimento, seor Presidente. organiza el - Direccin de la sesin por la Presidencia: En consideracin el impedime Servicio la discusin, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Lo aprueba la C Pblico de - La Secretara informa: Ha sido aprobado, seor Presidente Educacin Superior en la modalidad de formacin tecnolgica. Acta 182, 27 noviembre 2001.

Caso

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73. Proyecto de ley nmero 03 de 2001 Cmara, 209 de 2001 Senado, por la cual se regula el porcentaje de comisin en relacin aerolneasagencias de viaje y se dictan otras disposiciones Acta 186, 11 diciembre 2001. 74. Proposicin nmero 028, 25 de septiembre de 2001 [citacin al Ministro de Educacin Nacional y otros para discutir el tema de la Universidad Antonio Nario Acta 013, 25 septiembre 2001.

El Secretario General procede: () El informe con que termina la ponen () Seor Presidente, hay un impedimento, me permito leerlo: - () Direccin de la sesin por la Presidencia: Acepta la plenaria d impedimento presentado? - El Secretario General responde: Ha sido aprobado el impedimento, seor Direccin de la sesin por la Presidencia: Contina la discusin del informe. (

- El Secretario: Proposicin nmero 028, 25 de septiembre de 2001 [cit de Educacin Nacional y otros para discutir el tema de la Universidad Anto - El Presidente: () Est leda la proposicin, tiene la palabra el Carvalho. - Honorable Representante Hernando Carvalho Quigua: Seor President que inicie la discusin de esta proposicin, para solicitarle a la C declararme impedido por la relacin que tengo con la universidad. - El Presidente: Someto a consideracin de la Plenaria de la Comisin, el ha sustentado el doctor Carvalho. Se abre la discusin, contina abierta, cerrarse, queda cerrada. Lo aprueba la Comisin? - El Secretario: Aprobado seor Presidente.

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SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA A LA SENTENCIA C-1040/05 SOBERANIA-Concepto (Salvamento de voto) SOBERANIA-Antecedentes (Salvamento de voto) SOBERANIA-Caractersticas (Salvamento de voto) SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Concepto (Salvamento de voto) SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Alcance (Salvamento de voto) SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Diferencias (Salvamento de voto) CONSTITUCIONALIZACION DEL JURIDICO-Definicin (Salvamento de voto) ORDENAMIENTO

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Caractersticas (Salvamento de voto) CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Constitucin rgida (Salvamento de voto) CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Garanta jurisdiccional de la Constitucin (Salvamento de voto) CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Sobre interpretacin de la Constitucin (Salvamento de voto) CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Aplicacin directa de normas constitucionales (Salvamento de voto) CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Interpretacin conforme de las leyes (Salvamento de voto) CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Influencia de la Constitucin en las relaciones polticas (Salvamento de voto) CONSTITUCION POLITICA-Fuerza vinculante (Salvamento de voto)

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DERECHO COMPARADO-Valores, principios y derechos no escritos (Salvamento de voto) PROPIEDAD PRIVADA-Relacin con la forma de gobierno y tipo de Estado (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOSFinalidad (Salvamento de voto) CONSTITUCION (Salvamento de voto) Y CONSTITUCIONALISMO-Diferencias

DERECHO A LA IGUALDAD ANTE LA LEY-Alcance (Salvamento de voto) PODER DE REFORMA DE axiolgicos (Salvamento de voto) LA CONSTITUCION-Lmites

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Lmites lgicos (Salvamento de voto) MONISMO Y DUALISMO JURIDICO-Concepto (Salvamento de voto) PODER DE REFORMA Y PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO-Distincin/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Lmites implcitos/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Lmites expresos/ PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES SUPREMOS-Alcance (Salvamento de voto) El poder de reforma de la Constitucin es un poder altamente diferente del poder Constituyente. No puede ser el poder de reformar la Constitucin un poder tal que se asemeje al poder de constituir la Constitucin. Lo anterior por cuanto el poder de reformar est en cabeza de un rgano constituido por el poder constituyente. En consecuencia, el primero est incapacitado para abrogarse competencias del segundo, quien lo cre. De ah que en el Constitucionalismo existan, en primer lugar, los llamados lmites expresos, donde el mismo constituyente determina manifiestamente su deseo de prohibir la modificacin de alguna valor o principio constitucional, en segundo lugar, los llamados lmites implcitos los cuales son extrados de la misma voluntad del constituyente as no hayan sido expresamente manifestados. A estos lmites, la Corte Constitucional les ha dado el nombre de principios constitucionales supremos, queriendo dar a entender que existen al interior de nuestra Constitucin una serie de valores y principios que no son modificables a travs del poder de reforma por cuanto se extraen

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como voluntad inalterable del Constituyente. Estos principios constitucionales supremos se obtienen de un anlisis dogmtico basado en los siguientes parmetros: 1. Una Constitucin no es un simple conjunto de normas, sino una totalidad cohesionada de principios y valores. 2. El criterio de identidad de toda Constitucin radica, precisamente, en los principios y valores que la caracterizan. 3. El cambio de tales principios constituye, por tanto, una revisin constitucional no banal, sino la genuina instauracin de una nueva Constitucin. 4. En consecuencia, la revisin constitucional no puede llevarse hasta el lmite de modificar los principios y valores caracterizadores del ordenamiento. DEMOCRACIA-Elementos (Salvamento de voto) DEMOCRACIA-Finalidad (Salvamento de voto) DEMOCRACIA voto) CONSTITUCIONAL-Finalidad (Salvamento de

DEMOCRACIA-Lmites de las mayoras (Salvamento de voto) En una concepcin Constitucional de democracia, no es cierto que lo decidido por la mayora deba aplicarse per se a las minoras. La definicin de democracia desde la ptica constitucional , va mucho mas all que la toma de decisiones mayoritarias, la concepcin constitucional es una definicin incluyente ; donde las decisiones mayoritarias deben no solo respetar a las minoras sino igualmente los derechos fundamentales de cualquier individuo. IGUALDAD DE OPORTUNIDADES-Finalidad (Salvamento de voto) REGLAS DE DISTRIBUCION (Salvamento de voto) IGUALITARIAS-Alcance

ESTADO DE DERECHO-Generalidad de la ley (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE PARALELISMO DE LAS FORMAS-Concepto (Salvamento de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional para estudiar reforma de valores y principios fundamentales/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional para estudiar violacin de la igualdad/PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Aplicacin/LAGUNA AXIOLOGICA-Concepto (Salvamento de voto)

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Afirmar que el tribunal constitucional no puede controlar la reforma de los valores y principios fundamentales es afirmar el absurdo de que se puede controlar lo accesorio pero no controlar lo fundamental y lo que es ms grave, proponer un control defectuoso de constitucionalidad que permite el control de las normas que violan incidentalmente a la constitucin pero no de las que violan sus valores y principios fundamentales. Adems de controlar la incompetencia del reformador de la constitucin, el tribunal constitucional puede controlar que se respete el valor fundamental de la igualdad. Para ello puede aplicar el principio de razonabilidad , que le permite examinar las denominadas "lagunas axiolgicas". Se denomina laguna axiolgica no a la falta de norma; porque si existe norma pero la norma que existe no es para el interprete la que debera existir, sino otra diversa. No es entonces la falta de cualquier norma sino la falta de una norma justa, es decir, de una norma jurdica que no existe, pero que debera existir a causa del sentido de justicia del intrprete o para la justa aplicacin de una norma superior (constitucional). Cuando el legislador trata de modo igual casos que al intrprete (de la Constitucin, o ms exactamente, al tribunal constitucional), le parecen diversos; o sea, cuando el legislador no distingue cuando debera distinguir; entonces el tribunal constitucional dir que falta una norma diferenciadora. Cuando el legislador trata de modo diverso casos que al tribunal constitucional le parecen iguales; y, en consecuencia, el legislador ha distinguido sin razn; entonces, el intrprete manifestar que falta una norma igualadora. CONSTITUCION POLITICA-Existencia de jerarqua normativa (Salvamento de voto) IGUALDAD-Principio y derecho fundamental (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE IGUALDAD-Importancia (Salvamento de voto) REELECCION PRESIDENCIAL (Salvamento de voto) INMEDIATA-Antecedentes

REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Discusin en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 (Salvamento de voto) Visto el trmite que se surti en relacin con el tema de la reeleccin presidencial, pueden hacerse una serie de observaciones. La primera de ellas es que claramente la reeleccin inmediata del presidente de la repblica fue un tema descartado de raz por la Asamblea de 1991. Baste sealar que ninguno de los Proyectos de Reforma de la Constitucin la prevea, as como ninguna de los textos propuestos o aprobados durante el trmite en comisin y en plenarias. De igual manera puede aseverarse que la voluntad presente en unos escasos proyectos presentados en relacin con la posibilidad de conservar la reeleccin tal y como vena propuesta en la constitucin de 1886 fue mermando mientras se daban los diferentes debates de la Asamblea,

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de tal manera que al concluir sta dejaron de hacerse proposiciones en tal sentido. Si se detalla el proceso de aprobacin del artculo finalmente aprobado, debe observarse que all las tres propuestas que se sometieron a votacin corran en el mismo sentido -la prohibicin absoluta de reeleccin-, existiendo diferencias tan solo en lo referente a aspectos de la redaccin del artculo. As las cosas, la reeleccin inmediata es una figura jurdica ajena a la evolucin constitucional en Colombia ni fue tema deseado por el Constituyente soberano. Por el contrario, pareciera deducirse de las caractersticas histricas propias de nuestro sistema poltico y del querer expreso del Constituyente soberano un rechazo manifiesto a la reeleccin inmediata en cabeza del Presidente de la Repblica. REELECCION PRESIDENCIAL EN LATINOAMERICA-Anlisis (Salvamento de voto) PRINCIPIO DEMOCRATICO-Alcance (Salvamento de voto) NORMA FUNDAMENTAL-Concepto (Salvamento de voto) CONSTITUCION POLITICA-Identidad (Salvamento de voto) constitucional implcita

CONSTITUCION MATERIAL-Concepto (Salvamento de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Naturaleza del vicio de competencia (Salvamento de voto) Desde la teora del control de constitucionalidad, tanto el control de procedimiento de formacin de la norma jurdica; como del contenido de la norma jurdica, puede reducirse a un problema de competencia. Esta es la posicin de Kelsen, para quien tanto el control formal como material, se reduce en ltima instancia a un tema de competencia. Un ejemplo nos ayuda a aclarar su posicin: Si la Constitucin de Colombia prohbe la pena de muerte y se hace una Ley siguiendo todo el procedimiento constitucional pero estableciendo el fusilamiento de los delincuentes (que es una pena de muerte), esta violacin del contenido de la Constitucin es un problema de competencia, ya que el Congreso carece de competencia al dictar la Ley, pues el artculo de la Constitucin que prohbe la pena de muerte, en realidad le quita competencia al Congreso para que legisle sobre esta materia estableciendo una modalidad de ella, como lo es el fusilamiento. CLAUSULAS PETREAS O INTANGIBLES EN CONSTITUCION DE 1991-Inexistencia (Salvamento de voto) LA

PODER DE REFORMA-Incompetencia para derogar o sustituir la Constitucin (Salvamento de voto)

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PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN CONSTITUCION VIGENTE-Constituyente disminuy poderes (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE IGUALDAD-Fundamental constitucional colombiana (Salvamento de voto) en la identidad

PRINCIPIO DE ALTERNANCIA DEL PODER EN REELECCION PRESIDENCIAL-Alteracin (Salvamento de voto) Con relacin a la identidad poltica e histrica de nuestro desarrollo constitucional, fuerza es concluir que uno de los principios que fundamentan nuestra identidad a lo largo de nuestro transcurso como repblica y como democracia, consiste en la alternancia del poder. Hasta antes de la Constitucin de 1991, la regla comn era que cualquier presidente podra optar nuevamente por ejercer la presidencia de la Repblica siempre y cuando al menos un perodo hubiera transcurrido luego del ejercicio de su presidencia. Sin embargo, es el soberano constituyente , quien en ejercicio y conduccin del poder poltico , decide cambiar dicho principio de alternancia del poder. Es decir, es el poder constituyente primario quien en su voluntad y querer, altera el principio democrtico y republicano sealado y constituye la prohibicin total de reeleccin. Dicha decisin, que alter el principio de alternancia en el poder fue producto del ejercicio del poder soberano que se radic en el pueblo, quien es el detentador del poder poltico. En consecuencia, la reeleccin inmediata del Presidente de la Repblica no ha sido una figura que haya hecho parte de la identidad social e histrica que compone nuestro Estado. Por el contrario, son otro tipo de figuras las que caracterizado a nuestro Estado y orden Constitucional en relacin con otros ordenamientos y Estados. REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Alteracin de la distribucin del poder poltico establecida por el constituyente (Salvamento de voto) La distribucin del Poder Poltico , como elemento esencial en la estructura del ordenamiento constitucional colombiano, tiene especial relevancia en relacin con el equilibrio del mismo poder , y adquiere una mayor connotacin en relacin con la integracin de determinada instituciones, habida cuenta de las facultades que la Carta poltica confiri al ejecutivo en aras de realizar nombramientos directos en algunas entidades y, en otras, de integrar las ternas de candidatos elegibles. En este sentido, la situacin actual prevista por el Derecho Constitucional colombiano para la designacin de altos dignatarios de determinadas entidades del sector pblico es la siguiente: (i) los magistrados de la Corte Constitucional son elegidos por el Senado de la Repblica de sendas ternas que presentan el Presidente de la Repblica, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. (ii) El Fiscal General de la Nacin es elegido por la Corte Suprema

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de Justicia, por un perodo de cuatro aos, de terna enviada por el presidente de la Repblica. (iii) Los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura son elegidos por el Congreso Nacional para un perodo de ocho aos, a partir de ternas enviadas por el Presidente de la Repblica. (iv) El Procurador General de la Nacin es elegido por el Senado a partir de una terna integrada por el Presidente de la Repblica, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. (v) El Defensor del Pueblo es elegido por la Cmara de Representantes a partir de terna integrada en su totalidad por el Presidente de la Repblica. (iv) Seis miembros de la Junta Directiva del Banco de la Repblica son nombrados directamente por el Presidente de la Repblica. De esta manera, posteriormente, la posibilidad de reeleccin presidencial para un perodo consecutivo, prevista por el acto legislativo 002 de 2004, refuerza y potencia las facultades del ejecutivo, en detrimento de la distribucin ya efectuada por el constituyente soberano. REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participacin del Presidente de la Repblica en la eleccin de altos dignatarios del Estado (Salvamento de voto) CONSTITUCION POLITICA-Identidad material axiolgica del Estado/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Sustituye la Constitucin de 1991/DERECHO A LA IGUALDAD EN REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violacin frente a alcaldes, gobernadores y ciudadanos (Salvamento de voto) La identidad material axiolgica de nuestro Constitucionalismo y de la propia Constitucin de 1991, tiene como sustento el devenir histrico, poltico y social de nuestro Estado el cual es totalmente ajeno a la reeleccin presidencial inmediata. Esta tradicin histrica se confirm con la voluntad querida y expresada, con pleno conocimiento de lo que quera el soberano Constituyente al prohibir la reeleccin en cualquier tiempo del Presidente de la Republica; quien deseo disminuir los poderes Presidenciales y ejercer un mayor control sobre sus potestades. Fuerza es concluir que la reeleccin inmediata no encuadra dentro de la identidad material axiolgica ni de nuestro Estado ni de nuestro Constitucionalismo. Lo que evidencia, es que dichas atribuciones fueron valoradas y decididas por el Constituyente soberano de 1991 para un Presidente que ejerciera cuatro ( 4 ) su perodo presidencial , en momento alguno para uno que pudiera ejercer la Presidencia por ocho ( 8 ) aos, razn que sin dudas produce una redistribucin del poder poltico, que realza y potencia las facultades y potestades en cabeza del Presidente de la Repblica, aspecto este no deseado por el constituyente soberano, quien es su nico titular y determinador del poder poltico. La redistribucin de la regla de igualdad utilizada en el Acto Legislativo es desigualitaria si la comparamos con la distribucin efectuada por el Constituyente soberano de 1991. De otro lado, la regla de igualdad es

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en s misma violatoria de la igualdad, por cuanto, se discrimina a funcionarios que como los gobernadores y alcaldes, son igualmente de eleccin popular como el Presidente de la Repblica y lo que es ms importante a los ciudadanos de a pie. El Congreso, por medio del Acto Legislativo No 02 de 2004, destruy o sustituy la Constitucin de 1991, la cual evidencia la voluntad expresa del Constituyente soberano. NORMA JURIDICA-Requisitos de validez (Salvamento de voto) OBEDIENCIA DEL DERECHO-Normas, leyes y reformas constitucionales producidas por rgano incompetente/DESOBEDIENCIA CIVIL-Normas, leyes y reformas constitucionales producidas por rgano incompetente (Salvamento de voto) Las normas, leyes o reformas constitucionales, que han sido producidas por un rgano incompetente (el reformador de la constitucin cuando deban serlo por el poder constituyente, son ilegitimas) o sin respeto de las normas de produccin de normas preexistentes de superior jerarqua, son invalidas, inconstitucionales y no deben ser obedecidas. PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicios en el trmite legislativo (Salvamento de voto) PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violacin del reglamento del congreso porque ponencia se present antes de escuchar a los ciudadanos/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Participacin de los ciudadanos en los proyectos de acto legislativo (Salvamento de voto) En cuanto a los vicios de procedimiento se violaron desde el inicio, hasta el final del tramite del acto legislativo, normas constitucionales no solo del ttulo XIII sino de toda la Constitucin. Se violaron tambin las normas de la ley orgnica del Congreso. Se comenz violando el prembulo y los Art. en los artculos 2, 40 de la Constitucin y la Ley Orgnica del Congreso (ley 5 de 1992) artculos 230-232, porque la Constitucin manda una democracia participativa, donde los ciudadanos hacen or su voz antes de que se adopten las decisiones, incluidos los actos legislativos. La ponencia se present antes de escuchar a los ciudadanos, cuando la ley orgnica ordena que debe hacerse despus de que se les oiga, con el fin de que sus opiniones sean tenidas en cuenta. El artculo 230 del Reglamento est ligado a los mecanismos de participacin popular, por ello la importancia de escucharlos previamente en la medida que estn de presente estos mecanismos. La audiencia es importante ya que en la segunda vuelta no se puede modificar lo dicho en la primera, en las plenarias no se puede celebrar audiencia pblica.

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En este caso se viol el Reglamento del Congreso y la Constitucin por lo que el acto es inconstitucional. DERECHOS DE LAS MINORIAS PARLAMENTARIAS EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violacin por no representacin en Comisin Primera del Senado (Salvamento de voto) Se viol el artculo 112 de la Constitucin, inciso segundo, que establece que los partidos minoritarios tienen derecho a tener representacin en los rganos directivos del Congreso. En consecuencia, al no tener la comisin primera del Senado representacin de las minoras los actos eran nulos. PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicio en el trmite legislativo al invalidar actuacin por existir trmite de urgencia de otro proyecto legislativo (Salvamento de voto) Se viol el artculo 163 de la Constitucin, por cuanto exista mensaje de urgencia y de insistencia de la misma evento en el cual el senado careca de competencia para ocuparse de otro asunto. El senado se ocup de otros asuntos y la consecuencia era la inconstitucionalidad de ellos. El error que se quiso subsanar gener otro ms grave pues se declar la invalidez por el presidente del Senado cuando la competencia radicaba en el pleno de la Corporacin. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Introduccin de tema nuevo en segunda vuelta (Salvamento de voto) PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trmite de impedimentos, recusaciones y conflictos intereses de los congresistas que participaron en el procedimiento legislativo (Salvamento de voto) Los impedimentos y recusaciones se tramitaron con violacin de la Constitucin y de la Ley Orgnica. La Constitucin estableci que impedimento, recusaciones y conflicto de intereses estaban ligados pues todos daban lugar a la prdida de investidura. Como quiera que en todos esos casos est de por medio el poder disciplinario de la propia Corporacin, todos los impedimentos y recusaciones deban ser tramitadas en la Comisin de tica. Al no ser as, se viol la Constitucin y la Ley Orgnica.

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PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusin del debate (Salvamento de voto) PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicios de procedimiento insubsanables por violacin del principio democrtico (Salvamento de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEGISLATIVO-Lnea jurisprudencial (Salvamento de voto) ACTO

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No constituye precedente (Salvamento de voto) REF.: Reeleccin Presidencial; acto legislativo 02 de 2004; Expedientes: D5645; D-5656; D-5657; D-5625; D-5632; D-5626; D-5633; D-5696; D-5739; D- 5702; D-5631; D-5691; D-5746; D-5797; D-5755; D-5798; D-5682. Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la mayora, pero con la claridad de siempre; me permito consignar las razones por las cuales salvo el voto, que son de dos clases: I) Por que se destruy la constitucin y II) Los vicios de procedimiento que hacan Inexequible la reeleccin Presidencial. Para el anlisis es imprescindible realizar un estudio de conceptos fundamentales de la teora y la filosofa del derecho y especialmente del derecho constitucional. I. DESTRUCCION FUNDAMENTALES 1.- SOBERANIA Dentro de una organizacin poltica existen varios detentadores del poder poltico, pero no todos son soberanos; por ejemplo, es posible que el presidente nombre al gobernador y este al alcalde a quien puede nombrar y remover libremente; no hay duda que el alcalde seria detentador de poder poltico, empero, no seria el detentador del mximo poder poltico ya que por encima de l esta el gobernador cuyas ordenes debe obedecer y en el evento de no hacerlo puede ser removido de su cargo. El gobernador, tendra ms poder poltico que el alcalde, pero tampoco seria soberano, pues, por encima de l estara el presidente quien puede darle rdenes que debe obedecer. El Presidente a su vez no es may que un mandatario del pueblo que lo elige. A. CONCEPTO DE SOBERANIA DE LA CONSTITUCION Y CONCEPTOS

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Este concepto est ntimamente vinculado al de poder poltico y en su acepcin ms precisa sirve para determinar el poder de mando en ltima instancia, en una organizacin poltica; la soberana es entonces el mximo poder poltico. B. LOS ANTECEDENTES Antes de que Jean Bodin le diera, por razones practicas e histricas de Francia, una connotacin nueva al concepto de soberana, el concepto de poder poltico supremo ya exista tanto en la antigedad como en el medioevo, en este ltimo para indicar la sede final del poder poltico se utilizaban palabras como summa potestas, summun imperium o plenitudo potestatis. En el medioevo exista ya la palabra soberano que indicaba simplemente una posicin de superioridad dentro de un sistema jerrquico, as no se estuviera en la cspide de tal sistema; y el principal derecho del rey, era el de dictar justicia con fundamento en las leyes consuetudinarias del pas y el rey adems de estar sometido a dios estaba sometido a esas leyes; con el concepto de Bodin, el rey ya no solo es soberano sino que tiene adems la soberana lo que trastorna su relacin con la ley, pues hace la ley y ya no esta limitado por ella, se coloca por encima de la ley, deja de ser sub lege para convertirse en supra legem. C. CARACTERISTICAS DE LA SOBERANIA Para Bodin la soberana era absoluta, perpetua, indivisible, inalienable e imprescriptible. Con estas caractersticas se quera demostrar que la soberana es un poder originario que no depende de otros. Es absoluta porque no esta limitada por las leyes; el soberano es quien tiene el poder para dar la ley, para modificarla, interpretarla y derogarla, esta ley puede modificar a la costumbre. Por medio de la ley, el soberano ata a todos los dems, los obliga, empero, el no queda atado ni obligado por la ley que da. La soberana es perpetua, porque no esta limitada en el tiempo. Es perpetua porque aun que el soberano otorgue a otro un poder absoluto, por tiempo limitado o ilimitado, puede revocar ese poder aun antes del plazo concedido o en cualquier momento. La soberana es indivisible, como consecuencia del principio de lgica formal de no contradiccin que ensea que las cosas no pueden ser y no ser al mismo tiempo: no se puede ser titular de un poder absoluto y perpetuo excluyente y aceptar junto a l otro soberano con las mismas calidades. Si la soberana esta dividida existe el peligro de guerra permanente; si se aceptaran dos soberanos a un mismo tiempo y en un mismo lugar, daran leyes contrarias, lo que seria fuente de permanentes disputas, disputas que habra que dirimir por la fuerza, con las armas, hasta que definitivamente quedara uno solo de ellos, con lo que

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se volvera a la esencia de la soberana que es su indivisibilidad. La soberana es inalienable e imprescriptible ya que el poder poltico cumple una funcin publica, no privada y por lo tanto es indisponible; de manera tal que soberana y propiedad son dos tipos diversos de posesin del poder: el imperium y el dominium. La soberana es inalienable por que su titular no la puede enajenar; ya que siempre la conserva aun que de poder a otro. Es imprescriptible por que aun que de poder a otro no la pierde y ese otro no puede adquirirla con el paso del tiempo. Estos atributos fueron muy importantes en la lucha de la burguesa, por crear el estado de derecho y contra el rgimen feudal y su forma poltica: la monarqua absoluta. Los defensores de la monarqua sostenan que: a) La monarqua era la nica forma poltica; b) Que los sbditos haban renunciado a la soberana a favor del monarca; c) Que por el largo ejercicio del poder de los monarcas, la soberana haba prescrito a su favor; d) Que el titular de la soberana era el rey gobernante. A cada uno de estos argumentos la burguesa revolucionaria dio una respuesta: El titular de la soberana no es el gobernante sino el gobernado (llmese pueblo como lo llamo Rousseau o nacin como la llamo Sieyes). Con este argumento se cambio el titular de la soberana y se ampli su base, pues a partir de ahora ya no la tena el gobernante sino el gobernado, ni una sola persona sino un conjunto de personas. No exista una nica forma poltica: la monarqua sino que podan existir otras, por ejemplo: la republica. El gobernado no poda renunciar a la soberana por que era inalienable (ni se compraba, ni se venda, ni se donaba, etc.). El tiempo de la usurpacin del poder por parte de los monarcas no les derecho para gobernar ya que la soberana era imprescriptible. No sobra recordar que el principal atributo de la soberana es el poder constituyente o sea el poder para dar la constitucin. Veamos cual fue la argumentacin en la teora de dos grandes creadores del estado liberal de derecho Sieyes y Rousseau. Sieyes, en su obra Qu es el tercer estado? hace la fundamentacin terica liberal de la soberana y del poder constituyente. Sus bases fundamentales son: El sujeto titular de la soberana y del poder constituyente es la nacin. La nacin, que es la soberana, no est sometida a la constitucin: esto implica: 1) la nacin no est sometida a ninguna forma de derecho positivo y; 2) la nacin puede darse la forma que quiera. La constitucin es para el gobierno, no para la nacin.

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Para Rousseau el soberano no esta sometido a nada ni a nadie, lo es el pueblo Para el soberano no es obligatoria ninguna ley, ni siquiera el pacto mismo (la constitucin) "no hay ni puede haber ninguna especie de ley fundamental obligatoria para el cuerpo del pueblo, ni an el mismo contrato social".302 Rousseau parte del supuesto de que: antes de que el pueblo escoja al Rey, existe otro acto por el cual el pueblo se constituye en tal, anterior al otro y verdadero fundamento de la sociedad.303 El pueblo existe antes que el gobierno; el pueblo crea el gobierno, no el gobierno al pueblo. Como el pueblo es primero, el soberano debe ser el pueblo. "El acto de asociacin hace surgir al instante: la ciudad, la repblica o el cuerpo poltico denominado estado. Los asociados: colectivamente se llaman pueblo y particularmente ciudadanos (como partcipes de la autoridad soberana y sbditos;) por estar sometidos a las leyes del Estado". 304 Rousseau seal cmo la soberana del pueblo implica que el que manda y el que obedece, es una misma persona. Como parte del colectivo, del pueblo, es gobernante y como individuo se somete a la voluntad general, y es sbdito o ciudadano. El propio contrato social, buscaba que el pueblo no se obedeciera ms que as mismo. El problema fundamenta, al cual da solucin El Contrato Social es "encontrar una forma de asociacin que defienda y proteja con la fuerza comn la persona y los bienes de cada asociado, y por lo cual cada uno, unindose a todos no obedezca sino a s mismo y permanezca tan libre como antes.305 El gobernante no es para Rousseau el titular de la soberana sino el ejecutor de la voluntad general, por eso define el gobierno como "un cuerpo intermediario establecido entre los sbditos y el soberano para su mutua comunicacin, encargado de la ejecucin de las leyes y del mantenimiento de la libertad tanto civil como poltica.306 Si el gobernante usurpa la soberana, el pacto social se destruye y cesa la obediencia del gobernado; "de suerte que, en el instante en que el gobierno usurpa la soberana, el pacto social queda roto, y los ciudadanos recobrando de derecho su libertad natural, estn obligados por la fuerza, pero no por deber, a obedecer"307 Rousseau considera que el nico contrato social es el de la asociacin y este,
302 303

Rousseau, Juan Jacobo. Rousseau, Juan Jacobo. 1.962, pg. 18. 304 Rousseau, Juan Jacobo. 305 Rousseau, Juan Jacobo. 306 Rousseau, Juan Jacobo. 307 Rousseau, Juan Jacobo.

Ibidem. pg. 24. "El contrato social", Mxico, Edit. U.N.A.M., Ibidem. pg. 20. Ibidem. pg. 20. Ibidem. Ibidem. pg. 114.

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excluye a todos los dems. El acto por el cual un pueblo se da un gobierno no constituye un contrato. "El acto que instituye un gobierno es una ley; los depositarios del poder ejecutivo son funcionarios del pueblo, que este puede nombrar y destituir cuando les plazca".308 Tanto Rousseau, como Sieyes transfirieron la soberana al gobernado y se la quitaron al gobernante (Monarca); sin embargo la llamaron de manera distinta. Que implicaciones tiene la diferencia de nombre? D.- CONSECUENCIAS DE ACOGER LA TESIS DE LA SOBERANIA NACIONAL O LA POPULAR La escogencia de una u otra tesis de la soberana trae consecuencias jurdicopoltica diversas. Ambas teoras tienen en comn el hecho de transferir la soberana del gobernante al gobernado, llmese a este pueblo o nacin. Desde ahora debemos advertir que si bien la teora de la soberana en la nacin es posterior a la popular, ya que Rousseau es anterior en el tiempo a Sieyes, la teora de la soberana popular es mucho ms radical polticamente que la nacional y esto se refleja en sus consecuencias. Se diferencian las dos tesis en que en la tesis de la soberana popular, son titulares de la soberana los individuos que conforman la sociedad, de manera tal que cada miembro de la sociedad tiene una fraccin de la soberana y la tienen tambin los individuos cuando se renen; en cambio, en la tesis de la soberana nacional, los individuos no son titulares de la soberana y solo la tiene la reunin de estos con fines polticos (el denominado cuerpo electoral). Como consecuencia de lo anterior se producen efectos diversos en ciertas relaciones jurdico-polticas; por ejemplo en la consideracin del sufragio o voto. Con la tesis de la soberana nacional el sufragio es una funcin que consiste en que el individuo elector es un mero vehculo de la nacin para escoger el gobernante, por lo tanto el gobernante no representa al elector sino a la nacin. Otra consecuencia de la tesis de la soberana nacional es que la nacin puede definir quienes cumplen la funcin de vehculo para escoger al gobernante, pudiendo la nacin puede excluir a algunas personas de esta funcin de elector, por esta razn muchos individuos pueden ser privados del derecho a elegir y a ser elegidos y esto es lo que explica que en los comienzos del rgimen liberal el sufragio fuese restringido: la nacin exclua de la funcin de escoger al gobernante a grandes capas de la poblacin, especialmente a la clase obrera, a las mujeres, a los pobres y a los ignorantes. Con la tesis de la soberana nacional el elector, que no tiene parte de la soberana no confiere mandato ni impone obligaciones al gobernante elegido y como el gobernante no representa a quien lo Eligio, no esta obligado a rendirle cuentas de su gestin ni puede ser revocado por su elector.

308

Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pg. 129.

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Con la tesis de la soberana popular, como los individuos son considerados titulares de la soberana, el sufragio es considerado un derecho y en consecuencia todos tienen derecho a elegir al gobernante, no pudiendo excluirse a las grandes masas y todos pueden ser elegidos o acceder a la funcin publica. Otra consecuencia es que el elegido si representa al elector y este ultimo confiere mandato e impone obligaciones al elegido; como el elegido representa al elector, esta obligado a rendirle cuentas peridicas de su gestin y en el evento de que el elector no este de acuerdo con lo que hace su mandatario o ste haya incumplido sus promesas electorales, puede revocarle el mandato. La escogencia de una u otra tesis de la soberana trae consecuencias juricopolticas diversas, debemos hacer notar el hecho de que normalmente los pases del antiguo bloque socialista y los que todava se llaman as, como Viet Nam o cuba acogen la tesis de la soberana popular, en cambio muchos pases capitalistas acogen la tesis de la soberana nacional. SINTESIS Determinado que en el estado liberal y democrtico de derecho el soberano es el gobernado o pueblo como lo establece el articulo. 3 de nuestra constitucin; que la soberana es absoluta, perpetua, indivisible, inalienable e imprescriptible. Determinado que la principal manifestacin de la soberana es el poder constituyente; que su principal atributo es el de dar la constitucin; ese poder constituyente es tambin absoluto, perpetuo, indivisible, inalienable e imprescriptible. Siendo inalienable e imprescriptible, no puede ser ejercido por un poder constituido (Congreso) y mucho menos usurpado por ningn poder constituido. El poder constituyente es inalienable y por lo mismo no se puede transferir vender, donar u otorgar a ningn poder constituido llmese gobierno o congreso. Si este ultimo lo usurpa, esta actuando por fuera de su competencia. No puede el Congreso que no tiene soberana y que es un poder constituido, en ejercicio del poder de reforma de la constitucin, quitar la soberana al pueblo (Nacin o pueblo), al gobernado y restablecerla en cabeza del gobernante, del monarca absoluto o del Presidente. Si lo hiciera estara retrocediendo al rgimen feudal; habra vulnerado un principio o valor fundamental del estado social y democrtico de derecho; destruido la democracia (que no es ms que el poder del pueblo) y estara actuando por fuera de su competencia. Por haber uno de los valores o principios fundamentales del estado social y democrtico de derecho habra violado la constitucin de la constitucin; ya que los valores o principios fundamentales son como dijera Peter Haberle la esencia de la constitucin: la constitucin de la constitucin.

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2.- LA MODERNA CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO. Uno de los fenmenos que ha observado y sealado la moderna teora y filosofa del derecho, es la constitucionalizacin de todo el ordenamiento jurdico; como todo el derecho se constitucionaliz y como los principios y valores constitucionales se protegen an frente al poder reformador de la constitucin. En eso consiste, en buena medida, la llamada constitucionalizacin 309 del ordenamiento jurdico De acuerdo con Riccardo Guastini, por constitucionalizacin del ordenamiento jurdico podemos entender un proceso de transformacin de un ordenamiento, al trmino del cual, el ordenamiento en cuestin resulta totalmente impregnado por las normas constitucionales. Un ordenamiento jurdico constitucionalizado se caracteriza por una Constitucin extremadamente invasora, entrometida, capaz de condicionar tanto la legislacin como la jurisprudencia y el estilo doctrinal, la accin de los actores polticos as como las relaciones sociales 310 Dicha constitucionalizacin no es un proceso bipolar (verdadero o falso), sino que se puede ir dando conforme cada ordenamiento vaya reuniendo algunas caractersticas Siguiendo al propio Guastini, las condiciones que son necesarias para poder decir que un determinado ordenamiento jurdico est constitucionalizado, son las siguientes: A) Una Constitucin rgida. La constitucionalizacin ser ms acentuada en aquellos ordenamientos en los que existan principios (tanto expresamente formulados como implcitos) que no puedan ser modificados en modo alguno: ni siquiera mediante el procedimiento de revisin constitucional. En otras palabras, a una Constitucin ms rgida corresponde un mayor efecto de constitucionalizacin de todo el ordenamiento. B) La garanta jurisdiccional de la Constitucin. Dicha garanta permite hacer de la rigidez algo ms que un simple postulado de buenas intenciones. La rigidez, para ser tal, debe poder imponerse frente a las leyes y al resto del ordenamiento jurdico. Los modelos para llevar a cabo el control de constitucionalidad son muy variados y pueden analizarse a la vista de su mayor o menor efectividad. Guastini distingue el modelo americano del modelo francs y del modelo continental europeo (Italia, Espaa, Alemania, etctera) C) La fuerza vinculante de la Constitucin. Este punto se concreta a travs de la idea de que las normas constitucionales (todas, con independencia de su estructura y de su contenido) son plenamente aplicables y que obligan a sus
309

En lo fundamental se sigue a Guastini ricardo citado por Miguel Carbonell en Contenido de la reforma constitucional: Alcances y Limites, instituto de investigaciones juridicas-UNAM, mexico, 16-6-2005; pags 912. 310 Estudios de teora constitucional, Mxico, IIJ-UNAM, Fontamara, 2001, p. 153.

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destinatarios. Tradicionalmente, no se consideraban como vinculantes las normas programticas (entre ellas la doctrina tradicional sola ubicar a las relativas a los derechos sociales) o los principios El proceso de constitucionalizacin supone dotar de contenido normativo a todas las disposiciones contenidas en la carta fundamental; desde luego, su fuerza normativa depender en mucho de la forma en que estn redactadas, de los alcances interpretativos que les haya dado la jurisdiccin constitucional y de los ejercicios analticos que hagan los tericos, pero de lo que no debe quedar duda es que las normas constitucionales son, ante todo y sobre todo, normas jurdicas aplicables y vinculantes, y no simples programas de accin polticas o catlogos de recomendaciones a los poderes pblicos. D) La sobre interpretacin de la Constitucin. Dicha sobreinterpretacin se produce cuando los intrpretes constitucionales (que son tanto los encargados de desempear la jurisdiccin constitucional como los jueces ordinarios, los dems rganos del Estado y los juristas en general no se limitan a llevar a cabo una interpretacin literal de la Constitucin, sino que adoptan una interpretacin extensiva, utilizando cuando sea posible el argumento a smili. A travs de este tipo de interpretacin, a la que se refiere tambin Guastini en otros de sus trabajos se pueden extraer del texto constitucional innumerables normas implcitas, no explcitas, idneas para regular casi cualquier aspecto de la vida social y poltico, y por ende, idneas tambin para condicionar de forma muy incisiva el contenido de una parte del ordenamiento jurdico. Cuando la Constitucin es sobreinterpretada (apunta Guastini) no quedan espacios vacos de -o sea, libres del- derecho constitucional: toda decisin legislativa est prerregulada (quizs an, minuciosamente regulada) por una u otra norma constitucional. No existe ley que pueda escapar al control de legitimidad constitucional E) La aplicacin directa de las normas constitucionales. Esta quinta condicin para la constitucionalizacin del ordenamiento jurdico tiene que ver con dos cuestiones: a) el entendimiento de que la Constitucin rige tambin a las relaciones entre particulares y no es un texto dirigido solamente a las autoridades u rganos pblicos; b) que todos los jueces pueden aplicar la Constitucin, incluso sus normas programticas o normas de principio Estos dos aspectos no se encontraban en el constitucionalismo clsico, pero se han ido conquistando de forma paulatina en los aos recientes tanto por la doctrina como por la jurisprudencia constitucionales. F) La interpretacin conforme de las leyes. Guastini apunta que esta condicin no tiene que ver con la interpretacin de la Constitucin, sino con la interpretacin de la ley. La interpretacin conforme se da cuando, al tener la posibilidad un juez de aplicar a un caso concreto la interpretacin X1 de una ley o la interpretacin X2 opta por la que sea ms favorable para cumplir de mejor forma (de manera ms completa) con algn mandato constitucional. G) La influencia de la Constitucin sobre las relaciones polticas. La ltima de las condiciones de constitucionalizacin de ordenamiento a las que se refiere Guastini consiste en una pluralidad de elementos entre los que se pueden mencionar los siguientes: a) que la Constitucin prevea un sistema de solucin de diferencias polticas entre rganos del Estado (incluso entre

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rganos de los diversos niveles de gobierno en los Estados que sean federales o regionales), que permita a un rgano jurisdiccional resolverlos aplicando normas constitucionales; b) que los rganos jurisdiccionales encargados de la justicia constitucional no asuman actitudes de self restraint frente a lo que en alguna poca se ha llamado las political questions, sino que todos los espacios del quehacer pblico del Estado sean reconducibles a parmetros de enjuiciamiento constitucional; c) que las normas constitucionales sean utilizadas por los principales actores polticos para argumentar y defender sus opciones polticas o de gobierno A la luz de lo anterior puede verse que las relaciones entre la Constitucin y el resto del ordenamiento jurdico han ido evolucionando. Con seguridad, varios de los puntos mencionados darn lugar o lo estn dando ya a problemas importantes dentro del Estado constitucional, pero desde luego que, con todos los matices que se quiera, se trata de avances de primer orden en la lgica inacabada y en permanente construccin del Estado constitucional contemporneo. SINTESIS El Moderno proceso de constitucionalizacin implica una Constitucin rgida. La constitucionalizacin ser ms acentuada en aquellos ordenamientos en los que existan principios (tanto expresamente formulados como implcitos) que no puedan ser modificados en modo alguno: ni siquiera mediante el procedimiento de revisin constitucional. En otras palabras, a una Constitucin ms rgida corresponde un mayor efecto de constitucionalizacin de todo el ordenamiento. Correlativamente el tribunal constitucional tiene competencia para evitar que el reformador de la constitucin usurpe la competencia del poder constituyente y vulnere los principios o valores fundamentales que el soberano consagro en la constitucin. 3.- EL PROCESO MODERNO DE REMISION A VALORES Y PRINCIPIOS MAS ALLA DE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES La humanidad va aprendiendo de sus experiencias nefastas y una de las ms nefastas fue la segunda guerra mundial, donde perdieron la vida 50 millones de seres humanos. Donde no solo se violo masivamente el derecho a la vida, sino que fueron vulnerados todos los derechos humanos. El hombre no fue tratado como un fin en si mismo, sino como una cosa y su dignidad humana fue desconocida. Contra esa locura reaccionaron los hombres y dejaron claro que los seres humanos eran seres dignos y que sus derechos les pertenecan aun que no estuvieran consagrados en las constituciones. Los valores, principios y derechos fundamentales le pertenecen a todos los hombres por el solo hecho de ser personas independientemente de que estuvieran positivizados. Eso es lo que explica que despus de la 2 guerra mundial, las constituciones (que son derecho positivo) hayan hecho remisiones a valores, derechos y

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principios no escritos o no positivizados. Paradjicamente el derecho positivo remite al derecho natural. La consecuencia es que esos valores y principios hacen parte de las constituciones (por remisin) y es deber de los tribunales constitucionales hacerlos cumplir; salvaguardarlos, protegerlos y defenderlos. Este fenmeno moderno se puede constatar en todas las constituciones de posguerra y es muy claro en los pases que sufrieron los regimenes ms violadores de los principios, valores y derechos humanos, como fueron Alemania, Italia y Espaa (Nazismo, Fascismo, falangismo; etc.) y es claro tambien en el derecho Colombiano y en la constitucin de 1991. En Alemania es claro para el tribunal constitucional que hay una escala axiolgica, de modo que siempre que choca una norma de la parte orgnica con una de la parte dogmtica prima la norma sobre derechos; siempre que existe un conflicto de derechos, entre un derecho y el derecho a la dignidad humana prima y prevalece el derecho a la dignidad humana. Veamos algunos de los textos constitucionales vigentes donde se remite a los valores, principios y derechos no escritos. ALEMANIA Artculo 1.1. La dignidad del hombre es sagrada y constituye deber de todas las autoridades del Estado su respeto y proteccin. 2. El pueblo alemn reconoce, en consecuencia, los derechos inviolables e inalienables del hombre como fundamento (Grundlage) de toda comunidad humana, de la paz y de la justicia en el mundo. 3. Los derechos fundamentales que se enuncian a continuacin vinculan al Poder Legislativo, al Poder Ejecutivo y a los tribunales a ttulo de derecho directamente aplicable. ITALIA Artculo 2. La repblica reconoce y garantiza los derechos inviolables del hombre, ora como individuo, ora en el seno de las formaciones sociales donde aqul desarrolla su personalidad, y exige el cumplimiento de los deberes inexcusables de solidaridad poltica, econmica y social. Artculo 3. Todos los ciudadanos tendrn la misma dignidad social y sern iguales ante la ley, sin distincin de sexo, raza, lengua, religin, opiniones polticas ni circunstancias personas y sociales. Constituye obligacin de la Repblica suprimir los obstculos de orden econmico y social que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de los ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona humana y la participacin efectiva de todos los trabajadores en la organizacin poltica, econmica y social del pas.

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ESPAA Artculo 10. 1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los dems son fundamento del orden poltico y de la paz social. 2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitucin reconoce, se interpretarn de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por Espaa. COLOMBIA ART. 5El Estado reconoce, sin discriminacin alguna, la primaca de los derechos inalienables de la persona y ampara a la familia como institucin bsica de la sociedad. ART. 94.La enunciacin de los derechos y garantas contenidos en la Constitucin y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negacin de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos. SINTESIS De este breve recuento se puede concluir que los valores, principios y derechos (incluido el de la igualdad) son garantizados por las constituciones modernas aun que no estn positivizados, que forman parte de la esencia de la constitucin y que como tal deben ser garantizados por el guardin de la constitucin y lo que es ms importante que no pueden ser desconocidos por el reformador de la constitucin. Dicho de otra manera; los principios y valores se positivizan por la propia remisin que de ellos hace la norma constitucional. Al utilizar la tcnica de la remisin constitucional entran al derecho positivo; el derecho positivo los hace suyos y se incorporan a l. 4.- SOBRE FILOSOFIA Y TEORIA DEL DERECHO En lo que sigue demostraremos tambin por que es importante controlar el contenido de la reforma. 5 - IMPORTANCIA DE LOS PRINCIPIOS Y VALORES Si no fuera por los principios y los valores que tiene una persona, no existiran diferencias de comportamiento entre una y otra persona.

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Esto es igualmente valido para las sociedades: lo que diferencia un europeo cristiano de un rabe musulmn o ms aun, de un budista, son los principios y valores que guan su conducta. Estas consideraciones sobre valores y principios de los individuos y las sociedades, son tambin legtimas respecto de las formas de gobierno y tipos de estado. Bastan unos pocos ejemplos para probar la verdad de nuestro aserto: A.- Propiedad privada El valor que le demos a la propiedad en una sociedad, determina no solo la forma de gobierno sino tambin el tipo de estado. Si le damos a la propiedad privada de instrumentos y medios de produccin un valor absoluto (o sagrado como dijeron los revolucionarios franceses en la declaracin de derechos de 1789; que permita usar, disponer, gozar y abusar al propietario), tendremos un estado capitalista y estaremos frente al estado liberal gendarme. Si damos un valor relativo a la propiedad; respetamos la propiedad privada, pero exigimos que el propietario que cumpla con una funcin social, tendr otro modelo de estado: El estado interventor y una de sus modalidades; el estado social de derecho. Si le quitamos valor a la propiedad privada y no solo la desvalorizamos sino que la proscribimos y por el contrario; le damos valor a su opuesto, esto es a la propiedad social de instrumentos y medios de produccin, estamos modificando no solo la forma de gobierno sino tambin el tipo de estado y habremos pasado del estado liberal al estado socialista. No sobra recordar que el gran valor de la propiedad social no es solo obra del comunismo, de Marx o de Lenin; sino que viene en la teora poltica desde Platn (quien en su obra la republica considera natural la propiedad social y no la privada) y en la practica desde las comunidades primitivas (gens, clanes), pasando por el gran legislador griego Licurgo. B.- El valor del individuo ante el estado Es necesario llamar la atencin sobre el hecho que el valor del individuo est condicionado por la concepcin que se tenga del estado. Si se considera que hay una esfera de la actividad de los individuos que no puede ser tocada por el estado, que los individuos pueden manejar autnomamente y donde el estado no debe penetrar ni puede penetrar, ya que si lo hace, existen mecanismos jurdicos para anular el acto y restablecer el derecho conculcado al individuo (y su esfera de privacidad), nos encontraremos con un tipo de estado liberal. Si el estado, reservando una esfera autnoma a los individuos, se reserva, sin

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embargo, la propiedad de los instrumentos y medios de produccin, nos encontraremos con un tipo de estado socialista, que modifica la posicin del individuo, ya que en este tipo de estado los individuos no pueden tener propiedad privada de instrumentos y medios de produccin y su estatuto jurdico es diverso, en el campo econmico, al del individuo ubicado en un estado capitalista. Si se considera que no puede existir ninguna esfera de la actividad del individuo donde el estado no pueda intervenir, o que no pueda, por lo menos vigilar (incluidas las relaciones afectivas y esto es lo que explica que el estado nazi poda prohibir los matrimonios entre miembros de la raza superior Aria, con los de la raza inferior, para evitar que la raza superior, se degenerase), nos encontramos ante un tipo de estado totalitario (Nazista o Fascista), donde la posicin del individuo se encuentra muy disminuida ante el estado C.- El valor que le demos a la proteccin de los derechos fundamentales frente al estado Todas las autoridades pblicas, por tener la posibilidad de abusar del poder, deben estar sujetas a la obligacin de respetar y garantizar los derechos fundamentales. Esta regla no admite excepcin. Aceptarlo implicara admitir que los derechos pueden ser vulnerados; lo que representara la negacin de los presupuestos del Estado constitucional, debido a que su naturaleza dimana del aseguramiento de esos derechos. El da en que se diga que los derechos fundamentales no puedan contra todo el Estado; o una parte de l (la rama judicial) ese da se marchitarn y desaparecern los derechos fundamentales, y por ese mismo camino desaparecer el Estado Social de Derecho. Los derechos hay que asegurarlos frente a todos aquellos que estn en la eventualidad de cercenarlos: el Legislador, el Ejecutivo o los mismos jueces, pues todos, por igual pueden vulnerarlos. Desde las revoluciones burguesas y en especial la francesa se haba sealado que la sociedad donde no existiera la garanta de los derechos del hombre no tenia constitucin. Sobre el tema que nos ocupa la Corte constitucional mediante sentencia T1127 del 2001 dijo: Ahora bien, los derechos del hombre, su existencia y su defensa han hecho modificar el sentido de varias relaciones del hombre: 1. La relacin entre el poder y la libertad; 2. la relacin entre el derecho y el deber; y 3. la relacin entre el individuo y la sociedad (o el Estado). Antes se le daba la primaca al poder sobre la libertad y slo cuando se dio precedencia a la libertad sobre el poder, surgieron los derechos y se pudieron garantizar. En el Estado desptico los individuos no tienen derechos sino deberes; en el

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Estado absoluto los individuos frente al soberano nicamente tienen derechos privados; y slo en el Estado de Derecho el individuo tiene ante el Estado no solo derechos privados sino tambin derechos pblicos, son entonces los denominados derechos pblicos subjetivos los que caracterizan el Estado de Derecho, que por lo dems le permiten al sbdito transformarse en ciudadano; el Estado de Derecho es entonces el Estado de los ciudadanos. Respecto de la relacin entre individuo y sociedad (o Estado), es necesario recordar lo que dice Norberto Bobbio en su escrito intitulado La revolucin francesa y los derechos del hombre: "Es necesario desconfiar de quien sostiene una concepcin antiindividualista de la sociedad. A travs del antiindividualismo han pasado todas las doctrinas reaccionarias. Burke deca: "Los individuos desaparecen como sombras; slo la comunidad es fija y estable". De Maistre deca: "Someter el gobierno a la discusin individual significa destruirlo". Lamennais deca: "El individualismo destruye la idea de obediencia y del deber, destruye el poder y la ley". No sera muy difcil encontrar similares citas en la parte de la izquierda antidemocrtica. Al contrario no hay ninguna constitucin democrtica, comenzando por la de la Repblica Italiana que no presuponga la existencia de individuos singulares, que tienen derechos en cuanto tales. Y cmo se podra afirmar que son "inviolables", sino se presupone que, axiolgicamente, el individuo es superior a la sociedad de la cual viene a ser parte?.311 En otro escrito de Norberto Bobbio denominado La herencia de la gran revolucin, refirindose al mismo problema dice: "Se trata nada menos de dar cuenta del nacimiento de la concepcin individualista de la sociedad y de la historia, que es la anttesis radical de la concepcin organicista, segn la cual repitiendo una afirmacin de Aristteles, que sera repetida por Hegel, el todo (la sociedad) es anterior a sus partes. Volviendo al revs esta relacin entre el todo y las partes, segn la concepcin individualista de la sociedad y de la historia, el individuo viene primero, la sociedad viene despus. La sociedad es para el individuo, no el individuo para la sociedad... En una concepcin orgnica de la sociedad el objetivo de la organizacin poltica es la conservacin del todo. No hay en ella puesto para los derechos que no slo la preceden si no que pretenden directamente mantenerse fuera de ella y hasta de someterla a las propias exigencias... en una concepcin individualista el todo es el resultado de la libre voluntad de las partes."312 D. El valor de la limitacin y la separacin de poderes

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Norberto Bobbio, L'et dei diritti, pg. 116. Norberto Bobbio , L'et dei diritti, pgs. 126 y 127

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O le damos al poder un valor absoluto, ilimitado y estaremos en el rgimen del despotismo y la tirana o restringimos al poder para que los ciudadanos puedan hacer valer sus derechos y estaremos en el estado de derecho. Es una realidad evidente que quien ejerce el poder poltico tiene una tendencia natural a su abuso. Montesquieu dej en claro que todo hombre que tiene poder siente inclinacin de abusar de l, yendo hasta donde encuentra lmites. Quien lo dira! La misma virtud necesita lmites313. Karl Loewenstein sostiene, por su parte, que slo los santos entre los detentadores del poder y dnde se pueden encontrar? seran capaces de resistir a la tentacin de abusar del poder314 y Lord Acton haba sentenciado que El poder tiende a corromper y el poder absoluto corrompe absolutamente. Si la naturaleza del hombre dista de ser la de los santos, hay que limitar a todos los hombres investidos de poder, obligndolos a respetar los derechos fundamentales. EL principio de la separacin de poderes tiene como fin evitar el poder absoluto. Ya los revolucionarios Franceses haban sealado que para la existencia del estado constitucional no bastaba con tener una constitucin escrita (o consuetudinaria), era necesario adems que el poder estuviese separado y los derechos garantizados, como se estipulo en el artculo 16 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano315. De ah naci la diferencia que existe entre constitucin y constitucionalismo, pues todo orden constitucional tiene una constitucin, empero, no toda constitucin implica, necesariamente, un orden constitucional. No sobra recordar que todos los regimenes polticos despticos, tirnicos, totalitarios o autoritarios no han renunciado a tener un remedo de constitucin; una mascara constitucional: Hitler tuvo constitucin; Mussolini tambin la tuvo y tampoco le falt a Pinochet. El constitucionalismo es, en pocas palabras, la limitacin del poder del gobernante para garantizar la libertad del individuo. Con el fin de alcanzar este propsito, la constitucin escrita se constituye en un instrumento por medio del cual se garantiza a las personas sus derechos individuales y al mismo tiempo, el gobernante, es colocado en posicin de no poder violarlos; de modo que todo gobierno constitucional es por definicin un gobierno limitado.

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Del Espritu de las leyes, Barcelona: Tecnos, 1987, p. 114. Teora de la Constitucin, Barcelona: Ariel, 1983, p. 28. 315 Art. 16. Toda sociedad en la que la garanta de los derechos no est asegurada ni la separacin de poderes establecida, no tiene Constitucin.

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La constitucin escrita, es normalmente el documento donde se consagran estos principios y el instrumento para limitar el gobierno y garantizar la libertad de los ciudadanos, que adems tiene un procedimiento especial de reforma y un guardin judicial que controla que ninguna autoridad o norma viole la constitucin. O le damos valor al principio de la separacin del poder o no se lo damos y valorizamos su opuesto, es decir la concentracin del poder; en el primer caso tendremos el estado liberal de derecho y en el segundo estaremos en otro modelo de estado muy diverso: podemos haber retrocedido al despotismo; a la sociedad feudal y su ultima forma poltica: la monarqua absoluta. Podemos estar en los modelos recientes de concentracin del poder: el estado Nazi o el estado fascista; que concentra todo el poder del estado en cabeza del lder. Al Fuhrer, al Duce o al Caudillo, adems de las funciones ejecutivas que ya tena, se le otorgan facultades legislativas (es el mximo legislador), y facultades judiciales (se convierte en el juez supremo), a tal extremo que todo el rgimen poltico se encarna en su persona y todas las funciones hay que referirlas en ltima instancia a el lder. El caudillo se convierte en la constitucin del rgimen. El lder designa a los diputados, a los jefes administrativos, a los jefes de regiones, a los jefes del partido etc; por sta razn, algunos llaman al rgimen fascista, la forma de gobierno del jefe de gobierno. E. El valor que le damos al hombre; al ser humano O le damos a todos los seres humanos el mismo valor, por el solo hecho de ser personas o les damos un valor diferente. En el primer caso estaremos en el estado social de derecho; en el segundo tendremos modelos de estado o gobierno con un contenido axiolgico muy diverso. Si consideramos que podemos cosificar al hombre y convertirlo de sujeto en objeto, seremos capaces de justificar la esclavitud; pues no podemos olvidar que para la sociedad esclavista del imperio romano los esclavos eran cosas que hablaban u objetos Parlantes. Para la sociedad esclavista griega y para sus filsofos, que eran hijos de su poca (Aristteles y Platn), los hombres no eran iguales ni tenan la misma dignidad ni el mismo merito; esta concepcin fue la que permiti que unos hombres estuvieran predestinados para ser amos y otros esclavos. Hay que resaltar aqu una diferencia fundamental, entre la filosofa estoica que consagr la igualdad de mrito o dignidad de todas las personas, con la Aristotlica-Platnica que consideraba que los hombres tenan un mrito o valor desigual. En la sociedad feudal los hombres tampoco tenan el mismo valor y esto es lo que explica la existencia de castas o grupos sociales con derechos u

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obligaciones diversas. En la sociedad feudal los hombres no eran iguales ante la ley y sus derechos y obligaciones dependan de la clase social a la que pertenecan de modo que el miembro de la nobleza tena derechos mayores que los de las otras clases (clero, naciente burguesa, ciervos de la gleba, etc.) mientras la naciente burguesa tena muchas obligaciones, y muy pocos derechos (con razn Sieys deca que el tercer estado era todo, pero que no tena ningn derecho). Por esta razn cuando las revoluciones burguesas hicieron a todos los hombres iguales ante la ley dieron un gran paso hacia la dignidad del hombre. Esta igualdad signific una verdadera revolucin, que slo podemos captar en su justa dimensin cuando observamos que el rgimen liberal o burgus se enfrent a un sistema feudal con pluralidad de normas jurdicas, en el cual la pertenencia a una clase, a un estamento, a una casta, a una corporacin, a una ciudad o a un burgo, implicaba un estatus jurdico diferente. No todos los hombres tenan los mismos derechos y las mismas obligaciones; no eran iguales los derechos de la nobleza a los del clero, y los derechos y obligaciones de la nobleza eran diferentes de los de la naciente burguesa. Ya el abate Sieys, en su obra sobre los privilegios, levantaba su voz acusadora contra este orden jurdico feudal. Al mismo tiempo sealaba cmo era privilegio todo lo que se sala de la regla general, de la Ley General. Ante este rgimen de privilegios feudales, reacciona la burguesa liberal estableciendo la igualdad ante la ley. La declaracin francesa de derechos del hombre y del ciudadano fij con precisin el carcter formal de esta igualdad: Los hombres nacen y permanecen libres e Iguales en derechos. En la teora del derecho es importante el mtodo que utilicemos para resolver ciertos problemas jurdicos. El mtodo de interpretar por regla general y por excepcin es muy til ya que la regla general nos permite ubicar dentro de ella todo lo que no sea una excepcin y adems que toda excepcin es expresa y de interpretacin restrictiva. La regla general en el estado de derecho es que los hombres son iguales ante la ley y la excepcin es que son desiguales. La desigualdad es la que requiere justificacin; la justificacin de por que hay que tratar de forma desigual. El trato desigual requiere una justificacin; una prueba y una carga argumentativa que no requiere la igualdad formal. La igualdad de trato tampoco requiere justificacin; en cambio la disparidad de tratamiento necesita siempre ser justificado. El articulo. 13 de nuestra Constitucin dice que Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirn la misma proteccin y trato de las autoridades y gozarn de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminacin por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religin, opinin poltica o filosfica. Queremos advertir que las formas de discriminacin previstas en el artculo 13 de nuestra Constitucin no son las nicas que pueden existir y que lo hace

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a ttulo ejemplificativo y no de manera taxativa. Son posibles otros casos de discriminacin, quedando comprendidas cualesquier otra. La prohibicin de diferenciaciones o discriminaciones por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religin, opinin poltica o filosfica, constituye adems un recuento de las causas que en el pasado han servido para hacer a los hombres desiguales ante la ley. La igualdad ante la ley implica la prohibicin de discriminaciones negativas (que es distinta a la discriminacin positiva, que se hace a favor de los ms dbiles y no de los ms fuertes). La idea Kantiana de que todos los seres humanos tenemos en comn una conciencia moral y una igual autonoma que es la base de una dignidad igual para todos, trae como consecuencia que ningn hombre sea usado como medio al servicio de otros hombres y convierte a cada persona en un fin en si mismo. Esa igualdad moral es el fundamento de la igualdad jurdica o igualdad ante la ley. F.- Conclusin De los temas arriba sealados se puede concluir de manera categrica que los valores y principios de una persona, sociedad, gobierno o estado son los que determinan su esencia, lo que los caracteriza y definen; de modo que sin esos valores o principios fundamentales deja de ser lo que es o lo que es ms grave se desnaturalizan y se convierten en su opuesto. As las cosas, son estos valores y principios los que identifican y caracterizan a una sociedad respecto de otra , diferenciacin que se presenta , entre otras, en la manera de manejar la propiedad privada, el valor del individuo ante el Estado, el valor de la proteccin de los derechos fundamentales frente al mismo Estado, el valor de la limitacin del poder y de la separacin del mismo y el valor que se tenga del ser humano. Es importante sealar que en un rgimen poltico, forma de gobierno o de estado, quien fija, determina y seala los valores y principios fundamentales es el mximo titular del poder poltico. Este recibe el nombre de soberano (en nuestro caso el pueblo colombiano); siendo el mximo ejercicio de la soberana, el poder constituyente. Es el poder constituyente quien puede fijar los valores y principios fundamentales del gobierno y del estado. El mtodo de la teora de la constitucin tiene como finalidad determinar el principio que sirve de fundamento a todo el sistema Toda teora tiene como fundamento un principio alrededor del cual gira todo el sistema. El principio en torno al cual gira la teora de la constitucin es el de sujeto titular del poder pblico. La existencia de una constitucin, con toda la problemtica filosfica que

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lleva anexa, como es por ejemplo, que debe contener la constitucin, cuando se suspende, como se reforma, como interpretarla, etc, presupone metodolgicamente, dar respuesta a la pregunta de Quin tiene el poder para dar la constitucin? o lo que es lo mismo quien tiene el poder constituyente?; la pregunta de quien tiene el poder constituyente? presupone dar respuesta a la pregunta: Quien tiene la soberana? ya que el poder Constituyente no es ms que un atributo o manifestacin de la soberana, como lo descubrieron los revolucionarios franceses. El poder constituyente no es ms que una consecuencia de la soberana. Para determinar quien tiene el poder constituyente debemos absolver en primer lugar el interrogante de Quin es el soberano? Preguntarse por el soberano es inquirir por el sujeto titular del poder poltico. El sujeto titular del poder poltico slo puede ser el Gobernante, o el gobernado; en el estado moderno, que es un estado democrtico, el sujeto titular del poder poltico es el gobernado, o como comnmente se le llama " El pueblo ". Determinar quin es el sujeto titular del poder pblico, es fijar con precisin el principio alrededor del cual gira toda la teora jurdica de la Constitucin, ya que el pueblo titular del poder poltico, es por esa misma razn titular de la soberana y en consecuencia, titular del poder constituyente, que es el principal atributo de la soberana y quien tiene el poder para dar la constitucin tiene as mismo el poder para reformarla, determinar sus contenidos e interpretarla. Por ese motivo se hace indispensable analizar brevemente el poder constituyente y distinguirlo del poder de reforma de la constitucin. 6. PODER CONSTITUYENTE Y PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION. LMITES AL PODER DE REFORMA Establecido que quien decide sobre los valores y principios del rgimen poltico es el poder constituyente y no el poder de reforma es necesario establecer los lmites al poder de reforma. 6.1. - Diferencia entre el poder de reforma de la constitucin y el poder constituyente. Lo primero que hay que precisar es que existe una diferencia entre el poder de enmienda de la constitucin y el poder constituyente. De los antecedentes y del contexto histrico podemos inferir las caractersticas del poder constituyente como poder supremo, originario (no derivado), eficaz, revolucionario (creador).

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Es un poder supremo porque no existe por encima de l ningn poder constituido, ni siquiera el poder de la constitucin Es un poder originario porque no encuentra su justificacin en el orden jurdico anterior, al contrario, normalmente se opone al orden jurdico existente, lo combate y lucha contra l; se fundamenta en un orden superior al positivo y cuando logra el poder poltico, instaura un orden jurdico diverso del que venia rigiendo. Mientras combate el orden de cosas existente y desconoce el orden jurdico positivo, se justifica en un derecho superior al positivo: El derecho divino, el derecho natural, la justicia, el derecho de resistencia a la opresin o el derecho a la revolucin y cuando toma el poder poltico, crea un nuevo orden jurdico, comenzando por una nueva constitucin y se legaliza a posteriori. El poder constituyente es un poder eficaz, ya que no solo desconoce el orden de cosas existente en una sociedad dada, sino que adems cuenta con la fuerza para instaurar un nuevo orden (incluido el Constitucional). Solo el poder que oponindose al orden jurdico existente, es capaz de derrotar a las fuerzas que se le oponen, crear un nuevo poder y un orden jurdico tambin nuevo, es verdadero poder constituyente. El poner el acento sobre el elemento eficacia del poder constituyente, para considerarlo como determinante del mismo, es lo que ha llevado a una teora del poder constituyente de la minora de la poblacin, o ha servido para justificar la dictadura constituyente de la derecha, como sucedi con el rgimen Nazi. El poder constituyente es un poder revolucionario ya que su funcin no es conservar el orden sino modificarlo radicalmente, en esto se diferencia del defensor de la constitucin, cuya funcin es conservarlo; el poder constituyente tiene una funcin revolucionaria, en cambio, el guardin de la constitucin, tiene una funcin conservadora. Debemos hacer notar el hecho que la problemtica del poder constituyente presupone la existencia de una constitucin escrita, de manera tal que una constitucin consuetudinaria no se plantea el interrogante de quien tiene el poder para dar la constitucin o se lo plantea de una manera distinta. 6.1. 1 . - El poder de reforma constitucional no es poder constituyente El poder de revisin constitucional o de enmienda constitucional formal, es un poder entregado a un cuerpo que existe y obra gracias a la constitucin y que por lo mismo es un cuerpo constituido, no constituyente. Su poder por la misma razn es un poder constituido, no constituyente, delegado, no originario.

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Sieys haba percibido claramente la diferencia: "...vemos, en primer lugar, las leyes constitucionales, que se dividen en dos partes: las unas regulan la organizacin y las funciones del cuerpo legislativo, las otras determinan la organizacin y las funciones de los diferentes cuerpos activos. Estas leyes son llamadas fundamentales, no en el sentido de que puedan llegar a ser independientes de la voluntad nacional, sino porque los cuerpos que existen y obran gracias a ellas no pueden tocarlas ni violarlas. En cada una de sus partes la constitucin no es obra del poder constituido, sino del poder constituyente. Ninguna clase de poder delegado puede cambiar nada en las condiciones de la delegacin". 316 A diferencia del poder constituyente, el poder de enmienda constitucional formal, deriva su legalidad y legitimidad de la propia constitucin, su autoridad se encuentra en la misma constitucin que reforma. El poder constituyente constituido puede modificar el orden constitucional vigente, precisamente porque ese mismo orden se lo permite. Es en sntesis un poder derivado, mientras el poder constituyente es un poder originario. 6.2 - Problemas de la reforma o enmienda de la constitucin 6.2.1. -El primer problema apunta a aquellas constituciones que prohben expresamente su reforma total o parcial; las que expresamente la permiten o las que nada dicen. Respecto de las ultimas existe la opinin, en una parte de la doctrina, que desde un punto de vista estrictamente jurdico serian absolutamente inmodificables317 ; entre otras razones por que ningn rgano tendra competencia para ello y en el estado de derecho todo rgano es un rgano constituido y no tiene competencia sino para lo que expresamente se le haya dado y aun que no se haya prohibido expresamente, basta con que no exista un rgano autorizado, para que exista una prohibicin tcita. Han existido constituciones como la finlandesa de 1919 que prohiba la reforma de toda la constitucin en todo tiempo. Otras como la de Colombia de 1821, que la prohiba durante un tiempo (10 aos) desde la adopcin del texto constitucional; cuando se dan condiciones tales que pueden impedir un debate veraz y sereno sobre la reforma ( por ejemplo; s prohbe, en la monarqua, durante el perodo de regencia; durante la ocupacin extranjera del territorio nacional para evitar que el invasor imponga su voluntad, en tiempo de crisis interior o guerra exterior, etc. ) A veces s prohbe modificar ciertos artculos de la constitucin, son los preceptos no enmendables de la constitucin. Aquellos, que el propio
316 317

Sieyes, Emmanuel. qu es el tercer estado? Pags 108-109. Pace Alessandro Potere costituente e revisione costituzionale, lezione del 13 dic 2001.

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constituyente, considera que no pueden modificarse, y por lo mismo prohbe su enmienda, por ejemplo: La constitucin prohbe modificar la forma de gobierno, la repblica, la monarqua, la estructura federal del estado, etc.; autores como Kelsen sostienen que en estos casos no es jurdicamente posible modificar la constitucin por un acto legislativo, Si la norma de la constitucin que hace ms difcil una reforma se considera obligatoria para el rgano legislativo, la que excluye toda reforma tiene que ser considerada igualmente como valida. No hay ninguna razn jurdica para interpretar de distinto modo las dos normas...318 6.2.2- Todos esos lmites a la reforma son lmites expresos y hay que diferenciarlos claramente de otro tema que es el de los lmites implcitos a la reforma de la constitucin, que tiene como supuesto fundamental el de considerar la constitucin no solo como un conjunto de normas, sino ante todo como un sistema de valores. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES SUPREMOS Conforme a una jurisprudencia ya consolidada de la Corte Constitucional. se comparte la idea de que existe una jerarqua entre normas y normas de la misma Constitucin, que permite identificar (como por lo dems en todo cuerpo de disposiciones ordenadas en sistema) un orden conducente a conferir preeminencia a algunas respecto de otras. En particular, segn la Corte, en la Constitucin hay algunos principiosllamados principios supremos del ordenamiento constitucional-que tienen un valor superior respecto a las restantes normas de rango constitucional. En consecuencia, los principios en cuestin no son en modo alguno susceptibles de revisin constitucional. Es preciso subrayar que, segn lo admitido por la propia Corte, tales principios no son expresamente mencionados (en el texto constitucional) entre los sujetos al procedimiento de revisin constitucional. En otras palabras, la doctrina de los principios constitucionales supremos se resuelve en la construccin de un lmite a la revisin constitucional totalmente inexpreso. En efecto, el fundamento de tal doctrina no se encuentra en alguna disposicin constitucional sino en una construccin dogmtica (tcitamente hecha suya por la propia Corte), segn la cual: 1. Una Constitucin no es un simple conjunto de normas, sino una totalidad cohesionada de principios y valores. 2. El criterio de identidad de toda Constitucin radica, precisamente, en los principios y valores que la caracterizan. 3. El cambio de tales principios constituye, por tanto, una revisin constitucional no banal, sino la genuina instauracin de una nueva Constitucin.

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Kelsen Hans, Teoria general del derecho y del estado, Edit UNAM, Mexico 1969, pags 307-308

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4. En consecuencia, la revisin constitucional no puede llevarse hasta el lmite de modificar los principios y valores caracterizadores del ordenamiento (sin convertirse en instauracin constitucional). 319 Por otra parte, la doctrina de los principios supremos surte el efecto de conferir competencia a la Corte para controlar esos limites, pues cada vez que se presente concretamente la ocasin de identificar los principios supremos que son inmodificables puede juzgar inconstitucional una modificacin o reforma que estuviera en contraste con ellos o pretendiese alterarlos. Su fundamento filosfico son los principios y valores que plasm el poder constituyente, pues la reforma de la constitucin no puede ser destruccin de la misma . ya Carl Schmitt sealaba: "una facultad de reformar la constitucin, atribuida por una normacin legal-constitucional pueden ser sustituidas por otras regulaciones legal-constitucionales, pero slo bajo el supuesto que queden garantizadas la identidad y continuidad de la constitucin considerada como un todo".320 Puede deberse a que se abandona una forma de gobierno, para reemplazarla por otra completamente distinta o incluso a la modificacin del tipo de Estado: por ejemplo, de un estado capitalista a uno socialista y constituyen por regla general una ruptura con el orden de cosas existentes. Con el tema de los lmites implcitos se plantea un problema especial del derecho constitucional: el de los lmites de la constitucin por valores metajurdicos o la paradoja de una norma constitucional inconstitucional. Toda constitucin refleja explcita o implcitamente cierta escala de valores y cierta ideologa; se pregunta entonces si esta escala de valores y esta ideologa, invalidaran ciertas normas positivas de la constitucin en conflicto con ellas? La respuesta es que si. Dentro de los lmites axiolgicos al poder de reforma, a titulo enunciativo y ejemplificativo pueden mencionarse: La forma de estado democrtico y social de derecho(separacin de poderes; democracia; pluralismo; dignidad humana; los derechos fundamentales y dentro de estos el de igualdad que permite llenar todas las posibles lagunas del orden jurdico. La forma de gobierno o de estado capitalista o socialista (como lo hizo la reforma a la constitucin cubana del 2002). Adems de los lmites axiolgicos ya sealados existen otros como son los limites de la lgica que se aplican a todo el orden jurdico, incluida la reforma de la constitucin; por ejemplo, no se puede instaurar una norma autocontradictoria u otra que derogue la ley de la gravedad o la que declare que a partir de ese momento todos los Colombianos van ha ser los hombres
319 320

Guasttini, Ricardo: Principios de derecho y discrecionalidad judicial. Schmitt, Carl. "Teora de la Constitucin", Edit. Nacional, Mxico, 1.981, pg. 120.

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mas ricos del mundo; o los lgicos a la reforma de la constitucin como los que sealaran Alf Ross o Adolfo Merkl respecto de las clusulas de reforma de la constitucin. 6.2.3. - La Unidad del derecho (monismo versus pluralismo) La concepcin que se tenga del derecho como orden normativo tiene consecuencias sobre el tema de reforma de la constitucin. Si por encima de la constitucin existen otras normas, que reflejen a su vez valores o principios, las normas constitucionales no podran desconocerlas y una reforma que las desconociera, podra ser declarada inconstitucional. Uno de los temas fundamentales de la teora del derecho es el de la unidad o pluralidad del ordenamiento jurdico. Si se concibe el ordenamiento jurdico como una unidad donde el orden jurdico internacional determina los mbitos territorial, temporal y personal de validez de los ordenes jurdicos nacionales, tenemos una posicin monista; en cambio si consideramos que cada estado es un orden jurdico diverso y que el derecho de cada uno de ellos es distinto del orden jurdico internacional adoptaremos una posicin dualista o ms exactamente pluralista del derecho. La posicin monista adquiere relevancia en los casos en que existen conflictos entre el derecho internacional y el derecho interno, ya que en estos eventos el derecho internacional debe primar sobre el derecho interno de los estados (pues este ltimo no es ms que una parte de ese orden jurdico total), aun sobre sus normas de mayor jerarqua como son las normas constitucionales. Nos encontramos en ltima instancia ante un problema de jerarqua normativa, ya que las normas de derecho internacional tienen una jerarqua superior a las de derecho interno (incluidas las constitucionales) y en caso de conflicto deben aplicarse las normas de mayor jerarqua. La posicin monista se ha visto fortalecida con los procesos de integracin (unin europea, pacto andino, etc.), que han debilitado la soberana absoluta de los estados; por la tendencia a dictar normas de derecho internacional que rigen en los estados sin necesidad de actos de derecho interno que las incorporen; por la existencia de normas que conceden derechos e imponen obligaciones directamente a los ciudadanos (y ya no solo a los estados como ocurra en el derecho internacional antiguo); por la existencia de normas de IUS COGENS, la creacin de la ONU y otras organizaciones internacionales regionales, que han consagrado en tratados internacionales normas de proteccin de los derechos humanos o que hacen parte del derecho internacional a pesar de no ser plasmadas en tratados, producto de la costumbre (otra de las fuentes fundamental del derecho internacional) como es el caso de la declaracin de derechos de la ONU de 1948.

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Estas normas de derecho internacional, sobre derechos humanos, que tienen una jerarqua superior a las normas de derecho interno (incluida la constitucin), constituyen un limite positivo a la reforma de la constitucin, que no puede violarlas y en caso de que lo haga habr que aplicar la norma de superior jerarqua, esto es la norma internacional, que continua siendo valida. Por ser norma valida y de superior jerarqua en caso de conflicto hay que aplicar la norma internacional por encima de la de derecho interno. 6.2.4 Tercera Conclusin De lo expuesto se puede deducir que el poder de reforma de la Constitucin es un poder altamente diferente del poder Constituyente. No puede ser el poder de reformar la Constitucin un poder tal que se asemeje al poder de constituir la Constitucin. Lo anterior por cuanto el poder de reformar esta en cabeza de un rgano constituido por el poder constituyente. En consecuencia, el primero esta incapacitado para abrogarse competencias del segundo, quien lo cre. De ah que en el Constitucionalismo existan, en primer lugar, los llamados lmites expresos, donde el mismo constituyente determina manifiestamente su deseo de prohibir la modificacin de alguna valor o principio constitucional, en segundo lugar, los llamados lmites implcitos los cuales son extrados de la misma voluntad del constituyente as no hayan sido expresamente manifestados. A estos lmites, la Corte Constitucional les ha dado el nombre de principios constitucionales supremos, queriendo dar a entender que existen al interior de nuestra Constitucin una serie de valores y principios que no son modificables a travs del poder de reforma por cuanto se extraen como voluntad inalterable del Constituyente. Estos principios constitucionales supremos se obtienen de un anlisis dogmtico basado en los siguientes parmetros: 1. Una Constitucin no es un simple conjunto de normas, sino una totalidad cohesionada de principios y valores. 2. El criterio de identidad de toda Constitucin radica, precisamente, en los principios y valores que la caracterizan. 3. El cambio de tales principios constituye, por tanto, una revisin constitucional no banal, sino la genuina instauracin de una nueva Constitucin. 4. En consecuencia, la revisin constitucional no puede llevarse hasta el lmite de modificar los principios y valores caracterizadores del ordenamiento (sin convertirse en instauracin constitucional). 7.- NO ES CIERTO QUE SE NECESITA REFORMAR TODA LA CONSTITUCIN PARA DESTRUIR SUS VALORES ESENCIALES O PRINCIPIOS FUNDAMENTALES. No es cierto como se afirma que para destruir los valores esenciales se necesita reformar toda la constitucin o gran parte de ella. Bastara con una simple negacin para modificar radicalmente no solo la forma de gobierno sino tambin el tipo de estado; para pasar del estado capitalista al estado

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comunista. Si por ejemplo al Art. 58 de la constitucin que dice: Se garantiza la propiedad privada, le anteponemos una sencilla negacin, habremos destruido la constitucin anterior: NO SE GARANTIZA LA PROPIEDAD PRIVADA. Si establecemos que los deudores que no puedan pagar sus obligaciones civiles, terminan siendo esclavos de sus acreedores, estamos retrocediendo 6000 aos en la historia de la humanidad, al rgimen esclavista, pues para nadie es un secreto que las dos fuentes ms importantes de la esclavitud eran las guerras y las deudas. Si permitimos, por medio de una reforma constitucional que diga lo que quiera el Presidente de la republica valga como derecho, por encima de cualquier otra norma, incluida la constitucin ; habremos convertido al jefe del ejecutivo en la constitucin del rgimen (como sucedi en Alemania o Italia durante el Nazismo y el fascismo) y habremos abandonado el estado de derecho y retrocedido a la poca del despotismo tpico de los pueblos orientales de hace 6000 aos. Si con el fin de buscar la verdad permitimos que en los procesos se instaure la tortura, habremos regresado al feudalismo, retrocedido 1000 aos en la historia de la humanidad y renunciado al estado social de derecho. Estos pocos ejemplos nos muestran como se puede modificar radicalmente los valores y principios con unas pocas palabras o una sola norma o con una simple negacin, e instaurar formas de gobierno o de estado diametralmente opuestas, que destruiran el estado social y democrtico de derecho. 7.1 Cuarta Conclusin. En consecuencia, no es valedero afirmar que con el propsito de alterar los valores y principios fundamentales a un Estado y extrados de la Constitucin, sea indispensable modificar la totalidad de esta para cambiar los principios y valores enunciados. Por el contrario, como se ha demostrado un simple artculo o una simple negacin pueden dar lugar a alterar la esencia caracterstica de un Estado o de una sociedad. 8.- PILARES DE LA DEMOCRACIA: PODER DEL PUEBLO, LIBERTAD E IGUALDAD La democracia tiene una triada de elementos fundamentales: a) poder del pueblo o como modernamente se denomina, soberana popular; b) libertad y c) igualdad. La libertad y la igualdad de todos los hombres son los fundamentos de la democracia. La libertad es el principio fundamental de la democracia: "El

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principio de la aristocracia es la virtud, es de la oligarqua la riqueza y el de la democracia la libertad.321 La democracia tiene como finalidad la libertad: "El fundamento del rgimen democrtico es la libertad; es el fin a que tiende toda democracia Otra es el vivir como se quiere, esta es el resultado de la libertad... Este es el segundo rasgo esencial de la democracia, y de aqu vino el no ser gobernado, si es posible por nadie, y si no, por turno. Esta caracterstica contribuye a la libertad fundada en la igualdad".322 "Las sublevaciones tienen, pues, siempre por causa la desigualdad y los que se sublevan lo hacen buscando la igualdad".323 La base sobre la cual descansa el edificio de la libertad, es la igualdad. El nexo indisoluble que existe entre la libertad e igualdad fue tambin percibido por Rousseau al establecer la finalidad de la ley (y la ley era para l, la expresin de la voluntad general). La ley debe perseguir el mayor bien de todos y esto se logra asegurando dos objetivos: la libertad y la igualdad. "La libertad, porque toda dependencia individual es otra tanta fuerza sustrada al cuerpo del Estado. La igualdad, porque la libertad no puede subsistir sin ella".324 Igualdad de oportunidades. Dos personas slo tienen igual oportunidad de ganar en una competencia si parten del mismo lugar, si Y se encuentra detrs de Z debe desplazarse hasta donde se encuentra Z para tener la misma oportunidad que Z, de vencer. La igualdad de oportunidades, lo que busca es un punto de partida igual para todas las personas, de modo que el orden de llegada dependa del esfuerzo individual de cada uno y no de sus circunstancias econmicas o sociales. Reglas de distribucin igualitarias. El tema de igualdad de tratamiento es diverso al del carcter igualitario de la regla misma; pues, en el primer caso en realidad se esta mirando cmo se aplica la regla y lo que ahora preguntamos es si la regla misma es igualitaria o no, con prescindencia de su consideracin de valor o normativa. No sobra recordar que la regla de distribucin tiene la siguiente formulacin general: Cualquier gravamen o beneficio debe distribuirse o negarse a una persona si tiene o no cierta caracterstica especfica, por ejemplo, su capacidad econmica, su edad, etc. Es necesario precisar algunos conceptos que hacen ms inteligible la problemtica de la igualdad y sus reglas de distribucin.
321 322

Aristteles La Politica p. 182. Ibidem, p. 250. 323 Ibidem, pags. 205-296. 324 Rousseau, Juan Jacobo; op. cit, p. 53.

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Debemos examinar brevemente la estructura de las reglas de distribucin, antes de determinar lo que las convierte en igualitarias o desigualitarias. Tales reglas especifican, explcita o implcitamente, lo siguiente: 1) un beneficio (por ejemplo, un voto) o una carga (por ejemplo, un ao de servicio militar) que se debe distribuir; 2) un grupo de referencia es decir, una clase de personas a quienes se pretende aplicar la regla, definidas a menudo por una caracterstica comn (por ejemplo, todos los ciudadanos); 3) un grupo seleccionado; es decir, una subcategora del grupo de referencia a quien se distribuye el beneficio o la carga (por ejemplo, todos los ciudadanos de determinada edad).325 Las reglas que asignan beneficios o cargas, especialmente aquellas decretadas por ley, operan en un contexto histricamente determinado. Por consiguientes, son consideradas ms adecuadamente como reglas de redistribucin. Hay una distribucin que puede ser el resultado de la aplicacin de cierta regla formal de distribucin, o puede ser la consecuencia de una costumbre. Cuando se introduce una regla nueva (por ejemplo, cuando se promulga una ley) que redistribuye los beneficios o las cargas, cambia la proporcin del grupo seleccionado respecto al grupo de referencia. Como, queremos determinar si tal regla de redistribucin es igualitaria y en qu grado, para ello debemos comparar la distribucin dada histricamente, con la distribucin que resulta de la aplicacin de la regla. Respecto a una distribucin dada (y respecto a un grupo de referencia dado), una regla de redistribucin de beneficios o cargas determinadas es ms igualitaria cuanto mayor sea la proporcin del grupo seleccionado respecto al grupo de referencia despus de la aplicacin de la regla, en comparacin con la distribucin original. En otras palabras, la asignacin es tanto ms igualitaria cuanto ms igualitaria sea la aplicacin de la regla. Viceversa, una regla de redistribucin es tanto ms desigualitaria, cuanto ms reduzca el tamao del grupo seleccionado. Admitir 400, de los 600 que hicieron la solicitud para entrar a la Universidad, es una poltica igualitaria o desigulitaria?; Depende: Si el ao anterior fueron admitidos 300 de los 600 que hicieron la solicitud, admitir 400 incrementa la proporcin del grupo seleccionado; en consecuencia, esta nueva poltica constituye una regla de distribucin ms igualitaria. Pero esta misma poltica es desigualitaria si anteriormente se admiti a 500 de los 600 que hicieron la solicitud. La Constitucin francesa de 1791 era igualitaria no porque sustituyera nobleza, por propiedad, como criterio para conferir el derecho de voto, sino porque ampli el sufragio a un nmero mucho mayor de ciudadanos (o sea, a ms de la mitad de todos los varones adultos que pagaban cierto nmero de impuestos). Respecto a esta situacin histrica, la
325

Oppenheim, Felix E., Conceptos Polticos una reconstruccin, Edt. Tecnos, 1987, Pg. 78.

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posterior introduccin del sufragio universal constituy de nuevo una redistribucin igualitaria del derecho de voto.326 8.1.- Quinta Conclusin La concepcin democrtica impone que si los hombres son iguales, en principio ningn hombre debe mandar o gobernar a otro hombre, y si esto fuera absolutamente necesario (los liberamos vemos el gobierno como un mal necesario, pero al fin y al cabo como un mal, ya que ningn hombre debe someterse a otro), todos los hombres deberan tener la misma oportunidad de gobernar; de hacerlo por turnos, turnos que deben ser los ms breves posible. Esto es lo que explica que en los estados verdaderamente democrticos los gobernantes tienen periodos breves de mandato y se prohben las reelecciones; mientras que los regimenes totalitarios o autoritarios establecen periodos largos y permiten las reelecciones. No existe igualdad de oportunidades si el punto de llegada o la meta se encuentra ms distante para unos corredores que para otros; si alguien debe recorrer 5 cuadras; otro 3, otro solo una o lo que es ms grave si uno de los corredores ya esta en la meta. Esto es igualmente valido en una competencia deportiva o en una competencia por la Presidencia de la Republica. Si el Presidente ya esta en la meta y tiene todos los contratos, toda la burocracia, todo el presupuesto y todos los medios de comunicacin, no existe igualdad de oportunidades y tendr privilegios que otro competidor no tiene y que por lo mismo impiden que lo pueda alcanzar. Este privilegio lo tiene an sobre quienes tambin poseen poder poltico como los gobernadores o los alcaldes. La igualdad siempre exige una comparacin entre dos sujetos y en este caso, la comparacin no puede ser entre presidente y alcaldes (o gobernadores), sino entre el Presidente y el hombre de la calle; entre el ciudadano de a pie, sin carro, sin aviones, sin casa, sin trabajo, sin contratos, sin burocracia o embajadas para comprar conciencias, carente de presupuesto y sin medios de comunicacin. La propia regla de distribucin de cargos es, comparada con la anterior, inigualitaria ya que la anterior prohiba la reeleccin y pona a todos los ciudadanos a competir en igualdad de circunstancias; ahora, al permitir la reeleccin inmediata, concede grandes y graves privilegios al actual gobernante. La nueva regla es violatoria del concepto de ley (y en este caso de ley constitucional) propio del estado de derecho.
326

Ibdem, pg. 83 y 84.

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La nica manera de conservar y proteger la igualdad formal es haciendo leyes generales impersonales y abstractas. El estado de derecho parte de la ficcin de que quien gobierna es la ley y no los hombres. Supone tambin el sometimiento del gobernante al derecho. El concepto de ley del estado de derecho tiene una connotacin especial que implica que es manifestacin de la voluntad general, que es genrica, abstracta e impersonal. A. Voluntad General En el rgimen feudal de monarqua absoluta, la ley era la manifestacin de la voluntad individual del monarca y los sbditos no participaban de su creacin. Para el estado de derecho la ley es una manifestacin de la voluntad general, por que los destinatarios de la norma deben participar de su creacin B. Generalidad de la Ley El concepto de ley propio del estado de derecho implica el concepto de generalidad de la misma. Slo en la medida en que la ley es general es que se garantiza la igualdad de todos los hombres. Toda ley en el Estado de derecho debe ser general, abstracta e impersonal. Una ley particular, sera, en el Estado de derecho Inconstitucional, ya que por esa va se puede conceder privilegios o discriminar. Esto es lo que pasa con la norma que permite la reeleccin inmediata, pues es una norma particular o con nombre propio, ya que presidente solo hay uno, el que este ocupando el cargo; la presidencia es un cargo unipersonal no pluripersonal. Ni siquiera los ex presidentes estn en pie de igualdad, ya que el ex presidente no se encuentra en posesin del cargo. Los beneficios de la norma slo se radican en quien est en posesin del cargo de actual presidente y esa posesin le da unos privilegios que no tienen quienes no lo poseen (burocracia, contratos, presupuesto, medios de comunicacin, etc ), llmense ex presidentes y con mayor razn el hombre de la calle o ciudadano de a pie. Siendo la norma particular, es en el estado de derecho inconstitucional. 9.- EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL GUARDIN DE LOS VALORES Y PRINCIPIOS PUESTOS POR EL SOBERANO El soberano en ejercicio del poder constituyente consagr unos principios y unos valores fundamentales, pero no quiso dejarlos expsitos, sino que constituy tambin un guardin de esos valores y principios: el tribunal constitucional; cuya misin es conservarlos y salvaguardarlos.

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El congreso es un rgano constituido y como tal sometido al poder constituyente, a sus valores y principios. No puede destruirlos, arruinarlos, demolerlos, devastarlos, ni destrozarlos, so pretexto de reformar la constitucin. No es cierto que el congreso tenga ms legitimidad que el tribunal constitucional, ya que este ltimo fue puesto por el pueblo colombiano, en ejercicio del poder constituyente precisamente con la misin de proteger sus valores y principios fundamentales frente a todo poder constituido incluido el congreso reformador de la constitucin. Si se acepta que la soberana es el mximo poder poltico y que el soberano es el pueblo; que el congreso no es soberano, que es un poder constituido y que no tiene el poder constituyente, aparece claro que los valores y principios que estableci el pueblo constituyente no pueden ser destruidos, desmantelados, desmoronados o desbaratados por el congreso. Aceptar que puede destruirlos, es tanto como aceptar que el congreso puede USURPAR la soberana. Si el rgano constituido denominado legislador intenta usurpar la soberana, el guardin de la constitucin, puesto por el soberano para defender sus valores, puede y debe ampararlos, protegerlos y resguardarlos, declarndolos contrarios a esos valores y principios y frustrar el tentativo de violarlos declarando inconstitucional la norma que los vulnera. Habiendo el soberano prohibido la reeleccin presidencial para salvaguardar varios valores y principios fundamentales como la democracia, la igualdad, facilitar la renovacin de los actores polticos, evitar el caudillismo, facilitar la alternancia en el ejercicio del poder, y otros que se sealaron en los debates de la asamblea constituyente y que son vitales para la forma de gobierno que el pueblo constituyente quiso darle a Colombia; no puede el congreso destruirlos. El poder para modificar los valores esenciales del gobierno colombiano solo lo tiene quien los dio, esto es, el poder constituyente; de modo que la nica manera de modificarlo es en ejercicio del poder constituyente. El principio de paralelismo de las formas impone que solo de la misma manera como se establecieron esos valores fundamentales, pueden modificarse: en ejercicio del poder constituyente y por un rgano constituyente. Si se intenta hacerlo de otra manera o por el poder constituido, el guardin de la constitucin esta legitimado para protegerlos. No sobra recordar que la prohibicin la estableci el constituyente por unanimidad en el primer debate y por un solo voto en contra en el debate

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final, lo que demuestra el gran consenso existente alrededor de la prohibicin. 9.1.- La tcnica del control de los actos reformadores de la constitucin inconstitucionales. Siendo el guardin de la constitucin el encargado de proteger los valores y principios esenciales, tiene competencia para vigilar que el reformador de la constitucin no los destruya o intente arruinarlos. De otro lado el reformador de la constitucin carece de competencia para demolerlos o desmantelarlos. Se plantea un tema de competencia que puede verse desde distintos puntos de vista: a) La incompetencia del congreso para destruir esos valores o principios fundamentales y la competencia del tribunal constitucional para evitar que los destruya; b) La competencia limitada del poder reformador del rgano constituido, congreso, y la competencia ilimitada del guardin de la constitucin para que no se excedan esos lmites. ntimamente ligado a los lmites, esta el problema de la competencia y en este caso la de la Corte Constitucional. Si existen lmites la Corte Constitucional debe controlar que el Gobierno, o el Congreso no los violen; dicho de otra manera, la Corte tiene competencia para controlar que no se excedan esos lmites. Afirmar que el tribunal constitucional no puede controlar la reforma de los valores y principios fundamentales es afirmar el absurdo de que se puede controlar lo accesorio pero no controlar lo fundamental y lo que es ms grave, proponer un control defectuoso de constitucionalidad que permite el control de las normas que violan incidentalmente a la constitucin pero no de las que violan sus valores y principios fundamentales. Ya el tribunal constitucional Italiano se planteo el problema y lo resolvi en la sentencia cuando dijo: La constitucin Italiana contiene algunos principios supremos que no pueden ser subvertidos o modificados en su contenido esencial ni siquiera mediante leyes de revisin constitucional u otras leyes constitucionales. Lo son tanto aquellos que la propia Constitucin ha previsto explcitamente como lmites absolutos al poder de revisin constitucional, como la forma republicana (art. 139 Const. It.), como los principios que, a pesar de no ser expresamente mencionados entre los que no estn sujetos al procedimiento de revisin constitucional, pertenecen a la esencia de los valores supremos sobre los que se funda la Constitucin italiana. Este tribunal, por lo dems, ha reconocido ya en numerosas decisiones que los principios supremos del ordenamiento constitucional tienen un peso superior respecto de las otras normas o leyes de rango constitucional, sea cuando ha sostenido que incluso las disposiciones del Concordato, que gozan de la particular cobertura constitucional ofrecida por el artculo 7. segundo prrafo, Const. It., no se sustraen a la verificacin de su conformidad con los principios supremos del ordenamiento constitucional (vid. Sentencias nn. 30 del 1971, 12 del 1972, 175 del 1973, 1 del 1977, 18 del 1982), sea cuando ha afirmado que la

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Ley de ejecucin del tratado de la CEE puede estar sujeta al examen de este Tribunal en referencia a los principios fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional y a los derechos inalienables de la persona humana (vid. Sentencias nn. 183 de 1973, 170 del 1974). No se puede, por tanto, negar que este Tribunal sea competente para juzgar otras leyes constitucionales tambin respecto de los principios supremos del ordenamiento constitucional. Si no fuera as, por otra parte, se llegara al absurdo de considerar el sistema de garantas jurisdiccionales de la Constitucin como defectuoso o no efectivo precisamente en relacin con sus normas de ms elevado valor .327 Adems de controlar la incompetencia del reformador de la constitucin, el tribunal constitucional puede controlar que se respete el valor fundamental de la igualdad. Para ello puede aplicar el principio de razonabilidad , que le permite examinar las denominadas "lagunas axiolgicas". Se denomina laguna axiolgica no a la falta de norma; porque si existe norma pero la norma que existe no es para el interprete la que debera existir, sino otra diversa. No es entonces la falta de cualquier norma sino la falta de una norma justa, es decir, de una norma jurdica que no existe, pero que debera existir a causa del sentido de justicia del intrprete o para la justa aplicacin de una norma superior (constitucional). Cuando el legislador trata de modo igual casos que al intrprete (de la Constitucin, o ms exactamente, al tribunal constitucional), le parecen diversos; o sea, cuando el legislador no distingue cuando debera distinguir; entonces el tribunal constitucional dir que falta una norma diferenciadora (existe una laguna, pues falta la norma diferenciadora). Cuando el legislador trata de modo diverso casos que al tribunal constitucional le parecen iguales; y, en consecuencia, el legislador ha distinguido sin razn; entonces, el intrprete manifestar que falta una norma igualadora (en este caso tambin existe laguna, ya que falta la norma que iguala y que confiere el mismo derecho). 9.2 La incompetencia para destruir valores o principios como vicio de procedimiento No es superfluo recordar que las normas sobre competencia no son estructuralmente iguales a otras normas( que mandan, prohben, permiten) desde el punto de vista de la teora del derecho ya que conceden facultades a rganos y por lo mismo tienen una naturaleza mixta, pues son al mismo tiempo de procedimiento y de contenido y pueden atacarse como vicios de procedimiento o de contenido. Si el congreso no tiene competencia para
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Tribunal Const. It. 1146/1988.

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destruir la constitucin y lo hace est incurriendo en un vicio de incompetencia y como tal ese vicio puede ser declarado como vicio de procedimiento o como vicio de contenido, pues como el dios romano Jano son las dos caras de una misma cabeza. Sobre el tema Kelsen seala como al igual que no es vlida una norma que no se cree de conformidad con las normas de produccin jurdica; tampoco es valida la producida contra una prohibicin: La idea de un documento constitucional unitario presupone el hecho de una constitucin rgida, esto es, plenamente acabada y no reformable. Esto es la constitucin en sentido jurdico positivo. Y por eso casi todas las constituciones de los modernos Estados se componen de una pluralidad de leyes constitucionales, entre las cuales puede existir, histrica y polticamente, la ley o documento principal. Puede ocurrir que una constitucin se declare a s misma eterna, o que algunos preceptos constitucionales se consideren irreformables. Entonces nace la cuestin acerca de si dicha constitucin o dichos preceptos pueden ser, sin embargo, reformados o no, es decir, si jurdicamente pueden serlo. Del mismo modo que de hecho es tambin posible y, frecuentemente, real el hecho de que se prescinda de los preceptos que dificultan la reforma, o aun de todas las normas que se refieren a la legislacin en general. Desde el punto de vista del orden jurdico estatal, que es desde el nico que se plantea esta cuestin, la respuesta es la siguiente: del mismo modo que la violacin de las normas que se refieren a la creacin jurdica a falta de otra determinacin constitucional implican la nulidad de la norma irregularmente establecida; es decir, as como es jurdicamente imposible una creacin irregular de normas, as tambin es jurdicamente imposible la reforma de una constitucin o precepto constitucional declarado irreformable. Esta declaracin de invariabilidad puede ser enormemente inoportuna, puesto que, de hecho, no podr imponerse una constitucin que no est de acuerdo con las necesidades de la poca, que exigen imperiosamente su reforma; pero jurdicamente, no hay ms remedio que atenerse a ella, como a toda norma referente a la creacin normativa. ...328 En otra de sus obras sobre el mismo tema Kelsen dice: ... Es inclusive posible que pueda prohibirse toda reforma de la Constitucin; y de hecho, ciertas Constituciones histricas declaran inmodificables algunos de sus preceptos o la totalidad de la Constitucin, durante un cierto tiempo. As, por ejemplo, el artculo 8, prrafo 4 de la Constitucin Francesa del 25 de febrero de 1875 (artculo 2 de la enmienda del 14 de agosto de 1884), establece: La forma republicana de gobierno no podr ser objeto de ningn proyecto de revisin. En estos casos no es jurdicamente posible modificar por un acto legislativo, dentro del trmino sealado, la totalidad de la Constitucin, o enmendar ciertas prescripciones especficas. Si la norma de la Constitucin que hace ms difcil una reforma se considera obligatoria para el rgano legislativo, al
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Hans Kelsen: TEORA GENERAL DEL ESTADO Decimaquinta Edicin Editora Nacional, Mxico, Pgina 332.

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que excluye toda reforma tiene que ser considerada igualmente como vlida. No hay ninguna razn jurdica para interpretar de distinto modo las normas, ni para declarar como lo hacen algunos autores que un precepto que prohbe toda enmienda es nulo por su misma naturaleza. ...329 De lo sealado se puede inferir que para Kelsen la violacin de la prohibicin de reforma genera una nulidad por falta de competencia del rgano reformador de la constitucin. 9.3 Sexta Conclusin Los tribunales Constitucionales son los llamados a preservar y salvaguardar los valores y principios establecidos por el Constituyente , como inherentes en el Estado y en la sociedad. Por consiguiente, el tribunal constitucional tiene la labor de no permitir que los lmites , sean expreso o implcitos , sealados por el soberano , sean vulnerados o transgredidos por un rgano constituido como lo es el Congreso de la Repblica, el cual resulta incompetente para alterar dichos valores y principios preestablecidos. Esta incompetencia posible del legislador hace que se configure un vicio de incompetencia. 10. LA REFORMA CONSTITUCIONAL QUE VIOLA VALORES O PRINCIPIOS ESENCIALES PUEDE CONFRONTARSE CON ELLOS. Como ya lo hemos definido: 1.- Una Constitucin no es un simple conjunto de normas, sino una totalidad cohesionada de principios y valores. 2. El criterio de identidad de toda Constitucin radica, precisamente, en los principios y valores que la caracterizan. 3. El cambio de tales principios constituye, por tanto, una revisin constitucional no banal, sino la genuina instauracin de una nueva Constitucin. 4. En consecuencia, la revisin constitucional no puede llevarse hasta el lmite de modificar los principios y valores caracterizadores del ordenamiento (sin convertirse en instauracin constitucional). 330 Por consiguiente, la doctrina de los principios supremos surte el efecto de conferir competencia a la Corte para controlar esos lmites, pues cada vez que se presente concretamente la ocasin de identificar los principios supremos que son inmodificables puede juzgar inconstitucional una modificacin o reforma que estuviera en contraste con ellos o pretendiese alterarlos. Si las normas de una constitucin no surgen por generacin espontnea sino que son el sustrato de unos valores y principios que plasm en ellas el
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Hans Kelsen: TEORA GENERAL DEL DERECHO Y DEL ESTADO Textos Universitarios, Mxico 1969, pag 307, Traduccin de Eduardo Garca Mynez
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Guasttini, Ricardo: Principios de derecho y discrecionalidad judicial.

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constituyente; que quiso reflejar en ellas su concepcin del gobierno y del estado, de modo que las normas siempre deben reflejar esos valores; el cotejo o comparacin de la reforma de la constitucin no se hace entre normas de igual jerarqua; sino que se hace entre normas (las de la reforma) y los valores esenciales del soberano constituyente que tienen una mayor jerarqua. Son los valores y los principios los que dan origen a las normas. Los valores pueden existir sin las normas, no tienen su origen ni su causa en ellas y por lo mismo no les estn sometidos; en cambio las normas que deben su razn de ser a los valores y principios si estn sometidas a ellos. No se trata de una concepcin Iusnaturalista (que seria respetable), sino de que la propia constitucin remite a valores o principios. Sea puede tratar de principios explcitos o principios implcitos que se pueden deducir de los ya positivizados (de una o varias normas constitucionales). Siendo el poder constituyente un poder de mayor jerarqua que el poder de reforma (como quiera que el primero determina y condiciona al segundo y no al revs); no puede el primer ser desconocido por el segundo. Siendo el poder constituyente un atributo o parte de la soberana, es claro que el soberano tiene mayor jerarqua que el reformador de la constitucin y que no puede ser desconocido por este ultimo. Habiendo establecido en el derecho positivo constitucional colombiano que la soberana reside exclusivamente en el pueblo (Art. 3); es claro que el reformador de la constitucin no puede usurparla y que se trata de hacer respetar una norma positiva. Podemos tambin afirmar, sin ambages como lo ha hecho el tribunal constitucional Alemn e Italiano y la doctrina alemana que dentro de la propia constitucin existe una jerarqua normativa de modo que unas normas constitucionales tienen mayor jerarqua que otras (as como existen leyes de mayor jerarqua que otras leyes: Por ejemplo las leyes estatutarias y las leyes orgnicas). El Doctor Martin Ibler Catedrtico de la universidad Alemana de Konstanz dice: 3.4 Rango en la Ley Fundamental La Ley Fundamental del ordenamiento jurdico alemn no solo expresa en sus primeros artculos el preeminente rango de los derechos fundamentales, sino que, adems, en una destacada disposicin de garanta perpetua (Art. 79, pargrafo 3) 331, establece la prohibicin de derogar los principios consagrados en los mismos. As, nunca una reforma constitucional (que en Alemania requiere la aprobacin de una mayora de dos tercios en el Bundestagy y en el Bundesrat)332 podr derogar la inmediata aplicacin de
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LF, Art. 79 (3): No est permitida modificacin alguna de la presente Ley Fundamental que afecte la organizacin de la Federacin en Lnder, o el principio de la participacin de los Lnder en la Legislacin, o los principios enunciados en los artculos1 a 20. 332 LF, Art. 79 (2): Una ley de este carcter requiere de la aprobacin de una mayora de dos tercios de los miembros del Bundestag [asamblea representativa del conjunto de kla nacin alemana] y de dos tercios de los votos del Bundesrat [asamblea representativa de los Lnder]

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los derechos fundamentales del pas, ni tampoco su superior rango normativo. De este modo, los derechos fundamentales no slo prevalecen sobre las normas constitucionales, sino que, en esencia, tambin dentro de la propia Constitucin tienen un rango superior a muchas otras disposiciones constitucionales. Solo los ms importantes principios informadores del Estado, como son el principio del Estado de Derecho, el principio Democrtico, el principio del Estado Social y el principio del Estado Federal, ostentan un rango preeminente equiparable al de los derechos fundamentales. De todo lo dicho se puede afirmar que bien que se trate de valores o principios a los que ha remitido el constituyente o que se encuentren en la propia constitucin y que tengan mayor jerarqua que otros, en todos los casos el poder de reforma es incompetente para reformarlos. 10.1. Sptima Conclusin Pues bien, siendo el tribunal Constitucional el llamado a evitar que los principios y valores sealados por el Constituyente sean vulnerados, resulta este tribunal competente para confrontar aquellas reformas constitucionales con los principios y valores indicados por cuanto pueden dichas normas violentar los principios y valores a los cuales deben estar sometidas. 11.- NO ES CIERTO QUE EN EL ESTADO DE DERECHO LAS MAYORAS DEL CONGRESO TODO LO PUEDEN. No es cierto como lo afirman ciertas personas que las mayoras del rgano legislativo (llmese congreso o parlamento) todo lo pueden. Tienen lmites: unos derivados de ser rgano constituido, y otros derivados de los derechos humanos de los individuos y de la proteccin de las minoras. El concepto moderno de democracia no es el de democracia a secas sino el de democracia constitucional. El gobierno del pueblo, en la democracia constitucional no niega que los individuos y las minoras (raciales, lingsticas, religiosas, tnicas, etc), tienen importantes derechos que la mayora debe respetar (o como dijera Dworkin (importantes derechos jurdicos y morales que deben ser respetados por la mayora). El objetivo de la democracia constitucional es buscar el estatus igual de todos los ciudadanos, incluidas las personas o grupos no pertenecientes a la mayora. Por esta razn para que exista democracia constitucional es importante mirar como se relaciona la mayora con la minora (incluidos los disidentes), como la trata o respeta. Con mucho fundamento Dworkin seala que para que exista una verdadera democracia constitucional, es necesario que existan unas condiciones relacionales de la democracia, que no son otras que la manera como un individuo o grupo minoritario debe ser tratado por la

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mayora para que sea miembro moral de la comunidad (Dworkin demuestra como durante el rgimen nazi, la mayora alemana nunca trato a la minora juda como miembros con iguales derechos jurdicos y mucho menos morales). Habiendo definido que no puede haber democracia sin igualdad; que la democracia es el gobierno del pueblo y entendiendo por gobierno, no solo al ejecutivo, sino tambin al legislador y al judicial, es deber de todo el gobierno tratar a todas las personas igual, sino lo hace no existe democracia constitucional: El gobierno debe tratar a todos los sujetos en su dominio como si tuvieran un status moral y poltico igual; debe intentar, de buena fe, tratarlos a todos con una preocupacin igual333. El trato igual, se exige en todos los campos de la actividad social o poltica; bien sea para acceder a un puesto, o para ser investigado o finalmente para colocar a todos los aspirantes a la presidencia de la repblica en condiciones de igualdad, lo que no sucede si un candidato esta ejerciendo la presidencia. ALGUNOS EJEMPLOS DE LOS LMITES A LA MAYORIA EN LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL Unos pocos ejemplos, nos muestran que la mayora no puede todo en la democracia constitucional y mucho menos romper su columna vertebral que es la igualdad. No puede la mayora sealar en una norma que solo los hombres blancos, de tal regin, y de cierta religin, pueden ser elegidos presidente. Esta norma violara doblemente el principio de igualdad de trato: A) por que concede privilegios (de raza, de regin, de genero y de religin); b) Por que discrimina a las mujeres; a los miembros de otras razas o regiones; o a los pertenecientes a otras confesiones religiosas. Las mayoras no pueden, so pretexto de que tienen los votos, como mayora decir en una norma que las minoras no pueden elegir y ser elegidas; esto es privar a la minora de sus derechos polticos. Una norma tal viola la igualdad y es contraria a la democracia constitucional. Las mayoras no pueden, por muy mayora que sean, esclavizar a los miembros de una minora (poltica, racial, religiosa, etc). Una reforma constitucional que as lo dijera, atentara contra la igualdad y la dignidad humana y seria, en la democracia constitucional, inconstitucional.

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No pueden las mayoras, ni siquiera por unanimidad, disponer en una norma que se cometa un genocidio contra una minora racial (o poltica); pues esa norma, aun de rango constitucional seria inconstitucional. Con esos pocos ejemplos, hemos demostrado como las mayoras no pueden todo en la democracia constitucional y que todas esas tentativas pueden ser frustradas por el guardin de la constitucin; ya que en todos esos casos esta legitimado para declararlos inconstitucional. 11.1. Octava Conclusin Definitivamente en una concepcin Constitucional de democracia, no es cierto que lo decidido por la mayora deba aplicarse per se a las minoras. La definicin de democracia desde la ptica constitucional , va mucho mas all que la toma de decisiones mayoritarias, la concepcin constitucional es una definicin incluyente ; donde las decisiones mayoritarias deben no solo respetar a las minoras sino igualmente los derechos fundamentales de cualquier individuo. Por ende, es trascendental la funcin de los tribunales constitucionales en la salvaguarda constante de los derechos de esas minoras y los derechos fundamentales de los individuos en contraposicin con decisiones mayoritarias. 12.- LA IGUALDAD COMO VALOR Y PRINCIPIO FUNDAMENTAL DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL Y DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO. La igualdad es un tema que permea toda la teora jurdica, poltica y determina el origen y modelo del estado: El derecho se legitima como un orden que cambia la desigualdad natural (hobbes), por otra ms soportable para todos; y el estado cambia cuando cambia la igualdad que se persigue. El paso de la igualdad formal a la igualdad material es el paso del estado de derecho al estado social de derecho y la bsqueda de la igualdad real frente a la igualdad ante la ley. La igualdad es un tema vital de la filosofa del derecho; mantiene intimas relaciones con la teora de la justicia y de la tica: La idea Kantiana de que todos los seres humanos tenemos en comn una conciencia moral y una igual autonoma que es la base de una dignidad igual para todos, trae como consecuencia que ningn hombre sea usado como medio al servicio de otros hombres y convierte a cada persona en un fin en si mismo. Esa igualdad moral es el fundamento de la igualdad jurdica o igualdad ante la ley. Ya hemos sealado como para la democracia constitucional es deber de la comunidad poltica tratar igual a todas las personas El gobierno debe tratar a todos los sujetos en su dominio como si tuvieran un status moral y poltico

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igual; debe intentar, de buena fe, tratarlos a todos con una preocupacin igual334. La igualdad es tan importante que el constituyente Colombiano le dio la categora de valor, de principio y de derecho fundamental. El valor y principio de igualdad, es tan esencial para la teora del derecho y la filosofa jurdica que es la regla de oro que permite llenar cualquier laguna del sistema y del control de constitucionalidad. Como lo afirm De Vergottini, la igualdad es un parmetro para controlar cualquier norma. Con el principio de igualdad se llena cualquier vaco de control constitucional. 12.1 Novena Conclusin No cabe dudas , que uno de los principios intrnsecos al interior de nuestra sociedad y de nuestro Estado , es el principio de igualdad. Es este principio fundamentador de nuestra sociedad el que permite llenar cualquier vaco que se presente en materia de control de constitucionalidad. En otras palabras, es el principio de igualdad un parmetro cierto del mismo control constitucional. II.- APLICACIN DEL MARCO TEORICO Establecido el marco terico-filosfico-jurdico, se hace necesario aplicarlo. Para hacerlo debemos recorrer un largo camino desde nuestra historia constitucional, pasando por los antecedentes de los debates en la asamblea constituyente sobre la prohibicin de no reeleccin, hasta el anlisis del caso concreto. Es indispensable para poder abordar los cargos sealados por el demandante , realizar , un anlisis terico acerca de la institucin de la reeleccin inmediata en nuestra historia constitucional , para posteriormente presentar una visin especfica del concepto de soberana popular y de la reforma a la Constitucin. I. REELECCIN PRESIDENCIAL : VISTA NACIONAL Y DE DERECHO COMPARADO

La importancia de desentraar los principios y valores constitucionales mirando la historia constitucional y poltica de un Estado , fue expuesta por Ronald Dworkin de la siguiente manera: Para desentraar los principios la historia es crucial en ese proyecto , porque debemos saber algo acerca de las circunstancias en que una persona

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habl para tener una idea clara de lo que quiso decir al hablar como lo hizo 335 A. LA REELECCIN INMEDIATA EN LA HISTORIA CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. IDENTIDAD EN LA FORMA DE GOBIERNO . CONFORMACION DEL PODER EJECUTIVO 1. La Reeleccin Presidencial inmediata antes de la Constitucin de 1991 La figura de la reeleccin presidencial inmediata es, a todas luces, ajena a nuestra tradicin Constitucional. De hecho, en el transcurso de la historia republicana de Colombia, y con excepcin de la constitucin de 1821, que se explica por el dominio que ejerca la figura del libertador Simn Bolvar, no ha existido la reeleccin inmediata estando en ejercicio el actual Presidente de la republica. Como fcilmente se puede observar y es un hecho notorio de nuestra historia- en 1821 el modelo de eleccin del Presidente de la Repblica, y en general de todas las dignidades estatales, no parta de los supuestos del sufragio universal y, por ende, distaba de los principios que hoy por hoy parecen ser consustnciales a los estados democrticos. En aquellos primeros aos de vida republicana, los niveles de analfabetismo eran elevados en todo el territorio colombiano; los casados eran una minora; el sector de artesanos y comerciantes libres que fueran maestros en su arte y regentaran sus propios talleres era exiguo y, disponer de bienes races en valor de cien pesos era un privilegio que solamente era posible para los muy ricos. Por ende, la nica constitucin que acept la figura de la reeleccin inmediata en nuestro pas, se encontraba muy lejos de querer responder a los intereses de las grandes masas populares y se cimentaba en una concepcin aristocrtica en lo que tiene que ver con el acceso al poder. La Constitucin de 1821, la de la Villa del Rosario de Ccuta, no tuvo una larga duracin y ya en 1830, por el llamado Congreso Admirable, fue dada una nueva Carta a los colombianos336 Esta Carta, si bien conserv el modelo electoral de corte aristocrtico relacionado con la Asamblea Electoral, suprimi la reeleccin inmediata, prolongando el periodo presidencial previsto en la Carta del 21, de cuatro aos, a uno de ocho. El artculo 83 estipulaba: El Presidente y Vicepresidente de la Repblica durarn en sus funciones ocho aos, contados desde el da 15 de febrero, y no podrn ser reelegidos para los mismos destinos en el siguiente periodo Cmo debe

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Dworkin, Ronald. Introduction . the moral reading and the majoritarian premise Freedons law. Cambridge, Massachussetts, Harvard Press 1999 pag 1-38 336 No sobra recordar aqu que el 27 de agosto de 1828, en la firme conviccin de que solamente l poda salvar la unidad de la Repblica a la luz de las recientes disputas surgidas con el General Santander y sus seguidores, Simn Bolvar dict un Decreto Orgnico, al que le dio fuerza constitucional y por medio del cual , como dictador, gobern. Tal decreto fusionaba en el Libertador las facultades de los poderes legislativo y ejecutivo.

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entenderse dicho cambio? De acuerdo con una visin especial 337, el proceso de elaboracin de la Carta del 30 dio por resultado un trmino medio entre los proyectos bolivariano y liberal, logrando la fraccin bolivariana que se aprobara la extensin del periodo presidencial a ocho aos, pero obteniendo por su parte la oposicin a Bolvar que se proscribiera la reeleccin. Para entender este fenmeno debe considerarse que el Libertador confiaba en un esquema poltico de amplias atribuciones del ejecutivo (prueba de ello, ente otros, es el Decreto Orgnico de 1828); tanto as que en la Constitucin que redact para Bolivia en 1825 quiso que la mxima dignidad del poder ejecutivo fuera vitalicia. De esta manera, el artculo 83 de la Constitucin de 1830 represent, por primera vez en nuestra historia constitucional, un acto de oposicin a una forma de gobierno excesivamente presidencialista. Pero si la Constitucin de 1821 tuvo una breve duracin, el destino de la de 1830 sera mucho ms trgica. Debido a la separacin un en 1829 del territorio Venezolano y en 1830 del Quiteo que haban formado parte de la Colombia original, quedando escindido de sus vecinos el gobierno de lo que antiguamente haba sido el Virreinato de la Nueva Granada (la actual Colombia), en 1832 se dict una nueva Constitucin 338. Fue la poca del fin de la era de Bolvar y el inicio del proceso de consolidacin de lo tradicionales partidos polticos colombianos. El artculo 102 dispona: El presidente y vicepresidente de la repblica durarn en sus funciones cuatro aos contados desde el da en que han debido prestar el juramento conforme al artculo cien, y no podrn ser reelegidos para los mismos destinos hasta pasado un periodo constitucional. Adems, el artculo 103 estipulaba: Los que hubieren ejercido el poder ejecutivo por dos aos a lo menos inmediatamente antes de la eleccin ordinaria, no podrn ser elegidos presidente y vicepresidente de la repblica en el inmediato periodo. No sobra advertir que con la desaparicin de Bolvar de la escena poltica nuevamente se reduce el perodo presidencial. Tampoco esta Constitucin de 1830 preserv la eleccin del mximo mandatario a travs de un rgano electoral cuya conformacin se cea a criterios tan aristocrticos como los de sus predecesoras339. La constitucin de 1832 tuvo tres reformas 340, pero ninguna de ellas modific el aspecto relativo a la prohibicin de reeleccin inmediata.

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PALACIOS Marco y SAFFORD Frank, COLOMBIA. Pas fragmentado, sociedad dividida. Su historia. Grupo Editorial Norma. Bogot:2002. Pg. 269. 338 Debe indicarse que la Constitucin de 1832 estuvo precedida por dos actos de carcter constitucional: La Ley Fundamental de la Nueva Granada, en 1831, y el Decreto Legislativo del 15 de diciembre de ese mismo ao Por medio de tales actos , primero, se dio carcter jurdico a la separacin de Venezuela y, en segundo lugar, se dictaron algunas medidas transitorias para conjurar la emergencia que representaba la escisin de Colombia. 339 Los mecanismos para la eleccin del presidente se encontraban regulados en los artculos 95 y 96 de la Constitucin. La conformacin de las asambleas electorales, en los artculos 16 al 38. 340 Son estas el Acto Legislativo del 19 de mayo de 1840, el Acto Adicional a la Constitucin del 16 de Abril de 1841 y el Acto Legislativo Adicional a la Constitucin del 26 de mayo de 1841. Llama la atencin que, tratndose de una constitucin flexible, este texto no haya sufrido mayor numero de reformas en los once aos de su vigencia.

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La expedicin de la Constitucin de 1843, aquella llamada a sustituir la de 1832, estuvo precedida por una prolongada guerra civil. Este conflicto ha pasado a la historia de Colombia como la Guerra de los Supremos. As bien, la carta del 43 conserv en sus aspectos sustanciales en lo que refiere a la prohibicin de reeleccin inmediata y al periodo presidencial, lo que prevea su antecesora. El artculo 87 de dicho texto constitucional estipul: El Presidente y el Vicepresidente de la Repblica durarn cuatro aos en sus destinos; y el Presidente, dentro de los cuatro aos siguientes no podr volver a ejercer el mismo destino, ni el de Vicepresidente de la Repblica. Este texto constitucional sufri ocho reformas constitucionales, una de las cuales pretenda sustituirla ntegramente, constituyendo el primer intento de cambiar el sistema centralista por el federalista, pero que nunca entr en vigencia341. Y es que son los aos de la constitucin del 43 precisamente aquellos durante los cuales el conocido debate entre federalistas y centralistas se torna ms lgido. El Acto Legislativo del 51 inspirar posteriormente al constituyente de 1853. Vale la pena detenerse en la Constitucin de 1853. Lo primero que llama la atencin en esta Carta Poltica, es que es la primera que consagra la abolicin de la esclavitud (recogiendo la obra del legislador de 1851) y que seala un listado de derechos de los granadinos en el inicio del texto, tal y como se encuentra en las constituciones modernas (sus predecesoras enunciaban derechos, pero lo hacan en un captulo de disposiciones varias, al final del texto. Adems es patente la ausencia de la palabra Dios y, en general, de las invocaciones divinas. Debe sealarse tambin que esta Carta modifica los requisitos para ser ciudadano y la forma de sufragio. En este sentido estipul el artculo 3: Son ciudadanos los varones granadinos que sean, o hayan sido casados, o que sean mayores de veintin aos. Ms adelante, el artculo 13: Todo ciudadano granadino tiene derecho a votar directamente, por voto secreto y en los respectivos perodos: 1 Por Presidente y Vicepresidente de la Repblica... As pues, es patente que el modelo propuesto en este texto constitucional pretende ampliar las bases de la participacin poltica, descartando requisitos relacionados con la propiedad o con el alfabetismo para ejercer el sufragio y estatuyendo por primera vez el voto directo; esto es, sin la mediacin de un cuerpo electoral. Debe decirse, entonces, que la marcada tendencia aristocrtica de las dems constituciones empieza a desvanecerse, quedando limitado el derecho a elegir solamente por la edad y el estado civil. Ahora, no obstante los grandes cambios que introduce la Carta Poltica de 1853 en el constitucionalismo colombiano, el artculo 32 de dicho texto sealaba: El perodo de duracin del Presidente y Vicepresidente de la Nueva Granada, se contar desde el da 1 de abril

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Se trata del Acto Legislativo del 24 de mayo de 1851. Una ley tena que determinar su entrada en vigencia, pero dicha ley nunca fue expedida. Incluso esta Constitucin que nunca lo fue, prevea en su artculo 25: El periodo de duracin del Presidente de la Nueva Granada contar desde el 1 de febrero posterior a su eleccin. Ninguno podr ser elegido sin la intermisin de un periodo ntegro.

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inmediato a su eleccin. Ninguno podr ser elegido sin la intermisin de un perodo ntegro342 La Carta Poltica de 1853 estaba condenada a muerte desde el momento mismo de su nacimiento. Ello porque si bien, como ya se dijo, configuraba un orden federal, haca silencio sobre las atribuciones de los Estados Federales: La creacin de estos fue una verdadera anomala jurdica se hizo por Ley343- y, a pocos aos de la entrada en vigencia del texto constitucional, en 1858, fue clara la necesidad de redactar una nueva Carta. 344 Este texto constitucional conserv los aspectos esenciales de su predecesora en lo que refiere a la ciudadana, siendo mucho ms prolija en innovaciones relacionadas con aquello que haba sido su gnesis, las relaciones del Estado central con los estados federados, incluido el cambio que se hizo del nombre del pas, que pas a llamarse Confederacin Granadina. As pues, tambin en esta Carta se incluy la prohibicin de reeleccin inmediata. El artculo 46 deca: El ciudadano que, elegido Presidente de la Confederacin llegue a ejercer las funciones de tal, no podr ser reelegido para el mismo puesto en el periodo inmediato. Pero tampoco dur mucho la Constitucin de 1858. El fenmeno de disputas partidistas que haba ocupado la poltica nacional desde la dcada de los treinta de ese siglo, se vio agudizada al verse transplantada al mbito poltico interno de los estados y el fenmeno, sumado a los intereses que el gobierno central defenda al interior de los estados aparentemente autnomos, desencaden una nueva guerra civil que terminara en 1863 con la victoria de los sectores liberales de la poltica, liderados por el General Toms Cipriano de Mosquera. De all nuevamente saldra una Constitucin, federal tambin, que se conoce como la Constitucin de Rionegro, pues fue en esa ciudad donde se reunieron sus redactores. Esta Constitucin de 1863 limit el periodo de la presidencia nacional a dos aos, prohibiendo s, nuevamentela reeleccin inmediata. No sobra aqu transcribir el artculo 79 de dicha Carta: El perodo de duracin del presidente de los Estados Unidos y de los Senadores y representantes, ser de dos aos. De manera concordante, el inciso segundo del artculo 75: El ciudadano que hubiere ejercido la Presidencia no podr ser reelegido para el prximo perodo A manera de colofn, no sobra resaltar que esta Constitucin suprimi el voto directo, quedando la eleccin del presidente a cargo de los Estados.345
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Ntese que la redaccin de este artculo semeja enormemente lo que sobre la materia estaba en el Acto Legislativo de 1851. 343 La Carta de 1853 contemplaba un rgimen de Provincias. No obstante, el 11 de junio de 1856 se cre el Estado de Antioquia mediante la promulgacin de una Ley. Por medio del mismo mecanismo se crearon los estados de Santander, el 13 de mayo de 1857, y los de Cundinamarca, Boyac, Cauca, Bolvar y Magdalena, el 15 de junio de 1857. En esta ltima Ley se pretenden subsanar los vacos de la Carta del 53 en lo relativo al funcionamiento de la Colombia federal. 344 PALACIOS, SAFFORD; op. Cit. Pg. 415. 345 El sistema era similar al que an hoy en da existe en los Estados Unidos de Norteamrica. Estipulaba el inciso primero del artculo 75 de la Carta de Ronegro: La eleccin del Presidente de la Unin se har por el voto de los Estados, teniendo cada Estado un voto, que ser el de la mayora relativa de sus respectivos electores, segn su legislacin... Es de resaltar que la constitucin delegaba en cada estado el poder de definir quin era hbil para participar en las elecciones que dispondran el voto del representante del Estado.

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Llegamos entonces a la Constitucin de 1886. Esta Carta poltica, que habra de surgir del movimiento de Regeneracin liderado por el seor Rafael Nez, sustituy la Constitucin de 1863. Es innegable que las fuerzas polticas que dan surgimiento a la sustitucin constitucional son de marcado cariz conservador y, por ello, esta Carta tiene sus cimientos en devolver a Colombia al centralismo y en consolidar el rol de la religin catlica como una verdadera religin oficial. El Estatuto Poltico de 1886, aunque sufri varias reformas, algunas bastante importantes desde el punto de vista doctrinal, permaneci vigente en sus aspectos esenciales hasta el proceso constituyente de 1991. A la Constitucin de 1886 se lleg por el acuerdo previo de los sectores dominantes de la poltica. En principio, el texto fue elaborado por delegados de los diferentes Estados Federales que existan en el pas. Fue , por as decirlo, el mismo sistema federal el que suprimi el sistema federal al dar un nuevo ordenamiento poltico a la repblica de Colombia. En lo que refiere a la reeleccin inmediata del presidente de la repblica, el proyecto original presentado por la comisin redactora a la Asamblea, prevea en el artculo 125 que no existira reeleccin inmediata. La discusin sobre la aprobacin de dicha norma se efectu en la sesin del 28 de mayo de 1886. El texto propuesto sealaba: Artculo 125 . El individuo que haya ejercido la Presidencia, por cualquier motivo, no podr ser elegido Presidente para el subsiguiente perodo. Durante la sesin fueron propuestas tres modificaciones, una de las cuales, la presentada por el Seor Miguel Antonio Caro346, Delegado ante la Asamblea por el Estado de Panam y representante de conservadurismo, rezaba as: La Ley determinar los casos en los cuales el que haya ejercido el Poder Ejecutivo, permanente o transitoriamente, no puede ser elegido Presidente de la Repblica para el subsiguiente periodo. Esta propuesta de modificacin, de la cual el mismo ponente entenda que sustitua el principio general de prohibicin de la reeleccin inmediata, fue la que con mayor amplitud fue discutida en dicha sesin. La propuesta del seor Miguel Antonio Caro hall oposicin al interior de la Asamblea. Opin frente a ella el delegatario Ospina Camacho 347: No votar la modificacin presentada por mi honorable colega seor Caro, por cuanto en ella queda aceptado el principio de la reelegibilidad indefinida del Presidente de la Repblica y se autoriza al Congreso para sealar los casas
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El Delegatario Miguel Antonio Caro (1843-1909) fue Representante a la Cmara, Senador, Director de la Biblioteca Nacional, Consejero de Estado; Vicepresidente y Presidente de la Repblica. Adems fue un reconocido fillogo y crtico literario. 347 El Delgatario Jos Domingo Ospina Camacho (1843-1908), representaba al Estado de Antioquia y los intereses del partido Conservador. En su vida poltica se desempe como Secretario de Gobierno de Antioquia (1885), Ministro de Instruccin Pblica (1886-1887), Gobernador de Boyac (1888) y Ministro de Gobierno (1888). Fuente: BANCO DE LA REPBLICA; Boletn Cultural y Bibliogrfico No. 5, Volumen XXII. Bogot: 1985.

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en que esa reeleccin sea posible, o para guardar silencio en la materia; de esta manera a voluntad del Congreso queda establecida, si le place, hasta la Presidencia vitalicia. No soy en absoluto adverso a la reeleccin de los altos Magistrados; pero no puedo desconocer que las ideas contrarias se han consignado hasta ahora en todas las constituciones que han regido en Colombia; que este pas se ha producido grande alarma en todos los nimos, siempre que se entrevisto la posible reeleccin de un presidente o un Gobernador, y que por consiguiente el principio de la no reeligibidad es hoy uno de los cnones de nuestro derecho pblico consuetudinario. Y este principio estamos en el deber de respetarlo, porque habindose declarado en las bases de reforma las innovaciones que en materia constitucional bamos a introducir, nos obligamos tcitamente a no cambiar lo que siendo de general aceptacin no se incluy en el acuerdo de noviembre. A la opinin del delegado Ospina se sum la del seor Samper 348: ...Lo que ha presentado el Ho. Seor Caro es enteramente inadmisible, porque nos entrega el imperio de las intrigas y a lo desconocido (...) Pienso que el sistema de reelecciones inmediatas es funestsimo. La segunda administracin del General Grant fue esencialmente corrupta y desacredit completamente al partido republicano de los Estados Unidos. Y no contento todava con el mal que haba hecho, tuvo aquel personaje la audacia de pretender una segunda reeleccin. (...) El ejemplo de Washington, que es para los americanos como un evangelio, ha prevalecido all sobre la autorizacin legal que permite las reelecciones, y ese ejemplo es el que debemos seguir en Colombia. Reconozco que el H. Seor Caro procede con la mayor buena fe; pero debemos recordar siempre que no legislamos para determinadas personas. Hemos dado un voto de confianza a los Magistrados a quienes hemos elegido para el primer perodo constitucional; pero esta Constitucin no se hace para un perodo; debemos presumir que durar largos aos, y por tanto, adoptar disposiciones previsoras que en lo futuro eviten conflictos y peligros. Ms adelante, luego de una rplica del Delegado Caro y de otra breve intervencin del seor Ospina, prosigui el Seor Jos Mara Samper: Y cual ha sido la regla en Colombia? Con excepcin de la Constitucin de 1821, que permiti implcitamente la reeleccin, por aspectos particulares al Libertador, todas las dems (de 1830,1832,1843,1853,1858 y 1863) han prohibido expresamente la reeleccin inmediata del Presidente. La reeligibilidad libre es la regla, en cuanto a los legisladores y los empleados pblicos que no ejerzan la primera autoridad poltica. Pero por lo tocante a estos que disponen de la fuerza de armada y de mil medios de influencia, de autoridad y aun de presin y coaccin- la excepcin se ha convertido en regla general. Tanto es as, que en Colombia no se soportara una Constitucin o Ley que permitiese la inmediata reeleccin del Presidente en ejercicio no se soportara (...)
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El Delegatario Jos Mara Samper (1828-1888) representaba al Estado de bolvar y los intereses del partido Nacional. Se desempe como Secretario de Hacienda, Diputado, Representante, Secretario de una delegacin diplomtica y Magistrado de la Corte Suprema de Justicia. Adems fue un notable periodista y escritor. Fuente: Ibdem.

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Exceptuando algunos raros monarquistas, que puedan desear presidencias vitalicias o de indefinida duracin, en Colombia somos todos republicanos, y no miramos bien las instituciones que tienden a perpetuar el mando en una sola persona. Es una verdadera lstima que solamente tres de los 14 delegatarios que elaboraron la Constitucin de 1886, hayan intervenido en tan crucial debate. No obstante, contamos con el testimonio fiel de la votacin de la asamblea, que neg la propuesta del seor Miguel Antonio Caro, aceptando la presentada por el seor Ospina, y quedando tambin consagrada en la Constitucin de 1886 la prohibicin de reeleccin inmediata. En el texto finalmente aprobado por la Asamblea, el artculo 127 sealaba: El ciudadano que haya sido elegido Presidente de la Repblica no podr ser reelegido para el perodo inmediato, si hubiere ejercido la Presidencia dentro de los diez y ocho meses inmediatamente precedentes a la nueva eleccin. El ciudadano que hubiere sido llamado a ejercer la Presidencia y la hubiere ejercido dentro de los seis meses precedentes al da de la eleccin del nuevo presidente, tampoco podr ser elegido para este empleo. No sobra acotar que la Constitucin de 1886 mantuvo el sistema de eleccin presidencial que hemos llamado aristocrtico, el Presidente de la Repblica resultaba elegido por los Electores, escogidos stos por los ciudadanos que supieran escribir o tuvieran una renta de quinientos pesos mensuales. De acuerdo con el artculo 114 de dicha Carta, el periodo presidencial era de seis aos. La Constitucin redactada en 1886, es por todos sabido, tuvo una larga vigencia que dur hasta el proceso constituyente de 1991. No obstante, la Carta redactada a finales del siglo XIX tuvo muchas reformas a lo largo del siglo siguiente y, en lo que refiere a la prohibicin de reeleccin inmediata, el artculo 127 de la Carta sufri tres sustituciones. Debe resaltarse que las sealadas modificaciones se hicieron con el propsito de hacer ms drstica la prohibicin de reeleccin inmediata, ya que, aunque el texto original aprobado por el constituyente del 86 la contena, la forma misma de su redaccin permita que el primer mandatario abandonara su cargo con dieciocho meses de anterioridad a la nueva eleccin y que propusiera su nombre para sta. No obstante, no debe ignorarse que en todo caso el artculo s impeda, aunque no exista una prohibicin constitucional expresa como la que consagr ms adelante por medio de Acto Legislativo y que rescat tambin el constituyente de 1991, que aquella persona que ocupara el cargo presidencial participara en el proceso electoral. As pues, en 1910, con el artculo 28 del Acto Legislativo No. 3 del 31 de octubre, la Asamblea Nacional de Colombia dispuso349: El presiente de la
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Cabe vlidamente preguntarse si la reforma constitucional de 1910 no constituy una verdadera sustitucin de la Carta que haba sido redactado bajo el auspicio del movimiento de Regeneracin, y si, por ende, sera ms propio hablar de la Constitucin de 1910. Debe considerarse que El General Gonzlez Valencia,

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repblica no es reelegible en ningn caso para el perodo inmediato. No podr ser elegido presidente de la Repblica ni Designado el ciudadano que a cualquier ttulo hubiere ejercido el Poder Ejecutivo dentro del ao inmediatamente anterior a la eleccin Adems, este acto legislativo tambin modific el sistema de eleccin presidencial, volviendo al voto directo, pero restringindolo a los ciudadanos alfabetos 350 o a aquellos que tuvieran una renta anual de trescientos pesos o propiedad raz de valor de mil pesos.351 El mismo artculo fue modificado con posterioridad por el Acto Legislativo No. 1 de 1945. Esta reforma constitucional ampli los supuestos del artculo 127 de la Carta que haba sido modificado en 1910, de la siguiente manera: El presidente de la repblica no es reelegible en ningn caso para el perodo inmediato. No podr ser elegido Presidente de la Repblica ni Designado el ciudadano que a cualquier ttulo hubiere ejercido la Presidencia dentro del ao inmediatamente anterior a la eleccin. Tampoco podr ser elegido Presidente de la Repblica el ciudadano que seis meses antes de la eleccin haya ejercido el cargo de Ministro del Despacho, de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de Consejero de Estado, de Procurador General de la Nacin o de Contralor General de la Repblica El Acto Legislativo No. 1 de 1968 volvi a modificar el artculo que prohiba la reeleccin inmediata, (artculo 129 para la poca y luego de muchas reformas a la Carta) conservndola de la siguiente manera:El Presidente de la Repblica no es reelegible en ningn caso para el perodo inmediato. No podr ser elegido Presidente de la Repblica ni Designado el ciudadano que a cualquier ttulo hubiere ejercido la Presidencia dentro de un ao antes de la eleccin. Tampoco podr ser elegido Presidente de la Repblica el ciudadano que un ao antes de la eleccin haya ejercido cualquiera de los cargos a que se refiere el inciso primero del artculo 108 Cuadro #1. Constitucin Prohibicin Prohibida Reeleccin Periodo absoluta de la Permitida Presidencial reeleccin reeleccin (Aos) inmediata 4 1821 X 8 1830 X 4 1832 X 4 1843 X
sucesor de [Rafael] Reyes, convoc otra Asamblea Nacional, por el estilo de la de su antecesor, y sta expidi el Acto Legislativo Nmero 3 de 1910, reformatorio de la Constitucin Nacional, que refundi en una sola todas las reformas introducidas al Estatuto de 1886 y le hizo a ste notables enmiendas... Dichas enmiendas fueron, entre otras: la prohibicin absoluta de la pena de muerte, el establecimiento de la descentralizacin administrativa, la creacin de la demanda pblica de inexiquibilidad de las Leyes de la Repblica por vicios en su trmite y de la que conoca la Corte Suprema de Justicia y el reestablecimiento del voto directo, aunque con limitaciones, para elegir al Presidente de la Repblica. SAMPER Bernal Gustavo; Breve Historia Constitucional y Poltica de Colombia; 1957. Pg, 158-159. 350 Debe sealarse que en 1910 los ndices de analfabetismo se estiman en un 61% de la poblacin total del pas. 351 Artculo 44 del Acto Legislativo No. 3 de 1910.

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1853 1858 1863 1886 A.L 03 de 1910 A.L 01 de 1945 A.L 01 de 1968 1991 A.L 02 de 2004

X X X X X X X X X

4 4 2 6 4 4 4 4 4

2. Reeleccin presidencial en la historia de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 Llegamos al proceso constituyente de 1991. Para abordar este tpico partamos del aparte relevante del texto aprobado por la Asamblea Nacional, el que qued como definitivo en el Estatuto: No podr ser elegido Presidente de la Repblica el ciudadano que a cualquier ttulo hubiere ejercido la Presidencia... Se nota, de entrada, que el Constituyente sustituy la tradicin constitucional que hasta el momento haba existido desde 1830 optando, no slo por prohibir la reeleccin inmediata, sino suprimiendo cualquier tipo de reeleccin. Proyectos sobre el tema. Durante las gestiones de reforma de la Carta Poltica por parte de la Asamblea Nacional, el primer proyecto presentado que trat el tema de la reeleccin fue tambin el primero en el tiempo. Sus redactor, el Delegatario Jess Prez Gonzlez Rubio352, incluy en el Ttulo XI de su propuesta, el siguiente artculo: El presidente de la repblica no es reelegible en ningn caso. Los ex presidentes que hayan ejercido el cargo por el trmino de dos aos al menos sern Senadores Vitalicios...353. Luego, el Gobierno Nacional de la poca someti su proyecto a consideracin del rgano de reforma. El artculo 127 de la propuesta, en su numeral 1 inclua la prohibicin de reeleccin inmediata El Presidente de la Repblica no es reelegible en ningn caso para el perodo inmediato354 Acto seguido, en propuesta reformatoria puesta a consideracin por el Delegatario Diego Uribe Vargas355, se dijo nuevamente: El presidente de la repblica no es reelegible en ningn caso...356 En su exposicin de motivos, el Delegatario seala: El pas ha discutido hasta el cansancio, la conveniencia de prohibir la reeleccin del Jefe de Estado, no slo circunscrita al perodo subsiguiente, sino en forma ilimitada. El ejemplo de Mxico ha ganado prestigio. Los dos partidos tradicionales han visto comprometida su unidad por las aspiraciones
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Constituyente por el Partido Liberal Gaceta Constitucional No. 4 de 13 de febrero de 1991. Pg. 6. 354 Gaceta Constitucional No. 5 de 15 de febrero de 1991. Pg. 14 355 Constituyente por el partido Liberal 356 Gaceta Constitucional No. 7 de 18 de febrero de 1991. Pg. 8

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reeleccionistas de sus antiguos mandatarios (...) lo cierto es que en las ltimas dcadas los intentos reeleccionistas han dificultado el relevo de las generaciones en el mando poltico, y que existe consenso para elevar a norma constitucional la no reeleccin de los ex presidentes. Varios mandatarios la han propuesto. En numerosos proyectos de Acto Legislativo se ha mencionado la iniciativa como algo saludable para nuestro discurrir poltico. Creemos que ha llegado la hora de consignarlo en la Carta. 357 El Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitucin Poltica de Colombia No. 7, presentado a la Asamblea por Antonio Navarro Wolf y otros quince asamblestas pertenecientes al movimiento M-19, prevea en su artculo 117: El presidente de la repblica no es reelegible en ningn caso.. 358 En igual sentido, el inciso final de artculo 55 de la propuesta reformatoria puesta a consideracin de la Asamblea Nacional por Juan Gmez Martnez 359 y Hernando Londoo360 sealaba: El presidente de la repblica no podr ser reelegido361 Acto seguido, el viernes 15 de marzo de 1991 fue publicado el nico Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitucin Poltica que trataba exclusivamente el tema de la reeleccin.362 El artculo nico propuesto por el delegatario Alberto Zalamea Costa, perteneciente al Movimiento de Salvacin Nacional, dispona en su inciso final: El presidente de la repblica no puede ser reelegido en ningn caso363 La exposicin de motivos de este proyecto justificaba la necesidad de imponer la prohibicin absoluta de reeleccin en la idea de reducir los poderes del poder ejecutivo para consolidar la democracia. En este sentido, para justificar su postura, citaba el delegatario Zalamea Costa al ex Presidente Alberto Lleras Camargo: En estos das se ha discutido mucho sobre la conveniencia o inconveniencia de la reeleccin del Presidente de la Repblica. Pero se discute por circunstancias accidentales y coyunturales de la poltica actual. Es claro que aun bajo otro tipo de gobierno, este sistema constitucional es perjudicial y es peligroso. Inequvocamente la concepcin no es buena y no es liberal. Dentro del sistema, tal como ha evolucionado, aun despus de la Constitucin de 1886, hacia la monarqua, la capacidad de reconstruirla con un solo interregno de cuatro aos, puede dar origen a los peores hbitos de gobierno... 364 La siguiente propuesta que tocaba el tema objeto de estudio fue la hecha por el Delegatario Guillermo Plazas Alcid365 Esta dedicaba un breve artculo, el numero 66, exclusivamente al tema, reiterando la prohibicin absoluta de
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Ibdem. Pg. 29. Gaceta Constitucional No. No. 8 del 19 de febrero de 1991. Pg. 9 359 Constituyente como Conservador Independiente 360 Constituyente como Conservador Independiente 361 Gaceta Constitucional No. No. 9 del 19 de febrero de 1991. Pg. 8 362 Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitucin Poltica de Colombia No. 36. Gaceta Constitucional No. 21 del 15 de marzo de 1991. Pg. 8 363 El primer inciso era el siguiente: El Presidente de la Repblica simboliza la unidad nacional y al jurar el cumplimiento integral de la Constitucin y las leyes garantiza los derechos y libertades de todos los colombianos 364 Gaceta Constitucional No. 21 del 15 de marzo de 1991. Pg. 8 365 Constituyente por el Movimiento de la Transformacin Liberal

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reeleccin: El Presidente de la Repblica no es reelegible. 366 Con posterioridad, el Proyecto presentado por el senador Lorenzo Muelas, titulado Propuesta indgena de Reforma Constitucional, en su Ttulo XI, literal c), al tocar el tema del Presidente, manifest la voluntad de: Eliminar de manera absoluta la reeleccin del Presidente de la Repblica367 En esa misma Gaceta se encuentra incluida el Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitucin Poltica de Colombia No. 89, presentada por los Delegatarios Horacio Serpa, Guillermo Perry y Eduardo Verano 368, que conserva la prohibicin de reeleccin inmediata en un sentido similar al de la Carta de 1886 al disponer en el inciso primero de su artculo sexto: El Presidente de la Repblica no es reelegible en ningn caso para el periodo inmediato. La propuesta del Delegado Arturo Meja Borda369 presentaba tambin la prohibicin absoluta de reeleccin, amplindola de una manera que puede ser considerada bastante original a la luz las proposiciones que le antecedan: El Presidente de la Repblica no es reelegible en ningn caso ni podr ser elegido como Presidente ningn pariente de los ex Presidentes, dentro del cuarto grado civil de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil370 El siguiente Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitucin publicado en la Gaceta Constitucional que alude al tema, es el presentado por los Delegados Raimundo Emiliani y Cornelio Reyes 371. Tambin ste propone que se consagre en la Carta una prohibicin absoluta de reeleccin, en los siguientes trminos: El Presidente de la Repblica y quienes hayan ejercido el cargo de Presidente en propiedad no podrn ser reelegidos en ningn caso372 La prohibicin absoluta de reeleccin tambin fue propuesta por los Delegados Alfredo Vzquez y Ada Yolanda Abella 373. Su proyecto de reforma se refera en los siguientes trminos a la figura de la reeleccin presidencial:ARTICULO 100. INHABILIDADES: El presidente de la Repblica y el vicepresidente no son reelegibles374. De igual manera, el Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitucin Poltica de Colombia nmero 124, cuyo autor fue el Delegado Hernando Herrera Vergara375, propuso, segn la justificacin presentada por el propio autor: ... la no reeleccin del Presidente en ningn caso. Con ello se busca, adems, evitar que, en adelante, se contine con la prctica tan nociva de que cada ciudadano que termina su perodo en la presidencia, al da siguiente se convierte en potencial candidato de su partido, o de su grupo,
366 367

Gaceta Constitucional No. 22 del 18 de marzo de 1991. Pg. 37 Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitucin Poltica de Colombia No.83. Gaceta Constitucional No. 24 del 20 de marzo de 1991. Pg. 13. 368 Todos Constituyentes por el Partido Liberal 369 Constituyente por la Unin Cristiana 370 Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitucin Poltica de Colombia No.93. Gaceta Constitucional No. 24 del 20 de marzo de 1991. Pg. 49. 371 Ambos Constituyentes por el Movimiento de Salvacin Nacional. 372 Gaceta Constitucional No. 25 del 21 de marzo de 1991. Pg.14 373 Ambos Constituyentes por la Unin Patritica. 374 Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitucin de Colombia No. 113. Gaceta Constitucional No. 27 del 26 de marzo de 1991. Pg.12 375 Constituyente por el Partido Liberal

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para la prxima eleccin, frenando as las legtimas aspiraciones de muchos de sus copartidarios y convirtiendo a los expresidentes en una institucin de arbitramento en la vida poltica del Estado... 376 En concordancia, el inciso final del artculo 114 de su propuesta sealaba: En ningn caso el presidente de la repblica podr ser reelegido 377 En el mismo sentido, publicada en la Gaceta No. 31 de 1 de abril de 1991, la propuesta de Antonio Galn Sarmiento378 era la siguiente: El Presidente, el vicepresidente, los gobernadores y los alcaldes, son mandatarios elegidos por la votacin popular para perodos de cuatro (4) aos y no podrn ser reelegidos en ningn caso379, Por ltimo, el proyecto 128, de autora de Ivn Marulanda Gmez380, propuso: El Presidente de la Repblica o quien haya ejercido el cargo por ms de seis meses, no puede ser elegido para un nuevo perodo 381

Cuadro # 2 Proyecto Prop Mov Prohibici Prohibida Reeleccin No. onente imiento n absoluta la Permitida de reeleccin reeleccin inmediata 1 Jess Prez Liberal X Gonzlez Rubio 2 Gobierno Liberal X Nacional 6 7 Diego Uribe Vargas Antonio Navarro Wolf y otros Juan Gomez Martnez y otro Alberto Zalamea Costa Liberal M-19 X X

36

Conservad or independie nte Movimient o de Salvacin

376 377

Gaceta Constitucional No. 30 del 1 de abril de 1991. Pg.11 Ibdem 378 Delegado por el Partido Liberal 379 Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitucin de Colombia No. 126. Gaceta Constitucional No. 31 del 1 de abril de 1991. Pg.25 380 Constituyente por el Partido Liberal 381 Gaceta Constitucional No. 26 del 26 de marzo de 1991.Pg. 12

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Nacional 57 83 89 93 98 Guillermo Liberal Plazas Alcid Lorenzo Indgenas Muelas Horacio Liberal Serpa y otros Arturo Unin Meja Cristiana Borda Raimundo Movimient Emiliani y o de otro Salvacin Nacional Alfredo Unin Vzquez y Patritica otra Hernando Liberal Herrera Vergara Antonio Liberal Galn Sarmiento Ivn Liberal Marulanda Gmez X X X X X

113 124 126 128

X X X X

Debe sealarse que en la Asamblea Nacional Constituyente fueron presentados y publicados un total de 152 382 Proyectos Reformatorios de la Constitucin Nacional. De dicha cantidad, como se vio, 15 propuestos por Delegados y uno por una Organizacin No Gubernamental383, tocaban directamente el tema de la reeleccin, para un total de 16 proyectos presentados. Ello, traducido en datos porcentuales, equivale al 10.52%. Ahora bien, para seguir la lgica de los nmeros, cabe sealar que de los 16 Proyectos que abordaron el tema, ninguno contempl la posibilidad de instaurar la reeleccin inmediata, dos conservaron el contenido del artculo 129 de la Carta de 1886 y 14 propusieron abolir tal institucin y que imperara

382

El total de los proyectos se encuentra en la Gaceta Constitucional No. 144 del 31 de diciembre de 1991.Pg. 12 383 Cabe recordar aqu que la Asamblea Nacional Constituyente tambin recibi propuestas de reforma de organizaciones no institucionales. En tal sentido, aquella hecha por el Colegio de Altos Estudios Quirama, en su artculo 93, dispona: El presidente de la repblica no puede ser reelegido

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la prohibicin absoluta de reeleccin. Lo anterior, expresado tambin en cifras porcentuales, da el siguiente resultado: Grfico 1.

Cabe tambin anotar que aquellas propuestas hechas en el sentido de conservar el articulado de la Carta del 86 provenan ambas de sectores del liberalismo; una del gobierno de aquel entonces y la otra de algunos delegados de ese color poltico. Ahora bien, dentro del mismo liberalismo se presentaron seis propuestas contrarias y la posicin que favoreca la prohibicin absoluta gener consenso entre las dems fuerzas polticas que integraban la Asamblea, con exclusin del Partido Social Conservador, que no hizo ninguna propuesta directa en relacin con la reeleccin presidencial. Grfico 2

Debates y votaciones Vistos los diferentes proyectos que se presentaron en torno al tema de la reeleccin presidencial al interior de la Asamblea Nacional Constituyente, es necesario precisar cual fue el albur de los mismos y cmo se lleg a la final aprobacin del artculo que prohiba de manera absoluta la reeleccin.

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En este sentido cabe recordar que la Asamblea Nacional Constituyente, al fijar su reglamento interno, dispuso de manera general que la aprobacin del articulado final tendra que someterse a tres debates; el primero de ellos se llevara a cabo en una de las cinco comisiones y los dos restantes ante el pleno de la Corporacin.384 En el tema concreto que nos ocupa, el estudio fue asumido por la comisin Tercera de la Asamblea. Esta era la encargada de los temas relacionados con el gobierno, el congreso, la fuerza pblica, el rgimen de estado de sitio y las relaciones internacionales.385 As las cosas, debe sealarse que el 3 de abril de 1991 fue presentada al Presidente de la mencionada comisin una ponencia de autora de los seores Hernando Herrera Vergara y Carlos Lleras de la Fuente, que trataba los temas de la eleccin presidencial por el sistema de doble vuelta, de la ampliacin del perodo presidencial y de la figura de la reeleccin. En relacin con este ltimo aspecto, los ponentes, luego de un estudio de la institucin en la historia constitucional colombiana y en el derecho comparado, concluan: En sntesis, podra buscarse una mayor participacin democrtica impidiendo que una misma persona desempee el cargo por ms de un perodo presidencial y la politizacin gubernamental a favor del Presidente a favor de su reeleccin. El articulado propuesto por los delegados Herrera y Lleras a la comisin aceptaba la instauracin del sistema de doble vuelta para la eleccin del primer mandatario, ampliaba el perodo presidencial a cinco (5) aos y dispona: Quin a cualquier ttulo hubiere ejercido el cargo de presidente de la Repblica no podr ser elegido para ste ni para el de Designado (Vicepresidente), ni desempearlo en perodos presidenciales diferentes...386 La comisin debati lo relacionado con la reeleccin en las sesiones del 18 (tarde) y 22 de abril de 1991 387 En esta ltima se llev a cabo la votacin. En el debate intervinieron, refirindose al tema, los delegados Luis Guillermo Nieto Roa, Antonio Galn Sarmiento, Hernando Ypez Arcila, Alvaro Echeverri Uruburu, Carlos Lleras de la Fuente, Alfredo Vzquez Carrizosa, Arturo Meja Borda, Miguel Santamara Dvila y Guillermo Plazas Alcid. Los principales argumentos dados por los delegados se encuentran resumidos en el siguiente cuadro:388 Cuadro # 3

384

El trmite de los proyectos, su debate y aprobacin, se encontraban reglados por lo artculos 29 al 69 del Reglamento de la Asamblea Nacional Constituyente. Ver Gaceta Constitucional No. 13 del 1 de marzo de 1991.Pg. 3-6 385 Segn el artculo 22 del Reglamento de la Asamblea Nacional Constituyente, 386 Este Informe Ponencia fue publicado en la Gaceta Constitucional No. 41 del 9 de abril de 1991. Pg. 20 y ss. 387 Acta 11 de 18 de abril de 1991 y Acta 12 de 22 de abril de 1991. En la Gaceta Constitucional No. 102 de 19 de junio de 1991. Pg. 13 -15 388 Elaborado con base en extractos de las mentadas actas.

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Delegado Argumentos Nieto Roa No entiende por qu una persona que ha hecho una buena gestin no pueda volver a la presidencia, debiendo ser los electores los que decidan. Entiende que lo que se busca es evitar que quien detenta el poder lo utilice para reelegirse inmediatamente, pero respecto de una nueva eleccin, sta no impide que gente nueva intervenga en el escenario poltico. Galn Sarmiento En cuanto a la no reeleccin es partidario de ella por permitir la oxigenacin de la clase poltica y evitar que el presidente se desempee en funcin de su reeleccin. Yepes Arcila Nada hay que justifique la no reeleccin, porque en una nueva eleccin en la que participe quin ha sido presidente, no tiene el candidato poder actual que justifique la medida, no hay razn de higiene poltica como pretexto Palacio Rudas Manifiesta no vacilar su voto sobre la no reeleccin (aprobndola) Echeverry Entiende que la reeleccin ha tornado a los Uruburu expresidentes en pontfices de sus partidos que, ante la posibilidad de reeleccin, impiden la renovacin de los partidos y entorpecen su oxigenacin. Lleras de la Tomando la tesis de la concepcin telrica de la Fuente poltica, entiende que sirve como un argumento para apoyar la no reeleccin, al igual que las tesis esbozadas por el constituyente Palacio Rudas, en torno a las posibilidades de una generacin de acceder al poder Vzquez Considera que debe tomarse como regla imperativa la Carrizosa no reeleccin. Meja Borda Respecto de la no reeleccin considera que permite romper un poco el fenmeno de la concentracin de poder y el desarrollo de fuerzas alrededor de los expresidentes que concentran el poder de mando en el pas Santamara Manifiesta ser partidario de la no reeleccin, por Dvila ampliar el abanico de nuevos aspirantes y darle a la poltica mayor movilidad, no siendo simplemente el mecanismo para detener a un ciudadano en su camino poltico. Plazas Alcid Se manifiesta a favor de la no reeleccin porque considera que oxigena la poltica partidista y hace ms responsable al ciudadano

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El nmero total de los miembros de la comisin era de diecisis, pero votaron trece. El artculo propuesto por los ponentes fue aprobado por diez votos a favor, presentndose tres abstenciones. Aclararon la abstencin en el voto los delegados Yepes, manifestando que estaba en contra de lo propuesto, considerando que deba mantenerse el texto anteriormente vigente (el de la constitucin de 1886); Nieto Roa porque crea que el tema de la no reeleccin debe ir atado al del perodo presidencial y ste a su vez al del congreso (la propuesta de prolongacin del perodo presidencial a cinco aos acababa de ser derrotada); y Galn Sarmiento, quien estuvo en contra de la redaccin del artculo mencionado. As pues, la prohibicin absoluta de reeleccin fue llevada al primer debate en plenaria. Debe sealarse que al artculo aprobado en comisin fue presentado a la Asamblea en dos informes-ponencia. Uno titulado Estructura del Estado y Rama Ejecutiva389, el otro Eleccin de Presidente por el Sistema de Doble Vuelta; Perodo Calidades; Posesin y No Reeleccin.390 Si bien en el primero se trascribe lo votado favorablemente en el trabajo de la comisin, no se presenta mayor consideracin al respecto, centrndose este informe en otros asuntos relacionados con, como bien lo indica su ttulo, la estructura del estado y la rama ejecutiva. Es el segundo informe, con ponencia del delegado Carlos Lleras de la Fuente el que profundiza sobre la materia, reproduciendo la ponencia hecha en comisin, los debates surtidos al interior de sta y el resultado de las votaciones, con el texto final que los asamblestas comisionados proponen a la plenaria. En la Gaceta No. 83 de 27 de mayo de 1991 se publica nuevamente el articulado definitivo aprobado por la comisin durante sus sesiones y se lee en el artculo 96 lo que ha aprobado la comisin en relacin con el tema de la reeleccin presidencial: Quien a cualquier ttulo hubiere ejercido el cargo de Presidente de la Repblica no podr ser elegido para ste ni para el de Designado (vicepresidente), ni desempearlo en perodos presidenciales diferentes391 Los das 22 y 23 de mayo de 1991 se efecta la ponencia correspondiente al tema de la reeleccin y ah se abre el debate, donde se presentan varias proposiciones sustitutivas, dos de las cuales pretenden modificar el artculo propuesto por la comisin tercera. La primera de ellas fue presentada por el Delegado Eduardo Verano de la Rosa y era del siguiente tenor: Quien hubiera ejercido el cargo de Presidente de la Repblica no podr ser elegido para Designado (vicepresidente), ni desempearlo en perodos presidenciales diferentes. Se excluye a quienes hayan ejercido funciones presidenciales nicamente a ttulo de Ministros Delegados 392. La segunda fue presentada por Augusto Ramrez Ocampo y su texto deca: Quien a cualquier ttulo hubiere ejercido el cargo de Presidente de la Repblica no podr ser elegido

389 390

Publicado en la Gaceta Constitucional No. 78 de 21 de mayo de 1991. Pg. 6 y ss. Publicado en la Gaceta Constitucional No. 73 de 14 de mayo de 1991. Pg. 12 y ss. 391 Gaceta Constitucional No. 83 de 27 de mayo de 1991. Pg. 24. 392 Gaceta Constitucional No. 105 de 22 de junio de 1991. Pg. 20

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para ste ni para el de Designado (vicepresidente), y393 desempearlo en perodos presidenciales diferentes La votacin del articulado propuesto se deja para la sesin plenaria del 27 de mayo de 1991. Finalmente, por una votacin de 65 votos a favor, sin votos negativos ni abstenciones, fue aprobado el siguiente artculo: No podr ser elegido Presidente de la Repblica ni (Designado) el ciudadano que a cualquier ttulo hubiere ejercido la Presidencia394 Ahora recordemos que el artculo 2 del Reglamento de la Asamblea estipulaba que sta sesionara por derecho propio, en forma continua, hasta el 4 de julio de 1991. En este sentido cabe anotar que el 28 de junio an se estaban aprobando asuntos en primer debate, por lo que los delegados decidieron modificar el trmite del segundo, disponiendo que los artculos sometidos que no fueran objeto de impugnacin al menos por cinco constituyentes, bien fueran los aprobados en primer debate o los propuestos por la comisin codificadora, se consideraran listos para ser votados en bloque 395. En relacin con el tema que nos ocupa, la comisin codificadora haba propuesto la siguiente redaccin: No podr ser Presidente de la Repblica ni Vicepresidente el ciudadano que a cualquier ttulo hubiera ejercido la Presidencia.396 Al buscar la aprobacin de dicho artculo en la Plenaria segundo debate- del domingo 30 de junio de 1991, no pudo ser votado en bloque con los dems artculos, pues se presentaron proposiciones sustitutivas y la votacin se aplaz para tratar de unificar los textos 397. Finalmente, al da siguiente, el lunes 1 de julio, se da lectura a la propuesta sustitutiva presentada por los delegados Jaime Arias Lpez, Ivn Marulanda, Horacio Serpa Uribe y otros: No podr ser elegido Presidente de la Repblica el ciudadano que a cualquier ttulo hubiere ejercido la Presidencia. Esta prohibicin no cobija al Vicepresidente cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua o discontinua, durante el cuatrienio. Se procede a la votacin, sometiendo primero a consideracin el texto aprobado en primer debate, que no obtiene ningn voto; luego la propuesta de la comisin codificadora, que obtiene un (1) voto; y finalmente la propuesta sustitutiva transcrita, que obtiene un total de cincuenta y dos (52) votos, convirtindose as en el texto definitivamente aprobado por la asamblea. Sntesis Primera. Visto todo el trmite que se surti en relacin con el tema de la reeleccin presidencial, pueden hacerse una serie de observaciones a manera de conclusin. La primera de ellas es que claramente la reeleccin inmediata del presidente de la repblica fue un tema descartado de raz por la Asamblea de 1991. Baste sealar que ninguno de los Proyectos de Reforma de la

393

Esta es la modificacin que introduce al artculo propuesto por la comisin. Subraya fuera del texto original 394 Gaceta Constitucional No. 120 de 21 de agosto de 1991. Pg. 9-10 395 Gaceta Constitucional No. 142 de 21 de diciembre de 1991. Pg. 3 y ss. 396 Gaceta Constitucional No. 113 de 5 de julio de 1991. Pg. 14. 397 Gaceta Constitucional No. 142 de 21 de diciembre de 1991. Pg. 37.

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Constitucin la prevea, as como ninguna de los textos propuestos o aprobados durante el trmite en comisin y en plenarias. De igual manera puede aseverarse que la voluntad presente en unos escasos proyectos presentados en relacin con la posibilidad de conservar la reeleccin tal y como vena propuesta en la constitucin de 1886 fue mermando mientras se daban los diferentes debates de la Asamblea, de tal manera que al concluir sta dejaron de hacerse proposiciones en tal sentido. Si se detalla el proceso de aprobacin del artculo finalmente aprobado, debe observarse que all las tres propuestas que se sometieron a votacin corran en el mismo sentido -la prohibicin absoluta de reeleccin-, existiendo diferencias tan solo en lo referente a aspectos de la redaccin del artculo. Por ltimo es necesario indicar que este fue un tema que en la Constituyente de 1991 cont con consenso por parte de todas las representaciones polticas; aspecto que se revela no solamente en las mayoras absolutas obtenidas en las votaciones, sino en el hecho de que todos los intereses polticos representados en la Asamblea, con excepcin del Partido Social Conservador, que tampoco se opuso, presentaron proyectos para prohibir de manera absoluta la reeleccin presidencial. As las cosas, la reeleccin inmediata es una figura jurdica ajena a la evolucin constitucional en Colombia ni fue tema deseado por el Constituyente soberano. Por el contrario, pareciera deducirse de las caractersticas histricas propias de nuestro sistema poltico y del querer expreso del Constituyente soberano un rechazo manifiesto a la reeleccin inmediata en cabeza del Presidente de la Repblica. B. EL VERDADERO CAMPO DE COMPARACIN Equivocada tcnica de comparacin se realiza , cuando pretende compararse la posibilidad de reeleccin del gobierno en un sistema presidencial en relacin con un sistema parlamentario. La debido tcnica a aplicarse en derecho comparado y respeto de la figura que se estudia , debe ser una tcnica de carcter horizontal , es decir entre formas de gobierno que posean al menos caractersticas similares en la estructura de su rgimen presidencial. Por ende, cuando se pretende equiparar la reeleccin del gobernante en un rgimen presidencial es absurdo realizar dicha comparacin con la nueva eleccin del gobernante en un rgimen parlamentario. As las cosas, tcnicamente es incompatible comparar dos sistema polticos tan distantes en su estructura misma, como son el parlamentario y el Presidencial.

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Visin : Las reglas de la experiencia muestran que los segundos mandatos han sido de mala calidad. En Paraguay, en la era Strossner, se producen reelecciones sucesivas a travs del poder ejercido sobre la autoridad electoral ; terminando con un golpe de estado al gobierno. En Repblica Dominicana, al ex presidente Balaguer, se le redujo su segundo mandato de cuatro aos a dos, por fraude en su reeleccin. En Per, Alberto Fujimori huye del pas por fraude y corrupcin en el sistema electoral, al lograr su tercer perodo consecutivo de manera anmala. En Argentina, Carlos Menem , produce una crisis poltica inmensa durante sus gobiernos, que conlleva varias sucesiones presidenciales en cabeza de diferentes personas. Y por ltimo, en Venezuela, Carlos A. Prez, no concluye su segundo perodo presidencial , debido a la destitucin ordenada por la Corte Suprema de Justicia por malversacin de fondos pblicos. En resumen, fuerza es concluir que existe una tendencia a utilizar el aparato electoral para los fines de la Reeleccin y se presenta un auge en la corrupcin poltica debido al aumento de poder. En este orden de ideas, el deseo de instaurar la figura de la reeleccin presidencial no puede ser un tema coyuntural, claramente es un tema vital que afecta profundamente los valores y principios de una nacin; de la mayor envergadura al interior de cualquier estado que posea rgimen presidencial. En consecuencia, la manera de ir desentraando dicha posibilidad de instauracin de la figura deber efectuarse basndose en los principios fundamentales del propio estado y los valores establecidos en la misma Constitucin Poltica de Colombia, la cual permitir encontrar la verdadera aceptacin o el claro rechazo de dicha figura segn el querer del constituyente. Sntesis Segunda: Cuando se trata de equiparar o comparar un sistema poltico determinado con otros, mal se puede acudir a hacerlo con aquellos sistemas que son estructuralmente opuestos al que se pretende comparar. II. LA SOBERANA POPULAR Y LOS LMITES A LA REFORMA DE LA CONSTITUCION

A. LA SOBERANA POPULAR Y EL PRINCIPIO DEMOCRTICO Antes de las revoluciones burguesas o liberales la soberana, que es el mximo poder poltico, resida en el monarca, en el gobernante. Despus de ellas se traslado a los gobernados; al pueblo. Como lo afirmaba Austin , en toda democracia no son los representantes electos quienes constituyen o integran el cuerpo soberano, sino los electores

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El titular del poder poltico es el gobernado nunca el gobernante. As entonces , en cualquier democracia las decisiones trascendentales que incumban al Estado necesitan el consentimiento popular , el cual determinar los destinos y parmetros del propio Estado. En consecuencia, el gobernado como titular del poder poltico ha sido entendido haciendo parte de la Nacin en la concepcin del Abad de Sieys o del pueblo en la concepcin Roussoniana. No obstante , desde cualquier perspectiva que se le mire al gobernado pueblo ( Demos ) , es este el detentador y absoluto dominador del poder poltico ( Cracia ). Pues bien, el principio democrtico no siempre fue reconocido a travs de la historia de la humanidad. Son las revoluciones liberales las que dan base y esencia a la democracia , en su concepcin moderna. El reconocimiento de la democracia es el fruto de la lucha contra el poder absoluto y la arbitrariedad. Desde la poca de Juan sin Tierras en Inglaterra, se comenz a gestar la lucha contra el despotismo del Rey. Constantemente al pueblo se le gravaba con impuesto con el propsito nico de sostener la Corona y pocas veces dichos rditos se vean distribuidos en los contribuyentes. Razn por la cual, es el pueblo ingles quien exige de parte del Rey hablar ( parlamentar ) , concertar el establecimiento de dichos tributos . Este acto produjo entonces un primer lmite al poder absoluto del gobernante, reconociendo en cabeza del pueblo un poder de carcter poltico. El comienzo de ste primer episodio dio lugar a mltiples reconocimientos posteriores , ya vertidos por escrito en el Constitucionalismo Ingls ( Carta Magna 1215, Acts of Proclamations 1539, Petition of Rigths 1628, Instrument of Goverment 1653 , Habeas Corpus Amendment Act 1679 , Bill of Rights 1689, Trieenial Act 1694, Acto of Settlement , este Acto regul el orden sucesoral de la Corona e igualmente determin que los Actos de gobierno emanados del Consejo Privado deban estar firmados por aquellos que participaran en aquel ) . En dichos documentos, es el pueblo quien hace efectivo su ejercicio del poder poltico y limita el poder absoluto que posea el Rey como gobernante. Esta primera Revolucin de contenido liberal trae consigo una amplia conciencia en el pueblo de su poder para determinar los destinos de un Estado. Es l quien establece la manera en la cual se manejar el gobernante, las formas de sucesin del poder, el respeto de derechos individuales fundamentales. Como resultado de dicha Revolucin , John Locke , terico de la poca , publica su Ensayo sobre el Gobierno Civil retomando el antiguo precedente de la Divisin del poder pblico efectuado por Aristteles en su Poltica . Los parmetros centrales de dicha obra se circunscriban en los siguientes aspectos : - El gobierno solo puede ser ejercido por el consentimiento de los gobernados, - La autoridad debe estar sometida a

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controles , debe ser limitada por el pueblo con el propsito de no recaer en el absolutismo, - Todo gira en torno al poder, los poderes del hombre en estado natural los da a la sociedad al entrar en sociedad civil, - Los poderes individuales se convierten en poderes colectivos , circunscritos al legislativo y al ejecutivo. El tercer poder el denominado Federativo y concierne a los asuntos exteriores, la paz, la guerra y los tratados, - El poder predominante es el legislativo quien hace la ley , una vez hecha la ley el legislativo se somete a ella, - El poder ejecutivo debe aplicar constantemente la ley . Es solo a raz de la aparicin de Robert Walpole, quien como miembro del Gabinete ( antes Consejo Privado ) reemplaza al Rey Jorge I en su funcin de dialogar con el parlamento, donde se comienza a constituir la figura del Primer Ministro ( 1721 1742 ). Ya no es el rey el detentador absoluto de poder, el cual vena siendo limitado con anterioridad, sino que igualmente ya no es l quien dirige los destinos del gobierno sino que estos son trasladados a una persona de la confianza del parlamento e interlocutor ante el Rey. En consecuencia, se sientan las bases del sistema parlamentario Pues bien, Montesquieu retomando lo esbozado por Polibio segn el cual el verdadero poder es que los tres poderes se frenen recprocamente , establece en su obra El espritu de la leyes el sistema de contrapesos. Este sistema se basa en las siguientes caractersticas : - separacin de poderes, descentralizacin, - La libertad como principio esencial contra el despotismo , garantizada por la tridivisin del poder, -Por consiguiente, no hay libertad cuando se confunden los tres poderes o no estn bien delimitadas las competencias dentro del Estado , - Si lo mencionado anteriormente sucede, aparecen leyes abusivas y tirnicas, donde se puede disponer de la vida y derechos de los ciudadanos. En ltimas, solo en la medida que exista divisin de poderes el hombre es libre. La segunda revolucin en importancia, determin nuevas rutas en la bsqueda de la humanidad por evitar el absolutismo y la arbitrariedad. La Revolucin Norteamericana se fundament en erradicar el gobierno ingls sobre sus territorios . La Declaracin de 1776 estableci como postulados : - Todo gobierno descansa en el consentimiento de los gobernados ,- El principal objeto del gobierno es la garanta de los derechos de los ciudadanos. En un primer momento, se pens en establecer luego de la independencia un Confederacin , en la cual cada Estado era libre de dotarse de Gobierno y leyes para sus asuntos internos. Ante la ausencia de un soberano exterior el pueblo norteamericano se convirti en soberano en s mismo y comenz a dictar sus propias Constituciones. Al interior de la naciente Confederacin, exista un Congreso compuesto por los delegados de las trece colonias liberadas. Este Congreso era un Ejecutivo Federal encargado de aplicar aquellas disposiciones que hubiesen sido

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aprobadas por las trece colonias . Sin embargo, el marco regulador no posibilitaba un gobierno efectivo. Al no existir un Ejecutivo para recaudar contribuciones y obtener fondos, es imposible mantener la hacienda pblica de la Confederacin . As entonces , debido a la debilidad Ejecutiva incrementaron las deudas y el dficit fiscal. De ah, que los acreedores de emprstitos estatales y depositarios de la deuda pblica estuviesen a favor de un Gobierno centralizado que fuera capaz de garantizar la deuda y su pago y de detener la devaluacin de la moneda. En consecuencia, se busca cambiar la Confederacin a un sistema centralizado poltica y econmicamente. Una organizacin poltica centralizada y con mayor autoridad ejecutiva era apoyada por quienes queran comercio interestatal , pago de deudas y sometimiento de la moneda. La unin nacional era deseada por el partido Federalista en contra del partido Republicano Demcrata que deseaba mantenerse en una Confederacin. En consecuencia , los constituyentes norteamericanos al momento de decidir sobre la conformacin del ejecutivo , dilucidaron entres dos posiciones, algunos que queran formar un ejecutivo fuerte que garantizara la unidad nacional y otros un ejecutivo dbil que no afectara los intereses de los Estados federados . Por ende, los federalistas deseaban un ejecutivo unipersonal, de perodo corto y reelegible. Los no federalistas deseaban un perodo presidencial largo y no reelegible . Unos afirmaban que la reeleccin de un Presidente producira un Magistrado Perpetuo , otros exponan que un mandato largo y no renovable haca al Presidente irresponsable. Finalmente, la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica estableci un poder ejecutivo en cabeza de un Presidente ( llamado por algunos como monarca constitucional ). Ahora bien, la Revolucin Francesa, la ms importante en cuanto al reconocimiento de los derechos individuales fundamentales, estableci igualmente un parmetro fundamental en punto de la separacin de poderes y la democracia. Pues bien, el artculo 16 de la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789 estableci que [t]oda sociedad en la que la garanta de los derechos no est asegurada ni la separacin de poderes establecida, no tiene Constitucin. Surgen as dos principios esenciales de las democracias constitucionales: (i) la separacin de poderes y (ii) la garanta de los derechos fundamentales. En primer lugar, y con base en lo ya referido , debe afirmarse que la voluntad del soberano constituyente el pueblo siempre se ha encausado en una serie de principios y valores que informan el nuevo Estado Constituido y la Constitucin que habr de regirlo.

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Es decir, posteriormente a los varios siglos de poder autoritario y absoluto, las sociedades optaron por establecer unos lineamientos generales para el manejo de la sociedad, al interior del nuevo Estado creado. Estos lineamientos provenientes de la voluntad popular, no estaban vertidos necesariamente en normas o preceptos, sino que hacan parte del arraigo popular y del deseo manifiesto de vivir en una sociedad diferente a la que se encontraban. Al respecto Ronald Dworkin afirm un ideal de gobierno bajo leyes y bajo principios. Es de esta forma como surgen los valores y principios de origen soberano por provenir del pueblo. Estos valores y principios , generalmente fueron radicados en las Constituciones , pero fueron anteriores a estas. Los valores y principios sealados por el pueblo soberano en una u otra medida dieron origen no solo al Estado que se estaba creando sino a la misma Constitucin. Razn por la cual , es evidente que estas voluntades subjetivas del pueblo , constituan y constituyen valores y principios bsicos del Estado y de la Constitucin que pretenden enmarcar , no solo por ser anteriores a estos , sino igualmente por ser la expresin soberana del pueblo en ejercicio de su poder poltico , el cual se manifiesta tcitamente de manera anterior a la formacin tanto de uno como de la otra. En consecuencia, tanto el Estado y la Constitucin deben permanecer informados e influenciados por estos principios y valores que adhieren a la voluntad tcitas de las sociedades particulares. No cabe duda, que principios y valores como la igualdad, el principio democrtico, la separacin de poderes, el respecto de los derechos naturales, la forma republicana de gobierno , la dignidad humana; son entre otros valores y principios que informan e influencian tanto al Estado como a la Constitucin , no solo por hacer parte de este ltima, sino principalmente por ser la expresin tcita de la voluntad popular al momento de creacin del Estado y de promulgacin de la Constitucin. Estos valores y principios soportan el Estado mismo , son su base estructural , su andamiaje , sin los cuales ni Estado ni Constitucin 398 pueden entenderse como legtimos. As las cosas, tanto el Estado como la Constitucin deben ser un desarrollo de dichos valores como expresin de la voluntad popular. Pues bien, debe afirmarse que tanto el Estado como la Constitucin deben ser constantemente interpretados y entendidos bajo la gida de dichos principios y valores formadores de la sociedad misma.

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Artculo 16 Declaracin de Derechos del hombre y del Ciudadano.

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En consecuencia, todo aquello que se desprenda del Estado mismo y de la Constitucin estn sujetos a una clara injerencia de los principios y valores ya referidos. Los rganos de poder, los rganos de control, el sistema jurdico, entre tantos otros, son ejemplos de lo anunciado. Por consiguiente, toda la estructura estatal y constitucional, debe someterse a dichos valores y principios , en aras de cumplir con el deseo expreso del nico soberano que es el pueblo. En este orden de ideas, existe la posibilidad de que algn rgano estatal no cumpla con dichos valores y principios o ms an que alguna modificacin constitucional no los desarrolle, evento en el cual y en aras de la expresin de soberana popular, estos entraran en contradiccin con la manifestacin ya no solo tcita ( antes de la Constitucin ) sino expresa ( en la Constitucin ) y deberan ser expulsados por contrariar el deseo soberano del constituyente primario. Y mal podra afirma que dicha concepcin de los valores y principios es algo etreo , simplemente por cuanto el derecho se aplica con base en varias realidades, es decir no solo sobre la base de la realidad que implica la norma o derecho subjetivo, sino igualmente sobre el derecho subjetivo, sobre la realidad del ideal de justicia y lgico sobre la realidad de unos valores y principios polticos. En consecuencia, todas estas realidades engloban el concepto de derecho. Pues bien, dichas realidades provienen exclusivamente del pueblo, luego sobra afirmar entonces que es el pueblo el que se presenta como creador del derecho, no solo en su materia sino en la forma de produccin. En efecto, existen unos valores y principios que estn ms all del mismo derecho positivo . No obstante, generalmente aparecen positivizados en las Constituciones como anhelos , muchas veces en el prembulo constitucional o en artculos que denotan dichos valores y principios. Otras veces , dichos valores y principios son extrados del sentido del propio sistema normativo. As entonces, dichos valores y principios se fundan en la misma voluntad del pueblo soberano y tienen su asiento en el concepto de poder poltico que maneja el pueblo que es alternativo de la legalidad vigente. As las cosas, cuando se compara una reforma constitucional no necesariamente se esta comparando una norma constitucional con otra, sino que dicha comparacin se realiza entre una norma de contenido constitucional con los valores y principios anteriores a la misma Constitucin y que pueden hacer parte de ella, lo que podra dar lugar sin dudas, en aras de contradiccin , a su expulsin por violentar la decisin soberana del pueblo. Sin embargo, la juridicidad vigente no debe necesariamente rechazarse de manera absoluta, pero tampoco aceptarla sin crtica alguna, es necesario

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entender dichas normas dentro de la estructura e identidad del pueblo en que se pretende aplicar. En segundo lugar, otra de las caractersticas tanto de la soberana radicada en el pueblo como del propio principio democrtico, consiste en otorgar validez y obligatoriedad nicamente a aquellas normas que hayan sido producidas acorde con lo establecido por el pueblo mismo. En otras palabras, el surgimiento de un Estado de Derecho, aparej consigo, en cuanto a la produccin de mandatos al interior de la Sociedad, que stos ya no fueran producidos por el rey sino que por el contrario dichos imperativos provinieran de la voluntad general. As las cosas, lo que busc la aparicin del Estado de Derecho , no fue cosa diferente que producir un Estado en el cual se respetaran los derechos de los individuos y se produjera el derecho o parmetros societarios acorde con la voluntad popular, en quien como se dijo recae el manejo del poder poltico. En otras palabras y retomando a Hart en toda sociedad donde hay derecho hay realmente un soberano En consecuencia, la produccin del Derecho en ltimas es una de las razones fundamentales en la existencia del Estado. En efecto, el Estado existe entre otras, con el propsito de producir el Derecho segn la voluntad popular. Todo el andamiaje del Estado est de una u otra manera enfocado a la produccin legtima del derecho. Es as como, los poderes pblicos giran en torno a la produccin sealada. Uno de ellos en su produccin en s misma considerada, otro en la ejecucin y aplicacin de dicho producto y un tercero en la administracin de este para producir justicia. Pues bien, el Estado de Derecho, surge entonces, con el propsito claro que la normas o parmetros societarios ya no sean manejados y dirigidos por una persona sino por el pueblo. Razn por la cual, es el mismo pueblo quien crea el ente estatal con el fin de regular la produccin de derecho acorde a sus anhelos hasta el punto de someter al mismo Estado a dicho producto. Lo anterior, no es ms que el reconocimiento del poder poltico en cabeza del pueblo. Por consiguiente, la manera en que se produzca el derecho no es una circunstancia de poca monta al interior de un Estado de Derecho. Las formas y maneras en que se produce el derecho es paralela a la propia legitimidad que este posee al interior del mismo Estado. En otras palabras, las reglas de reconocimiento ( de contenido formal ) son igual de esenciales que las reglas de obligacin ( de contenido material ) , en palabras de Hart; por cuanto ambas provienen de la voluntad del soberano.

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Al respecto afirma Guastini las normas que provienen de un poder constituido encuentran su fundamento de validez en las normas sobre produccin jurdica vigente 399 La produccin del Derecho y sus formas, permiten entender al pueblo que el producto realizado est acorde con el objetivo popular y con la misma existencia del Estado. Los trmites y cauces en los cuales se enruta la produccin normativa deviene de la misma legitimidad que el pueblo otorga al producto final, es decir el Derecho. Esto denota, que solo pueden valorarse de manera vlida y legtima las reglas de obligacin si provienen de las reglas de reconocimiento y de su aplicacin adecuada. Situacin del Estado de Derecho totalmente contraria al Estado absolutista donde el nico criterio para identificar algo como derecho era aquello sancionado por el rey. En palabras ms sencillas, debe decirse que la manera para identificar el derecho aceptado por el soberano constituyente esta basada en aquel derecho que provenga o sea el resultante de las reglas de reconocimiento o formas de produccin. Cualquier otra cosa que se obtenga como resultado sin el cumplimiento de estas reglas de reconocimiento no puede avalarse como derecho legtimo aceptado por el soberano popular. Es decir, existe la posibilidad de que el legislador produzca derecho sin el cumplimiento de las reglas de reconocimiento . Evento en el cual, este derecho no es vlido , a la luz de poder poltico en cabeza del pueblo. Decir que una regla es vlida es reconocer que ella satisface todos los requisitos establecidos en la regla de reconocimiento y por lo tanto , que es una regla del sistema. Podemos en verdad decir simplemente que el enunciado de que una regla particular es vlida significa que satisface todos los criterios establecidos en la regla de reconocimiento As entonces, el derecho ser vlido siempre y cuando satisfaga los requisitos que se establecen para la produccin del mismo derecho. Con mayor nfasis, las reglas de reconocimiento sern las reglas ltimas y supremas de validez cuando estas determinan la produccin de actos que potencialmente pueden cambiar el status jurdico de otras reglas o en otras palabras, modificar la Constitucin. Hart ejemplifica de la siguiente manera Si se plantea la cuestin sobre si una cierta regla es jurdicamente vlida , para resolverla debemos usar un criterio de validez suministrado por otra regla. Es vlida esta pretendida ordenanza del County Council de Oxfordshire ? S: porque fue dictada en ejercicio de potestades conferidas y de acuerdo con el procedimiento especificado, por un decreto del Ministerio de Salud Pblica. A este primer nivel, el decreto suministra los criterios para apreciar la validez de la ordenanza. Puede no haber necesidad prctica de seguir adelante ; pero
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Guastini, Riccardo. Estudios de Teora Constitucional. Pag 40

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existe la posibilidad de hacerlo . Podemos cuestionar la validez del decreto y apreciarla en trminos de la ley que faculta al Ministro a adoptar tales medidas 400 De esto se denota, que en realidad no existe una diferencia entre la produccin y materia del derecho producido en un Estado. Esto por cuanto, tanto una como otra deben corresponder a la voluntad popular al momento de la creacin del Estado o al momento de promulgacin de la Constitucin. La suplantacin de la forma de produccin de derecho , sin dudas elimina la legitimidad que este debe tener, afecta inmediatamente su validez y hace no obligatorio su cumplimiento. Y esto es as , por cuanto es la garanta que el pueblo mismo tiene que la produccin de parmetros societarios se realice acorde con lo preestablecido por l mismo y no por fruto del capricho o el deseo de quien produzca normas , lo que estara ms cercano a la vivencia del Estado absolutista y el poder de dictar parmetros de un ente diferente del soberano. En otras palabras, el nico soberano el pueblo solamente reconoce el derecho producido de la manera que l establece, en voces de Hart; cosa contraria sera desconocer al pueblo como soberano absoluto sometido a normas no producidas acorde a su voluntad. De ah que el propio sistema jurdico creado rechace dicha produccin de normas y que exista la posibilidad de que el pueblo se rebele contra dicho producto si claramente no es legtimo. Mayor realce toma entonces dicha produccin, cuando el derecho que se pretende producir toca con la Constitucin como parmetro absoluto de convivencia al interior de un Estado. Recurdese que el poder constituyente soberano es el pueblo, solo l y nadie ms puede establecer los lineamientos estructurales del Estado que existe en razn de l . En consecuencia, nunca podr suplantarse por poder constituido alguno la voluntad estructural del soberano constituyente vertida en la Constitucin entindase materia- ni la forma que este estableci para modificar la Constitucin entindase forma por cuanto se tendr como consecuencia directa la ilegitimidad en la realizacin de una u otra accin. Sin dudas, desde la perspectiva del poder poltico en cabeza del pueblo, forma y materia terminan siendo lo mismo, es decir la expresin de soberano constituyente en cuento a la produccin del derecho. En este orden de ideas, si el mismo constituyente estableci un rgano que vigilara que su voluntad y deseo no fuere alterado, es decir la Corte Constitucional, no cabe duda que este debe vigilar con igual recelo tanto la forma como la materia en la modificacin de una disposicin Constitucional.

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Hart. Ob. Cit. Pag 133

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Esto con el propsito de poder evidenciar si el deseo poder poltico del pueblo se usurpo , tanto en la forma como en la materia. En consecuencia, sea la forma o sea la materia, y ante la evidencia de una usurpacin del poder poltico en cabeza del pueblo, no le resta ms a la Corte Constitucional que declarar inexequible dicho acto , sea por su forma de produccin o por el producto mismo, por ser ilegtimo, es decir ajeno a la voluntad del pueblo . As las cosas, vicios de este aspecto son insubsanables por la alta trascendencia que al interior de un Estado de Derecho posee la decisin popular vertida en la Constitucin Poltica. Sntesis Tercera: El principio democrtico ha sido uno de los inmensos valores obtenidos por la humanidad en aras de ejercer el poder poltico que detenta. Es el pueblo el soberano constituyente quien determina los valores esenciales que hacen parte tanto del Estado como de la Constitucin que conforman. De una parte, estos principios y valores, que se tratarn en el siguiente acpite, informan la totalidad del ordenamiento jurdico ; incluyendo las mismas normas constitucionales. Por tal razn, las normas dentro del ordenamiento jurdico no solo deben ser el reflejo de la Constitucin en s misma sino igualmente de los valore principios sealados por el soberano constituyente. De ah entonces, que una norma constitucional pueda compararse a la luz de dichos contenidos axiolgicos. De otra parte, debe constatarse que la voluntad del soberano constituyente no solo se vierte en los principios y valores establecidos sino igualmente en la produccin de los parmetros sociales o en la produccin del derecho que solo viene a ser legtima si cumpli lo establecido por el soberano constituyente, quien solo toma como obligatorio aquel derecho producido acorde con sus lineamientos. B. LMITES AL PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCIN. VIA JURISPRUDENCIAL B.1 LIMITES AL PODER DE REFORMA De lo expuesto anteriormente se desprende , que existe un poder soberano constituyente y que por lo tanto existen unos lmites radicados en aquellos poderes que no son constituyentes sino que son constituidos. En este orden de ideas , hay una diferencia entre el poder de enmienda de la constitucin y el poder constituyente. Pues bien, el poder de reforma no es un poder constituyente. El poder de revisin constitucional o de enmienda constitucional formal, es un poder entregado a un cuerpo que existe y obra gracias a la constitucin y que por lo mismo es un cuerpo constituido, no constituyente. Su poder por la misma

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razn es un poder constituido, no constituyente, delegado, no originario. Los lmites del poder de reforma de la Constitucin derivan de la naturaleza del rgimen constitucional. El aseguramiento de estos principios es fundamental para la conservacin de la democracia constitucional, de suerte que la consecuencia de su eliminacin no es otra que la supresin de la Constitucin, conforme postula la Declaracin francesa de Derechos. Estas leyes o principios son fundamentales , porque los cuerpos que existen y obran gracias a ellas no pueden tocarlas ni violarlas. En cada una de sus partes la constitucin no es obra del poder constituido, sino del poder constituyente. Ninguna clase de poder delegado puede cambiar nada en las condiciones de la delegacin". 401 En consecuencia, se puede hablar de lmites expresos al poder constituido y de Lmites implcitos al mismo. Nos referimos a los primeros, cuando expresamente el soberano constituyente determina al interior de la Constitucin las prohibiciones de alterar su voluntad al poder constituido. A veces s prohbe modificar ciertos artculos de la constitucin, son los preceptos no enmendables de la constitucin. Aquellos, que el propio constituyente, considera que no pueden modificarse, y por lo mismo prohbe su enmienda, por ejemplo: La constitucin prohbe modificar la forma de gobierno, la repblica, la monarqua, la estructura federal del estado, etc.; Autores como Kelsen sostienen que en estos casos no es jurdicamente posible modificar la constitucin por un acto legislativo, Si la norma de la constitucin que hace ms difcil una reforma se considera obligatoria para el rgano legislativo, la que excluye toda reforma tiene que ser considerada igualmente como valida. No hay ninguna razn jurdica para interpretar de distinto modo las dos normas...402 En sntesis, Kelsen sostiene que el reformador de la constitucin carece de competencia para modificarla y la reforma es inconstitucional por falta de competencia del reformador. En cuanto a los segundos, los lmites implcitos, se toma a la Constitucin como un conjunto de valores y principios que la informan, los cuales han sido establecidos tcitamente por el soberano constituyente y de los cuales se predica igualmente su permanencia. "una facultad de reformar la constitucin, atribuida por una normacin legal401 402

Sieyes, Emmanuel. qu es el tercer estado? Pgs. 108-109. Kelsen Hans, Teora general del derecho y del estado, Edit UNAM, Mxico 1969, Pgs. 307-308

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constitucional pueden ser sustituidas por otras regulaciones legalconstitucionales, pero slo bajo el supuesto que queden garantizadas la identidad y continuidad de la constitucin considerada como un todo".403 Con el tema de los limites implcitos se plantea un problema especial del derecho constitucional: el de los lmites de la constitucin por valores meta jurdicos o la paradoja de una norma constitucional inconstitucional. Toda constitucin refleja explcita o implcitamente cierta escala de valores y cierta ideologa; se pregunta entonces si esta escala de valores y esta ideologa, invalidaran ciertas normas positivas de la constitucin en conflicto con ellas? La respuesta a dicha pregunta, es afirmativa de manera rotunda. Las decisiones condicionantes 404 dentro de la Constitucin , operan entre otras en la naturaleza, atribuciones y relaciones recprocas entre rganos supremos del Estado . Es decir, la serie de valores y principios fundamentales sealados implcitamente por el soberano constituyente se extraen y estn presentes al interior del mismo ordenamiento constitucional. Al respecto afirma Haberle un estado que se constitucionaliza se encuentra caracterizado por las tradiciones culturales y los valores intrnsecos de su propia sociedad, que se convierten en elementos propios de cada ordenamiento como parte de una Constitucin material de principios y valores propios. As las cosas, circunstancias como la permanencia en el tiempo , las particularidades histricas , la misma realidad constitucional de determinado Estado, y el hallazgo de una identidad sealada por el constituyente soberano, hacen de estas indicaciones encaminadas a no ser modificadas a travs de una simple reforma Constitucional. De esta manera, es la misma identidad propia del Estado la que establece obstculos para alteracin de los valores y principios que hacen parte del principio democrtico ( divisin de poderes, el principio representativo, la posibilidad de expresin poltica, el pluralismo poltico e inclusive la prohibicin de reeleccin presidencial ) En varios Estados405 , se ha limitado expresamente la posibilidad de alterar el sistema de gobierno y se ha prohibido la reeleccin presidencial, como normas estrechamente relacionadas con el sistema democrtico de organizacin del poder. En este orden de ideas, la constitucin es un conjunto de normas fundamentales , lo fundamental es aquella ratio que permiti que el soberano
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Schmitt, Carl. "Teora de la Constitucin", Edit. Nacional, Mxico, 1.981, Pg. 120. Rubio Llorente, Francisco. La forma del Poder Centro de Estudios Constitucionales de Madrid. Pag 17 405 Art. 88 Constitucin de El Salvador y Art. 4 Constitucin de Honduras.

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se diera una Constitucin. As entonces se puede afirmar que los aspectos fundamentales son normas materialmente constitucionales . Al respecto ha afirmado Riccardo Guasttini: Pueden ser consideradas normas fundamentales de un determinado orden jurdico , segn los diversos puntos de vista, por lo menos las siguientes: 1. Las normas que regulan la organizacin del Estado y el ejercicio del poder estatal ( al menos en sus aspectos fundamentales : la funcin legislativo, la funcin ejecutiva y la funcin judicial ) as como la conformacin de los rganos que ejercen esos poderes ( por ejemplo : las normas que regulan la formacin del rgano legislativo ) 2. Las normas que regulan las relaciones entre el Estado y los ciudadanos ( por ejemplo : las normas que reconocen a los ciudadanos derechos de libertad ) 3. Las normas que regulan la ley ( entendida en sentido material como la funcin de crear derecho ) o sea, las normas que confieren poderes normativos ,que determinan las modalidades de formacin de los rganos a los que esos poderes son conferidos , que regulan los procedimientos de ejercicio de esos poderes , etc. 4. Las normas frecuentemente si son escritas , formadas como declaraciones solemnes que expresan valores y principios que informan a todo el ordenamiento. En general , se puede convenir en que son normas fundamentales de cualquier ordenamiento : a) las normas que determinan la limitada forma de estado, b) las normas que determinan la forma de gobierno y c) las que regulan la produccin normativa 406 De lo expuesto , fuerza es concluir que cada Constitucin posee una identidad material axiolgica que la diferencia de las constituciones de otros estados. Dicha identidad material axiolgica est compuesta por una serie de valores polticos fundamentales que caracterizan el rgimen poltico vigente ( en cuanto son aceptados y dominantes ) , son principios sobreordenados en la misma Constitucin que informan las dems normas de carcter constitucional.407 En otras palabras, la identidad de una Constitucin estara dada por la cantidad de valores y principios que la caracterizan. En este orden de ideas, valdra preguntarse entonces Cuando hay una nueva Constitucin o cuando estamos en presencia de una reforma a la vieja ?

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Guastini, Riccardo. Estudios de teora Constitucional. Doctrina Jurdica Contemporanea. 2001 Pag 32 Guastini. Ob. Cit pag 205

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Para poder responder dicha pregunta, sera indispensable desentraar la identidad material axiolgica de la misma Constitucin. Y en ese orden de ideas, cuando dicha identidad material axiolgica haya sido alterada estaramos en presencia de una nueva Constitucin; y en aquellos casos donde la identidad material axiolgica no ha sido alterada , sino simplemente existe una modificacin tangencial o parcial estaramos frente a una reforma Constitucional. As las cosas, hay que sumergirse en los ordenamientos constitucionales positivos de cada estado para conocer el contenido de la Constitucin De ah , la importancia de conocer el papel desarrollado por las fuerzas polticas en la fijacin de los principios organizadores y fundacionales que son esenciales para la vida de un ordenamiento, como lo manifiesta Mortati en su Doctrina de la Constitucin Material. Es entonces, la Constitucin material , la real fuente de validez del sistema establecido por el soberano Constituyente. El estado no puede dejar de tener en cuenta una serie de valores que superan al estado mismo y su constitucin. Estos valores y en particular, aquellos que miran la dignidad de la persona humana, constituyen presupuestos de la constitucin estatal que da por cierta la existencia de principios ticos que constituyen el fundamento de legitimacin del Estado y de su derecho. 408 Estos principios no pueden considerarse provenientes de un derecho etreo o de un derecho natural. Por el contrario, son principios jurdicos inherentes en el propio Estado y establecidos en la propia Constitucin . El dato importante es que tales principios no estn limitados al rea del viejo derecho natural sino que son considerados principios jurdicos del Estado y de su Constitucin. Por lo tanto se convierten y son considerados normas de derecho positivo. Los principios son las concepciones dominantes de la realidad social ( por ejemplo : el principio de igualdad ) , luego constituyen la constitucin material en sentido estricto y son trasladados a la constitucin formal escrita 409 En este orden de ideas, el concepto de lmite No impone deberes jurdicos sino que establece incompetencias jurdicas . Lmitesno significa aqu la presencia de un deber sino la ausencia de potestad jurdica 410 As las cosas, debe entenderse que la limitaciones jurdicas al legislador no se basan en deberes que obligan a ste a obedecer a un legislador superior
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De Vergottini, Giuseppe. Balances y perspectivas de derecho constitucional Comparado. Pag 123. www.bibliojurdica.org 409 De Vergottini. Ob. Cit. Pag 122 410 Hart, H.L.A. El concepto de Derecho Editorial Abeledo Perrot pag 86

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sino en incompetencias sealadas dentro del propio texto constitucional ( sea expresa o implcita ) , que expresan la voluntad del pueblo. Seala Hart puede considerarse al electorado como una legislatura extraordinaria y ulterior superior a la legislatura ordinaria que est jurdicamente obligada a observar las restricciones constitucionales; en caso de conflicto , los tribunales declararn invlidas las leyes de la legislatura ordinaria. Aqu pues, es en el electorado donde se encuentra el soberano libre de toda limitacin jurdica que la teora exige As las cosas, al existir limites sealados expresa o tcitamente por el soberano constituyente , corresponde a la Corte Constitucional como guardiana de la integridad de la Constitucin velar porque dichos parmetros no sean sobrepuestos. Y es que el soberano constituyente no se limita a proclamar una serie de principios y valores sino que igualmente estableci un rgano para que dichas proclamas fueran garantizadas . En famosa sentencia afirma el Juez Marshall O es la Constitucin una ley superior , suprema, inalterable en forma ordinaria, o bien se halla en el mismo nivel que la legislacin ordinaria , y como una ley cualquiera , puede ser modificada cuando el cuerpo legislativo lo desee. Si la primera alternativa es vlida, entonces una ley del cuerpo legislativo contraria a la Constitucin no ser legal; si es vlida la segunda alternativa, entonces las constituciones escritas son absurdas tentativas que el pueblo efectuara para limitar un poder que por su propia naturaleza sera ilimitable. Por consiguiente, el problema de los lmites al poder de reforma se convierte como lo afirma Hart en un problema de competencia. Es decir , el soberano otorga competencia al poder constituido para reformar o modificar la Constitucin , no obstante no otorga esta cuando lo que se pretende es efectuar una Constitucin nueva o alterar los principios y valores de la ya existente. Pues bien , en la teora del derecho las normas sobre competencia tienen una estructura diversa de otras normas jurdicas y se diferencian de las que simplemente mandan, prohben, permiten o facultan y aunque se parecen a stas ltimas, sin embargo, no son desde el punto de vista lgico-jurdico exactamente iguales. Desde la teora del control de constitucionalidad, tanto el control de procedimiento de formacin de la norma jurdica; como del contenido de la norma jurdica, puede reducirse a un problema de competencia. Esta es la posicin de Kelsen, para quien tanto el control formal como material, se reduce en ltima instancia a un tema de competencia. Un ejemplo nos ayuda a aclarar su posicin: Si la Constitucin de Colombia prohbe la pena de muerte y se hace una Ley siguiendo todo el procedimiento constitucional pero estableciendo el fusilamiento de los delincuentes (que es una pena de muerte),

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esta violacin del contenido de la Constitucin es un problema de competencia, ya que el Congreso carece de competencia al dictar la Ley, pues el artculo de la Constitucin que prohbe la pena de muerte, en realidad le quita competencia al Congreso para que legisle sobre esta materia estableciendo una modalidad de ella, como lo es el fusilamiento. Cuando una Constitucin consagra normas irreformables; el rgano reformador de la Constitucin, no puede modificarlas ya que carece de competencia para modificar esas normas que el propio constituyente ha declarado irreformables. Sntesis Cuarta : Estando el poder poltico en cabeza del soberano constituyente, es ste quien establece los principios y valores del Estado y de la Constitucin que lo regir. En otra palabras, determina la identidad material axiolgica del Estado. En consecuencia, dichos principios y valores que el Constituyente soberano aprecia como fundamentales pueden ser plasmados en la propia Constitucin , evento en el cual estaremos hablando de unos lmites expresos al poder constituido cuando pretende reformar la Constitucin. No obstante, dichos parmetros pueden constituirse como lmites implcitos cuando devienen de la propia identidad del Estado, cuando el mismo ordenamiento jurdico ha sido informado de una serie de valores que dieron lugar a su surgimiento , fruto de la voluntad del poder constituyente. Lmites estos que impiden que el poder constituido altere dicha composicin. As entonces, el rgano reformador de la Constitucin, que es un rgano constituido y no poder constituyente, no puede al reformarla violar stos principios fundamentales de la Constitucin (expresos o implcitos). Al reformar la Constitucin tiene el lmite de los principios constitucionales. Carece; en consecuencia el rgano constituido, reformador de la Constitucin, de competencia para modificar stos principios fundamentales. El guardin de la Constitucin; que es un rgano estatuido, como los principios fundamentales, por el Poder Constituyente, para que vigile y conserve esos principios fundamentales, tiene competencia, dada por el propio constituyente para vigilar que no se destruyan esos principios fundamentales, ya que es guardin de la integridad de la Constitucin. Determinar si el rgano reformador de la Constitucin ha excedido los lmites de su competencia al reformar la Constitucin; si ha excedido su poder de reforma y ha reformado lo que no poda reformar, esto es, los valores y principios constitucionales; es una competencia del guardin de la Constitucin. En pocas palabras, el guardin de la Constitucin tiene competencia para vigilar que el reformador de la Constitucin no exceda su competencia de reforma.

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En conclusin, el tema de los lmites al poder de reforma no es ms que un tema de doble competencia; la del Congreso, al realizarla y la del rgano establecido por el Constituyente para vigilar que no se violen los principios constitucionales que l consider fundamentales al momento de crear la Constitucin. B. 2 LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL La Corte Constitucional ya defini que es competente para conocer de reformas de la constitucin, cuando atentan contra los valores y principios fundamentales, que puso e impuso el poder constituyente y lo que es ms importante; para declararlas inconstitucionales. Esa es la jurisprudencia actualmente vigente en esta corporacin. Esta Corporacin se pronunci, en profundidad, sobre el tema de la incompetencia del Constituyente Derivado para sustituir la Constitucin, es decir violentar lmites implcitos, por vez primera en la sentencia C-551 de 2003 que revis la constitucionalidad de la ley 796 de 2003, por la cual se convoc un referendo para someter a la consideracin del pueblo un proyecto de reforma constitucional. En aquella ocasin la Corte expuso una doctrina acerca de la distincin entre reformar, revocar y sustituir el Estatuto Superior y, tambin, acerca de la competencia de los Poderes Constituidos, para tales efectos. En este sentido, expres los siguientes considerandos principales: 1. El poder constituyente primario, en desarrollo del principio de la soberana popular, comporta el ejercicio pleno del poder poltico de los Asociados, sin el sometimiento a lmites jurdicos. Por tal motivo sus actos resultan fundacionales, en cuanto al establecimiento del orden jurdico, y escapan al control jurisdiccional. 2. Por su parte, el poder constituyente derivado, en tanto poder constituido, se refiere a la capacidad que tienen ciertos rganos del Estado para modificar la Constitucin existente, en ocasiones con el concurso de la ciudadana y, en todo caso, bajo las directrices que la propia Carta Poltica establece. En este orden de ideas, est sujeto a lmites formal-procedimentales, lo mismo que al control jurisdiccional. 3.As mismo, este poder de reforma se enmarca dentro de una competencia reglada en la medida en que algunos temas le estn vedados como garanta para la vigencia del orden jurdico y de la estructura esencial del Estado contemplada y establecida por el Constituyente Primario. En palabras ms claras, el poder de reforma puede modificar cualquier disposicin del Estatuto Superior, pero sin que tales cambios supongan la supresin de la Constitucin vigente o su sustitucin por una nueva.

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4. Al respecto, debe tenerse presente que el texto constitucional colombiano no establece clusulas ptreas, autorizando expresamente su reforma mediante procedimientos preestablecidos en su propio articulado. Sin embargo, no sucede lo mismo con la posibilidad de su derogacin o sustitucin integral (la cual tambin pudo ser permitida de manera explcita), motivo por el cual, atendiendo a que las autoridades solo pueden hacer aquello que les est taxativamente permitido (artculos 6 y 121, C.P.), es preciso concluir que en nuestro sistema jurdico est prohibida la derogacin, subversin y la sustitucin del Estatuto Superior, pues lo contrario, conllevara eliminar, en la prctica, la distincin bsica entre el poder constituyente primario y el poder constituyente derivado. Sintetizando este tema, la sentencia en mencin expresa: El Constituyente derivado no tiene entonces competencia para destruir la Constitucin. El acto constituyente establece el orden jurdico y por ello, cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca nicamente se limita a una revisin. El poder de reforma, que es poder constituido, no est, por lo tanto, autorizado, para la derogacin o sustitucin de la Constitucin de la cual deriva su competencia. El poder constituido no puede, en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por ello no puede llevar a cabo una sustitucin de la Constitucin, no slo por cuanto se estara erigiendo en poder constituyente originario sino adems porque estara minando las bases de su propia competencia. Sntesis Quinta: Se reitera que es el soberano constituyente quien determina los principios fundamentales de un Estado y de su Constitucin. En consecuencia, el poder constituido tiene una serie de lmites materiales y formales al momento de reformar la Constitucin. No obstante, si bien en el rgimen constitucional Colombiano no hay clusulas ptreas , es claro que est prohibida la sustitucin de la Constitucin , por cuanto de lo contrario se dara a entender que no existe diferencia alguna entre el poder constituyente originario y el poder constituido. As las cosas, quien debe establecer si la Constitucin fue sustituida es la Corte Constitucional , para lo cual debe acudir a una interpretacin de los principios y valores sealados por el soberano constituyente. En efecto, corresponde a la guardiana de la Constitucin constatar si la Constitucin fue reemplazada en trminos materiales por otra Constitucin y as de esta manera si se cre otra organizacin poltica diferente a la deseada originariamente. III. EL CASO CONCRETO.

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Con base en los fundamentos tericos esbozados , debe entenderse entonces que la Constitucin Colombiana radica la soberana en el pueblo 411sobre quien recae de manera exclusiva el poder poltico. En consecuencia, los presupuestos sealados son aplicables enteramente al Estado Colombiano, donde el soberano constituyente es el pueblo. Por consiguiente, es ste y solo ste quien fija los principios y valores que guiaran tanto al Estado como a la Constitucin. Y no le es dable a un poder constituido la sustitucin de dicha identidad material axiolgica. Que se repite no es un concepto de derecho natural sino un concepto jurdico extrado de la misma realidad constitucional y del querer del pueblo vertido sistemticamente en toda la Constitucin. As las cosas, y ante la constatacin que en Colombia no existen lmites expresos sealados por el soberano constituyente, es viable entrar a desentraar los lmites implcitos. Al respecto debemos recordar, que dichos lmites al poder constituido se basan principalmente en la identidad material axiolgica de la propia Constitucin. En otras palabras, en aquello fundamental decido por el constituyente originario. Se ha entendido como fundamental entre otras: 1. Las normas que regulan la organizacin del Estado y el ejercicio del poder estatal ( al menos en sus aspectos fundamentales : la funcin legislativo, la funcin ejecutiva y la funcin judicial ) as como la conformacin de los rganos que ejercen esos poderes ( por ejemplo : las normas que regulan la formacin del rgano legislativo ) 2. Las normas que regulan las relaciones entre el Estado y los ciudadanos ( por ejemplo : las normas que reconocen a los ciudadanos derechos de libertad ) y de igualdad . 3. Las normas que regulan la ley ( entendida en sentido material como la funcin de crear derecho ) o sea, las normas que confieren poderes normativos ,que determinan las modalidades de formacin de los rganos a los que esos poderes son conferidos , que regulan los procedimientos de ejercicio de esos poderes , etc. As las cosas, corresponde a la Corte Constitucional en este momento identificar la identidad material axiolgica de nuestra Constitucin en materia de reeleccin inmediata presidencial. I. ASPECTOS DEFINITORIOS DE LA IDENTIDAD CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE REELECCION PRESIDENCIAL A. IDENTIDAD CONSTITUCIONAL IMPLICITA i. Identidad proveniente del desarrollo social e histrico de nuestro Estado.
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Art. 3 Constitucin Poltica de Colombia

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Cuando se habla de la identidad constitucional implcita en nuestro rgimen constitucional, tenemos que entender que el trmino identidad hace referencia al conjunto de rasgos propios de una colectividad que la caracteriza frente a las dems. En otras palabras, es la conciencia que una colectividad tiene de ser ella misma y distinta a las dems. Ese conjunto de rasgos propios y especficos de la colectividad han sido creados y desarrollados a travs de la historia social y poltica del Estado Colombiano como Repblica. As entonces de lo expuesto con anterioridad, debe extractarse lo siguiente: 1. En nuestra historia poltica y Constitucional las Constituciones de 1830,1832,1843, 1853, 1858, 1863, 1886, el Acto Legislativo de 1910, el Acto Legislativo de 1936 y el Acto Legislativo de 1968 , tiene tcitamente prohibida la Reeleccin Presidencial Inmediata. 2. La Constitucin de 1991, obra del poder constituyente, prohibi la Reeleccin Presidencial en todo tiempo. 3. El Acto Legislativo 02 de 2004, obra del poder constituido, establece la Reeleccin Presidencial Inmediata. En primer lugar, y con base al recuento de la evolucin constitucional de nuestro sistema , es inmensamente claro que en materia de eleccin presidencial y de alternancia en el poder, la lnea que ha seguido nuestro ordenamiento constitucional no ha tenido como base la posibilidad de reeleccin presidencial inmediata. De esta manera, esta Corporacin debe constatar que hace parte de la identidad de nuestro constitucionalismo o en otras palabras del contenido material axiolgico de nuestra Constitucin el principio implcito de la alternancia del poder. Identidad Constitucional proveniente de la voluntad manifiesta del poder constituyente primario. En segundo lugar, es indispensable averiguar Cual fue la voluntad del Constituyente de 1991 respecto del rgimen presidencial que se pretenda instaurar? Pues bien, las intenciones del Constituyente de 1991 se basaron en disminuir las atribuciones y poderes del ejecutivo que se estaba formando en la nueva Constitucin. Se ha afirmado que la lectura moral( de la constitucin )

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insiste que la Constitucin significa lo que los constituyentes intentaron decir 412 De los debates relatados en la misma Constituyente se extrae que el deseo primordial de los constituyentes era morigerar los poderes en cabeza del Presidente de la Repblica. Al interior de la Constitucin de 1991 se hace palpable dicha voluntad expresada por el propio Constituyente siendo realzada por el fortalecimiento del Congreso de la Repblica en su papel de control poltico. En efecto, las verificaciones respecto del Presidente de la Repblica establecidas en la Constitucin de 1991, se circunscriben principalmente entre muchas otras a las siguientes: 1. Pierde la facultad de nombrar y remover a los Gobernadores de los departamentos, actualmente la eleccin es popular. 2. Pierde la posibilidad de acceder al ejercicio de funciones legislativas delegadas a travs de su habilitacin como legislador extraordinario. Actualmente existe un lmite temporal a dichas facultades (no ms de 6 meses), y material consistente en la imposibilidad de expedir cdigos, decretar impuestos, dictar leyes estatutarias, orgnicas o leyes marco. Igualmente , actualmente es exigencia constitucional que las facultades sean solicitadas por el gobierno , manteniendo sin embargo el Congreso la facultad de modificar o derogar las disposiciones dictadas por el gobierno. 3. Pierde la posibilidad de decretar el Estado de Sitio. El cual permiti que el Estado permaneciera en una anormalidad normal . En la actualidad, existe tres grados de estados de excepcin, los cuales son vigilados y controlados tanto por el Congreso como por la Corte Constitucional. Situacin diferente al omnipotente Estado de sitio anterior de duracin indefinida y de inmensos poderes en cabeza del Presidente de la Repblica. 4. Pierde la posibilidad absoluta de mantener a sus Ministros. Actualmente, se establece un mecanismo de control del Congreso sobre los Ministros del despacho y sobre las funciones propias de sus cargos. La mocin de censura, es pues, una figura jurdica que permite al Congreso efectuar control poltico sobre el gobierno. 5. Pierde la posibilidad de influencia sobre el Ministerio Pblico el cual anteriormente estaba bajo la suprema direccin del gobierno . Actualmente, el Ministerio Pblico es un rgano de control que goza de autonoma Constitucional. 6. Pierde la posibilidad de intervencin financiera (art.120 numeral 14 constitucin anterior), la cual es sustituida por un rgimen de inspeccin ,
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vigilancia y control , sobre aquellos ciudadanos que realizan actividades, burstiles, aseguradoras y financieras . Dicha inspeccin, vigilancia y control es realizada actualmente bajo los parmetros establecidos por el Congreso a travs de la ley. Por consiguiente, de un anlisis sistemtico de la misma Constitucin y del propio querer del constituyente se puede extraer con facilidad, que el deseo del soberano constituyente fue el de disminuir los poderes en cabeza del Presidente de la Repblica, mucho ms que potenciarlos. Retomando nuevamente a Dworkin , se puede concluir que De cualquier forma, la interpretacin constitucional debe tomar en consideracin las prcticas jurdicas y polticas del pasado, as como aquello que los constituyentes por si mismos intentaron decir. 413 ii. La Forma de Gobierno. Conformacin del rgano ejecutivo como norma fundamental Constitucional La forma de gobierno y la conformacin de los poderes del Estado son normas fundamentales que hacen parte de la identidad Constitucional de un Estado. Nuestro Estado de Derecho, a travs del dispositivo de la separacin de poderes, pretende hacer efectivos los derechos y libertades de las personas residentes en Colombia. De ah que sea uno de los principios fundamentales del Estado. De suerte que la eliminacin de este principio propicia la concentracin del poder poltico, comporta la sustitucin de la Constitucin, pues, se estara ante una dictadura, un totalitarismo o una monarqua. En consecuencia, mediante el poder de reforma no es factible anular el principio de la separacin o distribucin del poder poltico. Al respecto ha afirmado esta Corporacin: La separacin de poderes es tambin un mecanismo esencial para evitar la arbitrariedad, mantener el ejercicio de la autoridad dentro de los lmites permitidos por la Carta y asegurar as la libertad y seguridad de los asociados. La lgica de este dispositivo, no por conocida deja de ser esencial: la divisin de la funcin pblica entre diferentes ramas permite que el poder no descanse nicamente en las manos de una sola persona o entidad, a fin de que los diversos rganos puedan controlarse recprocamente. Esto significa que, como esta Corporacin lo haba sealado, la consagracin de diversas ramas del poder y de rganos autnomos se lleva a cabo con el propsito no slo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino tambin, para que
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Dworkin, Ronald. Ob. Cit. Pag 13

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esas competencias as determinadas, en sus lmites, se constituyeran en controles automticos de las distintas ramas entre s, y, para, segn la afirmacin clsica, defender la libertad del individuo y de la persona humana. Por ello, como lo ha recordado esta Corte, la separacin de las ramas del poder pblico es inherente al rgimen democrtico y constituye uno de sus elementos procedimentales de legitimacin 414. La conformacin del poder ejecutivo , como base esencial de la Forma de Gobierno instituida como fundamental y la distribucin del poder poltico , fueron pilares sealados por el soberano constituyente al interior de la Constitucin de 1991. En cuanto a lo primero, se determin que el jefe del poder ejecutivo - el Presidente de la Repblica - sera elegido para un perodo de cuatro aos, elegido por la mitad ms uno de los votos que depositen los ciudadanos en la fecha y con las formalidades que determine la ley y de manera secreta y directa . Si ningn candidato obtiene dicha mayora , se celebrar una nueva votacin que tendr lugar tres semanas ms tarde, en la que slo participarn los dos candidatos que hubieren obtenido las ms altas votaciones. Ser declarado Presidente quien obtenga el mayor nmero de votos. Se determin como requisitos para ser Presidente de la Repblica el ser colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio y mayor de treinta aos. Se establecieron la formas para suplir la faltas absolutas y temporales del Presidente de la Repblica y seal la prohibicin constitucional de reeleccin Presidencial , como mecanismo de conformacin del jefe del poder ejecutivo. En consecuencia, aquellas normas que determinan la conformacin del poder ejecutivo , segn la voluntad del soberano constituyente , son fundamentales a la identidad constitucional. No obstante lo anterior, el mismo constituyente primario seal con la expedicin de la Constitucin de 1991 una manera especfica de distribuir el poder poltico. Dicha distribucin no es asunto de poca monta. Es la voluntad manifiesta del titular poder poltico ( art. 3 Constitucional ) . Es ste , quien como soberano del poder poltico decide distribuirlo al interior de los diferentes rganos por l mismo constituidos. Dicha distribucin pretende alcanzar los fines y cumplir los principios esbozados en la Constitucin. En consecuencia, y segn la conformacin del poder ejecutivo indicada constitucionalmente ; la distribucin del poder poltico manifestada por el soberano constituyente estaba pensada para el ejercicio de la Presidencia de la Repblica por cuatro aos. Todo el andamiaje dogmtico y orgnico de la Constitucin , ha sido diseado con base en una distribucin del poder poltico en cabeza del Presidente de la
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Sentencia C- 251 de 2002 Corte Constitucional

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Repblica en un perodo limitado en el tiempo y sin posibilidad de nuevo ejercicio. En otras palabras, la estructura misma de la forma de gobierno sealada constitucionalmente , fue ideada por el constituyente primario bajo el supuesto cierto que el jefe del poder ejecutivo nicamente ira a desempear su rol por un trmino de cuatro aos. Por consiguiente, el alterar dicha distribucin del poder poltico deseada por el soberano constituyente , sin dudas puede alterar la estructura misma de la forma de gobierno , por cuanto esta estuvo concebida para cuatro aos y no para un posible ejercicio de ocho. Los efectos de este cambio se mostrarn en acpite posterior. B. EL PRINCIPIO DE IGUALDAD . PRINCIPIO FUNDAMENTAL DE LA IDENTIDAD CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. El principio de igualdad es base estructural de cualquier sociedad y lgico de la nuestra. Se puede afirmar que la igualdad es una virtud indispensable de la soberana democrtica.415 Este principio busca entre otras, que las cargas y beneficios otorgados por la sociedad a los individuos se distribuyan equitativamente entre ellos. Este deber, y para lo que nos interesa, se especifica en un mandato circunscrito a un trato idntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idnticas Afirma Dworkin el gobierno debe tratar a todos los sujetos en su dominio como si tuvieran un estatus moral y poltico igual, debe intentar de buena fe tratarlos a todos con una preocupacin igual 416 Por ende, la igualdad tiene un efecto vinculante para el legislador , quien debe propender por ella en la expedicin de cualquier acto de su competencia. Pues bien, la igualdad es un principio que hace parte de la identidad constitucional Colombiana por cuanto de una evidencia sistemtica de la propia Constitucin se desprende la igualdad como fundamento que regenta las normas constitucionales ( prembulo, arts, 2, 5, 7, 13, 19, 28, 40, 42, 43, 44, 46, 47, 53, 54, 70, 85, 86, 87, 94, 95, 180 , 209, 333 de la Constitucin Poltica de Colombia ) En consecuencia, los principios seran fundamentales, caracterizadoras , que confieren identidad axiolgica al ordenamiento y ofrecen justificaciones a las restantes normas. As pues, la identificacin de un principio no es como podra pensarse un problema eminentemente terico sin consecuencias prcticas. Por el contrario , es un problema de derecho positivo.
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Dworkin, Ronald. Virtud Soberana . La teora y la prctica de la igualdad. Edit. Paids Madrid 2003 pag 536 416 Dworkin, Ronald. Ob , cit. Pag 12

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Los artculos 5 , 93 y 94 de la Constitucin demuestran la existencia de valores constitucionales sobre ordenados a esta. En este orden de ideas, la Constitucin le impone a la Corte Constitucional la defensa de estos principios y valores , dentro de los que se encuentra la igualdad. As pues, se parte de la base que en la Constitucin Colombiana, existen unos Principios Supremos del ordenamiento constitucional, que tienen un valor superior respecto de las restantes normas de rango constitucional. En este orden de ideas, principios como la igualdad , extrados del mismo sistema constitucional, no son susceptibles de revisin constitucional y mucho menos de vulneracin por parte de rgano alguno constituido. En consecuencia, el principio de igualdad otorga plenitud a toda la Constitucin , es la base de esencia del cotejo de las leyes y de todo acto estatal. Por consiguiente, para establecer si un acto expedido por el Congreso de la Repblica viola la igualdad como fundamento de la identidad constitucional debe la Corte efectuar el anlisis , respecto de la redistribucin de la regla de igualdad establecida en el Acto a juzgar y la distribucin previa sealada por el soberano constituyente. Lo anterior permitir dilucidar si la regla de igualdad establecida en el acto a juzgar es en s misma igualitaria o no igualitaria. Pues bien, es pertinente volver a sealar lo siguiente: El tema de la igualdad de tratamiento es diverso al del carcter igualitario de la regla misma; pues, en el primer caso en realidad se est mirando cmo se aplica la regla y lo que ahora preguntamos es i la regla misma es igualitaria o no, con prescindencia de su consideracin de valor o normativa. No sobra recordar que la regla de distribucin tiene la siguiente formulacin general: Cualquier gravamen o beneficio debe distribuirse o negarse a una persona si tiene o no cierta caracterstica especfica, por ejemplo, su capacidad econmica , su edad, etc. Es necesario precisar algunos conceptos que hacen ms inteligible la problemtica de la igualdad y sus reglas de distribucin. Debemos examinar brevemente la estructura de las reglas de distribucin, antes de determinar lo que las convierte en igualitarias o desigualitarias. Tales reglas especifican, explcita o implcitamente , lo siguiente: 1. Un beneficio ( por ejemplo , un voto ) o una carga ( por ejemplo, un ao de servicio militar ) que se debe distribuir, 2. un grupo de referencia, - es decir, una clase de personas a quienes se pretende aplicar la regla, definidas a menudo por una caracterstica comn ( por ejemplo , todos los ciudadanos ) ;

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3. un grupo seleccionado una subcategora del grupo de referencia a quien se distribuye el beneficio o la carga ( por ejemplo, todos los ciudadanos de determinada edad .417 Respecto de una distribucin dada ( y respecto a un grupo de referencia dado ) , una regla de redistribucin de beneficios o cargas determinadas es ms igualitaria cuanto mayor sea la proporcin del grupo seleccionado respecto al grupo de referencia despus de la aplicacin de la regla, en comparacin con la distribucin original. En otras palabras, la asignacin es tanto ms igualitaria cuanto ms igualitaria sea la aplicacin de la regla. Viceversa, una regla de redistribucin es tanto ms desigualitaria , cuanto ms reduzca el tamao del grupo seleccionado. Admitir 400, de los 600 que hicieron la solicitud para entrar a la Universidad , es una poltica igualitaria o desigualitaria ?; Depende : si un ao anterior fueron admitidos 300 de los 600 que hicieron la solicitud, admitir 400 incrementa la proporcin del grupo seleccionado; en consecuencia, esta nueva poltica constituye una regla de distribucin ms igualitaria. Pero esta misma poltica es desigualitaria si anteriormente se admiti a 500 de los 600 que hicieron la solicitud. La Constitucin francesa de 1791 era igualitaria no porque sustituyera nobleza por propiedad , como criterio para conferir el derecho de voto, sino porque se ampli el sufragio a un nmero mucho mayor de ciudadanos ( o sea , a ms de la mitad de todos los varones adultos que pagan cierto nmero de impuestos ) . Respecto a esta situacin histrica , la posterior introduccin del sufragio universal constituy de nuevo una redistribucin igualitaria de derecho de voto.418 La pregunta que surgira en este momento, es Que pasa si la decisin de aceptar a 300 de los 600 individuos que presentaron la solicitud , fue tomada por una sobresaliente mayora ? Muchas veces se ha pretendido manifestar que las decisiones mayoritarias entraan en s mismo el concepto de igualdad, no obstante esta premisa mayoritaria ha sido inmensamente desvirtuada por Dworkin de la siguiente manera: Sin embargo, en Estados Unidos de Amrica la mayor parte de la gente que asume que la premisa mayoritaria afirma la definicin ltima y la justificacin para la democracia acepta que en algunas ocasiones la voluntad de la mayora no debe gobernar. Estn de acuerdo que la mayora no debe ser siempre el juez final cuando su propio poder debe estar limitado a proteger los derecho individuales y aceptan que al menos algunas decisiones de la Corte Suprema de Justicia que invalidaron la legislacin popular ,
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Oppenheim, Felix. Conceptos Polticos en reconstruccin. Edit. Tecnos 1987 pag 78 Ibidem. Pag 83 y 84

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como lo hizo la decisin Browm , estaban correctas. La premisa mayoritaria no descarta excepciones de esa clase , pero insiste que en tales casos, incluso si alguna derogacin en contra del gobierno mayoritario es justificado en conjunto , algo moralmente lamentable ha sucedido , y un costo moral ha sido pagado. La premisa supone en otras palabras, que siempre es injusto que no se le permita a una mayora poltica hacer las cosas a su manera, as aunque hay razones contrarias suficientemente fuertes para justificar esto, la injusticia permanece. 419 Posteriormente se afirm hay una concepcin constitucional de democracia que rechaza la premisa mayoritaria . Esta Niega que la meta definitoria de la democracia sea que las decisiones colectivas siempre o normalmente deban ser aquellas que la mayora o pluralidad de ciudadanos favorecera si estuviera informado y fuera racional por completo . Considera que el objetivo definitorio de la democracia es uno distinto : que las decisiones colectivas sean tomadas por instituciones polticas cuya estructura , composicin y prcticas tratan a todos los miembros de la comunidad, como individuos, con una preocupacin y respeto igual. () Pero la concepcin constitucional exige que estos procedimientos democrticos procedan de una preocupacin por el estatus igual de los ciudadanos , y no de un compromiso con las metas de la regla de la mayora. 420 As las cosas, fuerza es concluir, que las decisiones de la mayora no necesariamente responden al concepto de democracia constitucional. Concepto este que rene parmetros mucho ms amplios y garantizadores respecto de los principios , valores y derechos fundamentales al interior de un Estado. En consecuencia, no siempre una decisin mayoritaria es igualitaria. En otras palabras, puede existir una decisin basada en mayoras pero ilegtima a la luz de la democracia constitucional, por no ser igualitaria. En este orden de ideas, corresponde a esta Corporacin constatar cual fue la regla de distribucin efectuada por el Constituyente de 1991 , para poder analizar si la regla de redistribucin sealada en el Acto Legislativo No 02 de 2004 es igualitaria o no. De igual manera se determinara , si la decisin mayoritaria que implica el Acto Legislativo analizado corresponde al concepto de democracia constitucional. Anlisis que se efectuar en el acpite sobre efectos del Acto Legislativo en mencin. II. ALCANCE JURDICO DEL ACTO LEGISLATIVO NO 02 DE 2004 REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION A. LA REELECCIN PRESIDENCIAL INMEDIATA . INSTITUCIN JURDICA TOTALMENTE AJENA A LA IDENTIDAD CONSTITUCIONAL IMPLCITA DE NUESTRO ESTADO.

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Dworkin, Ronald ob. Cit. Pag 23 ibidem pag 24

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Con relacin a la identidad poltica e histrica de nuestro desarrollo constitucional, fuerza es concluir que uno de los principios que fundamentan nuestra identidad a lo largo de nuestro transcurso como repblica y como democracia, consiste en la alternancia del poder. Hasta antes de la Constitucin de 1991, la regla comn era que cualquier presidente podra optar nuevamente por ejercer la presidencia de la Repblica siempre y cuando al menos un perodo hubiera transcurrido luego del ejercicio de su presidencia. Sin embargo, es el soberano constituyente , quien en ejercicio y conduccin del poder poltico , decide cambiar dicho principio de alternancia del poder. Es decir, es el poder constituyente primario quien en su voluntad y querer , altera el principio democrtico y republicano sealado y constituye la prohibicin total de reeleccin. Dicha decisin, que alter el principio de alternancia en el poder fue producto del ejercicio del poder soberano que se radic en el pueblo, quien es el detentador del poder poltico. En consecuencia, la reeleccin inmediata del Presidente de la Repblica no ha sido una figura que haya hecho parte de la identidad social e histrica que compone nuestro Estado. Por el contrario, son otro tipo de figuras las que caracterizado a nuestro Estado y orden Constitucional en relacin con otros ordenamientos y Estados. Sin embargo, es claro que quien detenta el poder soberano para alterar los principios que hacen parte del contenido axiolgico y de la identidad del Estado Colombiano, es el pueblo. Es en ste en quien se radica, nica y exclusivamente, la posibilidad de instaurar la reeleccin presidencial inmediata , como forma de alterar la identidad del Estado Colombiano o el principio preestablecido. En otras palabras, la alteracin de un principio que ha dado identidad al Estado Colombiano solo compete al poder Constituyente y no al poder de reforma. De esta manera, si nuevamente el Constituyente primario desea alterar la prohibicin de reeleccin Constitucional , es slo a l a quien compete. Es nicamente, al poder constituyente quien determina que es lo que lo identifica o caracteriza a nuestra Constitucin; poder que no puede ser usurpado por el reformador de la constitucin. Posteriormente y respecto de la voluntad expresa por el soberano Constituyente en la Constitucin de 1991, es palpable que no se pretendi dotar a la institucin del Presidente de nuevo poderes o de fortalecer los ya existentes. No, por el contrario; lo que se busc fue disminuir esos poderes y otorgar nuevas competencias a otros rganos constitucionales con el nico propsito de controlar mejor el poder ejecutivo.

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De lo extractado del amplio debate realizado respecto de la estructura del Estado y especficamente en relacin con el poder ejecutivo , se obtiene como resultado una tendencia constitucional a reducir y disminuir los poderes presidenciales y a ejercer muchos ms controles sobre restantes poderes que los que posea con anterioridad. Por consiguiente, la conformacin del poder ejecutivo, lo que comnmente se conoce como el estatus del presidente de la Repblica, basado en la forma de eleccin, en los requisitos para el ejercicio de la Presidencia, en la manera de suplir sus faltas absolutas y temporales, y la misma prohibicin de reeleccin presidencial; establecen la voluntad del soberano constituyente plasmada en la Constitucin de 1991. Por consiguiente, el levantamiento de la reeleccin presidencial y el establecimiento de la reeleccin inmediata, es totalmente ajena a la forma de gobierno deseada por el constituyente de 1991, especficamente en lo relacionado con la conformacin del poder ejecutivo. En conclusin, la identidad material axiolgica de nuestro Constitucionalismo y de la propia Constitucin de 1991, tiene como sustento el devenir histrico, poltico y social de nuestro Estado el cual es totalmente ajeno a la reeleccin presidencial inmediata e igualmente, le sirve como base , la voluntad manifiesta del soberano Constituyente , quien deseo disminuir los poderes Presidenciales y ejercer un mayor control sobre sus potestades. Razn por la cual, fuerza es concluir que la reeleccin inmediata no encuadra dentro de la identidad material axiolgica ni de nuestro Estado ni de nuestro Constitucionalismo. A. 1 .EL ACTO LEGISLATIVO No 02 de 2004 ( REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA ) POTENCIA LOS PODERES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y ALTERA LA DISTRIBUCIN DEL PODER POLTICO; CONTRARIO EL DESEO DEL SOBERANO CONSTITUYENTE DE 1991. En primer lugar, La distribucin del Poder Poltico , como elemento esencial en la estructura del ordenamiento constitucional colombiano, tiene especial relevancia en relacin con el equilibrio del mismo poder , y adquiere una mayor connotacin en relacin con la integracin de determinada instituciones, habida cuenta de las facultades que la Carta poltica confiri al ejecutivo en aras de realizar nombramientos directos en algunas entidades y, en otras, de integrar las ternas de candidatos elegibles. En este sentido, la situacin actual prevista por el Derecho Constitucional colombiano para la designacin de altos dignatarios de determinadas entidades del sector pblico es la siguiente: (i) los magistrados de la Corte Constitucional son elegidos por el Senado de la Repblica de sendas ternas

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que presentan el Presidente de la Repblica, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.421 (ii) El Fiscal General de la Nacin es elegido por la Corte Suprema de Justicia, por un perodo de cuatro aos, de terna enviada por el presidente de la Repblica.422 (iii) Los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura son elegidos por el Congreso Nacional para un perodo de ocho aos, a partir de ternas enviadas por el Presidente de la Repblica. 423 (iv) El Procurador General de la Nacin es elegido por el Senado a partir de una terna integrada por el Presidente de la Repblica, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.424 (v) El Defensor del Pueblo es elegido por la Cmara de Representantes a partir de terna integrada en su totalidad por el Presidente de la Repblica.425 (iv) Seis miembros de la Junta Directiva del Banco de la Repblica son nombrados directamente por el Presidente de la Repblica.426 De esta manera, y tal como se explicar posteriormente, la posibilidad de reeleccin presidencial para un perodo consecutivo, prevista por el acto legislativo 002 de 2004, refuerza y potencia las facultades del ejecutivo, en detrimento de la distribucin ya efectuada por el constituyente soberano. Ahora bien, el acto legislativo 02 de 2004 quiebra el equilibro institucional previsto por la Asamblea Nacional Constituyente, y que finalmente fue plasmado en la Constitucin de 1991. As, por ejemplo, la disposicin del acto legislativo en comento, de la cual se desprende que el Presidente en
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Constitucin Poltica. ARTICULO 239. La Corte Constitucional tendr el nmero impar de miembros que determine la ley. En su integracin se atender el criterio de designacin de magistrados pertenecientes a diversas especialidades del Derecho. Los Magistrados de la Corte Constitucional sern elegidos por el Senado de la Repblica para perodos individuales de ocho aos, de sendas ternas que le presenten el Presidente de la Repblica, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Los Magistrados de la Corte Constitucional no podrn ser reelegidos. 422 Constitucin Poltica. ARTICULO 249. La Fiscala General de la Nacin estar integrada por el Fiscal General, los fiscales delegados y los dems funcionarios que determine la ley. El Fiscal General de la Nacin ser elegido para un perodo de cuatro aos por la Corte Suprema de Justicia, de terna enviada por el Presidente de la Repblica y no podr ser reelegido. Debe reunir las mismas calidades exigidas para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia. La Fiscala General de la Nacin forma parte de la rama judicial y tendr autonoma administrativa y presupuestal. 423 Constitucin Poltica. ARTICULO 254. El Consejo Superior de la Judicatura se dividir en dos salas: (...) 2. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria, integrada por siete magistrados elegidos para un perodo de ocho aos, por el Congreso Nacional de ternas enviadas por el Gobierno. Podr haber Consejos Seccionales de la Judicatura integrados como lo seale la ley. 424 Constitucin Poltica. ARTICULO 276. El Procurador General de la Nacin ser elegido por el Senado, para un perodo de cuatro aos, de terna integrada por candidatos del Presidente de la Repblica, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. 425 Constitucin Poltica. ARTICULO 281. El Defensor del Pueblo formar parte del Ministerio Pblico y ejercer sus funciones bajo la suprema direccin del Procurador General de la Nacin. Ser elegido por la Cmara de Representantes para un perodo de cuatro aos de terna elaborada por el Presidente de la Repblica. 426 Constitucin Poltica. ARTICULO 372. La Junta Directiva del Banco de la Repblica ser la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley. Tendr a su cargo la direccin y ejecucin de las funciones del Banco y estar conformada por siete miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda, quien la presidir. El Gerente del Banco ser elegido por la junta directiva y ser miembro de ella. Los cinco miembros restantes, de dedicacin exclusiva, sern nombrados por el Presidente de la Repblica para perodos prorrogables de cuatro aos, reemplazados dos de ellos, cada cuatro aos. Los miembros de la junta directiva representarn exclusivamente el inters de la Nacin. (...)

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ejercicio puede ser reelecto para un perodo consecutivo, produce como corolario un rompimiento en el equilibrio institucional sealado. En efecto, en materia de nombramientos de algunos de los altos dignatarios en las diferentes corporaciones pblicas, las facultades del presidente se ven incrementadas en detrimento de la distribucin inicial del poder poltico que busc el constituyente. En este orden de ideas, por ejemplo, un presidente que tenga la posibilidad de ser reelecto para un perodo consecutivo, y que a la postre efectivamente lo resulte, tendr la posibilidad de escoger dos veces las ternas de elegibles para desempear el cargo del Fiscal General de la Nacin. Uno de los fiscales que resulte designado, deber ejercer sus funciones de investigar y acusar ante los jueces competentes a los presuntos infractores de la ley penal, en concurrencia con el perodo del presidente que resultase reelecto, y que integr la terna a partir de la cual fue electo. En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que, a diferencia de la organizacin poltica de otros estados, fue voluntad del constituyente que la Fiscala General de la Nacin formara parte de la Rama Judicial, resulta patente el desequilibrio que el acto legislativo acusado imprime a la estructura de la Fiscala General y compromete, de esta manera, la independencia de un rgano propio del poder judicial, habida cuenta del carcter mixto que presenta el sistema acusatorio en Colombia.427 Otro aspecto importante, en el escenario de una reeleccin presidencial inmediata, se desprende de la integracin de la Junta Directiva del Banco de la Repblica, autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, de carcter autnomo, creada por la Constitucin de 1991 para separar al Presidente de la Repblica de el manejo de dichos asuntos. En este sentido, la Carta Poltica estableci que la Junta Directiva estara compuesta por siete miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda, el Gerente del banco, quien es elegido por la Junta Directiva y hace parte de sta, y cinco miembros restantes elegidos por el Presidente de la Repblica para perodos de cuatro aos, bajo la previsin segn la cual dos de ellos seran remplazados cada cuatro aos. En este sentido, la renovacin de la Junta Directiva cada dos aos, prevista por la Constitucin, se vera afectada, al igual que la autonoma constitucional otorgada a dicho institucin, toda vez que un presidente que resulte reelecto para un periodo consecutivo estara facultado para influir notablemente en la composicin de dicha entidad, como
427

Corte Constitucional. Sentencia C 620 de 2001. El procedimiento penal no obedece a un sistema acusatorio puro, pues de ser as, el ente acusador no hara parte de la rama judicial, lo que ocurre en el sistema colombiano, donde la fiscala hace parte de esta rama del poder. Es por ello que esta Corte ha sostenido que el sistema colombiano es mixto, pues si bien existe una diferencia de funciones entre los fiscales y los jueces, ambos poseen, dentro de la rbita de sus competencias, facultades judiciales. Sentencia C 609 de 1996. En nuestro ordenamiento, la Fiscala hace parte de la rama judicial y tiene determinadas facultades judiciales, pues puede dictar medidas de aseguramiento y calificar y declarar precluidas las investigaciones penales. Por ello, los fiscales, durante la fase investigativa, pueden ordenar y practicar pruebas con las facultades propias de un funcionario judicial, por lo cual se dice que el sistema colombiano es mixto, pues si bien existe una diferencia de funciones entre los fiscales y los jueces, ambos poseen, dentro de la rbita de sus competencias, facultades judiciales y son funcionarios judiciales. Esto significa que en el constitucionalismo colombiano los funcionarios judiciales son un gnero del cual hacen parte tanto los jueces como los fiscales. Esta distincin de funciones entre jueces y fiscales implica que el Legislador debe respetar el contenido esencial de las rbitas de cada uno de estos funcionarios judiciales.

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quiera que estara facultado para adelantar en dos ocasiones la renovacin de la Junta Directiva, comprometiendo, de esta manera, la independencia del Banco de la Repblica. En sentidos similares se presentara esa redistribucin del poder poltico no querida por el Constituyente respecto de las ternas para el nombramiento de los Magistrados de la Corte Constitucional, los miembros de la Comisin Nacional de Televisin, la terna para la eleccin de Procurador General de la Nacin, las ternas para la eleccin de los siete magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Igualmente, y en el mismo sentido, encontramos bajo la gida del Presidente de la Repblica una serie de entidades que hacen parte de la rama ejecutiva que l dirige: 13 Ministerios, 6 Departamentos Administrativos, 11 Superintendencias, ms de 12 establecimientos pblicos adscritos a los Ministerios, ms de 10 Unidades Administrativas Especiales, ms de 8 Empresas Industriales y Comerciales del Estado, ms de 9 Sociedades de Economa Mixta. Funcionarios todos que tienen inters en que su nominador permanezca, ya que de esa manera ellos tambin permanecern en sus cargos. En efecto, podra hablarse que en este sentido no solo existen unos privilegios directos que beneficiaran al Presidente de la Repblica que se pretenda reelegir de manera inmediata , por el manejo de todos las entidades del Estado referidas; sino igualmente unos privilegios indirectos por cuanto cada uno de los jefes de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias , Establecimientos Pblicos adscritos, Unidades Administrativas Especiales, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economa Mixta, entre otras; hara valer las ventajas de la reeleccin sobre sus subalternos , incrementando de una manera inusual el poder ya mencionado. Es decir, el Presidente de la Repblica en nuestro Estado, no solo es el jefe de la Administracin Pblica, sino que igualmente es el mximo nominador de empleos pblicos al interior del mismo. A lo anterior, hay que agregarle que de acuerdo con el artculo 39 de la ley 489 de 1998, la administracin pblica est integrada pro los organismos que conforman la rama ejecutiva del poder pblico y por todos los dems organismos y entidades de naturaleza pblica que de manera permanente tiene a su cargo el ejercicio de actividades y funciones administrativas o la prestacin de servicios pblicos del Estado Colombiano. Sin dudas, el poder sobredimensionado del Presidente de la Repblica como nominador es claro. Al modificar el acto legislativo dicha prohibicin, se rompen los principios de libre participacin, pluralismo, alternacin de los partidos polticos e igualdad de oportunidades polticas para todos, contenidos en el artculo 1 de la Constitucin. Como dicen algunos de los demandantes dentro de los procesos sobre reeleccin:

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 El Acto acusado no solo modific algunos artculos del Estatuto Superior sino que, atendida la magnitud del cambio, lleg a sustituirlo, con lo cual el Congreso incurri en una extralimitacin de su competencia de reforma. ... el desconocimiento de los principios liberales de la forma republicana y democrtica de Estado, se introducen importantes cambios en el sistema poltico institucional que, por esta va, deviene en otro totalmente diferente. Estos cambios se evidencian principalmente en las siguientes consecuencias poltico-jurdicas: - El rgimen presidencial actual se transforma en uno de carcter presidencialista que se identifica por la excesiva acumulacin del poder pblico en el Jefe de Gobierno. - El reparto del poder pblico entre el ejecutivo y el legislativo se desequilibra, an ms, hasta anular las funciones de inspeccin y vigilancia que el Congreso debe ejercer sobre los actos del Gobierno y la Administracin as como sobre la conducta de sus funcionarios. - La Administracin Pblica se politiza (se constitucionaliza el clientelismo) y se aniquila el ideal de un servicio civil fundado en los principios de la meritocracia, neutralidad, imparcialidad y legalidad por cuanto, en la prctica, se eliminan las prohibiciones e inhabilidades que le servan de coraza a los funcionarios oficiales frente a las presiones polticas externas. - La Junta directiva del Banco de la Repblica, al igual que la Procuradura y la Fiscala General de la Nacin, pierden autonoma por cuanto el proceso poltico de seleccin de sus dirigentes estar bajo el control total del presidente que logre ser reelegido. - El Presidente, en su condicin de Comandante Supremo de las Fuerzas Militares, puede adelantar campaas electorales en su favor, desconociendo el carcter no deliberante de la fuerza pblica. - El Presidente, en su condicin de Primer Magistrado de la Repblica, se ve involucrado en controversias que dividen la opinin pblica y en conflictos permanentes entre sus intereses particulares y los de la Nacin que simboliza. - El principio constitucional de la igualdad de condiciones para acceder al ejercicio del poder pblico pierde eficacia porque se permite que Presidente en funciones compita en la contienda poltica con personas que no ostentan ninguna de las importantes atribuciones pblicas que su condicin implica. - El presidente candidato, con su firma, mediante decretos de obligatorio cumplimiento, puede establecer el marco jurdico para el desarrollo de la campaa electoral en la que l es parte. Inclusive, es una de sus funciones, reglamentar la ley estatutaria que segn el Acto Legislativo 02 de 2004 debe

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dictar el Congreso de la Repblica o el Consejo de Estado, sin que ninguna autoridad pueda reemplazarlo en el cumplimiento de tan delicado cometido. - La historia constitucional colombiana es desconocida y quebrantada con la adopcin de una figura que, como la reeleccin inmediata, resulta ajena a la tradicin jurdica nacional y, en ltimas, a la voluntad expresada por el Constituyente Primario hasta la fecha. - La dinmica poltica que le permite a los ciudadanos cambiar a su Primer Mandatario cada cuatro aos es eliminada, al igual que la forma de hacer poltica: difcilmente el Presidente y sus ms cercanos colaboradores resistirn la tentacin de utilizar el poder del Estado con fines electorales y, en todo caso, no existen controles eficaces para reprimir esta posible situacin. - El principio representativo tambin es vulnerado en sus caractersticas de temporalidad y periodicidad por cuanto nicamente el pueblo, como Soberano, puede cambiar las condiciones para el ejercicio del mandato que le otorga a sus representantes. Concluyendo , lo que evidencia esta Corte, es que dichas atribuciones fueron valoradas y decididas por el Constituyente soberano de 1991 para un Presidente que ejerciera cuatro ( 4 ) su perodo presidencial , en momento alguno para uno que pudiera ejercer la Presidencia por ocho ( 8 ) aos, razn que sin dudas se produce una redistribucin del poder poltico , que realza y potencia las facultades y potestades en cabeza del Presidente de la Repblica, aspecto este no deseado por el constituyente soberano , y que no puede ser desconocido por el reformador de la constitucin. B. LA REELECCIN PRESIDENCIAL REDISTRIBUCIN DESIGUALITARIA. INMEDIATA COMO

Pues bien, corresponde a esta Corporacin constatar cual fue la regla de distribucin efectuada por el Constituyente de 1991 , para poder analizar si la regla de redistribucin sealada en el Acto Legislativo No 02 de 2004 es igualitaria o no. Pues bien, el artculo 197 originario de la Constitucin de 1991 estableca lo siguiente: ARTICULO 197. No podr ser elegido Presidente de la Repblica el ciudadano que a cualquier ttulo hubiere ejercido la Presidencia. La regla de distribucin determinada por el Constituyente de 1991 se bas en los siguiente aspectos:

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1. Prohibicin al ciudadano que hubiere ejercido la Presidencia de volver a ejercerla . 2. Prohibicin de ser elegido Presidente de la Repblica en quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artculo 179 4. Prohibicin al ciudadano que un ao antes de la eleccin hubiere ejercido cualquiera de los siguientes cargos: Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, o de la Corte Constitucional, Consejero de Estado o miembro del Consejo Nacional Electoral, o del Consejo Superior de la Judicatura, Ministros del Despacho, Procurador General de la Nacin, Defensor del Pueblo, Contralor General de la Repblica, Fiscal General de la Nacin, Registrador Nacional del Estado Civil, Director de Departamento Administrativo, Gobernador de Departamento o Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogot. Pues bien, la regla de redistribucin establecida por el Acto Legislativo No 02 de 2004 esta determinada en los siguiente artculos: . Artculo 2. El artculo 197 de la Constitucin Poltica quedar as: "Artculo 197. Nadie podr ser elegido para ocupar la Presidencia de la Repblica por ms de dos perodos". Pargrafo transitorio. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la Repblica antes de la vigencia del presente Acto Legislativo slo podr ser elegido para un nuevo perodo presidencial. En conclusin la regla de redistribucin sealada, se estructura con las siguiente caractersticas: 1. El ciudadano que haya ejercido la Presidencia de la Repblica puede volver a ejercerla por otro perodo nicamente. As las cosas, comparando la regla de distribucin del Constituyente de 1991 con la regla de redistribucin establecida por el Acto Legislativo No 02 de 2004, se puede concluir: 1. Se levant la prohibicin de reeleccin presidencial en cabeza del ciudadano que ya hubiere ejercido la Presidencia. 2. La prohibicin de que el ciudadano que un ao antes de la eleccin hubiere ejercido determinados cargos se ampli ya no solo al Alcalde de Bogot sino a todos los Alcaldes del Pas.

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3. Se mantuvo la prohibicin de ser elegido Presidente de la Repblica en quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artculo 179. Ante las anteriores constataciones evidencia esta Corporacin lo siguiente: 1. La regla de igualdad utilizada es en s misma desigualitaria y por lo tanto atenta flagrantemente contra el principio de igualdad el cual es fundamental a la identidad axiolgica del Estado y de la Constitucin Colombiana. Lo anterior , por cuanto el espectro de ciudadanos a los que se levant la prohibicin constitucional fue inmensamente mnimo slo al Presidente de Repblica - pero se ampli el margen de inhabilidad a todos los alcaldes del pas para postularse a la Presidencia de la Repblica , por lo menos dentro del aos anterior a la eleccin Presidencial. En otras palabras, la redistribucin efectuada por el Acto Legislativo No 02 de 2004 es desigual. De un lado, por cuanto se incrementaron los sujetos de inhabilidad preestablecidos en la distribucin efectuada por el soberano constituyente de 1991. Y de otro lado, sospechosamente, se mantuvo la inhabilidad en sujetos (Gobernadores y alcaldes ) que desde el punto de vista del principio democrtico tienen su estructura de poder en los mismos fundamentos del Presidente de la Repblica, es decir , en la eleccin popular por parte del pueblo. Sin embargo la comparacin fundamental, para efectos del principio de igualdad es la que hay que hacer con el ciudadano de a pie; sin empleo, sin casa, sin salud y educacin; sin los miles de empleos que tiene el presidente, sin contratos, sin dinero de los impuestos para repartir, sin embajadas, sin televisin, sin avin para recorrer el pas; etc, etc. En consecuencia, no comprende esta Corte la razn para inhabilitar en alto grado a dichos funcionarios para presentarse como candidatos Presidenciales, siendo inmensamente permisivos con la prohibicin en cabeza del Presidente de la Repblica. As las cosas, siendo todos estos funcionarios de eleccin popular ( Presidente, Gobernadores y Alcaldes ) provenientes de partidos y movimientos polticos , cuya integracin en la democracia deviene estrictamente de su opinin poltica, el trato dado a ellos, al menos desde la perspectiva de posibilidades de acceso a cargos pblicos, debe ser igual. 428 As las cosas, este privilegio para el presidente en ejercicio y discriminacin para el resto de los ciudadanos por el hecho de provenir de una premisa mayoritaria no necesariamente es igualitaria. Es decir, la desigualdad
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Art. 21 Declaracin Universal de Derechos Humanos, art . 25 Pacto Internacional de Derechos Civiles y polticos, art. XX Declaracin Americana de Derechos y deberes del Hombre, art. 23 Convencin Americana sobre los derechos del hombre

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manifiesta presentada entraa la constatacin que la decisin mayoritaria en comento es en esencia ilegtima, desconociendo el concepto democrtico constitucional , que apareja consigo el principio de igualdad. Ac vale la pena citar lo mencionado por Dworkin En otras palabras, la concepcin constitucional de democracia tiene la siguiente actitud hacia el gobierno mayoritario. La democracia significa gobierno sujeto a condiciones- podramos llamar a stas la condiciones democrticas del estatus igual para todos los ciudadanos. Cuando las instituciones mayoritarias proporcionan y respetan las condiciones democrticas , entonces los veredictos de estas instituciones deben ser aceptados por esa razn por todos. Pero cuando no lo son, o cuando su previsin o respeto es defectuoso, no puede haber objecin, en nombre de la democracia a otros procedimientos que las protegen y respetan mejor. Por ejemplo, las condiciones democrticas incluyen claramente el requisito de que las oficinas pblicas deben en principio estar abiertas a miembros de todas las razas y grupos en trminos iguales. Si alguna ley previera que solamente miembros de una raza fueran elegibles para cargos pblicos , entonces no habra un costo moral- ningn asunto para remordimiento moral- si una corte que disfruta del poder lo usara bajo una constitucin vlida para eliminar esa ley como inconstitucional. Eso sera presumiblemente una ocasin en la cual la premisa mayoritaria fuera desacatada, pero aunque ste es un asunto de pesadumbre de acuerdo con la concepcin mayoritaria de democracia, no lo es de conformidad con la concepcin constitucional. ( ) el proceso poltico de una comunidad genuina debe expresar alguna concepcin bona fide de preocupacin igual por los intereses de los miembros, lo cual significa que las decisiones polticas que afectan la distribucin de riquezas, beneficios, y cargas deben ser consistentes con la preocupacin igual para todos. La membresa moral implica reciprocidad : una persona no es miembro a menos que sea tratado como tal por otros, lo cual significa que tratan las consecuencias de cualquier decisin colectiva para su vida como una razn igualmente significante a favor o en contra de la decisin , como son las consecuencias comparables para la vida de alguien ms. De este modo, la concepcin comunal de democracia explica una intuicin que muchos compartimos: que una sociedad en la cual la mayora demuestra desprecio por las necesidades y perspectivas de alguna minora es ilegtima e injusta. 429 En sntesis, de un lado, la redistribucin de la regla de igualdad utilizada en el Acto Legislativo es desigualitaria si la comparamos con la distribucin efectuada por el Constituyente soberano de 1991. De otro lado, la regla de distribucin es en s misma violatoria de la igualdad, por cuanto se concede un privilegio a favor de una sola persona: El presidente en ejercicio y, se establece una doble discriminacin: a) en contra funcionarios que como los gobernadores y alcaldes, son igualmente de eleccin popular como el
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Dworkin, Ronald. Ob ,cit.

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Presidente de la Repblica y b) Contra todos los Colombianos de a pie, de la calle, que son la gran mayora y que es la ms grave. III. EL ACTO LEGISLATIVO No 02 DE 2004 SUSTITUYE LA CONSTITUCION DE 1991. Pues bien, en el presente acpite corresponde efectuar una sntesis de las argumentaciones presentadas con el propsito de demostrar que el Acto Legislativo No 02 de 2004 sustituye la Constitucin de 1991. Premisas fundamentales A.-Determinado que en el estado liberal y democrtico de derecho el soberano es el gobernado o pueblo como lo establece el articulo. 3 de nuestra constitucin; que la soberana es absoluta, perpetua, indivisible, inalienable e imprescriptible. Determinado que la principal manifestacin de la soberana es el poder constituyente; que su principal atributo es el de dar la constitucin; ese poder constituyente es tambin absoluto, perpetuo, indivisible, inalienable e imprescriptible. Siendo inalienable e imprescriptible, no puede ser ejercido por un poder constituido (Congreso) y mucho menos usurpado por ningn poder constituido. El poder constituyente es inalienable y por lo mismo no se puede transferir vender, donar u otorgar a ningn poder constituido llmese gobierno o congreso. Si este ultimo lo usurpa, esta actuando por fuera de su competencia. No puede el Congreso que no tiene soberana y que es un poder constituido, en ejercicio del poder de reforma de la constitucin, quitar la soberana al pueblo (Nacin o pueblo), al gobernado y restablecerla en cabeza del gobernante, del monarca absoluto o del Presidente. Si lo hiciera estara retrocediendo al rgimen feudal; habra vulnerado un principio o valor fundamental del estado social y democrtico de derecho; destruido la democracia (que no es ms que el poder del pueblo) y estara actuando por fuera de su competencia. Por haber uno de los valores o principios fundamentales del estado social y democrtico de derecho habra violado la constitucin de la constitucin; ya que los valores o principios fundamentales son como dijera Peter Haberle la esencia de la constitucin: la constitucin de la constitucin. B.-El Moderno proceso de constitucionalizacin implica una Constitucin rgida. La constitucionalizacin ser ms acentuada en aquellos ordenamientos en los que existan principios (tanto expresamente formulados como implcitos) que no puedan ser modificados en modo alguno: ni siquiera mediante el procedimiento de revisin constitucional. En otras palabras, a una Constitucin ms rgida corresponde un mayor efecto de constitucionalizacin de todo el ordenamiento. Correlativamente el tribunal constitucional tiene competencia para evitar que el reformador de la constitucin usurpe la competencia del poder

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constituyente y vulnere los principios o valores fundamentales que el soberano consagr en la constitucin. C.- Se puede concluir que los valores, principios y derechos (incluido el de la igualdad) son garantizados por las constituciones modernas aun que no estn positivizados, que forman parte de la esencia de la constitucin y que como tal deben ser garantizados por el guardin de la constitucin y lo que es ms importante que no pueden ser desconocidos por el reformador de la constitucin En Primer lugar, debe afirmarse que los valores y principios de una persona, sociedad, gobierno o estado son los que determinan su esencia, lo que los caracteriza y definen; de modo que sin esos valores o principios fundamentales deja de ser lo que es o lo que es ms grave se desnaturalizan y se convierten en su opuesto. As las cosas, son estos valores y principios los que identifican y caracterizan a una sociedad respecto de otra, diferenciacin que se presenta, entre otras, en la manera de manejar la propiedad privada, el valor del individuo ante el Estado, el valor de la proteccin de los derechos fundamentales frente al mismo Estado, el valor de la limitacin del poder y de la separacin del mismo y el valor que se tenga del ser humano. Es importante sealar que en un rgimen poltico, forma de gobierno o de estado, quien fija, determina y seala los valores y principios fundamentales es el mximo titular del poder poltico. Este recibe el nombre de soberano (en nuestro caso el pueblo colombiano); siendo el mximo ejercicio de la soberana, el poder constituyente. Es el poder constituyente quien puede fijar los valores y principios fundamentales del gobierno y del estado. Valores que no pueden ser destruidos por el poder de reforma de la constitucin. Toda teora tiene como fundamento un principio alrededor del cual gira todo el sistema. El principio en torno al cual gira la teora de la constitucin es el de sujeto titular del poder pblico. La existencia de una constitucin, con toda la problemtica filosfica que lleva anexa, como es por ejemplo, que debe contener la constitucin, cuando se suspende, como se reforma, como interpretarla, etc, presupone metodolgicamente, dar respuesta a la pregunta de Quin tiene el poder para dar la constitucin? o lo que es lo mismo quien tiene el poder constituyente?; la pregunta de quien tiene el poder constituyente? presupone dar respuesta a la pregunta: Quien tiene la soberana? ya que el poder Constituyente no es ms que un atributo o manifestacin de la soberana, como lo descubrieron los revolucionarios franceses. El poder constituyente no es ms que una consecuencia de la soberana. Para determinar quien tiene el poder constituyente debemos absolver en primer lugar el interrogante de Quin es el soberano? Preguntarse por el soberano es inquirir por el sujeto titular del poder poltico.

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El sujeto titular del poder poltico slo puede ser el Gobernante, o el gobernado; en el estado moderno, que es un estado democrtico, el sujeto titular del poder poltico es el gobernado, o como comnmente se le llama " El pueblo ". Determinar quin es el sujeto titular del poder pblico, es fijar con precisin el principio alrededor del cual gira toda la teora jurdica de la Constitucin, ya que el pueblo titular del poder poltico, es por esa misma razn titular de la soberana y en consecuencia, titular del poder constituyente, que es el principal atributo de la soberana y quien tiene el poder para dar la constitucin tiene as mismo el poder para reformarla, determinar sus contenidos e interpretarla. En segundo lugar, se puede sealar que el poder de reforma de la Constitucin es un poder radicalmente diferente del poder Constituyente. No puede ser el poder de reformar la Constitucin un poder tal que se asemeje al poder de constituir la Constitucin. Lo anterior por cuanto el poder de reformar esta en cabeza de un rgano constituido por el poder constituyente. En consecuencia, el primero esta incapacitado para abrogarse competencias del segundo, de quien lo creo. De ah que en el Constitucionalismo existan, en primer lugar, los llamados lmites expresos, donde el mismo constituyente determina manifiestamente su deseo de prohibir la modificacin de alguna valor o principio constitucional, en segundo lugar, los llamados lmites implcitos los cuales son extrados de la misma voluntad del constituyente as no hallan sido expresamente manifestados. A estos lmites, la Corte Constitucional les ha dado el nombre de principios constitucionales supremos, queriendo dar a entender que existen al interior de nuestra Constitucin una serie de valores y principios que no son modificables a travs del poder de reforma por cuanto se extraen como voluntad inalterable del Constituyente. Estos principios constitucionales supremos se obtienen de un anlisis dogmtico basado en los siguientes parmetros: 1. Una Constitucin no es un simple conjunto de normas, sino una totalidad cohesionada de principios y valores. 2. El criterio de identidad de toda Constitucin radica, precisamente, en los principios y valores que la caracterizan. 3. El cambio de tales principios constituye, por tanto, una revisin constitucional no banal, sino la genuina instauracin de una nueva Constitucin. 4. En consecuencia, la revisin constitucional no puede llevarse hasta el lmite de modificar los principios y valores caracterizadores del ordenamiento (sin convertirse en instauracin constitucional. En tercer lugar, no es valedero afirmar que con el propsito de alterar los valores y principios fundamentales a un Estado y extrados de la Constitucin, sea indispensable modificar la totalidad de esta para cambiar los principios y valores enunciados. Por el contrario, como se ha demostrado un simple artculo o una simple negacin pueden dar lugar a alterar la esencia caracterstica de un Estado o de una sociedad.

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En cuarto lugar, La concepcin democrtica impone que si los hombres son iguales, en principio ningn hombre debe mandar o gobernar a otro hombre, y si esto fuera absolutamente necesario (los liberamos vemos el gobierno como un mal necesario, pero al fin y al cabo como un mal, ya que ningn hombre debe someterse a otro), todos los hombres deberan tener la misma oportunidad de gobernar; de hacerlo por turnos, turnos que deben ser los ms breves posible. Esto es lo que explica que en los estados verdaderamente democrticos los gobernantes tienen periodos breves de mandato y se prohben las reelecciones; mientras que los regimenes totalitarios o autoritarios establecen periodos largos y permiten las reelecciones. No existe igualdad de oportunidades si el punto de llegada o la meta se encuentra ms distante para unos corredores que para otros; si alguien debe recorrer 5 cuadras; otro 3, otro solo 1 una, o lo que es ms grave si uno de los corredores ya esta en la meta. Esto es igualmente valido en una competencia deportiva o en una competencia por la Presidencia de la Republica. Si el Presidente ya est en la meta y tiene todos los contratos, toda la burocracia, todo el presupuesto y todos los medios de comunicacin, no existe igualdad de oportunidades y tendr privilegios que otro competidor no tiene y que por lo mismo impiden que lo pueda alcanzar. Este privilegio lo tiene an sobre quienes tambin poseen poder poltico como los gobernadores o los alcaldes, con mayor razn sobre el resto de los ciudadanos. La igualdad siempre exige una comparacin entre dos sujetos y en este caso, la comparacin no puede ser entre presidente y alcaldes (o gobernadores), sino entre el Presidente y el hombre de la calle; entre el ciudadano de a pie, sin carro, sin aviones, sin casa, sin trabajo, sin contratos, sin burocracia o embajadas para comprar conciencias, carente de presupuesto y sin medios de comunicacin. La propia regla de distribucin de cargos es, comparada con la anterior, inigualitaria ya que la anterior prohiba la reeleccin y pona a todos los ciudadanos a competir en igualdad de circunstancias; ahora, al permitir la reeleccin inmediata, concede grandes y graves privilegios al actual gobernante. La nueva regla es violatoria del concepto de ley (y en este caso de ley constitucional) propio del estado de derecho. La nica manera de conservar y proteger la igualdad formal es haciendo leyes generales impersonales y abstractas. El estado de derecho parte de la ficcin de que quien gobierna es la ley y no los hombres. Supone tambin el sometimiento del gobernante al derecho. El

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concepto de ley del estado de derecho tiene una connotacin especial que implica que es manifestacin de la voluntad general, que es genrica, abstracta e impersonal. Siendo la norma particular, es en el estado de derecho inconstitucional. Se cre una norma particular ya que solo una persona puede estar ejerciendo el cargo de Presidente. En quinto lugar, Los tribunales Constitucionales son los llamados a preservar y salvaguardar los valores y principios establecidos por el Constituyente, como esenciales para cada tipo de Estado y sociedad y que son un lmite para el reformador de la constitucin. Por consiguiente, el tribunal constitucional tiene la labor de no permitir que los lmites, sean expreso o implcitos, sealados por el soberano, sean vulnerados o transgredidos por un rgano constituido como lo es el Congreso de la Repblica, el cual resulta incompetente para alterar dichos valores y principios preestablecidos. Esta incompetencia posible del legislador hace que se configure un vicio de incompetencia. En sxto lugar, siendo el tribunal Constitucional el llamado a evitar que los principios y valores sealados por el Constituyente sean vulnerados, resulta este tribunal competente para confrontar aquellas reformas constitucionales con los principios y valores indicados por cuanto pueden dichas normas violentar los principios y valores a los cuales deben estar sometidas. En septimo lugar, en una concepcin Constitucional de democracia, no es cierto que la mayora todo lo puede, que lo decidido por la mayora deba aplicarse per se a las minoras. La definicin de democracia desde la ptica constitucional, va mucho mas all que la toma de decisiones mayoritarias, la concepcin constitucional es una definicin incluyente ; donde las decisiones mayoritarias deben no solo respetar a las minoras sino igualmente los derechos fundamentales de cualquier individuo. Por ende, es trascendental la funcin de los tribunales constitucionales en la salvaguarda constante de los derechos de esas minoras y los derechos fundamentales de los individuos en contraposicin con decisiones mayoritarias. En octavo lugar, uno de los principios intrnsecos al interior de nuestra sociedad y de nuestro Estado, es el principio de igualdad. Es este principio fundamentador de nuestra sociedad el que permite llenar cualquier vaco que se presente en materia de control de constitucionalidad. En otras palabras, es el principio de igualdad un parmetro cierto del mismo control constitucional. Pues bien, de la aplicacin de los conceptos tericos a nuestra propia realidad constitucional se puede afirmar que la reeleccin inmediata es una figura jurdica ajena a la evolucin constitucional de Colombia , y tampoco fue tema deseado por el Constituyente soberano. Por el contrario, se deduce de

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las caractersticas histricas constitucionales y polticas propias de nuestro sistema poltico y del querer expreso del Constituyente soberano, un rechazo manifiesto a la reeleccin inmediata en cabeza del Presidente de la Repblica. Pues bien, el principio democrtico ha sido uno de los inmensos valores obtenidos por la humanidad en aras de ejercer el poder poltico que detenta. Es el pueblo el soberano constituyente quien determina los valores esenciales que hacen parte tanto del Estado como de la Constitucin que conforman. De una parte, estos principios y valores, informan la totalidad del ordenamiento jurdico, incluyendo las mismas normas constitucionales. Por tal razn, las normas dentro del ordenamiento jurdico no solo deben ser el reflejo de la Constitucin en s misma sino igualmente de los valores y principios sealados por el soberano constituyente. De ah entonces, que una norma constitucional pueda compararse a la luz de dichos contenidos axiolgicos. Por consiguiente, estando el poder poltico en cabeza del soberano constituyente, es ste quien establece los principios y valores del Estado y de la Constitucin que lo regir. En otras palabras, determina la identidad material axiolgica del Estado. En consecuencia, dichos principios y valores que el Constituyente soberano aprecia como fundamentales pueden ser plasmados en la propia Constitucin, evento en el cual estaremos hablando de unos lmites expresos al poder constituido cuando pretende reformar la Constitucin. No obstante, dichos parmetros pueden constituirse como lmites implcitos cuando devienen de la propia identidad del Estado, cuando el mismo ordenamiento jurdico ha sido informado de una serie de valores que dieron lugar a su surgimiento, fruto de la voluntad del poder constituyente. Lmites estos que impiden que el poder constituido altere dicha composicin. As entonces, el rgano reformador de la Constitucin, que es un rgano constituido y no poder constituyente, no puede al reformarla violar stos principios fundamentales de la Constitucin (sean expresos o implcitos). Al reformar la Constitucin tiene el lmite de los principios constitucionales. Carece; en consecuencia el rgano constituido, reformador de la Constitucin, de competencia para modificar stos principios fundamentales. En consecuencia, el guardin de la Constitucin; que es un rgano estatuido, como los principios fundamentales, por el Poder Constituyente, para que vigile y conserve esos principios fundamentales, tiene competencia, dada por el propio constituyente para vigilar que no se destruyan esos principios fundamentales, ya que es guardin de la integridad de la Constitucin. Determinar si el rgano reformador de la Constitucin ha excedido los lmites de su competencia al reformar la Constitucin; si ha excedido su poder de reforma y ha reformado lo que no poda reformar, esto es, los valores y

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principios constitucionales; es una competencia del guardin de la Constitucin. En pocas palabras, el guardin de la Constitucin tiene competencia para vigilar que el reformador de la Constitucin no exceda su competencia de reforma. Por ende, el tema de los lmites al poder de reforma no es ms que un tema de doble competencia; la del Congreso, al realizarla y la del rgano establecido por el Constituyente para vigilar que no se violen los principios constitucionales que l consider fundamentales al momento de crear la Constitucin. De lo dicho se desprende que el poder constituido tiene una serie de lmites materiales y formales al momento de reformar la Constitucin. Aun que en el rgimen constitucional Colombiano no hay clusulas ptreas expresas, es claro que est prohibida la destruccin o sustitucin de la Constitucin, por cuanto de lo contrario se dara a entender que no existe diferencia alguna entre el poder constituyente originario y el poder constituido. As las cosas, quien debe establecer si la Constitucin fue sustituida es la Corte Constitucional, para lo cual debe acudir a una interpretacin en conjunto y sistemtica de los principios y valores sealados por el soberano constituyente. En efecto, corresponde a la guardiana de la Constitucin constatar si la Constitucin fue destruida, sustituida o reemplazada en trminos axiolgicos o materiales por otra Constitucin y s de esta manera si se creo otra organizacin poltica diferente a la deseada y originariamente definida por el poder constituyente. En consecuencia, luego de confrontar los principios y valores Constitucionales planteados con la reforma Constitucional demandada, debe afirmarse lo siguiente: La identidad material axiolgica de nuestro Constitucionalismo y de la propia Constitucin de 1991, tiene como sustento el devenir histrico, poltico y social de nuestro Estado el cual es totalmente ajeno a la reeleccin presidencial inmediata. Esta tradicin histrica se confirm con la voluntad querida y expresada, con pleno conocimiento de lo que quera el soberano Constituyente al prohibir la reeleccin en cualquier tiempo del Presidente de la Republica; quien deseo disminuir los poderes Presidenciales y ejercer un mayor control sobre sus potestades. Razn por la cual, fuerza es concluir que la reeleccin inmediata no encuadra dentro de la identidad material axiolgica ni de nuestro Estado ni de nuestro Constitucionalismo. Lo que evidencia esta Corte, es que dichas atribuciones fueron valoradas y decididas por el Constituyente soberano de 1991 para un Presidente que

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ejerciera cuatro ( 4 ) su perodo presidencial , en momento alguno para uno que pudiera ejercer la Presidencia por ocho ( 8 ) aos, razn que sin dudas produce una redistribucin del poder poltico, que realza y potencia las facultades y potestades en cabeza del Presidente de la Repblica, como ya se mencion, aspecto este no deseado por el constituyente soberano, quien es su nico titular y determinador del poder poltico. En este primer tpico de la metodologa, se constat tambin que la redistribucin de la regla de igualdad utilizada en el Acto Legislativo es desigualitaria si la comparamos con la distribucin efectuada por el Constituyente soberano de 1991. De otro lado, la regla de igualdad es en s misma violatoria de la igualdad, por cuanto, se discrimina a funcionarios que como los gobernadores y alcaldes, son igualmente de eleccin popular como el Presidente de la Repblica y lo que es ms importante a los ciudadanos de a pie. Pues bien, luego de confrontar los alcances jurdicos de la reforma constitucional establecida en el Acto Legislativo No 02 de 2004 con algunos de los aspectos que definen la identidad constitucional de nuestro Estado , como: a) El contenido material axiolgico proveniente de nuestra historia poltica, social y constitucional ajena en su totalidad a la reeleccin presidencial inmediata; b)De la voluntad expresa del constituyente soberano de 1991 de reducir los poderes presidenciales y controlar en mayor medida las potestades atribuidas a l; c) De demostrar la alteracin en la forma de gobierno establecida especficamente en lo relacionado con la conformacin del poder ejecutivo, norma fundamental en nuestro Estado; d) De evidenciar la potencialidad de las potestades y poderes del Presidente de la Repblica ante una reeleccin inmediata; e) De demostrar la igualdad como valor esencial de nuestra sociedad, de nuestro Estado y de la misma Constitucin; f) De demostrar como la regla de igualdad y la redistribucin que propone es altamente desigualitaria con la distribucin propuesta por el Constituyente de 1991; g) De demostrar la doble discriminacin por la opinin poltica de algunos funcionarios que como los gobernadores y alcaldes se encuentran en similar situacin que el Presidente de la Repblica por ser ambos de eleccin popular y la ms grave aun discriminacin del ciudadano del comn; del que

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no tiene ni empleos ni contratos ni embajadas ni presupuesto ni televisin, ni ministros o gerentes de institutos descentralizados que le ayuden en su eleccin; h) De demostrar fehaciente que en la democracia constitucional las mayoras no lo pueden todo y i) Luego de demostrar que basta con modificar una palabra para cambiar los valores y principios fundamentales que el constituyente quiso, la Corte Constitucional encuentra que el Congreso, por medio del Acto Legislativo No 02 de 2004, destruyo o sustituy la Constitucin de 1991, la cual evidencia la voluntad expresa del Constituyente soberano. En este orden de ideas , tenemos : a. Una caracterstica tanto de la soberana radicada en el pueblo como del propio principio democrtico , es otorgar validez y obligatoriedad nicamente a aquellas normas que hayan sido producidas acorde con lo establecido por el pueblo mismo. b. Una manifestacin del Estado de Derecho, es respetar los derechos de los individuos y producir el derecho o los parmetros societarios acorde con la voluntad popular, en quien como se dijo recae el manejo del poder poltico. c. La produccin del Derecho en ltimas , es una de las razones fundamentales de la existencia del Estado - el Estado existe con el propsito de producir el Derecho segn la voluntad popular-. Por ende, el mismo Estado debe estar enfocado en la produccin legtima del derecho. d. Los poderes pblicos giran en torno a la produccin sealada. Uno de ellos en su produccin en s misma considerada, otro en la ejecucin y aplicacin de dicho producto y un tercero en la administracin de este para producir justicia. e. el Estado de Derecho, surge entonces, con el propsito claro que la normas o parmetros societarios ya no sean manejados y dirigidos por una persona sino por el pueblo. Razn por la cual, es el mismo pueblo quien crea el ente estatal con el fin de regular la produccin de derecho acorde a sus anhelos hasta el punto de someter al mismo Estado a dicho producto. Lo anterior, no es ms que el reconocimiento del poder poltico en cabeza del pueblo. f. La manera en que se produzca el derecho no es una circunstancia de poca monta al interior de un Estado de Derecho. Las formas y maneras en que se produce el derecho es paralela a la propia legitimidad que este posee al interior del mismo Estado. En otras palabras, las reglas de reconocimiento (

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de contenido formal ) son igual de esenciales que las reglas de obligacin ( de contenido material ) . g. Las normas que provienen de un poder constituido encuentran su fundamento de validez en las normas sobre produccin jurdica vigente h. La produccin del Derecho y sus formas, permiten entender al pueblo que el producto realizado est acorde con el objetivo popular y con la misma existencia del Estado. Los trmites y cauces en los cuales se enruta la produccin normativa deviene de la misma legitimidad que el pueblo otorga al producto final, es decir el Derecho. i. Lo anterior muestra, que solo pueden valorarse de manera vlida y legtima las reglas de obligacin si provienen de las reglas de reconocimiento y de su aplicacin adecuada. En palabras ms sencillas, debe decirse que la manera para identificar el derecho aceptado por el soberano constituyente esta basada en aquel derecho que provenga o sea el resultante de las reglas de reconocimiento o formas de produccin. Cualquier otra cosa que se obtenga como resultado sin el cumplimiento de estas reglas de reconocimiento no puede avalarse como derecho legtimo aceptado por el soberano popular. j. Por consiguiente, existe la posibilidad de que el legislador produzca derecho sin el cumplimiento de las reglas de reconocimiento . Evento en el cual, este derecho no es vlido , a la luz de poder poltico en cabeza del pueblo. k. As entonces, el derecho ser vlido siempre y cuando satisfaga los requisitos que se establecen para la produccin del mismo derecho. Con mayor nfasis, las reglas de reconocimiento sern las reglas ltimas y supremas de validez cuando estas determinan la produccin de actos que potencialmente pueden cambiar el status jurdico de otras reglas o en otras palabras, modificar la Constitucin. Hart ejemplifica de la siguiente manera Si se plantea la cuestin sobre si una cierta regla es jurdicamente vlida , para resolverla debemos usar un criterio de validez suministrado por otra regla. Es vlida esta pretendida ordenanza del County Council de Oxfordshire ? S: porque fue dictada en ejercicio de potestades conferidas y de acuerdo con el procedimiento especificado, por un decreto del Ministerio de Salud Pblica. A este primer nivel, el decreto suministra los criterios para apreciar la validez de la ordenanza. Puede no haber necesidad prctica de seguir adelante ; pero existe la posibilidad de hacerlo . Podemos cuestionar la validez del decreto y apreciarla en trminos de la ley que faculta al Ministro a adoptar tales medidas 430
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l. De esto se denota, que en realidad no existe una diferencia entre la produccin y materia del derecho producido en un Estado. Esto por cuanto, tanto una como otra deben corresponder a la voluntad popular al momento de la creacin del Estado o al momento de promulgacin de la Constitucin. ll. La suplantacin de la forma de produccin de derecho , sin dudas elimina la legitimidad que este debe tener, afecta inmediatamente su validez y hace no obligatorio su cumplimiento. Y esto es as , por cuanto es la garanta que el pueblo mismo tiene que la produccin de parmetros societarios se realice acorde con lo preestablecido por l mismo y no por fruto del capricho o el deseo de quien produzca normas , lo que estara ms cercano a la vivencia del Estado absolutista y el poder de dictar parmetros de un ente diferente del soberano. m. Mayor realce toma entonces dicha produccin, cuando el derecho que se pretende producir toca con la Constitucin como parmetro absoluto de convivencia al interior de un Estado. Recurdese que el poder constituyente soberano es el pueblo, solo l y nadie ms puede establecer los lineamientos estructurales del Estado que existe en razn de l . En consecuencia, nunca podr suplantarse por poder constituido alguno la voluntad estructural del soberano constituyente vertida en la Constitucin entindase materia- ni la forma que este estableci para modificar la Constitucin entindase forma por cuanto se tendr como consecuencia directa la ilegitimidad en la realizacin de una u otra accin. Sin dudas, desde la perspectiva del poder poltico en cabeza del pueblo, forma y materia terminan siendo lo mismo, es decir la expresin de soberano constituyente en cuento a la produccin del derecho. n. En este orden de ideas, si el mismo constituyente estableci un rgano que vigilara que su voluntad y deseo no fuere alterado, es decir la Corte Constitucional, no cabe duda que este debe vigilar con igual recelo tanto la forma como la materia en la modificacin de una disposicin Constitucional. Esto con el propsito de poder evidenciar si el deseo poder poltico del pueblo se usurp, tanto en la forma como en la materia. . En consecuencia, sea la forma o sea la materia, y ante la evidencia de una usurpacin del poder poltico en cabeza del pueblo, no le resta ms a la Corte Constitucional que declarar inexequible dicho acto , sea por su forma de produccin o por el producto mismo, por ser ilegtimo, es decir ajeno a la voluntad del pueblo . o. As las cosas, vicios de este aspecto son insubsanables por la alta trascendencia que al interior de un Estado de Derecho posee la decisin popular vertida en la Constitucin Poltica. De lo afirmado con anterioridad nunca podra aceptarse la tesis segn la cual los vicios graves pueden ser subsanados por el Congreso y los vicios leves pueden ser obviados ; por cuanto nunca se ejercera el control de constitucionalidad otorgado por el

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pueblo a la Corte Constitucional y en consecuencia sera imposible vigilar y garantizar los principios y valores indicados por el Constituyente y cuya proteccin Constitucional fue afirmada en cabeza del tribunal Constitucional. As entonces tanto los vicios graves como los leves vulneraran las reglas de reconocimiento sealadas por el soberano. Situacin que de manera similar se presenta si el derecho es dictado por un rgano incompetente para hacerlo , como se ha venido expresando. Pues bien, ante la constatacin efectuada por esta Corporacin en el sentido que el Congreso, por medio del Acto Legislativo No 02 de 2004, destruyo, suprimi o sustituy la Constitucin de 1991, la cual evidencia la voluntad expresa del Constituyente soberano; esta declarar que el Congreso de la Repblica careca de COMPETENCIA para dictar las normas del Acto Legislativo referido, competencia radicada por lo expuesto en el soberano constituyente. No sobra recordar lo dispuesto por la propia constitucin al sealar que los actos realizados por el congreso en estas condiciones carecen de validez, son ineficaces o sea que no producen efectos juridicos, que nunca nacen a la vida juridica y que por lo mismo no necesitan siquiera declaracin judicial, que es la consecuencia de la ineficacia. ART. 149.Toda reunin de miembros del Congreso que, con el propsito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Pblico, se efecte fuera de las condiciones constitucionales, carecer de validez; a los actos que realice no podr drseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, sern sancionados conforme a las leyes. Por ende, se vulner una trascendental regla de reconocimiento indicada por el soberano, basada en el ejercicio de su potestad excluyente para alterar principios y valores del Estado. Vicio de procedimiento ste radicado en la Competencia que se abrog el Congreso de la Repblica, razn por la cual es inexequible la totalidad del Acto Legislativo No 02 de 2004. II.- LOS VICIOS DE PROCEDIMIENTO QUE INEXEQUIBLE LA REELECCION PRESIDENCIAL 1.- TEORIA DEL DERECHO Y FILOSOFIA DEL DERECHO A) EL ORDEN JURDICO Y SISTEMA NORMATIVO El derecho es una tcnica de regulacin de la conducta humana y tiene naturaleza normativa. Sus enunciados pertenecen al mundo del deber ser y pueden mandar, obligar, prohibir, permitir u otorgar competencias. HACEN

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Por pertenecer al mundo del deber ser el juicio que se hace sobre ellas no es sobre su verdad o falsedad, sino sobre su validez o invalidez. La validez de una norma se identifica con su pertenencia a un determinado sistema normativo. Todos los sistemas jurdicos tienen criterios de pertenencia o validez, que deben cumplirse por las normas para poder considerar que una norma pertenece a ese sistema jurdico; para poder decir que son vlidas en relacin con aquellos. Para que una norma jurdica sea valida debe cumplir los siguientes requisitos: 1) Debe haber sido producida por el rgano competente. En todo ordenamiento jurdico existen habilitaciones a favor de determinadas autoridades para producir normas, de modo que si la norma no ha sido producida o dictada por la autoridad o sujeto competente, no es considerada como vlida. 2) Debe haber sido producida a travs del procedimiento adecuado. Las normas son el resultado de un procedimiento, por medio del cual se va construyendo y definiendo la voluntad del rgano competente productor. El incumplimiento de las exigencias de la manera como se producen las normas determina su invalidez. 3) No debe estar en contradiccin con otras normas superiores a ella del mismo sistema jurdico. El sistema jurdico tiene una estructura jerrquica que hace que la norma de inferior jerarqua no puede contradecir lo establecido en las superiores. Si lo hace esa contradiccin es motivo de invalidez de la de inferior jerarqua. Las normas de superior jerarqua pueden determinar no solo la forma de produccin de la de inferior jerarqua sino tambin su contenido (por ejemplo, prohibir la pena de muerte). El control de constitucionalidad tiene como fin controlar no la vigencia, sino la validez de las normas de inferior jerarqua a la constitucin; o los valores y principios establecidos por el constituyente y violados por el poder de reforma de la constitucin. Muchas de las normas del orden jurdico no estn dirigidas a los ciudadanos sino a rganos y son normas sobre la produccin de otras normas. Basta con observar cualquier constitucin para entender que muchas normas constitucionales se refieren a como se producen otras normas (todas las normas sobre como se crea una ley o una reforma constitucional son de ese tipo).

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En su teora pura del derecho, kelsen sostiene, que el derecho tiene la particularidad de regular su propia produccin. Una norma de superior jerarqua prescribe el procedimiento mediante el cual se produce otra norma. Una norma vale en la medida en que ha sido producida en la forma determinada por otra norma. Esta ultima a su vez, ha sido producida conforme a otra norma de superior jerarqua; un regreso que concluye en la norma fundamental. La norma fundamental, es el fundamento de validez supremo, que funda la unidad de esa relacin de produccin y le da unidad a todo el orden jurdico. Todas las normas cuya validez puedan remitirse a una y misma norma fundante bsica constituyen un sistema de normas, un orden normativo. La norma positiva de mayor jerarqua es la Constitucin que es la norma o normas positivas que regulan la produccin de las normas jurdicas generales (esto es lo que denominamos leyes). Para Kelsen en realidad hay tres conceptos de constitucin: uno lgicojurdico (que es la norma fundamental); otro jurdico-positivo o estricto y uno ms amplio (que comprende el estricto y algo ms). Si el derecho se reduce en ltima instancia a norma jurdica y las normas jurdicas estn jerrquicamente organizadas, la constitucin es, entonces, la mxima norma del orden jurdico que sirve de fundamento a todas las dems normas y a la cual deben poder imputarse. Sin embargo, la mxima norma del orden jurdico no es una norma positiva sino una norma supuesta, que es al mismo tiempo fundamental pues ella es la que le da unidad a todo el orden jurdico. Esa norma fundamental constituye la constitucin en sentido lgico-jurdico, cuando instituye un rgano creador del derecho. Y la constitucin en sentido jurdico-positivo surge como grado inmediatamente inferior en el momento en que dicha constitucin establece normas que regulan la creacin de las normas jurdicas generales y, especialmente, la creacin de las leyes formales. Este es un concepto estricto de constitucin. Existe otro concepto ms amplio de constitucin jurdica que hace referencia adems de aquellas normas que condicionan la produccin de otras normas; a las normas que establecen los rganos superiores del estado y a las relaciones de los individuos con el poder estatal y que solo pueden ser modificadas mediante la observancia de ciertas prescripciones especiales, cuyo objeto es dificultar la modificacin de tales normas. B) NO ES CIERTA LA TESIS DE QUE LOS VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACIN DE LA LEY O DEL ACTO LEGISLATIVO NO SON IMPORTANTES.

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Determinado que la forma como se producen las normas jurdicas es vital y fundamental para saber si una norma pertenece a ese orden jurdico y si es valida o no (o si es constitucional o no); se capta inmediatamente lo absurdo de la tesis que sostiene que la violacin del procedimiento de creacin de las normas, carece de importancia o es de poca importancia. Al contrario, el respeto de los pasos de creacin de una norma es lo que hace que ella pertenezca al orden jurdico y es lo que la hace vlida y ajustada a la constitucin. Es absurda de toda absurdidad la tesis procesalista que trata de identificar el procedimiento de creacin de las normas jurdicas, con el procedimiento de aplicacin de una norma sustancial mediante el procedimiento respectivo (procesal laboral, penal, civil, etc). La norma sustancial existe aun que no pueda aplicarse; en cambio la norma que no ha sido creada conforme a las normas de superior jerarqua que determinan su creacin no ha surgido a la vida jurdica, pues es invlida. Por esa misma razn no pueden trasladarse al procedimiento de creacin de normas jurdicas las categoras mentales ni jurdicas de los vicios de procedimiento que existen cuando se esta aplicando una norma que ya existe, por medio de su respectivo procedimiento (civil, penal, etc). Vicios de procedimiento graves o menos graves; ya que todo irrespeto del procedimiento de creacin de una norma, viola una norma de superior jerarqua que la predetermina y hace que sea invlida. Podramos designar el derecho as producido como derecho condicionado y las normas que establecen sus reglas de produccin como derecho condicionante. Aparece claro que el derecho producido deriva del derecho productor o condicionante y como derivado que es no puede contradecirlo o violarlo. Por tener el orden jurdico una estructura jerrquica esta implica una fuerza derogatoria y que en el mundo del derecho es la capacidad que tiene una norma para anular a otra; en este caso la de superior jerarqua a la de inferior jerarqua. Correlativamente la imposibilidad que tiene la norma de inferior jerarqua de derogar a la de superior jerarqua. Para el tema que nos ocupa la imposibilidad que tiene la norma expedida por el reformador de la constitucin de derogar las normas establecidas por el poder constituyente; o dicho de otra manera el poder constituyente por ser de mayor jerarqua puede derogar lo que establece el poder de reforma; pero lo contrario carece de validez jurdica. B.1- NO PODEMOS ENTENDER EL CONCEPTO MODERNO DE DERECHO SINO OBSERVAMOS COMO SE PRODUCEN LAS NORMAS Y COMO SE RECONOCEN COMO VALIDAS.

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J. RAZ J. Raz utiliza un criterio sistemtico normativo de validez vinculado a la pertenencia de las normas a un sistema para asegurar la unidad del mismo. La norma fundamental da unidad al sistema jurdico a travs de las denominadas cadenas de validez . Una norma del sistema habilita a otra norma u rgano competente para crear otra norma que deriva de esta. Se establece un conjunto de normas vinculadas entre si por los procedimientos de creacin, en una coordinacin o ms exactamente una supraordenacin de normas hasta llegar a una norma que no habilita la creacin de ninguna otra norma. H.L.A. HART Para Hart el orden jurdico esta compuesto por normas primarias y normas secundarias (estas ultimas se dividen en normas de reconocimiento, cambio, adjudicacin) y la sancin. Las primarias son las que dicen a las personas que no haga o haga cosas. Imponen deberes. Las secundarias cumplen otra funcin que es permitir a las personas o autoridades introducir o variar o verificar las normas primarias. Una norma secundaria que permitiera a cualquiera saber cuales son las normas primarias es una regla de reconocimiento. Si un sistema jurdico tiene una regla de reconocimiento, tiene una forma de determinar si una ley es valida. Cuando decimos que una norma es vlida dentro de un sistema en particular , queremos significar que cumple con la regla de reconocimiento de ese sistema. La regla de reconocimiento es la que permite verificar si una norma ha sido producida de conformidad con el orden jurdico preexistente y declararla invlida en caso de que no lo haya sido. Para Hart la unidad del ordenamiento jurdico se basa en la regla de reconocimiento, que es la ltima regla que suministra los criterios para determinar la validez de otras reglas del sistema y que adems utiliza un criterio supremo. Un criterio de validez es supremo si las reglas son identificadas por referencia a l y por lo mismo son reconocidas como reglas del sistema.

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Sntesis: De lo expuesto queda claro que en la moderna teora del derecho la manera como se produzcan las normas jurdicas es vital para su existencia y para el sistema jurdico. B.2.- LA OBEDIENCIA DEL DERECHO Un tema difcil de la filosofa y la teora del derecho es el de determinar si existe el deber de obedecer el derecho. En una concepcin positiva del derecho, donde existe una clara separacin entre derecho y moral, la respuesta no puede estar dada por elementos extraos al derecho (derecho natural; moral, etc), sino que tiene que buscarse dentro del propio sistema jurdico. Una primera respuesta puede estar dada por la propia naturaleza del orden jurdico que es un orden coactivo y que impone penas para quien no lo obedezca. La respuesta ms importante est dada por el hecho de que yo debo obediencia al derecho por haber sido producido de conformidad con las normas jurdicas de superior jerarqua. Dicho de otra manera yo obedezco las normas, por que han sido producidas de conformidad con el orden jurdico preexistente. A contrario sensu no debo obedecer las normas que han violado las normas sobre su produccin. La teora de la desobediencia civil confirma nuestro aserto En la relacin entre el estado y los individuos se plantean grandes interrogantes filosficos: Estn los hombres obligados a obedecer al estado ? que es lo real: el hombre o el estado? Cual es el fin y cual el medio: el estado o el individuo ? que ha de sacrificarse a que ? y si el estado es una ficcin, ya que lo nico real son los individuos hemos de afirmar que no tiene ningn derecho sobre nosotros y que los impuestos, el servicio militar y las leyes de polica no est moralmente justificadas? frente a una ficcin que es el estado, los individuos que es lo nico que realmente existe, no tienen ningn deber ! Aun aceptando que el estado es una realidad y que esa realidad se expresa por medio de leyes, se plantea el interrogante de si los hombres deben obedecer sus leyes siempre y en todas las circunstancias o este deber de obediencia cesa y surge la obligacin de la resistencia cuando la ley es injusta, o ilegitima (emana de quien no tiene el poder de legislar), o invlida (inconstitucional). Sntesis: Las normas, leyes o reformas constitucionales, que han sido producidas por un rgano incompetente (el reformador de la constitucin cuando deban serlo por el poder constituyente, son ilegitimas) o sin respeto de las normas de produccin de normas preexistentes de superior jerarqua, son invalidas, inconstitucionales y no deben ser obedecidas. 1.1. Primera Conclusin

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A la luz de la filosofa y la teora del derecho podemos afirmar que la forma como se producen las normas jurdicas es de capital importancia, que la validez y pertenencia a un sistema jurdico depende de ella; que el reconocimiento de una norma y su obediencia tambin dependen de ella. Que el control de constitucionalidad no es otra cosa que el control de la validez de las normas de inferior jerarqua a la constitucin o a sus valores o principios fundamentales. Lo anterior basta para refutar la tesis (y que es ms una falacia: error en la argumentacin con el animo de engaar) perversa, de que el tribunal constitucional no puede controlar el proceso de creacin de la ley o la reforma constitucional, por que eso es formalismo; o por que no es importante. Esta falacia busca dejar eunuco al tribunal constitucional y acabar el control de constitucionalidad, pues no puede controlar el procedimiento, si descubre un vicio debe -segn ellos- subsanarlo y sino puede hacerlo debe enviarlo al reformador para que lo subsane y tampoco puede controlar el contenido de la reforma de la constitucin. En resumen el tribunal nunca puede declarar inconstitucional una reforma de la constitucin aun que viole el procedimiento o los valores y principios que puso el constituyente. Esta tesis acaba con el control de constitucionalidad y deja sin funciones al tribunal constitucional. 2.- CASO CONCRETO En cuanto a los vicios de procedimiento se violaron desde el inicio, hasta el final del tramite del acto legislativo, normas constitucionales no solo del ttulo XIII sino de toda la Constitucin. Se violaron tambin las normas de la ley orgnica del Congreso. Se comenz violando el prembulo y los Art. en los artculos 2, 40 de la Constitucin y la Ley Orgnica del Congreso (ley 5 de 1992) artculos 230232, porque la Constitucin manda una democracia participativa, donde los ciudadanos hacen or su voz antes de que se adopten las decisiones, incluidos los actos legislativos. La ponencia se present antes de escuchar a los ciudadanos, cuando la ley orgnica ordena que debe hacerse despus de que se les oiga, con el fin de que sus opiniones sean tenidas en cuenta. La audiencia publica no fue ms que una comedia ya que la ponencia estaba presentada desde antes; violando, flagrantemente, las normas arriba sealadas. El artculo 230 del Reglamento est ligado a los mecanismos de participacin popular, por ello la importancia de escucharlos previamente en la medida que estn de presente estos mecanismos. Consider que como en la prctica se dieron cuenta del error, se presenta as la confesin de que se haba violado el Reglamento del Congreso. La audiencia es importante ya que en la segunda

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vuelta no se puede modificar lo dicho en la primera, en las plenarias no se puede celebrar audiencia pblica. En este caso se viol el Reglamento del Congreso y la Constitucin por lo que el acto es inconstitucional. Despus se viol el artculo 112 de la Constitucin, inciso segundo, que establece que los partidos minoritarios tienen derecho a tener representacin en los rganos directivos del Congreso. En consecuencia, al no tener la comisin primera del Senado representacin de las minoras los actos eran nulos. Esto concuerda con la jurisprudencia anterior de la Corte Suprema cuando fallo sobre el acto legislativo 1 de 1979,y por idnticas razones, falta de representacin de las minoras, fue declarada inconstitucional. Una tercera violacin que debe prosperar es la violacin del derecho de las minoras respecto de las proposiciones presentadas por los miembros de la oposicin y concretamente por los senadores Navarra y Cristo. No fueron tramitadas sus proposiciones lo que demuestra el atropello a que se someti a las minoras. Se viol tambin el artculo 163 de la Constitucin, por cuanto exista mensaje de urgencia y de insistencia de la misma evento en el cual el senado careca de competencia para ocuparse de otro asunto. El senado se ocup de otros asuntos y la consecuencia era la inconstitucionalidad de ellos. El error que se quiso subsanar gener otro ms grave pues se declar la invalidez por el presidente del Senado cuando la competencia radicaba en el pleno de la Corporacin. Una violacin se Enmend con otra mayor y la consecuencia fue la inconstitucionalidad no solo de lo anterior sino tambin de todo lo que se hizo con posterioridad; o sea de toda la reforma constitucional. Es un nefasto precedente que un presidente bajo el argumento de interpretar la voluntad de la Corporacin, pueda, usurpar la competencia de la plenaria y hacer lo que quisiera como declarar la nulidad. Un acto de invalidez lo debe declarar es la Corporacin. En este caso no se declar la invalidez por lo que lo de atrs estaba mal y lo que se hizo hacia adelante tambin. En la segunda vuelta se introdujeron temas que no haban sido tratados en la primera por lo que se viol el inciso final del artculo 375 de la Constitucin. Concretamente al modificar la fecha a partir de la cual se poda hacer poltica por el Presidente de la Repblica. Se acab con una tradicin constitucional en Colombia que era separar la eleccin del Presidente de la Repblica y del Congreso. Al permitir que el Presidente haga campaa durante la eleccin de Congreso; ahora coincidir en la plaza publica con Candidatos amigos y denostara a candidatos que no lo apoyen, interfiriendo la eleccin de Congreso. Si a esto se agrega que puede participar dentro de las consultas internas de partidos en realidad puede hacer poltica mucho antes de los 4 meses.

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Tambin es importante el trmino de duracin de las campaas. En este caso no es lo mismo que se dijo al comienzo que lo que se indic posteriormente. Primero fue sesenta das, despus se pas a cuatro meses anteriores a la fecha de la primera vuelta. Despus se indica que se podr extender llegando hasta seis meses para manifestar la aspiracin del presidente candidato. Tal como qued la regulacin tambin se contempl lo de las primarias para lo cual no hay plazo. Se permite que el Presidente de la Repblica adems escoja a los congresistas, lo que no hubiera sido posible conforme a lo que se haba aprobado en la primera vuelta. Los impedimentos y recusaciones se tramitaron con violacin de la Constitucin y de la Ley Orgnica. La Constitucin estableci que impedimento, recusaciones y conflicto de intereses estaban ligados pues todos daban lugar a la prdida de investidura. Como quiera que en todos esos casos est de por medio el poder disciplinario de la propia Corporacin, todos los impedimentos y recusaciones deban ser tramitadas en la Comisin de tica. Al no ser as, se viol la Constitucin y la Ley Orgnica. Se eludi el debate en la comisin y plenaria de la Cmara, pues, no se permiti por las mayoras modificarle ni una coma al proyecto a pesar de que ellas, confesaron la necesidad de introducir reformas. Existi entonces un pacto simoniaco entre las mayorias para no permitir ninguna modificacin. En el cuarto debate de la Cmara, primera vuelta, no hubo debate. El debate se inicia despus de los informes de ponentes, por mandato del Art. 157 inciso 3 de la ley orgnica del congreso antes no hay debate. Antes de iniciar el debate se orden el receso de 30 minutos, dentro del receso, y antes de que se venciera el presidente le quit la palabra a los inscritos, no llam a lista a los que estaban y de esta manera vulner los derechos inclusive de quienes estaban presente como el del representante Arango. En la conciliacin tanto en cmara como en Senado se viol la Constitucin concretamente el artculo 9 del acto legislativo 01 de 2003, que ordena que debe haber un segundo debate en ambas cmaras. En este caso no hubo ni el debate global que ordena el inciso 2 del Art. 176 de la ley 5 de 1992 ni el debate de cada artculo. La conciliacin sobre el tema del Consejo de Estado es tambin viciada por cuanto el tema muri en el sexto paso y no pas ni el sptimo ni el octavo siquiera se consider. En consecuencia, no poda ser conciliado. El cargo presentado por los demandantes en el que el gobierno presion al Congreso para obtener un acto a beneficio propio y con nombre propio debi prosperar. Pues, del contexto es claro que s haba un inters particular del gobierno de turno para sacar el acto en su propio beneficio y no del inters general. La burguesa se enfrent a un sistema feudal, organizado alrededor de intereses particulares. Cada estamento o grupo, tena un inters jurdicamente

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protegido, distinto a los de otros grupos. El rgimen feudal puede ser definido como la organizacin de los intereses particulares. La clase burguesa reaccion contra esa proliferacin de intereses y consagr la superioridad del inters general sobre el particular; trat de hacer primar el inters general sobre el inters particular. Ya Rousseau, en el contrato social haba percibido, cmo la voluntad general (o el inters general), poda ser suplantada por la voluntad particular (el inters particular) y propuso para evitarle dos soluciones: la supresin de estos intereses, o la proliferacin de ellos, para que unos contrapesaran a los otros; de esta manera, se equilibraran y volva a primar el inters o voluntad general. A Sieyes, tampoco pas desapercibida la existencia de los grupos de presin. Distingamos en el corazn de los hombres tres clases de intereses: 1.) aquel que les asemeja y agrupa, y que es precisamente el que nos da la justa medida del inters comn. 2.) aquel mediante el cual un individuo se ala con algunos otros solamente; ste es el llamado inters de cuerpo. 3.) aquel mediante el cual cada individuo se asla, no pensando ms que en s mismo; ste es el inters personal. El inters mediante el cual un hombre se pone de acuerdo con todos sus coasociados es, evidentemente, el objeto de la voluntad de todos y el de la asamblea comn. La influencia del inters personal debe ser nula. La gran dificultad se presenta cuando surge el inters mediante el cual un individuo se identifica solamente con algunos otros. Ello permite concertarse y aislarse, y por ese lado se combinan los proyectos peligrosos para la comunidad. As se forman los enemigos pblicos ms temibles. La historia est llena de esta verdad. Sieyes propona prohibir las corporaciones, para asegurar que el inters comn dominase a los intereses particulares. Quera que el representante, representase a toda la comunidad, al inters general. Consideracin final Manifiesto que comparto, casi en su integridad, las consideraciones hechas en el salvamento de voto a las sentencias C-1040 y C-1043 por el Magistrado Beltran que dicen: Seccin Segunda En la formacin del Acto Legislativo N 2 de 2004 se incurri en vicios de procedimiento insubsanables por violacin del principio democrtico. 1. El control de constitucionalidad de los Actos Legislativos. Jurisprudencia vigente. Citas indebidas y parciales para intentar desconocerla.

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1.1. Como se sabe, conforme a la jurisprudencia de esta Corporacin, se tiene establecido que los requisitos que han de ser observados por el Congreso de la Repblica para la expedicin de un acto legislativo, son adems de los sealados por el artculo 375 de la Constitucin Poltica, los que regulan el trmite del proceso legislativo ordinario, siempre y cuando no resulten incompatibles con las disposiciones constitucionales que regulan el trmite legislativo constituyente y las normas contenidas en el Reglamento del Congreso. Los requisitos constitucionales y legales establecidos para reformar la Carta Poltica mediante un acto legislativo, han sido ampliamente analizados por esta Corporacin. En primer lugar, resulta relevante recordar que este Tribunal Constitucional ha precisado en relacin con el artculo 379 superior que dispone que los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocacin a una Asamblea Constituyente, slo podrn ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos a que se refiere el ttulo XIII de la Carta, que ese [a]dverbio slo no puede ser tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trmite complejo que se cumple con ocasin de los proyectos conducentes a la modificacin de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situacin que adquiere especial relevancia tratndose del reglamento del Congreso, pues pese a su carcter infraconstitucional , su desconocimiento es susceptible de generar una vulneracin de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgnica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151 C.P.)431 La Corte en sentencia C-543 de 1998432 precis los requisitos que deben ser observados en el trmite del proceso constituyente por el Congreso de la Repblica y, en ese sentido expres que las exigencias son: - Iniciativa. Los proyectos de Acto Legislativo pueden provenir del Gobierno, de los miembros del Congreso en nmero no inferior a 10, del veinte por ciento de los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un nmero equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (art. 375 C.P.) - Publicacin en la Gaceta. El proyecto de Acto Legislativo debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la Comisin respectiva (art. 157-1 C.P y art.144 ley 5/92)

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Sent. 387/97 M.P. Fabio Morn Daz. Magistrado Ponente Carlos Gaviria Daz

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- Informe de ponencia. El acto legislativo deber tener informe de ponencia en la respectiva comisin encargada de tramitarlo, y a l deber drsele el curso correspondiente (art. 160 C.P.) - Aprobacin. El acto legislativo deber aprobarse en dos perodos ordinarios y consecutivos, as: en la primera legislatura por la mayora de los asistentes y en la segunda por la mayora de los miembros de cada Cmara (art. 375 C.P.) - Publicacin. Aprobado el proyecto en el primer perodo, el Gobierno deber publicarlo (art. 375 C.P.) - Debate e iniciativas. En el segundo perodo slo pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero (art. 375 C.P.) - Trminos. Entre el primero y segundo debate deber mediar un lapso no inferior a ocho (8) das, y entre la aprobacin del proyecto en una de las Cmaras y la iniciacin del debate en la otra, debern transcurrir por lo menos quince das (art. 160 C.P.) - Modificaciones. Durante el segundo debate cada Cmara podr introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias (art. 160 C.P.) - Rechazo de propuestas. En el informe para la Cmara plena en segundo debate, el ponente deber consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisin y las razones que determinaron su rechazo (art. 160 C.P.) - Unidad de materia. Los Actos Legislativos tambin deben cumplir con esta exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya lo expres la Corte433 el "asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma de determinados ttulos, captulos o artculos de la Constitucin, o la adicin de ella con disposiciones que no estn incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva" (art. 158 C.P.) - Ttulo. El ttulo del Acto Legislativo deber corresponder exactamente a su contenido, y a su texto preceder esta frmula : "El Congreso de Colombia, DECRETA :" (art. 169 C.P.) A los requisitos anteriormente mencionados, ha de agregarse la rigurosa observancia de los artculos 8 y 9 del Acto Legislativo No. 1 de 2003, mediante los cuales se introdujeron modificaciones a los artculos 160 y 161 de la Constitucin, no incompatibles con lo dispuesto para la reforma de la

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Sent. C-222/97 M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo

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misma en el Ttulo XIII, y por lo mismo aplicables al trmite de un acto legislativo. De acuerdo con tales normas, el proyecto no podr ser sometido a votacin en sesin diferente a aquella en que previamente se haya anunciado, y el aviso correspondiente ser dado por la Presidencia de cada Cmara o Comisin en sesin distinta a aquella en la cual se realizar la votacin (art. 160 C.P.); y, de conformidad con el artculo 161, cuando se integren comisiones de conciliacin sobre un proyecto, el texto escogido por los conciliadores ser sometido a debate y aprobacin de las respectivas plenarias y, si despus de repetido el segundo debate persiste la diferencia, se considerar negado el proyecto. 1.2. Esta Corporacin inicialmente consider que la revisin sobre la constitucionalidad de un acto legislativo en virtud de demanda ciudadana, deba ser integral como sucede con el control de constitucionalidad que se ejerce sobre las leyes y decretos-leyes, en razn de lo dispuesto por el artculo 22 del Decreto-ley 2067 de 1991, con la nica excepcin de que frente a los actos legislativos la Corte deba limitar su examen a la existencia o no de vicios en la formacin del acto. Es decir, segn dicha tesis, la Corte en el examen de una demanda contra un acto legislativo deba examinar la posibilidad de vicios de procedimiento en su formacin, incluso si ellos no fueron planteados por el demandante434. Dicha posicin jurisprudencial, fue variada en la sentencia C-543 de 1998, ya citada, en la que se expres que si bien en ejercicio del control judicial de los actos legislativos, la Corte deba proceder de manera estricta y rigurosa en el examen de los requisitos establecidos por Ordenamiento Superior y la Ley 5 de 1992, teniendo en cuenta que [e]l control constitucional de los Actos Legislativos no es de carcter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporacin en estos casos tan slo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes. Esta tesis, fue reiterada en la sentencia C-487 de 2002435, en la que se consider que en relacin con el control de constitucionalidad sobre los vicios de forma de los actos legislativos, se deba seguir [m]as bien el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que opt, de manera unnime, por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la competencia de la Corte se limita al anlisis de los cargos planteados en la demanda. Esa misma posicin fue acogida por la Corporacin en la sentencia C-614 de 2002436, en la que se expres lo siguiente:

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La posicin que se resea, fue planteada en la sentencia C-387/97, M.P. Fabio Morn Daz, con ocasin de la revisin constitucional del Acto Legislativo 02 de 1995. 435 En esa oportunidad, con ponencia del Magistrado Alvaro Tafur Galvis, se examin la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2001. 436 Con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, al revisar una demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artculos 1, 2 y 3 del Acto Legislativo 01 de 2001.

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[Q]uiere esto decir, que no basta con que se demanda un Acto Legislativo por un vicio de procedimiento que de algn modo sea predicable de todo el cuerpo normativo, para que de manera oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y exhaustivo de todo el procedimiento surtido durante el trmite de la reforma, a efecto de establecer si hubo algn vicio en aspectos tales como la iniciativa, la publicacin del proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el qurum, los principios de identidad y de consecutividad, etc. El sentido del control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos, particularmente a quienes han estado prximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de plantear ante la Corte las deficiencias en el trmite de un proyecto que en su concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible vicio y estructura en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se atiende a esta filosofa cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado por el Congreso pretende, simplemente, librar una ltima batalla en la instancia del control constitucional, estructurando un cargo dbilmente sustanciado, pero con la expectativa de que el juez constitucional, de oficio proceda a una revisin integral sobre la correccin del trmite del proyecto. Aparte de las anteriores consideraciones, esta Corporacin ha sealado que el control de constitucionalidad por vicios de procedimiento en un Acto Legislativo debe limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atencin a las particulares caractersticas del trmite de reforma, a la limitacin prevista en el artculo 241-1 de la Constitucin y a la limitacin temporal establecida en el artculo 379 superior. 1.3. La posicin jurisprudencial acabada de resear, fue reiterada por la Corte en la sentencia C-668 de 2004437 y, queda claro entonces con ello, que es la vigente al momento de proferir esta sentencia. 1.4. Conforme aparece en el Acta No. 73 de la sesin de Sala Plena celebrada el 7 de octubre de 2004, aprobada en la sesin de 20 de octubre del mismo ao, en aquella ocasin se decidi por la Corte que en las sentencias que finalmente fueron numeradas como C-970 y C-971 de esa fecha no se hara referencia a la sentencia C-1200 de 2003 pues una inhibicin no constituye un precedente, como quiso entonces hacerse aparecer para introducir limitaciones a la competencia de la Corte Constitucional en el control de exequibilidad de actos legislativos, asunto este sobre el cual en su oportunidad expresamente cuatro Magistrados salvamos el voto. Sin embargo, de manera sorprendente, en la sentencia C-1040 de 19 de octubre de 2005 a la cual se refiere ahora este salvamento de voto, en el
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Magistrado Ponente Alfredo Beltrn Sierra

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acpite denominado Cuestin previa de las consideraciones del fallo, no slo se hace cita textual de algunos apartes de la sentencia C-1200 de 2003 que ahora s se consideran precedente, sino que tambin se incluyen las reiteraciones indebidas que de ella se hicieron en las sentencias C-970 y C971 de 2004, que la Corte haba estimado antes que no constituyen precedente, citas que se hacen ahora en el vano intento de pretender superar las contradicciones que seal el Procurador General de la Nacin entre lo dicho por la Corte en las sentencias C-551 y C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004, y todo para llegar de esa manera a la declaracin de exequibilidad de un acto legislativo evidentemente contrario a la Constitucin. Me remito adicionalmente en este salvamento de voto, a todas las razones que aduje durante el debate, algunas de las cuales constan (y pueden ser consultadas) en las actas de las sesiones, que me habra gustado que fueran pblicas.

JAIME ARAJO RENTERA Magistrado

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SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRN SIERRA A LAS SENTENCIAS C-1040 Y C-1043 DE 19 DE OCTUBRE DE 2005, MEDIANTE LAS CUALES SE DECLAR LA EXEQUIBILIDAD DEL ACTO LEGISLATIVO N 2 DE 2004. PRINCIPIO DE PARALELISMO DE LAS FORMAS-Concepto (Salvamento de voto) PODER DE REFORMA (Salvamento de voto) DE LA CONSTITUCION-Lmites

PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO Y PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Distincin (Salvamento de voto) DERECHO COMPARADO EN SISTEMA DE REFORMA DE LA CONSTITUCION (Salvamento de voto) REFORMA DE LA CONSTITUCION POLITICA MEDIANTE ACTO LEGISLATIVO-Requisitos (Salvamento de voto) LEY QUE CONVOCA A ASAMBLEA CONSTITUYENTE-Requisitos (Salvamento de voto) NACIONAL

LEY APROBATORIA DE REFERENDO-Requisitos (Salvamento de voto) PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Restriccin temporal(Salvamento de voto) PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Prohibicin de que ocurra en determinadas pocas o situaciones(Salvamento de voto) DISPOSICIONES INTANGIBLES-Concepto (Salvamento de voto) INTANGIBILIDAD ARTICULADA-Concepto(Salvamento de voto) PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de frenos y contrapesos(Salvamento de voto) REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Discusin en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 (Salvamento de voto) REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Concentracin del poder/REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participacin del Presidente de la Repblica en eleccin de altos dignatarios del Estado(Salvamento de voto)

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Antes de la expedicin del Acto Legislativo 02 de 2004, el perodo del Fiscal General de la Nacin se inicia en el perodo de un Presidente de la Repblica y culmina en el de otro, quien a su turno enviar la terna correspondiente a la Corte Suprema de Justicia para que sta elija un nuevo Fiscal cuyo perodo termina con un Presidente distinto. Esta situacin prevista por la Constitucin como uno de los instrumentos para garantizar la independencia del Fiscal General de la Nacin, se altera de manera sustancial si el mismo Presidente de la Repblica que enva una terna llegare a ser reelegido para el perodo inmediatamente siguiente, pues de nuevo participara en la elaboracin de la terna respectiva, nada menos que del funcionario que tiene la misin de investigar los hechos delictivos. Igual sucede con respecto a la eleccin de Procurador General de la Nacin. Del mismo modo, la Constitucin establece un perodo individual de ocho aos para los Magistrados de la Corte Constitucional, es decir, el doble de duracin de un perodo presidencial, precisamente para garantizar que en el control de constitucionalidad se guarde la necesaria independencia por aquellos funcionarios. Esta previsin constitucional se altera por completo en el evento de una reeleccin presidencial inmediata, pues es evidente que en ese caso los Magistrados elegidos o en ejercicio durante el perodo de un Presidente de la Repblica deben ser reemplazados cuando l se encuentre en su segundo perodo presidencial. La Constitucin de 1991, otorg autonoma al Banco de la Repblica. Para garantizarla, estableci que su Junta Directiva estar integrada por siete miembros; entre ellos el Ministro de Hacienda quien la preside y cinco ms de dedicacin exclusiva, nombrados por el Presidente de la Repblica para perodos prorrogables de cuatro aos, pero reemplazables dos de ellos cada cuatro aos, y el Gerente que nombrado por la Junta Directiva, tambin ser miembro de ella. De manera pues que, dadas las fechas de iniciacin de los perodos de los Directores del Banco de la Repblica, a un Presidente de la Repblica en ejercicio le corresponde la atribucin de designar a dos de ellos, y as se evita que designe a los siete, para conservar la independencia del Banco Emisor. Esto vara por completo en el evento de una reeleccin presidencial inmediata pues a todos los miembros de la Junta Directiva se les vencera su perodo bajo la Presidencia de la Repblica de un mismo titular, lo cual afecta la integridad de la Ley Fundamental pues, la decisin del Constituyente originario fue la de evitar coincidencias en la titularidad de la Presidencia de la Repblica y los perodos de otras altas autoridades, como un mecanismo delicado y de alta trascendencia jurdico-poltica para evitar una concentracin del poder que desfigure el diseo de la estructura del Estado. DERECHOS POLITICOS-Alcance (Salvamento de voto) INHABILIDADES PARA SER CONGRESISTA O PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Consagracin constitucional/REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Inhabilidad temporal de alto

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funcionario del Estado para ser elegido Presidente de la Repblica (Salvamento de voto) La Constitucin establece en el artculo 179 inhabilidades para ser congresista en quienes hubieren ejercido como empleados pblicos jurisdiccin o autoridad poltica, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la eleccin, o respecto de quienes hayan intervenido en gestin de negocios ante entidades pblicas o en la celebracin de contratos en inters propio o en el de terceros, o hubieren sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la eleccin para congresista. En ese mismo sentido, el artculo 197 de la Carta aprobada por el Constituyente de 1991, estableca como inhabilidad para ser elegido Presidente de la Repblica, entre otras, haber ejercido un ao antes de la eleccin los cargos de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, o de la Corte Constitucional, Consejero de Estado o miembro de Consejo Nacional Electoral, o del Consejo Superior de la Judicatura, Ministros del Despacho, Procurador General de la Nacin, Defensor del Pueblo, Contralor General de la Repblica, Fiscal General de la Nacin, Registrador Nacional del Estado Civil, Director de Departamento Administrativo, Gobernador de Departamento o Alcalde Mayor de Bogot, inhabilidad a la cual se sum la de haber ejercido la Presidencia de la Repblica a cualquier ttulo, salvo para Vicepresidente cuando la hubiere ejercido por menos de tres meses en forma continua o discontinua durante el cuatrienio presidencial. El Acto Legislativo 02 de 2004, autoriza, como se desprende de su texto, la reeleccin inmediata del Presidente de la Repblica. De manera que es inocultable que teniendo ese alto funcionario antes de esa reforma constitucional una inhabilidad absoluta para aspirar a la Presidencia de la Repblica y los dems funcionarios a que se refera el artculo 197 de la Carta en su texto original, una inhabilidad temporal, se mantiene para stos y se elimina para aquel. Ello significa, sin hesitacin alguna, que la existencia de la inhabilidad desaparece para el primero y contina para los dems funcionarios all mencionados. De esta suerte, ha de aceptarse que se produjo una variacin significativa en el texto constitucional, que no es de carcter adjetivo, sino sustancial. PRINCIPIO DE IGUALDAD EN REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Candidatos que participan en la campaa electoral/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Candidatos que participan en la campaa electoral (Salvamento de voto) A nadie escapa que no es lo mismo una campaa electoral adelantada entre quienes tienen en comn no ser funcionarios pblicos en ese momento ni haberlo sido desde un ao antes, que llevarla a cabo cuando alguno de ellos s lo es, pues ello, por s slo plantea la existencia de desigualdades reales que afectan el principio democrtico por rompimiento de la igualdad. En la

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base del derecho a ser elegido, se exige que los candidatos participen en condiciones iguales, pues de lo contrario la igualdad desaparece para abrirle paso a una desigualdad desde el punto de partida. No se trata aqu de la igualdad en el curso de una campaa electoral, sino de algo distinto, como es que los candidatos que participan en ella no tengan la ventaja que otorga la investidura de ciertos altos cargos desde el momento mismo en que asumen la condicin de candidatos. En otras palabras, en forma simplificada para facilitar su entendimiento, no es la igualdad en el camino a recorrer lo que se exige, sino la igualdad inicial de quienes participan en la carrera electoral. PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOSImportancia (Salvamento de voto) RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCIONModalidades (Salvamento de voto) RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCIONConcepto/RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Habilitacin al Consejo de Estado para que de manera supletoria y transitoria expida ley de garantas electorales (Salvamento de voto) Una vez establecida la Constitucin Poltica, es claro que ella puede ser objeto de reforma. Pero existe diferencia entre modificar la Constitucin para perfeccionarla y una ruptura o quebrantamiento de la Constitucin. En efecto, mediante la ruptura o quebrantamiento de la Constitucin no se le introduce a ella, en realidad, ninguna reforma sino que se opta por la inaplicacin de una o varias normas constitucionales en un momento determinado y por circunstancias especiales, sin que ellas pierdan validez ni vigencia, pues simplemente se produce una excepcin en su aplicacin en un caso especfico. Es eso lo que acontece con el pargrafo transitorio del artculo 4 del acto legislativo cuestionado. En efecto, como se acepta por quienes defienden la constitucionalidad de la norma, se trata de una disposicin de carcter transitorio, para que se dicte con prontitud la ley estatutaria que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Repblica, la cual habr de ser expedida antes del 20 de junio de 2005, lo que permite darle aplicacin a la reforma constitucional que autoriza la reeleccin inmediata del Presidente de la Repblica. En esa misma direccin, y por la urgencia de que exista esa regulacin, se dispuso que en una de dos hiptesis podra expedirse por el Consejo de Estado esa reglamentacin transitoria: la primera, si el Congreso no expidiere la ley; y, la segunda, si el proyecto de ley estatutaria fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional en la revisin previa. Es decir, claramente se dan los supuestos de una ruptura o quebrantamiento constitucional no autorizada por la Carta Poltica, que tan slo instituy mecanismos para su reforma. De manera pues que, el Consejo de Estado no ha tenido la atribucin de legislar

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y no puede confundirse su actuacin como rgano consultivo del Gobierno, ni la autorizacin para presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones, con la atribucin legislativa que es propia del Congreso de la Repblica en la estructura democrtica del Estado, con la tridivisin de las ramas del poder. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Evolucin jurisprudencial (Salvamento de voto) PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Antecedentes (Salvamento de voto) IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Congresista queda inmediatamente separado del trmite legislativo hasta tanto el impedimento no se rechace (Salvamento de voto) Es principio universalmente aceptado por el Derecho desde antiguo, que desde el momento mismo en que se manifiesta la existencia de un impedimento, quien lo pone en conocimiento de la autoridad que ha de resolverlo, queda en suspenso para actuar en el ejercicio de sus funciones respecto del asunto de que debera conocer o vena conociendo, para asegurar la prevalencia del inters general, el cual siempre debe primar en el ejercicio de la funcin pblica cualquiera que ella sea. De tal manera que, si un congresista manifiesta que en el concurre una circunstancia constitutiva de conflicto de inters en un asunto determinado, mientras no exista pronunciamiento que acepte o rechace el impedimento, ha de abstenerse de actuar. De no ser as, esto es, si se le permitiera continuar ejerciendo su funcin y se le aceptara el impedimento, se llegara entonces al absurdo de darle validez a las actuaciones que hubiere realizado con posterioridad a su declaracin de impedido y antes de la decisin sobre el impedimento, lo que significara desconocimiento palmario de lo dispuesto en el artculo 182 de la Carta, es decir, tener como legtima una actuacin que rie con la tica pblica, y que por ello pugna con el servicio pblico y constituye afrenta al principio democrtico, lo cual resulta francamente inaceptable. Ahora bien, si el impedimento no es aceptado, resulta igualmente claro que el congresista impedido tiene no slo el derecho, sino el deber jurdico de participar en el trmite del proyecto de que se trate. RECUSACION DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Prohibicin de actuar mientras est pendiente la decisin (Salvamento de voto) IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trmite violatorio de la Constitucin Poltica/ RECUSACION DE CONGRESISTA POR

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CONFLICTO DE INTERESES EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Transformacin en impedimento (Salvamento de voto) Analizado el trmite que a los impedimentos de 71 miembros del Congreso (30 Senadores, 41 Representantes), se le dio en el procedimiento seguido para la aprobacin del Acto Legislativo 2 de 2004, es claro que se incurri en violacin de los artculos 1, 2, 133, 145 y 182 de la Constitucin; y, en cuanto a las recusaciones, adems se viol el artculo 151 de la Carta, por infraccin del artculo 294 de la Ley 5 de 1992 por la cual se expidi el reglamento del Congreso y de cada una de sus Cmaras. Todos los impedimentos se dieron por negados con la participacin de Senadores impedidos por las mismas causas que a su turno haban invocado al proponer su propio impedimento. En tales circunstancias, queda claro que esas decisiones habran podido ser tomadas con el qurum que exige la Constitucin de no haber mediado el ausentismo de quienes no estuvieron presentes en la sesin, de una parte; y, de otra, por la existencia de ste, no hubo decisin constitucionalmente vlida pues el artculo 145 de la Carta precepta que la adopcin de decisiones requiere, siempre, la existencia de qurum. Con las mismas falencias anotadas se tramitaron los impedimentos de 41 Representantes a la Cmara, razn sta por la cual lo dicho en relacin con los impedimentos de los Senadores, ha de aplicarse plenamente, tambin en relacin con los de aquellos, con el agravante que en la sesin plenaria de la Cmara de Representantes, segn constancia expresa del Representante Zamir Silva (Gaceta del Congreso No. 401 de 4 de agosto de 2004, Acta 113 de la sesin de 17 de junio de 2004, pgina 20), las circunstancias personales que llevaron a algunos representantes a proponer sus impedimentos no se debatieron en la plenaria de la Corporacin. En la sesin de la Comisin Primera de la Cmara de Representantes celebrada el 3 de junio de 2004, la Representante Yidis Medina Padilla fue recusada por el Representante Germn Navas Talero, y, a pesar de ello, la recusacin no se tramit, lo que constituye violacin del artculo 182 de la Constitucin, as como del artculo 294 de la Ley 5 de 1992 y, por consiguiente, del artculo 151 de la Carta. De la actuacin a que se ha hecho referencia, surge con meridiana transparencia que, con independencia de que la causal aducida prosperara o no prosperara, lo cierto es que formulada esta vez por escrito desde el comienzo una recusacin, no se tramit conforme a lo prescrito por la ley orgnica que regula el procedimiento legislativo, aplicable al trmite de un acto legislativo como la propia Cmara lo acept e igualmente la Corte Constitucional, sino que se opt por transformar una recusacin en impedimento para ganar tiempo y aprobar de todas maneras el acto legislativo antes del vencimiento ordinario de sesiones del Congreso, pues los hechos sucedieron el 16 de junio de 2004, es decir, cuatro das antes del 20 de junio del mismo ao.

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PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusin del debate (Salvamento de voto) En la Comisin Primera de la Cmara de Representantes, se opt por no discutir artculos que ofrecan dificultades jurdicas, de un lado, y, de otro, se pact la presentacin y votacin de proposiciones que fueron despachadas en forma negativa, con el propsito de que los temas a que ellas se referan pudieran rescatarse en la segunda vuelta. Ello no se ajusta a la Constitucin, ni en uno ni en otro caso. Lo que el Constituyente ordena es debatir los proyectos de acto legislativo en los ocho debates previstos para el efecto en la Carta. De ninguna manera autoriza sustraer de la discusin asuntos que seran discutibles y que los Representantes de manera expresa aceptan que lo son, pero que se abstienen del debate correspondiente en aras de imprimirle celeridad. El Acto Legislativo 2 de 2004, es igualmente inexequible por falta de debate en la sesin Plenaria de la Cmara de Representantes durante la primera vuelta. INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Elusin del debate/ INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-No repeticin del segundo debate (Salvamento de voto) Si bien es verdad que en la Cmara de Representantes el informe de conciliacin fue aprobado por una mayora absoluta, lo cierto es que en Acta de la sesin del 14 de diciembre no se le dio cumplimiento a lo dispuesto por el artculo 161 de la Constitucin, con la redaccin que le imprimi el Acto Legislativo 01 de 2003, en su artculo 9. En esta norma se ordena que el texto escogido en el informe de conciliacin se someter a debate y, conforme a la Ley 5 de 1992, aplicable en este caso porque no se opone a ninguna de las normas del Ttulo XIII de la Constitucin y no hay constancia alguna de que se le hubiere dado cumplimiento al artculo 94 de la Ley Orgnica mediante la cual se expidi el reglamento del Congreso y de cada una de sus Cmaras, norma que indica que el debate empieza al abrirlo el Presidente, lo que no se hizo, y slo termina cuando no hay ya oradores inscritos o se decreta la suficiente ilustracin, lo que tambin se inobserv. No hubo pues repeticin del segundo debate, como lo ordena el artculo 161 de la Carta, norma que significa que en virtud del informe de conciliacin, el proyecto vuelve a la Plenaria y no se tiene en cuenta el segundo debate anterior, sino que debe surtirse uno nuevo pues eso significa la orden de su repeticin, a menos que se quiera concluir que sta tratndose del segundo debate no es tal, sino un tercer debate. En ese segundo debate, conforme al artculo 176 de la Ley 5 de 1992, el proyecto se discutir globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva Cmara pidiera su discusin separadamente a alguno o algunos artculos, lo que resulta apenas lgico porque con los textos conciliados se hace necesario considerar el proyecto en su conjunto.

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Lo que queda claro es que sin discusin alguna se pas directamente a la votacin sin discusin alguna, esto es, sin segundo debate, como lo ordena la Constitucin pues, cuando hay conciliacin, se ordena repetirlo, es decir, que por ministerio de la Carta el proyecto queda con aprobacin de primer debate y la del segundo slo se surte luego del informe de conciliacin. TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Carencia de precisin (Salvamento de voto) El ttulo del Acto Legislativo 2 de 2004, seala que ste es un acto de esa ndole por el cual se reforman algunos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia y se dictan otras disposiciones. Como puede observarse, el ttulo de este acto legislativo no indica cules son los artculos de la Constitucin Poltica que se reforman, y adicionalmente anuncia que mediante el se dictan otras disposiciones. Se observa entonces, que el ttulo de este acto legislativo, carece de precisin por cuanto no especifica de manera concreta la materia de la cual se ocupa, por lo cual se viola el artculo 169 de la Ley Fundamental. Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo el voto en relacin con lo resuelto en las sentencias C-1040 y C-1043 de 19 de octubre de 2005, mediante las cuales se declar la exequibilidad del Acto Legislativo N 2 de 2004, por las razones que a continuacin se expresan: Seccin Primera Constituyente originario y Constituyente derivado. Lmites al poder de reforma de la Constitucin. La competencia del Congreso como reformador de la Carta Poltica. Alteracin de la estructura del Estado. Violacin del principio a la igualdad, del principio democrtico, de la separacin de poderes, del derecho a la participacin y el pluralismo. 1. A diferencia de las monarquas absolutas en el Estado Democrtico el pueblo como titular de la soberana ostenta la suprema potestad para darse la Constitucin que as decida. Mediante ella, sin ninguna cortapisa y sin sujecin de ninguna naturaleza a normatividad jurdica previa el soberano resuelve cmo se organiza el ejercicio del poder pblico, traza y define competencias, establece quienes sern las autoridades en cada una de las ramas u rganos estatales que decida crear, fija las reglas que considere esenciales para el funcionamiento del Estado; y, al propio tiempo, seala las libertades pblicas, los derechos fundamentales de las personas en cuanto a

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tales, es decir, le impone lmites a la autoridad estatal para que en todo caso permanezca respetada y en la cspide la dignidad humana. Para establecer la Constitucin, como deca Sieys, basta la voluntad del Constituyente Primario, la Constitucin ser lo que l quiera. 2. Conforme al principio de paralelismo de las formas jurdicas, un decreto puede ser reformado por otro decreto, una ley reformada por otra ley, un acto administrativo por otro acto administrativo, como quiera que en Derecho las cosas se deshacen como se hacen. No sucede lo mismo con la Constitucin. Ejercido el poder constituyente para establecerla, debe en ella misma preverse lo atinente a su reforma si sta resultare indispensable para adaptarla en el futuro a las nuevas circunstancias. La Constitucin por su propia naturaleza ha de estar dotada de estabilidad, lo que no excluye que ella, sin perder su identidad sea reformada. Por tal razn, adems de la parte dogmtica y la parte orgnica, la Constitucin incluye una tercera clase especie de normas, las dedicadas a fijar las reglas conforme a las cuales podr reformarse. Es decir, la propia Constitucin nacida del poder constituyente primario, acepta desde el momento mismo de su establecimiento la posibilidad de su propia modificacin, si as lo exigen las cambiantes circunstancias sociales. 3. El Constituyente Derivado es al mismo tiempo constituido, lo cual significa que puede ejercer la atribucin de introducirle reformas a la Constitucin que para ello lo cre. Ello significa que la potestad del Constituyente Derivado no es la misma que la del Constituyente Originario, y que de suyo y conforme a la lgica jurdico-poltica la atribucin para reformarla se encuentra sujeta a la normatividad establecida en la Constitucin. Se trata entonces, simplemente del ejercicio de una competencia reglada, prevista expresamente en la Carta Poltica y, en consecuencia, el Constituyente Derivado no puede hacer tabla rasa para ejercer su actividad como si la Constitucin no existiera, pues as dara el salto de poder constituido a poder constituyente primario. Su funcin no es omnmoda y sin sujecin a norma alguna sino que, por el contrario, necesariamente es limitada y tiene una finalidad precisa cual es la de permitir una evolucin histrica de adaptacin, modernizacin y progreso de la Carta. 4. Sentado lo anterior, son varias las restricciones competenciales que una Constitucin puede imponer al Constituyente Derivado, como pasa a observarse: 4.1. En cuanto a la determinacin del sujeto a quien se atribuye la funcin reformadora de la Carta, existe restriccin cuando se seala quin es el titular del poder de reforma, como ocurre al atribuir esa competencia al Congreso o Parlamento que deja en tal caso de actuar como legislador ordinario, o cuando se decide que sea necesaria la convocatoria de una Asamblea Constituyente y, en ocasiones, puede incluso establecerse la necesidad de la intervencin popular mediante referendo para que la reforma sea aprobada.

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La Constitucin de 1886, con la reforma del Plebiscito de 1 de diciembre de 1957, estableci segn su artculo 218 slo el Congreso poda modificarla en adelante; el artculo 79 de la Ley Fundamental Alemana prev la reforma por el Parlamento; el artculo 46, inciso segundo de la Constitucin de Irlanda, prev la intervencin del pueblo; el artculo 168 inciso tercero, de la Constitucin Espaola seala que para la reforma se requiere referendo; en el mismo sentido se dispone por el artculo 152 de la Constitucin de Azerbaiyn de 1995; el artculo 138 de la Constitucin Italiana contiene algunas decisiones particularmente destinadas a regular la intervencin del pueblo en la reforma de la Constitucin; el artculo 5 de la Constitucin de los Estados Unidos, prev un sistema complejo para la reforma de la Constitucin: El Congreso siempre que dos tercios de ambas cmaras lo considere necesario, podr proponer enmiendas a esta Constitucin, o a requerimiento de la legislatura de dos tercios de los Estados, convocar una Convencin para proponer enmiendas, que en ambos casos sern vlidas, a todos los fines y propsitos, como parte de esta Constitucin, cuando sean ratificadas por las legislaturas de tres cuartas partes de los diversos Estados o por convenciones reunidas en las tres cuartas partes de los mismos, segn el Congreso haya propuesto una u otra forma de ratificacin. En la misma direccin el artculo 374 de la Constitucin Colombiana de 1991, establece que la reforma de la Constitucin por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo. 4.2. Una segunda restriccin para ejercer la competencia reformadora de la Constitucin, consiste en establecer el procedimiento que ha de seguirse para introducirle reformas a la Constitucin. Son reglas especficas, que dada la estabilidad que exige la Constitucin, sealan procedimientos ms complejos que para la expedicin de una ley, como sucede con la exigencia de mayoras especiales, la aprobacin en legislaturas distintas, y en algunos casos la disolucin previa del parlamento para que una segunda legislatura recin elegida resuelva sobre la reforma aprobada en la primera previa renovacin de los integrantes del rgano legislativo que acta en funcin constituyente. As, el artculo 79, inciso segundo de la Ley Fundamental Alemana exige para la reforma mayora de dos tercios en el Parlamento y el Consejo Federal de Alemania; la Constitucin Espaola de 1978 en su artculo 168, inciso primero, establece disposiciones para reformar la Constitucin en cuyo marco se requieren mayoras especiales; la Constitucin de Suecia (1975-1980), exige una segunda resolucin que confirme la reforma, la cual solamente se puede realizar cuando se hubieren efectuado elecciones al Parlamento en todo el reino; la Constitucin de Luxemburgo (1988-1996), declara disuelta la Cmara, de pleno derecho, cuando se haya pronunciado a favor de una modificacin constitucional, con lo cual la reforma se discute con nuevos integrantes de la Corporacin.

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En la Constitucin Colombiana la aprobacin de la reforma constitucional siempre requiere procedimiento complejo. As, si el acto legislativo se expide por el Congreso de la Repblica, segn el artculo 375 de la Carta se requiere su trmite en dos perodos ordinarios y consecutivos, en el primero aprobado por la mayora de los asistentes y, en el segundo, su aprobacin exige el voto favorable de la mayora absoluta de los miembros de una y otra Cmara; la convocatoria de una asamblea constituyente, exige una ley aprobada por la mayora absoluta de los miembros de una y otra Cmara, en la cual se fije la competencia, el perodo y la composicin de ese organismo, y requiere adems, revisin previa de constitucionalidad por la Corte Constitucional (C.P. arts. 376 y 241-2); la ley aprobatoria de un referendo requiere el voto favorable de la mayora absoluta de los miembros de ambas Cmaras para someter a referendo el proyecto de reforma constitucional, y, adems, la revisin previa de la constitucionalidad de esa ley por la Corte Constitucional (C.P. arts. 378 y 241-2), y, luego, el voto afirmativo de ms de la mitad de los sufragantes que en todo caso debe ser superior a la cuarta parte del total de los ciudadanos que integran el censo electoral. 4.3. Una tercera restriccin al poder de reforma constitucional, es de carcter temporal, como el prohibir la reforma antes de transcurrido cierto tiempo, lo que refuerza el concepto de la Constitucin como ley fundamental. Ello ocurre en la Constitucin de Grecia de 1975 que impide la modificacin constitucional si no han transcurrido cinco aos a partir de la conclusin de la precedente revisin, norma semejante a lo establecido en la Constitucin de Portugal en el artculo 248, inciso primero, para la adopcin de una nueva reforma. En Colombia la Constitucin de Ccuta de 1821, en su artculo 191 estableca que la reforma constitucional no podra adoptarse sino despus que una prctica de diez o ms aos haya descubierto todos los inconvenientes o ventajas de la presente Constitucin. 4.4. Una cuarta restriccin al poder de reforma de la Constitucin ocurre cuando se establece la prohibicin de que ella ocurra en determinadas pocas o situaciones cual sucede verbi gratia en tiempos de guerra, estado de sitio o situaciones de excepcin. En ese sentido, se encuentran, por ejemplo, el artculo 169 de la Constitucin Espaola de 1978; el artculo 289 de la Constitucin de Portugal; el artculo 196 de la Constitucin de Blgica de 1994; el artculo 148, inciso tercero, de la Constitucin de Rusia de 1993. 4.5. Una quinta restriccin al poder de reforma de la Constitucin, deviene de su propia naturaleza, como quiera que entran a operar de manera simultnea dos conceptos de rango constitucional: el primero el de la estabilidad de la ley fundamental como ya se vio; y, el segundo, el de su modificacin para adaptarla a nuevas circunstancias sociales, en un momento determinado.

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La Constitucin en aquello que es esencial est destinada a permanecer, esto es, que su modificacin o reforma necesariamente ha de dirigirse a perfeccionarla, a afianzar los principios y valores sobre los cuales se erige, como quiera que mediante la Constitucin un pueblo decide el camino a seguir en la bsqueda de su propio destino. De ah que resultara un contrasentido que quien ejerce el poder de reforma de la Carta como constituyente derivado se vuelva contra la Constitucin para devorarla, pues no le es admisible so pretexto de una modificacin constitucional destruir la Constitucin vigente, desconocer sus principios esenciales, introducirle alteraciones de tal naturaleza que la desfiguren al punto de no guardar identidad, pues la competencia del reformador no puede pasar por encima de la primaca e integridad de la Constitucin. La Carta como ley fundamental del Estado, no es una sucesin de disposiciones enumeradas en orden ascendente, sino un todo que debe guardar entre sus distintas disposiciones la debida correspondencia y armona que le imprime coherencia y le da su propia fisonoma para el ejercicio reglado del poder, por cuanto en la Constitucin se establece en su parte orgnica, en lo esencial, la estructura del Estado, y en la parte dogmtica se sealan los derechos fundamentales que limitan el ejercicio del poder. Las normas constitucionales que le dan fisonoma a la Carta, que fijan su identidad, no pueden quedar a disposicin del constituyente derivado. Son por su propia naturaleza y contenido infranqueables por l. Dicho de otra manera, son de obligatorio acatamiento para el reformador de la Constitucin. Para preservar la integridad e identidad de la Constitucin, puede optarse por vas diferentes, en unos casos de manera expresa se acude por el Constituyente a establecer la irreformabilidad de algunas normas constitucionales, en otros, tal irreformabilidad se encuentra implcita en la naturaleza y principios de la propia Constitucin. As, de manera expresa, el artculo 89 de la Constitucin de Francia prohbe establecer una forma distinta a la republicana de gobierno y, en igual sentido la Constitucin Italiana en su artculo 139, establece similar prohibicin para impedir el restablecimiento de la monarqua. Colombia no ha sido extraa a la limitacin de la competencia para reformar la Constitucin y, as, de manera expresa el artculo 190 de la Constitucin de 1821, despus de establecer el trmite para reformarla, dispuso que pero nunca podrn alterarse las bases contenidas en la Seccin 1 del Titulo I y en la 2 del Ttulo II, es decir, lo relativo a la independencia irrevocable de la Monarqua Espaola; la titularidad de la soberana; la responsabilidad de los Magistrados y Oficiales del Gobierno investidos de cualquier autoridad; el deber de proteccin por la ley de la libertad, la seguridad, la propiedad y la igualdad; el carcter de popular y representativo del Gobierno de Colombia; la divisin del poder supremo en Legislativo, Ejecutivo y Judicial (Arts. 1, 2, 3, 9 10 y 11). En el mismo sentido, la Constitucin de 1830, en su artculo 164 repiti ese principio; e igual sucedi con la Constitucin de 1832, cuyo

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artculo 218 dispuso que El poder que tiene el Congreso para reformar esta Constitucin, no se extender nunca a los artculos del Ttulo III, que hablan de la forma de gobierno, norma igual en su texto al artculo 172 de la Constitucin de 1843438. Al respecto, resulta ilustrativo citar al profesor Segundo V. Linares Quintana, quien expresa que: refirindose a las llamadas disposiciones intangibles (irreductible minimum), contenidas en algunas constituciones, que prohiben expresamente la reforma de determinados preceptos, Kart Loewenstein, distingue dos clases de situaciones de hecho: por una parte, medidas para proteger concretas instituciones constitucionales intangibilidad articuladay, por otra parte, aquellas que sirven para garantizar determinados valores fundamentales de la Constitucin que no deben estar necesariamente expresados en disposiciones o en instituciones concretas, sino que rigen como implcitos, inmanentes o inherentes a la Constitucin. En el primer caso, determinadas normas constitucionales se sustraen a cualquier reforma por medio de una prohibicin jurdico-constitucional; en el segundo caso, la prohibicin de reforma se produce a partir del espritu o telos de la Constitucin, sin una proclamacin expresa en una disposicin constitucional, por lo que, dice el autor citado, reiterando una opinin suya anterior, ha de considerarse que una reforma de la Constitucin ser inconstitucional, y el poder judicial tiene competencia para declararlo as, en el respectivo caso que se someta a su decisin si ha sido sancionada en violacin del procedimiento, condiciones o prohibiciones establecidas por el texto constitucional vigente, as como tambin si contradice, o sea, traiciona los principios o bases permanentes, es decir, el alma o espritu de la Constitucin439. Por su parte, el autor alemn Kart Loewenstein, en su libro Teora de la Constitucin, expresa en cuanto a las clusulas prohibitivas de reforma por el constituyente derivado, que ellas se encuentran como disposiciones articuladas de intangibilidad, en algunos casos, as: La proteccin de la forma republicana de gobierno frente a la restauracin monrquicaLa prohibicin que se encuentra no pocas veces en Iberoamrica de reelegir al presidente tras uno o tambin tras dos perodos de mandato en el cargo presidencial; con ello se deber evitar que el presidente, disponiendo sobre el aparato del poder estatal, se enraice en el poder y se convierta en dictador440. Del mismo modo, Peter Haberle expresa que existen normas sustanciales de las Constituciones, entre las que se encuentran los siguientes contenidos: los
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Cfr. Restrepo Piedrahita Carlos. Constituciones Polticas y Nacionales de Colombia. Segunda Edicin. Universidad Externado de Colombia. 1995. Fernndez Botero Eduardo. Las Constituciones Colombianas Comparadas. Tomo I. Universidad de Antioquia.1964. 439 Linares Quintana, Segundo V., Tratado de Interpretacin Constitucional, Artes Grficas Candil, Buenos Aires, 1998, Captulo XV, pginas 296 a 297 y 292. 440 Loewenstein, Karl. Teora de la Constitucin, Madrid. Ariel, Ciencia Poltica. 1976, pginas 189 y 190.

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derechos fundamentales, con la dignidad humana en su vrtice, porque esta constituye la base antropolgica; la democracia y la divisin de poderes. Son ellos llamados a permanecer y constituyen restricciones en el ejercicio de la competencia para reformar la Constitucin por el constituyente derivado, ya que las clusulas de eternidad son parte integrante inmanente, escrita o incluso no escrita, de las constituciones del Estado Constitucional, en la medida en que sean interpretadas desde un enfoque material, y, reitera que son contenidos tpicos del Estado Constitucional Comnen particular: la dignidad humana y los derechos humanos; el principio democrtico, la divisin de poderes (sfc el artculo 16 de la Declaracin Francesa de 1789), el Estado Social de Derecho441. 5. Conforme se expuso con anterioridad, en la Constitucin se establecen las reglas para el ejercicio del poder y, por ello, en su parte dogmtica se ocupa de los derechos fundamentales y su garanta; y en la parte orgnica se establece la estructura del Estado, que le da fisonoma propia a la Constitucin. El artculo 3 de la Constitucin consagra la soberana popular y seala expresamente que ella se ejerce directamente por el pueblo, o por medio de sus representantes en los trminos que la Constitucin establece. Ese principio fundamental de la Carta Poltica de 1991 se encuentra estrechamente ligado con las normas que regulan la organizacin y funcionamiento del Estado Colombiano. Siendo uno slo el poder pblico, de ah se desprende como conclusin inexorable que los distintos rganos que ejercen las diversas funciones dentro del Estado en las ramas del poder o en los dems organismos autnomos e independientes creados por la Constitucin, no pueden actuar de manera aislada, pues todos forman parte de una estructura prevista por el Constituyente para que actuando cada uno dentro de la esfera propia de su competencia, de manera armnica, coherente y coordinada, contribuyan a la realizacin de los fines del Estado. No puede tener aceptacin desde el punto de vista constitucional, la tesis de que cada una de las ramas del poder cumpla sus propias finalidades, aun contrapuestas a las dems ramas del mismo, o en contrava de los distintos rganos que para cumplir otras funciones cre la Constitucin, pues los distintos organismos del Estado no son una rueda suelta que acte para sus propios intereses, sino que todos han de contribuir a promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin, como lo seala el artculo 2 de la Carta. Siendo ello as, no slo la existencia de los distintos rganos del Estado se establece por la Carta, sino que ella de manera estricta les seala sus
441

Haberle Peter, El Estado Constitucional. Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Pontificia Universidad Catlica del Per, Fondo Editorial 2003, Talleres Grficos de Tarea Asociacin Grfica Educativa, pginas 146 y 147.

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atribuciones y, al mismo tiempo, por tratarse de un Estado democrtico determina la forma de eleccin o nombramiento de las autoridades del Estado, de manera que no se rompa el necesario equilibrio que debe existir entre ellas para garantizar los mutuos controles y evitar la concentracin del poder en una sola rama del poder pblico, pues el Estado democrtico tiene entre sus caractersticas esenciales un sistema de pesos y contrapesos, de suerte que ninguna autoridad acumule para s atribuciones de tal magnitud que reduzca al mnimo a las dems ramas del poder, o haga inocuos los controles, sino que la distribucin de ste sea tal que el poder controle al poder. As entendida la unidad de la estructura del Estado impone, entre otras, dos consecuencias necesarias: la primera, que ninguna autoridad sea vitalicia; y, la segunda, que los perodos para los cuales se designan las principales autoridades del Estado, se sealen en la Constitucin Poltica. No es por azar ni por capricho que la Carta Poltica fija los distintos perodos para el ejercicio de las ms altas dignidades del Estado. Ello corresponde a la necesidad de su peridica renovacin democrtica y, al propio tiempo, es un mecanismo para que se ejerza un mutuo, oportuno y eficaz control recproco. Es decir, los perodos de las altas autoridades pblicas cumplen una funcin constitucional de enorme trascendencia democrtica. Tanto es as, que el sealamiento de los mismos, de ordinario suscita profundos debates cuando se establece una Constitucin. El perodo del Jefe del Ejecutivo, el de los legisladores, el de los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, as como el de los titulares de los organismos de control, o de las autoridades econmicas, se acuerda en las clusulas constitucionales previo intenso y amplio debate, por la profunda incidencia que ello tiene en el ejercicio democrtico de la autoridad estatal. Dentro de ese marco conceptual actu la Asamblea Constituyente de 1991 y, en consecuencia, dado que se adopt un rgimen presidencial, a partir del perodo por ella establecido para el Jefe del Estado, los dems perodos de las distintas altas autoridades guardan relacin con el de aqul, para que la autonoma e interdependencia de las distintas ramas del poder, de los organismos de control y de los dems rganos autnomos creados por la Constitucin, se mantenga como elemento esencial en la estructura del Estado Colombiano. Para facilitar la comprensin de la relacin y armona que han de guardar los perodos de las distintas autoridades, es del caso recordar que entre las distintas opciones de carcter poltico examinadas por el Constituyente de 1991 para determinar el perodo presidencial y la posibilidad de autorizar la reeleccin, se examinaron varias alternativas por los Constituyentes, como se desprende de las Actas de esa Asamblea sobre el particular. Precisamente, en los antecedentes del artculo 197 de la Carta Poltica, en la ponencia presentada a consideracin de la Comisin Tercera, por los Constituyentes Hernando Herrera Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Antonio Navarro Wolf, Jos Matas Ortiz y Abel Rodrguez Cspedes, se expres que:

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Tanto perodo como no reeleccin, impiden que un solo hombre decida el destino nacional y aspire a perpetuarse como solucin providencial permanente. () La prohibicin de reeleccin para el Presidente y quien haya ejercido a cualquier ttulo la Presidencia, pretende evitar la incidencia del Presidente en el proceso de eleccin a ese cargo y la instauracin de dictaduras personalistas o la prolongacin inconveniente del mandato democrtico; adems, permite una mayor rotacin de personas en el cargo de Presidente, facilitando una mayor participacin de las diferentes fuerzas polticas; busca evitar, por ltimo que el cncer del clientelismo siga haciendo estragos en el pas a travs de una de las expectativas permanentes de reeleccin. La prohibicin de reeleccin absoluta implica que el Presidente o quien haga sus veces no puede desempear dicha funcin fuera de su respectivo perodo; de all que se sugiera que dicha prohibicin vaya acompaada de la ampliacin del perodo presidencial a cinco aos. En sntesis, podra buscarse una mayor participacin democrtica impidiendo que una misma persona desempee el cargo por ms de un perodo presidencial y la politizacin gubernamental en favor del Presidente para su reeleccin442. Finalmente, como se sabe, la Constituyente desech la propuesta de ampliacin del perodo presidencial a cinco aos, y lo mantuvo en el artculo 190 de la actual Constitucin, en cuatro aos como vena desde el Acto Legislativo 03 de 1910. Pero, en cuanto hace a la autorizacin de la reeleccin, se separ de la frmula del Constituyente de 1910 que la autorizaba pasado un perodo presidencial y acogi los planteamientos de la ponencia aludida, con una propuesta sustitutiva de los delegatarios Jaime Arias Lpez, Ivn Marulanda, Horacio Serpa Uribe y otros, a la redaccin inicialmente sugerida, en la cual se dispuso que No podr ser elegido Presidente de la Repblica el ciudadano que a cualquier ttulo hubiere ejercido la Presidencia443. Atrs se dijo que los perodos de las altas autoridades pblicas deben guardar relacin entre s, esto es que entre ellos ha de existir correspondencia y armona para el ejercicio autnomo e interdependiente de las funciones que a ellas corresponden y para facilitar que se cumpla el postulado de los mutuos y eficaces controles recprocos. Pues bien, si como ya se vio la Constitucin opt por el perodo presidencial de cuatro aos y por la prohibicin absoluta de la reeleccin del Presidente de la Repblica, los perodos de los distintos
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Gaceta Constitucional No. 41, pgina 21. Gaceta Constitucional No. 143, pgina 5.

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titulares de la ramas de poder pblico, de los organismos de control y de los dems rganos creados por la Constitucin para desempear otras funciones fueron establecidos por el Constituyente de 1991 como parte esencial de los mecanismos necesarios para la organizacin y funcionamiento del Estado. Tanto es as, que en las disposiciones transitorias de la Constitucin de 1991, el artculo 1 se refiere a las elecciones generales de Congreso de la Repblica y al perodo del mismo; el artculo 31 orden la eleccin de miembros del Consejo Nacional Electoral y les seal su perodo; el artculo 33 regul el perodo del Registrador Nacional del Estado Civil; el artculo 36 el del Contralor General de la Repblica y del Procurador General de la Nacin, disponiendo que continuaran en sus cargos quienes los desempeaban, hasta tanto el Congreso que se eligiera para el perodo 1994-1998 realizara la nueva eleccin. Por su parte, las normas constitucionales de carcter permanente establecieron un delicado y complejo mecanismo de coordinacin estricta de los perodos de las altas autoridades, como instrumento democrtico no slo para asegurar los mutuos controles, sino para facilitar la adecuada coordinacin de las ramas del poder, organismos de control y dems rganos autnomos, en el ejercicio de sus funciones. En ese orden de ideas, se encuentra por la Corte que antes de la expedicin del Acto Legislativo 02 de 2004, el perodo del Fiscal General de la Nacin se inicia en el perodo de un Presidente de la Repblica y culmina en el de otro, quien a su turno enviar la terna correspondiente a la Corte Suprema de Justicia para que sta elija un nuevo Fiscal cuyo perodo termina con un Presidente distinto. Esta situacin prevista por la Constitucin como uno de los instrumentos para garantizar la independencia del Fiscal General de la Nacin, se altera de manera sustancial si el mismo Presidente de la Repblica que enva una terna llegare a ser reelegido para el perodo inmediatamente siguiente, pues de nuevo participara en la elaboracin de la terna respectiva, nada menos que del funcionario que tiene la misin de investigar los hechos delictivos. Igual sucede con respecto a la eleccin de Procurador General de la Nacin, pues para su eleccin por el Senado de la Repblica la Constitucin determina que el Presidente enviar uno de los nombres que integran la terna correspondiente y, como el perodo es de cuatro aos, lo que se desprende de la Constitucin es que el Jefe del Ministerio Pblico tenga suficiente independencia del nuevo Presidente, lo que se perdera si el Jefe del Ejecutivo participa en el acto complejo de eleccin de dos Procuradores sucesivos, entre cuyas funciones se encuentra, nada menos que la vigilancia de la conducta oficial de todos los servidores pblicos. Del mismo modo, la Constitucin establece un perodo individual de ocho aos para los Magistrados de la Corte Constitucional, es decir, el doble de

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duracin de un perodo presidencial, precisamente para garantizar que en el control de constitucionalidad se guarde la necesaria independencia por aquellos funcionarios. Es tan estricta la Constitucin en este punto que de las ternas que elabore el Presidente de la Repblica, se eligen los Magistrados respectivos de manera tal que aunque inicien su perodo con un Presidente de la Repblica determinado lo terminen con otro, e igualmente, sucede con quienes sean ternados por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, pues al cabo de ocho aos no slo ser distinto el Presidente de la Repblica, sino que habr variado la integracin de esas Corporaciones. Esta previsin constitucional se altera por completo en el evento de una reeleccin presidencial inmediata, pues es evidente que en ese caso los Magistrados elegidos o en ejercicio durante el perodo de un Presidente de la Repblica deben ser reemplazados cuando l se encuentre en su segundo perodo presidencial. La Constitucin de 1991, otorg autonoma al Banco de la Repblica para que ejerza las funciones de Banca Central y las de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia. Para garantizarla, estableci que su Junta Directiva estar integrada por siete miembros; entre ellos el Ministro de Hacienda quien la preside y cinco ms de dedicacin exclusiva, nombrados por el Presidente de la Repblica para perodos prorrogables de cuatro aos, pero reemplazables dos de ellos cada cuatro aos, y el Gerente que nombrado por la Junta Directiva, tambin ser miembro de ella. De manera pues que, dadas las fechas de iniciacin de los perodos de los Directores del Banco de la Repblica, a un Presidente de la Repblica en ejercicio le corresponde la atribucin de designar a dos de ellos, y as se evita que designe a los siete, para conservar la independencia del Banco Emisor. Esto vara por completo en el evento de una reeleccin presidencial inmediata pues a todos los miembros de la Junta Directiva se les vencera su perodo bajo la Presidencia de la Repblica de un mismo titular. Sin entrar a cuestionar el cmulo de funciones que la Constitucin le asigna al Presidente de la Repblica, pues esa fue la decisin del Constituyente de 1991, lo que ahora se analiza es que en virtud del Acto Legislativo 02 de 2004, la modificacin que se introdujo al artculo 197 de la Carta, rompe la armona de la Constitucin con los perodos constitucionales de las autoridades a que se ha hecho mencin en los prrafos que anteceden con el del Presidente de la Repblica si dura ocho aos continuos en el ejercicio de sus funciones, lo cual afecta la integridad de la Ley Fundamental pues, la decisin del Constituyente originario fue la de evitar coincidencias en la titularidad de la Presidencia de la Repblica y los perodos de otras altas autoridades, como un mecanismo delicado y de alta trascendencia jurdicopoltica para evitar una concentracin del poder que desfigure el diseo de la estructura del Estado, con una hipertrofia del Presidente de la Repblica, como la que apareja el acto legislativo que se cuestiona, ya que resulta transformado el rgimen presidencial en un presidencialismo exacerbado.

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No es este un juicio sobre la conveniencia o inconveniencia de establecer en la Constitucin la autorizacin de la reeleccin inmediata del Presidente de la Repblica, como de manera superficial podra aducirse para eludir la conclusin anterior. De lo que se trata es del ejercicio pleno de la funcin atribuida a la Corte Constitucional por el artculo 241 de la Ley Fundamental de velar no slo por la supremaca, sino tambin por la integridad de la Carta Poltica y, como ya se demostr esta resulta afectada en grado superlativo cuando se modifica el artculo 197 de la Constitucin como si tuviera autonoma normativa propia sin relacin alguna con el resto de la Constitucin, lo que no es cierto en nuestro rgimen constitucional. Desde luego, si no se hace una interpretacin sistemtica y teleolgica de la Constitucin, as como si se deja al margen el conjunto de principios que la inspiran y que le dan unidad, esto es, si se analiza uno por uno y de manera aislada cada uno de los artculos que establecen los perodos para las distintas autoridades pblicas, se puede arribar a la conclusin de que no habra violacin de la Constitucin. Pero una interpretacin exegtica de tal naturaleza sera tanto como renunciar a la funcin de guarda de la supremaca e integridad de la Carta que el Constituyente otorg a la Corte Constitucional. 6. En el largo trasegar de la democracia, que se ha venido construyendo por la humanidad en forma progresiva, tiene trascendencia jurdico-poltica el principio de la igualdad aplicado de manera concreta para participar en la eleccin de las autoridades pblicas. Ello incluye tanto el derecho a elegir, como el derecho a ser elegido. Superadas las pocas del sufragio restringido, esto es de la exclusin de ese derecho a quienes carecan de propiedad o de ingresos laborales de una cuanta determinada anual [voto censitario], as como la privacin del derecho al voto por razones de raza en la poca de la esclavitud, y a quienes no supieran leer y escribir, se avanz haca el sufragio universal con exclusin de las mujeres, hasta que tambin a ste sector de la poblacin se le otorg el pleno derecho de ciudadana. As como se establece el derecho poltico a elegir, tambin se tiene el de ser elegido. Ello implica, de suyo, que todos los ciudadanos que renan los requisitos exigidos por la Constitucin, puedan ser candidatos a cargos de eleccin popular, sin discriminaciones ni privilegios de ninguna naturaleza que afecten el derecho a la igualdad. Es esa la razn de ser del sealamiento expreso en la Carta Poltica de circunstancias constitutivas de inhabilidades para ser elegido. Con ellas no se afecta el derecho del ciudadano inhabilitado a participar en las elecciones como candidato y con desmedro de su derecho, sino que se le da la oportunidad de participar pero cuando desaparezca la inhabilidad. No es el establecimiento de inhabilidades producto del capricho del Constituyente, ni tampoco exclusivo de la Constitucin Colombiana. Es ese un instrumento para garantizar la efectividad del derecho a ser elegido en condiciones de igualdad, pues la existencia de inhabilidades para quienes desempean altos cargos, tiene como finalidad que si deciden aspirar a un

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cargo de eleccin popular, lo hagan sin la investidura del que ocupan antes de la eleccin, por lo que se prev que su retiro se haga con antelacin para impedir de esa manera una injerencia indebida en la voluntad de los electores que trastorne la pureza democrtica. En obedecimiento a esos postulados, la Constitucin establece en el artculo 179 inhabilidades para ser congresista en quienes hubieren ejercido como empleados pblicos jurisdiccin o autoridad poltica, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la eleccin, o respecto de quienes hayan intervenido en gestin de negocios ante entidades pblicas o en la celebracin de contratos en inters propio o en el de terceros, o hubieren sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la eleccin para congresista. En ese mismo sentido, el artculo 197 de la Carta aprobada por el Constituyente de 1991, estableca como inhabilidad para ser elegido Presidente de la Repblica, entre otras, haber ejercido un ao antes de la eleccin los cargos de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, o de la Corte Constitucional, Consejero de Estado o miembro de Consejo Nacional Electoral, o del Consejo Superior de la Judicatura, Ministros del Despacho, Procurador General de la Nacin, Defensor del Pueblo, Contralor General de la Repblica, Fiscal General de la Nacin, Registrador Nacional del Estado Civil, Director de Departamento Administrativo, Gobernador de Departamento o Alcalde Mayor de Bogot, inhabilidad a la cual se sum la de haber ejercido la Presidencia de la Repblica a cualquier ttulo, salvo para Vicepresidente cuando la hubiere ejercido por menos de tres meses en forma continua o discontinua durante el cuatrienio presidencial. Como salta a la vista, lo que quiso el Constituyente de 1991 fue que los aspirantes a la Presidencia de la Repblica pudieran ser candidatos, sin ser funcionarios pblicos de elevada autoridad dentro del Estado. Es decir, opt por el derecho a la igualdad para que quienes quisiesen ser candidatos a la jefatura del Ejecutivo, pudieran serlo, pero sin la investidura de los cargos a los que se refera el artculo 197 de la Carta Poltica. Dicho de otra manera, el Constituyente de 1991 elimin la posibilidad de cualquier discriminacin o privilegio que pudiere otorgar ventajas en la eleccin a quien ostentara un cargo pblico. Lo que dispuso fue justamente lo contrario, esto es, que los candidatos a la Presidencia de la Repblica no fueran funcionarios pblicos, ni lo hubieran sido un ao antes de la eleccin en los cargos citados con el fin de preservar la igualdad, no en la campaa presidencial en cuanto hace relacin a la utilizacin de bienes pblicos o ante los medios de comunicacin o en la reposicin monetaria por los votos obtenidos, que es la igualdad en la campaa electoral, es decir en el curso del proceso electoral, sino que la remont a un momento anterior y a las condiciones mismas en que se pueda ser candidato para ordenar de manera clara y perentoria que no se podra ser funcionario pblico y candidato al mismo tiempo, lo que significa que no se trata ya de una simple igualdad en cuanto a la labor de bsqueda del voto ciudadano, sino de algo ms profundo, como es la igualdad en el punto de

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partida, sin que ninguno de los candidatos sea funcionario pblico de alta jerarqua. El Acto Legislativo 02 de 2004, autoriza, como se desprende de su texto, la reeleccin inmediata del Presidente de la Repblica. De manera que es inocultable que teniendo ese alto funcionario antes de esa reforma constitucional una inhabilidad absoluta para aspirar a la Presidencia de la Repblica y los dems funcionarios a que se refera el artculo 197 de la Carta en su texto original, una inhabilidad temporal, se mantiene para stos y se elimina para aquel. Ello significa, sin hesitacin alguna, que la existencia de la inhabilidad desaparece para el primero y contina para los dems funcionarios all mencionados. De esta suerte, ha de aceptarse que se produjo una variacin significativa en el texto constitucional, que no es de carcter adjetivo, sino sustancial. A nadie escapa que no es lo mismo una campaa electoral adelantada entre quienes tienen en comn no ser funcionarios pblicos en ese momento ni haberlo sido desde un ao antes, que llevarla a cabo cuando alguno de ellos s lo es, pues ello, por s slo plantea la existencia de desigualdades reales que afectan el principio democrtico por rompimiento de la igualdad. En la base del derecho a ser elegido, se exige que los candidatos participen en condiciones iguales, pues de lo contrario la igualdad desaparece para abrirle paso a una desigualdad desde el punto de partida. Podra aducirse que si se asegura, ya sea desde la misma Constitucin o por una ley posterior la existencia de la igualdad en la utilizacin de los medios a disposicin de los candidatos y con la prohibicin de utilizar los bienes del Estado por uno de ellos en su propio beneficio, se evita el rompimiento de la igualdad. Pero no se trata aqu de la igualdad en el curso de una campaa electoral, sino de algo distinto, como es que los candidatos que participan en ella no tengan la ventaja que otorga la investidura de ciertos altos cargos desde el momento mismo en que asumen la condicin de candidatos. En otras palabras, en forma simplificada para facilitar su entendimiento, no es la igualdad en el camino a recorrer lo que se exige, sino la igualdad inicial de quienes participan en la carrera electoral. No es lo mismo, partir del vrtice de la pirmide del poder para mantenerse en l, que partir desde la base para conquistarlo. No es igual el alto funcionario del Estado que funge como candidato, que el ciudadano no vinculado como tal en cargos de gran injerencia en el acontecer Nacional, que compite en unas elecciones con aqul. Por eso, se reitera, surgi la institucin de las inhabilidades en la Constitucin Poltica para igualarlos; y, ella se destruye cuando se levanta la inhabilidad para uno y se mantiene para los dems, como acontece con el acto legislativo acusado. 7. El artculo 4 del Acto Legislativo 02 de 2004, dispuso que mediante ley estatutaria deber regularse lo atinente a la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Repblica y, en su pargrafo transitorio, establece que el proyecto de ley respectivo ser presentado antes del primero de marzo de 2005, el cual adems por disposicin constitucional

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tendr mensaje de urgencia, y podr ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. Adicionalmente, ordena la expedicin de dicha ley estatutaria antes del 20 de junio de 2005, prescribe que se reducirn a la mitad los trminos para la revisin previa de la exequibilidad del proyecto por la Corte Constitucional, y dispone, finalmente que Si el Congreso no expidiere la ley en el trmino sealado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado en un plazo de (2) dos meses reglamentar transitoriamente la materia. Es de tal trascendencia en la organizacin del Estado el principio segn el cual su estructura fundamental exige la separacin de las ramas del poder pblico en un Estado democrtico, que de manera expresa el artculo 16 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, proclam que Toda sociedad en la cual la garanta de estos derechos no est asegurada ni determinada la separacin de poderes, no tiene Constitucin. Precisamente, porque esa institucin se encuentra incorporada como fundamento del Derecho Constitucional, ha sido clusula invariable de las constituciones colombianas desde 1821 e incluso, como ya se vio en prrafos precedentes, se sustrajo su modificacin del poder de reforma. Se aduce para defender la exequibilidad de la disposicin acusada y negar la violacin del principio constitucional bsico para definir la estructura del Estado a que se ha hecho alusin, que se trata de una disposicin temporal y subsidiaria; que el Consejo de Estado no es una institucin tpicamente jurisdiccional pues desempea y ha desempeado funciones de carcter consultivo en materia legislativa, y porque, adems se encuentra facultado de manera permanente por la Constitucin para presentar proyectos de ley. Se da por descontado que las ramas del poder pblico, los dems rganos autnomos creados por la Constitucin para el desempeo de funciones determinadas, as como los rganos de control, deben colaborar armnicamente a la realizacin de los fines del Estado (C.P. art. 113); e igualmente no entra en discusin que el poder pblico se ejerce directamente por el pueblo o por sus representantes, pero conforme a lo establecido en la Constitucin Poltica (art. 3). Dentro de ese marco constitucional se explican instituciones como la autorizacin del artculo 150-10 de la Carta para otorgar a solicitud del Gobierno, sobre materias precisas y por un trmino no superior a seis meses, facultades extraordinarias que no pueden concederse sobre asuntos expresamente prohibidos por la Constitucin. Una vez establecida la Constitucin Poltica, es claro que ella puede ser objeto de reforma. Pero existe diferencia entre modificar la Constitucin para perfeccionarla y una ruptura o quebrantamiento de la Constitucin, como lo tiene establecido la doctrina del Derecho Constitucional. En efecto, mediante la ruptura o quebrantamiento de la Constitucin no se le introduce a ella, en realidad, ninguna reforma sino que se opta por la inaplicacin de una

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o varias normas constitucionales en un momento determinado y por circunstancias especiales, sin que ellas pierdan validez ni vigencia, pues simplemente se produce una excepcin en su aplicacin en un caso especfico. A esa institucin se acudi con frecuencia en la historia alemana de 1933 a 1945, y su terico por excelencia fue Carl Schmitt 444, desde la publicacin de su Teora de la Constitucin. En ella, seala que puede existir el quebrantamiento de la Constitucin, en dos modalidades: la primera, como un quebrantamiento inconstitucional, que ocurre cuando se produce una violacin a ttulo excepcional de una prescripcin legal-constitucional sin atender al procedimiento prevista para las reformas constitucionales; y la segunda, como un quebrantamiento constitucional de la Constitucin, que sucede cuando se produce la violacin a ttulo excepcional de una prescripcin legal-constitucional para uno o varios casos concretos, cuando, o bien es permitido dicho quebrantamiento excepcional por una ley constitucional (por ejemplo: art. 44, prrafo e, C.a), o bien se observa para ello el procedimiento prescrito para las reformas de la Constitucin 445. Sobre el particular el profesor Jorge Xifra Heras expresa que: Se entiende por ruptura o quebrantamiento de la constitucin la derogacin en un caso particular de una norma constitucional, la cual conserva, sin embargo, su validez para los dems casos. Supone, pues, como observa Schmitt, la violacin de prescripciones legal-constitucionales para uno o varios casos determinados, pero a ttulo excepcional, es decir, bajo el supuesto de que las prescripciones quebrantadas siguen inalterables en lo dems, y, por tanto, no son ni suprimidas permanentemente, ni colocadas temporalmente fuera de vigor.446 Esa doctrina de la ruptura o quebrantamiento constitucional ha sido, sin embargo, duramente combatida, pues, como dice el profesor Pablo Lucas Verd, citado por Jorge Xifra Heras, La discusin se agudiza centrndola en la vexata quaestio, si la generalidad es nota esencial o no de la ley en sentido material. Para los que defienden que la generalidad es nota esencial de la ley, es muy difcil comprender cmo un precepto constitucional puede derogarse para un caso particular y continuar rigiendo. Si esa disposicin contiene un principio fundamental como, por ejemplo, la igualdad ante la ley, o el sufragio universal, es imposible considerar legtimo el quebrantamiento constitucional. De la misma manera, el profesor Paolo Biscaretti di Ruffia, refirindose a la ruptura de la Constitucin, seala que ella consistira en la derogacin de la misma constitucin en un caso concreto, o en un breve perodo, dejando inmutable su validez, en general.447
444 445

Cfr. Carl Schmitt. Teora de la Constitucin. Editorial Revista de Derecho Privado. Madrid.1924. Schmitt, op.cit. pg. 116. 446 Xifra Heras Jorge. Curso de Derecho Constitucional. Tomo I. Boch Casa Editorial, Barcelona, Segunda Edicin., pginas 188-189. 447 Biscaretti di Ruffia Paolo. Derecho Constitucional, pgina 274. Unam.

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Como puede observarse, es eso lo que acontece con el pargrafo transitorio del artculo 4 del acto legislativo cuestionado. En efecto, como se acepta por quienes defienden la constitucionalidad de la norma, se trata de una disposicin de carcter transitorio, para que se dicte con prontitud la ley estatutaria que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Repblica, la cual habr de ser expedida antes del 20 de junio de 2005, lo que permite darle aplicacin a la reforma constitucional que autoriza la reeleccin inmediata del Presidente de la Repblica. En esa misma direccin, y por la urgencia de que exista esa regulacin, se dispuso que en una de dos hiptesis podra expedirse por el Consejo de Estado esa reglamentacin transitoria: la primera, si el Congreso no expidiere la ley; y, la segunda, si el proyecto de ley estatutaria fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional en la revisin previa. Es decir, claramente se dan los supuestos de una ruptura o quebrantamiento constitucional no autorizada por la Carta Poltica, que tan slo instituy mecanismos para su reforma. A nadie se oculta que el fin que la norma persigue es de carcter especfico, coyuntural y transitorio. No puede desconocerse tampoco, que con ello no se deroga ninguna norma constitucional sobre las leyes estatutarias, pues con excepcin de sta, a las dems se les aplicarn las reglas constitucionales permanentes. Ello significa, entonces, que para una situacin especial se dicta una norma especfica que no altera la validez de las normas aplicables si ella no se hubiese dictado, pero que sin embargo impide que las normas generales permanentes se le apliquen. Y, como se ve, no es en asunto de nimia importancia, sino nada menos que en la expedicin de una ley de garantas electorales que podra, eventualmente, ser expedida por un rgano jurisdiccional y que, en caso de ser declarada inexequible por la Corte Constitucional tornara inane el control que sta ha de ejercer en guarda de la supremaca e integridad de la Carta, pues para soslayar un eventual fallo de inexequibilidad, se autoriza al Consejo de Estado para expedir una reglamentacin que le es y le ha sido ajena a sus funciones 448.
448

El Consejo de Estado apareci por primera vez en la historia legislativa del pas, creado directamente por el Libertador en el Decreto de Angostura de 1817 y luego, en la Constitucin de 1821, aparece como Consejo de Gobierno (art. 133), con funciones consultivas; igualmente en el Decreto Orgnico de la dictadura de Bolvar de 27 de agosto de 1828 (arts. 8 a 10), con el nombre de Consejo de Estado, se cre un organismo cuyos miembros tenan funciones de asesora y de consulta para el Jefe del Ejecutivo; en la Constitucin de 1830, en el artculo 95, se cre un Consejo de Estado Para auxiliar al poder ejecutivo con sus luces en los diversos ramos de la Administracin Pblica; en la Constitucin de la Nueva Granada de 1832, se denomin Consejo de Estado (art. 121), con funciones de rendir dictamen previo a la sancin de las leyes, preparar proyectos de ley, servir de rgano de consulta y conformar ternas para ministros de la Corte Suprema de Justicia; las Constituciones de 1843, 1853, 1858 y 1863 no lo contemplaron. La de 1886, en su artculo 141 le asign funciones para actuar como supremo cuerpo consultivo del Gobierno y para asesorarlo en la presentacin de proyectos de ley y de cdigos, e igualmente para actuar como tribunal de lo contencioso administrativo, por conducto de una seccin especializada que sera creada por la ley. Tras ser suprimido por breve tiempo en 1905, se restableci y fue instituido luego como supremo tribunal de lo contencioso administrativo por el Acto Reformatorio de la Constitucin de 10 de septiembre de 1814, aunque para ese momento ya se haba establecido esa jurisdiccin por la Ley 130 de 1913. En adelante, con reformas ulteriores han sido esas sus atribuciones. Cfr. Restrepo Piedrahita Carlos, Constituciones Polticas Nacionales de Colombia. Universidad Externado de Colombia. Segunda Edicin, Bogot, 1995.

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De manera pues que, el Consejo de Estado no ha tenido la atribucin de legislar y no puede confundirse su actuacin como rgano consultivo del Gobierno, ni la autorizacin para presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones, con la atribucin legislativa que es propia del Congreso de la Repblica en la estructura democrtica del Estado, con la tridivisin de las ramas del poder. Se aduce tambin que la norma a que nos hemos venido refiriendo sera constitucional, pues el artculo 14 transitorio de la Carta autoriz al Consejo de Estado para expedir el reglamento del Congreso de la Repblica y sus Cmaras, en un trmino de tres meses, si no era expedida la ley respectiva dentro de la legislatura que se iniciara el 1 de diciembre de 1991. No obstante la aparente contundencia de la argumentacin, ella no demuestra en este caso la exequibilidad de la norma acusada, por dos razones fundamentales: la primera, porque no son siquiera comparables la situacin de expedicin de una nueva Constitucin y la derogacin de la anterior por parte del Constituyente originario, con un acto expedido por el Constituyente derivado, pues, a este, no le es lcito realizar una ruptura o quebrantamiento de la Constitucin, ya que slo tiene atribuciones para reformarla; y, la segunda, que tal argumento carece por completo de sustento, por cuanto esa norma constitucional transitoria, que se repite, fue adoptada por el Constituyente primario en 1991 en un acto de refundacin del Estado, cumpli ya su cometido, se encuentra agotada, no tiene ninguna vigencia jurdica y jams tuvo vocacin de permanencia, ni el Constituyente autoriz extenderla a casos en ella no contemplados, como mecanismo para legitimar una ruptura de la Constitucin. Seccin Segunda En la formacin del Acto Legislativo N 2 de 2004 se incurri en vicios de procedimiento insubsanables por violacin del principio democrtico. 1. El control de constitucionalidad de los Actos Legislativos. Jurisprudencia vigente. Citas indebidas y parciales para intentar desconocerla. 1.1. Como se sabe, conforme a la jurisprudencia de esta Corporacin, se tiene establecido que los requisitos que han de ser observados por el Congreso de la Repblica para la expedicin de un acto legislativo, son adems de los sealados por el artculo 375 de la Constitucin Poltica, los que regulan el trmite del proceso legislativo ordinario, siempre y cuando no resulten incompatibles con las disposiciones constitucionales que regulan el trmite legislativo constituyente y las normas contenidas en el Reglamento del Congreso.

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Los requisitos constitucionales y legales establecidos para reformar la Carta Poltica mediante un acto legislativo, han sido ampliamente analizados por esta Corporacin. En primer lugar, resulta relevante recordar que este Tribunal Constitucional ha precisado en relacin con el artculo 379 superior que dispone que los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocacin a una Asamblea Constituyente, slo podrn ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos a que se refiere el ttulo XIII de la Carta, que ese [a]dverbio slo no puede ser tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trmite complejo que se cumple con ocasin de los proyectos conducentes a la modificacin de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situacin que adquiere especial relevancia tratndose del reglamento del Congreso, pues pese a su carcter infraconstitucional , su desconocimiento es susceptible de generar una vulneracin de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgnica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151 C.P.)449 La Corte en sentencia C-543 de 1998450 precis los requisitos que deben ser observados en el trmite del proceso constituyente por el Congreso de la Repblica y, en ese sentido expres que las exigencias son: - Iniciativa. Los proyectos de Acto Legislativo pueden provenir del Gobierno, de los miembros del Congreso en nmero no inferior a 10, del veinte por ciento de los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un nmero equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (art. 375 C.P.) - Publicacin en la Gaceta. El proyecto de Acto Legislativo debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la Comisin respectiva (art. 157-1 C.P y art.144 ley 5/92) - Informe de ponencia. El acto legislativo deber tener informe de ponencia en la respectiva comisin encargada de tramitarlo, y a l deber drsele el curso correspondiente (art. 160 C.P.) - Aprobacin. El acto legislativo deber aprobarse en dos perodos ordinarios y consecutivos, as: en la primera legislatura por la mayora de los asistentes y en la segunda por la mayora de los miembros de cada Cmara (art. 375 C.P.) - Publicacin. Aprobado el proyecto en el primer perodo, el Gobierno deber publicarlo (art. 375 C.P.)

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Sent. 387/97 M.P. Fabio Morn Daz. Magistrado Ponente Carlos Gaviria Daz

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- Debate e iniciativas. En el segundo perodo slo pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero (art. 375 C.P.) - Trminos. Entre el primero y segundo debate deber mediar un lapso no inferior a ocho (8) das, y entre la aprobacin del proyecto en una de las Cmaras y la iniciacin del debate en la otra, debern transcurrir por lo menos quince das (art. 160 C.P.) - Modificaciones. Durante el segundo debate cada Cmara podr introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias (art. 160 C.P.) - Rechazo de propuestas. En el informe para la Cmara plena en segundo debate, el ponente deber consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisin y las razones que determinaron su rechazo (art. 160 C.P.) - Unidad de materia. Los Actos Legislativos tambin deben cumplir con esta exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya lo expres la Corte451 el "asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma de determinados ttulos, captulos o artculos de la Constitucin, o la adicin de ella con disposiciones que no estn incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva" (art. 158 C.P.) - Ttulo. El ttulo del Acto Legislativo deber corresponder exactamente a su contenido, y a su texto preceder esta frmula : "El Congreso de Colombia, DECRETA :" (art. 169 C.P.) A los requisitos anteriormente mencionados, ha de agregarse la rigurosa observancia de los artculos 8 y 9 del Acto Legislativo No. 1 de 2003, mediante los cuales se introdujeron modificaciones a los artculos 160 y 161 de la Constitucin, no incompatibles con lo dispuesto para la reforma de la misma en el Ttulo XIII, y por lo mismo aplicables al trmite de un acto legislativo. De acuerdo con tales normas, el proyecto no podr ser sometido a votacin en sesin diferente a aquella en que previamente se haya anunciado, y el aviso correspondiente ser dado por la Presidencia de cada Cmara o Comisin en sesin distinta a aquella en la cual se realizar la votacin (art. 160 C.P.); y, de conformidad con el artculo 161, cuando se integren comisiones de conciliacin sobre un proyecto, el texto escogido por los conciliadores ser sometido a debate y aprobacin de las respectivas plenarias y, si despus de repetido el segundo debate persiste la diferencia, se considerar negado el proyecto.

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Sent. C-222/97 M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo

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1.2. Esta Corporacin inicialmente consider que la revisin sobre la constitucionalidad de un acto legislativo en virtud de demanda ciudadana, deba ser integral como sucede con el control de constitucionalidad que se ejerce sobre las leyes y decretos-leyes, en razn de lo dispuesto por el artculo 22 del Decreto-ley 2067 de 1991, con la nica excepcin de que frente a los actos legislativos la Corte deba limitar su examen a la existencia o no de vicios en la formacin del acto. Es decir, segn dicha tesis, la Corte en el examen de una demanda contra un acto legislativo deba examinar la posibilidad de vicios de procedimiento en su formacin, incluso si ellos no fueron planteados por el demandante452. Dicha posicin jurisprudencial, fue variada en la sentencia C-543 de 1998, ya citada, en la que se expres que si bien en ejercicio del control judicial de los actos legislativos, la Corte deba proceder de manera estricta y rigurosa en el examen de los requisitos establecidos por Ordenamiento Superior y la Ley 5 de 1992, teniendo en cuenta que [e]l control constitucional de los Actos Legislativos no es de carcter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporacin en estos casos tan slo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes. Esta tesis, fue reiterada en la sentencia C-487 de 2002453, en la que se consider que en relacin con el control de constitucionalidad sobre los vicios de forma de los actos legislativos, se deba seguir [m]as bien el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que opt, de manera unnime, por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la competencia de la Corte se limita al anlisis de los cargos planteados en la demanda. Esa misma posicin fue acogida por la Corporacin en la sentencia C-614 de 2002454, en la que se expres lo siguiente: [Q]uiere esto decir, que no basta con que se demanda un Acto Legislativo por un vicio de procedimiento que de algn modo sea predicable de todo el cuerpo normativo, para que de manera oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y exhaustivo de todo el procedimiento surtido durante el trmite de la reforma, a efecto de establecer si hubo algn vicio en aspectos tales como la iniciativa, la publicacin del proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el qurum, los principios de identidad y de consecutividad, etc. El sentido del control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos, particularmente a quienes han estado prximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de plantear ante la Corte las deficiencias en el trmite de un proyecto que en su concepto tengan como consecuencia la
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La posicin que se resea, fue planteada en la sentencia C-387/97, M.P. Fabio Morn Daz, con ocasin de la revisin constitucional del Acto Legislativo 02 de 1995. 453 En esa oportunidad, con ponencia del Magistrado Alvaro Tafur Galvis, se examin la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2001. 454 Con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, al revisar una demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artculos 1, 2 y 3 del Acto Legislativo 01 de 2001.

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inconstitucionalidad del mismo. Ello implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible vicio y estructura en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se atiende a esta filosofa cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado por el Congreso pretende, simplemente, librar una ltima batalla en la instancia del control constitucional, estructurando un cargo dbilmente sustanciado, pero con la expectativa de que el juez constitucional, de oficio proceda a una revisin integral sobre la correccin del trmite del proyecto. Aparte de las anteriores consideraciones, esta Corporacin ha sealado que el control de constitucionalidad por vicios de procedimiento en un Acto Legislativo debe limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atencin a las particulares caractersticas del trmite de reforma, a la limitacin prevista en el artculo 241-1 de la Constitucin y a la limitacin temporal establecida en el artculo 379 superior. 1.3. La posicin jurisprudencial acabada de resear, fue reiterada por la Corte en la sentencia C-668 de 2004455 y, queda claro entonces con ello, que es la vigente al momento de proferir esta sentencia. 1.4. Conforme aparece en el Acta No. 73 de la sesin de Sala Plena celebrada el 7 de octubre de 2004, aprobada en la sesin de 20 de octubre del mismo ao, en aquella ocasin se decidi por la Corte que en las sentencias que finalmente fueron numeradas como C-970 y C-971 de esa fecha no se hara referencia a la sentencia C-1200 de 2003 pues una inhibicin no constituye un precedente, como quiso entonces hacerse aparecer para introducir limitaciones a la competencia de la Corte Constitucional en el control de exequibilidad de actos legislativos, asunto este sobre el cual en su oportunidad expresamente cuatro Magistrados salvamos el voto. Sin embargo, de manera sorprendente, en la sentencia C-1040 de 19 de octubre de 2005 a la cual se refiere ahora este salvamento de voto, en el acpite denominado Cuestin previa de las consideraciones del fallo, no slo se hace cita textual de algunos apartes de la sentencia C-1200 de 2003 que ahora s se consideran precedente, sino que tambin se incluyen las reiteraciones indebidas que de ella se hicieron en las sentencias C-970 y C971 de 2004, que la Corte haba estimado antes que no constituyen precedente, citas que se hacen ahora en el vano intento de pretender superar las contradicciones que seal el Procurador General de la Nacin entre lo dicho por la Corte en las sentencias C-551 y C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004, y todo para llegar de esa manera a la declaracin de exequibilidad de un acto legislativo evidentemente contrario a la Constitucin. 2. Trmite indebido de los impedimentos y las recusaciones

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Magistrado Ponente Alfredo Beltrn Sierra

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2.1. La Constitucin Poltica, dada la trascendental funcin que en el Estado se cumple por el Congreso de la Repblica, le impone que sus decisiones se realicen consultando la justicia y el bien comn, segn se dispone por el artculo 133 de la Carta, norma sta que guarda estrecha relacin con los artculos 1 de la Constitucin, que establece como uno de los principios fundamentales del Estado Colombiano la prevalencia del inters general, e igualmente con el artculo 2, en cuanto seala como uno de los fines esenciales del Estado servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios derechos y deberes consagrados en la Constitucin. 2.2. Precisamente, para preservar en su integridad tales principios de tica pblica, la Constitucin Colombiana establece inhabilidades para ser congresista, e incompatibilidades a las cuales se encuentran sujetos los legisladores, en los artculos 179 y 180 de la Constitucin Poltica, como lo haca la Constitucin anterior en los artculos 109 a 112, desarrollados, entre otras normas por la Ley 11 de 1973. 2.3. Como es pblicamente conocido, por las conductas aisladas de algunos miembros del Congreso, se hizo necesario adoptar normas severas para darle mayor respetabilidad y transparencia a las actuaciones de los congresistas y legitimacin sociolgica a la institucin, lo que explica que en el Acto Legislativo N 1 de 1979, en su artculo 13 se establecieran por primera vez causales de prdida de la investidura, entre las cuales se encontraba el incurrir en conflictos de inters en el ejercicio de las funciones. 2.4. Declarada la inexequibilidad del Acto Legislativo N 1 de 1979 por la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 3 de noviembre de 1981, uno de los motivos que llev a la convocatoria de la Constituyente de 1991, fue justamente el de procurar que en la Constitucin Colombiana se adoptaran normas para rescatar la transparencia de la labor de los miembros del Congreso, razn sta que explica la existencia del artculo 182 de la Carta en el cual se ordena a los congresistas poner en conocimiento de la respectiva Cmara las situaciones de carcter moral o econmico que los inhiban para participar en el trmite de los asuntos sometidos a su consideracin, y se dispone que la ley determinar lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones. Es absolutamente claro que el Constituyente no le deja ninguna opcin de guardar silencio al congresista en quien concurran circunstancias que puedan conducirlo a darle prelacin a intereses particulares para ejercer a pesar de ellas sus funciones, sino que de manera perentoria le impone el deber de ponerlas en conocimiento de la respectiva Cmara, pues en tal caso le est vedado participar en el trmite de los asuntos sometidos a su consideracin. Es decir, por mandato de la Constitucin as debe asegurarse la primaca del inters general sobre el particular, la tica pblica prima sobre el inters privado, y si existe el conflicto entre ellos, la propia Carta Poltica adopt la decisin en beneficio del inters pblico, asunto este que tiene enorme

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trascendencia democrtica. Es de tal rigor la Constitucin en este punto, que si el congresista no declara su impedimento, desde la propia Carta Poltica se seala que ante la existencia de un conflicto de inters pasado en silencio, puede ser recusado conforme a la ley. 2.5. Como se desprende sin lugar a duda alguna, si el conflicto de inters existe, el congresista debe inhibirse de participar en el trmite del asunto sometido a su consideracin. La Constitucin, en guarda del inters general y de la tica pblica, en desarrollo del principio democrtico, no estableci distincin de ninguna especie para tolerar en algunos casos la actuacin del congresista y permitrsela en otros. Si ello es as con respecto al trmite de un proyecto de ley, o en relacin con una actuacin administrativa del Congreso, salta a la vista que con mucha mayor razn ha de exigirse pulcritud absoluta, prescindencia total de intereses particulares de los congresistas, cuando se trate de una reforma a la Constitucin. Jams podra ser aceptable que para la reforma de la Ley Fundamental, fuera tolerable la existencia de un conflicto de inters que, sin embargo paradjicamente, se repudie para el trmite de una ley o para una actuacin administrativa. Resultara tal modo de razonar, contrario a la lgica jurdica, pues ello significara que a los asuntos de menor rango jurdico habra mayor exigencia tica que para el trmite de una reforma constitucional. La desproporcin es mayscula. La inversin de valores resulta evidente. El derecho no puede admitir el absurdo que semejante conclusin trae consigo, justamente cuando se trata de reformar la Carta Poltica. 2.6. Es principio universalmente aceptado por el Derecho desde antiguo, que desde el momento mismo en que se manifiesta la existencia de un impedimento, quien lo pone en conocimiento de la autoridad que ha de resolverlo, queda en suspenso para actuar en el ejercicio de sus funciones respecto del asunto de que debera conocer o vena conociendo, para asegurar la prevalencia del inters general, el cual siempre debe primar en el ejercicio de la funcin pblica cualquiera que ella sea. De tal manera que, si un congresista manifiesta que en el concurre una circunstancia constitutiva de conflicto de inters en un asunto determinado, mientras no exista pronunciamiento que acepte o rechace el impedimento, ha de abstenerse de actuar. De no ser as, esto es, si se le permitiera continuar ejerciendo su funcin y se le aceptara el impedimento, se llegara entonces al absurdo de darle validez a las actuaciones que hubiere realizado con posterioridad a su declaracin de impedido y antes de la decisin sobre el impedimento, lo que significara desconocimiento palmario de lo dispuesto en el artculo 182 de la Carta, es decir, tener como legtima una actuacin que rie con la tica pblica, y que por ello pugna con el servicio pblico y constituye afrenta al principio democrtico, lo cual resulta francamente inaceptable.

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Ahora bien, si el impedimento no es aceptado, resulta igualmente claro que el congresista impedido tiene no slo el derecho, sino el deber jurdico de participar en el trmite del proyecto de que se trate. Precisamente por ello, se impone, en todos los casos en que exista un impedimento para el ejercicio de una funcin pblica, resolverlo de manera previa a que se surta la actuacin pendiente. La decisin sobre el impedimento es de previo y especial pronunciamiento. Ello significa, entonces, que el trmite del asunto sometido a su conocimiento, no puede proseguir hasta tanto se decida sobre el impedimento. Si este no prospera, se reanuda la actuacin con su participacin; pero si prospera, el congresista debe ser retirado en forma definitiva del conocimiento del asunto en cuestin. As lo establece, por otra parte, de manera expresa el artculo 293 de la Ley 5 de 1992, en plena armona con la Constitucin, precepto cuyo sentido jurdico no puede ser objeto de distorsin por la claridad de su contenido normativo. 2.7. Del mismo modo, y por las mismas razones, el congresista que fuere recusado por causales que a juicio del recusante constituyan conflicto de inters, habr de abstenerse de actuar mientras penda la decisin sobre la recusacin. La Corporacin en ese caso, slo reanudar la actuacin luego de decidida aquella con previo y especial pronunciamiento, y con observancia de lo establecido por el artculo 294 de la Ley 5 de 1992, que impone que presentada la recusacin se d traslado inmediato a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista, la cual dispondr de tres das para dar a conocer su conclusin mediante resolucin motivada, decisin que ser de obligatorio cumplimiento. Como quiera que las normas sobre el trmite que ha de darse a los impedimentos y a las recusaciones de los miembros del Congreso son de orden pblico, de aplicacin estricta por su imperatividad, en ningn caso resulta admisible que mediante proposicin o por decisin de la Mesa Directiva pueda resolverse su inaplicacin. 2.8. Analizado el trmite que a los impedimentos de 71 miembros del Congreso (30 Senadores, 41 Representantes), se le dio en el procedimiento seguido para la aprobacin del Acto Legislativo 2 de 2004, es claro que se incurri en violacin de los artculos 1, 2, 133, 145 y 182 de la Constitucin; y, en cuanto a las recusaciones, adems se viol el artculo 151 de la Carta, por infraccin del artculo 294 de la Ley 5 de 1992 por la cual se expidi el reglamento del Congreso y de cada una de sus Cmaras. En efecto: a) Como aparece en el Acta No. 32 de la sesin de la Comisin Primera del Senado de 28 de abril de 2004, cuando apenas se iniciaba el trmite del Acto Legislativo 2 de 2004, en virtud de lo expresado en reportaje radial por el Senador Hctor Heli Rojas, quien manifest ante el pas que el Gobierno Nacional haba realizado algunos nombramientos en el servicio diplomtico y en el servicio consular a parientes inmediatos de miembros del Congreso,

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circunstancia que a su juicio constitua conflicto de inters para el trmite y votacin de ese acto legislativo, razn por la cual en caso de que no manifestaran su impedimento procedera a recusarlos, algunos Senadores optaron por plantear su propio impedimento, aun cuando en algunos casos afirmaron simultneamente no encontrarse impedidos (Gaceta del Congreso 216 de 20 de mayo de 2004). b) En la sesin plenaria del Senado de la Repblica, a peticin de la Presidencia por la Secretara del Senado se dio lectura a los impedimentos manifestados hasta ese momento por 27 Senadores (Gaceta del Congreso No. 227 de 28 de mayo de 2004, pgina 24, columna segunda). c) En el Senado de la Repblica los impedimentos fueron decididos, conforme aparece en la Gaceta del Congreso citada en el literal precedente (pginas 41 y s.s.), con 78, 71, 66, 71, 73, 56, 69, 71, 66, 69, 64, 72, 61, 60, 63, 66, 65, 65, 62, 62, 62, 57 y 58 votos, emitidos en total en cada caso. siempre con participacin de los Senadores impedidos. Ello significa que descontados los votos de stos en una operacin matemtica sencilla, queda un nmero de Senadores presentes en la sesin y no impedidos para votar, inferior en todos los casos a 52 votos, que constituyen el qurum para decidir. Es decir, todos los impedimentos se dieron por negados con la participacin de Senadores impedidos por las mismas causas que a su turno haban invocado al proponer su propio impedimento. En tales circunstancias, queda claro que esas decisiones habran podido ser tomadas con el qurum que exige la Constitucin de no haber mediado el ausentismo de quienes no estuvieron presentes en la sesin, de una parte; y, de otra, por la existencia de ste, no hubo decisin constitucionalmente vlida pues el artculo 145 de la Carta precepta que la adopcin de decisiones requiere, siempre, la existencia de qurum. Podra aducirse que la resta del total de Senadores impedidos que participaron en la votacin resulta arbitraria, caprichosa, sin fundamento. No es as. Como aparece en las actas del Congreso citadas, los Senadores que se declararon impedidos lo hicieron por escrito y, en tal virtud, el Secretario del Senado as lo inform a la Plenaria a solicitud del Presidente. Ello significa, a la luz de la Constitucin, que desde el momento mismo en que depositaron en la Secretara sus escritos de impedimento respectivos, quedaron en suspenso para continuar actuando en el trmite del proyecto de acto legislativo y que, en guarda del inters general a ellos les estaba vedado participar recprocamente en la decisin de los impedimentos de colegas suyos que haban invocado las mismas causales, pues en ese caso el pronunciamiento favorable a otro con su voto, marcaba simultneamente la pauta de la decisin sobre su propio impedimento, lo cual repugna a la tica pblica conforme al artculo 182 de la Carta, rie con el artculo 133 de la misma, y se lleva de calle la prevalencia del inters general prevista por el artculo 1 superior, as como la garanta de la efectividad de los principios, deberes y derechos

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consagrados en la Constitucin, como uno de los fines esenciales del Estado, a tenor del artculo 2 de la Constitucin. d) Con las mismas falencias anotadas se tramitaron los impedimentos de 41 Representantes a la Cmara, razn sta por la cual lo dicho en relacin con los impedimentos de los Senadores, ha de aplicarse plenamente, tambin en relacin con los de aquellos, con el agravante que en la sesin plenaria de la Cmara de Representantes, segn constancia expresa del Representante Zamir Silva (Gaceta del Congreso No. 401 de 4 de agosto de 2004, Acta 113 de la sesin de 17 de junio de 2004, pgina 20), las circunstancias personales que llevaron a algunos representantes a proponer sus impedimentos no se debatieron en la plenaria de la Corporacin. e) En la sesin de la Comisin Primera de la Cmara de Representantes celebrada el 3 de junio de 2004, la Representante Yidis Medina Padilla fue recusada por el Representante Germn Navas Talero, y, a pesar de ello, la recusacin no se tramit, lo que constituye violacin del artculo 182 de la Constitucin, as como del artculo 294 de la Ley 5 de 1992 y, por consiguiente, del artculo 151 de la Carta. Tal como aparece en la Gaceta del Congreso No. 370 de 21 de julio de 2004, Acta No. 43 de la Comisin Primera de la Cmara de Representantes, pgina 46, columna segunda, el Representante Germn Navas Talero manifest que recusaba formalmente a la Representante Yidis Medina Padilla por cuanto a su juicio se encontraba incursa en un conflicto de inters, porque a cambio de votar le ofrecieron ayuda para su regin, hecho aceptado por ella en entrevista radial. En ese momento, el Presidente de la comisin le manifest al recusante que la recusacin deba presentarse por escrito y pregunt si la Representante recusada se encontraba presente en la sesin, con respuesta negativa del Secretario. Una vez se hizo presente en el recinto la Representante mencionada, manifest que se encontraba en su oficina y que all v la recusacin del doctor Navas, que no consideraba encontrarse en conflicto de intereses, pero que si se trata de que me declare impedida lo voy a hacer, como efectivamente lo hizo mediante escrito presentado en la Secretara (pgina 50, Gaceta del Congreso mencionada). El Presidente de la sesin, doctor Hernando Torres Barrera, solicit a la Secretara certificar a qu hora fueron recibidos el escrito de impedimento y el que formaliz la recusacin, a lo cual se manifest verbalmente por el Secretario, que aquel fue recibido a las 6:38 p.m., y la recusacin fue recibida a las 6:44. Con fundamento en este informe, se orden por la Presidencia dar curso al impedimento, el cual se resolvi en forma negativa por la comisin. Como puede observarse, en el curso de una sesin de la Comisin Primera, con existencia de qurum deliberatorio y decisorio, un Representante recus a una colega, sta expresamente acepta que a pesar de no encontrarse en el

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recinto pero s en el Congreso, concretamente en su oficina, se enter del contenido de la recusacin, como se enteraron todos los miembros que integran esa clula legislativa, y el pas, por cuanto la sesin fue televisada. No obstante, mientras el recusante atendi la sugerencia de la Presidencia para reducir a escrito la recusacin, la Representante Yidis Medina, quien expres a su juicio no estaba incursa en conflicto de inters, present un escrito manifestando su impedimento y a ste se le dio trmite por la Presidencia, pretextando para el efecto que haba sido presentado seis (6) minutos antes que el escrito contentivo de la recusacin formulada verbalmente con anterioridad. Aqu queda en evidencia, que el propsito de la actuacin as descrita fue el de eludir el trmite propio de la recusacin, pues las sesiones ordinarias del Congreso culminaban el 20 de junio y haba que cumplir los plazos constitucionales para la aprobacin del proyecto en comisin, dejar transcurrir el trmino de ocho das, para que vencido ste pudiera cumplirse el debate en la plenaria de la Corporacin, todo lo cual se vera entorpecido con grave riesgo para la tramitacin del proyecto, si se le daba cumplimiento, como ha debido drsele al artculo 294 de la Ley 5 de 1992, que ordena que presentada la recusacin se le d traslado inmediato a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista, la cual dispondr de tres das hbiles para dar a conocer su conclusin, mediante resolucin motivada de obligatorio cumplimiento. f) Como aparece en la Gaceta del Congreso No. 411 de 6 de agosto de 2004, Acta No. 112 de la sesin ordinaria de la Cmara de Representantes celebrada de 16 de junio de 2004, despus de transcurrido el trmino para que quienes se consideraran impedidos en el trmite del acto legislativo as lo manifestaran, el Representante Gustavo Petro Urrego, en escrito dirigido al Presidente de la Corporacin formul expresa recusacin contra la Representante Zulema Jattin Corrales. De manera inmediata sta propuso su impedimento por la misma causa aducida por el Representante Petro, para que fuese considerado por la Corporacin. Quien presida la sesin, Representante Edgar Eulises Torres Murillo, someti a consideracin de la plenaria de la Corporacin el impedimento manifestado por la Representante mencionada, el cual fue denegado por la Corporacin, sin haberle imprimido ningn trmite a la recusacin, no obstante la protesta que por ese hecho se formul por el recusante. De la actuacin a que se ha hecho referencia, surge con meridiana transparencia que, con independencia de que la causal aducida prosperara o no prosperara, lo cierto es que formulada esta vez por escrito desde el comienzo una recusacin, no se tramit conforme a lo prescrito por la ley orgnica que regula el procedimiento legislativo, aplicable al trmite de un acto legislativo como la propia Cmara lo acept e igualmente la Corte Constitucional, sino que se opt por transformar una recusacin en impedimento para ganar tiempo y aprobar de todas maneras el acto legislativo antes del vencimiento ordinario de sesiones del Congreso, pues los hechos

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sucedieron el 16 de junio de 2004, es decir, cuatro das antes del 20 de junio del mismo ao. 3. Elusin del debate en la Comisin Primera de la Cmara de Representantes y falta de debate en la Plenaria de esa Corporacin durante la primera vuelta del trmite del Acto Legislativo 2 de 2004. 3.1. Aprobado en primer y segundo debate en el Senado de la Repblica el proyecto de acto legislativo, pas a la Cmara de Representantes para continuar su trmite. Conforme aparece en el Acta No. 43 de 3 de junio de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 370 de 21 de julio de 2004, en la Comisin Primera de la Cmara de Representantes, el Representante William Vlez, uno de los ponentes de mayora, de manera expresa manifest que en esa ponencia se dice claramenteque hay un problema de tiempo para la tramitacin del proyecto, por lo que, como sucede con el artculo 5 del proyecto, aunque consideran que no es convenientepues fue una disposicin que revive una norma exacta en el referendoque fue una de las preguntas que ms votos negativos tuvo en contra, se ven precisados a solicitar a la Comisin que por la premura del tiempo, se adopte el texto como fue aprobado en el Senado de la Repblica (Gaceta citada, pgina. 68, columna primera). Dada esta situacin, algunos representantes, entre ellos Jorge Homero Giraldo, formularon protesta, por cuanto, como ste ltimo afirm aqu estn interesados en pasar esto como viene del Senado como si nosotros furamos amanuenses de los Senadores y no tuviramos derecho a intervenir, no tuviramos derecho a estudiar cada uno de los incisos de este articulado. Por su parte, el Representante Milton Rodrguez, tambin ponente de la mayora, expres que las modificaciones al proyecto podran realizarse en la segunda vuelta, todas las que se pretendan hacer, pero lo que no podemos es hundir este proyecto por trmite porque yo ya se el juego tambin, que si hay conciliacin y como tenemos plazo hasta el 20 de junio, entonces ustedes quieren jugarle a que hunda habiendo conciliacin. En el mismo sentido, la Representante Griselda Janeth Restrepo, ponente de las minoras, manifest lo siguiente dejamos mucho que desear cuando terminamos diciendo que tiene inconveniencias [el proyecto], que debera ser modificado pero dejmoslo porque tenemos un problema de tiempoustedes no pueden que so pretexto de los trminos empezar a atropellar el procedimiento, porque la verdad es que se va el proyecto con dificultades. No obstante lo anterior, las proposiciones presentadas por parlamentarios que se oponan al proyecto, fueron sometidas a votacin, bajo el compromiso

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segn el cual, de esa manera los temas a los que ellas se referan podran debatirse en la segunda vuelta. Queda claro, que en este caso ante la existencia de plazos constitucionales ineludibles para la tramitacin del proyecto en la primera vuelta, se opt por no discutir artculos que ofrecan dificultades jurdicas, de un lado, y, de otro, se pact la presentacin y votacin de proposiciones que fueron despachadas en forma negativa, con el propsito de que los temas a que ellas se referan pudieran rescatarse en la segunda vuelta. Ello no se ajusta a la Constitucin, ni en uno ni en otro caso. Lo que el Constituyente ordena es debatir los proyectos de acto legislativo en los ocho debates previstos para el efecto en la Carta. De ninguna manera autoriza sustraer de la discusin asuntos que seran discutibles y que los Representantes de manera expresa aceptan que lo son, pero que se abstienen del debate correspondiente en aras de imprimirle celeridad, pues si as fuera, podra presentarse el proyecto, aprobarlo en siete debates sin discusin y slo discutirlo en el octavo debate. Esto repugna con la previsin constitucional para reformar la Carta Poltica, pues lo que el Constituyente dispuso es que la Constitucin para ser modificada, lo sea de manera reposada, tranquila, con anlisis cuidadoso, con un procedimiento transparente, claro, observado rigurosamente, es decir, que una reforma constitucional no se apruebe sin discusin en ninguno de los casos. La Carta Poltica exige como requisito de validez de las reformas constitucionales, que para su adopcin se cumplan a plenitud los requisitos en ella sealados para el efecto, razn por la cual resulta ilegtimo eludir un debate so pretexto de la premura en el tiempo. Simplemente si no se alcanza a tramitar en un perodo determinado, habr de tramitarse despus. 3.2. El Acto Legislativo 2 de 2004, es igualmente inexequible por falta de debate en la sesin Plenaria de la Cmara de Representantes durante la primera vuelta. En efecto, en la sesin del martes 15 de junio de 2004, conforme aparece en la Gaceta No. 392 del mircoles 28 de julio de 2004, se dedic el tiempo, en buena medida, a una discusin sobre la competencia de la Comisin de tica para conocer de los impedimentos planteados por diversos congresistas y, a continuacin, se procedi a la tramitacin por la Plenaria de los impedimentos de varios representantes. En la sesin siguiente del da jueves 17 de junio de 2004 (Acta No. 113, Gaceta del Congreso 401 del mircoles 4 de agosto de 2004, pginas 15 y ss.), se contina con el trmite del proyecto de acto legislativo mencionado. En lo pertinente, conforme aparece en la Gaceta del Congreso citada, y como tuvo oportunidad de verificarlo la Sala Plena de la Corte Constitucional, no slo con la trascripcin magnetofnica correspondiente, sino, adems, con las grabaciones audiovisuales de la sesin aludida, a peticin del Representante Jos Joaqun Vives, el Presidente de la Cmara de Representantes concedi un receso para que quienes se oponan al proyecto adoptaran una posicin que

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luego llevaran a la Plenaria. Ello no obstante, la sesin se reanud sin la presencia de stos. Analizado en detalle lo ocurrido en la sesin del 17 de junio de 2004 en la Cmara de Representantes, queda claro que de acuerdo con el informe rendido por la Secretara General de esa Corporacin a quien en ese momento la presida, el da anterior quedaron en discusin las dos ponencias, una positiva y otra negativa, y termin en el da de ayer sobre las once y cincuenta y nueve minutos de la noche, el informe de los seores ponentes. Es decir, hasta ese momento y para empezar la sesin del 17 de junio, tan slo haba sido rendido el informe de la ponencia mayoritaria y el de la ponencia minoritaria. Pero no haba empezado la discusin de los mismos, ni la del articulado del proyecto (Gaceta del Congreso 401 de 2004, pgina 15, columna tercera). Conforme a las reglas acordadas previamente para el debate y en acatamiento al reglamento del Congreso, luego de la intervencin de los ponentes y de la aprobacin de la proposicin de abrir el debate, se dara oportunidad segn lo anunci el Presidente de la Corporacin para que intervinieran, con libertad, los Representantes que quisieran hacerlo, previa inscripcin en la Secretara. De acuerdo con ello, se inscribieron con ese propsito cincuenta y nueve Representantes. Sin embargo, en la sesin del 17 de junio de 2004 no se llam a lista a ninguno de los inscritos para intervenir, pese a que se haba anunciado en la sesin anterior que as se hara y que, quien no estuviera presente perda el turno correspondiente. El Presidente de la Corporacin, asumi que nadie quera intervenir, sin verificarlo. En esas circunstancias quien presida se dirige al Secretario ordenndole certificar seor Secretario si ayer hubo ya discusin sobre ese acto legislativo, ante lo cual ese funcionario responde que la discusin del acto legislativo empez ayer exactamente a las nueve de la noche y diez minutos y se discuti hasta las once y cincuenta y nueve minutos circunstancia ante la cual expres el Presidente de esa clula legislativa eso es para que quede la constancia de que ha habido discusin de este acto legislativo, han sido ledas las dos ponencias, si hay alguien ms que vaya a intervenir, si no para someter a votacin. Srvase entonces, ya que no hay ms personas interesadas a intervenir, someter a votacin la ponencia negativa. Como se ve, as se vota sin que medie discusin alguna. De la misma manera se procede a votar la ponencia mayoritaria, que termina con la proposicin de abrir el debate sobre el proyecto. Aprobada esta, conforme al reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992, art. 176), el proyecto debera haber sido discutido globalmente, para lo cual estaban inscritos cincuenta y nueve Representantes. Pero el Presidente, de acuerdo con las mayoras, orden la votacin del articulado directamente pasando por encima de la norma mencionada, como queda demostrado con la sola lectura del Acta No. 113 de la sesin Plenaria de la Corporacin celebrada el 17 de junio de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 401 de 4 de agosto de 2004, en la que no existe ni apertura

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formal del debate como lo exige el artculo 94 de la Ley 5 de 1992, ni se encuentra que ste haya terminado por declaracin de la suficiente ilustracin, ni tampoco porque nadie pidiera la palabra. Al contrario, lo que si queda claro es que se encontraban inscritos para ese debate cincuenta y nueve miembros de la Corporacin, a ninguno de los cuales se le llam para darle la palabra. Simplemente el Presidente consider cerrado el debate y orden la votacin del articulado. Como prueba de lo anterior, se observa que el Secretario de la Corporacin, antes de la votacin, se dirigi a la Presidencia as: Seor Presidente, articulado. El doctor Hctor Arango le va a hacer una constancia, pero la Presidencia responde El debate est cerrado...nadie ms hizo el uso de la palabra, se cerr el debate y ahora estamos ya en votacin. Las constancias se dejan por escrito. Negrilla propia. (Gaceta del Congreso 401 de 2004, pgina 17, columna 1). Concluida la votacin, el Representante Hctor Arango Angel, expres: Seor Presidente o seor dictadorvengo a decirle a usted con todo respeto, que haba pedido la palabra para explicar porque no me haba puesto la mordaza, porque en ese momento no me senta perseguido por nadie, pero como aqu se manejan los horarios de una manera tan rara, cuando lleg mi turno ya dizque nadie quera hablar, pero yo si quera hablar. Negrilla fuera de texto. (Gaceta del Congreso 401 de 2004, pgina 20). Como se desprende del Acta de la Sesin de 17 de junio de 2004, en la Plenaria de la Cmara de Representantes se culmin con la exposicin de las ponencias en pro y en contra del proyecto de acto legislativo, a las once y cincuenta y nueve minutos de la noche anterior. Por la situacin planteada en relacin con la falta de transmisin televisiva, se produjo el retiro temporal de algunos Representantes. Pero lo cierto es que, conforme aparece en el Acta, exista para entonces una lista de cerca de sesenta parlamentarios para intervenir y en tal virtud el Presidente asumi que no se encontraba en el recinto ninguno de quienes haban pedido el uso de la palabra en la sesin. No obstante, esa situacin jams se verific llamndolos a lista, por lo que se trata de una apreciacin en la cual podra mediar equivocacin, como efectivamente sucedi. Est claro que el seor Representante Hctor Arango Angel, solicit en vano que lo dejaran intervenir, el Secretario entendi que iba a dejar una constancia y el Presidente, manifest que el debate ya estaba cerrado, no le concedi la palabra, y acto seguido empez la votacin del articulado, en orden ascendente y empezando por el artculo primero (pgina 17, Gaceta citada, hasta su culminacin). Por ello, despus de consumada as la votacin, cuando se le otorga la palabra al Representante Arango Angel, en su discurso protesta por el tratamiento de que fue objeto y de manera expresa deja claro que quera hablar, pero que la Presidencia asumi que nadie quera hacerlo y por ello se le impidi.

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As las cosas, ha de recordarse que la ley como decisin de un cuerpo colegiado exige un proceso de discusin racional antes de la votacin. Durante esa fase previa a la votacin entre los miembros del Congreso se aplica el principio de igualdad, en cuanto al momento de hablar todos son igualmente representantes del pueblo, con independencia de que constituyan mayora o formen parte de la minora. Por eso tienen el derecho a expresarse y a ser escuchados. Cosa distinta es que luego de terminada la discusin la decisin se adopte con sujecin a las mayoras. Es decir, en el proceso de adopcin de la ley por el legislador, son tan importantes los unos como los otros. Por eso, se ha dicho que: No obstante, en un Estado democrtico, un principio mayoritario que hace que los ms, sean quienes sean, decidan, resulta insuficiente. Adems, es imprescindible un principio minoritario que involucre a los menos en un proceso de adopcin de decisiones, donde si bien no van a resolver, al menos si deben intervenir en la deliberacin como una exigencia del valor igualdad, tal cual lo hemos definido, y del valor libertadSi la igualdad y la libertad obligan a que todos participen manifestando su pluralidad, no basta con no poner trabas a que los menos puedan llegar algn da a ser los ms y acaben por decidir. Mientras ese momento llega, las minoras no pueden quedar al margen del proceso de adopcin de decisiones o ver como su intervencin se reduce a manifestar su disidencia en la votacin. Si es indudable que el principio mayoritario debe estar presente en la decisin, el principio minoritario debe involucrar activamente a todos en una discusin que puede concluir o no con la toma de una decisin456. Visto lo anterior, queda claro que en este caso se impuso una decisin mayoritaria sin la discusin parlamentaria previa, lo que no puede ocultarse con la afirmacin segn la cual si algunos se salieron del recinto es su culpa no haber participado en el debate porque tenan la posibilidad para hacerlo. Aun siendo cierto esto, lo que se encuentra debidamente probado con las transcripciones que se hicieron, es que en la sesin Plenaria de la Cmara de Representantes celebrada el 17 de junio de 2004, a tres das de concluir el perodo ordinario de sesiones, no hubo verificacin sobre la renuncia de los inscritos a participar en el debate y, en todo caso, por lo menos a un Representante se le ved el uso de la palabra. Bastara esta sola circunstancia para viciar de manera insubsanable la actuacin de esa noche, pues todos los representantes son voceros populares con derecho a expresarse en el recinto, mucho ms cuando se trata de la reforma de la Constitucin y nada disculpa ese tratamiento, ni siquiera la premura del tiempo ante la proximidad de la expiracin del perodo de las sesiones ordinarias. Por ello, como lo ha sealado la Corte en ocasiones anteriores, en casos como este, es decir ante la ausencia de debate, lo que en realidad se presenta es una violacin flagrante del deber constitucional y legal de debatir los proyectos
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Requejo Paloma. Democracia Parlamentaria y principio minoritario. La proteccin constitucional de las minoras parlamentarias. Ariel Derecho. Barcelona 2000, pginas 27 y 28.

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respectivos, como lo ordenan los artculos 157 de la Constitucin y 176 de la Ley 5 de 1992, pues es claro que al proceder de esa manera no pueden tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho, como all se garantiza. As, tambin resulta infringido el artculo 227 de la Ley 5 de 1992, en el cual se ordena que las disposiciones contenidas en el Reglamento del Congreso referidas al proceso legislativo ordinario son tambin de obligatoria observancia en trmite de los actos legislativos, en tanto no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales que expresamente regulan lo atinente a la reforma de la Constitucin457. 4. El Acto Legislativo 2 de 2004 es inconstitucional por no repetir el segundo debate luego del informe de conciliacin ni en la Cmara de Representantes ni en el Senado de la Repblica, como lo ordena el artculo 161 de la Constitucin Poltica. 4.1. Como quiera que los textos definitivos aprobados en la segunda vuelta por la Cmara de Representantes y el Senado de la Repblica tenan algunas diferencias en su articulado, los Presidentes de las dos Corporaciones designaron una Comisin de Conciliacin. 4.2. Examinada la actuacin, se encuentra que la publicacin previa del informe de conciliacin efectivamente se hizo en la Gaceta No. 798 del 6 de diciembre de 2004, previa designacin de los conciliadores por los presidentes del Senado de la Repblica y la Cmara de Representantes. En esta ltima Corporacin, en la sesin del 14 de diciembre, el Secretario de la misma le dio lectura al encabezamiento del informe, pero no al texto del articulado conciliado. A continuacin el Representante Carlos Zuluaga, quien presida en el momento lo puso en consideracin y pregunt seguidamente si lo aprueba la Cmara, a lo cual los Representantes respondieron con golpe en sus curules, forma de votacin que acepta el artculo 129 de la Ley 5 de 1992. Como quiera que los Representantes Carlos Arturo Piedrahita, Barlahn Henao, Jorge Homero Giraldo y Hugo Ernesto Zrrate, dejaron constancia de que no se les dio la palabra para discutir el informe de conciliacin, los Representantes Jos Luis Arcila, Plinio Olano y William Vlez, manifestaron que, segn su percepcin, la aprobacin de ese informe se hizo conforme al reglamento. Presentada por ello proposicin de reapertura del debate, fue denegada. Si bien es verdad que en la Cmara de Representantes el informe de conciliacin fue aprobado por una mayora absoluta, lo cierto es que en Acta de la sesin del 14 de diciembre no se le dio cumplimiento a lo dispuesto por el artculo 161 de la Constitucin, con la redaccin que le imprimi el Acto Legislativo 01 de 2003, en su artculo 9. En esta norma se ordena que el texto
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Sent. C-668 de 2004 M.P. Alfredo Beltrn Sierra

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escogido en el informe de conciliacin se someter a debate y, conforme a la Ley 5 de 1992, aplicable en este caso porque no se opone a ninguna de las normas del Ttulo XIII de la Constitucin y no hay constancia alguna de que se le hubiere dado cumplimiento al artculo 94 de la Ley Orgnica mediante la cual se expidi el reglamento del Congreso y de cada una de sus Cmaras, norma que indica que el debate empieza al abrirlo el Presidente, lo que no se hizo, y slo termina cuando no hay ya oradores inscritos o se decreta la suficiente ilustracin, lo que tambin se inobserv. No hubo pues repeticin del segundo debate, como lo ordena el artculo 161 de la Carta, norma que significa que en virtud del informe de conciliacin, el proyecto vuelve a la Plenaria y no se tiene en cuenta el segundo debate anterior, sino que debe surtirse uno nuevo pues eso significa la orden de su repeticin, a menos que se quiera concluir que sta tratndose del segundo debate no es tal, sino un tercer debate. En ese segundo debate, conforme al artculo 176 de la Ley 5 de 1992, el proyecto se discutir globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva Cmara pidiera su discusin separadamente a alguno o algunos artculos, lo que resulta apenas lgico porque con los textos conciliados se hace necesario considerar el proyecto en su conjunto. Lo que queda claro es que sin discusin alguna se pas directamente a la votacin sin discusin alguna, esto es, sin segundo debate, como lo ordena la Constitucin pues, cuando hay conciliacin, se ordena repetirlo, es decir, que por ministerio de la Carta el proyecto queda con aprobacin de primer debate y la del segundo slo se surte luego del informe de conciliacin. 4.3. En el Senado de la Repblica la situacin fue notoriamente parecida a la descrita. En la sesin del 14 de diciembre de 2004, cuya Acta aparece publicada en la Gaceta No. 29 de 7 de febrero de 2005, aparece que al inicio de la sesin hubo dificultades para la conformacin del qurum, aun deliberatorio, por lo que la discusin inicialmente fue si este exista, pues inicialmente no fue presidida por su Presidente, sino por el Senador Jos Ignacio Mesa. Verificado el qurum deliberatorio, sin que existiera sin embargo qurum decisorio, previo informe de la Secretara la Presidencia someti a consideracin de la Plenaria, para su aprobacin el informe de conciliacin sobre el proyecto de acto legislativo No. 12/04 Senado, 267/Cmara, circunstancia esta ante la cual el Senador Hctor Heli Rojas, llam la atencin al Presidente sobre la necesidad de darle cumplimiento al artculo 161 de la Carta, es decir, de repetir el segundo debate y, agreg que si quieren djenlo as, para los enemigos de la reeleccin es un papayaso, perdnenme el trmino para decir que no tuvo debate (Negrilla fuera de texto). No obstante, a instancias de quien presida, el Senador Mario Uribe Escobar dej una constancia en la cual expres que ac al principio de esta sesin se abri el debate y se cerr con qurum deliberatorio, ejerca la Presidencia el Senador Mesa, all presente, l podr dar el testimonio, pero se hizo el segundo debate y se cerr, esa conciliacin de reeleccin y todas las dems que estuvieron en el orden del da y ahora se votaron. Pedida la votacin nominal, se le imparti aprobacin mayoritaria.

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En tales circunstancias, el Senador Juan Fernando Cristo, dej constancia en la cual manifest que tuvo la intencin de intervenir en la discusin del informe de conciliacin, pero no se le permiti, por cuanto se quera referir a la grave equivocacin que se cometi en la conciliacin, de volver a entregarle al Consejo de Estado unas facultades legislativas que desde el punto de vista del ordenamiento constitucional en Colombia salta a la vista que no guarda el ms mnimo examen por parte de la Corte Constitucional cuando entre a revisar este acto legislativo, e insisti en que la Ley 5 es absolutamente clara como lo dijo el Senador Hctor Heli Rojas, que en las conciliaciones se abre nuevamente el debate y aqu debate no es simplemente abrir y cerrar la discusin, sino permitir que con qurum suficiente se haga..., mxime cuando se trata de una reforma constitucional de la trascendencia que tiene esta para las instituciones polticas del pas. As mismo, el Senador Jaime Dussn Caldern, dej constancia sobre la ausencia del Presidente de la Corporacin al comienzo de la sesin cuando tan slo exista qurum deliberatorio, y manifest que en la discusin de esta reforma constitucional, el pensaba intervenir, lo mismo que muchos de los veinte senadores que votaron negativamente, pues como es obvio, antes de votar queran manifestar las razones de su oposicin al proyecto, lo que no se les permiti. As las cosas, al igual que en la Cmara de Representantes, se viol el artculo 161 de la Carta Poltica, por falta de reapertura del segundo debate sobre el proyecto de acto legislativo, pues es esa la competencia de las plenarias de las Cmaras, segn el artculo 176 de la Ley 5 de 1992, que guarda armona con el artculo 157, numeral 3, de la Constitucin. 5. El ttulo del Acto Legislativo 2 de 2004 es violatorio del artculo 169 de la Constitucin. El ttulo del Acto Legislativo 2 de 2004, seala que ste es un acto de esa ndole por el cual se reforman algunos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia y se dictan otras disposiciones. Como puede observarse, el ttulo de este acto legislativo no indica cules son los artculos de la Constitucin Poltica que se reforman, y adicionalmente anuncia que mediante el se dictan otras disposiciones. Se observa entonces, que el ttulo de este acto legislativo, a diferencia de lo que ocurri, por ejemplo, en los Actos Legislativos: 01 de 1993, 03 de 1993, 01 de 1995, 02 de 1995, 01 de 1996, 01 de 1997, 01 de 1999, 01 de 2000, 02 de 2000, 02 de 2001, 01 de 2002 y 02 de 2002, carece de precisin por cuanto no especifica de manera concreta la materia de la cual se ocupa, por lo cual se viola el artculo 169 de la Ley Fundamental, norma que no es adjetiva, como en apariencia pudiera pensarse, sino todo lo contrario por cuanto ella est destinada a que se haga efectiva la norma constitucional contenida en el

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artculo 158 de la Carta que ordena que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia e incluso faculta al presidente de la respectiva comisin para rechazar las iniciativas que no se avengan con este precepto. Adems, ante la inmensa proliferacin de leyes, y ahora tambin de actos legislativos, la certeza jurdica a que tienen derecho los ciudadanos como destinatarios de la normatividad, hace an ms exigible que desde el propio ttulo la norma corresponda precisamente a su contenido, como de manera perentoria lo ordena el artculo 169 de la Carta, norma que resulta plenamente compatible con el Ttulo XIII de la Constitucin. Se dir, para argumentar en contrario que es suficiente con expresar que el acto legislativo reforma la Constitucin o algunos de sus artculos. Con todo, tal argumentacin podra conducir a que se suprimiera el ttulo, pues en tal caso carecera de funcin. La precisin exige que del ttulo pueda conocerse ab initio, el contenido mismo del acto reformatorio de la Carta, por cuanto no en vano esta se divide por materias agrupadas en ttulos y estos a su vez divididos en captulos, lo cual le otorga una sistematizacin material que facilita su interpretacin e integracin, y garantiza un ms fcil acceso de los ciudadanos a la Ley Fundamental. No obstante, ni siquiera respecto de l se declar la inexequibilidad. 6. El Acto Legislativo 02 de 2004 se expidi con injerencia indebida del Ejecutivo y en su propio beneficio inmediato. Como es suficientemente conocido, es caracterstica esencial de las normas jurdicas y con mayor razn si se trata de normas constitucionales, que ellas deben ser generales, impersonales y objetivas. En este caso, el Acto Legislativo al cual se refiere este salvamento de voto fue promovido y luego tramitado, con el propsito pblicamente expresado de hacerlo efectivo a partir de la prxima eleccin presidencial, para remover la prohibicin constitucional de la reeleccin de ese alto funcionario del Estado que consagraba expresamente el artculo 197 de la Constitucin Poltica de 1991. En efecto, en el mes de enero del ao 2004, desde las propias escalinatas del Palacio Presidencial la seora Embajadora de Colombia en Espaa, subalterna directa del Presidente de la Repblica, expres en reportaje televisado que en su opinin sera altamente conveniente reformar la Constitucin para prolongar el perodo del Presidente en ejercicio o permitirle presentarse como candidato levantando la prohibicin constitucional de la reeleccin. Posteriormente en el mes de febrero del mismo ao, en reportaje pblico en el Diario El Espectador, uno de los ms cercanos asesores del Presidente de la Repblica manifest su irrestricta adhesin a la sugerencia de que se removiera el obstculo constitucional que impeda la reeleccin inmediata del actual mandatario, por considerar que era el ms ilustre y el mejor de los Presidentes que ha tenido la Repblica, reforma que a su juicio era fcil de adoptar, pues Solo debe haber un articulito sencillo, que diga: a partir de la

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fecha, el Presidente que est en el ejercicio del poder, podr ser reelegido. Una vez presentado el proyecto de acto legislativo a consideracin del Congreso de la Repblica, altos funcionarios del Estado comenzaron a emitir opiniones favorables a su aprobacin. El Gobierno, desde entonces y por conducto del Ministerio del Interior y de Justicia as lo expres con absoluta claridad, como aparece en la Gaceta del Congreso No. 216 de 20 de mayo de 2004, pgina 48. Fue de tal grado la intervencin gubernamental al efecto, que cuando surgi incertidumbre entre algunos congresistas por la posibilidad de que se adelantara contra ellos un proceso de prdida de la investidura por la posible existencia de conflictos de inters, el propio Gobierno elev consulta sobre el particular a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 27 de abril de 2004, la que fue tramitada con tal prontitud, que el 5 de mayo de ese ao se rindi concepto segn el cual no exista conflicto de inters, concepto ledo por el Ministro del Interior y de Justicia en el Senado, sin hacer referencia al salvamento de voto de uno de los magistrados que integran dicha Sala, el que fue puesto de presente a la Corporacin por algunos Senadores, quienes sostuvieron que la competencia del Consejo de Estado es para actuar como consultor del Gobierno en asuntos propios de la Administracin. Es igualmente pblico que en los momentos ms lgidos del trmite del proyecto, como sucedi cuando estaba a consideracin de la Comisin Primera de la Cmara de Representantes durante la primera vuelta, se adelantaron conversaciones de las que inform la prensa entre el Ejecutivo y algunos Representantes, al cabo de las cuales se complet la mayora de los dieciocho votos que se necesitaban para su aprobacin. Por ltimo, no es para nadie un secreto que u da de la iniciacin de los debates en la Corte Constitucional sobre los proyectos de sentencia en relacin con este acto legislativo, se publicaron en el Diario El Tiempo declaraciones del Ministro del Interior y de Justicia que obligaron a la Corporacin, por unanimidad, a exigir respeto por su independencia. As las cosas, es a todas luces evidente la participacin del Ejecutivo en la etapa previa a la presentacin del proyecto de acto legislativo para abrirle espacio publicitario e influir de esa manera en la opinin pblica, as como es un hecho evidente que el Gobierno intervino por medio de sus voceros ante el Congreso no en inters general sino urgiendo la aprobacin para que ella se produjera en el ao 2005, lo que pone de manifiesto que se obraba en inters particular. Conclusin Conforme a todo lo expuesto, slo emerge una conclusin con absoluta nitidez: la decisin de exequibilidad del Acto Legislativo No. 2 de 2004 se

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adopt por la mayora. La mayora tuvo los votos, pero no la razn; la minora tena la razn, pero no los votos. Por eso salvo el mo. Fecha ut supra.

ALFREDO BELTRN SIERRA Magistrado

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SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-1040 de 2005 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE APROBACION DE REFORMAS CONSTITUCIONALES-Importancia (Salvamento de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE APROBACION DE REFORMAS CONSTITUCIONALES-Alcance/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional para controlar los lmites/SUSTITUCION DE LA CONSTITUCIONConcepto (Salvamento de voto) Lo que el juez constitucional debe tener en cuenta es que la democracia entendida como principio de autodeterminacin, exige que para que una reforma constitucional sea vlida deben haberse respetado los procedimientos establecidos para garantizar que la voluntad constituyente sea el reflejo de la existencia de consensos sociales reforzados que han sido libremente constituidos a partir del respeto de los derechos de las minoras y de la deliberacin plural, abierta y transparente en los trminos establecidos por la propia Constitucin. Ahora bien, la Corte Constitucional no puede controlar el contenido de las reformas constitucionales. Su competencia se limita exclusivamente a verificar que el trmite adoptado para reformar la Carta cumpli a cabalidad las reglas formales que la Constitucin establece para asegurar, hasta donde puede hacerlo el Derecho, que la voluntad constituyente expresada en el acto legislativo fue el fruto de una deliberacin democrtica respetuosa de los derechos de las minoras y obediente de la regla de las mayoras especiales que garantizan la existencia de un consenso social reforzado. Adicionalmente, la Corte es competente para controlar los lmites del poder de reforma, pues la sustitucin integral del modelo constitucional puede ser definida nicamente por el pueblo directamente o por aquellas personas que el pueblo ha designado especficamente para tal propsito. Sin embargo, este tipo de vicio de competencia slo puede producirse en casos radicales en los cuales se sustituye el rgimen constitucional. Es, por decirlo de alguna manera, el control de la ltima ratio del Estado constitucional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Parmetros normativos (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto (Salvamento de voto) VICIO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Situaciones en que es relevante (Salvamento de voto)

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VICIO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Situaciones en que afecta acto legislativo (Salvamento de voto) Para saber si un vicio del procedimiento afecta el acto legislativo es necesario identificar la finalidad que tenia el procedimiento viciado result afectada con la infraccin detectada; si la finalidad identificada se cumpli por otra va; y, finalmente, si es verdaderamente necesario satisfacerla para la adecuada conformacin de la voluntad constituyente. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE-Dise drstico estatuto para garantizar los principios de moralidad y transparencia en la gestin legislativa (Salvamento de voto) CONFLICTO DE INTERESES DE CONGRESISTA-Antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente (Salvamento de voto) IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Definicin (Salvamento de voto) IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Causales (Salvamento de voto) IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Trmite (Salvamento de voto) Los congresistas tienen el deber de declararse impedidos si consideran que la decisin que van a adoptar puede afectarlos de cualquier manera o afectar a sus parientes mas cercanos o a sus socios comerciales. La manifestacin debe formularse por escrito al presidente de la respectiva corporacin plenaria o comisin -. La respectiva comisin o plenaria, a instancias del presidente, debe debatir el asunto y, agotado el debate, proceder a votarlo de conformidad con las reglas que, al respecto, han sido mencionadas. Aceptado el impedimento, el congresista queda excusado para votar, todo lo cual debe constar en la respectiva acta. IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Normas aplicables en el debate y votacin (Salvamento de voto) COMISION DE ETICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTAFunciones (Salvamento de voto) RECUSACION DE CONGRESISTA-Intervencin en el trmite por Comisin de tica y Estatuto del Congresista (Salvamento de voto) IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-No envo a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista/IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Aplicacin del principio de

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eficiencia/PRACTICA LEGISLATIVA DE BUENA FE-No envo de impedimento a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista (Salvamento de voto) Resulta fundamental definir si la Comisin de tica y Estatuto del Congresista debe pronunciarse sobre los impedimentos antes de que la comisin o plenaria respectiva adopte la correspondiente decisin. Al respecto, el artculo 59 de la Ley 5, establece que la Comisin de tica y Estatuto del Congresista debe pronunciarse sobre los conflictos de inters A partir de las normas de la Ley 5 antes citadas y de la jurisprudencia mencionadas puede afirmarse que, frente al tema que se discute, existen dos posibles interpretaciones. La primera surge de la lectura literal del artculo 59 y se apoya en el principio de moralidad proclamado por la Carta. La segunda, se funda en una lectura sistemtica de la Ley 5 y en ella prevalece el principio de eficiencia tambin de raigambre constitucional. Esta segunda interpretacin, adicionalmente, parece avalada por una prctica legislativa de buena fe, que no ha sido en general objeto de discusin mociones, constancias o actuaciones en contrario registradas en otros procesos - por parte de la minoras y frente a la cual la Comisin de tica no ha reclamado competencia. Existiendo dos interpretaciones posibles sobre el alcance del artculo 59 de la Ley 5, la Corte debe avalar aquella que ha sido adoptada de buena fe por el rgano legislativo y cuya aplicacin no parece arriesgar los principios y valores que protege el rgimen de conflicto de intereses estudiado. En suma, la conducta seguida por el Legislador en virtud de la cual se omiti el envo de los impedimentos a la Comisin de tica, surge de una interpretacin razonable, fundada en una lectura sistemtica de las normas que integran el rgimen de conflicto de inters. Adicionalmente, dicha interpretacin no deja al descubierto la importante finalidad y los principios que guan el rgimen de conflicto de inters, pues el trmite adecuado y riguroso de los impedimentos sirve a la satisfaccin de dichos principios y al logro de tal finalidad. IMPEDIMENTO Y RECUSACION DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Diferencias (Salvamento de voto) IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Vaco legislativo en algunos aspectos del trmite (Salvamento de voto) IMPEDIMENTO Y RECUSACION DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Finalidad del trmite (Salvamento de voto) El trmite de impedimentos y recusaciones en el proceso legislativo tiene un doble objetivo. De una parte tiende a garantizar el principio de transparencia y asegurar la vigencia de dictados mnimos de la tica pblica en la funcin legislativa. Sin embargo, debe tambin servir para garantizar

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que no se sacrifiquen injustificadamente los principios de representatividad democrtica y pluralismo poltico. En resumen, el Rgimen de impedimentos existe para evitar que congresistas que tienen un inters privado en un asunto puedan participar en el debate y la votacin de la ley que va a regular dicho asunto. Por ello, el rgimen de impedimentos debe estar regulado de manera tal que realmente sirva sea idneo - para evitar el conflicto de inters, sin que pueda ser utilizado para otras finalidades como excluir arbitrariamente a un congresista del debate y votacin. TRAMITE LEGISLATIVO-Resolucin legislativo(Salvamento de voto) PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO Y JUDICIAL-Diferencias (Salvamento de voto) de vaco

PROCEDIMIENTO

REGIMEN PARLAMENTARIO EN DERECHO COMPARADOIncorporacin de institutos propios del mbito judicial (Salvamento de voto) REGIMEN PARLAMENTARIO EN DERECHO COMPARADOAdopcin de la figura de qurum (Salvamento de voto) IMPEDIMENTO-Normas que regulan de manera universal el trmite (Salvamento de voto) El contenido de las normas que regulan de manera universal el trmite de impedimentos en todos los mbitos - se resume a continuacin: Todas las normas analizadas establecen la obligacin de la persona que advierte que puede encontrarse en una causal de impedimento o recusacin de declararse impedida. El impedimento debe ser por escrito y motivado para que pueda ser razonablemente aceptado o rechazado; Manifestado el impedimento el funcionario queda de inmediato apartado del conocimiento del asunto que se discute hasta tanto no se resuelva su solicitud; La decisin sobre el impedimento debe ser adoptada, sin participacin de quien lo ha declarado, por el rgano colegiado al cual esta persona pertenece; Si varias personas se declaran impedidas por la misma causa o por causas similares -, todas quedan apartadas inmediatamente del asunto que se discute; Si al conocer un impedimento una persona entiende que incurre en una causal de conflicto de inters, debe declararla de inmediato. Se suspender el trmite y quedar apartada del proceso hasta tanto se adopte la respectiva decisin sin su participacin. IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Congresista queda inmediatamente separado del trmite legislativo hasta tanto el impedimento no se rechace/PRINCIPIOS DE MORALIDAD Y TRANSPARENCIA DE LA ACCION LEGISLATIVA-Trmite de impedimento (Salvamento de voto)

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Parece necesario para alcanzar la finalidad del rgimen de conflicto de inters, que el congresista que voluntariamente ha decidido manifestar su impedimento se aparte inmediatamente del trmite legislativo respecto del cual ha manifestado la existencia del conflicto. Y deber permanecer completamente apartado de este trmite hasta tanto no hubiere sido rechazado su impedimento. Si no fuera as, un congresista cuyo inters particular estuviere evidentemente comprometido en una ley podra incluso llegar a votarla si el rgano al cual pertenece no define oportunamente su solicitud de impedimento. Para garantizar el cumplimiento del rgimen de conflicto de inters y los principios de moralidad y transparencia de la accin legislativa, en el tramite de un proyecto de ley se debe aplicar la regla general segn la cual manifestado el conflicto de inters la persona queda inmediatamente apartada del correspondiente asunto hasta tanto el impedimento no se rechace. IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Prohibicin de votar el propio impedimento y el de los colegas en caso de presentacin de impedimentos simultneos por la misma causa (Salvamento de voto) Quienes se han declarado impedidos simultneamente por la misma causa no slo no pueden votar su propio impedimento sino que no estn habilitados para votar los impedimentos de sus colegas pues estaran indirectamente pronuncindose sobre su propia circunstancia. En este sentido es indispensable que se aplique la regla segn la cual, si al estudiar un posible conflicto de inters un congresista advierte que se encuentra exactamente en la misma circunstancia sobre la cual debe pronunciarse, debe, a su turno, declararse impedido. Slo de esta manera se evita que en cualquier tema que se este debatiendo, un grupo mayoritario de congresistas que tenga inters privado en un asunto pblico, proceda a habilitarse mutuamente para burlar as el rgimen del conflicto de inters. IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Presentacin de la solicitud por escrito y suficientemente motivada (Salvamento de voto) IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-No aplicacin de norma del Cdigo de Procedimiento Civil que establece la prohibicin de declararse impedido o de ser recusado al estudiar una recusacin/IMPEDIMENTO DE IMPEDIMENTO-Procedencia/IMPEDIMENTO POR CONFLICTO DE INTERESES-Primaca del principio de moralidad y transparencia respecto del principio de eficiencia de la funcin pblica (Salvamento de voto)

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Segn los demandantes el trmite de impedimentos fue irreglamentario dado que los congresistas impedidos no podan votar los impedimentos que por la misma causa haban formulado sus compaeros. Segn la demanda, en estos casos los congresistas han debido declararse impedidos para el estudio de conflictos de inters similares a los que ellos haban puesto de presente. A su turno, el Ministro del Interior y de Justicia consider que el cargo de la demanda era improcedente, pues al trmite de impedimentos en el Congreso debe aplicarse el CPC y, en particular, el artculo 151 de dicho estatuto, segn el cual no existe impedimento de impedimento. En principio puede sostenerse que el artculo 151 del CPC no prohbe el impedimento de un impedimento, pues se refiere realmente a la prohibicin de declararse impedido o de ser recusado al estudiar una recusacin. Como en el caso que se estudia esta no fue la circunstancia de hecho, la norma es inaplicable. Sin embargo, en virtud de una interpretacin amplia - y ciertamente no muy rigurosa - de la norma en comento podra sostenerse que la misma prohbe que, presentado para estudio un impedimento, un magistrado, que hasta entonces no se haba declarado impedido, ponga de presente un posible conflicto de inters para resolver el incidente. No obstante, en el caso que nos ocupa se present una hiptesis distinta. Se trat de mltiples impedimentos presentados de manera simultnea e, incluso en algunos casos, por causas similares. En este evento, de aplicarse las normas procesales la norma aplicable sera el artculo 104 del CPP y las otras que regulan de la misma manera el trmite de impedimentos simultneos y no la norma mencionada por el Ministro. Pero incluso, suponiendo que las normas a las que alude el Ministro fueran aplicables al caso bajo estudio, lo cierto es que sobre su contenido ya se pronunci la Corte Constitucional, en el sentido contrario al que alega el alto dignatario. A juicio de la Corte, en todo caso en el cual un funcionario encuentra un posible conflicto de inters frente al impedimento que debe decidir, no slo puede sino que debe ponerlo de presente y apartarse del trmite del asunto hasta tanto su propio impedimento no sea resuelto. RECUSACION DE JUEZ PENAL-Improcedencia de nueva recusacin (Salvamento de voto) IMPEDIMENTO Y RECUSACION DE MAGISTRADO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Trmite (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN IMPEDIMENTO Y RECUSACION-Principio rector del trmite (Salvamento de voto) IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vulneracin de los principios de transparencia y moralidad en la votacin de los impedimentos/IMPEDIMENTO DE

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CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Congresista declarado impedido que vot negativamente impedimento de otro congresista antes que el suyo se resolviera/IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Congresista declarado impedido que vot impedimento de otro congresista por la misma causa (Salvamento de voto) En la sesin de 16 de junio, celebrada en la Plenaria de la Cmara de Representantes, los congresistas impedidos participaron con su voto en la adopcin de la decisin sobre el trmite que se dara a sus impedimentos. En todas las votaciones los congresistas se abstuvieron de votar su propio impedimento. Sin embargo, votaron en la mayora de los casos negativamente - los impedimentos de otros congresistas antes de que el suyo propio fuera definido. Adicionalmente, antes de que su impedimento fuera resuelto, una parte importante de los congresistas vot negativamente impedimentos solicitados por la misma causa por la cual ellos haban solicitado ser apartados del asunto. Para tales efectos sin embargo no se solicit ni aport informacin que permitiera diferenciar las circunstancias sometidas a decisin en uno y otro caso. Gracias a esta manera de tramitar los impedimentos, conocida como el carrusel todos los impedimentos fueron negados. A la luz de lo visto, considero que no queda otro camino que sealar que el trmite que acaba de ser descrito vulner las reglas aplicables al trmite de impedimentos del Congreso de la Repblica. Adicionalmente, los congresistas que se declararon impedidos lo hicieron con la finalidad expresa de habilitarse mutuamente e impedir las recusaciones. En suma, de manera consciente, al tramitar los impedimentos se vulneraron las reglas comunes y universales para el trmite de impedimentos en todas las reas del derecho, reglas que por virtud del artculo 3 de la Ley 5 de 1992, regulan el trmite de impedimentos y recusaciones presentadas en el proceso legislativo. Reglas, adems, cuya aplicacin fue solicitada de manera constante, antes, durante y despus de la votacin de cada ronda de impedimentos, por los distintos congresistas. Reglas necesarias para evitar que se desvirte integralmente la finalidad que la Constitucin y el legislador orgnico asignan al rgimen de conflicto de inters en el proceso de formacin de las leyes. Si las personas que declaran su impedimento pueden participar del trmite en todo momento, decidiendo como se tramitar su declaracin y votando otros impedimentos, incluso impedimentos por causas idnticas a las que los han llevado a plantear el suyo propio, y si finalmente todos votan negativamente los impedimentos procediendo a una mutua habilitacin, nadie podr estar seguro de que la persona que as result habilitada no tenia, realmente, un conflicto de inters que lo obligaba a permanecer al margen del respectivo asunto. En suma, esta forma de tramitar los impedimentos no slo no sirve para realizar los principios de moralidad y transparencia que justifican la

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existencia de esta figura sino que, por el contrario, vulnera tales principios. IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Forma de trmite denominada carrusel (Salvamento de voto) IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA- Motivacin insuficiente de la solicitud (Salvamento de voto) DERECHO A LA INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR EN IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Suministro de informacin relevante sobre causa del impedimento (Salvamento de voto) IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusin del debate parlamentario como vicio reglamentario (Salvamento de voto) En la sesin del 16 de junio de 2004, pese a reiteradas solicitudes dirigidas al Presidente para que abriera el debate sobre cada impedimento, la decisin adoptada fue la de proceder a votarlos omitiendo el respectivo debate. En efecto, el Presidente decidi que los impedimentos no se discutiran uno a uno y en consecuencia ni siquiera utiliz la formula ritual de apertura y cierre del debate antes de proceder a votarlos de manera individual. Podra sin embargo sostenerse que las Cmaras no tienen que debatir todos los asuntos que deben decidir. Que lo que el artculo 94 de la Ley 5 de 1992 establece es la obligacin de debatir los proyectos de ley o de acto legislativo pero que las restantes decisiones colegiadas como por ejemplo una decisin sobre un impedimento pueden ser adoptadas directamente sin previo debate. Este argumento podra sustentarse en una regla cierta: slo la omisin del debate sobre el fondo de un proyecto de ley o de acto legislativo puede dar lugar a la violacin del trmite constitucional. En efecto, en principio, es la elusin de alguno de los debates reglamentarios del proyecto que se discute la que puede causar, por si misma, un vicio de relevancia constitucional. Sin embargo, ello no significa que las restantes decisiones colegiadas no deban someterse a debate ni que la omisin o elusin de estos debates no constituya un vicio reglamentario, as este vicio, por si mismo, no sea susceptible de afectar la constitucionalidad del trmite de la ley. Existen ciertos vicios reglamentarios cuya ocurrencia no compromete el proceso de formacin de la voluntad democrtica y por esta razn, no afecta la constitucionalidad del trmite. Sin embargo no por ello el vicio o defecto detectado deja de existir. En este sentido, si el mismo hace parte de una cadena de irregularidades que afecte decididamente la formacin de la

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voluntad democrtica de las Cmaras, el mismo puede resultar relevante a la hora de ejercer el control de constitucionalidad de la respectiva ley. QUORUM DELIBERATORIO Y DECISIORIO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Integracin (Salvamento de voto) QUORUM DECISIORIO EN Integracin (Salvamento de voto) DERECHO COMPARADO-

QUORUM EN REGIMEN PARLAMENTARIO INGLESIntegracin /PRINCIPIO DE EFICIENCIA DE LA FUNCION LEGISLATIVA-Integracin de qurum decisorio/PRINCIPIO DE REPRESENTACION DEMOCRATICA- Integracin de qurum decisorio (Salvamento de voto) Es cierto que no puede exigirse como condicin de validez del debate y votacin de una decisin, la presencia de la totalidad de los miembros de la respectiva Cmara. Esto tendra un notable efecto en la funcin representativa del Congreso, pero hara simplemente inviable la actividad legislativa. Adicionalmente, una regla como esta dara a la minora facultades desproporcionadas que podran ser fcilmente utilizadas para obstruir el debate, pues bastara con que un solo miembro se ausentara o se declarara impedido para que no pudiera adelantarse el respectivo trmite. Sin embargo, siendo el Congreso un rgano representativo y sus decisiones la expresin de la integracin pluralista de la voluntad mayoritaria, parece necesario que para que puedan adoptarse decisiones legislativas deban participar, en la discusin y votacin de las mismas, un nmero suficiente o adecuado de congresistas. Justamente a esta necesidad responde la exigencia del qurum. Ahora bien, en general, salvo en el rgimen parlamentario ingls en el cual el qurum es muy bajo y se considera que los ausentes votan con la mayora los estatutos legislativos exigen, al menos, la presencia de la mayora de los miembros habilitados para considerar que la respectiva decisin fue vlida. En otras palabras, en el derecho comparado es habitual la exigencia del qurum decisorio integrado por la mayora absoluta de los miembros de una Cmara habilitados para votar, como condicin de validez de la respectiva votacin y, por consiguiente, de la decisin adoptada. Este tipo de qurum parece responder adecuadamente al principio de eficiencia de la funcin legislativa, pues no supone un nmero tan alto de participantes como para impedir el funcionamiento de las Cmaras. Al mismo tiempo, este tipo de qurum asegura la participacin efectiva de un nmero de congresistas suficiente como para no traicionar el principio de representatividad democrtica. Principio en el cual se encuentra fundada la legitimidad de las decisiones del Congreso. En Colombia, el constituyente actu de manera ortodoxa y opt por el rgimen que acaba de ser descrito.

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INTERPRETACION SISTEMATICA-Aplicacin (Salvamento de voto) INTERPRETACION TELEOLOGICA-Aplicacin (Salvamento de voto) QUORUM EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto (Salvamento de voto) QUORUM EN TRAMITE LEGISLATIVO-Funcin (Salvamento de voto) QUORUM CONSTITUCIONAL-Excepciones (Salvamento de voto) IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Inexistencia de qurum decisorio en la plenaria de la Cmara de Representantes/IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Duda sobre integracin del qurum decisorio en la plenaria del Senado (Salvamento de voto) En la Plenaria de la Cmara se encontr que, debido a la alta abstencin, durante el trmite de los impedimentos no se cumpli con el requisito del qurum decisorio. En efecto, en la decisin sobre el primer impedimento votado el 16 de junio de 2004 votacin de la cual dependa la habilitacin del respectivo congresista para poder participar en la discusin y votacin de los siguientes impedimentos estuvieron presentes 88 de los 163 miembros de la Cmara. De los 88 representantes presentes, 16 - incluyendo a la persona cuyo impedimento se discuta - no podan integrar qurum decisorio, dado que se haban declarado impedidos y su impedimento no haba sido resuelto. En consecuencia, slo estaban presentes 72 congresistas con capacidad para ejercer su funcin representativa, es decir, con capacidad para integrar el qurum decisorio. Dado que el qurum decisorio en la Plenaria de la Cmara es de 84 Representantes habilitados para votar, no puede menos que sostenerse que la votacin adelantada en la ocasin que se estudia careca de qurum decisorio y, en consecuencia, resulta invlida. El mismo resultado se alcanza al estudiar los impedimentos siguientes. Al respecto no sobra sealar que al hacer este ejercicio con la votacin del impedimento en la que se constat el mayor nmero de votos, el resultado es similar al anterior. En efecto, en la votacin del mencionado impedimento (del representante Jorge Hernando Pedraza) participaron 100 Representantes. Sin embargo, 22 estaban impedidos y no haban sido reglamentariamente habilitados para votar. As las cosas, slo estaban presentes 78 Representantes con capacidad para integrar el qurum decisorio. En consecuencia, en dicha votacin tampoco existi el qurum necesario para dotarla de validez, pues no se alcanz el nmero mnimo de 84 representantes. En resumen, por las razones

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antes advertidas, la votacin de los impedimentos en la Plenaria de la Cmara de Representantes es invlida. A su turno, si bien la votacin de impedimentos en la Plenaria del Senado se ajust en mayor medida a las normas esenciales sobre conflicto de inters, lo cierto es que no hay certeza sobre el cumplimiento de una de las condiciones de validez de las respectivas votaciones: la integracin del qurum decisorio. En esa medida, debe afirmarse que los congresistas cuyo impedimento fue resuelto en las respectivas sesiones de las plenarias de Cmara y Senado nunca fueron reglamentariamente habilitados para votar. En efecto, las sesiones en las cuales se rechaz su impedimento carecen de validez. PRUEBA DE RESISTENCIA DEL VOTO EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Aplicacin en la votacin nominal del informe de ponencia y de los primeros artculos del proyecto (Salvamento de voto) PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No integracin de qurum porque en las sesiones participaron congresistas a quienes no se les rechaz reglamentariamente los impedimentos (Salvamento de voto) En dos de los ocho debates adelantados, el Acto Legislativo analizado no cont con el qurum reglamentario o con las mayoras exigidas por la Constitucin Poltica para ser votado y aprobado. En efecto, como se demostr, para integrar el qurum y alcanzar las mayoras en esas sesiones fue determinante la presencia y votacin de personas que se haban declarado impedidas y cuyo impedimento no fue reglamentariamente rechazado. En este sentido, como antes manifest, considero que las personas impedidas no estaban habilitadas para concurrir a la formacin de la voluntad democrtica de las Cmaras hasta tanto no fuera reglamentariamente tramitado el conflicto de inters que haban puesto de presente. En consecuencia, dado que en dos de los ocho debates no se cumplan las condiciones constitucionales para dar validez a las respectivas sesiones, la Corte debi proceder a declarar la inexequibilidad del Acto legislativo por violacin de lo dispuesto en el artculo 375 de la Constitucin. En efecto, si algn vicio da lugar a la inconstitucionalidad de un Acto Legislativo es que el mismo hubiere sido aprobado sin la plena verificacin del qurum y las mayoras que la Constitucin exige para entender configurada la voluntad constituyente. INFORME DE CONCILIACION-Trmite (Salvamento de voto) DEBATE PARLAMENTARIO-Proposicin de suficiente ilustracin (Salvamento de voto) INFORME DE CONCILIACION-Elusin del debate durante la discusin y aprobacin (Salvamento de voto)

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INFORME DE CONCILIACION-Vicio por elusin del debate puede sanearse si la aprobacin del acta es unnime (Salvamento de voto) DERECHOS DE LAS MINORIAS PARLAMENTARIAS EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Elusin del debate/INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Elusin del debate (Salvamento de voto) Una vez terminada la votacin del informe de conciliacin, algunos congresistas solicitaron expresamente la reapertura del debate para poder intervenir. Consideraban que el trmite del informe se haba producido con tal celeridad - 4 segundos -, que no les haba sido garantizada la oportunidad material de intervenir. En este sentido, el representante Zarate seal que durante los 4 segundos que dur el trmite de apertura y cierre del debate l haba levantado la mano para intervenir pero no le haba sido concedido el uso de la palabra. En consecuencia, en este caso, dado que no se cumpla ninguno de los supuestos de la suficiente ilustracin, lo propio era reabrir el debate. En efecto, si bien las mesas directivas y el Presidente pueden imprimirle celeridad a un debate e incluso pueden interpretar el querer de la corporacin y actuar en consecuencia, tambin lo es que ante el reclamo de un miembro de la minora es deber de la Presidencia garantizar sus derechos. Distinto hubiere sido si nadie hubiera intervenido y la votacin hubiere sido unnime. En este caso el vicio hubiere quedado saneado pues materialmente estaba claro que no se haba vulnerado el derecho a intervenir de las minoras. No obstante, por las razones advertidas, la elusin del debate no puede ser saneada, pues la Cmara incurri en un vicio de procedimiento que afect el derecho de las minoras a participar en el debate y, en consecuencia, comprometi la constitucionalidad del proyecto de Acto legislativo. Ahora bien, podra sostenerse que en estos casos no hay vulneracin de las garantas institucionales en la medida en que la solicitud formal de reapertura fue sometida a votacin. Sin embargo, esto equivaldra a sostener que es legtimo que una de las garantas institucionales ms importantes de las minoras parlamentarias quede en manos de las mayoras. Como cualquier lector imparcial sabr apreciar, esta regla constituye ni ms ni menos que el camino mas expedito para vulnerar la obligacin se someter a debate toda iniciativa y, con ello, los derechos de las minoras parlamentarias. Referencia: expediente D-5645 Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Nmero 02 de 2004, por el cual se reforman algunos artculos de la

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Constitucin Poltica de Colombia y se dictan otras disposiciones. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito apartarme en esta oportunidad de la decisin adoptada en las sentencia C1040 de 2005. En mi criterio, por las razones que adelante expongo, el Acto Legislativo N 02 de 2004 ha debido ser declarado inconstitucional dado que durante su trmite el Congreso incurri en vicios de procedimiento que afectaron sustancialmente el proceso de formacin de la voluntad constituyente. Las razones que expongo para salvar mi voto, se encuentran consagradas en la ponencia original que radiqu en la Sala Plena de la Corporacin respecto del proceso D-5696 y cuyos argumentos consider que no fueron suficientemente rebatidos. Por esa razn, me limito a transcribir el aparte pertinente de la referida ponencia. El lector atento sabr juzgar su pertinencia constitucional respecto de los argumentos esgrimidos por la mayora en las sentencias de las cuales me aparto. En la primera parte de este salvamento resumo las razones de disentimiento respecto de las decisiones adoptadas por la Corte en las sentencias C-1040 y C-1041 de 2005 citadas. En la segunda parte del salvamento, explico ms en detalle los argumentos que me llevaron a apartarme de la sentencia C-1040458. Y, finalmente, en la tercera parte del salvamento, realizo algunos comentarios especficos sobre las razones expuestas en la sentencia de la cual me aparto. I. RESUMEN DE LOS ARGUMENTOS EXPUESTOS EN LA PONENCIA ORIGINAL RESPECTO DEL PROCESO D-5696: VICIOS DE TRMITE EN EL PROCESO DE DECISIN DE LOS IMPEDIMENTOS Y ELUSIN DEL DEBATE459 1. Toda la argumentacin de este salvamento parte de una primera reflexin sobre la importancia de garantizar que en los procesos de reforma constitucional se cumplan a cabalidad los requisitos de procedimiento que tienden a garantizar que el proceso de formacin de la voluntad constituyente sea democrtico, deliberativo y transparente. Este tema se desarrolla en un aparte posterior del salvamento, que guarda el mismo titulo que le haba puesto en la ponencia original: Parmetros normativos para el control de constitucionalidad de los actos legislativos y principio de instrumentalidad de las formas.

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Los argumentos que me llevaron a apartarme de la sentencia C-1041 de 2005 se encuentran resumidos en la primera parte de este salvamento (I), pero se desarrollan mas extensamente en el salvamento de la respectiva sentencia. 459 Esta parte del Salvamento es idntica a la primera parte de mi salvamento a la sentencia C-1041 de 2005. En esta parte se resumen los argumentos centrales de la ponencia presentada a Sala Plena respecto del proyecto D-5696.

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Esta parte del salvamento resulta particularmente importante para explicar las razones por las cuales proteger ciertas formas en el trmite legislativo es esencial para garantizar efectivamente, y no de manera simplemente retrica, la democracia deliberativa. En efecto, no pocos promotores de leyes o actos legislativos que han sido fruto de un trmite viciado los defienden con el argumento de que los requisitos de trmite son meros formalismos sin sustancia, cuya garanta no puede estar por encima de la voluntad de las mayoras. Este argumento lamentablemente ha adquirido alguna fuerza en nuestro pas y por ello resulta importante recordar las razones por las cuales las mayoras deben someterse a unos causes de accin, respetar los derechos de las minoras y, sobre todo, acatar los lmites y procedimientos que la Constitucin les impone. Adicionalmente, parece fundamental recordar cual es el papel de cualquier Corte o tribunal constitucional a la hora de proteger los procedimientos propios de las democracias deliberativas, particularmente, cuando se trata de evaluar el trmite de una reforma constitucional. No sobra recordar constantemente estas cuestiones tan fundamentales, pues finalmente de su defensa depende el afianzamiento de nuestras frgiles democracias constitucionales. 2. Como ya indiqu, en la segunda parte de este salvamento, explico las razones por las cuales, en mi criterio, en el presente caso se burl la finalidad del rgimen constitucional de conflicto de inters mediante la violacin del trmite de los impedimentos y las recusaciones. Adicionalmente, demuestro que este hecho termin por comprometer el qurum y las mayoras reglamentarias para votar el Acto Legislativo. Este aparte se denomina la violacin del trmite de impedimentos y recusaciones y su efecto en la integracin del qurum y la mayora necesaria para debatir y votar el proyecto de acto legislativo demandado. En este aparte me refiero a la relevancia constitucional de los hechos que brevemente resumo a continuacin. En el presente caso 71 congresistas pusieron de presente la existencia de un posible conflicto de inters mediante su impedimento, entre otras razones, por tener parientes cercanos nombrados por el gobierno nacional en cargos diplomticos, en notarias o en cargos de la administracin. Considero que, para asegurar el cumplimiento de la finalidad del rgimen de conflicto de inters, los impedimentos puestos de presente debieron ser resueltos luego de un debate suficiente en el que se suministrara toda la informacin requerida en cada uno de los casos y a travs de la aplicacin de reglas mnimas esenciales para garantizar que el trmite fuera imparcial y que no se burlara su finalidad. Para ello, era necesario que los congresistas que se haban declarado impedidos no procedieran a habilitarse mutuamente votando en contra de impedimentos de otros congresistas antes de que su propio impedimento fuera decidido. Tambin era necesario que no votaran rechazando impedimentos idnticos a los que ellos mismos haban puesto de presente en su propio nombre. Adicionalmente, era imprescindible que se

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hubiera abierto el debate sobre cada impedimento como de hecho fue reiteradamente solicitado -. Finalmente, era fundamental que se hubiera permitido el acceso a toda la informacin que algunos congresistas consideraban importante para adoptar la correspondiente decisin colegiada. En efecto, como se demuestra mas delante, los congresistas fueron convocados a votar los impedimentos sin que en la mayora de los casos pudieran ser informados pese a reiteradas solicitudes al respecto -, sobre el cargo en el cual el gobierno haba nombrado al pariente del congresista cuyo impedimento se defina; la fecha del nombramiento; el procedimiento utilizado para nombrarlo (si era de carrera, de libre nombramiento o haba sido nombrado en provisionalidad); y el grado de consanguinidad existente entre el congresista y la persona nombrada. Vulneradas estas reglas esenciales sobre transparencia, votacin informada y deliberacin, mal puede sostenerse que se respet el rgimen de conflicto de inters tan celosamente protegido por la Constitucin. En el caso estudiado, lo cierto es que el trmite dado a los impedimentos, particularmente en las sesiones del 15 y el 16 de junio de 2004, no satisfizo ninguna de las reglas mencionadas. En este sentido, el procedimiento fue hasta tal punto irreglamentario que no slo vulner los principios constitucionales de transparencia y moralidad, sino que incluso, en algunos casos, se adelant sin el qurum reglamentario y sin la realizacin del debate que haba sido solicitado y que es obligatorio, segn el Reglamento del Congreso, para la adopcin de decisiones colegiadas. Finalmente, durante el proceso result demostrado y as o reconoce la sentencia de la Corte que esta forma de tramitar los impedimentos se adopt concientemente por la mayora para poder salir rpidamente del asunto y evitar las posibles recusaciones. En otras palabras, los impedimentos se tramitaron como ha sido descrito, con la finalidad explcita de evitar un debate a fondo y una decisin imparcial, es decir, para burlar el rgimen constitucional del conflicto de inters. Esto, en si mismo, ya constituye un vicio reglamentario de la mayor importancia. Ahora bien, por las razones que han sido brevemente resumidas, considero que los impedimentos no fueron reglamentariamente tramitados y, en consecuencia, quienes se declararon impedidos nunca fueron adecuadamente habilitados para intervenir en el proceso constituyente. En consecuencia, con la presencia de los congresistas impedidos no poda integrarse el qurum ni la mayora reglamentaria para votar el proyecto. No puede ser otra la consecuencia del trmite irregular de un impedimento. Sin embargo, en dos de los cuatro debates de Plenaria, los congresistas impedidos cuyo impedimento no fue reglamentariamente rechazado fueron esenciales para integrar el qurum y las mayoras requeridas para aprobar el proyecto de reforma constitucional. Por esta razn, sostengo que en tales debates no se cumplieron las condiciones constitucionales para su validez,

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pues tanto el qurum como las mayoras reglamentarias se integraron con la presencia y el voto de congresistas que no estaban habilitados para participar en el correspondiente debate. Como ya se dijo, estos congresistas haban planteado la existencia de un conflicto de inters que no haba sido reglamentariamente resuelto y, en consecuencia, el impedimento continuaba vigente. Nada nuevo plantea esta tesis. Estas reglas se aplican sin discusin en cualquier otro rgano colegiado de naturaleza representativa o judicial, pblica o privada. Y de conformidad con la Constitucin y la ley, las mismas debieron ser aplicadas en el Congreso de la Repblica. Por las razones anotadas encuentro que el Acto legislativo de la referencia era inconstitucional. En efecto, mal puede sostenerse que la voluntad constituyente fue adecuadamente integrada cuando para conformar el qurum y las mayoras reglamentarias fue necesaria la presencia y el voto de congresistas que haban sido irreglamentariamente habilitados para votar. En otras palabras, una reforma constitucional no puede ser legtima si para integrar el qurum y las mayoras necesarias para aprobarla concurren congresistas que burlaron el rgimen constitucional de conflicto de inters con el nico fin de poder participar en dicha votacin. Otra cosa, bien distinta, hubiera sucedido si los congresistas impedidos se hubieran abstenido de presentar su impedimento si, a conciencia, consideraban que no estaban en conflicto de inters. O si, presentado el impedimento, se hubieren abstenido de participar de la votacin de los impedimentos de sus colegas, al menos, mientras su propio impedimento era resuelto; si no se hubieren apresurado a rechazar el posible conflicto de inters de quien se encontraba exactamente en sus mismas circunstancias; si hubieran entregado toda la informacin que se requera para poder debatir y votar cada impedimento; o, finalmente, si el Presidente de la Cmara en las sesiones mencionada del 15 y el 16 de junio hubiera permitido el debate abierto, transparente e informado de cada impedimento. Lamentablemente nada de ello ocurri y no ocurri por que, como lo reconoce la sentencia de la Corte y el concepto del seor Ministro del Interior y de Justicia, exista un acuerdo de mayoras para que no ocurriera. Por eso considero que el trmite del Acto legislativo se encontraba constitucionalmente viciado. Finalmente, sobre este punto, baste sealar que el mismo no se refiere a una cuestin puramente formal. Se trata de hacer respetar las consecuencias constitucionales de vulnerar el rgimen de conflicto de inters y evitar as las prcticas clientelistas que la Constituyente de 1991 quiso prohibir, pero que la mayora de la Corte, se limita simplemente a lamentar460. Sin embargo, las razones expuestas no son las nicas que me conducen a considerar que el Acto legislativo demandado era inexequible.
460

Al respecto, en el COMUNICADO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE LAS SENTENCIAS RELATIVAS AL ACTO LEGISLATIVO QUE PERMITE LA REELECCION PRESIDENCIAL, de octubre 20 de 2005, dijo la Corte: 2.2.2.11. En lo que respecta a los impedimentos y recusaciones, la Corte abord varios cargos presentados por los demandantes. Concluy que ninguno de ellos conduca a la inconstitucionalidad del Acto Legislativo, si bien es deseable depurar la poltica de actividades clientelistas.

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Adicionalmente, por las razones que explico en este salvamento, considero que los congresistas no tuvieron oportunidad material de debatir los informes de conciliacin aprobados el da 14 de diciembre tanto en la Plenaria de la Cmara como en la Plenaria del Senado. 3. Ahora bien, en el salvamento a la sentencia C-1041 de 2005 explico las razones por las cuales, a mi juicio, en el presente caso, se incurri, adicionalmente, en una violacin de la obligacin constitucional de dar ocho debates al Acto Legislativo. En los prrafos que siguen me limitare, simplemente, a resumir los argumentos centrales que apoyan mi decisin. Estos argumentos sin embargo son desarrollados mas ampliamente en el salvamento a la sentencia C-1041 citada. Dado que en este punto es fundamental una adecuada reconstruccin de los hechos, en el salvamento a la sentencia C-1041 de 2005 transcribo in extenso las actas en las cuales se demuestra la vulneracin constitucional de la que doy cuenta. En este sentido baste simplemente hacer nfasis en dos cuestiones relevantes. En primer lugar, es importante tener en cuenta que lejos de lo que en sentido comn se entiende como debate, los ocho debates constitucionales tienen unas caractersticas especiales que tienden a asegurar que en realidad se estn respetando, en cada uno de ellos, las garantas institucionales mnimas para la integracin legtima de la voluntad constituyente. Por ello, los argumentos muy respetables de quienes sostenan que el debate se satisface con un cierto nmero de palabras, de intervenciones o de horas de discusin durante los meses del trmite legislativo deben ser revisados a la luz de lo que verdaderamente, en trminos del derecho constitucional, significa la obligacin de cumplir con los ocho debates reglamentarios. Pocas palabras, pocas horas y pocas intervenciones, pero con el cumplimiento respetuoso de todas las garantas institucionales, resulta constitucionalmente ms adecuado que miles de horas de discusin sin el respeto debido a las reglas del juego. Esta cuestin, si se me permite, no puede ser resuelta a partir de lo que se entiende como debate en el lenguaje comn. En efecto, la garanta del debate - en trminos constitucionales significa el respeto transparente e irrestricto de las reglas del juego. Significa la posibilidad real de participar, en las condiciones preestablecidas, en todos y cada uno de los ocho momentos cruciales en los cuales debe consolidarse la voluntad democrtica del Congreso. Para entender esto, sin embargo, es necesario entender la funcin que cumple la deliberacin plural en una democracia genuina y la importancia que para ello reviste el respeto irrestricto por las garantas institucionales que la Constitucin ofrece. Si esto no se comprende podramos terminar escondiendo detrs de argumentos retricos presuntamente fundados en el sentido comn, actuaciones genuinamente antidemocrticas.

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En segundo lugar, en este punto es necesario un detallado estudio de los hechos. De este estudio dependa la decisin a adoptar. No en vano el Procurador General de la Nacin insista en su concepto en la necesidad de escuchar con detenimiento las grabaciones de las sesiones del 16 y 17 de junio de 2004. El 16 de junio el Presidente de la Cmara de representantes fij pblicamente unas reglas del juego: al da siguiente, al abrir el debate, llamara por su nombre, uno a uno, a los 58 congresistas inscritos. Quien no estuviere presente al ser llamado por su nombre, se entenda que haba renunciado al uso de la palabra. Quien estuviere presente tena hasta 20 minutos para intervenir. Esas fueron las reglas del juego definidas pblicamente. Sin embargo, el 17 de junio, a los cuatro minutos de haber reiniciado la sesin luego de un receso, el Presidente orden dar inicio al estudio del proyecto en cuestin y, en lugar de cumplir las reglas del juego preestablecidas, abri y cerr el debate en un lapso inferior a 24 segundos. En efecto, 24 segundos duro, en total, incluyendo las frases de apertura y cierre, el debate sobre el informe de ponencia de un proyecto tan importante y con 58 congresistas inscritos el da anterior. Ninguno de los congresistas fue llamado por su nombre antes de cerrar el debate y entender que haban renunciado, todos ellos, al uso de la palabra. Durante los 24 segundos que dur todo el trmite de apertura y cierre del debate del informe de ponencia, algunos miembros de la minora se encontraban en el recinto de la Cmara. Otros se encontraban en un saln conjunto decidiendo sobre su futura participacin, pues justo antes de reiniciar la sesin, recibieron del propio Presidente de la Cmara la noticia de que el debate no seria transmitido a travs de los medios masivos de comunicacin pblica. Esto haca que algunos de ellos consideraran importante retirarse mientras otros consideraban fundamental permanecer en el debate. Estaban entonces adoptando una decisin como bancada ante la noticia que acababan de recibir. En otras palabras, para ese momento, las bancadas de oposicin no haban tomado la decisin de retirarse del debate. Incluso haba quienes insistan en la necesidad de permanecer en l. Sin embargo, cuatro minutos despus de dar a la oposicin la noticia que antes se menciona, sabiendo que se encontraban en un saln adjunto discutiendo una decisin fundamental de bancada, en un lapso de 24 segundos y sin cumplir las reglas que se haban fijado previamente, el Presidente despach el debate del informe de ponencia y entendi que todos los congresistas inscritos haban renunciado a su derecho a intervenir en la deliberacin. Con todo, lo que en mi criterio resulta reprochable es que el Presidente de la Cmara no hubiera seguido la regla que el mismo haba fijado el da anterior de manera clara y contundente. El cumplimiento de esa regla llamar a cada congresista en el orden de inscripcin y darle la palabra por 20 minutos hubiere alertado a quienes se encontraban discutiendo en el saln adjunto sobre el inicio del debate. Puede realmente sostenerse que en un debate de esta importancia las Mesas Directivas pueden definir y violar sus propias reglas sobre el derecho a la participacin de los congresistas en el debate?. En

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mi criterio este comportamiento vulnera la oportunidad de participacin y constituye un primer dato sobre la configuracin de la elusin del debate. Pero la elusin se termina de producir posteriormente cuando luego de la votacin del informe de ponencia, el Presidente omite abrir el debate general sobre el articulado del proyecto. En efecto, si bien resulta claro que uno es el debate y votacin del informe de ponencia y otro el debate y votacin del proyecto o articulado, lo cierto es que una vez cerrado el debate de informe de ponencia como acaba de mencionarse y votado dicho informe el presidente decidi omitir la apertura del debate del proyecto. En este sentido, no puede pasar desapercibido que una vez votado el informe de ponencia y cuando deba abrirse el debate del articulado, algunos congresistas inscritos que haban entrado al recinto y tenan la intencin de intervenir, le solicitaron a la Presidencia el uso de la palabra. Ante esta solicitud el Presidente seal categricamente que el debate estaba cerrado, impidiendo dichas intervenciones. Esta decisin del Presidente gener una fuerte protesta por parte de quienes se encontraban presente en el recinto, protesta que qued claramente registrada en las cintas magnetofnicas correspondientes y en las constancias posteriormente depositadas. En suma, algunos congresistas que se haban inscrito oportunamente queran participar en el debate para explicar la razn de su voto. Ello, sin embargo, no les fue permitido. Slo en ese momento, algunos congresistas de oposicin que haban manifestado previamente su intencin de retirarse, se salen del recinto y abandonan el debate. No antes. Sin embargo, otros congresistas que no estn de acuerdo con el proyecto que se tramita permanecen en el recinto y participan en la votacin de los artculos. Antes de la votacin de cada artculo el Presidente se limit, bien a abrir y cerrar el debate en lapsos que iban de 4 a 5 segundos y que no dejaban oportunidad real de intervenir, bien a ordenar directamente la votacin del respectivo artculo sin abrir siquiera formalmente el correspondiente debate. Eso se constata fcilmente al leer las actas correspondientes. Este proceder gener la protesta de algunos congresistas que estaban presentes participando de la votacin y que no se haban retirado, tal y como se escucha claramente durante el conteo de votos sobre el artculo 4 del proyecto, en la voz del Representante Telsforo Pedraza. En suma, en este punto del Salvamento de la sentencia C-1041 de 2005 es importante el repaso cuidadoso de los hechos, pues con independencia de lo que las minoras en cada momento decidan hacer, en este caso el Presidente falt a sus deberes, vulner las reglas del juego que el mismo haba establecido, cerr el debate sobre el informe de ponencia sin que existiera causal de suficiente ilustracin y dejo de abrir el debate general sobre el articulado del proyecto y sobre cada una de las normas que lo componan. Esto es, justamente, lo que la Corte ha reiterado en llamar elusin del debate.

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Guardo la esperanza de que en una nueva ocasin los argumentos que tuvo la Corte para avalar el proceso surtido puedan ser revisados. De esta manera podra evitarse que situaciones que vulneran principios esenciales de la democracia deliberativa, como las ocurridas en el trmite del Acto Legislativo de la referencia, se repitan. En la parte que sigue procedo a transcribir la parte pertinente de la ponencia presentada a la Sala Plena, con algunos ajustes menores para facilitar su lectura que, en todo caso, reconozco dispendiosa. Era sin embargo un deber poner sobre el papel todos los argumentos y contra argumentos que el juez constitucional tenia que tener en cuenta par adoptar una decisin de tanta importancia como la que se adopt. Por eso expongo in extenso, en el documento que sigue, las razones de mi voto. II. PARMETROS NORMATIVOS PARA EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS Y PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS461 4. La Constitucin Poltica es la garanta ms importante que tienen las personas de todos los orgenes, culturas, razas, ideologas y orientaciones de que sus derechos y libertades fundamentales sern respetadas en todo momento, con independencia de las tempestades polticas, la agudeza de las confrontaciones o la fuerza de las mayoras. Efectivamente, cuando las constituciones son verdaderamente el fruto de la deliberacin plural, pblica y transparente de un amplio consenso de fuerzas polticas y sociales como en efecto lo fue la Carta de 1991 -, su contenido tiende a asegurar que todo aquel que ejerza el poder encuentre un lmite irrestricto en los derechos fundamentales y en los procedimientos democrticos. Por esta razn, las constituciones buscan garantizar que, una vez superado el momento constituyente, los gobiernos futuros no acudan al expediente fcil de su reforma para eliminar las barreras que ese consenso les impuso y gobernar a su arbitrio por fuera de los cnones irrestrictos del Estado constitucional. A este propsito se debe entonces que las reformas constitucionales exijan procedimientos especialmente rigurosos cuya finalidad no es otra que la de evitar que quien se encuentre transitoriamente en el poder pueda afectar los derechos fundamentales de las minoras o cambiar las reglas del juego para su propio beneficio. Es justamente por las razones advertidas que la historia y la prudencia han recomendado la existencia de rigurosos procedimientos de reforma constitucional. 5. Sin embargo, el rigor del procedimiento no puede llegar al punto de impedir absolutamente el cambio constitucional. En efecto, de una parte
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Esta reflexin inicial (II) es idntica a la que antecede los argumentos que me llevaron a apartarme de la sentencia C-1041 de 2005. Consider importante reproducirla en los dos salvamentos dado que en ella se definen los referentes constitucionales que, en mi criterio, deben guiar todo el proceso de control de constitucionalidad del trmite de los Actos Legislativos.

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resulta fundamental proteger la fuerza estabilizadora de la Constitucin as como los derechos y procedimientos democrticos que han surgido del consenso constituyente - particularmente frente a los intereses de las mayoras eventuales -462. Sin embargo, tambin es cierto que las constituciones ptreas, imposibles de reformar, dan lugar a bloqueos polticos que terminan muchas veces por generar crisis institucionales mayores a las que pretenden evitar. Por ello, los procedimientos especialmente gravosos, como seala Zagrebelsky, presentan una doble dimensin, una que mira al cambio y otra que lo hace a la conservacin463. 6. En este sentido, es importante advertir que el procedimiento que consagra la Carta de 1991 es particularmente riguroso, pero no hace imposible la reforma ni petrifica el ordenamiento. El constituyente fue consciente de la necesidad de permitir que las normas constitucionales pudieran adecuarse a los cambios culturales consolidados por va de la reforma constitucional. En consecuencia, dise un procedimiento que permitiera que luego de un riguroso trmite, el poder constituyente originario o derivado - pudiera reformar la Constitucin. Ciertamente, con el fin de garantizar que el cambio constitucional fuera el fruto de un consenso reforzado, plural, democrtico y deliberativo, el constituyente consagr un procedimiento que supera mucho en rigor y exigencia el procedimiento constitucional para la expedicin o reforma de cualquier otra norma jurdica. Y le asign a la Corte Constitucional la tarea esencial de vigilar rigurosamente que cualquier reforma a la Constitucin satisficiera de manera suficiente el procedimiento de formacin de la voluntad constituyente en ella descrito. No sobra reiterar al respecto que la Constitucin es un modelo estabilizador que propone un orden institucional orientado al futuro, en el cual se consagran las normas mas importantes sobre los lmites del poder, as como las garantas esenciales que permiten controlar los abusos y que aseguran la eficacia de los derechos fundamentales. Por eso, las constituciones contemporneas van ms all de reflejar el deseo concreto de una mayora

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La diferencia entre consensos constituyentes o fundacionales y mayoras eventuales ha dado lugar, en los ltimos 200 aos, a una amplia literatura constitucional. Los procedimientos especialmente gravosos para la reforma constitucional parten de esa diferencia as como de la especial naturaleza, estructura y funcin del derecho constitucional. Dada justamente la especial naturaleza, estructura y funcin del derecho constitucional, puede afirmarse que, en la actualidad, se reconoce que las constituciones redactadas por cuerpos plurales de naturaleza constituyente (consensos plurales reforzados y estables que surgen de cuerpos especialmente elegidos para reformar la constitucin), cuya misin es hacer las reglas fundamentales que, orientadas hacia el futuro, habrn de gobernar a quienes ejerzan coyunturalmente el poder, tienen mayor legitimidad y fuerza estabilizadora que las normas surgidas de mayoras polticas eventuales de un partido, un movimiento o una clase - con el fin de mantenerse en el poder o de eliminar los lmites al ejercicio del gobierno. Sobre los distintos argumentos en torno a este tema se pueden consultar, a parte de la literatura clsica mas reconocida (Cfr. por ejemplo a Madison y el concepto de Padres Fundadores, en The Federalist Papers 1787-1788), Gustavo Zagrebelsky, Historia y Constitucin; Carlos de Cabo Martn, La reforma Constitucional; Hans Peter Schneider, Democracia y Constitucin; Manuel Aragn, Constitucin y democracia, entre otros. 463 Gustavo Zagrebelsky, Historia y Constitucin

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coyuntural o de reproducir la relacin de fuerzas polticas existentes en un momento histrico determinado464. 7. En virtud de todo lo anterior resulta claro que una de las consecuencias naturales de tener una verdadera constitucin es que el trmite de su reforma no sea un asunto menor que pueda ser rpidamente despachado por la Corte Constitucional. Por el contrario, la tarea de controlar la sujecin estricta de los poderes constituidos al procedimiento de reforma constitucional es quizs la ms importante de las que se asigna al guardin de la Constitucin. En este sentido en la sentencia C-816/04465 dijo la Corte: "143- Todo lo anterior muestra la importancia del control por parte del juez constitucional de la regularidad del procedimiento de aprobacin de una reforma constitucional, pues si no se protege la forma de la reforma de la Constitucin, en qu queda la supremaca y la integridad de la Constitucin y en qu queda la distincin entre poder constituyente y poder constituido? Por ello la garanta de los contenidos materiales de la Constitucin implica la proteccin de la regularidad formal de las reformas constitucionales, como lo ha hecho la Corte en el presente caso, y como lo hacen otros tribunales constitucionales en el mundo.". frente al tema que se discute, no puede la Corte dejar de recordar que el carcter democrtico de un pueblo y el grado de formacin poltica de una sociedad, se refleja, entre otras cosas, en la importancia que se le confiere a la estabilidad de la constitucin democrtica respecto de las decisiones de las mayoras polticas eventuales o coyunturales o del intento de constitucionalizar programas coyunturales de gobierno, sin atender de manera transparente a los estrictos trmites que las constituciones establecen para su reforma. Igualmente, la seriedad y responsabilidad de una Corte Constitucional se refleja en la forma como ha de controlar los abusos de quienes pretenden ejercer el poder constituyente sin respetar los procedimientos especiales que, en beneficio de los asociados y de las futuras generaciones, ha establecido la Constitucin. Pero su seriedad y responsabilidad tambin se refleja en su capacidad para admitir todos los cambios que sean el fruto de la voluntad constituyente a la cual la Corte debe su mayor lealtad. En suma, lo que el juez constitucional debe tener en cuenta es que la democracia entendida como principio de autodeterminacin, exige que para que una reforma constitucional sea vlida deben haberse respetado los procedimientos establecidos para garantizar que la voluntad constituyente sea el reflejo de la existencia de consensos sociales reforzados que han sido libremente constituidos a partir del respeto de los derechos de las minoras y de la deliberacin plural, abierta y transparente en los trminos establecidos por la propia Constitucin.
464 465

Ibidem. Magistrados Ponentes: Jaime Crdoba Trivio y Rodrigo Uprimny Ypes

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Ahora bien, la Corte Constitucional no puede controlar el contenido de las reformas constitucionales. Su competencia se limita exclusivamente a verificar que el trmite adoptado para reformar la Carta cumpli a cabalidad las reglas formales que la Constitucin establece para asegurar, hasta donde puede hacerlo el Derecho, que la voluntad constituyente expresada en el acto legislativo fue el fruto de una deliberacin democrtica respetuosa de los derechos de las minoras y obediente de la regla de las mayoras especiales que garantizan la existencia de un consenso social reforzado. Adicionalmente, como ya se ha mencionado, la Corte es competente para controlar los lmites del poder de reforma, pues la sustitucin integral del modelo constitucional puede ser definida nicamente por el pueblo directamente o por aquellas personas que el pueblo ha designado especficamente para tal propsito. Sin embargo, este tipo de vicio de competencia slo puede producirse en casos radicales en los cuales se sustituye el rgimen constitucional. Es, por decirlo de alguna manera, el control de la ltima ratio del Estado constitucional. Parmetro normativo de control constitucional de los Actos Legislativos 8. El parmetro normativo a partir del cual la Corte debe controlar las reformas constitucionales est integrado exclusivamente por las disposiciones del Ttulo XIII de la Carta y aquellas otras normas que guardan estrecha relacin con estas ltimas por consagrar los requisitos de forma que resultan esenciales para la formacin de la voluntad constituyente 466. As por ejemplo, En sentencia C-387/97467, la Corte indic: "Seala el artculo 379 del estatuto Fundamental que los actos legislativos slo podrn ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el titulo referente a la reforma de la Constitucin. Sin embargo, el adverbio "solo" no puede ser tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trmite complejo que se cumple con ocasin de los proyectos conducentes a la modificacin de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situacin que adquiere una especial relevancia tratndose del reglamento del Congreso, pues pese a su carcter infraconstitucional, su desconocimiento es susceptible degenerar una
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Sobre este parmetro normativo del control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitucin , pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-222 de 1997, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo, C-387 de 1997, M.P. Fabio Morn Daz, C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Daz , C-487 de 2002, M.P. lvaro Tafur Galvis, C-614 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-1200 de 2003 M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil. 467 Magistrado Ponente: Fabio Morn Daz. Citada en sentencias C-313/04. Magistrado Ponente: Jaime Crdoba Trivio; C-372/04. Magistrada Ponente: Clara Ins Vargas Hernndez; C-668/04. Magistrado Ponente: Alfredo Beltrn Sierra. C-816/04. Magistrado Ponente: Jaime Crdoba Trivio y Rodrigo Uprimny Ypes

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vulneracin de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgnica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151 C.P.). Como lo ha puesto de presente la Corte, lo anterior no significa que se confundan las tareas propias del legislador ordinario con las inherentes al ejercicio del poder constituyente derivado. nicamente las normas "pertinentes y compatibles" con el proceso de reforma constitucional son "extensivas a las enmiendas constitucionales" 468. En efecto, de conformidad con el artculo 227 de la Ley 5 de 1992, las disposiciones referidas al proceso legislativo ordinario, contempladas en ella misma, "que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrn en el trmite legislativo constituyente plena aplicacin y vigencia ". Es por ello, que cada uno de estos procesos de control conserva su carcter peculiar y que en el caso de los actos legislativos la aplicacin a su trmite de disposiciones destinadas a regular el trmite legislativo ordinario, no comporta la simplificacin de un procedimiento que es, por esencia, ms exigente que el orientado a la aprobacin de las leyes. En el mismo sentido, la Corte ha indicado "que el parmetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad del procedimiento de un acto legislativo reformatorio de la Constitucin, comprende no solo las normas del Ttulo XIII de la Carta, sino tambin las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en cuanto que all se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga entidad suficiente como para constituir un "vicio de procedimiento de la formacin del acto reformatorio (...) entendiendo por ste la violacin de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobacin de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII"469. En consonancia con la jurisprudencia de la Corte los artculos 221 470 y 227471 de la Ley 5 de 1992, al establecer las reglas de procedimiento aplicables al trmite de las reformas constitucionales sealan que tendrn plena aplicacin

468 469

C-222/97. Magistrado Ponente: Jos Gregorio Hernndez Galindo. C-1200/03. Magistrado Ponente: Manuel Jos Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil. En el mismo sentido pueden consultarse las sentencias C-222/97. Magistrado Ponente: Jos Gregorio Hernndez Galindo; C543/98. Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Daz; C-487/02. Magistrado Ponente: lvaro Tafur Galvis; C614/02. Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil; C-1200/03. Magistrado Ponente: Manuel Jos Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil ; C-372/04. Magistrada Ponente: Clara Ins Vargas Hernndez; C-332/O5. Magistrado Ponente: Manuel Jos Cepeda Espinosa; C-816/04. Magistrado Ponente: Jaime Crdoba Trivio y Rodrigo Uprimny Ypes. 470 ARTICULO 221. Acto Legislativo. Las normas expedidas por el Congreso que tengan por objeto modificar, reformar, adicionar o derogar los textos constitucionales, se denominan Actos Legislativos, y debern cumplir el trmite sealado en la Constitucin y en este Reglamento. 471 ARTICULO 227. Reglas de procedimiento aplicables. Las disposiciones contenidas en los captulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrn en el trmite legislativo constituyente plena aplicacin y vigencia.

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y vigencia a dicho trmite, las disposiciones referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales. 9. En suma, en virtud de lo anterior resulta claro que la Corte debe controlar que en la reforma Constitucional se hubieren satisfecho suficientemente los requisitos especiales de que trata el Ttulo XIII de la Carta y los requisitos generales del procedimiento legislativo que resulten compatibles y estrechamente relacionados con estos. En este sentido la Corte ha considerado que las normas constitucionales aplicables son, entre otras, las disposiciones constitucionales referidas al trmite legislativo que tienen como finalidad la adecuada formacin de la voluntad democrtica del Congreso, as como las normas legales que se pueden encontrar en el Reglamento del Congreso o en otros estatutos directamente aplicables. As por ejemplo, en la sentencia C-551 de 2003, la Corte al juzgar la constitucionalidad de una ley que convocaba a un referendo para reformar la Constitucin entendi que constituan parmetro normativo de referencia para dicho control, adems de las normas relevantes de la Ley 5 de 1992, algunas disposiciones de la ley 134 de 1994 o ley Estatutaria de Mecanismos de Participacin. El juicio de constitucionalidad de los actos legislativos debe tener un mayor rigor que el juicio de constitucionalidad de las leyes 10. La importancia que para toda la organizacin poltica tiene una reforma Constitucional, obliga a la Corte a imprimir mayor rigor al juicio de constitucionalidad del respectivo trmite de reforma que el que debe imprimir al trmite legislativo ordinario. Por lo anterior, en e1 proceso de formacin de la voluntad legislativa, principios como el principio democrtico o el principio de economa del derecho adquieren una fuerza preponderante y pueden orientar a la Corte a resolver una determinada cuestin a favor de la conservacin de la norma que estudia. Sin embargo, en el caso de la formacin de 1a voluntad constituyente la Corte debe ser particularmente rigurosa al evaluar el respectivo trmite, pues si bien los principios mencionados resultan relevantes, lo cierto es que existen razones que les restan peso ponderado frente a la importancia de los fines sustanciales que en estos casos persigue el rigor del procedimiento de la formacin de la voluntad constituyente. Al respecto ha dicho la Corte: 141- Este control del respeto de los procedimientos es an ms importante frente a las reformas constitucionales, puesto que stas tienen que ser tramitadas con el mximo acatamiento por las normas de procedimiento, al menos por la siguientes dos razones: de un lado, porque que se trata nada ms y nada menos que de modificar la norma fundamental que gobierna una sociedad; y, de otro, lado, precisamente

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porque se trata de la norma fundamental del ordenamiento, la Constitucin est dotada de supremaca y de rigidez, por lo cual su reforma exige procedimientos especiales agravados, en especial en dos aspectos: mayoras ms estrictas y procesos de aprobacin ms largos. 142- Estos requisitos ms exigentes que se establecen para la reforma de la Constitucin no son caprichos, o formalidades sin sustancia, sino que representan la garanta misma del rgimen constitucional y de la supremaca de la Carta. En efecto, si la Constitucin puede ser refrmada por el mecanismo ordinario de aprobacin de una ley, y con las mayoras propias de la ley, entonces en sentido estricto no existe Constitucin, ya que el Legislador no estara sujeto a ningn mandato superior, puesto que podra modificar las normas constitucionales por la simple expedicin de una ley. Una Constitucin que no es rgida no es entonces una verdadera Constitucin, razn por la cual algunos doctrinantes consideran, no sin razn, que las disposiciones que regulan la reforma de la Constitucin son, al menos formalmente, la norma fundamental del ordenamiento jurdico472. En efecto, si la Constitucin de un pas es la fuente de validez del resto del ordenamiento, y crea los rganos del Estado y prescribe la forma como se crea el derecho de inferior jerarqua, a su vez las reglas que establecen el procedimiento de reforma constitucional sealan cmo se cambian los contenidos constitucionales, con lo cual estatuyen el poder de reforma o poder constituyente derivado. Estas reglas son entonces la "constitucin de la constitucin " o el ncleo de la constitucin, y por ello la guarda de la integridad y supremaca de la Constitucin exige un control sobre la regularidad de los procedimientos de reforma constitucional. 473 En este sentido no puede olvidarse que la proteccin institucional ms importante que tienen las minoras respecto de la inclinacin que eventualmente puedan tener quienes estn en el poder de abusar de ste y legitimar sus abusos mediante la reforma a la Constitucin, es el respeto por las reglas del trmite constituyente. Reglas que exigen garantas institucionales reforzadas de transparencia, publicidad y deliberacin y que deben ser estrictamente controladas por quien tiene l misin fundamental de guardar la integridad de la Constitucin. La aplicacin del principio de instrumentalidad de las formas como gua del juicio constitucional. Pese a que la Corte debe aplicar al trmite de los Actos Legislativos un control estricto de constitucionalidad, slo ser inexequible el Acto Legislativo que sea fruto de un vicio de forma que, a

472

Ver, entre otros, el texto ya clsico de Alf Ross. "Sobre la auto -referencia y un difcil problema de derecho constitucional" en El concepto de validez y otros ensayos. Mxico: Fontanamara, 1991, pp 52 y ss. Igualmente ver Pedro de Vega. La reforma constitucional y la problemtica del poder constituyente. Madrid: Tecnos 1991, pp 2874 y ss; e Ignacio de Otto. Derecho constitucional. Barcelona: Airel, 1991. p 63 y ss 473 C-816/04.

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su turno, comprometa sustancialmente el proceso de formacin de la voluntad constituyente. 11. La Corte ha sealado reiteradamente que incluso en materia de reformas constitucionales no cualquier vicio en el procedimiento origina la declaratoria de inconstitucionalidad del correspondiente acto legislativo. Se trata de la aplicacin al procedimiento del llamado principio de instrumentalidad de las formas, segn el cual el grado de afectacin que sobre el trmite legislativo o constituyente puede tener un determinado vicio, depende a su turno de la afectacin que dicho vicio produce en el proceso de la formacin de la voluntad democrtica del Congreso. Por ser este un tema de extrema importancia en el caso que se estudia, pasar a explicarse un poco ms en detalle. Lo que pretenden las disposiciones sobre trmite legislativo o constituyente es lograr que las normas sean el fruto de una decisin de mayoras, adoptada luego de una deliberacin democrtica dentro de la cual se han respetado los derechos de las minoras a participar en la deliberacin y los principios de transparencia y publicidad. Por ello los vicios de procedimiento slo sern relevantes si han afectado seriamente (1) el principio de mayoras, (2) el principio deliberativo, (3) el principio de transparencia o, (4) el principio de publicidad. En efecto, se trata de asegurar la satisfaccin de principios que se consideran esenciales para garantizar la adecuada integracin de los distintos intereses que se encuentran en juego al momento de conformar la voluntad legislativa o constituyente. En otras palabras, la infraccin de las normas que regulan el procedimiento constituyente solo puede afectar la constitucionalidad del Acto Legislativo si tal infraccin altera sustancialmente la formacin de la voluntad democrtica del Congreso, es decir, si se ha afectado sustancialmente alguno de los principios mencionados. De otra manera, la Corte debe entender que la inobservancia del procedimiento no tiene el efecto de invalidar el acto tramitado, pues no afecta la formacin de la voluntad democrtica del rgano que la expide. En este sentido, resulta contrario al principio de razonabilidad declarar inconstitucional una norma por la mera vulneracin de un vicio "formal puramente formal", absolutamente intrascendente desde el punto de vista de los principios que aseguran la adecuada formacin de la voluntad democrtica de las Cmaras. 12. Para saber si un vicio del procedimiento afecta el acto legislativo es necesario identificar la finalidad que tenia el procedimiento viciado result afectada con la infraccin detectada; si la finalidad identificada se cumpli por otra va; y, finalmente, si es verdaderamente necesario satisfacerla para la adecuada conformacin de la voluntad constituyente en los trminos descritos en el fundamento jurdico anterior. En esto justamente, consiste el principio de instrumentalidad de las formas. En este sentido ha dicho la Corte:

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"El principio de instrumentalidad de las formas tiene implicaciones importantes sobre la manera como se debe analizar la relacin entre una irregularidad en la formacin de una ley, su eventual invalidez, y las posibilidades de sanear esos defectos procedimentales. As, en primer trmino, es claro que no toda vulneracin de una regla sobre la formacin de las leyes, contenida en la Constitucin o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaracin de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningn principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso deformacin de la voluntad democrtica en las Cmaras, ni desconoce el contenido bsico institucional diseado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formacin de la ley, tal y como lo ha sealado la doctrina y la jurisprudencia nacionales y extranjeras "474 13. En consecuencia, para declarar la inconstitucionalidad de una reforma constitucional se requiere haber identificado previamente si el procedimiento viciado no pudo, a causa de dicho vicio, realizar el fin para el cual fue establecido. Para ello resulta fundamental recordar que las normas de procedimiento persiguen la integracin de mayoras reforzadas, pero no de cualquier manera, sino mediante la deliberacin informada, publica, transparente y respetuosa de los derechos de las minoras. La Constitucin as entendida no es sino una norma de integracin poltica que refleja el resultado de la voluntad constituyente. En todo caso no sobra recordar que, como ya lo ha sealado la Corte, el impacto del vicio en el procedimiento depende de las circunstancias especficas de cada caso concreto. En efecto, la finalidad de cada trmite puede ser ms o menos necesaria para la integracin de la voluntad democrtica del Congreso segn las circunstancias especficas de cada caso. 14. En resumen, es importante reiterar que al estudiar la constitucionalidad de un proceso la Corte debe tener presente que no puede caer en un formalismo extremo que impida el cambio constitucional cuando este hubiere superado los requisitos que en materia de mayoras, deliberacin, transparencia, publicidad y respeto por las minoras exige la propia Constitucin. Pero simultneamente, no puede olvidar que tal vez su funcin ms trascendental es la de ser el fiel guardin de la Carta que el constituyente puso bajo su custodia, frente a los intentos de reforma que no renan de manera clara y suficiente todos los requisitos exigidos para ello. En este sentido la Corte ya ha sealado: 140- Por todo lo anterior, es claro que sin caer en excesos ritualistas y tomando como gua el principio de instrumentalidad de las formas, una de
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las labores ms importantes del juez constitucional es precisamente verificar la defensa de la regularidad y transparencia del proceso de aprobacin de normas en el Congreso. Y es que el respeto a las formas y procedimientos de la deliberacin y decisin legislativa no es un culto a unos rituales innecesarios, ya que dichas formas y procedimientos juegan un papel esencial en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera formacin de una voluntad democrtica detrs de cada decisin legislativa.475 III. ESTUDIO DEL CARGO POR EL PRESUNTO VICIO DE PROCEDIMIENTO CONSISTENTE EN LA VIOLACIN DEL TRMITE DE IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES Y SU EFECTO EN LA INTEGRACIN DEL QURUM Y LA MAYORA NECESARIA PARA DEBATIR Y VOTAR EL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DEMANDADO Resumen de los antecedentes del proceso D-5696: la posicin de los demandantes, la posicin del Ministro del Interior y de Justicia y la Posicin del Procurador General de la Nacin en torno al trmite de los impedimentos y recusaciones 15. En criterio de los demandantes el trmite dado por el Congreso a los impedimentos y recusaciones presentadas durante el estudio y votacin del acto legislativo 02 de 2004 origina un vicio de forma que compromete severamente los requisitos constitucionales del trmite legislativo y en esa medida afecta la constitucionalidad de la citada reforma constitucional. A juicio de los demandantes del proceso que me todo en suerte (D-5696) los impedimentos y recusaciones presentados han debido tramitarse de conformidad con lo establecido en los distintos cdigos de procedimiento vigentes, dado que no existe una norma especfica aplicable a dicho trmite. En consecuencia, consideran que quienes se haban declarado impedidos no podan participar en el trmite legislativo del proyecto de acto legislativo dentro del cual haban manifestado el posible conflicto de inters hasta tanto no fuera resuelto su impedimento. Sin embargo, indican que un nmero considerable de congresistas que se haban declarado impedidos o que iban a declararse impedidos participaron en el trmite del proyecto definiendo, entre otras cosas, el procedimiento que se utilizara para resolver los impedimentos y debatiendo y votando los impedimentos de sus compaeros antes de que su propio impedimento resultara resuelto. Adicionalmente consideran que quienes se declararon impedidos por causas similares - en particular por el nombramiento de parientes cercanos en cargos directivos de la rama ejecutiva o en el servicio exterior por fuera de la carrera
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diplomtica - debieron abstenerse de votar el impedimento similar de sus compaeros. Sin embargo, sealan que todos aquellos congresistas que se declararon impedidos por tener un familiar dentro del cuatro grado de consanguinidad en un cargo de libre nombramiento y remocin del rgano ejecutivo y, particularmente, por tener un familiar en el servicio exterior, votaron los impedimentos propuestos por sus compaeros en el mismo sentido, procediendo a una irregular habilitacin mutua para votar el proyecto. As mismo afirman que la recusacin presentada en la Comisin Primera de la Cmara durante la primera vuelta del proyecto, contra la representante Yidis Medina debi ser tramitada como tal y no como impedimento y en consecuencia debi ser trasladada a 1a Comisin de tica de 1a Cmara. Al respecto indican que este hecho no fue intrascendente pues la decisin sobre el trmite tenia el propsito de permitir que la Representante Medina asegurara las mayoras necesaria para aprobar el proyecto de acto legislativo en trmite. Para los demandantes estos vicios no son simples irregularidades menores sino defectos que afectan seriamente el proceso de formacin del qurum y las mayoras necesarias para debatir y adoptar la decisin de reformar la Constitucin. En su criterio, las mayoras decisorias se construyeron con violacin grave y flagrante del procedimiento legislativo pues el trmite adoptado vulner tanto los principios de igualdad, imparcialidad, moralidad, debido proceso e instrumentalidad de las formas (arts. 1, 13, 29, 93, 113, 133, 182, 188, 209, y 375 de la CP), como la conformacin del qurum decisorio exigido en el artculo 375 del la Constitucin. A este respecto, consideran que en la medida en que el qurum decisorio se conform con personas cuyo impedimento fue negado irregularmente, las sesiones correspondientes carecen de validez (CN art. 149) y en consecuencia el acto as aprobado resulta nulo. 16. El Ministro del Interior y de Justicia, solicit a la Corte la declaratoria de constitucionalidad del Acto legislativo demandado. En su criterio, el trmite de los impedimentos y recusaciones se ajust integralmente al reglamento del Congreso. En primer lugar, el Ministro en su concepto afirma que ante la ausencia de norma especial aplicable al trmite de los impedimentos, el artculo 3 de la Ley 5 de 1992 seala que debe acudirse a "la normas que regulen, casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional". En consecuencia seala que "bien poda el parlamento acudir a lo dispuesto por el Cdigo de Procedimiento Civil, que para el caso especfico indica C.P.C. Artculo 151 inciso 4: No sern recusables, ni podrn declararse impedidos, los magistrados a jueces a quienes corresponde conocer de la recusacin, ni los que deben dirimir los conflictos de competencia, ni los funcionarios comisionados". En

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consecuencia, considera que "la votacin de los impedimentos de otros congresistas, por parte de quienes a su vez se declararon impedidos no slo no es irreglamentaria, sino que goza de pleno respaldo legal". Seala que la norma segn la cual personas recusadas pueden decidir la recusacin de sus pares es la aplicada por la Corte Constitucional cuando la totalidad de sus miembros resultan recusados. De otra parte afirma que corresponde a la Comisin o Plenaria respectiva definir sobre los impedimentos de sus miembros. A su juicio, la teora segn la cual en este trmite debe intervenir la Comisin de tica es equivocada. Para justificar su aserto cita algunas sentencias del Consejo de Estado segn los cuales corresponde a la comisin o plenaria respectiva decidir sobre los impedimentos presentados. Finalmente, advierte que de haber existido alguna irregularidad en este trmite la misma afectara exclusivamente el rgimen del congresista - con sus correlativos deberes y sanciones - y no el rgimen de la formacin de la ley y los actos legislativos y, en consecuencia, no podra viciar el procedimiento legislativo estudiado. De otra parte alega que en el caso que se analiza no exista impedimento alguno por parte de los congresistas. A1 respecto reproduce una cita textual de una intervencin del Senador Ellas Raad, segn la cual de los setenta impedimentos presentados por los congresistas, "mas de cincuenta o sesenta" obedecen al nombramiento de parientes o personas cercanas en cargos de carrera administrativa ocupados hace mas de 8 aos. Adicionalmente, afirma que incluso los congresistas que tienen familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad que sin pertenecer a la carrera diplomtica han sido nombrados por este gobierno en el servicio exterior de la Nacin, no se encuentran impedidos para votar el acto legislativo que establece la posibilidad de la reeleccin inmediata del presidente. Para el efecto, cita un concepto solicitado por el gobierno a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado segn el cual en estos casos no existe un inters directo, actual ni particular del congresista en la votacin de dicho acto legislativo. Adicionalmente, afirma que la declaratoria de impedimentos fue la nica manera como la mayora pudo evitar las estrategias "obstruccionistas" de la oposicin consistentes, segn pudo enterarse el Ministro, en recusar '`indiscriminadamente" y fundados en un discurso "mal intencionado", a quienes votaran a favor del acto legislativo. A juicio del alto funcionario esta estrategia "filibustera" tena la intencin de someter el estudio de los conflictos de inters a la Comisin de tica, trmite que por tener una duracin de hasta tres das poda, en su criterio, "hundir" por trminos, el proyecto de reforma constitucional. En consecuencia, para evitar el trmite ante la Comisin de tica, quienes podan ser recusados no tuvieron otro remedio que proceder a declararse impedidos, pues solo de esta forma la

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Comisin o Plenaria a la que pertenecan poda adoptar la correspondiente decisin. A1 respecto dijo el Ministro: De esta forma, como estrategia obstruccionista pretendieron interponer de manera indiscriminada recusaciones contra los congresistas que conformaban las mayoras que apoyaban el proyecto, ya que, independientemente de la existencia de un verdadero conflicto de inters desde el punto de vista jurdico, la decisin de la recusacin demoraba 3 das hbiles que son los que otorga el artculo 294 del Reglamento del Congreso a la Comisin de tica para el efecto. As, con la interposicin de recusaciones a un buen nmero de congresistas a favor del proyecto, aunque fueran infundadas, terminaran afectando el qurum para la aprobacin del mismo, por lo que en la prctica la Comisin y/o la plenaria terminara aplazando su sesin hasta tanto la Comisin de tica resolviera, muy seguramente de manera negativa las recusaciones, pero que dada la estrechez del tiempo con tal aplazamiento el resultado sera el hundimiento del proyecto de Acto legislativo por trminos. Habida cuenta del conocimiento pblico que se tuvo de tal intencin, las mayoras que acompaaban al proyecto para contrarrestar tal situacin utilizaron con similar apego el reglamento del Congreso y se anticiparon a declarase impedidas, aunque igualmente no existiera objetivamente conflicto de inters, pues habindose presentado el impedimento no era viable interponer la recusacin, evitando as el injustificado dilatamiento en el trmite legislativo que sta conllevaba.. En cuanto al trmite surtido a la recusacin contra la representante Yidis Medina, el Ministro considera que dado que la solicitud de impedimento se present formalmente antes que la recusacin lo adecuado era darle trmite a aquella. Recuerda que si bien la recusacin fue presentada verbalmente con antelacin, lo cierto es que segn consta en el acta respectiva el impedimento fue radicado en la Secretara de la Comisin Primera de la Cmara a las 6:38 p.m., mientras que el escrito de recusacin fue radicado a las 6:44 p.m.. Proceda entonces dar trmite al respectivo impedimento y en consecuencia omitir el traslado de la queja a la Comisin de tica. 17. Por su parte, el Procurador General de la Nacin considera que el trmite de los impedimentos presentados y dirimidos en el Congreso con ocasin del estudio y votacin del Acto legislativo 02 de 2004 debe ser estudiado a fondo, como quiera que se trata de un asunto que compromete valores y principios constitucionales como el de transparencia, voluntad democrtica y debido proceso. A juicio del Procurador el impedimento es una institucin procesal que permite que la persona que tiene el poder para adoptar una decisin pueda poner de presente un eventual conflicto de intereses entre el inters general que debe guiar su juicio y un inters particular que lo asiste en la respectiva decisin. Aade que en materia legislativa la figura de los impedimentos es tan importante como lo es en el mbito judicial. Por esta razn la propia Constitucin establece la obligacin de los Congresistas de manifestar el

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posible conflicto de inters siempre que este pueda existir (arts. 182 y 183 de la CP). En cuanto al trmite de los impedimentos de los Congresistas, luego de un recuento de las normas pertinentes, el Procurador seala que los impedimentos pueden ser resueltos por las comisiones y plenaria dentro de las cuales se declare el impedimento. Sin embargo, advierte que segn lo dispuesto en el artculo 59 de la Ley 5 de 1992, en todo caso debe existir concepto previo de la Comisin de tica y Estatuto del Congresista. En su criterio, el artculo 59 citado establece que esta Comisin debe conocer de todo conflicto de inters no importa si el mismo se ha puesto de presente mediante un impedimento o a travs de una recusacin. Adicionalmente, el Procurador establece que el congresista que se ha declarado impedido debe apartarse del trmite del asunto hasta tanto no sea resuelto su impedimento y en consecuencia no puede discutir ni votar impedimentos anteriores ni impedimentos presentados por causas similares. Afirma el Procurador que en el presente caso los impedimentos se tramitaron de manera irregular pues las personas que haban manifestado un eventual conflicto de inters participaron en el trmite legislativo antes de que fuera resuelto su respectivo impedimento. Adicionalmente, seala que personas que tenan impedimentos similares procedieron indebidamente a habilitarse entre s. Finalmente indica que no se pidi concepto previo a la Comisin de tica y Estatuto del Congresistas por lo cual se incurri en una grave irregularidad. En criterio del Procurador, los vicios de procedimiento detectados afectan el trmite legislativo del acto de reforma. A este respecto, seala que dado que en el trmite de impedimentos participaron personas que no estaban habilitadas para debatir y votar y que en el mismo no se cumplieron los requisitos reglamentarios para decidir, las respectivas sesiones se realizaron fuera de las condiciones constitucionales establecidas. En consecuencia, dichas reuniones carecen de validez y, en consecuencia, se compromete gravemente el procedimiento de discusin y votacin del acto legislativo demandado. Finalmente, el Procurador considera que las recusaciones presentadas contra las representantes Yidis Medina y Zulema Jattin fueron inadecuadamente tramitadas. Sin embargo, en la medida en que dicho vicio no compromete ni qurum ni mayoras, no puede afirmarse que afecta la validez de las respectivas sesiones ni el trmite legislativo. Problema jurdico Planteado 18. Corresponda a la Corte determinar si en el trmite dado por las distintas comisiones y plenaria a los impedimentos y recusaciones presentados en el trmite del acto legislativo demandado (i) se incurri en una violacin de las normas que regulan el procedimiento de reforma constitucional; (ii) si, de

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haber existido tal violacin, la misma no es puramente formal sino que afecta alguno de los principios esenciales para asegurar la adecuada formacin de la voluntad constituyente; y, (iii) si de haberse producido, el vicio compromete la constitucionalidad del Acto legislativo estudiado por que no fue saneado y no es subsanable. 19. El estudio de los problemas jurdicos planteados remite, en primer trmino, a problemas de valoracin fctica, puesto que para saber si los impedimentos o recusaciones fueron adecuadamente resueltos es necesario identificar la forma como se llev a cabo su trmite. En consecuencia, es imprescindible comenzar por hacer el recuento detallado de los aspectos fcticos del trmite del Acto legislativo en punto al tema de los impedimentos y recusaciones. Posteriormente se efectuar el anlisis jurdico de tales hechos con el objeto de determinar si los cargos formulados estaban llamados a prosperar. Recuento fctico del trmite de los impedimentos y recusaciones Trmite y votacin de impedimentos en la sesin del 28 de abril de 2004 celebrada en la Comisin Primera del Senado de la Repblica 20. El primer debate del trmite legislativo del proyecto de reforma constitucional que concluy con la aprobacin del acto legislativo demandado se surti en la Comisin Primera del Senado de la Repblica. A continuacin se reproducen y sintetizan los apartes respectivos relacionados con el debate sobre la forma de tramitar los impedimentos y la votacin de los mismos. Una vez abierto el debate general sobre el proyecto, e1 Presidente decidi someter a discusin y votacin los impedimentos existentes. A1 ser preguntado sobre la forma de votacin de dichos impedimentos inform que serian sometidos a votacin por separado y que slo podra apartarse la persona que ha solicitado el impedimento que esta siendo estudiado. En virtud de lo anterior, el Senador Antonio Navarro Wolff intervino para solicitarle al Presidente mayor informacin sobre las normas jurdicas que permitan que personas que haban manifestado un eventual conflicto de inters participaran en la votacin de los impedimentos de otros congresistas antes de que fuera resuelto su propio impedimento. Al respecto pregunt al Presidente. Ante esta cuestin el Presidente respondi: "(...) tampoco dice que puedan votarse todos o que estn impedidos los otros. Hay , una interpretacin que corresponde a la Presidencia476 y preguntaron cmo vamos a votar, ya indicamos como vamos a votar."477

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Al respecto resultara aplicable el Ley 5" de 1992. Artculo 43. "FUNCIONES. Los Presidentes de las Cmaras Legislativas cumplirn las siguientes funciones: (..)4. Cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicacin del mismo(...) " 477 Gaceta del Congreso No. 216/04. pp

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Abierta la sesin, se discutieron y votaron de forma nominal, los siguientes impedimentos : Jos Renn Trujillo Garca, present impedimento porque su hermano Carlos Holmes Trujillo Garca fue nombrado como Embajador de Colombia en Suecia478. El impedimento fue negado por 12 votos en contra y 5 a favor. Roberto Gerlein Echeverra, present impedimento por cuanto su hermano Julio contrat con el Estado(COMSA), y en la actualidad tiene sometido a la consideracin del Tribunal Administrativo de Cundinamarca un proyecto de conciliacin contractual479. El impedimento fue negado por 12 votos en contra y 5 a favor. Claudia Blum de Barberi, present impedimento porque, de una parte, el Gobierno Nacional habra impulsado leyes para favorecer a determinados congresistas, al respecto, la Senadora inform que cuando se han tramitado proyectos de ley que pudieran afectar a miembros de su familia o a ella, ha presentado los impedimentos correspondientes. De otra parte, seal que integrantes de su familia que trabajan en la empresa Tecnoqumicas, realizaron una contribucin a la campaa del Presidente Uribe 480 . El impedimento fue negado por 12 votos en contra y 4 a favor. Mauricio Pimiento Barrera, present impedimento ante la posible existencia de conflicto de intereses por tener parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad vinculados con el Gobierno Nacional (hermana como auxiliar administrativa en el consulado de Chicago y hermano mdico que trabaja en el Instituto de Seguros Sociales desde el Gobierno de Pastrana) 481. El impedimento fue negado por 11 votos en contra y 6 a favor. Hernn Andrade Serrano, present impedimento porque su esposa labora desde el mes de marzo en un cargo directivo en el INVIMA482. El impedimento fue negado por 11 votos en contra y 4 a favor. Daro Martnez Betancourt, present impedimento por tener un pariente en el tercer grado de consanguinidad trabajando para la administracin pblica, nombrado por el actual Gobierno Nacional 483. El impedimento fue negado por 12 votos en contra y 5 a favor. Como se mencion, los impedimentos fueron votados uno a uno y de forma nominal. En cada votacin se declaraban impedidos exclusivamente los congresistas cuyo impedimento estaba siendo votado.
478 479

Ibdem, pp. 9 a 21. Ibdem, pp. 21 a 23. 480 Ibdem, pp. 24 a 25. 481 Ibdem, pp. 26 a 27. 482 Ibdem, pp. 27 a 28. 483 Ibdem, pp. 29.

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Trmite y votacin de impedimentos adelantado en las sesiones de 11 y 13 de mayo de 2004, celebradas en la Plenaria del Senado de la Repblica 21. El segundo debate del trmite legislativo estudiado se surti ante la Plenaria del Senado de la Repblica. La discusin sobre impedimentos se llevo a cabo en las sesiones del 11 y el 13 de mayo de 2004, cuyo contenido se sintetiza a continuacin. 21.1 El 11 de Mayo, se produjo la primera discusin sobre el trmite que deba darse a los impedimentos en Plenaria del Senado de la Repblica. Una vez ledos por el Secretario los impedimentos presentados se abri la discusin al respecto484. En un primer momento la discusin vers sobre la posible contradiccin de quienes se declararon impedidos manifestando, sin embargo, que no crean tener conflicto de inters. Para algunos Senadores esta contradiccin mostraba la inexistencia de verdaderos impedimentos y, en consecuencia, permita la correspondiente recusacin. Sin embargo, esta tesis no fue considerada por la Presidencia quien luego de la lectura del artculo 59 de la Ley 5 sobre procedencia de impedimentos y recusaciones y bajo el entendido de que la recusacin slo procede cuando ha sido presentada con anterioridad al impedimento, procedi a leer, abrir el debate y votar, cada no de los impedimentos presentados con independencia de que su autor considerara seriamente estar incurso en conflicto de inters. Leda la totalidad de los impedimentos presentados y abierta la discusin y votacin sobre el primero de ellos se present una discusin sobre la forma como deberan ser votados los impedimentos. Al respecto, el Senador Oswaldo Daro Martnez sealo que en su criterio la Comisin Primera de la Cmara haba actuado correctamente al estudiar por separado cada uno de los impedimentos presentados pero incorrectamente al permitir que Senadores impedidos participaran en el debate y votacin de otros impedimentos y que permanecieran en la sesin haciendo qurum. Al respecto, le solicita a la Plenaria que corrija el error cometido por la Comisin, que estudie y vote independientemente cada impedimento pero que los Senadores impedidos no integren el qurum ni participen en la votacin de los impedimentos hasta tanto su impedimento no haya sido resuelto 485. En el mismo sentido se manifest, entre otros, el Senador Antonio Navarro Wolf quien en su intervencin seal:

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Gaceta No. 227 de 28 de mayo de 2004 donde se public el acta nmero 42 de 2004. El Acta nmero 42 fue aprobada por la Plenaria del Senado en la sesin celebrada el 27 de julio de 2004, segn consta en el Acta nmero 02 de 2004 que fue publicada en Gaceta del Congreso No. 435 de 17 de agosto de 2004, pp. 4. 485 Ibdem, pp. 27

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"Si seor Presidente, yo le pido a usted claridad sobre cmo estamos procediendo y vamos a proceder no excseme, excseme, excseme le pido la claridad, pero excseme le digo de que le estoy pidiendo claridad, vamos a discutir caso por caso o lo estamos discutiendo todo en conjunto, antes de intervenir le pido esa precisin.. Al respecto responde el Presidente: La Presidencia interviene para un punto de orden: Estamos discutiendo todas las recusaciones, lo que vamos es a votar caso por caso, aqu se han hecho alusiones en general al tema de los impedimentos, en general algunos, en especfico otros, de manera que lo que estamos en el debate general sobre los impedimentos, se puedehacer alusin a ellos en trminos generales o en trminos individuales como ha ocurrido, cuando termine, el debate sobre impedimentos, procederemos a votarlos individualmente. () Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Antonio Navarro Wolff. Una segunda, Presidente, se van a votar con participacin de todos los impedidos, excepto el que se est votando, uno por uno se van a votar en bloque, cmo propone usted votarlos. La Presidencia manifiesta: S, se van a votar con excepcin de la persona que presenta el impedimento, los impedimentos son individuales, no pueden tramitarse en bloque, ni pueden votarse en bloque, como quiera que cada uno presenta circunstancias de diferente tipo. Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Antonio Navarro Wolff: Bueno, cmo hacemos entonces, para votarlos uno por uno, pero analizarlos en bloque, si son 24. El Secretario: Son 26, seor Senador. Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Antonio Navarro Wolff: S, porque es que, si vamos hacer un debate, para ver si el impedimento est, mire aqu usted ha ledo, le dos simplemente, hay razones totalmente distintas, en el caso del Senador Gmez Hurtado, l no considera para nada que hay impedimento, es ms, dice estar presionado por las declaraciones pblicas del Senador Rojas, o sentir que de todas maneras hay un elemento depresin pblica, y en el caso de la Senadora Blum las razones son

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totalmente distintas, simplemente para decir que no es procedente lo que se est proponiendo, es que nos refiramos a los 26 en un solo bloque y sin poder analizar cada uno, y tengamos despus que votarlos uno por uno, entiendo va a repetirse el procedimiento de la Comisin Primera, hasta donde yo tengo la lista haba 24, si hay dos ms no los han ledo. El Secretario: Se radicaron ahorita dos, el del Senador Ciro Ramrez y el Senador Omar Yepes, seor Senador. Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Antonio Navarro Wolff: Bueno, entonces hasta donde iban 24, 21 son por la misma causa, la causa es que hay familiares hasta el cuarto grado de consanguinidad, o el primero de afinidad en el Gobierno. Cmo va a ser posible que cada uno absuelva a los otros 20? O que, o sea que los otros 20 absuelvan a cada uno, cuando la causa es igual, lo mnimo que se esperara para decidir esto, es que aquellos impedimentos que tienen el mismo origen no podrn ser votados por los otros impedidos, es lo menos que se esperara, porque sino, se vuelve un carrusel de absoluciones, que seguramente no es un procedimiento adecuado, quiero decir adems, que en la Comisin Primera, los impedimentos como el del Senador Trujillo, presentados con una frase expresa, como el del Senador. En el caso de la Comisin Primera el del Senador Trujillo, de nuevo no considero que sobre m recaiga ningn impedimento, se presentaron para impedir la accin de recusacin, o sea, se presentaron como un recurso para impedir la recusacin, de modo que estando convencido de que no est impedido, lo presenta de todas maneras para impedir la recusacin; o sea, es un procedimiento parlamentario, digamos, tambin filibustero, a favor del proyecto, pero es filibusterismo, para que esto no vaya a la Comisin de tica, yo lo presento aqu aunque estoy convencido de que no estoy impedido, antes el anuncio que haba, que se iban a presentar recusaciones de los que no se declararon impedidos, yo pregunto si aqu vamos a repetir ese procedimiento? Aparentemente por lo que he odo se est repitiendo, presentan los impedimentos, algunos con expresiones precisas en la redaccin de su impedimento de no considerar que existe, y lo hacen para qu? Para que no puedan ser recusados, para que no pueda intervenir la Comisin de tica. Yo encuentro en esto una cantidad de elementos de procedimiento, que puedo volver a llamar filibustero, a favor del proyecto, que pues no son correctos, yo dira que lo correcto aunque nos tome ms tiempo, entonces que cada impedimento sea tramitado; que todos aquellos, aqu si vemos las mayoras parece haber mayora suficiente, aunque los 21 22 23 impedidos no voten por los otros en la misma situacin, a favor del proyecto, pero es que yo s creo lo contrario. Mire si alguien se considera que no est impedido, debera

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no de declararse impedido y punto, pero usar el recurso de llevarlo a la plenaria para no tener que ir a la Comisin de tica porque lo van a recusar presuntamente, me parece es un recurso de procedimiento que no es correcto en un tema de fondo como es el conflicto de intereses. Yo simplemente quera decir que estoy absolutamente de acuerdo con quienes plantean que se tenga mucha atencin en el procedimiento, discusin individual, votacin individual, no aceptar la votacin de todos aquellos que tienen el mismo causal de impedimento (...). Todo esto simplemente para expresar que coincido con el Senador Martnez cuando dice: Que en el (sic) Comisin Primera se actu correctamente al votar cada uno, pero incorrectamente al permitir que unos impedidos votaran a favor de negar el impedimento de otros. De manera que decir eso simplemente y decir que no encuentro tampoco motivos para que dado los plazos que tenemos, no se quiera que la Comisin de tica estudie las recusaciones que seguramente se van a presentar."486 21.2 Una vez adoptada por la Presidencia la decisin sobre la forma como se tramitaran los impedimentos, se produjo un debate general sobre el contenido de los mismos y, especialmente, sobre los impedimentos presentados por congresistas cuyos familiares haban sido nombrados por el gobierno en cargos directivos o en el servicio exterior. En este sentido intervino el Ministro del Interior y de Justicia quien adems de solicitar que los impedimentos fueran votados y discutidos individualmente y de defender la actuacin del Presidente en los consejos comunitarios, se detuvo en la lectura de un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que resultaba relevante para el debate que se llevaba a cabo. En efecto, segn dicho concepto, expedido a solicitud del gobierno por la Sala de Consulta y Servicio Civil, el 5 de mayo de 2004, no existe respecto del proyecto de reeleccin un inters directo, ni actual ni concreto de los congresistas con parientes cercanos nombrados en el servicio exterior y, por lo tanto, dichos congresistas no tienen por ese hecho conflicto de intereses. Afirma que esta falta de inters es evidente en tanto el proyecto de reeleccin solo permite de manera remota y futura y no actual e inminente, la reeleccin del actual presidente dado que no hay certeza sobre si este se presentar a la contienda electoral y menos an sobre su victoria. Respecto a dicho concepto, sin embargo, algunos Senadores se permitieron leer apartes del correspondiente salvamento de voto segn el cual, en el presente caso, si puede existir un conflicto de inters y por ello resulta fundamental adelantar un debate serio y transparente. Segn esta tesis, dado que el proyecto que se discute levantara la prohibicin que tiene el actual Presidente de la Repblica para ser nuevamente candidato a la Presidencia y
486

Ibdem, pp. 30 y 31.

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que el primer mandatario ha manifestado su inters en que dicha prohibicin se levante, los Congresistas que tienen familiares cercanos en cargos directivos de la administracin o que han sido nombrados en cargos del servicio exterior por el actual gobierno tienen, cuando menos, un sentimiento de gratitud para con el jefe de sus familiares y para con quien finalmente decidir si continan o no en el cargo que ocupan. En consecuencia, tienen un inters personal en satisfacer el deseo del Presidente de que la prohibicin constitucional actualmente existente sea levantada y as "allanarle el camino para que pueda ser candidato". Por esta razn, tales congresistas se encuentran frente a un tpico caso de conflicto de inters entre este inters individual consistente en beneficiar a quien es el jefe de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad nombrados en cargos pblicos al margen de la carrera - en cargos diplomticos o directivos-, y el inters general que debe guiar la votacin de una reforma constitucional.487 Luego de esta importante discusin se votaron algunos impedimentos. Sin embargo, al da siguiente se presento una proposicin para alterar el orden del da488 dado que en este no haba sido incluido el proyecto de ley sobre el estatuto antiterrorista, que tena mensaje de urgencia e insistencia, y por lo tanto, deba tramitarse con prelacin frente a cualquier otro proyecto de 1ey489. En consecuencia, el debate sobre impedimentos fue interrumpido hasta tanto termine el debate y votacin del proyecto Antiterrorista. Al respecto la Presidencia declar: "No, muy bien: se modifica el orden del da, lo actuado en materia de reeleccin al tenor de lo que aqu se ha expresado y que nosotros acudamos no tiene validez. Se inicia a partir de este momento la discusin del Estatuto Antiterrorista.". A finalizar la sesin la Secretara inform: "Por instrucciones de la Presidencia y en cumplimiento del Acto Legislativo 01 de 2003, la Secretara anuncia los proyectos que se discutirn y aprobarn en la prxima sesin. (...) En segundo trmino el Proyecto de Acto legislativo nmero 12 de 2004 Senado, por la cual se reforman algunos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia y se dictan otras disposiciones, igualmente el Proyecto de Acto legislativo nmero 13 de 2004 Senado, por la cual se adiciona el pargrafo 1 del artculo 180 de la Constitucin Poltica; estn ledos los proyectos para maana, seor Presidente."490

487 488

Ibdem, pp. 38 a 41. Gaceta No. 311 de 25 de junio de 2004 donde se public el acta nmero 43 de 2004. El Acta nmero 43 fue aprobada por la Plenaria del Senado en la sesin celebrada el 24 de agosto de 2004, segn consta en el Acta nmero 06 de 2004 que fue publicada en Gaceta del Congreso No. 527 de 13 de septiembre de 2004, pp. 8. 489 Ibdem, pp. 3 a 8 y de la 14 a la 19. 490 Ibdem, pp. 36.

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21.3 La Plenaria del Senado sesion el 13 de mayo de 2004 491. En esta sesin se votaron los impedimentos presentados. A1 respecto, sin embargo, algunos Senadores consideraron necesario repetir nuevamente la lectura y votacin de todos los impedimentos dado que la modificacin del orden del da anterior poda conducir a la anulacin de lo actuado. A1 respecto se dijo: "Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Mario Uribe Escobar: Presidente nosotros admitimos haber cometido posiblemente un error, esa fue la razn por la cual cambiamos ayer el orden del da discutimos y hoy votamos el proyecto de terrorismo, esta es una sesin nueva, en este proyecto y debe quedar absolutamente claro que las cosas deben tramitarse como si partieran de cero, pienso que para ahondar en garantas y en cumplimiento de la Constitucin y el reglamente debemos leer los impedimentos y despacharlo como se despacharon Presidente, as lo propongo " Luego de una discusin sobre la importancia de transmitir el debate por televisin y la inconformidad de algunos congresistas opuestos al proyecto por las acciones del Gobierno y la Mesa Directiva a este respecto, la Plenaria regres al debate sobre impedimentos. Finalmente, la decisin de la Presidencia fue la de someter uno a uno los impedimentos a votacin, excusando de votar al congresista cuyo impedimento estaba siendo estudiado. A este respecto, el Senador Carlos Armando Garca Orjuela seal: "(...)Yo parto del principio de que es una opcin de conciencia del impedimento para participar en la votacin o discusin de un proyecto de Acto legislativo de ley o de Ley Estatutaria, orgnica o incluso un debate propositivo; por eso no he votado y que quede muy claro en el registro que el Senador Garca ayer no vot ni a favor ni en contra de ningn impedimento, hasta tanto se resuelva mi impedimento y me gustara que mi impedimento fuera resuelto por quienes no estn moralmente o a conciencia considerados ellos mismos como impedidos, por que no quiero que ya te absuelvo y t me absuelves, ese me parece un principio que debe resolver muy pronto la ley en Colombia, o que lo tendr que resolver la Corte Constitucional "492 21.4 En la votacin de cada impedimento la Presidencia otorg la palabra a algunos congresistas que solicitaban mayor informacin sobre la declaratoria de los impedimentos y solicit que tal informacin fuera proporcionada incluso, contra la oposicin de algunos Senadores que consideraban insultante
491

Gaceta No. 312 de 25 de junio de 2004, donde se public el acta nmero 44 de 2004. El Acta nmero 44 fue aprobada por la Plenaria del Senado en la sesin celebrada el 24 de agosto de 2004, segn consta en el Acta nmero 06 de 2004 que fue publicada en Gaceta del Congreso No. 527 de 13 de septi embre de 2004, pp. 8. 492 Ibdem, pp. 33.

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dicha solicitud. En desarrollo de esta sesin se votaron los siguientes impedimentos: El Senador Jos Renn Trujillo Garca present impedimento, a pesar de considerar que no recae sobre l ningn impedimento, porque su hermano fue nombrado como Embajador de Colombia ante la Repblica de Suecia. El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 19 a favor. Se abstiene de votar el Senador Jos Renn Trujillo Garca. El Senador Carlos Armando Garca Orjuela present impedimento, porque su hermano es el actual Gobernador del Departamento del Tolima. El impedimento fue negado por 48 votos en contra y 18 a favor. Se abstiene de votar el Senador Carlos Armando Garca Orjuela. El Senador Aurelio Iragorri Hormaza present impedimento, porque su hermana fue escogida por Proexport de Colombia, mediante un procedimiento de Meritocracia como representante de la institucin en Santiago de Chile. El impedimento fue negado por 52 votos en contra y 13 a favor. Se abstiene de votar el Senador Aurelio Iragorri Hormaza. El Senador Manuel Daz Jimeno present impedimento, porque su familia es propietaria de una empresa radial, y en su familia hay periodistas. Al respecto, se debe aclarar que segn consta en el casete de audio correspondiente a la sesin celebrada el 13 de mayo de 2004 en la Plenaria del Senado, el senador Daz Jimeno present impedimento no por el motivo descrito sino porque actualmente dos parientes en primer grado de consaguinidad se encuentran vinculados al Gobierno Nacional en el Servicio Exterior. Se trata del padre que se desempea como cnsul en Aruba desde octubre de 2003 y el hermano que es cnsul en Guatemala desde el gobierno Samper.. El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 17 a favor. Se abstiene de votar el Senador Manuel Antonio Daz Jimeno. La Senadora Claudia Blum de Barberi present impedimento, a pesar de considerar que no recae sobre ella ningn impedimento, porque se ha cuestionado que supuestamente existen leyes que el actual gobierno ha impulsado para beneficiar a algunos congresistas o porque habra nombramientos de familiares o recomendados suyos en cargos pblicos. Adicionalmente porque una empresa en la que tiene participacin su familia, realiz una contribucin a la campaa del actual Presidente tal como lo permiten la Constitucin y la ley. El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 20 a favor. Se abstiene de votar la Senadora Claudia Blum de Barberi.

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El Senador lvaro Alfonso Garca Romero present impedimento, por cuanto tiene un pariente en segundo grado de consanguinidad que se encuentra vinculado al Gobierno Nacional en el Servicio Exterior. 493 El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 16 a favor. Se abstienen de votar los Senadores lvaro Alfonso Garca Romero y Piedad Zuccardi de Garca. El Senador Roberto Gerlin Echeverra present impedimento, porque un consanguneo suyo tiene una conciliacin efectuada con Invas para ser aprobada o improbada en el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca.494 El impedimento fue negado por 47 votos en contra y 19 a favor. Se abstiene de votar el Senador Roberto Gerlin Echeverra. El Senador Enrique Gmez Hurtado present impedimento, a pesar de considerar que no recae sobre l ningn impedimento, porque su hijo es Embajador de Colombia en Pars.495 El impedimento fue negado por 45 votos en contra y 17 a favor. Se abstiene de votar el Senador Enrique Gmez Hurtado. El Senador Salomn de Jess Saade Abdala present impedimento, porque su hijo es Vicecnsul.496 El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 19 a favor. Se abstiene de votar el Senador Salmn de Jess Saade Abdala. La Senadora Piedad Zuccardi de Garca present impedimento, porque un pariente en segundo grado de afinidad se encuentra vinculado al Gobierno Nacional en el Servicio Exterior.497 El impedimento fue negado por 55 votos en contra y 18 a favor. Se abstienen de votar los Senadores Piedad Zuccardi de Garca y lvaro Alfonso Garca Romero. La Senadora Zuccardi present posteriormente otro impedimento por la siguiente razn: La Senadora Piedad Zuccardi de Garca present impedimento, porque algunos parientes forman parte de Sociedades que son accionistas de la Sociedad Portuaria Regional de Cartagena.498 El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 18 a favor. Se abstiene de votar la Senadora Piedad Zuccardi de Garca.

493 494

Ibdem, pp. 35. Ibdem, pp. 35. 495 Ibdem, pp. 36. 496 Ibdem, pp. 36. 497 Ibdem, pp. 36. 498 Ibdem, pp. 44

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El Senador Alfonso Angarita Baracaldo present impedimento, porque tiene un hijo nombrado desde el mes de febrero como Cnsul en Caracas (Venezuela).499 El impedimento fue negado por 50 votos en contra y 18 a favor. Se abstiene de votar el Senador Alfonso Angarita Baracaldo. El Senador Mauricio Pimiento Barrera present impedimento, porque tiene familiares dentro del cuarto (4) grado de consanguinidad que se encuentran vinculados al actual Gobierno Nacional. Posteriormente aclar que se trata de una hermana que se desempea como auxiliar administrativa en el consulado de Chicago y que fue nombrada en los ltimos meses de 2003 y por un hermano mdico que trabaja en el Instituto de Seguros Sociales desde el Gobierno de Andrs Pastrana.500 El impedimento fue negado por 49 votos en contra y 11 a favor. Se abstiene de votar el Senador Mauricio Pimiento Barrera. El Senador Juan Gmez Martnez present impedimento, porque tiene un sobrino desempendose como Cnsul en la ciudad de Boston y su hijo fue retirado del consulado que desempeaba en Chicago.501 El impedimento fue negado por 58 votos en contra y 19 a favor. Se abstiene de votar el Senador Juan Gmez Martnez. La Senadora Mara Isabel Meja present impedimento, a pesar de considerar que no recae sobre ella ningn impedimento, porque su hermana se desempea en la actualidad en el cargo de Embajadora de Colombia ante el Gobierno de Alemania.502 El impedimento fue negado por 60 votos en contra y 20 a favor. Se abstiene de votar la honorable Senadora Mara Isabel Meja Marulanda. El Senador Hernn Andrade Serrano present impedimento, porque su esposa trabaja en Invima en un cargo directivo y su hermano es mdico por prestacin de la Polca Nacional.503 El impedimento fue negado por 64 votos en contra y 17 a favor. Se abstiene de votar el Senador Hernn Andrade Serrano El Senador Efran Jos Cepeda Sarabia present impedimento, porque un pariente en el cuarto grado de consanguinidad labora hace alrededor de cinco (5) aos en un Instituto descentralizado del orden nacional.504 El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 24 a favor. Se abstiene de votar el Senador Efran Jos Cepeda Sarabia.

499 500

Ibdem, pp. 36 y 37. Ibdem, pp. 37 501 Ibdem, pp. 37. 502 Ibdem, pp. 37 y 38. 503 Ibdem, pp. 38. 504 Ibdem, pp. 38 y 39.

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El Senador Mario Varn Olarte present impedimento, porque su hija trabaja en el Servicio Diplomtico de Colombia en el exterior en un cargo de menor categora (Tcnica Administrativa) nombrada desde el gobierno anterior. Adicionalmente que su esposa y unos familiares hacen parte aunque en mnima cuanta de unas empresas que son socias de la Sociedad Portuaria de Barranquilla.505 El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 17 a favor. Se abstiene de votar el Senador Mario Varn Olarte. El Senador Jairo Clopatofsky Ghisays present impedimento, porque su hermano fue nombrado Cnsul en Polonia el ao anterior, luego de haber sido Cnsul honorario por 5 aos.506 El impedimento fue negado por 50 votos en contra y 19 a favor. Se abstiene de votar el Senador Jairo Clopatofsky Ghisays. El Senador Jairo Merlano Fernndez present impedimento, porque un pariente en segundo grado de afinidad se encuentra vinculado al Gobierno Nacional como liquidador del Fondo Nacional de Regalas, igualmente su hermano es alcalde de Sincelejo.507 El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 15 a favor. Se abstiene de votar el Senador Jairo Merlano Fernndez. La Senadora Flor M. Gnecco Arregocs present impedimento, porque tiene una prima que trabaja en el Seguro Social, as como cuadas que laboran hace 15 aos en la misma institucin.508 El impedimento fue negado por 58 votos en contra y 12 a favor. Se abstiene de votar la Senadora Flor M. Gnecco Arregocs. El Senador Jess Len Puello Chami present impedimento, porque su esposa esta vinculada hace 25 aos al Seguro Social, actualmente como asesora de la Gerencia Regional Bolvar.509 El impedimento fue negado por 60 votos en contra y 12 a favor. Se abstiene de votar el Senador Jess Len Puello Chami. El Senador Luis Alfredo Ramos Botero present impedimento, porque tiene un sobrino desde hace varios aos en un Instituto del Orden Nacional.510 El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 16 a favor. Se abstiene de votar el Senador Luis Alfredo Ramos Botero.

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Ibdem, pp. 39. Ibdem, pp. 39. 507 Ibdem, pp. 39 y 40. 508 Ibdem, pp. 40. 509 Ibdem, pp. 40. 510 Ibdem, pp. 40.

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El Senador Jos Daro Salazar Cruz present impedimento, porque su hermano fue nombrado en el Gobierno del Presidente Pastrana, como Revisor Fiscal de la Electrificadora del Cauca y su hermana trabaja hace ms de 8 aos en el Gobierno Nacional, pero el Gobierno actual la nombr en un cargo Directivo en el Fondo Nacional de Regalas.511 El impedimento fue negado por 51 votos en contra y 21 a favor. Se abstiene de votar el Senador Jos Daro Salazar Cruz. El Senador Luis Eduardo Vives Lacouture present impedimento, porque su familia compuesta por esposa, hijos y hermanos son socios de la Sociedad Portuaria de Santa Marta y del Norte.512 El impedimento fue negado por 44 votos en contra y 17 a favor. Se abstiene de votar el Senador Luis Eduardo Vives Lacouture. El Senador Jos lvaro Snchez Ortega present impedimento, porque tiene un familiar en primer grado vinculado desde hace 8 aos, con el Gobierno Nacional. 513 El impedimento fue negado por 49 votos en contra y 6 a favor. Se abstiene de votar el Senador Jos lvaro Snchez Ortega. El Senador Jos Consuegra Bolvar present impedimento, porque su hermano es Secretario del despacho del Gobierno Departamental del Atlntico.514 El impedimento fue negado por 59 votos en contra y 4 a favor. Se abstiene de votar el Senador Jos Consuegra Bolvar. El Senador Ciro Ramrez Pinzn present impedimento, porque su hermano trabaja en el Inpec desde el Gobierno anterior y fue vinculado mediante el Concurso de Meritocracia.515 El impedimento fue negado por 59 votos en contra y 4 a favor. Se abstiene de votar el Senador Ciro Ramrez Pinzn. El Senador Omar Yepes Alzate present impedimento, porque tiene parientes en 2 grado y 3 grado vinculados al Gobierno Actual pero que fueron nombrados por el Gobierno anterior.516 El impedimento fue negado por 55 votos en contra y 6 a favor. Se abstiene de votar el Senador Omar Yepes Alzate. El Senador Oscar Ivn Zuluaga Escobar present impedimento, porque una empresa perteneciente a parientes en tercer grado de consaguinidad, tiene un permiso desde hace 12 aos para operar un muelle sobre el ro
511 512

Ibdem, pp. 41. Ibdem, pp. 41. 513 Ibdem, pp. 41. 514 Ibdem, pp. 41 y 42. 515 Ibdem, pp. 42. 516 Ibdem, pp. 42.

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Magdalena en el municipio de Malambo (Atlntico) por autorizacin de Cormagdalena.517 El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 13 a favor. Se abstiene de votar el Senador Oscar Ivn Zuluaga Escobar. El Senador Carlos Holgun Sardi present impedimento, porque tiene acciones en una Sociedad Operadora Portuaria, que no es una Sociedad Portuaria Regional.518 El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 16 a favor. Se abstiene de votar el Senador Carlos Holgun Sardi. El Senador Oswaldo Daro Martnez Betancourt present impedimento, porque el Presidente Uribe nombr a un familiar dentro del cuarto grado de consaguinidad en un cargo administrativo, nombrado por el actual Gobierno Nacional.519 El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 15 a favor. Se abstiene de votar el Senador Oswaldo Daro Martnez Betancourt. El Senador Eduardo Bentez Maldonado present impedimento, porque su sobrina tiene un contrato de prestacin de servicios como odontloga en la ESE, Francisco de Paula General Santander.520 El impedimento fue negado por 55 votos en contra y 17 a favor. Se abstiene de votar el Senador Eduardo Bentez Maldonado. El Senador Juan Manuel Lpez Cabrales present impedimento, porque su hermano fue elegido en las elecciones pasadas como Gobernador de Crdoba.521 El impedimento fue negado por 55 votos en contra y 18 a favor. Se abstiene de votar el Senador Juan Manuel Lpez Cabrales. El Senador Guillermo Gaviria Zapata present impedimento, porque su hija trabaja en Ferrovas y fue nombrada por este Gobierno.522 El impedimento fue negado por 55 votos en contra y 12 a favor. Se abstienen de votar los Senadores Guillermo Gaviria Zapata y Juan Carlos Restrepo Escobar. El Senador Jaime Bravo Motta present impedimento, a pesar de considerar que no recae sobre l ningn impedimento, porque la seora Matilde Bonilla (miembro de la lista que l encabez para el Senado de la Repblica), fue nombrada como funcionaria de la Red de Solidaridad en el Huila por un acto discrecional del seor Presidente de la Repblica.523
517 518

Ibdem, pp. 43. Ibdem, pp. 43. 519 Ibdem, pp. 43. 520 Ibdem, pp. 43. 521 Ibdem, pp. 43 y 44. 522 Ibdem, pp. 44. 523 Ibdem, pp. 45.

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El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 11 a favor. Se abstiene de votar el honorable Senador Jaime Bravo Motta. El Senador Juan Carlos Restrepo Escobar present impedimento, porque su cnyuge es funcionaria de Ferrovas.524 El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 15 a favor. Se abstienen de votar los honorables Senadores Guillermo Gaviria Zapata y Juan Carlos Restrepo Escobar. El Senador Mario Salomn Nder Muskus present impedimento, porque su hermana es notaria en Barranquilla hace siete aos.525 El impedimento fue negado por 57 votos en contra y 8 a favor. Se abstiene de votar el Senador Mario Salomn Nder Muskus. El Senador William Alfonso Montes Medina present impedimento, porque tiene un hermano como Director Seccional de Caprecom, nombrado durante el Gobierno del doctor Andrs Pastrana Arango.526 El impedimento fue negado por 55 votos en contra y 13 a favor. Se abstiene de votar el Senador William Alfonso Montes Medina. El Senador Luis Emilio Sierra Grajales present impedimento, porque su esposa labora desde hace 13 aos como Odontlogo del Seguro Social. 527 El impedimento fue negado por 60 votos en contra y 11 a favor. Se abstiene de votar el honorable Senador Luis Emilio Sierra Grajales. El Senador lvaro Arajo Castro present impedimento, porque su hermana es la Ministra de Cultura del presente Gobierno y su primo es el Gobernador del Departamento del Cesar.528 El impedimento fue negado por 52 votos en contra y 20 a favor. Se abstiene de votar el Senador lvaro Arajo Castro. Durante el trmite de los impedimentos el Senador Carlos Gaviria Daz intervino insistentemente para obtener mayor informacin sobre los mismos, pues a su juicio hay razones especficas que permiten considerar de distinta manera los distintos impedimentos. En todos los casos el Presidente del Senado le cedi el uso de la palabra y pregunt por la informacin adicional requerida por el Senador, permitiendo entonces mayor ilustracin y debate sobre cada caso. As mismo, durante la votacin de impedimentos se presentaron varias constancias de Senadores en el sentido de dejar establecido que Senadores que han manifestado su impedimento estn votando impedimentos de otros
524 525

Ibdem, pp. 45. Ibdem, pp. 45. 526 Ibdem, pp. 45. 527 Ibdem, pp. 45 y 46. 528 Ibdem, pp. 39.

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Senadores antes de ser habilitados para ello. Adicionalmente dejan constancia de que no se dio trmite a la proposicin del Senador Garca en el sentido de solicitar que las personas impedidas se aparten del trmite hasta tanto su impedimento hubiere sido resuelto. Al respecto se manifestaron los Senadores Gerardo Antonio Sum Tapias529 y Camilo Armando Snchez Ortega530. Los impedimentos fueron votados individualmente. No hubo votacin nominal. En cada votacin se apartaba el o la congresista cuyo impedimento estaba siendo estudiado. No se solicit concepto previo a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista. Trmite y votacin de impedimentos en la sesin celebrada en la Comisin Primera de la Cmara de Representantes el 2 de junio de 2004. 22. El tercer debate del proyecto de reforma constitucional que concluy con el acto legislativo demandado, se surti en la Comisin Primera de la Cmara de Representantes. La discusin sobre impedimentos se llev a cabo el 2 de junio de 2004 tal y como se describe a continuacin: 22.1 La Comisin Primera del Cmara sesion el 2 de junio de 2004531, una vez completado el qurum para deliberar y decidir, la sesin comenz con el siguiente anuncio: Presidente: Honorables Representantes: Quiero reiterarles, a las barras y a los asistentes, absoluto silencio. Vamos a empezar la discusin de un proyecto muy importante y necesitamos orden en la sesin.(...)Quienes deseen declararse impedidos radiquen los impedimentos antes de iniciar el debate aqu ante la secretara. Seor Secretario, srvase certificarme qu impedimentos hay radicados en secretara (...)532 Certificados los impedimentos recibidos y ledo el impedimento de la Representante Nancy Patricia Gutirrez, el Ministro del Interior y de Justicia intervino para sealar la existencia del concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado segn el cual (L)os Congresistas cuyos parientes dentro de los grados consagrados en la ley desempean cargos en el servicio exterior de la Repblica, no se encuentran incursos en conflicto de intereses para discutir y votar el Proyecto de Acto Legislativo 12 de 2004 Senado, el cual contempla la eleccin hasta por dos perodos consecutivos o
529 530

Ibdem, pp. 34 Ibdem, pp. 35. 531 Gaceta No. 369 de 21 de julio de 2004, donde se public el acta nmero 42 de 2004. El Acta nmero 42 fue aprobada por la Comisin Primera de la Cmara en la sesin celebrada el 3 de junio de 2004, segn consta en el Acta nmero 43 de 2004 que fue publicada en Gaceta del Congreso No. 370 de 21 de julio de 2004, pp. 6. 532 Ibdem, pp. 8.

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no del Presidente de la Repblica, sin perjuicio de que pueda concurrir en ellos otra causal de impedimento y firman los Magistrados Flabio Bustos Rodrguez, Gustavo Aponte, Augusto Trejos salv el voto, Susana Montes y la secretaria Elizabeth Castro(...)533 Posteriormente, se adelant un debate en torno al trmite que se dara a los impedimentos. En este sentido resulta importante transcribir las siguientes intervenciones: El seor Presidente concede el uso de la palabra al honorable Representante Zamir Silva: Seor Presidente. Quisiera pedirle a usted y a la Comisin una aclaracin, las personas que presentamos impedimentos podemos votar por las mismas causas el impedimento que est discutindose? Me explico, en el caso de Zamir Silva una cuada ma que desempea funciones de Cnsul en el exterior, aclaro, esta cuada trabaj desde siempre con el doctor Uribe en su campaa, yo no vot por el doctor Uribe, soy reeleccionista pero acato las decisiones de mi partido, voy a votar en contra del proyecto, quisiera que usted me resolviera porque podra entenderse que estamos dndonos unos favores, usted me vota mi impedimento y yo le voto el suyo y no me parece en principio que eso sea tico. Razn por la cual solicito a punto de poder votar con absoluta tranquilidad. Presidente: Doy mi opinin, mi opinin personal es que cada impedimento es individual, eso no se puede tomar como una universalidad, cada uno hay que tratarlo por separado, pensara que cada impedimento se vota as se parezca el uno del otro pero no creo porque eso se podra prestar ya a una situacin jurdica inmanejable, ese es mi concepto personal. Procedemos a votar, doctor Emiliano llamemos a lista, todas estas votaciones son nominales.534 En desarrollo de tal decisin se presentaron y votaron los siguientes impedimentos: Nancy Patricia Gutirrez, present impedimento porque tiene una hermana en el servicio consular exterior 535. El impedimento fue negado por 23 votos en contra y 9 a favor. Adalberto Jaimes Ochoa, present impedimento porque tiene dos hermanas que son funcionarias pblicas, una trabaja con Telecom y la otra con el Seguro Social, las dos desde hace varios aos536.
533 534

Ibdem, pp. 10. Ibdem, pp. 12. 535 Ibdem, pp. 8 a 12. 536 Ibdem, pp. 12 y 13.

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El impedimento fue negado por 29 votos en contra y 0 a favor. Zamir Silva Amn, present impedimento porque es cuado de una funcionaria que se desempea como Cnsul en el servicio exterior537. El impedimento fue negado por 32 votos en contra y 0 a favor. Oscar Arboleda, present impedimento porque un familiar de su seora trabaja de tiempo atrs en Findeter538. El impedimento fue negado por unanimidad. Roberto Camacho, present impedimento por cuatro razones que fueron votadas individualmente as 539: 1. Porque Jorge Enrique Garavito Durn, miembro del movimiento de Salvacin Nacional, del cual es Vicepresidente el Representante Camacho, se desempea actualmente como Embajador de Colombia ante Brasil. El impedimento fue negado por 22 votos en contra y 5 a favor. 2. Porque Ernesto Yanjure Fonseca, quinto rengln de la lista del Representante Camacho a la Cmara, se desempea actualmente como Segundo Secretario de la embajada de Colombia en Suecia. El impedimento fue negado por 22 votos en contra y 5 a favor. 3. Porque Miguel Gmez Martnez, quien es hijo del Senador Enrique Gmez Hurtado, actual Presidente del movimiento de Salvacin Nacional, se desempea como Embajador de Colombia en Pars El impedimento fue negado por 26 votos en contra y 2 a favor. 4. Porque Luis Fernando Cabrera, quien se desempea como Vicepresidente de Crdito del Banco Agrario, es cuado del Representante Camacho. El impedimento fue negado por 23 votos en contra y 3 a favor. William Vlez Mesa, present impedimento porque tiene una prima que trabaja en la Regional de Trabajo de Medelln hace 18 aos, de los cuales lleva siete aos como Directora y, porque hace cuatro meses su cuado trabaja en la Contadura General de la Nacin.

537 538

Ibdem, pp. 13 y 14. Ibdem, pp. 14. 539 Ibdem, pp. 14 y 15.

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El impedimento fue negado por 28 votos en contra y 0 a favor. Gina Parody, present impedimento por dos razones que fueron votadas individualmente as540: 1. Porque Alexander Terrenos Bonilla, segundo rengln de la lista de la Representante Parody a la Cmara, se desempea actualmente como Vicecnsul en la ciudad de Miami. El impedimento fue negado por 21 votos en contra y 6 a favor. 2. Porque parientes en tercer grado de consanguinidad tienen participacin en empresas dedicadas al transporte martimo y en el actual gobierno fue sancionada la Ley 856 de 2003, por la cual se modifica el artculo 7 de la Ley 1 de 1991. El impedimento fue negado por 28 votos en contra y 0 a favor. Sandra Ceballos Arvalo, present impedimento porque Julia Gutirrez de Pieres, tercer rengln de la lista de la Representante Ceballos a la Cmara, se desempea actualmente como Directora de Empleo del Sena541. El impedimento fue negado por 24 votos en contra y 6 a favor. Luego la Representante Ceballos present otro impedimento sealando que su ex marido, del cual se encuentra legalmente divorciada es el actual Ministro de Proteccin Social 542. El impedimento fue negado por 30 votos en contra y 0 a favor. Jaime Amn, present impedimento porque tiene una prima que trabaja como contratista del ISS en Barranquilla hace varios aos543. El impedimento fue negado por 24 votos en contra y 4 a favor. Joaqun Vives, present impedimento porque el actual Viceministro del Interior, Juan Carlos Vives Menotti, es pariente suyo en cuarto grado de consanguinidad 544. El impedimento fue negado por 29 votos en contra y 0 a favor.

540 541

Ibdem, pp. 15 y 16 Ibdem, pp. 16 542 Ibdem, pp. 16 y 17. 543 Ibdem, pp. 16. 544 Ibdem, pp. 16 y 17

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Al finalizar la votacin de los impedimentos la Secretara dej la siguiente certificacin: (...) la secretara deja la constancia de que ninguno de los impedidos vot en su propia causa545 Finalmente, el 3 de junio, luego de la discusin y votacin del impedimento presentado por la Representante Yidis Mdina ver siguiente fundamento el Representante Javier Ramiro Devia, present el siguiente impedimento: Me declaro impedido para debatir y votar el Proyecto de Acto Legislativo nmero 12 de 2004 Senado, 267 de 2004 Cmara, "por el cual se reforman algunos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia y se dictan otras disposiciones", por tener parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, que laboran en entidades del orden nacional. El impedimento fue negado con 28 votos en contra y cero a favor546. Recusacin e impedimento de la Representante Yidis Medina: sesin del 3 de junio de 2004, adelantada en la Comisin Primera de la Cmara de Representantes 23. Durante la sesin del 3 de junio de 2004 547, en la Comisin Primera de la Cmara, el Representante Germn Navas Talero recus a la Representante Yidis Medina. Sin embargo, posteriormente la Representante se hizo presente en el recinto y present por escrito su respectivo impedimento. Dado que hasta entonces el Representante Navas Talero no haba presentado, por escrito, la respectiva recusacin, la Presidencia decidi tramitar el impedimento. Al respecto, frente a una solicitud de certificacin presentada al Presidente, el secretario seal: Secretario: Seor Presidente. Una vez el doctor Navas hizo la solicitud de recusacin se retir a su oficina a traerla y en ese instante la doctora Yidis Medina Padilla, present el impedimento. El impedimento fue recibido a las 6:38 p.m., la recusacin fue recibida a las 6:44. Constancia doctor Zamir Silva, doctor Jota con mucho gusto dejemos las constancias, doctor Zamir, luego la doctora Nancy Patricia, luego el doctor Milton Rodrguez.

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Ibdem, pp. 17. Gaceta No. 370 de 21 de julio de 2004, pp. 54, donde se public el acta nmero 43 de 2004. El Acta nmero 43 fue aprobada por la Comisin Primera de la Cmara en la sesin celebrada el 24 de agosto de 2004, segn consta en el Acta nmero 06 de 2004 que fue publicada en Gaceta del Congreso No. 502 de 8 de septiembre de 2004, pp. 10. 547 Ibdem.

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Respecto a los hechos mencionados se dejaron expuestas, entre otras, las siguientes dos constancias: El seor Presidente concede el uso de la palabra al honorable Representante Zamir Silva Amn, para una constancia: Seor Presidente, seores Parlamentarios. Quiero dejar una constancia, me abstuve de votar el impedimento de la doctora Yidis, por considerar que ese no era el trmite que debera haber adoptado la Presidencia de la Comisin, independientemente del contenido de la recusacin formulada por parte del doctor Germn Navas Talero. Seor Presidente, repito, dejo constancia de que no particip en la votacin en la que se resolvi el impedimento presentado por la Parlamentaria Yidis Medina. Dos, considero irregular el procedimiento que la Mesa Directiva adopt, por cuanto previamente el doctor Navas Talero, haba presentado una recusacin, independientemente de si se trata o no por escrito, lo sustancial en nuestra propia carta, eso lo sabemos aqu todos, los procedimientos en estas materias son secundarios y repito, no entro a analizar si incurri o no en un conflicto de intereses, si eso le da lugar a prdida de investidura o una investigacin de carcter penal, simplemente dejo esa constancia. Y me parece realmente delicado en este momento en razn de que la composicin de una mayora o una minora pueda cambiarse, que es entre otras cosas la garanta sustancial que el reglamento expresa al permitirle al Parlamentario declararse impedido y a la Comisin o a la Cmara respectiva aceptar o no ese impedimento y de otra a los Parlamentarios o a cualquier ciudadano recusar a un miembro del Congreso, toda vez que considere que est incurriendo en conflicto de intereses. El seor Presidente concede el uso de la palabra a la honorable Representante Nancy Patricia Gutirrez: Presidente, mi constancia sobre mi voto que rechaz el impedimento de la doctora Yidis, con todo el respeto del doctor Germn Navas de quien sabemos todos perfectamente que es un muy buen abogado y excelente jurista, pero considero que este impedimento no es procedente, ya que de ninguna manera lo que ha manifestado a travs de una grabacin llevara a pensar siquiera que un comentario o una solicitud de la doctora Yidis en favor de la inversin social en su departamento le genere alguna clase de inters directo a ella o a las personas incluidas dentro de los grados previstos en el artculo 286. Adicionalmente el hecho de que se trate la posibilidad de inversin social est incluido dentro de las excepciones a las incompatibilidades previstas en el artculo 283 cuando en el numeral sexto dice que los Congresistas, las incompatibilidades constitucionales no obstan para que los Congresistas puedan directamente o por medio de apoderado, sexto, adelantar acciones ante el Gobierno en orden a satisfacer las necesidades de los habitantes de sus circunscripciones electorales. Por esa razn, no acept el impedimento de la doctora Yidis y creo que el procedimiento sino est muy claro no puede utilizarse tampoco esta figura

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para hacer dilatorio un proyecto porque sabemos que en el fondo eso es lo que busca el tema de la recusacin. Trmite y votacin de impedimentos presentados en la sesin Plenaria de la Cmara de Representantes los das 15 y 16 de junio de 2004 24. La Plenaria de la Cmara de Representantes sesion el 15 de junio de 2004548, oportunidad en la cual discuti algunos aspectos del trmite que deba seguirse para votar los impedimentos. Adicionalmente en esta sesin se votaron algunos de los impedimentos presentados. No obstante, luego de dicha votacin la Plenaria decidi alterar el orden del da y en consecuencia la votacin de los impedimentos se anul y se repiti al final de la sesin y el 16 de junio siguiente. Sin embargo, el da 15 de junio se adelant una importante discusin sobre el trmite que deba darse a los impedimentos presentados. Por la relevancia de la misma para el estudio de los cargos formulados en la demanda, se trascriben los apartes mas significativos dicha discusin y de la discusin que sobre el mismo tema se surti el da 16 de junio (24.1 y 24.2). Posteriormente, se har un recuento de los impedimentos presentados y de la forma como fueron decididos por la Plenaria de la Cmara de Representantes (24.3). Discusin sobre el trmite de impedimentos adelantada en la sesin del 15 de junio de 2004 24.1 Como se ver en las intervenciones que adelante se trascriben, al comenzar la discusin sobre la manera de tramitar los impedimentos el da 15 de junio de 2004, algunos Representantes consideraron que deba ser revisado el procedimiento seguido en la Comisin Primera, segn el cual las personas que se haban declarado impedidas podan votar los impedimentos de otros congresistas antes de que su propio impedimento fuera resuelto. Tambin cuestionaron el hecho de que personas que se declaraban impedidas por una causa pudieran votar negativamente los impedimentos que por razones similares presentaran otros Representantes. As mismo, algunos de los congresistas que intervinieron en esta sesin consideraron necesario que los impedimentos fueran enviados a la Comisin de tica para concepto previo, tesis que fue abiertamente refutada por otro grupo de Representantes. Finalmente, algunas intervenciones estuvieron dirigidas a solicitar la discusin de cada uno de los impedimentos y a requerir mayor informacin para poder adoptar la respectiva decisin. No obstante, como puede verse en las transcripciones que siguen, otro grupo de congresistas consider que deba procederse a votar directamente los impedimentos sin someterlos a debate dado que no era este un tema de inters nacional. Como se ver adelante, esta
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Gaceta No. 392 de 28 de julio de 2004, donde se public el acta nmero 111 de 2004. El Acta nmero 111 fue aprobada por la Plenaria de la Cmara de Representantes en la sesin celebrada el 24 de agosto de 2004, segn consta en el Acta nmero 124 de 2004 que fue publicada en Gaceta del Congreso No. 587 de 30 de septiembre de 2004, pp. 17.

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fue la decisin adoptada por la Presidencia, quien adicionalmente consider que no era exigible solicitar a quien se declaraba impedido mayor informacin sobre el eventual conflicto de inters que la que haba consignado en su respectivo escrito de impedimento. Se transcriben en el orden en el que aparecen en las respectivas actas 549 las intervenciones mas relevantes sobre los temas que acaban de ser brevemente mencionados y las decisiones que al respecto adopt la Presidencia de la Cmara. Al comenzar la discusin del informe de ponencia del Proyecto de Acto legislativo nmero 267 de 2004 Cmara y 12 de 2004 Senado, el secretario anuncio la existencia de una serie de impedimentos en la secretaria. Ante dicho anuncio, el Presidente seal: Vamos a votar los impedimentos del acto Legislativo. Sirvase dar lectura seor Secretario550 En consecuencia, el Secretario ley el impedimento presentado por el Representante Oscar Daro Prez, por tener una hija en el servicio exterior, en un cargo a nivel secretarial y por que su segundo rengln se encontraba vinculado a la Aerocivil en un cargo de menor jerarqua551. Ledo el impedimento, el Presidente abre la discusin y concede el uso de la palabra al representante Germn Navas Talero, quien, entre otras consideraciones, seala la improcedencia de que personas que se declaran impedidas terminen votando gracias a que sus amigos les levantan el impedimento552. Inmediatamente despus intervino el Representante Alexander Lpez Maya para solicitar que la lectura de los impedimentos sea de una manera clara, expresa, por tratarse de un acto legislativo de la importancia que significa para el pas. Adicionalmente, solicit votacin individual y nominal de cada impedimento553. Posteriormente el Presidente concedi el uso de la palabra al Representante Wilson Alfonso Borja quien solicit que se leyeran, en una primera instancia, la totalidad de los impedimentos antes de abrir la discusin. En su criterio personas impedidas no pueden votar el impedimento de otra persona, por lo tanto se necesita saber quienes fueron declarados impedidos para que no se presente ese carrusel (...) queremos dejar esa constancia y esa solicitud para evitar malos entendidos en adelante554.
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Gaceta No. 392 de 28 de julio de 2004, donde se public el acta nmero 111 de la sesin ordinaria del da martes 15 de junio de 2004, y Gaceta No. 411 de 6 de agosto de 2004, donde se public el acta nmero 112 de la sesin ordinaria del da mircoles 16 de junio de 2004. 550 Gaceta No. 392 de 2004, pp. 9. 551 Ibdem, pp. 9. 552 Ibdem, pp. 9. 553 Ibdem, pp. 9. 554 Ibdem, pp. 9.

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Frente a dicha solicitud el Presidente le recuerda que ha tenido todas las garantas para intervenir y da el uso de la palabra al Representante Gustavo Petro Urrego cuya intervencin se transcribe parcialmente: Intervencin del honorable Representante Gustavo Petro Urrego:. Para que el seor Secretario me informe, cul es la fecha del nombramiento de la hija y el nombre propio de la hija del Representante a la Cmara Oscar Daro Prez, porque me parece que en esos impedimentos es clave saber: primero de quin hablamos, cul es el parentesco, porque hay que determinar cul es el grado de consaguinidad o civil que existe entre la persona nombrada y el Parlamentario. Seor Secretario le estoy pidiendo el favor. Y segundo, porque es necesario saber si fueron nombrados en este Gobierno, qu tan cercana a la fecha el nombramiento es, con relacin a la presentacin del acto legislativo, de reeleccin o si fueron nombrados en Gobiernos anteriores, es importante saber si estaban en carrera diplomtica y por tanto; eran beneficiarios de ciertas gabelas que la carrera diplomtica da o si no lo era; entonces le pedira que me explicara con relacin a este caso particular de Oscar Daro Prez, pero en los que vienen, me explicara nombre propio, tipo de consaguinidad, o de relacin civil, cargo al que fue nombrado el pariente y la fecha exacta en que fue nombrado y si era miembro de la carrera diplomtica o no lo era. Y en segundo lugar seor Presidente, pedirle que en la votacin nominal, que va haber por cada impedimento, los otros que estn impedidos, por las mismas razones es decir por tener parientes en un grado de consaguinidad determinado o civil nombrados por el actual Presidente, se abstengan de votar porque en el hecho de votar a favor o en contra el impedimento por razones similares al que l present, se estara cometiendo exactamente un conflicto de inters y en el solo hecho de la votacin por impedimentos teniendo como votantes a personas potencialmente impedidas por los mismos hechos, simplemente entraramos es, en un acto de profunda inmoralidad a exculpar a impedidos, con el voto de potenciales impedidos que van a resolver su situacin, con los votos a los cuales ya le han resuelto el impedimento por la va contraria; es decir, no aceptando el impedimento y permitiendo que vote, eso es un tpico caso de conflicto de inters, es ms, ms claro an que los nombramientos por parte del Presidente de la Repblica y de su Gobierno de familiares de Congresistas, ms claro an es el conflicto de intereses, cuando en una votacin de impedimentos una persona que tiene un similar impedimento y lo ha colocado a discusin de la Secretara vota en contra de la solicitud de impedimento del primer Representante. As que le pido que tome atenta nota, para que todos los potenciales impedidos en este momento no voten, los impedimentos de sus colegas, por similares circunstancias. Gracias seor Presidente. 555
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Ibdem, pp. 9.

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En suma, el Representante Petro Urrego hace dos solicitudes concretas a la Presidencia: (1) que en todos los impedimentos por nombramientos de parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad en el servicio exterior se informe el grado de consanguinidad o de relacin civil; el cargo en el que fue nombrado; la fecha del nombramiento; y si estaba o no en carrera diplomtica; y (2) que quienes hubieran presentado un impedimento por esta causa de aparten de votar el impedimento que por la misma causa presente otro Representante. Luego de esta intervencin participan otros Representantes solicitando aclaraciones adicionales sobre tema distintos al trmite o discusin de los impedimentos. El tema regresa nuevamente a partir de una intervencin de Representante Reginaldo Enrquez Montes quien declara su contrariedad frente a las amenazas de Representantes como Germn Navas Talero por una eventual perdida de investidura si no se corrige el trmite que se esta dando al tema de impedimentos. Adicionalmente seala que ya el Consejo de Estado aclar que no haba lugar ni al impedimento ni a la recusacin por la votacin del acto legislativo que se encontraban tramitando. Y respecto a las solicitudes de algunos representantes en el sentido que quienes estaban impedidos se apartaran de la votacin de impedimentos similares. Indic: (...)Pero aqu, como si se tratara de una nueva doctrina a nivel de la Plenaria, el doctor Gustavo Petro dijo hoy que las personas que manifestaran impedimentos no podan pronunciarse con relacin a los otros impedimentos, falso, quien no puede votar su propio impedimento es la persona que lo manifiesta, el resto de la Cmara est habilitada para votar ese impedimento, an si hubiesen solicitado declararse impedido y en la medida que la Cmara se va pronunciando, se van habilitando a los Congresistas para que puedan Votar.556 Terminada dicha intervencin la Presidencia da la palabra al Representante Luis Fernando Duque Garca. En su intervencin el Representante adems de rechazar las presiones que a su juicio se han venido adelantando desde Palacio mediante las encuestas de opinin en contra de quienes voten negativamente el proyecto de reeleccin, indica que el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil sobre impedimentos no es obligatorio ni unnime. Al respecto recuerda que de dicho concepto existe un salvamento de voto segn el cual quienes tienen parientes que han sido nombrados por fuera de la carrera diplomtica en el servicio exterior si tienen conflicto de inters y, por consiguiente, aclara que el tema no esta del todo resuelto y que merece una discusin serena, con argumentos concretos y fundada en la aplicacin estricta del Reglamento del Congreso. Seala que si algunos representantes consideran que sin embargo el asunto es suficientemente claro no deberan

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Ibdem, pp. 10.

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presentar su impedimento a consideracin de la Plenaria sino presentarse con tranquilidad a votar. Al respecto indica: (...)Y otra cosa seor Presidente, honorables colegas, lo ms extico de todo esto, es que la gran mayora de impedimentos es por la misma causa, porque el Gobierno les nombr familiares por complacencia o por amiguismo, o simplemente por gratitud, al respaldo que le dieron en las elecciones y que le estn dando ahora en su proyecto de reeleccin. Si esa causa es idntica, mal estaran aqu los que estn impedidos por la misma, dando absolucin propia, a una causa para la que se sienten impedidos para ellos mismos; pero no se sienten impedidos para los dems. Por eso seor Presidente, quienes estn impedidos no pueden votar la solucin del impedimento que tienen los dems, y el qurum para decidir o no, aunque el artculo 59 habla precisamente de que los impedimentos no se deben votar en la plenaria, sino que deben pasar a la Comisin de tica, el Reglamento debe ser aplicado como ley o como norma especfica557 Terminada esta intervencin, el Presidente le da la palabra al Representante Germn Navas Talero, quien seala, entre otras cosas: Intervencin del honorable Representante Germn Navas Talero: (...) Entonces con este juego, de perdname, que yo te perdonar, mejor suprimamos los impedimentos de que trata la Ley 5 y listo, y que cada cual vote como quiera, pero considero que una persona que est impedida, no puede valerse de otro impedido para que le levante su impedimento, porque ah los dos estaran actuando en contra de la tica que debe regir el comportamiento de los parlamentarios.558 Terminada la intervencin del representante Navas Talero intervino de nuevo el Representante Luis Fernando Duque Garca para leer el artculo 59 de la Ley 5 de 1993. Al terminar la lectura afirm nuevamente que en su criterio el artculo 59 ledo obliga que los impedimentos deban ser trasladados a la Comisin de tica para que sea ella la que resuelva la legalidad o no de los mismos559 En el mismo sentido se pronunci el Representante Venus Albeiro Silva quien adems de solicitar la intervencin de la Comisin de tica solicita que cada impedimento se encuentre suficientemente documentado para poder ser discutido y debatido de manera individual. En contra de la tesis segn la cual la Comisin de tica y Estatuto del Congresista debe pronunciarse antes de la votacin de los distintos impedimentos se pronunciaron algunos congresistas, entre ellos, el
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Ibdem, pp. 10. Ibdem, pp. 11. 559 Ibdem, pp. 11.

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Representante Reginaldo Enrique Montes cuya intervencin se trascribe a continuacin: Intervencin del honorable Representante Reginaldo Enrique Montes Alvarez: Gracias seor Presidente. Quiero decirle a la plenaria que tengo una enorme preocupacin hoy, porque precisamente hoy, cuando se va a votar el proyecto de reeleccin presidencial, se quiere cambiar el sentido del reglamento del Congreso, le pregunto al doctor Luis Fernando Duque y no est obligado a responderme. Cuntos periodos hace que l viene votando impedimentos en la plenaria de la Cmara? Cuntos periodos hace que nosotros venimos votando sus impedimentos aqu, sin que estemos quebrantando la ley? Si as fuera, estara viciado casi todo el proceso Legislativo de este Congreso; pero no me fundamento en eso doctor Luis Fernando Duque, me fundamento en una sentencia del Consejo de Estado, de la Sala de lo Contencioso Administrativo la sentencia de septiembre 3 del 2002, Magistrado ponente, Roberto Medina Lpez, en la parte final de esa sentencia dijo para el primer cargo; y que corresponde a la respectiva Cmara, decidir en cada caso particular sobre ese inters directo y privado en el asunto. Y con relacin al segundo caso, dijo en la misma sentencia no consulta el Consejo de Estado, de manera que este segundo cargo tampoco prospera pues la plenaria del Senado, rechaz el impedimento propuesto. Lo que lamento doctor Luis Fernando Duque, es que queramos hacer una interpretacin ms all de lo exegtico, hoy que vamos a votar la reeleccin, porque ese artculo 59 usted no me lo ley, N veces que hemos votado impedimento en esta plenaria, por qu no se haba escuchado, tengo el convencimiento no solamente, por lo que dice el reglamento, si no por los reiterativos fallos del Consejo de Estado, que son las Comisiones y es la plenaria de la Cmara y es la plenaria del Senado, los entes habilitados para pronunciarse sobre los impedimentos. Muchas gracias seor Presidente. 560 En idntico sentido se pronuncia el Representante Jos Manuel Herrera Cely quien al respecto afirm: Intervencin del honorable Representante Jos Manuel Herrera Cely: Gracias seor Presidente. La verdad hoy s que me sorprenden los Juristas que hay aqu, en la Cmara de Representantes, hasta hoy y despus de dos aos de estar participando en los debates y en las votaciones, escucho decir por primera vez que los impedimentos no se deben tramitar ante la plenaria de la Cmara. (...) Comparto, que para bien y para salud del proyecto y el actuar de todos los Representantes, se haga claridad al respecto, lo que pasa es que seor Presidente, aqu nosotros sabemos que quienes estn en contra del Proyecto de Acto Legislativo, van a tratar de poner todos los obstculos tratando de
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Ibdem, pp. 12.

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demorar la decisin que va a tomar la plenaria en mayora, pues que sean las mayoras, las que definan aqu los impedimentos de los compaeros como se ha hecho durante toda una vida, aqu en la Cmara de Representantes, que sea la plenaria como la Junta Suprema de la Cmara de Representantes, la que define si los compaeros estn impedidos o no, pero que no sea, que se lleve con este pretexto de una Comisin de tica, porque sera demorar este proyecto, durante dos o tres das que sera inconveniente para la presentacin de un trabajo legislativo que hemos venido sacando con mucho esfuerzo seor Presidente. (...)Entonces, vamos a proceder como siempre hemos hecho, que los impedimentos se hagan, para de una vez sanear la posibilidad de una censura, a estos compaeros y que seamos nosotros, la plenaria, la que toma esa decisin de los impedimentos y vamos adelante con el proyecto. Gracias Presidente.561 Terminada la anterior intervencin el Presidente concede el uso de la palabra, al Representante Gustavo Petro, quien cuestiona la posicin segn la cual la decisin de impedimentos es simplemente un problema de mayoras y en esa medida reitera la solicitud de mayor informacin para poder votar los impedimentos: Intervencin del Representante Gustavo Petro Urrego: Con mucho respeto con la tesis del doctor Herrera, pero me parece que es absolutamente desfocada. Hay un principio constitucional fundamental en la aprobacin de leyes y actos legislativos, es el principio de la neutralidad. (...) Entonces, le pido que apenas acabe de intervenir me diga, y as en los casos sucesivos, el nombre de la persona nombrada, el grado de parentesco con el parlamentario, para determinar si est en su circulo de familiaridad que determina la Constitucin o no, el momento en que fue nombrada, fecha, y si estaba en Carrera Administrativa o no, porque me parece importante que si un familiar est en carrera administrativa previa, pues simplemente hizo uso de las normas de la Carrera Administrativa; pero es completamente ajeno a la realidad, el que nosotros pasemos por la faja, como si no existiera, el hecho real y contundente de que familiares estrechamente ligados a parlamentarios fueron nombrados en los antecedentes de un Acto Legislativo que tiene una finalidad y es el beneficio como inters particular del Presidente de la Repblica (...)Gracias Presidente562. Respecto de la solicitud anterior el Presidente seala: Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.: Quiero decirle doctor Petro, que mientras no le d el uso de la palabra al seor Secretario, lgicamente no le puede responder, porque estamos escuchando todas las intervenciones de los parlamentarios. Adems el
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Ibdem, pp. 12 y 13. Ibdem, pp. 13.

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Secretario lo nico que hace es leer el impedimento efectuado por un parlamentario, si algn parlamentario quiere que se ampli el impedimento pues con mucho gusto se ampla el impedimento; pero el Secretario no puede en funcin de ser Investigador averiguar la fecha, los datos, l se circunscribe a leer una carta presentada por un Parlamentario y aqu lo que hemos acostumbrado es que si el parlamentario quiere sustentar su impedimento, se le da el uso de la palabra, si no lo desea sustentar, ser la plenaria la que defina si a acepta o no el impedimento. Entonces ese es el procedimiento que siempre se ha venido utilizando, entonces, desde ese punto de vista, no es que no le quiera contestar, sino que todava no se le ha dado el uso de la palabra para que vuelva a leer. Ahora, en la carta o que el doctor Oscar Daro deca hija, entonces, al decir una hija, ya est ah claro cul es el vnculo de parentesco y est el nombre. Entonces creo que eso tambin es muy claro, cuando se dice eso, lo que pasa es que la gente a veces no pone atencin a las cartas, ojal pongamos atencin a las cartas, donde estn los impedimentos para que haya tranquilidad a esas inquietudes.563 Algunos representantes insistieron en la necesidad de que las personas que se declaraban impedidas y ponan de presente un eventual conflicto de inters suministraran informacin relevante sobre el nombramiento de sus parientes para poder adoptar la correspondiente decisin. Para estas personas resultaba completamente distinto el nombramiento por concurso de una persona en carrera administrativa y el nombramiento reciente de una persona en el servicio exterior omitiendo los requisitos de la carrera 564. No obstante el Presidente reiter la decisin segn la cual los impedimentos se votaran con la informacin originalmente entregada salvo que el congresista decidiera voluntariamente suministrar mayor informacin 565. Alguno de los congresistas que apoyaron al Presidente insistieron en que la informacin solicitada sobre el grado de parentesco, el cargo, el tipo de nombramiento y la fecha, violaba el derecho fundamental del congresista a no declarar contra si mismo566. Finalmente, el debate sobre los impedimentos termin con la votacin de una proposicin, que fue negada, para que estos fueran resueltos por la Comisin de tica y no por la Plenaria de la Cmara. Terminada la votacin el Representante Germn Navas Talero dej una constancia en el sentido de manifestar que en dicha votacin haban participado Representantes impedidos que, por consiguiente, no podan decidir el trmite que se dara a su propio impedimento567.

563 564

Ibdem, pp. 13. Ibdem, pp. 16 y 17. 565 Ibdem, pp. 16. 566 Ibdem, pp. 16. 567 Ibdem, pp. 20.

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Posteriormente, la Plenaria de la Cmara de Representantes decidi alterar el orden del da con el propsito de discutir el informe de conciliacin del Estatuto Antiterrorista568. En este sentido, se procedi antes de continuar la discusin del Acto legislativo de la referencia. Una vez retomada la discusin, se leyeron por orden del Presidente las proposiciones con que terminaban los informes de ponencia del proyecto de Acto legislativo en cuestin y se reabri de nuevo la discusin sobre el trmite de los impedimentos. Las mas importantes intervenciones se transcriben a continuacin: Intervencin del honorable Representante Gustavo Petro Urrego: Es para que usted me explique, seor Presidente, dado que todo lo pasado fue anulado, se supone que qued vigente la presentacin de una proposicin que no ha sido votada, que habla del trmite de los impedimentos, eso hay que dirimirlo antes de cualquier votacin de impedimentos. Segundo, que me explique que dado que encuentro que su nombre est en la lista de solicitudes de impedimentos, en el segundo lugar, ah, en la Secretara, despus del de Oscar Daro Prez, cmo puede ser que usted est dirigiendo la sesin de cmo se votan los impedimentos, si usted es uno de los que hasta este momento ha solicitado impedimento, no debera estar usted ah, debera reemplazarlo por alguien que no tenga una solicitud de impedimento para dirimir si eso se aprueba, o no se aprueba, es mi opinin. Tambin en tercer lugar, el hecho de que en la votacin anulada pasada, sobre procedimiento de impedimentos votaron gentes que estn en la lista de impedidos, cmo alguien que ha solicitado un impedimento porque se siente as, en el conflicto de intereses, puede entrar a tomar decisiones sobre cmo se tramita ese impedimento, que l ha presentado, hombre y mujer, no debe tampoco estar en las votaciones que tiene que ver con los trmites de los impedimentos en general en el cual l ha presentado uno. Entonces, me parece que ya ese, ese hecho fue anulado, la proposicin sigue vigente, pero me parece que ni usted, por estar en la lista de impedidos ahora nos explicar el Secretario, cules son las razones que lo llevan a usted, seor Presidente de la Cmara, a sentirse impedido con relacin a la votacin de este proyecto de ley, pero ni usted, que est dirigiendo el trmite de los impedimentos, ni los otros que han presentado solicitudes de impedimentos, deberan intervenir en la forma, en las decisiones que le dan forma si estos impedimentos van a ser aprobados o van ser negados. Y recordarle finalmente, seor Presidente que cada impedimento tiene que ser votado uno por uno, discutido, uno por uno, le solicito al Secretario que en cada caso particular, si se trata de familiares nos diga el grado de consanguinidad o afinidad civil y la fecha de posesin del cargo, si se trata de ese tipo de impedimentos, puede haber otros, he visto sobre qu miembros de la lista tambin fueron nombrados, en mi opinin muy personal, esos no estn impedidos.
568

Ibdem, pp. 20.

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Pero por eso mismo, debe discutirse, uno por uno, con los detalles que merecen darse para poder tener una seleccin objetiva de por quin votar, que s, votar que no, (...). Gracias, Presidente569. En suma, el Representante Gustavo Petro reitera las siguientes solicitudes: (1) la votacin nuevamente de la proposicin sobre el envo de los impedimentos a la Comisin de tica; (2) la solicitud de que el presidente no dirija la discusin sobre trmite de impedimentos dado que el mismo se ha declarado impedido; (3) la solicitud de que las personas impedidas se aparten de la votacin hasta tanto su impedimento no haya sido resuelto; (4) la solicitud para que cada impedimento se debata y se vote individualmente; (5) la solicitud a la mesa directiva para que al someter a discusin los impedimentos relacionados con el nombramiento de familiares por parte del Gobierno suministren informacin sobre el grado de parentesco la fecha y el tipo de cargo. Al respecto, el Presidente seala: Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.: Quiero decirle doctor Petro, que como Parlamentario me asiste el derecho de decir cmo se puede tramitar un impedimento, me asiste el derecho de decir como cualquier parlamentario que est impedido que ha pedido el uso de la palabra para decir cmo es el procedimiento; otra cosa es que no puedo votar mi impedimento. Entonces eso s es muy claro, porque es el caso particular, y mi caso no es similar al de ningn otro, ya se leer en su oportunidad, pero cualquier parlamentario que est aqu impedido puede decir cmo se vota un impedimento, puede decir cmo es el trmite, y esa discusin es vlida y es la discusin que estamos dando en este momento, cmo se hace el trmite para votar los impedimentos, y los Parlamentarios tambin pueden votar porque el reglamento dice muy claro, que los impedimentos son presentados ante la plenaria de la Corporacin o de la Comisin y puedo votar para que mi impedimento sea sometido a la plenaria de la Corporacin, no para que sea sometido a la Comisin de tica, porque yo estoy de acuerdo con lo que dice el reglamento. Entonces, quiero aclararle eso, con base en la pregunta y la inquietud que usted acaba de plantear. 570 (subrayado fuera del texto) Con posterioridad hizo uso de la palabra el Representante Germn Navas Talero para solicitar nuevamente que las personas impedidas se aparten de la votacin de los impedimentos571. Dado que lo actuado hasta la alteracin del orden del da result anulado, el Representante Luis Fernando Duque Garca propone someter de nuevo a consideracin la solicitud de trasladar los impedimentos presentados a la Comisin de tica. La propuesta se somete a votacin y no es aprobada572.
569 570

Ibdem, pp. 26. Ibdem, pp. 26 571 Ibdem, pp. 26 y 27. 572 Ibdem, pp. 27.

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Posteriormente se someten a votacin algunos impedimentos pero la votacin se anula por indebida integracin de la mesa directiva. La Presidencia decide entonces repetir la votacin para lo cual somete a votacin el impedimento del Representante Edgar Eulises Torres, impedimento que resulta negado. As las cosas, el representante Alonso Acosta se retira de la Presidencia para entregarla al Representante Torres quien de inmediato ordena abrir el registro para el siguiente impedimento sin abrir el respectivo debate 573. Ante tal decisin el Representante Gustavo Petro solicita la palabra para una mocin, a travs de la cual reitera su solicitud en el sentido de abrir el debate para discutir cada impedimento que se someta a votacin, previa la entrega de la informacin requerida. Al respecto seal: Intervencin del honorable Representante Gustavo Petro Urrego: Dado el ltimo resultado electoral de esta Mesa, ustedes estn haciendo qurum porque nosotros estamos ac y encima pues ni siquiera permiten la discusin de las solicitudes, cosa que una minora mnimamente debera exigir, por lo menos djenos discutir cada uno de esos, ustedes estn votando libremente, no dejan discutir cada impedimento, cada impedimento es diferente yo vot negativamente el suyo porque consider que en el caso suyo no haba impedimento, pero votara afirmativamente el de Oscar Daro y el de Alonso Acosta, ms el de Alonso Acosta, que el de Oscar Daro, ya explicar porqu en su momento; pero ustedes no pueden pretender imponernos una plenaria, que no nos permiten discutir los impedimentos, simplemente votarlos (...) Ante la solicitud del Representante Petro el Presidente responde: Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Edgar Eulises Torres: Quiero informarle al Representante Petro, que estos impedimentos ya fueron votados, se est repitiendo para corregir el procedimiento. 574 De inmediato se somete a votacin el impedimento presentado por el representante Oscar Daro Prez pero ante la ausencia del qurum la presidencia levanta la sesin y convoca para el 16 de junio a las 10:00 a.m. para discusin y votacin de los proyectos anunciados en el Orden del Da de hoy, entre ellos el Acto Legislativo 267 de 2004 Cmara, 012 de 2004 Senado, con este Orden del Da, se iniciar la plenaria del da de maana.575 Discusin sobre el trmite de los impedimentos. Sesin Plenaria de la Cmara de Representantes de 16 de junio de 2004

573 574

Ibdem, pp. 36. Ibdem pp. 36. 575 Ibdem, pp. 38.

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24.2 En la sesin de Junio 16 de 2004, prosigui la discusin sobre el trmite de los impedimentos576. Al respecto la sesin se inici con la siguiente observacin: El Secretario General informa: Aprobado Presidente. Seor Presidente se haba anunciado el Proyecto de Acto Legislativo nmero 267 de 2004 Cmara, se haba ledo el informe de ponencia, se estaba en el tema de los impedimentos, se haba agotado la discusin de los mismos, y qued en votacin un impedimento. 577 Sobre el particular el Representante Plinio Olano consider que ya haba suficiente ilustracin sobre el tema de los impedimentos y solicit a la Presidencia que procediera a abrir la votacin de cada impedimento. Al respecto seal: Intervencin del honorable Representante Plinio Olano Becerra: Muchas gracias seor Presidente,(...) he tenido toda la paciencia doctor Navas de escuchar siete u ocho veces su misma intervencin, y en ese sentido seor Presidente he sido respetuoso de cada una de las intervenciones que aqu se dan,(...) tambin seor Presidente queremos exigirle a usted con respeto y con firmeza si se quiere, la aplicacin sin ningn esguince de lo que hablan el reglamento y la Ley 5, que es quien determina el comportamiento que hay que asumir en el Congreso de la Repblica, en el trnsito legislativo, en la aprobacin o en la reprobacin de los proyectos de ley, y es por eso seor Presidente, que le voy a solicitar autorice al seor Secretario, para que lea los artculos 127, 69 y 97, esos artculos hablan con claridad sobre el tema de votaciones, sobre el tema de presencia de los Congresistas en las sesiones y sobre el tema de las intervenciones seor Presidente, que ayer fueron largas, interesantes y que hoy nosotros queremos pedirle que tal como lo haba iniciado en el da de ayer, se inicie la votacin de cada uno de los impedimentos. Pero lo que no se puede seor Presidente, es que esta Plenaria nuevamente vaya a caer en el escenario de un discurso por cada una de las decisiones que se van a tomar aqu en cuanto a los impedimentos, por eso seor Presidente, de manera taxativa se puede entender que cuando se abre la votacin, se va a abrir la votacin para votar cada uno de los impedimentos que estn sobre la mesa, es decir, que abierta la votacin ya no habr lugar a ninguna discusin adicional, en esa direccin seor Presidente, le quisiera a usted rogar que se ordene el debate, si usted lo tiene a bien, con la antesala de haber ledo estos artculos para que se tomen las decisiones en esa direccin, muchas gracias seor Presidente.578

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Gaceta No. 411 de 6 de agosto de 2004, donde se public el acta nmero 112 de 2004. El Acta nmero 112 fue aprobada por la Plenaria de la Cmara de Representantes en la sesin celebrada el 21 de septiembre de 2004, segn consta en el Acta nmero 131 de 2004 que fue publicada en Gaceta del Congreso No. 666 de 2 de noviembre de 2004, pp. 11. 577 Ibdem, pp. 9 578 Ibdem, pp. 9

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Una vez presentada la anterior propuesta el secretario procedi a leer los artculos mencionados por el Representante Olano. Posteriormente el Presidente dio la palabra al Representante Gustavo Petro. Intervencin del honorable Representante Gustavo Petro Urrego: Pero los artculos dicen lo contrario de lo que ha propuesto el doctor Plinio Olano, porque si uno les pone cuidado a los artculos dice que el Presidente no tiene la opcin, de no darles la palabra a los oradores que quieren inscribirse, y lo que ha propuesto el doctor Plinio Olano es que para darle rapidez a este trmite por afn, los impedimentos no se discutan sino se entren a votar directamente, eso no es lo que dicen los artculos, as que yo le pido Presidente, siendo que, cada impedimento es individual, siendo que no siempre versan sobre la misma materia, no es lo mismo el impedimento, las razones por las cuales est pidiendo Oscar Daro Prez un impedimento a las razones por las cuales est pidiendo el Presidente de la Cmara un impedimento, as que, como son materias diferentes deberan ser discutidas en forma diferente, pero el artculo del reglamento da el derecho, no la posibilidad, sino el derecho de intervenir en las cuestiones que se ponen en discusin en la Cmara de Representantes, trtese de proyectos de ley o trtese de discusiones sobre impedimentos, as que el Presidente lo que debera hacer, antes de abrir la votacin de cada impedimento es ponerlos a consideracin de la Plenaria y al ponerlos a consideracin de la Plenaria el que quiere intervenir tiene el derecho de hacerlo, gracias Presidente. Intervencin del honorable Representante Plinio Olano Becerra: Seor Presidente, aqu ha hecho carrera que cada uno hace la interpretacin del articulado de una ley, depende de su acomodo y el doctor Petro pretende que la calificacin del afn, nos contagie a todos, (...) es funcin de la Mesa Directiva dotar a la Plenaria de unas circunstancias que permitan el trnsito legislativo, sobre todo cuando el trnsito legislativo tiene unas circunstancias o unas instancias que son perfectamente inmodificables, como lo son en este proyecto de ley, que es el tema que usted conoce bien seor Presidente, de la celeridad que hay que darle al trabajo legislativo.(...) le solicito a usted con respeto seor Presidente, que estas discusiones y voy entonces a radicar en la Secretara de la Comisin, una Proposicin en la direccin que ya nosotros sentimos que hay suficiente debate, sobre el tema de la argumentacin de los impedimentos, y que le solicitamos a usted se entre directamente a votar, cada uno de los impedimentos, pero sin volver abrir la discusin sobre cada uno de ellos, porque ha sido supremamente gruesa la que se llev el da de ayer, incluso con la pasividad de muchos para no caer en el escenario de una discusin que no es frtil ni para el Congreso ni para la ciudadana. En esa direccin seor Presidente, voy a radicar una Proposicin para que usted la someta a votacin de la Plenaria y que empiecen a tomar decisiones aqu las mayoras, porque esa es la regla de juego de la Democracia en este pas, y an no la hemos modificado.579
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Ibdem, pp. 9 y 10.

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Terminada la anterior intervencin interviene el Representante Juan de Dios Alfonso para solicitar garantas a las minoras y el comienzo de la transmisin por televisin del debate que se esta adelantando. Ante tal solicitud el Presidente responde: Quiero decirle doctor Juan de Dios que una vez se inicie el debate, habr trasmisin de Seal Colombia. Los impedimentos no son de inters nacional, sino el debate. Tiene el uso de la palabra el Representante Wilson Borja 580 Respecto de la proposicin del Representante Olano y de la intervencin del Presidente, varios representantes sentaron su voz de protesta. En su criterio, en la sesin anterior se haban discutido aspectos generales sobre el trmite de los impedimentos, pero resultaba necesario discutir las circunstancias de cada impedimento en concreto para poder votarlo de manera informada. Adicionalmente, consideraron que la apertura del debate de cada una de estas cuestiones no era una cuestin que las mayoras arbitrariamente pudieran definir, pues es un tema de reglas del juego que ya estn definidas en una ley581. De otra parte, algunos de los Representantes sealaron que, a diferencia de lo que se haba manifestado, la discusin sobre impedimentos si era de inters nacional, pues resultaba fundamental establecer de manera transparente el inters que haba detrs de cada votacin. Finalmente, las intervenciones se dirigieron a solicitar la informacin necesaria respecto de cada impedimento para proceder a realizar un debate trasparente e ilustrado sobre el tema. Incluso se sostuvo que con la informacin que se haba solicitado, el debate poda ser muy gil y adicionalmente un representante propone sin que ningn otro se oponga que para que no se entrabe el estudio del proyecto se establezca un lmite de tiempo de 10 minutos para el debate de cada impedimento. Las intervenciones antes resumidas fueron realizadas por los Representantes Juan de Dios Alfonso Garca, Wilson Borja Daz, Luis Fernando Velasco, Omar Florez Vlez y Zamir Silva Amin. Adicionalmente, el representante Carlos Ignacio Cuervo Valencia, al apoyar la proposicin del Representante Olano seala en todo caso la necesidad de mayor informacin para proceder a votar los impedimentos. Al respecto dice: (...) la discusin se genera por falta de claridad, les pedira a quienes tienen impedimentos que hagan la claridad, igualmente de cul es el funcionario que est involucrado, el parentesco que se tiene, desde cundo ocurre, para efectos de que no ocurra esta duda y podamos pasar a lo de fondo, en donde
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Ibdem, pp. 10. Ibdem, pp. 10 y 11.

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usted obviamente dar todas las garantas a quienes somos amigos de la Reeleccin y a quienes por motivos muy valederos probablemente tambin no quieren acompaar esta Reforma Constitucional, seor Presidente. 582 En el mismo sentido interviene el representante Omar Flrez Vlez: Gracias seor Presidente. Deca que para aportar modestamente mis reflexiones a la proposicin que ha presentado el compaero Olano, creo que el tema del cul se va a ocupar esta Plenaria, se enaltecer en la medida en que tengamos un debate amplio, participativo (...) 583 Luego de las anteriores intervenciones hace uso de la palabra el Representante Jorge Luis Caballero quien, entre otras cosas, seala: (...) ustedes siguen y siguen dando la palabra y no entramos a votar y a deliberar sobre el tema de los impedimentos, y sobre el tema del Acto legislativo, le pido seor Presidente que ya esta bien, tenemos dos o tres horas de estar hablando generalidades y aqu no se trata de pupitrear, ni de avasallar a las minoras y creo que eso no fue lo que dijo el Representante Plinio, lo que ha pedido es que avoquemos el tema de los impedimentos sin mas dilaciones y sin tanto discurso, porque cada quien que presenta un impedimento tiene sus consideraciones ntimas y por eso lo hace y la Plenaria tiene que tomar la decisin de aceptarlos o rechazarlos, entonces seor Presidente le pido que organice el debate y arranque la sesin como debe ser.584 Votacin de los impedimentos presentados a la Plenaria de la Cmara de Representantes de 16 de junio de 2004 24.3 Ante la solicitud del Representante Caballero, el Presidente decide pasar a votar los impedimentos presentados sin abrir el debate de cada uno de ellos. Al respecto seala: Direccin de la sesin por la Presidencia: Seor Secretario srvase informar a la Plenaria, en qu punto estamos, la Presidencia acoge la propuesta de manera reiterada hecha por el Representante Caballero. Seor Secretario por favor. El Secretario General Informa: Con mucho gusto seor Presidente, quedamos en el da de ayer, en el tema de los impedimentos, y precisamente en la votacin del impedimento del doctor
582 583

Ibdem, pp. 10. Ibdem, pp. 10 y 11. 584 Ibdem, pp. 12.

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Oscar Daro Prez, en ese momento se disolvi el qurum. Debe usted someterlo a votacin, ya que la discusin de ese impedimento ya se haba cerrado. Dirige la sesin la Presidencia (honorable representante Edgar Ulises Torres Murillo) : En consideracin el impedimento del Representante Prez, seor Secretario srvase abrir el registro electrnico.585 Se inici as la votacin del impedimento del Representante Oscar Daro Prez, quien present impedimento porque su hija se encuentra vinculada al servicio exterior, por este Gobierno, y porque su segundo rengln, Luis Carlos Guerra Vlez, est igualmente vinculado al Gobierno Nacional en la Aerocivil586. El impedimento fue negado por 71 votos en contra y 16 favor. Inmediatamente despus el Presidente orden someter a votacin la solicitud de impedimento del Representante Alonso Acosta. Al ordenar abrir el registro electrnico frente a intervenciones de algunos representantes el Presidente afirma: Estamos en votacin, esas fueron las reglas que se trazaron. Seor Secretario abrir el registro electrnico La Plenaria procedi a votar el impedimento presentado por el representante Alonso Acosta Osio, quien present impedimento porque tiene un hermano trabajando en la Aeronutica Civil, designado por el anterior Gobierno en 2001 y otro hermano desde 1996, como Representante del Presidente de la Repblica en la Cmara de comercio de Barranquilla587. El impedimento fue negado por 80 votos en contra y 11 a favor. Cerrada y certificada la votacin, el Presidente concedi la palabra al Representante Gustavo Petro quien intervino as: Intervencin del honorable Representante Gustavo Petro Urrego: Gracias Presidente, es que usted parece que en la prctica acogi la propuesta del doctor Plinio Olano que es irreglamentaria, no permitirnos discutir ciertos impedimentos que nos interesa que se discutan, y este que acaba de pasar es uno de ellos, ni ms ni menos el Presidente de la Cmara de Representantes ha afirmado que su hermano es el delegado personal, no es un cargo nombrado por cualquier Ministro o por cualquier Director de Departamento Administrativo, es Representante personal del Presidente de la Repblica lvaro Uribe Vlez en la Junta Directiva de la Cmara de Comercio de Barranquilla, no es el caso de Oscar Daro Prez cuya hija fue
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Ibdem, pp. 12. Ibdem, pp. 12-14. 587 Ibdem, pp. 14-16.

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nombrada en un consulado que finalmente no va a afectar ni siquiera los resultados electorales de 2006, por la calidad de cargo que ostenta y por el sitio geogrfico, y porque fue nombrada entre otras cosas por la Ministra de Relaciones Exteriores, es que aqu el Presidente Jefe de la Rama Ejecutiva, nombr al hermano jefe de una parte de la rama legislativa como su Representante personal, con lo cual ha quebrantado completamente la transparencia de la independencia de los poderes pblicos y adems lo ha nombrado como su Representante personal en una instancia que es definitiva para la contienda electoral del departamento del Atlntico, ao 2006, en donde precisamente de la Cmara tiene sus votos y ha sido elegido por esa circunscripcin territorial, este no es o no fue cualquier caso, me parece que es un caso grave que s enfrenta el conflicto de intereses que habla mal del Presidente de la Repblica, lvaro Uribe Vlez, al tratar de subordinar la independencia de los poderes, haciendo nombramientos a ttulo personal, de familiares absolutamente cercanos de jefes de las otras ramas del poder legislativo, gracias Presidente.588 Terminada la intervencin del Representante Petro, el Presidente seal: Contine seor Secretario con la lectura de los impedimentos. 589 En consecuencia, se leyeron y votaron, sin previo debate, los siguientes impedimentos: (se trascriben a continuacin los impedimentos como ellos fueron presentados y votados, segn el acta respectiva): Carlos Alberto Zuluaga Daz, present impedimento porque su segundo rengln en la lista, Edwin Restrepo lvarez, fue nombrado por el Presidente de la Repblica, el 13 de junio de 2003, como Vicecnsul de Panam590. El impedimento fue negado por 80 votos en contra y 7 a favor. Luis Fernando Almario, present impedimento porque tiene un hermano trabajando en el servicio exterior 591. El impedimento fue negado por 82 votos en contra y 7 a favor. Tania Alvarez, present impedimento porque tiene una hermana laborando en el sector pblico, nombrada por el Presidente Andrs Pastrana592. El impedimento fue negado por 84 votos en contra y 2 a favor.

588 589

Ibdem, pp. 16 Ibdem, pp. 16. 590 Ibdem, pp. 16-18. 591 Ibdem, pp. 18-20. 592 Ibdem, pp. 22-23.

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Hctor Arango, present impedimento porque su hija tiene un contrato de prestacin de servicios593. El impedimento fue negado por 86 votos en contra y 11 a favor. Omar Baquero, present impedimento, porque su esposa y dos familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad laboran en cargos del Gobierno Nacional594. El impedimento fue negado por 79 votos en contra y 10 a favor. Jorge Garca Herreros, present impedimento porque su hermano, Juan Carlos Garca, fue designado por este Gobierno como Representante en la Junta Directivas de la Cmara de Comercio en la ciudad de Ccuta595. El impedimento fue negado por 79 votos en contra y 12 a favor. Jorge Hernando Pedraza, present impedimento porque tiene dos parientes dentro del segundo grado de consanguinidad, uno que est vinculado a la Administracin central y otro que es Notario Pblico 596. El impedimento fue negado por 88 votos en contra y 12 a favor. Jorge Luis Feris, present impedimento porque tiene un familiar en los gados de consanguinidad vinculado al PNUD, gerencia de Proyectos INVIAS, en virtud de un acuerdo bsico de Cooperacin entre el Gobierno Colombiano y el PNUD597. El impedimento fue negado por 86 votos en contra y 2 a favor. Alfredo Cuello Baute, present impedimento porque su hermano fue nombrado por el presente Gobierno598. El impedimento fue negado por 85 votos en contra y 2 a favor. El Representante Wilson Borja intervino, en medio de la votacin de los impedimentos, en el siguiente sentido: Intervencin del honorable Representante Wilson Borja Daz: Mire Presidente, si de verdad los que no estamos de acuerdo con la reeleccin somos los que mantenemos aqu el qurum y esta votacin, dganos los que estn de acuerdo con la reeleccin qu estn esperando, si lo que quieren es que nos retiremos, para ustedes votarla inmediatamente entonces le pedira al Partido Liberal y a todos, nos vamos, y ustedes la votan, pero que lo digan, pero no podemos seguir en este juego, ustedes estaban diciendo que haba que votar rpido esto, tenan una aplanadora, lo
593 594

Ibdem, pp. 23-25. Ibdem, pp. 25-27. 595 Ibdem, pp. 27-29. 596 Ibdem, pp. 29-31. 597 Ibdem, pp. 31-33. 598 Ibdem, pp. 33-35.

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que creo Presidente, que cada vez que hay una votacin de esta ustedes son los que estn enredando su proyecto, son ustedes los que le estn creando vicios al proyecto(...).599 Continua la lectura y votacin de impedimentos Adalberto Jaimes Ochoa, present impedimento porque tiene dos hermanas que son funcionarias pblicas desde hace varios aos, una se desempea en el Seguro Social y la otra en Telecom600. El impedimento fue negado por 86 votos en contra y 1 a favor. Bernab Celis Carrillo, present impedimento porque su segundo rengln, es actualmente el Presidente de Inravisin 601. El impedimento fue negado por 85 votos en contra y 4 a favor. La votacin de los impedimentos fue interrumpida por un llamado de orden por parte de la Presidencia de la Plenaria: Direccin de la sesin por la Presidencia: Siguiente impedimento Secretario. Quiero anunciar que a partir de ahora las 4 de la tarde (sic) est abierto el pedido para presentar las recusaciones, se cierra a las 5 de la tarde, una hora para presentar recusacin. Seor Secretario para que quede claro, que como estamos votando los impedimentos y ya han sido presentados todos, al conocer todos los impedimentos, se pueden presentar las recusaciones respectivas, porque ya se sabe qu impedimentos han presentado, por lo tanto creo que ya puede abrirse el espacio para presentar las recusaciones en Secretara, lo mismo que a las 5 se cierran las inscripciones para las personas que van a participar del debate, (...) (...) Interviene el Representante Luis Fernando Duque Garca: Presidente, quiero entonces que me aclare para que quede en la grabacin y en el acta de la sesin si ya no hay derecho a que ningn representante presente otro impedimento? Y responde el Presidente: Ya esta cerrado el perodo de los impedimentos . Contina la votacin de impedimentos: Sergio Dazgranados, present impedimento porque su esposa labora a travs de un contrato con un organismo multilateral 602. El impedimento fue negado por 88 votos en contra y 1 a favor. Gina Parody, present impedimento porque, de una parte, Alexander Terrenos Bonilla, segundo rengln de la lista de la Representante
599 600

Ibdem, pp. 35. Ibdem, pp. 35-37. 601 Ibdem, pp. 37-38. 602 Ibdem, pp. 39-40.

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Parody a la Cmara, se desempea actualmente como Vicecnsul en la ciudad de Miami, y de otra, porque tiene parientes en tercer grado de consanguinidad tienen participacin en empresas dedicadas al transporte martimo y en el actual gobierno fue sancionada la Ley 856 de 2003, por la cual se modifica el artculo 7 de la Ley 1 de 1991 603. El impedimento fue negado por 84 votos en contra y 5 a favor. Gabriel Espinosa Arrieta, present impedimento porque su hija es funcionaria de la Comisin Nacional para la Polica, en un cargo de carrera administrativa604. El impedimento fue negado por 88 votos en contra y 1 a favor. Votado su impedimento el Representante Gabriel Espinosa pide que lean la siguiente constancia: Gabriel Espinosa Arrieta, dejo la siguiente constancia de que a pesar de haber permanecido en el recinto me he abstenido de votar por considerar que votar en un sentido u otro el impedimento de un colega que tiene similar impedimento al mo, constituye en s mismo un hecho antitico y posiblemente ilegal. Contina la votacin de impedimentos: Nancy Patricia Gutirrez, present impedimento porque su hermana, Adriana Marcela Gutirrez, se desempea en el servicio consular como Vicecnsul en Boston605. El impedimento fue negado por 88 votos en contra y 2 a favor. William Vlez, present impedimento porque su prima se desempea como funcionaria de la Oficina Regional del trabajo Medelln desde hace 18 aos, de los cuales los 7 ltimos los ha desempeado como Directora, cargo en el que fue ratificada mediante concurso pblico en el marco de los procesos administrativos de meritocracia hace aproximadamente un ao. Adems, porque su cuado se desempea desde hace 4 meses en un cargo perteneciente a la estructura administrativa de la Contadura General de la Nacin 606. El impedimento fue negado por 86 votos en contra y 1 a favor. Javier Ramiro Devia, present impedimento porque tiene parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad que laboran en entidades del orden nacional607. El impedimento fue negado por 86 votos en contra y 0 a favor.
603 604

Ibdem, pp. 41-43. Ibdem, pp. 43-45. 605 Ibdem, pp. 45-47. 606 Ibdem, pp. 47-48. 607 Ibdem, pp. 50-52.

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Oscar Arboleda, present impedimento, porque una familiar de su esposa labora de tiempo atrs en Findeter 608. El impedimento fue negado por 87 votos en contra y 0 a favor. Jaime Amn, present impedimento porque tiene un familiar dentro del cuarto grado de consanguinidad que se encuentra vinculado mediante contrato de trabajo al Seguro Social en la ciudad de Barranquilla, desde hace trece aos609. El impedimento fue negado por 84 votos en contra y 3 a favor. Yidis Medina Padilla, present impedimento teniendo en cuenta que al igual que lo vienen reclamando los partidos polticos el pas en general, he venido al Congreso de la Repblica a buscar mayor inversin social para mi regin, no obstante que creo que esto no constituye causal de impedimento, sin embargo para la tranquilidad del pas y de la Corporacin solicito a la honorable Clula Legislativa considerar mi impedimento610 El impedimento fue negado por 64 votos en contra y 24 a favor. Roberto Camacho, present impedimento porque el sexto rengln de su lista fue nombrado como Segundo Secretario de la Embajada de Suecia y porque hay dos embajadores, uno en Francia y otro en Brasil, que pertenecen al movimiento de Salvacin Nacional, del cual el Representante hace parte611. El impedimento fue negado por 81 votos en contra y 11 a favor. Sandra Ceballos, present impedimento porque su tercer rengln en la lista, Julia Gutirrez de Pieres, ocupa actualmente el cargo de Directora de Empleos del Sena y porque Diego Palacio Betancourt, quien es actualmente Ministro de Proteccin Social, es su ex marido 612. El impedimento fue negado por 81 votos en contra y 9 a favor. Germn Viana Guerrero, present impedimento porque tiene un hermano que trabaja en el seguro Social y en el Ministerio de Proteccin Social desde hace varios aos 613. El impedimento fue negado por 82 votos en contra y 9 a favor. Jorge Garca Herreros, present impedimento porque unos familiares consanguneos ocupan cargos a nivel nacional. 614. El impedimento fue negado por 80 votos en contra y 14 a favor.
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Ibdem, pp. 52-54. Ibdem, pp. 54-55. 610 Ibdem, pp. 56-60. 611 Ibdem, pp. 61-62. 612 Ibdem, pp. 63-64. 613 Ibdem, pp. 64-66. 614 Ibdem, pp. 66-68.

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La Secretara intervino para una constancia: El Subsecretario General informa: Seor Presidente los impedimentos que fueron presentados hasta el trmino que dio la Mesa Directiva, pero la Secretara cumple con el deber de informarle que tres honorables Representantes, el doctor Csar Augusto Meja, el doctor Joaqun Vives, y el doctor Juan Martn Hoyos, han dejado aqu en la Secretara cada uno, un Impedimento, para que usted tome la decisin pertinente. Dirige la sesin la Presidencia (honorable Representante Edgar Eulises Torres Murillo): Seor Secretario en su orden lea los impedimentos que fueron posteriormente radicados.615 Csar Augusto Meja, present impedimento por tener un pariente en el segundo grado de afinidad que labora en una entidad del Estado del orden nacional616. El impedimento fue negado por 82 votos en contra y 6 a favor. Joaqun Vives, Present impedimento porque el actual Viceministro del Interior, Juan Calos Vives Menotti, es pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad617. El impedimento fue negado por 81 votos en contra y 15 a favor. Juan Martn Hoyos, present impedimento porque su esposa labora en el Banco Agrario desde hace 4 aos618. El impedimento fue negado por 81 votos en contra y 7 a favor. Elias Raad, present impedimento porque tiene una familiar dentro del segundo grado de afinidad que labora en la Regional Bolvar del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, desde hace 10 aos aproximadamente y pertenece a la carrera administrativa 619. El impedimento fue negado por 82 votos en contra y 6 a favor. Finalmente, es importante resear algunas de las intervenciones que se presentaron en torno a la forma como fueron votados los impedimentos. En efecto, sobre el tema, algunos representantes decidieron dejar constancia por escrito, as:

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Ibdem, pp. 68. Ibdem, pp. 68-70. 617 Ibdem, pp. 70-72. 618 Ibdem, pp. 72-74. 619 Ibdem, pp. 74-76.

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Constancia del honorable Representante Zamir Silva Amn, en relacin con el Proyecto de Acto Legislativo nmero 12 de 2004 Senado y nmero 267 de 2004 Cmara (Reeleccin inmediata del Presidente de la Repblica) Seor Presidente, seores Representantes: Antes de hacer algunas consideraciones sobre el Proyecto de Acto Legislativo en discusin, por medio del cual se pretende autorizar la reeleccin inmediata del Presidente de la Repblica, quiero dejar constancia de las razones por las cuales en la sesin del da de ayer vot solamente el impedimento presentado por la Representante Zulema Jattin, por haber sido el nico sometido a discusin de la Cmara por parte de quien en ese momento presida la sesin. 1. No vot ningn otro impedimento de los que fueron presentados; me abstuve de hacerlo a pesar de los requerimientos hechos por el seor Presidente, en el sentido de que entre votar s, o votar no, no hay trmino medio, esto es, que el Reglamento del Congreso no autoriza la abstencin. Sin embargo, no los vot, sencillamente porque quien presida la sesin incurri en una violacin flagrante de la Ley 5, al ordenar su votacin inmediata sin permitir la discusin previa de los impedimentos. nicamente, repito, vot el impedimento de la Representante Zulema Jattin, porque en este se permiti su discusin. En otras palabras, se desconoci el reglamento al no permitirse la discusin de los impedimentos a efecto de que la Cmara pudiera evaluar su procedencia, con el propsito de establecer quines de aquellos que manifestaron encontrarse impedidos para participar en el debate y votar el proyecto de Acto legislativo, podan hacerlo, o, no hacerlo, con las consecuencias que una decisin de esta magnitud implica en el establecimiento de las mayoras requeridas para la validez de las votaciones del proyecto, por tratarse de un trmite sustancial que inexorablemente debe cumplirse. El procedimiento descrito y adoptado en la votacin de la mayor parte de los impedimentos, constituye una va de hecho, cuyos efectos y consecuencias ya no le corresponde determinar a esta Corporacin, pero la que s legitima mi actitud abstencionista.620 Recusacin e impedimento de la representante Zulema Jattin 24.4 Cerrado el trmino para presentar impedimentos y recusaciones, el Representante Gustavo Petro recus a la Representante Zulema Jattin dado que su hermano fue nombrado por este gobierno en un consulado en los Estados Unidos621. La representante a su turno pidi el uso de la Palabra para manifestar que su hermano no haba aceptado dicho cargo. En todo caso, manifest declararse impedida para que la Plenaria definiera la cuestin. En consecuencia, radic el respectivo impedimento en la Secretaria. El
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Gaceta del Congreso No. 401 de 2004, pp. 20. Gaceta del Congreso No. 411 de 2004, pp. 76.

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Presidente procedi a dar trmite a la declaratoria de impedimento y abri el registro de votos para tal efecto. Sin embargo, el Representante Petro intervino para cuestionar tal decisin y para solicitar, en todo caso, se informara a la plenaria622. El Presidente continu con la votacin y el impedimento fue negado con 2 votos en contra y 90 a favor623 Resumen y conclusiones del trmite de impedimentos y recusaciones durante el proceso legislativo del Acto Legislativo demandado 25. Del recuento que acaba de hacerse se pueden extraer las siguientes conclusiones: 25.1 Las discusiones en torno al tema de los impedimentos giraron fundamentalmente sobre el trmite que haba que darle a los mismos. Sin embargo, se plante en el debate general una discusin de fondo sobre la existencia de un eventual conflicto de inters respecto de aquellos congresistas que tenan familiares cercanos en cargos de la administracin o del servicio diplomtico. Al respecto se expuso un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y su respectivo salvamento de voto y se discuti sobre el alcance de cada una de estas posiciones y su grado de obligatoriedad. 25.2 En total se declararon impedidos 71 congresistas, de los cuales 40 pertenecen al Senado de la Repblica y 31 a la Cmara de Representantes. En algunos casos los impedimentos radicados en la secretara de cada una de las Corporaciones incluan informacin relativamente completa sobre las razones del eventual conflicto de Inters. En otros, sin embargo, las razones eran ms generales aduciendo simplemente un impedimento por tener familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad con un contrato de prestacin de servicios con el Estado o en el servicio exterior o por estar incurso en las causales de impedimento. 25.3. En todo caso, de la informacin que reside en el expediente es posible afirmar que cuarenta y tres (43) congresistas se declararon impedidos por tener familiares cercanos en cargos de libre nombramiento y remocin del ejecutivo o en cargos de carrera pero nombrados en provisionalidad o margen de la carrera. Cuatro (4) congresistas se declararon impedidos por tener familiares cercanos como accionistas de empresas concesionarias del Estado, contratistas del Estado o empresas eventualmente afectadas por decisiones del ejecutivo. Tres (3) congresistas se declararon impedidos por tener familiares cercanos en gobernaciones o alcaldas. Una congresista se declar impedida por haber impulsado, durante el trmite constituyente que se analiza, que el gobierno invirtiera algunos recursos en su regin. Veintiuno (21) congresistas se declararon impedidos por otras causas, como tener allegados o miembros
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Ibdem, pp. 77. Ibdem, pp. 80-82.

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de sus grupos polticos en cargos de libre nombramiento del ejecutivo o familiares en cargos de carrera administrativa o por haber apoyado financieramente la campaa electoral del actual Presidente. 25.4 Tres congresistas fueron recusados. Una recusacin fue anulada y las otras dos dieron origen a la solicitud de impedimento de las respectivas Representantes. En los dos casos las mesas directivas dieron prelacin al impedimento presentado por la persona recusada respecto de la recusacin. Al ser votados los impedimentos fueron negados. 25.5 Todos los congresistas se apartaron de votar su propio impedimento. En algunos casos se presentaron errores a este respecto que sin embargo fueron posteriormente corregidos. 25.6 En todas las sesiones analizadas se puso de presente por parte de algunos congresistas el hecho de una posible irregularidad dado que quienes estaban impedidos no slo estaban votando impedimentos presentados por la misma causa sino que votaban antes de que se resolviera su respectivo impedimento. 25.7 En las sesiones Plenarias de 15 y 16 de junio de la Cmara de Representantes, se solicit expresamente a la Presidencia (1) que quienes estaban impedidos se apartaran de la votacin de impedimentos hasta que su solicitud hubiere sido resuelta; (2) que quienes haban manifestado un posible conflicto de inters por una determinada causa no pudieran votar impedimentos que por la misma causa hubieren presentado otros Representantes; (3) que se abriera debate sobre cada impedimento antes de adoptar la correspondiente decisin; (4) y, que en el caso en el cual se tratara de impedimentos por razn de nombramientos en el servicio exterior se suministrara el grado de parentesco de la persona nombrada por el gobierno con el congresista que por tal hecho se declaraba impedido; la fecha del nombramiento; el cargo; y el tipo de nombramiento (si por concurso, en interinidad, provisionalidad, etc). Ninguna de estas proposiciones fue sometida a debate o votacin antes de que la Presidencia las negara. La Presidencia no consider procedentes las solicitudes formuladas. 25.8 En las distintas sesiones, las personas impedidas participaron en la discusin sobre el trmite que se deba dar a los impedimentos. En particular, en la Plenaria de la Cmara, las personas impedidas participaron en la decisin sobre si los impedimentos deban o no ser remitidos a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista. En efecto, una proposicin en este sentido fue votada y negada con la presencia y el voto de las personas cuyo impedimento estaba siendo considerado. 25.9 En general, las personas impedidas participaron en la votacin de los impedimentos de otros congresistas antes de que su propio impedimento

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hubiere sido resuelto. Este trmite fue apoyado por un sector de congresistas pero sin embargo fue rechazado por otro sector que no particip en la votacin y cuyas intervenciones y constancias han sido transcritas. 25.10 Con muy pocas excepciones los congresistas no consideraron procedente apartarse de la votacin de impedimentos de personas que se declararon impedidas por las mismas razones por las cuales ellos haban presentado su propio impedimento. En la gran mayora de los casos esas personas votaron negativamente el impedimento similar al que ellos haban puesto de presente habilitando as a participar en el debate del proyecto a quien se encontraba en sus mismas circunstancias. 25.11 Tanto en la Plenaria del Senado como en la Plenaria de la Cmara se present solicitud de algunos congresistas en el sentido de obtener mayor informacin sobre los hechos que daban lugar a los eventuales conflictos de inters puestos de presente por cada uno de los congresistas mediante la respectiva solicitud de impedimento. En la sesin de la Plenaria del Senado se abri el debate de cada impedimento y se permiti que los congresistas solicitaran y recibieran informacin en este sentido. En la Plenaria de la Cmara el Presidente decidi que los impedimentos no se discutiran individualmente y que se votaran exclusivamente con la informacin que cada congresista haba consignado en su respectivo escrito. As fueron votados. 25.12 En la Plenaria de la Cmara se adelant un debate general sobre el trmite que deba darse a los impedimentos presentados. En el curso de este debate general se pusieron de presente el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y su respectivo salvamento de voto en torno al eventual conflicto de inters de quienes tienen familiares cercanos en el servicio exterior. Sin embargo, pese a la solicitud reiterada de algunos congresistas en el sentido de abrir el debate para cada impedimento, la Presidencia procedi a votarlos sin previo debate individual. Contra esta decisin se presentaron intervenciones de varios congresistas. 25.13 En algunos casos, los congresistas que se declararon impedidos manifestaron expresamente antes de la respectiva votacin que no consideraban que existiera ninguna razn para declarar fundado su impedimento. Incluso algunos manifestaban profunda indignacin por tener que presentar o explicar su impedimento. En particular hicieron esta manifestacin algunos de quienes tenan familiares nombrados en cargos del servicio exterior. 25.14 En ningn caso se solicit concepto previo de la Comisin de tica y Estatuto del Congresista.

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Reglas aplicables al trmite de los impedimentos y las recusaciones. Normas mnimas necesarias para que el trmite de impedimentos y recusaciones cumpla la finalidad que tiene asignada. 26. Vistas las anteriores conclusiones debe definirse si constituye un vicio de forma el hecho de que congresistas impedidos hubieren participado 1) en el debate y la votacin sobre el trmite que habra que darle a los impedimentos presentados; 2) en la votacin de los impedimentos de otros congresistas antes de que su propio impedimento hubiere sido resuelto; 3) en la votacin de impedimentos presentados por la misma causa por la cual ellos haban presentado su propio impedimento. Adicionalmente, se deber definir si origina un vicio de forma el hecho de que pese a reiteradas solicitudes la Presidencia de la Cmara de Representantes en las sesiones de 15 y 16 de junio de 2004, no hubiere permitido mayor ilustracin sobre ciertos impedimentos ni hubiere abierto el debate para discutir cada uno de los impedimentos presentados antes de su respectiva votacin. En el evento en el cual los hechos probados originen un vicio de forma deber definirse si el mismo tiene una entidad suficiente como para comprometer la formacin de la voluntad de las Cmaras y finalmente si resulto subsanado en el trmite posterior o si es posible subsanarlo en la actualidad. Ahora bien, para advertir si existi un vicio en el trmite de los impedimentos y las recusaciones es necesario identificar, en primera instancia, cuales son las normas que regulan dicho trmite y cuales los fines que tales normas persiguen. En efecto, slo existir un vicio en el procedimiento legislativo si el trmite dado a los conflictos de inters se aparta de dichas normas. Y el vicio slo ser trascendente al menos para efectos de juzgar la constitucionalidad de la norma demandada-, si el mismo impide que el trmite afectado cumpla la finalidad sustancial para la cual fue establecido y afecta la formacin de la voluntad democrtica de las Cmaras. La parte que sigue se dedica a realizar el respectivo estudio. Relevancia y regulacin constitucional del trmite de impedimentos y recusaciones 27. Podra sostenerse que el tema de los impedimentos y recusaciones es un tema menor. Un asunto de mero trmite o simple formalismo que no reviste inters general y que es objeto de reglamentacin por normas de menor jerarqua y de escasa o nula relevancia constitucional. Si as fuera, sera posible sostener que su violacin tiene poca importancia a la hora de evaluar la constitucionalidad del trmite legislativo. No obstante lo cierto es que una de la razones por la cuales la poblacin Colombiana decidi convocar una Asamblea Nacional Constituyente en 1990, fue la necesidad de establecer reglas claras que dieran mayor transparencia a la actividad legislativa. Prcticas legislativas difciles de explicar como

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aquella de los llamados auxilios parlamentarios, el turismo parlamentario, el intercambio de votos en el Congreso por puestos en la administracin, la celebracin indebida de contratos e, incluso, el ausentismo recurrente, entre otras llevaron al desprestigio de algunos sectores de la clase poltica, desprestigio nocivo para la democracia constitucional, que condujo, entre otras razones, a la votacin por la Asamblea Constituyente. En este sentido, en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente se lee: Sin duda la reforma de la institucin legislativa colombiana constituye uno de los aspectos vitales del actual proceso de renovacin constitucional a cargo de esta Asamblea Constituyente, al punto de que puede decirse, sin temor a equivocacin, que si algn mandato recibi dicha Asamblea del pueblo colombiano fue el de modificar sustancialmente la estructura y funcionamiento del Congreso Nacional. El desprestigio del rgano legislativo, producto de sus vicios y abusos arraigados de tiempo atrs auxilios, viajes al exterior, ausentismo, clientelismo, trfico de influencias, etc.- haba terminado por convertirse en consustancial al rgimen poltico colombiano. En estas condiciones, la opinin pblica haba cado en la insensibilidad y en la desesperanza con respecto a las posibles soluciones que demanda una institucin, que dgase lo que se quiera, resulta insustituible al funcionamiento de la democracia.624. En este mismo sentido, en el acta correspondiente a la Sesin Plenaria del 28 de mayo de 1991, en la cual se discutiran los artculos sobre el estatuto del congresista y particularmente el tema del conflicto de inters, se lee: ... Colombia en ste momento desea para los congresistas un severo rgimen de incompatibilidades e inhabilidades, un rgimen que evite el ausentismo parlamentario que ha venido irritando al pas, un rgimen que evite la utilizacin del poder para beneficio propio de su familia y un severo rgimen que evite la utilizacin del poder para mantenerse en l o acceder a l. (...) considero es la Constitucin quien defina debe definir este rgimen de inhabilidades e incompatibilidades y no puede dejarse al Congreso de la Repblica para que l defina sus propias inhabilidades e incompatibilidades. (...) que en virtud al deseo que tiene la Asamblea de modificar el Congreso de la Repblica de mejorarlo, de dignificarlo y de ennoblecerlo, se estn estableciendo en la presente Constitucin, y que en una actuacin del propio Congreso se modifique para beneficio de los congresistas.625 As las cosas, la Asamblea Nacional Constituyente hizo frente a la desconfianza ciudadana en el Congreso, de la manera como se enfrenta un dficit de legitimidad de los rganos representativos en las democracias
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Gaceta Constitucional No. 79 del 22 de mayo de 1991. Pp. 2. En relacin con la necesidad de expedir el Estatuto del Congresista. 625 Gaceta Constitucional Nde mayo 28 de 1992 ANTONIO GALN (Pg.25 Sesin Plenaria Mayo 28)

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contemporneas: reforzando su importancia mediante el diseo de un drstico estatuto tendiente a garantizar los principios de moralidad y transparencia en la gestin legislativa. En efecto, el propsito de este nuevo rgimen constitucional no fue otro que el de renovar la legitimidad y la confianza de los ciudadanos en el Congreso mediante instrumentos que sirvieran para lograr una gestin legislativa trasparente y atenta a los dictados ms elementales de la tica pblica. Un rgimen que permitiera fortalecer la institucin legislativa y garantizar su viabilidad a mediano y largo lazo. Uno que sirviera en el futuro para evitar tentaciones autoritarias que propusieran, apelando al sentimiento ciudadano de desconfianza, clausurar estos rganos plurales de representacin popular, rganos sin los cuales la democracia resulta, simplemente, imposible. Al respecto ya haba dicho la Corte: 3. Dado el importantsimo papel que desempea el Congreso dentro del modelo de Estado Social de Derecho al cual se vincula la Constitucin (C.P. art. 1) y en vista de las fuertes crticas que se han formulado contra la institucin legislativa en el pas, en la Asamblea Nacional Constituyente se decidi regular de manera detallada y severa la actividad de los congresistas. Por eso, en la Constitucin de 1991 se estableci una amplia gama de inhabilidades e incompatibilidades para el ejercicio de la funcin legislativa (C.P. arts. 179 ss.) y se consagr un severo rgimen de conflicto de intereses. Igualmente, se incorpor la figura de la prdida de investidura y se suprimi el privilegio de la inmunidad parlamentaria, el cual fue sustituido por un fuero especial para el juzgamiento de los delitos cometidos por los congresistas, que reside en la Corte Suprema de Justicia.626 Como se menciona en la sentencia que acaba de ser citada, una de las piezas fundamentales del nuevo estatuto fue el rgimen sobre conflicto de intereses y, dentro de este, los institutos procesales del impedimento y la recusacin as como la posibilidad de perder la investidura por esta causa. En particular, respecto del tema del conflicto de inters dijo el Constituyente: 5.3. Conflicto de Inters: Como quiera que todo ser humano est sujeto a variaciones en su capacidad de juicio imparcial cuando intervienen intereses o compromisos personales que puedan ser afectados por las decisiones a tomar, resulta necesario prevenir que tales intereses o compromisos distorsionen el nimo imparcial del congresista, quien debe actuar siempre movido por lo ms altos intereses del Estado y de la comunidad. Se consider indispensable dejar la posibilidad de

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Sentencia C-011/97. En el mismo sentido pueden consultarse, entre otras, las sentencia C-497/94 y C319/94.

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recusaciones si el mismo afectado no declara ante la corporacin sus posibles motivos de conflicto de inters.627 En este sentido en la sesin plenaria de mayo 28 de 1992 dijo el Ministro de Gobierno de entonces: (...) lo que se quiere buscar con un rgimen de esta naturaleza es que esos intereses sean explcitos, que no haya engao al elector, que nadie pueda declararse luego sorprendido porque un representante de un inters particular vot, de manera clandestina o subrepticia. Lo que la Constitucin debe provocar es que haya transparencia en ese voto, que la comunidad sepa que ese voto est dirigido en funcin de esos intereses y es el ocultamiento de ese hecho el que debe provocar esa sancin, esa prdida de la investidura(...)628 Como fruto del debate constituyente se consagraron las siguientes normas constitucionales en materia de conflicto de inters: Artculo 182. Los congresistas debern poner en conocimiento de la respectiva Cmara las situaciones de carcter moral o econmico que los inhiban para participar en el trmite de los asuntos sometidos a su consideracin. La ley determinar lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones Artculo 183. Los congresistas perdern su investidura: Por violacin del rgimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del rgimen de conflicto de intereses. (...). En suma, a la luz de las normas transcritas y de los debates en la Asamblea Constituyente, el rgimen sobre conflicto de inters y, en consecuencia, el trmite de los impedimentos, las recusaciones y la perdida de investidura de los congresistas es una cuestin de enorme trascendencia constitucional. Regulacin legal del rgimen de impedimentos y recusaciones : la Ley 5 de 1992 28. En desarrollo de los artculos constitucionales citados, la Ley 5 de 1992, al regular el tema de conflicto de intereses, consagr los tres institutos que han sido mencionados: la figura del impedimento; la recusacin; y la prdida de investidura. Adicionalmente cre a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista y le asign la funcin de conocer del
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Gaceta Constitucional No. 79 del 22 de mayo de 1991, pp. 16. Gaceta Constitucional de mayo 28 de 1992, Ministro de Gobierno, Humberto De la Calle Lombana ante la Sesin Plenaria de Mayo 28.

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conflicto de inters y de las violaciones al rgimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas.. (art. 59). Los tres institutos mencionados buscan la misma finalidad pero, sin embargo, como se ver adelante, tienen caractersticas completamente distintas. 29. El impedimento, entendido como el instituto procesal a travs del cual el congresista, de manera autnoma, decide poner de presente la existencia de un eventual conflicto de inters, fue recogido por la Ley 5 de 1992, como entra a describirse. En primer lugar, el numeral 6 del artculo 268 de la Ley citada, consagr como uno de los deberes de los congresistas Poner en conocimiento de la respectiva Cmara las situaciones de carcter moral o econmico que los inhiban para participar en el trmite de los asuntos sometidos a su consideracin. Y en el numeral 7 seal como deber del congresista: Cumplir las disposiciones acerca de las incompatibilidades y conflictos de inters. A su turno, el artculo 286 de la misma ley seal como sigue las causales de impedimento: Todo Congresista, cuando exista inters directo en la decisin porque le afecte de alguna manera, o a su cnyuge o compaero o compaera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deber declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas. En cuanto al trmite del impedimento, el artculo 291 titulado Declaracin de impedimento establece: todo Senador o Representante solicitar ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisin trascendental, al observar un conflicto de inters.. Segn el artculo 292, esta manifestacin debe ser comunicada por escrito al Presidente de la Respectiva Comisin o corporacin legislativa dnde se trate el asunto que obliga al impedimento. Finalmente, el artculo 293, titulado Efecto del impedimento seala: Aceptado el impedimento se proceder a la designacin de un nuevo ponente, si fuere el caso. Si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votacin, y aceptado as mismo el impedimento, el respectivo Presidente excusar de votar al Congresista. Y aade: La excusa as autorizada se entender vlida para los efectos del pargrafo del artculo 183 constitucional, si asistiere a la sesin el Congresista. El Secretario dejar constancia expresa en el acta de la abstencin.. Finalmente, lo relacionado con el trmite del registro de intereses privados e impedimento por conflicto econmico de inters, esta regulado en los artculos 287 a 290 de la Ley 5 de 1992 y 144 de 1994.

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30. Ahora bien, en cuanto a la discusin y votacin de los impedimentos, deben aplicarse las reglas bsicas que para estos asuntos consagra la Ley 5 mencionada. En este sentido, el Reglamento del Congreso establece que cualquier proposicin o proyecto que deba ser decidido por comisiones o plenarias debe ser sometido a debate y votacin, en las condiciones establecidas por los artculos 94 a 138 de la Ley 5. En consecuencia, las reglas generales sobre sesiones, debate, votacin, qurum y mayoras, en la medida en que resulten compatibles con el trmite de impedimentos, deben ser aplicadas. As las cosas, los impedimentos sern debatidos y votados en sesiones validamente convocadas y realizadas. Para discutirlos debe estar presente, al menos, la cuarta parte de los miembros de la respectiva Corporacin o Comisin permanente (art. 116-1). Las decisiones a este respecto slo podrn adoptarse con la asistencia de la mayora de los integrantes de la respectiva corporacin, pues la Constitucin no establece, para estos efectos, un qurum decisorio diferente (arts. 116-2). La mayora para aprobarlos o improbarlos, por no establecer otra cosa las normas aplicables, es la mayora simple, es decir, los votos de la mayora de los asistentes (arts. 117 y 118). Segn los artculos 96, 102 y 103, el tema debe ser discutido y los congresistas tienen derecho a intervenir en el debate respectivo. De otra parte, cumplidas las condiciones del artculo 108, cualquier congresista podr pedir el cierre del debate para proceder a adoptar la correspondiente decisin. Finalmente, en virtud de lo dispuesto por el artculo 159 de la ley, el Presidente puede ordenar el debate por materias cuando lo aconseje la homogeneidad o interconexin de las pretensiones o la mayor claridad en la confrontacin poltica de las posiciones. 31. En suma, los congresistas tienen el deber de declararse impedidos si consideran que la decisin que van a adoptar puede afectarlos de cualquier manera o afectar a sus parientes mas cercanos o a sus socios comerciales. La manifestacin debe formularse por escrito al presidente de la respectiva corporacin plenaria o comisin -. La respectiva comisin o plenaria, a instancias del presidente, debe debatir el asunto y, agotado el debate, proceder a votarlo de conformidad con las reglas que, al respecto, han sido mencionadas. Aceptado el impedimento, el congresista queda excusado para votar, todo lo cual debe constar en la respectiva acta. Segn la Ley 5 de 1992 debe la Comisin de tica y Estatuto del Congresista pronunciarse sobre los impedimentos presentados por los congresistas? 32. Ahora bien, resulta fundamental definir si la Comisin de tica y Estatuto del Congresista debe pronunciarse sobre los impedimentos antes de que la comisin o plenaria respectiva adopte la correspondiente decisin. Al respecto, el artculo 59 de la Ley 5, establece que la Comisin

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de tica y Estatuto del Congresista debe pronunciarse sobre los conflictos de inters as: ARTCULO 59. FUNCIONES. La Comisin de tica y Estatuto del Congresista conocer del conflicto de inters y de las violaciones al rgimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas. As mismo, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cmaras en su gestin pblica, de conformidad con el Cdigo de tica expedido por el Congreso. Y si fuere el caso, de los funcionarios o empleados que en ella presten sus servicios. Las plenarias sern informadas acerca de las conclusiones de la Comisin y adoptarn, luego del respectivo debate si a ello se diere lugar, las decisiones que autorizan y obligan la Constitucin Poltica y las normas de este Reglamento. En consecuencia, algunos congresistas, el Procurador y ciertas intervenciones, coinciden en sostener que dicha Comisin debe rendir concepto previo en el trmite de los impedimentos e informar a las plenarias para que estas adopten las decisiones correspondientes. Por el contrario, el Ministro del Interior y de Justicia, en virtud de una interpretacin sistemtica de los distintos artculos del Reglamento del Congreso, sostiene que el trmite de impedimentos no incluye concepto previo de dicha Comisin. El Ministro seala que el Consejo de Estado ya se pronunci sobre el asunto. Al referirse a la solicitud de algunos congresistas en el sentido de que los impedimentos deban ir a la Comisin de tica para concepto previo dijo el Ministro: ante la existencia de abundante y reiterada jurisprudencia en la que se clarifica que de conformidad con los artculos 292 y 294, corresponde a la respectiva Comisin o Plenaria aceptar o no el impedimento 629, no tuvo acogida tan extica interpretacin, aunque naturalmente sirvi para dejar las consabidas constancias de protesta por vicios en el trmite de los impedimentos.630 Para fundamentar su aserto cita el siguiente aparte de una decisin del Consejo de Estado: De tales disposiciones constitucionales y legales se infiere que el conflicto de intereses ocurre cuando el congresista sea alcanzado por alguna situacin de orden moral o econmico que le impida actuar sin prevencin alguna, en forma objetiva e independiente, por el
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Entre otras ver CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia Septiembre 3/2002. Rad (PI-044) M.P. Roberto Medina Lpez 630 Intervencin del Ministro del Interior frente a la demanda D-5696. Pp. 20.

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peso de la conveniencia o el beneficio personal o de los familiares en los grados indicados o de los socios; y que corresponde a la respectiva Cmara decidir, en cada caso particular, sobre ese inters directo y privado en el asunto, de acuerdo con la trayectoria jurisprudencial que se recuerda a continuacin.631 En relacin con este argumento, el Procurador se permite sealar que sobre el tema que se debate no existe jurisprudencia reiterada y que lo que dice el Consejo de Estado es que compete decidir a las comisiones o plenarias correspondiente, tesis que el concepto fiscal no controvierte. Al respecto, seala la inconveniencia de que en el debate sobre este tema se hubiere hecho por parte de algunos congresistas una lectura asistemtica de la jurisprudencia. Al respecto indic: 10.4.6. En relacin con este punto, el Ministerio Pblico considera oportuno hacer un llamado de atencin sobre las consecuencias que pueden derivarse de la tergiversacin de los textos legales y de la jurisprudencia, pues con el nimo de obviar lo establecido en la ley, esto es, en el inciso primero del artculo 59 del Reglamento del Congreso, se argument falazmente que una sentencia del Consejo de Estado haba sealado que la Comisin de tica no tena competencia para conocer de los conflictos de inters, cuando ello no fue as, argumento que indiscutiblemente influy para que durante el trmite de los impedimentos se omitiera un paso esencial del procedimiento cual es el de poner en conocimiento de la Comisin de tica los conflictos de intereses, para que este rgano concluyera si exista o no el conflicto. En el mismo sentido, procede anotar que contrario a lo afirmado, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sealado lo siguiente: Se recuerda que los congresistas tienen el deber de dar a conocer las situaciones morales o econmicas que tengan; al respecto el numeral 6 del artculo 268 de la Ley 5 de 1992, Reglamento del Congreso, indica como uno de los deberes del congresista Poner en conocimiento de la respectiva Cmara las situaciones de carcter moral o econmico que los inhiban para participar en el trmite de los asuntos sometidos a su consideracin. Y que tales situaciones, de existir, son objeto de conocimiento administrativo ante la Comisin de tica y Estatuto del Congresista y causa para que se promueva la solicitud de prdida de investidura ante el Consejo de Estado, en funcin jurisdiccional, entre otros. (Sentencia PI-0580 del 15 de marzo de 2003) (Negrilla fuera del texto).632

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Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Bogot, tres (3) de septiembre de dos mil dos (2002). radicacin nmero: 11001-03-15-000-2002-0447-01(pi-044). 632 Intervencin del Procurador General de la Nacin. Expediente D-5696. Pp. 104.

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33. Como lo afirma el Procurador, la verdad es que sobre el tema debatido no existe abundante y reiterada jurisprudencia y que el aparte de la decisin del Consejo de Estado citado por el Ministro lo que dice es que compete a la comisin o plenaria respectiva decidir el asunto, pero no se refiere al trmite anterior a dicha decisin y, en consecuencia, no seala que antes de tal decisin el impedimento no deba ir a la Comisin de tica. Existen si algunas sentencias de que de manera relativamente marginal respecto de la decisin a adoptar, se refieren al tema sin que de tales pronunciamientos pueda surgir una regla clara sobre el particular. As por ejemplo en un reciente pronunciamiento del Consejo de Estado, en una de las consideraciones se seala que el trmite de impedimentos no incluye necesariamente la solicitud de concepto previo a la Comisin de tica 633. Decisin respecto de la cual existieron mltiples aclaraciones de voto, una de las cuales indica: Lo segundo, es que no encuentro ninguna razn vlida para someter a trmites distintos la declaracin de impedimento de un congresista y la recusacin que se formule en su contra; parece ms lgico sostener, frente al silencio de la ley en cuanto al trmite del impedimento, que es el mismo que est previsto para la recusacin, es decir que, en los dos casos se debe procurar el pronunciamiento de la comisin de tica con los efectos que le atribuye la ley. Qu sentido tiene que la recusacin sea definida por ella y no el impedimento? La sola circunstancia de que el impedimento es formulado por el propio congresista y la recusacin por un tercero?. Si se adoptase el mismo trmite, como creo que debe entenderse la ley, se obviaran prcticas tan criticables como el denominado carrusel de la felicidad que el fallo pareciera avalar.634 En suma, respecto al tema debatido no existen precedentes claros. Por el contrario, hay diversas tesis en la jurisprudencia y en la doctrina tal y como entra a explicarse. 34. A partir de las normas de la Ley 5 antes citadas y de la jurisprudencia mencionadas puede afirmarse que, frente al tema que se discute, existen dos posibles interpretaciones. La primera, sostenida por el Procurador y algunos intervinientes, surge de la lectura literal del artculo 59 y se apoya en el principio de moralidad proclamado por la Carta. La segunda, se funda en una lectura sistemtica de la Ley 5 y en ella prevalece el principio de eficiencia tambin de raigambre constitucional. Esta segunda interpretacin, adicionalmente, parece avalada por una prctica legislativa de buena fe, que no ha sido en general objeto de discusin mociones, constancias o actuaciones en contrario registradas en otros procesos - por parte de la minoras y frente a la cual la Comisin de tica no ha
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En sentencia del 9 de noviembre de 2004, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, demanda de perdida de investidura instaurada en contra de la Representante Yidis Medina. 634 Aclaracin de voto de Alier E. Hernndez E. Pp. 36-37.

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reclamado competencia. Adicionalmente, sobre esta materia la Corte haba sealado en una de sus consideraciones: En concordancia con esta disposicin, el artculo 277 de la misma ley seala que la Comisin de tica rinde ante la respectiva Cmara Legislativa un dictamen acerca de la solicitud de suspensin de un congresista, cuando sta es ordenada por una autoridad judicial; igualmente, la Comisin debe pronunciarse en los casos en los cuales un congresista es recusado a causa de un impedimento que aqul no le haba comunicado oportunamente a la Cmara respectiva. En este caso, la decisin de la Comisin tiene carcter vinculante. En conclusin, la Comisin de tica y Estatuto del Congresista tiene por fin ejercer un control interno en el Congreso sobre el comportamiento de los legisladores. Su misin es, entonces, fundamental, en tanto que ha de contribuir a la depuracin del rgano legislativo y de las costumbres polticas del pas.635 La cita anterior parece fundarse en una interpretacin sistemtica del artculo 59 citado segn la cual la Comisin de tica debe intervenir en el trmite de las recusaciones pero no en el trmite de los impedimentos. En efecto, en los artculos 291 a 293 la Ley 5 regula algunos aspectos bsicos del trmite de dichos institutos. Mientras en el trmite que corresponde a las recusaciones art. 294 - se menciona expresamente el rol de la Comisin de tica, en el trmite que corresponde a los impedimentos dicha comisin no es mencionada. No slo no es mencionada, sino que el trmite aunque sumario, parece claro: el impedimento se presenta a la respectiva Cmara, quien previo debate y votacin, decide sobre el mismo. Esta interpretacin se apoya adicionalmente en el principio de eficacia de la funcin legislativa. En efecto, de ser aceptada la tesis contraria, la nica diferencia entre el trmite de los impedimentos y las recusaciones sera que los primeros adems de ir a la Comisin de tica tendran que ser posteriormente debatidos y votados en la respectiva Cmara, sin que parezca muy clara la razn de este proceder o los fines que el mismo perseguira. En efecto, parecera que el trmite adecuado y riguroso de los impedimentos tiene la funcin y la idoneidad de garantizar los principios de transparencia, neutralidad frente al inters privado y moralidad, sin que parezca necesario que para ello la cuestin deba ir a concepto previo de la Comisin de tica. Esto, se repite, siempre que el trmite de impedimentos responda a los principios mencionados. Podra sin embargo a esta interpretacin oponerse la lectura literal del artculo 59, en virtud de la cual corresponde a la Comisin de tica pronunciarse sobre los conflictos de inters. Siendo los impedimentos la
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manera a travs de la cual el congresista pone de presente un eventual conflicto de inters, la Comisin de tica debe pronunciarse sobre la existencia de dicho conflicto antes de que la respectiva Cmara adopte la decisin que corresponda. Esta interpretacin no es en absoluto irrazonable, como no lo es tampoco la interpretacin sistemtica antes mencionada. En estas condiciones, existiendo dos interpretaciones posibles sobre el alcance del artculo 59 de la Ley 5, la Corte debe avalar aquella que ha sido adoptada de buena fe por el rgano legislativo y cuya aplicacin no parece arriesgar los principios y valores que protege el rgimen de conflicto de intereses estudiado. En efecto, un debate riguroso de los impedimentos, en el cual se garanticen las normas mnimas en materia de publicidad, deliberacin, transparencia y neutralidad frente al inters privado, sirve sanamente al logro de los fines que persigue el rgimen de conflicto de inters. En consecuencia, no parece que para lograr tal finalidad resulte necesario adoptar la interpretacin del artculo 59 prohijada por el Procurador. Lo que sin embargo si resultara contrario a la Constitucin y a la Ley 5 de 1992, es que se adoptara la interpretacin seguida por el Congreso y avalada por el Ministro y, al mismo tiempo, el trmite de los impedimentos se realizara de manera tal que finalmente quedara burlada su finalidad. Pero esto ser motivo de estudio en un aparte posterior de este Salvamento. En suma, en mi criterio, la conducta seguida por el Legislador en virtud de la cual se omiti el envo de los impedimentos a la Comisin de tica, surge de una interpretacin razonable, fundada en una lectura sistemtica de las normas que integran el rgimen de conflicto de inters. Adicionalmente, dicha interpretacin no deja al descubierto la importante finalidad y los principios que guan el rgimen de conflicto de inters, pues, como se ver adelante, el trmite adecuado y riguroso de los impedimentos sirve a la satisfaccin de dichos principios y al logro de tal finalidad. No obstante, como acaba de mencionarse, lo que si resultara de suma gravedad, desde el punto de vista de los principios de transparencia, moralidad y neutralidad frente a los intereses privados, es que de optara por esta interpretacin del artculo 59 de la Carta y al mismo tiempo se omitieran las formalidades mnimas que tienden a garantizar que el trmite de los impedimentos cumpla las importantes finalidades que justifican su inclusin en el proceso de formacin de la ley. Debe ahora estudiarse brevemente las normas que regulan el trmite de las recusaciones establecido en la Ley 5 de 1992. El trmite de las recusaciones 35. Otro de los instrumentos que sirven para evitar el conflicto de inters es la recusacin. A diferencia del impedimento que se presenta cuando el

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congresista de manera autnoma decide poner de presente su propio conflicto de inters la recusacin es formulada contra el congresista por una tercera persona. El efecto de la recusacin es el de apartar al congresista del trmite del proyecto de que se trate, incluso en el caso en el que ste no considere que existe conflicto de inters. Se trata entonces de un instituto diferente al impedimento, pues el congresista no se aparta de la cuestin debatida por su propia voluntad sino por efecto de la solicitud de un tercero. Por la trascendencia de la recusacin y para garantizar que no se utilice para excluir injustificadamente a un congresista del trmite y votacin de un proyecto de ley vulnerando con ello el principio de representacin democrtica y de pluralismo poltico la Ley 5 consagr que la decisin sobre la recusacin debe ser adoptada en un trmino mximo de tres das por la Comisin de tica y Estatuto del Congresista, decisin que adems debe ser motivada. En efecto, el artculo 294 de la ley en mencin seala: Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algn Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cmaras Legislativas, podr recusarlo ante ellas. En este evento se dar traslado inmediato del informe a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista de la respectiva corporacin, la cual dispondr de tres (3) das hbiles para dar a conocer su conclusin, mediante resolucin motivada. La decisin ser de obligatorio cumplimiento.. A su turno, el artculo 295 seala que la recusacin tendr un efecto similar al del impedimento, es decir, que el congresista quedara apartado del debate y ser excusado de votar. La existencia de un vaco en la Ley 5 respecto al trmite de los impedimentos y la necesidad de suplirlo de forma tal que dicho trmite sirva realmente para satisfacer la finalidad constitucional para la cual fue establecido 36. Existe un vaco legislativo cuando la ley regula de manera insuficiente una determinada institucin jurdica. En el caso que deba estudiar la Corte el vaco queda en evidencia al demostrarse que las normas de la Ley 5 de 1992 son insuficientes para lograr que dicho rgimen cumpla su finalidad. Como bien se sabe esta es una de las hiptesis clsicas del vaco legislativo, pues una institucin debe estar regulada de manera tal que sea idnea para satisfacer la necesidad o los fines que justifican su existencia en el sistema jurdico. Como es esta una cuestin fundamental en la resolucin del cargo que se planteaba a la Corte, nos detendremos brevemente en su explicacin. Para ello recordaremos (1) la finalidad del trmite de impedimentos y recusaciones; (2) las normas y principios generales que es necesario aplicar a dicho trmite para que en realidad cumpla con la finalidad que tiene asignada. 37. El trmite de impedimentos y recusaciones en el proceso legislativo tiene un doble objetivo. De una parte tiende a garantizar el principio de

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transparencia y asegurar la vigencia de dictados mnimos de la tica pblica en la funcin legislativa. Sin embargo, debe tambin servir para garantizar que no se sacrifiquen injustificadamente los principios de representatividad democrtica y pluralismo poltico. En efecto, de una parte el trmite de los impedimentos y recusaciones garantiza que quien tenga un posible conflicto de inters deba ponerlo pblicamente de presente ante la respectiva corporacin y someterse al debate que al respecto se produzca y a la decisin que se adopte. En este sentido, quien tenga un inters personal en una determinada ley o reforma constitucional deber apartarse de su trmite, pues en una democracia los legisladores no estn ungidos de tan altas responsabilidades para legislar en su propio beneficio o en el de sus familiares ms cercanos. Sin embargo, el trmite del impedimento y la recusacin debe garantizar tambin que la decisin que se adopte al respecto no sea una decisin arbitraria, orientada a evitar que alguno de los congresistas pueda ejercer su funcin representativa. En efecto, de la decisin sobre un impedimento o una recusacin depende que el congresista concernido pueda participar en el debate y votacin de un proyecto de ley y, en consecuencia, que las personas que lo eligieron puedan estar representadas en la formacin de la voluntad de las Cmaras al momento de adoptar la respectiva decisin. No se trata entonces de una decisin de simple conveniencia poltica a travs de la cual se puedan ajustar mayoras, vetar contradictores u ocultar prcticas indebidas. En efecto, dado que de lo que se trata es de garantizar transparencia y representatividad, es esta una decisin que tiene una naturaleza distinta a las decisiones que de ordinario adopta el Congreso. Como de ella depende la participacin de un congresista en el debate, el trmite correspondiente debe perseguir que la decisin al respecto sea imparcial y adecuadamente informada. En resumen, el Rgimen de impedimentos existe para evitar que congresistas que tienen un inters privado en un asunto puedan participar en el debate y la votacin de la ley que va a regular dicho asunto. Por ello, el rgimen de impedimentos debe estar regulado de manera tal que realmente sirva sea idneo - para evitar el conflicto de inters, sin que pueda ser utilizado para otras finalidades como excluir arbitrariamente a un congresista del debate y votacin. 38. Teniendo en cuenta las finalidades que esta llamado a cumplir el trmite de los impedimentos as como la regulacin que del mismo hace la Ley 5 de 1992, resulta claro que existen mltiples vacos respecto de algunos temas relevantes para que este instituto pueda cumplir con tales finalidades. En efecto, la Ley 5 no define directamente cuestiones importantes para garantizar que el trmite sea verdaderamente transparente e imparcial, para asegurar la neutralidad de la decisin o para evitar la arbitrariedad de la misma. Dicha Ley no seala, entre otras cuestiones

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importantes, si el congresista que ha declarado su impedimento debe apartarse del asunto que se esta discutiendo hasta tanto no sea resuelto su posible conflicto de inters; si puede discutir y decidir el trmite que ha de darse a su propio impedimento; si puede votar su propio impedimento; si puede votar impedimentos de otros congresistas antes de que su impedimento sea resuelto; si puede votar negativamente un impedimento de otro congresista en el que se pone de manifiesto un conflicto de inters idntico al que l ha puesto de manifiesto presentando su propio impedimento; si los impedimentos deben motivarse de manera suficiente; si presentada la recusacin antes que el impedimento procede dar trmite a este cuando el congresista lo manifiesta antes de la remisin de la recusacin a la Comisin de tica, entre otras cuestiones relevantes para poder establecer si el trmite de conflicto de inters esta verdaderamente en capacidad de satisfacer la finalidad que le ha sido asignada. En suma, como ya fue explicado, en desarrollo de las normas constitucionales que consagran el rgimen de conflicto de inters, el legislador incorpor dentro del trmite legislativo un instituto propio del mbito judicial: el rgimen de los impedimentos y las recusaciones. Sin embargo no incluy expresamente en el Estatuto del Congreso todas las normas que se requieren para que dicho instituto pueda cumplir con la finalidad que se le asigna: evitar el conflicto de inters. En efecto, como fue visto, la regulacin que hace la Ley 5 de 1992 del rgimen de los impedimentos es tan amplia que si no se aplicarn disposiciones adicionales podra fcilmente burlar su finalidad. En consecuencia, es necesario identificar las disposiciones aplicables al trmite de impedimentos para lograr que este instituto cumpla sus objetivos. Normas que deben aplicarse al trmite de impedimentos en el proceso legislativo para garantizar que dicho trmite sea idneo para cumplir la finalidad que le ha sido asignada 39. El propio legislador en el artculo 3 de la Ley 5 de 1992 seal la manera de llenar los vacos del procedimiento legislativo. Al respecto dijo: ART. 3-FUENTES DE INTERPRETACIN. Cuando en el presente reglamento no se encuentre disposicin aplicable, se acudir a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional. Adicionalmente, el artculo 366 de la misma ley establece: ARTCULO 366. REMISIN A OTROS ESTATUTOS. Todo vaco procedimental de la presente ley ser suplido por las disposiciones del Cdigo de Procedimiento Penal.

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En aplicacin de estos artculos, el Ministro del Interior y de Justicia seala en su concepto que para resolver los vacos normativos presentados en el trmite de impedimentos y recusaciones en la Ley 5, debe acudirse a los cdigos de procedimiento vigentes y, en particular, a los cdigos de procedimiento civil y penal, pues son estas las normas que regulan procedimientos semejantes. Procede a definirse si esta remisin en procedente. 40. Las normas aplicables al procedimiento legislativo por va del artculo 3 citado son, en general, aquellas que de manera universal resuelven asuntos similares en otros rganos colegiados representativos. Sin embargo, si se trata de regular el vaco legislativo existente respecto de un instituto propio del mbito judicial que ha sido incorporado por el legislador al proceso legislativo, pueden excepcionalmente y con las cautelas que pasa a sealarse, aplicarse disposiciones del proceso judicial. En este caso, como se explica adelante, slo son aplicables las reglas procesales que regulan el mismo asunto en el trmite judicial siempre que se cumplan dos condiciones: (1) que resulten plenamente compatibles con el trmite legislativo y, (2) que se requieran para garantizar que el instituto de que se trate cumpla su finalidad en cualquier mbito en que deba operar. Respecto a esta ltima cuestin resulta relevante recordar que el procedimiento legislativo es fundamentalmente poltico y, en consecuencia, su lgica no es la misma que impera y regula el procedimiento judicial. Mientras el trmite judicial consiste fundamentalmente en aplicar el derecho vigente y busca asegurar, fundamentalmente, los principios de autonoma, independencia e imparcialidad, el trmite legislativo consiste en crear nuevas normas jurdicas y, para ello, busca asegurar, esencialmente, el principio democrtico. En suma, el Congreso es un rgano poltico y no judicial y por eso en el trmite legislativo existen reglas que no pueden ser simplemente suplantadas por las reglas que regulan asuntos semejantes en el proceso judicial. Sin embargo, de manera excepcional, no slo en Colombia sino en el derecho comparado, se han ido incorporando a los distintos regmenes parlamentarios algunos institutos propios del mbito judicial que no resultan incompatibles con el proceso poltico y que sirven para cumplir algunas finalidades propias del proceso legislativo. En otras palabras, dichos institutos se han incluido en el trmite legislativo porque a pesar de haber surgido en el mbito judicial garantizan principios que han devenido como sustanciales dentro del trmite legislativo. Es el caso por ejemplo de la adopcin en el trmite legislativo de la figura del qurum, que pese a haber surgido en el mbito judicial durante la Edad Mdia, en el Siglo XVI se incorpor al rgimen del parlamento Ingls y por esta va a los estatutos parlamentarios de los regmenes constitucionales contemporneos - para garantizar as un mnimo de representatividad democrtica en las

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decisiones legislativas. Este es tambin, como se ver adelante, el caso de la inclusin de la figura de los impedimentos y recusaciones en el proceso legislativo y de la aplicacin de las reglas mnimas de los rganos judiciales colegiados a su trmite. En suma, en los estatutos parlamentarios contemporneos como la Ley 5 de 1992 - no es extrao que directamente o por va de remisin se incorporen a ciertos aspectos del trmite legislativo institutos procesales propios de otros rganos colegiados e, incluso, de rganos colegiados de naturaleza judicial. Naturalmente, como ya se mencion, el traslado de reglas procesales de un mbito a otro es slo procedente cuando resulte compatible con este y de ninguna manera viable cuando suponga sacrificar la lgica que impera en el proceso legislativo o los principios fundamentales que este procedimiento debe honrar. Adicionalmente, parece razonable sostener que cuando la aplicacin de estos institutos procesales o de su reglamentacin se hace por va de remisin como ocurre por ejemplo con el artculo 3 de la Ley 5 antes trascrito -, se apliquen nicamente aquellas normas que resultan necesarias para lograr, con transparencia y respeto por los principios de representacin democrtica y pluralismo poltico, que el instituto de que se trate cumpla su finalidad. 41. Segn lo que ha sido descrito son aplicables al trmite de los impedimentos en el proceso legislativo aquellas disposiciones (1) que regulen procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional; (2) siempre que tales normas resulten indispensables para garantizar que el trmite de impedimentos cumpla realmente con la finalidad que se le asigna en trminos de asegurar la plena aplicacin del rgimen de conflicto de inters y, en particular, la vigencia de los principios de transparencia y moralidad de la funcin pblica; y (3) siempre que sean compatibles con el proceso legislativo. 42. Luego de un detallado estudio de la forma como se tramita el conflicto de inters en distintos mbitos tal y como ordena el artculo 3 de la Ley 5 de 1992 - , puede sostenerse que los rganos colegiados representativos pblicos y privados y los rganos colegiados judiciales, que tienen dentro de sus estatutos un rgimen de conflicto de inters, aplican a la hora de resolver los impedimentos, normas similares sin las cuales se ha entendido que el trmite de los impedimentos no lograra su finalidad 636.
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Las normas que se describen en el texto se encuentran recogidas de manera universal en distintos artculos de todos los cdigos de procedimiento (arts. 149, 152 y 154 del CPC; 160A CCA; 100 y 103 CPP vigente al momento del trmite del Acto Legislativo demandado). Adicionalmente, el deber de declararse impedido y de apartarse del trmite del impedimento se refleja en el Cdigo nico Disciplinario. Esta misma norma, al regular el trmite en el Consejo Superior de la Judicatura establece la obligacin de decidir el impedimento sin la presencia de quien lo manifiesta (Art. 198 CUD). Las mismas normas se encuentran recogidas directamente o por va de remisin en los reglamentos de las Juntas Directivas y administradores tal y como lo consagra la Ley 222 de 1995. En este mismo sentido pueden consultarse las normas que reglamentan las empresas pblicas como por ejemplo, las que reglamentan la Empresa de Telfonos de Bogot o ECOPETROL que, de manera expresa, las establecen. Algunos estatutos que no consagran directamente estas

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Estas normas se aplican tanto a rganos colegiados de representacin poltica como a juntas directivas de entidades pblicas y privadas y tribunales judiciales. El contenido de las normas que regulan de manera universal el trmite de impedimentos en todos los mbitos - se resume a continuacin: Todas las normas analizadas establecen la obligacin de la persona que advierte que puede encontrarse en una causal de impedimento o recusacin de declararse impedida. El impedimento debe ser por escrito y motivado para que pueda ser razonablemente aceptado o rechazado Manifestado el impedimento el funcionario queda de inmediato apartado del conocimiento del asunto que se discute hasta tanto no se resuelva su solicitud. La decisin sobre el impedimento debe ser adoptada, sin participacin de quien lo ha declarado, por el rgano colegiado al cual esta persona pertenece. Si varias personas se declaran impedidas por la misma causa o por causas similares -, todas quedan apartadas inmediatamente del asunto que se discute. Si al conocer un impedimento una persona entiende que incurre en una causal de conflicto de inters, debe declararla de inmediato. Se suspender el trmite y quedar apartada del proceso hasta tanto se adopte la respectiva decisin sin su participacin. Si alguna de estas reglas no se cumpliera, si quien ejerce funciones judiciales o representativas puede votar su propio impedimento; si pudiera intervenir en el trmite de otros impedimentos antes de que el posible conflicto de inters que ha planteado hubiere sido resuelto; si puede votar que no existe conflicto frente a una circunstancia idntica a aquella en la que l se encuentra y que ha puesto de presente como posible causal de impedimento; Si todo esto pudiera ocurrir, el trmite de impedimentos podra fcilmente ser utilizado como una trampa para evadir la posible recusacin, burlar los fines y principios que busca proteger y habilitar a una persona que tenga conflicto de inters para adoptar las decisiones del caso. Todo lo anterior, en desmedro de la confianza pblica y de la proteccin del inters general sobre el particular del respectivo funcionario.

normas sealan que las mismas son aplicables por remisin. As por ejemplo Cfr. Decreto 2520 de 1993, mediante el cual se expiden los estatutos del Banco de la Repblica.

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43. Como bien se sabe, el estudio de los impedimentos inhibe la posibilidad de recusar al congresista. En otras palabras, el impedimento inhibe la posibilidad de que el eventual conflicto de inters pueda llegar a la comisin de tica y Estatuto del Congresista para que esta pueda pronunciarse, de forma motivada, sobre el asunto. En consecuencia, es necesario que el trmite del impedimento est diseado de manera tal que no pueda ser aprovechado por las mayoras simplemente para evadir el fin para el que fue establecido; para inhibir la recusacin y habilitar a congresistas que pueden tener un conflicto de inters en un determinado asunto; o, para impedir arbitrariamente que algn congresista pueda ejercer su funcin representativa. Por eso cada impedimento debe ser pblica, imparcial y transparentemente definido. Por las razones anotadas las reglas que han sido mencionadas en el fundamento jurdico anterior son aplicables, en virtud de lo dispuesto en el artculo 3 de la Ley 5 de 1992, al trmite de los impedimentos en el Congreso. Y ello no slo por que se trata de normas que regulan asuntos similares sino porque son disposiciones que como ya lo haba manifestado la propia jurisprudencia constitucional son obligatorias para dar cumplimiento efectivo al rgimen de conflicto de inters. En efecto, en primer lugar, parece necesario para alcanzar la finalidad del rgimen de conflicto de inters, que el congresista que voluntariamente ha decidido manifestar su impedimento se aparte inmediatamente del trmite legislativo respecto del cual ha manifestado la existencia del conflicto. Y deber permanecer completamente apartado de este trmite hasta tanto no hubiere sido rechazado su impedimento. Si no fuera as, un congresista cuyo inters particular estuviere evidentemente comprometido en una ley podra incluso llegar a votarla si el rgano al cual pertenece no define oportunamente su solicitud de impedimento. Para garantizar el cumplimiento del rgimen de conflicto de inters y los principios de moralidad y transparencia de la accin legislativa, en el tramite de un proyecto de ley se debe aplicar la regla general segn la cual manifestado el conflicto de inters la persona queda inmediatamente apartada del correspondiente asunto hasta tanto el impedimento no se rechace. Adicionalmente, quienes se han declarado impedidos simultneamente por la misma causa no slo no pueden votar su propio impedimento sino que no estn habilitados para votar los impedimentos de sus colegas pues estaran indirectamente pronuncindose sobre su propia circunstancia. En este sentido es indispensable que se aplique la regla segn la cual, si al estudiar un posible conflicto de inters un congresista advierte que se encuentra exactamente en la misma circunstancia sobre la cual debe pronunciarse, debe, a su turno, declararse impedido. Slo de esta manera se evita que en cualquier tema que se este debatiendo, un grupo mayoritario de congresistas que tenga inters privado en un asunto pblico, proceda a habilitarse mutuamente para burlar as el rgimen del conflicto de inters.

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En tercer lugar, para poder estudiar adecuadamente si existe o no un conflicto de inters es necesario que el impedimento se presente por escrito y que sea suficientemente motivado. De otra forma no se entendera como puede la correspondiente corporacin entrar a debatirlo y decidirlo. A este respecto debe quedar caro que al trmite de impedimentos se aplican las reglas sobre publicidad y debate de que tata la Ley 5 de 1992. Adicionalmente, dado que quienes se han declarado impedidos deben apartarse de inmediato del trmite, lo cierto es que la declaratoria de impedimentos suspende la discusin de fondo sobre el proyecto de ley o de acto legislativo hasta tanto el impedimento no sea resuelto. Esta regla es fundamental para respetar el principio representativo, pues con ella se garantiza que el primer asunto que deba definirse en la respectiva Cmara al conocerse la manifestacin de impedimento sea, justamente, dicha manifestacin. De otra manera se podra sacrificar de forma desproporcionada el derecho del congresista a participar en la formacin de la voluntad de las Cmaras. Finalmente, la decisin sobre el impedimento debe ser adoptada por la comisin o Plenaria respectiva, sin la participacin del congresista que ha manifestado su impedimento. Si varios congresistas se declaran simultneamente impedidos por la misma causa, todos quedan apartados inmediatamente del trmite legislativo. Los impedimentos iguales deben ser debatidos y votados simultneamente. Si son diferentes, deben merecer un debate separado en el cual quede clara la razn de la diferencia. En todo caso, no puede perderse de vista que los impedimentos son individuales y, en consecuencia, pese a que se trate de impedimentos presentados de manera colectiva, si algn congresista los solicita los mismos deben ser debatidos y votados de manera individual. 44. Si en el trmite de los impedimentos se incurre en el incumplimiento de todas las normas antes mencionadas de forma tal que resulte evidente que dicho trmite no cumpli con la finalidad para la cual fue establecido, deber entenderse que el mismo es invlido y que sus efectos son nulos. Sin embargo, para que esto ocurra es necesario que concurran todos estos elementos pues si el trmite parcialmente irregular pudo sin embargo cumplir la finalidad sustantiva que persigue el rgimen de conflicto de inters en trminos de realizar el principio de transparencia y moralidad pblica, el mismo tendra un efecto vlido. Se repite sin embargo que esto resultara imposible si en una misma discusin se incumplen la totalidad de los mandatos que han sido descritos. Resta si embargo estudiar los argumentos del seor Ministro del Interior y de Justicia en virtud de los cuales (1) resultan aplicables al trmite legislativo las normas de procedimiento judicial (2) existen disposiciones procesales especficas que amparan la forma como fueron votados los

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impedimentos durante el trmite estudiado. Pasamos a estudiar esta cuestin. Es aplicable al rgimen de conflicto de inters el artculo 151 del Cdigo de Procedimiento Civil tal y como lo sostiene el Ministro del Interior y de Justicia en su concepto a la Corte? 45. Segn los demandantes el trmite de impedimentos fue irreglamentario dado que los congresistas impedidos no podan votar los impedimentos que por la misma causa haban formulado sus compaeros. Segn la demanda, en estos casos los congresistas han debido declararse impedidos para el estudio de conflictos de inters similares a los que ellos haban puesto de presente. A su turno, el Ministro del Interior y de Justicia consider que el cargo de la demanda era improcedente, pues al trmite de impedimentos en el Congreso debe aplicarse el CPC y, en particular, el artculo 151 de dicho estatuto, segn el cual no existe impedimento de impedimento. El artculo citado del Cdigo de Procedimiento Civil, establece: Artculo 151.- (...) No sern recusables, ni podrn declararse impedidos, los magistrados o jueces a quienes corresponde conocer de la recusacin, ni los que deben dirimir los conflictos de competencia, ni los funcionarios comisionados.(...). Una norma similar consagraba el Cdigo de Procedimiento Penal vigente al momento del trmite del Acto legislativo demandado, norma que al respecto sealaba: ART. 107.Improcedencia del impedimento y de la recusacin. No son recusables los funcionarios judiciales a quienes corresponda decidir el incidente. No habr lugar a recusacin cuando el motivo del impedimento surja del cambio de defensor de uno de los sujetos procesales, a menos que la formule la parte contraria o el Ministerio Pblico.. El Ministro del Interior y de Justicia considera que al amparo de la norma citada del CPC no hay impedimento de impedimento y, en consecuencia, los congresistas impedidos no podan declararse impedidos para votar los impedimentos de otros congresistas. Concluye as que las distintas votaciones de impedimentos fueron legtimas dado que se ajustaron a las disposiciones aplicables. Dado que este argumento es la piedra angular del razonamiento del Ministro a favor de la manera como el Congreso procedi a votar los impedimentos presentados, es necesario estudiarlo en detalle.

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46. En principio puede sostenerse que el artculo 151 del CPC no prohbe el impedimento de un impedimento, pues se refiere realmente a la prohibicin de declararse impedido o de ser recusado al estudiar una recusacin. Como en el caso que se estudia esta no fue la circunstancia de hecho, la norma es inaplicable. 47. Sin embargo, en virtud de una interpretacin amplia - y ciertamente no muy rigurosa - de la norma en comento podra sostenerse que la misma prohbe que, presentado para estudio un impedimento, un magistrado, que hasta entonces no se haba declarado impedido, ponga de presente un posible conflicto de inters para resolver el incidente. No obstante, en el caso que nos ocupa se present una hiptesis distinta. Se trat de mltiples impedimentos presentados de manera simultnea e, incluso en algunos casos, por causas similares. En este evento, de aplicarse las normas procesales la norma aplicable sera el artculo 104 del CPP y las otras que regulan de la misma manera el trmite de impedimentos simultneos y no la norma mencionada por el Ministro. 48. Pero incluso, suponiendo que las normas a las que alude el Ministro fueran aplicables al caso bajo estudio, lo cierto es que sobre su contenido ya se pronunci la Corte Constitucional, en el sentido contrario al que alega el alto dignatario637. A juicio de la Corte, en todo caso en el cual un funcionario encuentra un posible conflicto de inters frente al impedimento que debe decidir, no slo puede sino que debe ponerlo de presente y apartarse del trmite del asunto hasta tanto su propio impedimento no sea resuelto. Cosa distinta, dijo la Corte, es el trmite de las recusaciones. En efecto, como se ver adelante, en el trmite de la recusacin no puede recusarse a quien est estudiando el incidente de recusacin contra otro funcionario, pues de lo que se trata es de evitar una cascada de recusaciones que impida que el proceso judicial avance. Sin embargo, dado que el impedimento no proviene de una de las partes sino que nace del propio fuero interno del servidor pblico, es obligacin para este declararlo si al estudiar el incidente de impedimento de otro juez cree encontrarse en una de las causales de conflicto de inters. En suma, en materia de impedimentos, es decir, frente a la conciencia individual del funcionario pblico que cree tener un conflicto de inters en un determinado asunto, debe primar el principio de moralidad y transparencia respecto del importante principio de eficiencia de la funcin pblica. 49. La decisin que se comenta a travs de la cual la Corte seal que era una obligacin del servidor judicial apartarse de cualquier asunto en el que
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considerara que exista un conflicto de inters, fue adoptada por la Corte Constitucional al estudiar una demanda contra el artculo 107 del Cdigo de Procedimiento Penal. Dicha norma persegua evitar que alguna de las partes, haciendo uso abusivo de la recusacin, acudiera a una cascada de incidentes que terminaran dilatando injustificadamente el trmite judicial. Sin embargo, el demandante consideraba que impedir que un funcionario judicial incurso en las causales de impedimento y recusacin fuera apartado del conocimiento del respectivo incidente, vulneraba las garantas del debido proceso y el derecho a la igualdad de la parte afectada. Al respecto dijo la sentencia de la Corte: Ahora bien, s vulnera la Constitucin Poltica la imposibilidad legal de que se configure impedimento del juez a cuyo cargo est la resolucin sobre impedimento o recusacin de otro juez. La norma en ese aspecto no slo se limita a descartar la recusacin lo que resulta justificado, como se ha visto, para que la administracin de justicia no sea objeto de entorpecimientos provocados por una cascada de incidentes- sino que excluye -casi como presuncin de derecho- el impedimento que el juez o magistrado pueda manifestar y prcticamente obliga a que termine el incidente provocado por el impedimento o recusacin sobre el cual se resuelve, sin que haya modo de separar a quien, encargado de decidir el punto, est a la vez en una cualquiera de las causales de ley relativas a su inters o predisposicin en torno al asunto objeto de controversia. Para la Corte, no cabe duda de que, en semejante situacin, el juez o magistrado no solamente debe poder declararse impedido sino que tiene la obligacin de hacerlo, so pena de incurrir en las faltas disciplinarias o penales que la ley seala, en guarda de la imparcialidad que debe presidir todo proceso segn el artculo 29 de la Carta. 638. Por consiguiente, la Corte declar inexequible la expresin "estn impedidos, ni", del artculo demandado. Como resulta claro de la exposicin anterior, en el ordenamiento jurdico colombiano, tal y como lo seal la Corte Constitucional, slo puede consagrarse la prohibicin de la recusacin contra el funcionario recusado, pues la improcedencia del impedimento frente al estudio de un impedimento fue declarada inexequible por la Sentencia C-573 de 1998 citada. Por el contrario, el funcionario pblico que al estudiar un impedimento encuentra que puede tener conflicto de inters debe, de

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inmediato, ponerlo de presente y apartarse del asunto sometido a su consideracin hasta tanto su solicitud de impedimento no sea resuelta. Resta estudiar el segundo argumento del Ministro segn el cual al trmite de los impedimentos en el Congreso es aplicable el artculo 28 del Decreto 2067 de 1991. Es aplicable al trmite de impedimentos en el Congreso el artculo 28 del Decreto 2067 de 1991 sobre tramite de recusaciones que han sido dirigidas contra todos los Magistrados de la Corte Constitucional? 50. El segundo argumento del Ministro del Interior y de Justicia considera que al trmite de los impedimentos en el Congreso debe aplicarse lo dispuesto en el inciso final del artculo 28 del Decreto 2067 de 1991 para el trmite de las recusaciones en la Corte Constitucional cuando quiera que estas han sido interpuestas contra todos los magistrados de la Corte. Considera el Ministro que si todos los magistrados de la Corte pueden estar presentes, debatir y votar las recusaciones que han sido presentadas por un tercero contra ellos, no puede tacharse de irregular que todos los congresistas estn presentes y voten los impedimentos que otros congresistas han puesto de presente ante la respectiva corporacin. 51. La tesis del Ministro seria razonable si la Corte estuviera estudiando las normas sobre el trmite de recusaciones en el proceso de formacin de las leyes cuando estas han sido presentadas contra todos los congresistas de manera simultnea y si para ello la Ley 5 no hubiera creado a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista. Sin embargo, se trata de estudiar el trmite que hay que darle a los impedimentos que algunos ni siquiera la totalidad de los congresistas han decidido voluntariamente presentar ante sus colegas para que estos evalen la existencia del eventual conflicto de inters que el propio congresista esta poniendo de presente. No se est entonces frente a una recusacin colectiva e integral presentada por un tercero y frente a la cual hay que adoptar medidas drsticas que permitan el funcionamiento mnimo de la Corporacin. Sobre el trmite de los impedimentos, adems, existen normas especiales que tienden a asegurar los principios de transparencia, moralidad y representatividad democrtica. Normas que resultan similares, adicionalmente, a las que regulan el trmite de impedimentos en la propia Corte Constitucional. En efecto, de acuerdo con el artculo 27 del decreto 2067 de 1991, presentado el impedimento: los restantes magistrados de la Corte decidirn en la misma sesin si el impedimento es o no fundado. En caso afirmativo, declararn separado del conocimiento al magistrado impedido y sortearn el correspondiente conjuez. Y, en caso negativo, el magistrado continuar participando en la tramitacin y decisin del asunto..

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A este respecto, en todo caso, no sobra recordar que, como ya lo haba dicho la Corte en la sentencia C-573/98, existen importantes diferencias entre el trmite que debe darse a una manifestacin de impedimento presentada por el propio funcionario y la solicitud de recusacin presentada por una de las partes. Especialmente si la recusacin se presenta contra toda la Corporacin que, a su turno, es la encargada de definir sus propios incidentes de recusacin. En este segundo evento, cuando se ha presentado por una de las partes una recusacin contra toda la Corporacin y esta no tiene superior jerrquico o funcional para que pueda resolver, resulta razonable que, para evitar un bloqueo en el cumplimiento de la funcin, se adopten reglas como la establecida en el artculo 27 del decreto 2067 de 1991. Sin embargo, el impedimento surge de una reflexin interna del propio servidor pblico que siente que puede tener un conflicto de inters al momento de adoptar la respectiva decisin. As si uno o varios Magistrados de la Corte ponen de presente su propio impedimento, no pueden participar en la decisin que al respecto deba adoptar la Corporacin. En este caso, al plantear el impedimento el magistrado queda inmediatamente apartado del asunto, pues ha sido el mismo quien ha puesto de presente un posible conflicto de inters que la Corte no puede desconocer. Por eso no existe recusacin de recusacin pero si impedimento de impedimento. Por eso, si se recusa a toda la corporacin, por regla excepcional claramente establecida por ley, todos los magistrados habrn de resolver la respectiva recusacin. En todo caso, no sobra indicar que sobre la especificidad de la regulacin procesal propia del trmite ante la Corte, esta Corporacin ya ha dicho: Esta Corporacin ha reconocido que en los procesos de constitucionalidad los incidentes de recusacin o impedimento se sujetan a una regulacin especfica, autnoma e integral, no slo en lo relativo a las causales para su procedencia, sino tambin respecto del procedimiento para adelantar su trmite. Dicha regulacin se encuentra reunida en los artculos 25 a 31 del Decreto 2067 de 1991. (...) En relacin con el trmite, esta Corporacin ha establecido que a diferencia del procedimiento previsto para las recusaciones en materia de tutela, en asuntos de constitucionalidad el Decreto 2067 de 1991, en armona con lo previsto en el artculo 79 del Acuerdo 05 de 1992, cerr cualquier posibilidad para la aplicacin normativa de otros ordenamientos jurdicos mediante el instrumento de la remisin. (...) Sin embargo, en la prctica es indispensable que cada magistrado recusado ponga a consideracin de la Sala (para cuyos efectos sta se compondr con el resto de los magistrados de la Corporacin), la existencia o no de algn impedimento para participar en la

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deliberacin y decisin en torno a la constitucionalidad de las normas demandadas dentro del proceso, de conformidad con las precisas y taxativas causales previstas en el Decreto 2067 de 1991.639 Aplicacin del principio de Buena Fe al trmite de impedimentos y recusaciones 52. Finalmente, el principio rector de todo el trmite de impedimentos y recusaciones, es el principio de buena fe. En efecto, lo que resultara contrario a las normas estudiadas sera que las partes interpusieran recusaciones infundadas para frenar el trmite procesal o que el Magistrado se declarara impedido con la certeza de que su impedimento no ser realmente estudiado y el trmite servir simplemente para habilitarlo a participar en un asunto en el cual puede tener inters particular. Al respecto la Corte Suprema de Justicia en jurisprudencia reiterada ha sealado: Igualmente, dicha manifestacin impeditiva debe estar soportada dentro de los cauces del postulado de la buena fe que rige para todos los sujetos procesales y para el funcionario judicial, pues este instituto no debe servir para entorpecer o dilatar el transcurso normal del proceso penal o para sustraerse, indebidamente, a la obligacin de decidir".640 Resumen de las reglas aplicables al trmite de impedimentos en el Congreso de la Repblica 53. En suma, el rgimen de conflicto de inters debe ser obedecido de buena fe. Adicionalmente para que el mismo pueda cumplir con su finalidad es necesario que los impedimentos que se presenten lo sean por escrito y de manera motivada. Si as se solicita, cada impedimento debe ser sometido a debate y votacin individual en los trminos establecidos en el artculo 94 de la Ley 5a de 1992. El primer asunto que debe decidirse ante un impedimento es la respectiva solicitud. El congresista no puede votar su propio impedimento ni asunto alguno dentro del respectivo proceso hasta tanto su impedimento no sea resuelto. Y, finalmente, el congresista debe abstenerse de votar impedimentos presentados por la misma causa que origin la presentacin de su propio impedimento. Procede entonces a estudiarse si en el tramite del Acto legislativo demandado se respetaron las normas aplicables al trmite de impedimentos. Estudio concreto del trmite legislativo: existi un vicio en el trmite de los impedimentos? 54. Una vez definidas las normas que regulan el trmite de impedimentos y recusaciones era necesario estudiar si se haba producido algn vicio en el trmite del Acto Legislativo estudiado. Como se demuestra adelante, en mi
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Auto 080A/04. CSJ, sala de Casacin Penal, Sentencia de. mayo 7/2002, Rad. 19328, M.P. Jorge E. Crdoba Poveda..

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criterio, en el trmite se produjeron algunos vicios que conducen a sealar que los impedimentos presentados nunca fueron reglamentariamente estudiados. Ello, a su turno, termin por comprometer las reglas de qurum y mayoras que la Constitucin establece para la aprobacin de los Actos Legislativos. Procedo a demostrar el anterior aserto. En el trmite de los impedimentos se vulneraron los principios de transparencia e imparcialidad. Tal y como fueron tramitados los impedimentos, resultaba imposible que cumplieran la finalidad sustancial asignada al rgimen de conflicto de inters 55. Como fue ampliamente reseado, 71 congresistas se declararon impedidos en la primera vuelta del trmite del proyecto del Acto Legislativo demandado. De los congresistas impedidos 31 lo hicieron en la Cmara y 40 en el Senado. En la sesin de 16 de junio, celebrada en la Plenaria de la Cmara de Representantes, los congresistas impedidos participaron con su voto en la adopcin de la decisin sobre el trmite que se dara a sus impedimentos. En todas las votaciones los congresistas se abstuvieron de votar su propio impedimento. Sin embargo, votaron en la mayora de los casos negativamente - los impedimentos de otros congresistas antes de que el suyo propio fuera definido. Adicionalmente, antes de que su impedimento fuera resuelto, una parte importante de los congresistas vot negativamente impedimentos solicitados por la misma causa por la cual ellos haban solicitado ser apartados del asunto. Para tales efectos sin embargo no se solicit ni aport informacin que permitiera diferenciar las circunstancias sometidas a decisin en uno y otro caso. Gracias a esta manera de tramitar los impedimentos, conocida como el carrusel todos los impedimentos fueron negados. A la luz de lo visto en el fundamento anterior de este salvamento (Fundamento Jurdico 54), considero que no queda otro camino que sealar que el trmite que acaba de ser descrito vulner las reglas aplicables al trmite de impedimentos del Congreso de la Repblica. Adicionalmente, tal y como fue denunciado en el propio Congreso por algunos congresistas; como ha sido expuesto por el Procurador General, los demandantes y algunos intervinientes; y, como lo reconoce el Ministro de Interior y de Justicia, los congresistas que se declararon impedidos lo hicieron con la finalidad expresa de habilitarse mutuamente e impedir las recusaciones. En suma, de manera consciente, al tramitar los impedimentos se vulneraron las reglas comunes y universales para el trmite de impedimentos en todas las reas del derecho, reglas que por virtud del artculo 3 de la Ley 5 de 1992, regulan el trmite de impedimentos y recusaciones presentadas en el proceso legislativo. Reglas, adems, cuya aplicacin fue solicitada de manera constante, antes, durante y despus de la votacin de cada ronda de impedimentos, por los distintos congresistas. Reglas necesarias para evitar

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que se desvirte integralmente la finalidad que la Constitucin y el legislador orgnico asignan al rgimen de conflicto de inters en el proceso de formacin de las leyes. En efecto, esta forma de proceder, como lo seala el Procurador, adems de vulnerar las normas sobre la materia, impide que el trmite de impedimentos cumpla la importante funcin para la cual fue creado. Si las personas que declaran su impedimento pueden participar del trmite en todo momento, decidiendo como se tramitar su declaracin y votando otros impedimentos, incluso impedimentos por causas idnticas a las que los han llevado a plantear el suyo propio, y si finalmente todos votan negativamente los impedimentos procediendo a una mutua habilitacin, nadie podr estar seguro de que la persona que as result habilitada no tenia, realmente, un conflicto de inters que lo obligaba a permanecer al margen del respectivo asunto. En suma, esta forma de tramitar los impedimentos no slo no sirve para realizar los principios de moralidad y transparencia que justifican la existencia de esta figura sino que, por el contrario, vulnera tales principios. Ahora bien, el trmite que ac se cuestiona no resulta de una prctica consolidada dentro del Congreso. Ciertamente, como pudo establecerse, el trmite de impedimentos no sigue una prctica homognea. Incluso, dentro del estudio de un mismo proyecto se puede encontrar que los impedimentos presentados son sometidos a trmites muy distintos. Sin embargo, en los pocos casos en los cuales se encontr que los impedimentos eran votados como en el presente caso, existen constancias de congresistas que se oponen a dicha prctica y que, por ejemplo, si han presentado su impedimento, deciden abstenerse de votar otros impedimentos antes de que el suyo propio sea resuelto, pues consideran irreglamentaria otra forma de proceder. Adicionalmente, cuando han votado impedimentos presentados por varios congresistas y por causas similares como ocurri, por ejemplo, con el tramite de la reforma constitucional en materia de pensiones - suele ser para admitirlos y reconocer el conflicto de inters y no para rechazarlos apresuradamente con el propsito nico de evitar la recusacin641.
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En efecto, en un estudio sobre la forma de tramitar los impedimentos en proyectos que fueron tramitados en las mismas legislaturas en la que se tramit el Acto legislativo demandado se pudo constatar fcilmente la falta de una prctica legislativa en esta materia. As por ejemplo, se pudo constatar que en ciertos casos, como en el del trmite de la reforma constitucional sobre pensiones, en primer debate en la comisin primera constitucional de la Cmara de Representantes, se tramitaron los impedimentos de una manera absolutamente transparente, mediante votacin nominal, en la cual se pudo verificar, no slo la abstencin del representante cuyo impedimento estaba siendo votado, si no tambin la abstencin en la votacin de los dems representantes que presentaron impedimento. En dicha ocasin se conform una comisin encargada de rendir informe sobre los impedimentos, conformada por representantes que no presentaron impedimento. Despus de escuchar el informe individual sobre cada impedimento, se votaron nominalmente los mismos, dejando constancia de quienes se apartaban de la respectiva votacin por haber presentado similar impedimento (Gaceta 837 de 2004, pp. 5 y ss). As mismo, durante el trmite de la reforma poltica introducida por el proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002 Senado, en segundo debate en Plenaria del Senado, se presentaron algunos impedimentos fundamentados en una causa similar (Gaceta 526 de 2002, pp. 15 a 17) los cuales fueron aceptados mediante votacin nominal en bloque, en la cual se pudo verificar la abstencin de los declarados impedidos. Incluso dentro del trmite de un mismo proyecto de ley, se puede

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No sobra mencionar a este respecto que sobre esta forma de tramitar los impedimentos denominada el carrusel, se han manifestado importantes organizaciones que persiguen el cumplimiento de los principios de moralidad y transparencia en la funcin pblica. As por ejemplo, Transparencia Por Colombia, en su informe de julio de 2005, seal que el llamado carrusel daba lugar a una causa de riesgo de incidencia indebida de intereses particulares en el proceso de formacin de las leyes que era necesario remover. Al respecto, al sealar las causas de riesgo indic como una de ellas el hecho de que (iii) Quienes estn impedidos, deciden sobre los impedimentos de los dems (figura del carrusel).642 Los vicios y riesgos de que se ha dado cuenta hubieran podido ser evitados si las mesas directivas de cada Corporacin, en acatamiento de lo dispuesto en el artculo 3 de la Ley 5 de 1992, hubieren respetado las reglas bsicas universalmente reconocidas para que el trmite de impedimentos pudiera cumplir con la finalidad asignada al rgimen de conflicto de inters. Sin embargo, ello no fue as y el trmite dado a los impedimentos impidi que efectivamente pudiera satisfacerse la importante finalidad asignada al rgimen de conflicto de inters. Ahora bien, el vicio advertido no es el nico que afecta el trmite dado por el Congreso al estudio de los impedimentos tal y como se expone en los fundamentos siguientes. El trmite dado a los impedimentos en la Plenaria de la Cmara de Representantes vulner lo dispuesto en los artculos 94 y 96 de la Ley 5 de 1992. No se permiti el acceso a informacin relevante para la adopcin de decisiones informadas ni se permiti el debate de que tratan los artculos citados 56. En la sesin celebrada por la Comisin Plenaria de la Cmara de Representantes los das 15 y 16 de junio de 2004 se realiz un debate general en torno a la forma de tramitar los impedimentos. Esta discusin se produjo, formalmente, dentro del debate abierto para discutir el primer impedimento presentado a consideracin de la Corporacin. Cerrado este debate y votado negativamente el respectivo impedimento, algunos congresistas solicitaron mayor informacin sobre los restantes impedimentos. Solicitaron igualmente la apertura del debate individual de cada impedimento para poder llegar a una decisin razonada sobre la circunstancias que rodeaba cada una de las solicitudes.

observar claramente la ausencia de costumbre parlamentaria al respecto. As ocurri, por ejemplo, durante la aprobacin del Cdigo de Procedimiento Penal. 642 Transparencia por Colombia, Riegos de la incidencia indebida de los intereses particulares en la formacin de las leyes, Cuadernos de Transparencia nmero 10, pg 33, Bogot, julio de 2005.

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57. Revisados los impedimentos presentados, lo cierto es que la mayora careca de la informacin solicitada por los congresistas para poder adoptar una decisin informada. En efecto, algunos de los impedimentos presentaron las siguientes motivaciones: se presenta un impedimento por que el congresista tiene un hermano trabajando en el servicio exterior 643; su hija tiene un contrato de prestacin de servicios 644; su esposa y dos familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad laboran en cargos del Gobierno Nacional645; tiene un pariente dentro del segundo grado de consanguinidad, vinculado a la Administracin central646; su hermano fue nombrado por el presente Gobierno647; su esposa labora a travs de un contrato con un organismo multilateral 648; tiene parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad que laboran en entidades del orden nacional649; unos familiares consanguneos ocupan cargos a nivel nacional.650; tiene un pariente en el segundo grado de afinidad que labora en una entidad del Estado del orden nacional651. No resulta difcil, al leer los impedimentos anteriores, que los mismos carecen de la motivacin necesaria para proceder a votarlos de manera relativamente informada. Sin embargo, en este tema las normas son claras: los impedimentos deben ser motivados por escrito. En consecuencia, deben expresar claramente los hechos en que se fundan y la causal que consideran aplicable. En este sentido, dada la obligacin primaria u original del congresista de participar en la votacin y la necesidad de suficiente informacin para que la corporacin pueda deliberar y decidir democrticamente sobre la solicitud de impedimento, lo cierto es que no se debe admitir impedimento en ningn sentido si la manifestacin no se motiva suficientemente, aportando claramente las razones por las cuales un servidor pblico considera que debe ser apartado de un determinado asunto652. Y si no lo considera, si definitivamente cree que no hay conflicto de ningn tipo o que no hay hechos o causales que soporten esta consideracin, no debe entonces presentar el impedimento. Ahora bien, es cierto que puede darse el caso de que un funcionario formado en la ms estricta tica de lo pblico, ponga de presente ciertos hechos que en su criterio no son causal de conflicto de inters pero que pueden originar una sospecha pblica que lesione la moralidad y la confianza pblica en la respectiva gestin. En este caso, para estar seguros de que lo que el funcionario busca no es simplemente habilitarse a
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Gaceta del Congreso 411 de 2004, pp. 18-20. Ibdem, pp. 23-25. 645 Ibdem, pp. 25-27. 646 Ibdem, pp. 29-31. 647 Ibdem, pp. 33-35. 648 Ibdem, pp. 39-40. 649 Ibdem, pp. 50-52. 650 Ibdem, pp. 66-68. 651 Ibdem, pp. 68-70. 652 En este mismo sentido el artculo 152 del CPC, dispone que el funcionario impedido deber expresar la causal alegada y los hechos en que se funde.

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cualquier precio y evitar la recusacin, debe exponer abiertamente todos los hechos y circunstancias relevantes, pues es la nica manera de que sus pares puedan razonablemente juzgar la situacin en la cual se encuentra y definir si puede o no existir un conflicto de inters. En los trminos anteriores resultaba razonable solicitar a quienes se haban declarado impedidos que expusieran claramente las razones por las cuales haban solicitado dicho impedimento. En efecto, mal puede decidirse si existe un conflicto de inters cuando quien lo ha puesto de presente se limita a sealar que tiene un pariente trabajando en el Estado o cualquiera otra de las formulas generales arriba transcritas. 58. No obstante hay quienes sostienen que en todo caso la informacin adicional solicitada por algunos congresistas para poder votar el impedimento no resultaba pertinente ni era til para resolver la respectiva cuestin. Para quienes sostienen esta tesis, no existe conflicto de inters por tener familiares nombrados por el gobierno en cargos de la administracin, en notarias o en el servicio exterior. Por lo tanto, en su criterio, resulta innecesario, para votar el impedimento, indagar por el grado de consanguinidad entre la persona nombrada y el congresista, o por el cargo o la fecha del nombramiento. Sin embargo, otro sector de congresistas consideraba que si poda existir un conflicto de inters, pero que este slo se daba si el nombramiento era reciente, discrecional y recaa sobre un familiar cercano. En efecto, para algunos de los congresistas no para todos ellos - aquellos congresistas que tenan parientes cercanos nombrados recientemente en el servicio exterior al margen de la carrera diplomtica podan tener un conflicto de inters en los trminos del artculo 286 de la Ley 5 de 1992 653. Sostenan que era notorio que el Presidente estaba personalmente interesado en que le fuera removida la barrera constitucional que le impeda presentarse como candidato en las prximas elecciones presidenciales y, en consecuencia, siendo el Presidente el jefe directo de su pariente cercano, exista un inters de este en mantener el cargo o en agradecer su nombramiento. Este inters, es decir, el inters de su pariente cercano, quien no slo presentaba un sentimiento de gratitud sino cuyo empleo dependa enteramente de la voluntad del Presidente, poda dar lugar a un conflicto de inters en cabeza del congresista que tena que votar el proyecto de acto legislativo que removera el obstculo para que el Presidente de la Repblica jefe de su pariente - pudiera presentarse a la reeleccin.

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Art. 286.- Todo congresista, cuando exista inters directo en la decisin por que le afecte de alguna manera, o a su cnyuge o compaero o compaera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deber declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.

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En virtud de lo anterior, quienes consideraban que la circunstancia antes descrita conduca a un conflicto de inters, pidieron a la Presidencia que antes de votar cada impedimento se ofreciera mayor informacin sobre (1) el grado de consanguinidad entre el congresista y la persona nombrada por el gobierno; (2) el cargo para el cual haba sido nombrada; (3) la fecha del nombramiento; y, (4) la forma del nombramiento (si el cargo era de carrera y si se haba ingresado por esta va). Esto hubiera servido para descartar, segn quienes sostenan esta tesis, el conflicto de inters de quien tena un pariente nombrado a travs de la carrera administrativa o diplomtica o que haba sido nombrado hace varios aos o que no estaba dentro de los grados de cercana exigidos por la ley. En todo caso se trataba de informacin relevante para un sector importante de congresistas. 59. Por las razones anotadas resulta claro que no puede calificarse esta solicitud como una estrategia dilatoria pues, al menos desde una de las perspectivas jurdicas razonables, la informacin solicitada era relevante para poder saber si exista o no conflicto de inters. Tampoco puede afirmarse, como lo seal uno de quienes se oponan a que esta informacin fuera suministrada, que tal exigencia vulneraba el principio de no auto incriminacin. Ni siquiera en este sentido puede alegarse el derecho a la intimidad, pues con independencia del alcance de este derecho respecto de los servidores pblicos, lo cierto es que se trataba de informacin sobre el nombramiento de personas en cargos pblicos y por lo tanto informacin no amparada por el manto de proteccin que ofrece el derecho fundamental a la intimidad personal y familiar. Sin embargo, el Presidente expresamente rechaz la solicitud sobre mayor ilustracin. En este sentido no solicit a los congresistas que haban manifestado su impedimento de forma genrica, que aportaran los datos que otros congresistas estaban solicitando para poder adoptar una decisin informada. Tampoco le solicit al Secretario que obtuviera esa informacin, relativamente fcil de obtener, solicitndola al Ministerio de Relaciones Exteriores. Ni siquiera permiti un lapso razonable de tiempo para que los congresistas que consideraban que esta informacin era fundamental pudieran conseguirla directamente. No obstante, como qued visto, no parece existir ninguna razn para omitir la entrega de esta informacin ni para que se procediera apresuradamente a votar los impedimentos antes de que tal informacin fuera suministrada. Ahora bien, puede sostenerse sin embargo que no es funcin del Presidente solicitar la informacin adicional requerida a las entidades pblicas correspondientes. Esto es cierto. Sin embargo si es deber del congresista, motivar su impedimento de forma tal que pueda ser razonablemente discutido. El Presidente deba entonces exigir el cumplimiento de este deber de forma tal que quedara satisfecha esta condicin mnima para el trmite adecuado del impedimento y para la adopcin de una decisin informada.

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A este respecto, el Presidente de la Cmara hubiera podido, luego de la lectura de cada impedimento y frente a la solicitud de informacin adicional, preguntar al respectivo congresista por dicha informacin. En este sentido no escapa a este salvamento que en Plenaria del Senado el Presidente, luego de la lectura de cada impedimento y antes de su votacin, materialmente abri el debate, pues le dio la palabra a quienes queran opinar sobre el tema y permiti que se solicitara informacin adicional. Luego dio la palabra al respectivo congresista para que la suministrara. Y en general - salvo los casos de inasistencia del respectiva Senador -, la informacin requerida fue suministrada, incluso, acompaada de algn tipo de protesta por parte de quien deba suministrarla. Nada de esto impidi que el debate sobre los 40 impedimentos presentados en esa Corporacin fluyera adecuadamente. No obstante, en la sesin Plenaria de la Cmara de Representantes que se analiza, el Presidente no slo no pidi a los congresistas que motivaran su impedimento sino que por la forma apresurada como procedi a votarlos, sin permitir el uso de la palabra a quienes se lo estaban solicitando, tampoco permiti que otros congresistas pidieran dicha informacin en cada uno de los casos. Con esta forma de proceder, se incurri en un nuevo vicio que afecta el trmite de impedimentos en la Plenaria de la Cmara de Representante y que, como se ver adelante, se traduce en la falta de discusin rigurosa y transparente sobre la declaracin de los posibles conflicto de inters puestos de presente por los propios congresistas ante la respectiva Cmara. 60. En la sesin del 16 de junio de 2004, pese a reiteradas solicitudes dirigidas al Presidente para que abriera el debate sobre cada impedimento, la decisin adoptada fue la de proceder a votarlos omitiendo el respectivo debate. En efecto, el Presidente decidi que los impedimentos no se discutiran uno a uno y en consecuencia ni siquiera utiliz la formula ritual de apertura y cierre del debate antes de proceder a votarlos de manera individual. Podra sin embargo sostenerse que las Cmaras no tienen que debatir todos los asuntos que deben decidir. Que lo que el artculo 94 de la Ley 5 de 1992 establece es la obligacin de debatir los proyectos de ley o de acto legislativo pero que las restantes decisiones colegiadas como por ejemplo una decisin sobre un impedimento - pueden ser adoptadas directamente sin previo debate. Este argumento podra sustentarse en una regla cierta: slo la omisin del debate sobre el fondo de un proyecto de ley o de acto legislativo puede dar lugar a la violacin del trmite constitucional. En efecto, en principio, es la elusin de alguno de los debates reglamentarios del proyecto que se

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discute la que puede causar, por si misma, un vicio de relevancia constitucional. Sin embargo, ello no significa que las restantes decisiones colegiadas no deban someterse a debate ni que la omisin o elusin de estos debates por ejemplo, de los debates respecto del trmite de los impedimentos no constituya un vicio reglamentario, as este vicio, por si mismo, no sea susceptible de afectar la constitucionalidad del trmite de la ley. Como ya se mencion, existen ciertos vicios reglamentarios cuya ocurrencia no compromete el proceso de formacin de la voluntad democrtica y por esta razn, no afecta la constitucionalidad del trmite. Sin embargo no por ello el vicio o defecto detectado deja de existir. En este sentido, si el mismo hace parte de una cadena de irregularidades que afecte decididamente la formacin de la voluntad democrtica de las Cmaras, el mismo puede resultar relevante a la hora de ejercer el control de constitucionalidad de la respectiva ley. 61. En este sentido debe afirmarse que cuando los artculos 94 a 96 de la Ley 5 de 1992 consagran el derecho de todo congresista a participar en el debate de cualquier proposicin o proyecto sobre cuya adopcin deba resolver la respectiva corporacin, se estan refiriendo a la necesidad de permitir la discusin de todos los asuntos que deban ser decididos colegiadamente y no slo de los proyectos de ley. Y no podra ser de otra forma. En verdad lo que parece ms ajustado a los imperativos de la democracia deliberativa es que todas las decisiones que deban ser adoptadas por las Cmaras como rganos colegiados de representacin popular y que hagan parte del trmite de un proyecto de ley, deban ser sometidas a debate. Otra cosa, y de esto se hablara mas adelante, es que en muchas de estas decisiones los congresistas no intervengan y convaliden de manera unnime la pretermisin de la discusin pasando, sin objeciones, a la votacin del respectivo asunto. En estos casos, en principio, dado que no se trata de discutir el proyecto de ley o de reforma constitucional, la elusin del debate puede ser convalidada y no se afecta en nada el trmite de la reforma constitucional. No obstante, cuando antes de decidir colectivamente alguno de estos asuntos se solicita la apertura del debate respectivo y el Presidente decide omitirlo y pasar directamente a la votacin. Y cuando esto es sealado por miembros de la respectiva corporacin como una violacin de su derecho a intervenir, se configura un vicio reglamentario por vulneracin de los artculos 94 y 96 de la Ley 5 de 1992. 62. Podra sostenerse que en la sesin del 16 de junio en la Plenaria de la Cmara de Representantes no era necesario discutir cada uno de los impedimentos, pues ya el da anterior se haba dado el debate en torno a algunos aspectos generales del tema. En este sentido, es relevante indicar que en la sesin de 15 de junio se debatieron aspectos generales del trmite

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de los impedimentos pero no se consideraron las cuestiones especficas de cada uno de los impedimentos personales que posteriormente fueron votados. En vista de todo lo anterior y para que todos los congresistas puedan dar sus razones pblicamente a favor o en contra del impedimento; para que pueda existir verdadera transparencia en la decisin; para que la misma est regida por los dictados de la tica y la deliberacin pblica, es indispensable que en aquellos casos en los cuales la decisin ha sido la de votar los impedimentos de manera individual e independiente y siempre que ello se solicite, se permita la apertura del debate de cada impedimento. En este sentido y no en otro pueden ser interpretados los artculos 94 y 96 de la Ley 5 de 1992. 63. En resumen, en el trmite de los impedimentos especialmente en la sesin del 16 de junio de la Plenaria de la Cmara de Representantes se cometieron una serie de irregularidades que, sumadas todas ellas, terminaron por viciar el respectivo procedimiento. De una parte se violaron los artculos 149 y 154 del CPC, directamente aplicables al trmite de impedimento por va del artculo 3 de la Ley 5 de 1992. Adicionalmente, se vulneraron los artculos 94 y 96 de la Ley 5, dado que en la sesin del 16 de junio en la Plenaria de la Cmara no solo no se admiti la solicitud de mayor ilustracin, sino que no se permiti el debate que haba sido solicitado. Finalmente, se vulneraron los artculos 286, 291, 292 de la Ley 5 sobre rgimen de conflicto de inters, pues los impedimentos no fueron adecuadamente presentados ni tramitados y, en consecuencia, se vulner la finalidad para la cual dicho rgimen fue introducido dentro del proceso de formacin de las leyes. Para muy poco sirve el trmite de impedimentos si se resuelven como ha sido constatado. Efectos de la presentacin y trmite de los impedimentos con el nico propsito de evitar la recusacin 64. Segn el Ministro del Interior y de Justicia la declaratoria de impedimentos de quienes estaban a favor del proyecto, se produjo con el fin de evitar que por va de la recusacin el estudio de los posibles conflictos de inters fuera enviado a la Comisin de tica y el Estatuto del Congresista. Al respecto dice el Ministro en su concepto: De esta forma, como estrategia obstruccionista pretendieron interponer de manera indiscriminada recusaciones contra los congresistas que conformaban las mayoras que apoyaban el proyecto, ya que, independientemente de la existencia de un verdadero conflicto de inters desde el punto de vista jurdico, la decisin de la recusacin demoraba 3 das hbiles que son los que otorga el artculo 294 del Reglamento del Congreso a la Comisin de tica para el efecto. As, con la interposicin de recusaciones a un buen nmero de congresistas

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a favor del proyecto, aunque fueran infundadas, terminaran afectando el qurum para la aprobacin del mismo, por lo que en la prctica la Comisin y/o la plenaria terminara aplazando su sesin hasta tanto la Comisin de tica resolviera, muy seguramente de manera negativa las recusaciones, pero que dada la estrechez del tiempo con tal aplazamiento el resultado sera el hundimiento del proyecto de Acto legislativo por trminos. Habida cuenta del conocimiento pblico que se tuvo de tal intencin, las mayoras que acompaaban al proyecto para contrarrestar tal situacin utilizaron con similar apego el reglamento del Congreso y se anticiparon a declarase impedidas, aunque igualmente no existiera objetivamente conflicto de inters, pues habindose presentado el impedimento no era viable interponer la recusacin, evitando as el injustificado dilatamiento en el trmite legislativo que sta conllevaba. (negrilla fuera del texto original). Esta afirmacin del Ministro parece confirmarse con algunos de los impedimentos presentados ante las respectivas Cmaras, impedimentos en los cuales se manifestaba el eventual conflicto de inters acompaado de una declaracin segn la cual dicho conflicto en realidad no exista. Para qu se presentaron entonces los impedimentos si los respectivos congresistas consideraban pblica y expresamente que no se encontraban en conflicto de inters e incluso manifestaban su desagrado por tener que declararse impedidos o que motivar sus impedimentos?. Se trataba, como lo afirma el Ministro, de evitar que el asunto fuera remitido a la Comisin de tica y Estatuto del Congresista. En efecto, segn lo manifestado por el Ministro los impedimentos fueron utilizados por la mayora no como un mecanismo legtimo para tramitar con transparencia los eventuales conflictos de inters que podan presentarse, sino como un medio para evitar dicho estudio y agilizar el trmite del Acto Legislativo. El Ministro considera que era necesario evitar la Comisin de tica para que el proyecto no se hundiera por trminos. Sostiene que se trat de evitar el xito de una estrategia obstruccionista de algunos congresistas que recusaran indiscriminadamente a quienes estaban en la mayora para obstaculizar el avance del trmite legislativo y evitar as el xito de la iniciativa. No obstante, dentro del trmite del proyecto solo se presentaron tres recusaciones, pese a que incluso despus de presentados los impedimentos, quedaban por lo menos 70 Representantes y ms de 30 Senadores que votaron a favor del proyecto. Estos congresistas no presentaron impedimento por que no consideraron que estaban incursos en conflicto de inters y, sin embargo, nunca fueron recusados. De otra parte, el propio Reglamento del Congreso establece que la Comisin de tica y Estatuto

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del Congresista tiene un plazo mximo, de tres das para proferir una decisin. Adicionalmente, las recusaciones no se pueden presentar en cualquier tiempo y por cualquier razn. Estas deben ser sustentadas en una determinada causal y deben presentarse en el momento en el cual el congresista tenga conocimiento de la respectiva causal. Adicionalmente, el trmite del Acto Legislativo culmin el 17 de junio en horas de la tarde. Incluso si se hubiera esperado hasta ltimo momento para interponer las recusaciones, la Comisin hubiera podido intervenir sin que esto necesariamente significara el hundimiento del proyecto. 65. En las condiciones planteadas era necesario preguntarse si la sospecha de que algunos congresistas utilizaran el mecanismo de las recusaciones para dilatar el proyecto justifica la figura del llamado carrusel. En mi criterio, y as lo expuse ante la Sala Plena, nada justifica la prctica sustancialmente irreglamentaria del carrusel. Declararse impedido con el nico propsito evitar la recusacin y el anlisis de fondo del eventual conflicto de inters, vulnera la finalidad para la cual fue establecido el trmite de los impedimentos as como los principios de transparencia y moralidad de la gestin legislativa. De ninguna manera la lesin a estos principios puede justificarse en nombre del principio de eficiencia. En efecto, es cierto que la funcin legislativa debe ser eficiente, pero de nada sirve la eficiencia si las decisiones no se adoptan de forma trasparente, de buena fe y ajustadas a criterios mnimos de moralidad pblica. Para garantizar estos principios y valores se dise el rgimen de conflicto de inters y si algn funcionario considera que el mismo puede convertirse en un obstculo para la eficiencia de la funcin legislativa, lo que debe proponer es su reforma y no su transgresin. As esta transgresin pueda disfrazarse detrs de actuaciones aparentemente reglamentarias. La respuesta a una eventual estrategia dilatoria que pretenda, mediante recusaciones infundadas o temerarias, entorpecer el trmite legislativo, debe ser la de aplicar con rigor el reglamento disciplinario y los trminos perentorios que establece la Ley 5 de 1992. Y si ello no fuere posible, debe reformarse el reglamento de forma tal que puedan ponerse en prctica nuevas disposiciones que articulen de mejor manera el principio republicano con los principios de moralidad, transparencia, eficacia y defensa del inters pblico. Lo que de ninguna manera parece admisible es la actitud concertada de una mayora encaminada a evitar la aplicacin del rgimen del conflicto de inters mediante estrategias como la que el Ministro pone de presente: declararse impedido con el objetivo de evitar la intervencin de la Comisin de tica y, posteriormente, proceder a habilitarse mutuamente, sin suficiente ilustracin y sin debate alguno. Esto, como fcilmente se advierte, significa vulneracin ms radical del trmite de impedimentos establecido en la Ley 5 de 1992 y en las normas que la complementan,

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pues compromete de manera notoria la finalidad para cual dicho rgimen fue establecido. En otras palabras, la vulneracin de las formas que deben regular el trmite de los impedimentos condujo a la vulneracin de los principios de transparencia, neutralidad y moralidad que dichas formas quieren proteger. Un ltimo y definitivo vicio: la inexistencia de qurum decisorio a la hora de votar los impedimentos en la plenaria de la Cmara de Representantes 66. Una ltima cuestin debe resolverse antes de terminar el estudio del trmite de los incidentes de impedimento presentados durante el proceso de formacin del Acto Legislativo demandado. Se trata de averiguar si en las sesiones en las cuales se discutieron los impedimentos presentados, exista qurum decisorio. En efecto, dado el elevado nmero de impedimentos, cabe preguntarse si, como se afirmaba en la demanda y en algunas de las intervenciones, este hecho afect las condiciones de validez de las respectivas sesiones. Para resolver esta cuestin debe sin embargo definirse, en primera instancia, si quienes se han declarado impedidos pueden concurrir para la integracin del qurum decisorio o deliberatorio - en la sesin en la cual se discutir y votar su respectivo impedimento. 67. A la cuestin planteada existen dos posibles respuestas. En primer lugar, hay quienes pueden considerar que quien se ha declarado impedido y antes de que su impedimento sea resuelto, puede integrar, con su presencia en el recinto, el qurum deliberatorio y decisorio que exige la Constitucin, a fin de dar validez a la respectiva sesin. Para sostener esta afirmacin puede alegarse, - como de hecho parece sostenerse muy someramente en un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado654 -, que el legislador no indic en parte alguna de la Ley 5 que los impedimentos fueran causal de disolucin del qurum. Una segunda respuesta permitira afirmar que quien se ha declarado impedido se debe apartar completamente del trmite del asunto. En consecuencia, tal y como ocurre en el mbito judicial, no puede integrar ni el qurum deliberatorio porque no puede deliberar a este respecto , ni el qurum decisorio porque no puede votar sobre este asunto . Segn esta tesis, quien se declara impedido slo puede volver a participar en el asunto respecto del cual planteo voluntariamente la eventual existencia de un conflicto de inters, cuando resulte reglamentariamente habilitado para hacerlo. Mientras tanto est completamente y para todos los efectos apartado de respectivo trmite. Segn esta tesis, si se presentara el evento de remota ocurrencia en la prctica legislativa - en el cual los impedidos
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Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: Augusto Trejos Jaramillo, Bogot, D.C., diecisis (16) de agosto de dos mil uno (2001). Radicacin nmero: 1356

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presentados superen la mitad mas uno de los miembros de la respectiva Cmara, sera necesario convocar a los miembros que siguen en la lista electoral (antes llamados suplentes), tal y como lo dispone la Constitucin, para efectos de conformar el qurum y poder realizar vlidamente la correspondiente sesin. 68. De la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede derivarse claramente una interpretacin segn la cual el qurum decisorio debe integrarse con el nmero de congresistas habilitados para debatir y votar presentes en el recinto al momento de la decisin 655. Al respecto dijo la Corte: El qurum deliberatorio es el nmero mnimo de miembros de la respectiva comisin o Cmara que deben hallarse presentes en el recinto para que la unidad legislativa de que se trata pueda entrar vlidamente a discutir sobre los temas objeto de su atencin. La existencia del qurum deliberatorio no permite per se que los presentes adopten decisin alguna. Por tanto, no puede haber votacin, aunque se tenga este tipo de qurum, si no ha sido establecido con certidumbre el qurum decisorio, que corresponde al nmero mnimo de miembros de la comisin o Cmara que deben estar presentes durante todo el proceso de votacin para que aqulla pueda resolver vlidamente cualquiera de los asuntos sometidos a su estudio. Sobre la base del qurum decisorio, y slo sobre la base de l, es menester que, contabilizada la votacin que se deposite en relacin con el proyecto de que se trate, ste alcance la mayora, esto es, el nmero mnimo de votos que requiere, segn la Constitucin, para entenderse aprobado.656 En suma, si el qurum decisorio se integra con los presentes y la mayora constitucional exigida corresponde a la mitad mas uno de los votos de los presentes, bajo el entendido de que se satisface el requisito del qurum, parece razonable deducir que el qurum decisorio se integra con los presentes que estn habilitados para votar. De otra manera no tendra mucho sentido vincular y hacer depender - la mayora de votos a la integracin del qurum decisorio. A su turno, la sentencia C-179 de 2002 seal: La expresin El Secretario informar sobre el resultado de la votacin, y si no se pidiere en el acto la verificacin, se tendr por exacto el informe, admite diversas interpretaciones: i) conforme con una primera, debe entenderse que si no hay verificacin posterior, y el
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Ver pr ejemplo la sentencia C-376/95 Sentencia C-008/95. Es importante sealar que en esta Sentencia la Corte record que el requisito del qurum debe ser satisfecho para cada una de las votaciones que se lleven a cabo en una sesin, pues bien puede ocurrir que entre la votacin de uno y otro artculo cambi el nmero de asistentes.

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secretario dice que la decisin fue aprobada o improbada, debe presumirse que as lo fue, pero que de esta informacin secretarial no es posible concluir si la aprobacin se surti por mayora absoluta, es decir que cont con el apoyo de ms de la mitad de los integrantes de la clula legislativa. ii) otra interpretacin sera entender que dado que para que haya votacin es menester que est acreditado el qurum decisorio, es decir la presencia de la mayora de los integrantes de la respectiva clula congresional 657, cuando el secretario dice que la decisin o propuesta fue aprobada, debe entenderse que lo fue por la mayora de los integrantes, a pesar de no haber mediado verificacin sobre este hecho. De esta sentencia se deduce con claridad que para la Corte el qurum decisorio equivale, no al nmero de congresistas presentes, sino al nmero de congresistas presentes habilitados para votar. De otra manera no seria razonable suponer que verificado el qurum decisorio puede entenderse que se produjo un nmero determinado de votos a favor o en contra del proyecto debatido. 69. Ahora bien, pese a que la jurisprudencia anterior parece clara en su significado y alcance, lo cierto es que siendo el tema del qurum un tema de particular importancia no slo para este caso sino para el funcionamiento ordinario del Congreso resulta relevante determinar qu entiende la Constitucin por asistencia de la mayora de los integrantes para efectos de la integracin del qurum. Si el qurum pudiera integrarse con todos los congresistas pertenecientes a la respectiva comisin o plenaria, con independencia de que se encuentren o no habilitados para debatir y votar, podran entonces integrar qurum decisorio personas que por alguna causa no estn habilitadas para votar. Esta interpretacin patrocinara la eficiencia de la funcin legislativa, pues facilitara la integracin del qurum. No obstante, podra comprometerse la representatividad y consecuente legitimidad de la respectiva decisin. En efecto, como se sabe la mayora ordinaria esta integrada por la mayora de los votos de los asistentes que pueden integrar el qurum. En consecuencia, si se admite que pueden ser asistentes, para efectos del qurum decisorio, congresistas que no pueden votar, podra darse el caso de que las personas habilitadas para votar fueran muy pocas pese a contar con qurum para decidir. En consecuencia, la decisin podra ser adoptada con la participacin de un nmero muy pequeo de congresistas y la correspondiente mayora podra ser efectivamente muy poco representativa. Una segunda interpretacin permitira entender que el qurum solo puede ser integrado por quienes pueden ejercer plenamente sus funciones
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Cf. artculo 116 de la Ley 5 de 1992

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representativas. En este caso, el qurum estara garantizando que el proceso de integracin de la voluntad de la respectiva Cmara cuente con un nmero mnimo representativo de votos. Sin embargo, esta interpretacin podra afectar la eficiencia de la funcin legislativa. En efecto, si se diera el caso que en verdad parece de muy remota ocurrencia en el cual la mayora de los miembros de una u otra Cmara deciden declararse impedidos, sera necesario suspender el trmite del proyecto y convocar a los miembros que siguen en la lista electoral (antes suplentes) a efectos de tramitar los impedimentos. Una vez se habilite al nmero de congresistas necesarios para conformar qurum, se prescindira de la participacin de los miembros que siguen en la lista electoral (antes suplentes). Sin embargo, si se aceptare un nmero de impedimentos tal que comprometiera el qurum para el debate y decisin del fondo del proyecto de ley, debera continuarse el trmite con los miembros que siguen en la lista electoral (antes suplentes). Dado que en las Actas de la Asamblea Constituyente, ni en las discusiones sobre la Ley orgnica del Congreso y ni siquiera en la costumbre parlamentaria658 se encuentran razones suficientes que permitan avalar una u otra posicin, la mejor manera de resolver la cuestin es apelar a una interpretacin sistemtica y teleolgica de las normas constitucionales pertinentes y, en particular, a la funcin que debe cumplir el qurum decisorio en un modelo de democracia deliberativa como el colombiano. 70. En la democracia deliberativa los ciudadanos tienen el derecho a participar en el proceso de formacin de las leyes a travs de sus representantes. En este sentido, el Congreso es la representacin institucional del pluralismo poltico. Y las decisiones adoptadas por las Cmaras son el reflejo de la integracin de la voluntad plural de los ciudadanos representados en el rgano legislativo. En estos trminos, se honra el principio representativo si en el proceso de adopcin de las decisiones propias del proceso legislativo participa un nmero razonable de congresistas. Por el contrario, se desvirta la representatividad, si la decisin se adopta con la participacin exclusiva de un nmero exiguo de ellos. En virtud de lo anterior, debe afirmarse que el congresista tiene el derecho, pero tambin el deber, de participar en todo el proceso de elaboracin de la ley, pues por su conducto se ve reflejada la voluntad de sus electores y se satisface el principio de representatividad en el proceso de formacin de la voluntad democrtica de las Cmaras. Para hacer efectivo este derecho-deber del congresista, se consagran en la Constitucin y en el reglamento del Congreso medidas tendientes a evitar
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Es razonable que no exista una costumbre parlamentaria clara en esta materia, pues no suele ocurrir que se encuentren presentes en las sesiones una mayora tal de congresistas que han manifestado su impedimento, que comprometa el qurum o la mayora reglamentaria.

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el ausentismo, a premiar la participacin y a garantizar, en todo caso, que en el debate y votacin de las decisiones propias del legislador se encuentre presente un nmero representativo de congresistas. De esta manera se sanciona incluso con la prdida de investidura - al congresista que, sin justificacin, deje de cumplir sus deberes de representacin y omita asistir a las sesiones legislativas. De otra parte, se establece como condicin de validez de las sesiones la asistencia al debate de un nmero suficiente de congresistas con capacidad para deliberar (qurum decisorio). Finalmente, para que una decisin sea vlida se requiere que la misma sea adoptada con la asistencia de un nmero determinado de congresistas (qurum decisorio) y con la votacin en trminos generales - de la mayora de los votos de los congresistas presentes. El qurum as entendido es condicin de validez de la reunin en la cual se adopt la correspondiente decisin. Su funcin es la de garantizar que la decisin adoptada refleje la integracin plural de voluntades del nmero mnimo de congresistas que la Constitucin considera suficiente para satisfacer el principio representativo. En otras palabras, la funcin del qurum no es otra que la de garantizar el mnimo de representatividad necesario para que sea legitimo adoptar una decisin y para que esta deba ser obedecida por todos los habitantes. 71. En suma, es cierto que no puede exigirse como condicin de validez del debate y votacin de una decisin, la presencia de la totalidad de los miembros de la respectiva Cmara. Esto tendra un notable efecto en la funcin representativa del Congreso, pero hara simplemente inviable la actividad legislativa. Adicionalmente, una regla como esta dara a la minora facultades desproporcionadas que podran ser fcilmente utilizadas para obstruir el debate, pues bastara con que un solo miembro se ausentara o se declarara impedido para que no pudiera adelantarse el respectivo trmite. Sin embargo, siendo el Congreso un rgano representativo y sus decisiones la expresin de la integracin pluralista de la voluntad mayoritaria, parece necesario que para que puedan adoptarse decisiones legislativas deban participar, en la discusin y votacin de las mismas, un nmero suficiente o adecuado de congresistas. Justamente a esta necesidad, como ya se vio, responde la exigencia del qurum. 72. El qurum entendido como una exigencia destinada a garantizar el principio de representatividad en virtud del cual, se repite, las decisiones del Congreso deben ser el resultado de la integracin del mayor nmero de voluntades , est definido de distintas maneras en el derecho comparado. Las distintas definiciones han dependido, en muchos casos, de las caractersticas multipartidistas o bipartidistas de cada rgimen poltico. En efecto, en algunos regmenes en los cuales no hay sistemas de partidos fuertes sino mltiples grupos o movimientos polticos dispersos, el qurum

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suele ser muy alto, pues con l se persigue que las decisiones del Congreso o parlamento reflejen la mayor cantidad de voluntades posible. En estos casos, se ha llegado incluso a exigir la presencia efectiva de dos terceras partes de los miembros del legislativo para poder deliberar y votar una ley ordinaria. En otros, regmenes en los que pese a no existir sistemas de partidos fuertes hay sin embargo pocos movimientos polticos altamente representativos y estos actan de manera relativamente disciplinada, se suele exigir, al menos, la presencia de la mayora de los miembros para votar y de la cuarta parte de ellos para deliberar. Finalmente, en aquellos sistemas bipartidistas, en los cuales los dos grandes partidos son muy fuertes, disciplinados y representativos, simplemente se consagra un mnimo de personas para integrar el qurum decisorio, pero en muchos casos se omite establecer como requisito para debatir la integracin del qurum deliberatorio. En todo caso, en principio, para deliberar se exige un nmero de asistentes menor que el que se exige para votar. Ahora bien, en general, salvo en el rgimen parlamentario ingls en el cual el qurum es muy bajo y se considera que los ausentes votan con la mayora los estatutos legislativos exigen, al menos, la presencia de la mayora de los miembros habilitados para considerar que la respectiva decisin fue vlida. En otras palabras, en el derecho comparado es habitual la exigencia del qurum decisorio integrado por la mayora absoluta de los miembros de una Cmara habilitados para votar, como condicin de validez de la respectiva votacin y, por consiguiente, de la decisin adoptada. Este tipo de qurum parece responder adecuadamente al principio de eficiencia de la funcin legislativa, pues no supone un nmero tan alto de participantes como para impedir el funcionamiento de las Cmaras. Al mismo tiempo, este tipo de qurum asegura la participacin efectiva de un nmero de congresistas suficiente como para no traicionar el principio de representatividad democrtica. Principio en el cual se encuentra fundada la legitimidad de las decisiones del Congreso. 73. En Colombia, el constituyente actu de manera ortodoxa y opt por el rgimen que acaba de ser descrito. Un rgimen que intenta articular el principio de eficiencia de la democracia representativa con la legitimidad que a esta le confiere el principio de representatividad. En consecuencia, para poder adoptar vlidamente una decisin de aquellas que corresponde adoptar al rgano colegiado se requiere que al momento de votar estn presentes en el recinto, al menos, la mitad mas uno de los miembros de la respectiva corporacin. Gracias a esta figura, las decisiones adoptadas por el Congreso gozan de un mnimo razonable de representatividad democrtica y por ello puede afirmarse que son el resultado de la integracin de la voluntad mayoritaria de los ciudadanos. Este mnimo de representatividad y la deliberacin que

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debe preceder a cada decisin colegiada son las dos condiciones del proceso legislativo que es necesario acreditar para que pueda imponerse, legtimamente, el deber de obediencia de todas las personas a las decisiones del Congreso. 74. Ahora bien, se cumplira con la razn que justifica la existencia del qurum decisorio si este puede ser integrado por personas que no pueden deliberar ni votar?; puede entenderse satisfecho el principio representativo si el qurum esta integrado por congresistas que no pueden participar en la deliberacin ni en la votacin correspondiente?. Si pudieran integrar el qurum congresistas cuya nica participacin sera la de permanecer en silencio en la respectiva sesin y abstenerse de votar al final de ella que sentido tendra exigir un qurum deliberatorio o decisorio?; qu explicara la diferencia entre el qurum decisorio y deliberatorio si los dos pueden integrarse con personas que no pueden ni deliberar ni votar?; cul seria la mayora simple que corresponde a la mitad de los votos bajo el supuesto de que estn presentes y deben votar la mayora de los miembros si quienes integran el qurum no pueden votar?. La verdad es que al parecer la nica interpretacin que dota de sentido la exigencia del qurum es aquella segn la cual ste slo puede estar integrado por congresistas plenamente habilitados para ejercer su funcin representativa en la respectiva sesin. Si no fuera as, si el qurum deliberatorio pudiera integrarse por miembros de la corporacin que estn inhabilitados para debatir y el qurum decisorio por personas excusadas para votar, la exigencia del qurum no tendra ningn sentido y con ella no se estara cumpliendo funcin o finalidad alguna. En efecto, la funcin integradora del qurum destinada a honrar la democracia representativa se vera francamente lesionada si se admite que pueden integrarlo quienes realmente no estn habilitados para ejercer su funcin representativa y, por tener conflicto de inters, deben mantenerse completamente al margen de la respectiva decisin. Adicionalmente de aceptar la tesis contraria a la que acaba de mencionarse, se estara permitiendo que quienes estn habilitados para participar - que sin la exigencia del qurum puede ser un nmero muy reducido de personas -, puedan adoptar la decisin que corresponde realmente a todo el cuerpo colegiado. Y esta decisin se adoptara sin contar con un nmero de voluntades deliberantes o de votos suficientes para legitimar la decisin. 75. Ahora bien, al aplicar a esta cuestin una de las ms importantes pruebas de razonabilidad de las reglas del derecho parlamentario, consistente en el intento de su reduccin al absurdo, resulta claro que la interpretacin que debe primar es aquella segn la cual el qurum debe ser integrado por personas habilitadas para ejercer su funcin representativa. En efecto, si se aceptare la regla contraria podra sostenerse, por ejemplo,

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que en el caso en el que 99 Senadores se declararan impedidos para conocer de un asunto, los 3 Senadores restantes podran adoptar legtimamente la decisin sobre si les aceptan o no los impedimentos. En efecto, si los 99 Senadores que han solicitado su impedimento pueden integrar el qurum deliberatorio y decisorio debe decirse entonces que estn obligados a asistir a la respectiva sesin, pues de otra forma estaran obstruyendo ilegtimamente el proceso legislativo. Integrado el qurum con la presencia de dichos congresistas, bastaran 2 votos de los 3 Senadores habilitados para votar, para poder apartar del proceso de formacin de la respectiva ley a los 99 Senadores que han puesto de presente su posible impedimento. Una decisin fundamental de la cual depende que otros congresistas puedan ejercer la funcin representativa que les est asignada, adoptada por una minora tan exigua tendra un evidente dficit de legitimidad democrtica. Ciertamente es esta una hiptesis extrema pero posible y, por lo tanto, importante a la hora de definir la interpretacin que debe darse a una determinada norma. En este sentido, resulta ilustrativo de nuevo el derecho comparado. En las constituciones en las cuales se incluyen los aspectos bsicos de un rgimen de conflicto de inters y se asigna a las respectivas corporaciones definir si un legislador puede participar o no en un determinado proceso legislativo por violacin de dicho rgimen, se establece, en todos los casos, una mayora cualificada de votos. Esto se logra o bien exigiendo un qurum decisorio cualificado integrado por personas habilitadas para votar o directamente, exigiendo mayoras calificadas659. 76. Las decisiones que integran el proceso de formacin de la voluntad democrtica, incluyendo y podra incluso afirmarse que especialmente las que tienen que ver con los impedimentos, merecen ser estudiadas y adoptadas por un nmero representativo de congresistas. Un nmero que razonablemente permita sostener que la decisin corresponde, realmente, a una decisin verdaderamente representativa y no a la decisin arbitraria de exiguas mayoras. Para que se cumpla el principio de representatividad enunciado sera necesario que el presupuesto de todas las sesiones fuera la participacin mnima efectiva de la mayora de los miembros. En otras palabras, la nica manera de evitar que sucedan casos como el descrito arriba, es que se entienda que qurum de que trata la Constitucin se integra con el nmero reglamentario de personas habilitadas para participar en el debate y en la respectiva votacin. En conclusin, si el qurum decisorio tiene la funcin de garantizar un mnimo de deliberacin y representatividad en las decisiones del Congreso,

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el mismo debe estar integrado por quien puede y debe tomar parte de dichas decisiones, es decir, por quien puede, en ejercicio de su funcin representativa, debatir y votar. En consecuencia, no podra integrarse por congresistas que estn en la obligacin legal de no intervenir en el debate o en la votacin, porque, por ejemplo, sobre ellos recae un conflicto de inters. Si no fuera as, el qurum seria simplemente un requisito formal inocuo, que no cumplira la nica funcin que parece tener asignada: fomentar la integracin plural de voluntades para proteger el sistema representativo. 77. Otro argumento milita a favor de esta interpretacin. Si se admite que personas que no pueden votar puedan integrar el qurum decisorio, en la prctica, se estara creando una excepcin a este qurum y a las mayoras exigidas para que una decisin fuera vlida. Sin embargo, las excepciones al qurum constitucional slo pueden ser expresamente establecidas por la propia Constitucin y no pueden surgir de interpretaciones formuladas por los operadores jurdicos. 78. Finalmente, no puede dejar de mencionarse que para todos los efectos, la declaracin de impedimento, mientras no se rechace, tiene exactamente los mismos efectos jurdicos que la aceptacin del impedimento. En otras palabras, la circunstancia jurdica que surge a partir del momento en el cual un congresistas decide manifestar su impedimento slo puede cambiar si la comisin o plenaria respectiva rechaza tal impedimento. Sin embargo, dicha circunstancia contina si el impedimento es aceptado. As las cosas, lo que en primera instancia separa al congresista del proceso legislativo es su propia manifestacin respecto del eventual conflicto de inters. Slo puede volver a ejercer su funcin representativa respecto del asunto de que se trate, si el impedimento es rechazado. En los trminos anteriores, para efectos de la integracin del qurum, la circunstancia de tener una mayora de congresistas habiendo declarado su propio impedimento es similar a la circunstancia de tener una mayora de congresistas a quien la respectiva Cmara le ha aceptado el impedimento. En cualquiera de las dos hiptesis los congresistas concernidos deben apartarse del proceso legislativo respectivo y, en consecuencia, no pueden deliberar ni votar hasta tanto no resulten reglamentariamente habilitados. En consecuencia, cuando la mayora de congresistas ha declarado su impedimento o cuando la respectiva Cmara se los ha aceptado y en cualquiera de la dos hiptesis se compromete el qurum, ser necesario integrarlo tal y como lo dispone el artculo 261 de la Carta. 79. Podra sin embargo sostenerse que la interpretacin del artculo 145 de la Constitucin segn la cual el qurum decisorio o deliberatorio debe integrarse con miembros de las respectivas Cmaras con capacidad para deliberar y votar, puede dar lugar a prcticas dilatorias u obstruccionistas. En efecto, la mayora de los miembros podra declararse impedida con el

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objetivo de entorpecer el proceso respectivo obligando a la convocatoria de los miembros que siguen en la lista electoral (antes suplentes) y, de esta manera, dilatar el trmite legislativo. Sin embargo, esta conducta resulta improbable, al menos, por dos razones. En primer lugar para que en efecto pudieran entorpecer el trmite se requerira que una mayora de congresistas se declararan impedidos. De otra manera, incluso si se tratara de un nmero elevado de congresistas, la mayora restante podra definir su suerte sin necesidad de convocar a los miembros que siguen en la lista electoral (antes suplentes). En estas circunstancias, si en realidad la mayora absoluta de alguna de las Cmaras no quiere que un proyecto avance puede, simplemente, proceder a negarlo. No tiene que acudir a prcticas obstruccionistas como declarar falsos impedimentos -, simplemente porque tienen la mayora suficiente para adoptar cualquier decisin al respecto. Adicionalmente, no parece razonable que teniendo la mayora para votar negativamente un proyecto, se opte por manifestar conflictos de inters ficticios, pues, en todo caso, esto arriesga la posibilidad de seguir ejerciendo la funcin representativa en el correspondiente proceso. Ahora bien, incluso si la mayora quisiera utilizar esta estrategia como una manera de dilatar el proceso, en todo caso la funcin representativa seria ejercida por quienes sigan en lista siempre y cuando en ellos no recaiga, segn su leal saber y entender, conflicto de inters. En consecuencia, incluso si esta interpretacin diera lugar a estrategias dilatorias, lo cierto es que no tendra como efecto paralizar el procedimiento legislativo. En las circunstancias anotadas no parece que existan buenas razones para sostener que quienes han declarado que sobre ellos puede recaer un conflicto de inters puedan participar en la integracin del qurum decisorio y deliberatorio de las sesiones en las que se discutan o voten asuntos relacionados con el respectivo proyecto. Por el contrario, el efecto de manifestar el posible conflicto mediante el impedimento es que el congresista queda completamente apartado del respectivo asunto hasta tanto su impedimento no sea rechazado. 71. Como pasa a explicarse, en el presente caso lo que ocurri fue que el nmero de personas impedidas, pese a no ser mayora, terminaba en algunos debates afectando el qurum dado el nivel de ausentismo en la respectiva sesin. Por esta razn dichas sesiones no son constitucionalmente validas. Entra a explicarse este punto. Inexistencia de qurum decisorio en el trmite de impedimentos en la Plenaria de la Cmara en la sesin de 16 de junio de 2004 y existencia dudosa o no comprobada de qurum decisorio en el trmite de impedimentos en la sesin de mayo 13 de 2004 celebrada en la Plenaria del Senado de la Repblica

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80. En virtud de las consideraciones precedentes y de los cargos de la demanda era necesario indagar si en las votaciones en las cuales se decidieron los impedimentos exista qurum decisorio. A este respecto, sin embargo, es importante advertir que, salvo en las votaciones nominales, no existe una certificacin del nmero de congresistas presentes en las votaciones de los impedimentos. Cmo saber entonces si se haba integrado el qurum constitucionalmente requerido para satisfacer el principio de representatividad?. Dado que no hay una certificacin del nmero de congresistas presentes en cada votacin, para saber si estaba integrado el qurum decisorio es necesario descontar, del nmero de congresistas presentes - aquellos que votaron o dejaron constancia de que se abstenan de hacerlo -, el nmero de congresistas que se haban declarado impedidos y, en consecuencia, no podan integrar el qurum. Como se explica en los numerales siguientes, este fue el ejercicio seguido para identificar si realmente la votacin de los impedimentos satisfizo los requisitos constitucionales que en materia de qurum y mayoras, tienden a garantizar el principio de la democracia representativa. 81. Como acaba de mencionarse, en casos como el presente, el qurum decisorio debe verificarse respecto de cada votacin y para su conformacin deben ser contados exclusivamente aquellos congresistas presentes, habilitados para ejercer su funcin representativa. En otras palabras, para efectos de superar el requisito constitucional de que ac se habla, es necesario que en cada votacin se encuentre presente la mitad ms uno de los miembros, habilitados para votar, de la respectiva Cmara o comisin. Dado que antes de cada votacin no se produjo un llamado a lista, es necesario, con el propsito de saber si fue integrado el qurum decisorio reglamentario, identificar si restando a los congresistas impedidos, se encontraban presentes en el recinto, al menos, la mitad mas uno de los congresistas de la respectiva corporacin. En efecto, teniendo en cuenta que todos los congresistas presentes en una votacin estn obligados a votar - salvo que se hubieren declarado impedidos o que tengan excusa para abstenerse - debe suponerse que los votos depositados, ms las excusas y las constancias de abstencin, son equivalentes al numero total de congresistas presentes. Como los congresistas que han manifestado tener conflicto de inters se encuentran impedidos y no pueden integrar el qurum decisorio - dado que no pueden votar al menos hasta que la corporacin no rechace su impedimento -, es necesario entonces restar del nmero total de congresistas presentes el nmero de congresistas impedidos. El resultado ser el nmero de personas

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que en la respectiva votacin podan ejercer su funcin representativa y, por lo tanto, podan integrar el respectivo qurum. En consecuencia, para evaluar si se integr el qurum constitucional exigido en la votacin de los impedimentos, en aquellas votaciones que se realizaron de forma nominal, procedimos a verificar el nmero total de congresistas que estando impedidos participaron en la votacin del impedimento estudiado. Una vez obtenidos estos valores se rest al total de congresistas participantes en la votacin, el total de congresistas que estando impedidos participaron en la misma. Siguiendo la misma metodologa se verific el cumplimiento de la mayora exigida por la Constitucin. En este caso se rest al total de votos negando el impedimento, el total de personas impedidas que votaron no. Dicha operacin se llev a cabo con la votacin del primer impedimento sometido a consideracin de la respectiva Cmara o comisin, puesto que de encontrarse que ste no fue tramitado correctamente, se puede concluir lo mismo, en principio, respecto del trmite de los dems impedimentos tratados en la sesin. Adicionalmente, el ejercicio se aplic a la votacin que cont con mayor cantidad de congresistas presentes. El resultado fue el que se presenta en los fundamentos siguientes de este salvamento. 82. En las sesiones de las comisiones primeras de Senado y Cmara en las que se debatieron y votaron los impedimentos presentados por quienes integraban dichas clulas, se encontraba adecuadamente integrado el qurum deliberatorio y decisorio respectivo. Adicionalmente, la votacin se adopt con la mayora reglamentaria. En efecto, en las votaciones sobre impedimentos mencionadas, se encontraba presente, por lo menos, la mitad ms uno de los integrantes de la respectiva corporacin habilitados para participar en el debate y la votacin. Dado que el nmero de impedimentos en tales comisiones no fue en realidad muy elevado y que a estas sesiones asisti casi la totalidad de quienes integran las respectivas comisiones, result muy fcil integrar el qurum decisorio con personas habilitadas para votar. As por ejemplo, en la Comisin Primera de la Cmara la votacin del primer impedimento se realiz con 23 personas habilitadas para votar, mientras que en la Comisin Primera del Senado la votacin se adelant con la presencia de 12 personas habilitadas para votar. Dado que el qurum decisorio en la Comisin primera de la Cmara es de 19 Representantes, mientras en la Comisin Primera del Senado es de 10 Senadores, en las dos corporaciones las decisiones sobre impedimentos contaron con el qurum y posteriormente con las mayoras exigidas por la Constitucin y la ley para estos casos. 83. No obstante, al indagar por lo ocurrido en la Plenaria de la Cmara se encontr que, debido a la alta abstencin, durante el trmite de los

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impedimentos no se cumpli con el requisito del qurum decisorio. En efecto, en la decisin sobre el primer impedimento votado el 16 de junio de 2004 votacin de la cual dependa la habilitacin del respectivo congresista para poder participar en la discusin y votacin de los siguientes impedimentos estuvieron presentes 88 de los 163 miembros de la Cmara. De los 88 representantes presentes, 16 - incluyendo a la persona cuyo impedimento se discuta - no podan integrar qurum decisorio, dado que se haban declarado impedidos y su impedimento no haba sido resuelto. En consecuencia, slo estaban presentes 72 congresistas con capacidad para ejercer su funcin representativa, es decir, con capacidad para integrar el qurum decisorio. Dado que el qurum decisorio en la Plenaria de la Cmara es de 84 Representantes habilitados para votar, no puede menos que sostenerse que la votacin adelantada en la ocasin que se estudia careca de qurum decisorio y, en consecuencia, resulta invlida. El mismo resultado se alcanza al estudiar los impedimentos siguientes. Al respecto no sobra sealar que al hacer este ejercicio con la votacin del impedimento en la que se constat el mayor nmero de votos, el resultado es similar al anterior. En efecto, en la votacin del mencionado impedimento (del representante Jorge Hernando Pedraza) participaron 100 Representantes. Sin embargo, 22 estaban impedidos y no haban sido reglamentariamente habilitados para votar. As las cosas, slo estaban presentes 78 Representantes con capacidad para integrar el qurum decisorio. En consecuencia, en dicha votacin tampoco existi el qurum necesario para dotarla de validez, pues no se alcanz el nmero mnimo de 84 representantes. 84. La votacin de los impedimentos en la Plenaria del Senado no fue nominal. Esto significa que no puede hacerse el mismo ejercicio que se realiz para indagar por la integracin del qurum en la Sesin Plenaria de la Cmara. En efecto, dado que la votacin no fue nominal y que se present un nivel sensible de abstencin, no puede saberse exactamente quienes eran los Senadores que en cada votacin integraban el qurum y, en consecuencia, no existe una prueba sobre su debida integracin. Ciertamente, de las pruebas que obran en las Actas respectivas no es posible determinar, con certeza, si para integrar el qurum decisorio fue necesaria la presencia de senadores impedidos o si para integrarlo concurrieron exclusivamente senadores que se encontraban plenamente habilitados para ejercer, en el correspondiente asunto, su funcin representativa660.
660

En este sentido, es importante mencionar que si los senadores que se haban declarado impedidos (41) concurrieron a votar los correspondientes impedimentos, lo cierto es que no se integr el qurum decisorio requerido. Como la votacin no fue nominal no es posible saber si estos senadores votaron los impedimentos de sus colegas o si el qurum se integr con la presencia de senadores que no haban manifestado un posible conflicto de inters. Sin embargo, existen los siguientes indicios que apoyan la tesis segn la cual los Senadores impedidos se encontraban presentes durante las votaciones de los impedimentos: 1) todos los impedimentos fueron presentados el 13 de mayo de 2004, es decir, el mismo da en el cual se votaron; 2) en la votacin de cada uno de los impedimentos aparece constancia de la abstencin del Senador cuyo impedimento estaba siendo votado, lo que permite aseverar que estaba

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En virtud de lo anterior, lo cierto es que no poda entenderse demostrada la existencia de qurum decisorio en las votaciones de los impedimentos, pues, como lo ha sealado la Corte, la integracin del qurum o de mayoras especiales debe ser plenamente demostrada para satisfacer el correspondiente requisito. 85. En resumen, por las razones antes advertidas, la votacin de los impedimentos en la Plenaria de la Cmara de Representantes es invlida. A su turno, si bien la votacin de impedimentos en la Plenaria del Senado se ajust en mayor medida a las normas esenciales sobre conflicto de inters, lo cierto es que no hay certeza sobre el cumplimiento de una de las condiciones de validez de las respectivas votaciones: la integracin del qurum decisorio. En esa medida, debe afirmarse que los congresistas cuyo impedimento fue resuelto en las respectivas sesiones de las plenarias de Cmara y Senado nunca fueron reglamentariamente habilitados para votar. En efecto, las sesiones en las cuales se rechaz su impedimento carecen de validez. Pasa entonces este salvamento a indagar por el efecto de la participacin de dichos congresistas en el debate y votacin del Acto Legislativo demandado. Verificacin del qurum decisorio y de las mayoras reglamentarias en las votaciones del proyecto de Acto Legislativo en las cuales participaron los congresistas impedidos cuyo impedimento no fue reglamentariamente rechazado 86. De los fundamentos anteriores resulta claro que, al decidir los impedimentos, se vulneraron las reglas bsicas esenciales al trmite de conflicto de inters. Adicionalmente, resulta claro que en la sesin de la Plenaria de la Cmara de Representantes en la cual se resolvieron los impedimentos no exista el qurum necesario para poder adoptar tal decisin. Por su parte, dado que la votacin por los impedimentos en la Plenaria del Senado no fue nominal, no es posible saber si haba o no qurum decisorio. En consecuencia, a la luz de la jurisprudencia de la Corte, no puede tenerse como demostrada tal circunstancia. Por las razones anteriores, las personas que se declararon impedidas y cuyos impedimentos se resolvieron en las sesiones plenarias de Cmara y Senado, nunca fueron adecuadamente habilitadas para votar y, por consiguiente, no podan participar en el proyecto y votacin del Acto legislativo demandado. La cuestin entonces reside en averiguar cual es el efecto de que estas personas hubieren participado en el debate y votacin del respectivo Acto Legislativo.

presente en dicha sesin; y 3) no hay constancia explcita de la abstencin de dicho senador en las votaciones siguientes.

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87. Al respecto el Ministro del Interior y de Justicia, luego de sostener que no existi vulneracin al reglamento en el trmite de los conflictos de inters, afirma que, incluso en el caso en el que se considere que tal vulneracin existi, la misma afecta exclusivamente el llamado estatuto del parlamentario y no al trmite legislativo. En consecuencia, seala que el tema es relevante para definir la eventual responsabilidad individual de los congresistas pero no para tachar de inconstitucionalidad al proceso de formacin de la ley. 88. Es cierto que si algunos congresistas se declaran impedidos y el trmite de su impedimento es irregular o la sesin en la cual se les habilita resulta invlida, existir un vicio reglamentario que, en principio, no da lugar a la inconstitucionalidad de la ley o del acto legislativo correspondiente. En el peor de los casos, se tratara de un vicio subsanable. Sin embargo qu ocurre si en lugar de algunos congresistas, se trata ms bien de un nmero tal que comprometa el qurum o la mayora constitucional?. Que ocurre si en el trmite de una ley, por ejemplo, 60 Senadores se declaran impedidos, su impedimento es aceptado o nunca son reglamentariamente habilitados y, sin embargo, concurren a debatir y votar la respectiva ley?. Afectara esto la constitucionalidad del trmite legislativo?. En otras palabras, compromete la constitucionalidad del trmite de un acto legislativo el hecho de que personas que no estaban habilitadas para deliberar y votar concurrieran decisivamente a la integracin del qurum o de las mayoras necesarias para aprobar el proyecto en alguno de sus ocho debates?. La pregunta que acaba de formularse debe ser afirmativamente resuelta. En efecto, como ya se mencion, el qurum decisorio debe estar integrado por congresistas habilitados para participar en la votacin y las mayoras constitucionales deben corresponder a la mayora de los votos depositados por las personas habilitadas para votar. En consecuencia, si una persona que no esta habilitada para ejercer su funcin representativa se encuentra presente en una determinada deliberacin, esta persona debe ser excluida para efectos de la integracin del qurum. Y si vot el proyecto, su voto debe ser descontado del resultado final para efectos de conocer las mayoras aprobatorias. Justamente en esto consiste la llamada prueba de la resistencia de voto. Se trata de un mecanismo a travs del cual es posible saber si, a pesar de las irregulares cometidas e incluso con la participacin de personas que no estaban habilitadas para votar, la sesin logr el qurum necesario o las mayoras exigidas para la aprobacin del respectivo proyecto. Esta prueba, de otra parte, obra a favor del principio democrtico. Ciertamente, no parece que exista ninguna buena razn para declarar inconstitucional una ley si la misma, pese a haber sido votada por congresistas que haban manifestado un posible conflicto de inters, fue

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finalmente el resultado de la integracin legtima del nmero de votos exigidos y la votacin se produjo con la participacin de un nmero de congresistas suficientemente representativo en trminos constitucionales. Si el resto de los asistentes no podan participar de la sesin o si sus votos fueron nulos, no es algo que afecte la constitucionalidad de la ley o del respectivo acto legislativo, aunque eventualmente pueda suponer un vicio reglamentario de naturaleza subsanable. Por las razones anotadas, era necesario aplicar al trmite legislativo estudiado la prueba de la resistencia del voto. Con ello, se hubiera podido averiguar (1) si al descontar del total de congresistas presentes en la sesin aquellos que no estaban habilitados para integrar el qurum y, (2) si al descontar del total de votos a favor y en contra del proyecto aquellos votos depositados por quienes no estaban habilitados para votar, se cumpla con los requisitos mnimos en materia de qurum y mayoras. El efecto fundamental de la aplicacin de esta prueba es el tipo de decisin a adoptar, pues si la prueba demuestra que en algn debate no se integr adecuadamente el qurum decisorio o no se alcanzaron las mayoras constitucionalmente exigidas, la nica decisin posible sera la de declarar inexequible el acto legislativo estudiado. Por eso resultaba muy importante adelantar este ejercicio. 89. Al aplicar la prueba de la resistencia del voto a la votacin nominal del informe de ponencia y de los cuatro primeros artculos del proyecto de Acto Legislativo en la sesin plenaria celebrada el 17 de junio de 2004 en la Cmara de Representantes, se encontr lo siguiente: El informe de ponencia fue votado con la asistencia de 95 congresistas. De los congresistas asistentes y que votaron dicho artculo 24 estaban impedidos y su impedimento no haba sido reglamentariamente rechazado. En conclusin, el informe de ponencia fue aprobado con la participacin de 71 Representantes habilitados para votar y susceptibles de integrar el qurum decisorio. Dado que el qurum decisorio debe estar integrado, mnimo por 84 congresistas habilitados para votar, se constata que esta votacin no cont con las condiciones de validez necesarias. El artculo 1 fue votado con la asistencia de 102 congresistas. De los congresistas asistentes y que votaron, dicho artculo, 25 estaban impedidos y su impedimento no haba sido reglamentariamente rechazado. En conclusin, el informe de ponencia fue aprobado con la participacin de 77 Representantes habilitados para votar y susceptibles de integrar el qurum decisorio. Dado que el qurum decisorio debe estar integrado, mnimo por 84 congresistas habilitados para votar, se constata que esta votacin no cont con las condiciones de validez necesarias.

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El artculo 3 fue votado con la asistencia de 98 congresistas. De los congresistas asistentes y que votaron, 23 estaban impedidos y su impedimento no haba sido reglamentariamente rechazado. En conclusin, el informe de ponencia fue aprobado con la participacin de 77 Representantes habilitados para votar y susceptibles de integrar el qurum decisorio. Dado que el qurum decisorio debe estar integrado, mnimo por 84 congresistas habilitados para votar, se constata que esta votacin no cont con las condiciones de validez necesarias. El artculo 4 fue votado con la asistencia de 101 congresistas. De los congresistas asistentes y que votaron el proyecto, 24 estaban impedidos y su impedimento no haba sido reglamentariamente rechazado. En conclusin, el informe de ponencia fue aprobado con la participacin de 77 Representantes habilitados para votar y susceptibles de integrar el qurum decisorio. Dado que el qurum decisorio debe estar integrado, mnimo por 84 congresistas habilitados para votar, se constata que esta votacin no cont con las condiciones de validez necesarias El ejercicio anterior poda realizarse con el resto de los artculos aprobados en dicha sesin. Al hacerlo, nos encontramos siempre con el mismo resultado. 90. As mismo, aplicada la prueba de la resistencia del voto a la votacin nominal del informe de ponencia del Acto Legislativo en el sexto debate Plenaria del Senado de la Repblica en segunda vuelta los resultados son similares. En efecto, verificadas las Actas respectivas resulta que solo estaban presentes, al momento de la votacin, 46 Senadores habilitados para votar. Pero en este caso no slo no se integr adecuadamente el qurum. Tampoco exista la mayora constitucional necesaria para aprobar el informe de ponencia. En efecto, si a los 63 Senadores que votaron nominalmente a favor del informe de ponencia se restan los votos de 33 de esos Senadores cuyo impedimento no fue reglamentariamente rechazado, resulta que, en realidad, el informe slo fue aprobado por 35 Senadores habilitados para votar. Resultados similares se obtienen al aplicar la prueba de la resistencia del voto a las votaciones de los artculos que integraban el proyecto de Acto Legislativo. En efecto, la votacin del artculo 1 se realiz con la presencia de 49 Senadores habilitados para integrar qurum decisorio. Este artculo fue aprobado por 35 Senadores habilitados para votar. En este caso, ni se integr el qurum ni se alcanzaron la mayora constitucionalmente exigidas para votar y aprobar una reforma constitucional en segunda vuelta. Por su parte, la votacin del artculo 2 se realiz con la presencia de 58 Senadores habilitados para integrar qurum decisorio. En este caso, el qurum fue adecuadamente integrado. Sin embargo, el artculo fue

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aprobado por 30 Senadores habilitados para votar. En consecuencia, no se alcanz la mayora constitucionalmente exigida para la votacin en segunda vuelta de un acto legislativo. A su turno, el artculo 3 fue votado con un qurum decisorio de 56 congresistas. En esta votacin se cumpli adecuadamente con esta exigencia. Sin embargo, slo 38 Senadores habilitados para votar votaron a favor de este artculo. La votacin del artculo 4 no cont con suficiente qurum decisorio, pues se vot con la presencia de 48 personas habilitadas para votar. Adicionalmente, slo 38 congresistas habilitados para votar, aprobaron dicho artculo. En consecuencia, tampoco supera la mayora especial exigida por la Constitucin para aprobar una reforma constitucional en la segunda vuelta. 91. En suma, en dos de los ocho debates adelantados, el Acto Legislativo analizado no cont con el qurum reglamentario o con las mayoras exigidas por la Constitucin Poltica para ser votado y aprobado. En efecto, como se demostr, para integrar el qurum y alcanzar las mayoras en esas sesiones fue determinante la presencia y votacin de personas que se haban declarado impedidas y cuyo impedimento no fue reglamentariamente rechazado. En este sentido, como antes manifest, considero que las personas impedidas no estaban habilitadas para concurrir a la formacin de la voluntad democrtica de las Cmaras hasta tanto no fuera reglamentariamente tramitado el conflicto de inters que haban puesto de presente. En consecuencia, dado que en dos de los ocho debates no se cumplan las condiciones constitucionales para dar validez a las respectivas sesiones, la Corte debi proceder a declarar la inexequibilidad del Acto legislativo por violacin de lo dispuesto en el artculo 375 de la Constitucin. En efecto, si algn vicio da lugar a la inconstitucionalidad de un Acto Legislativo es que el mismo hubiere sido aprobado sin la plena verificacin del qurum y las mayoras que la Constitucin exige para entender configurada la voluntad constituyente. 92. Por las razones anteriores considero que el Acto legislativo demandado debi ser declarado inconstitucional. Sin embargo, existen razones adicionales que hacen dudar del respeto dado en el presente trmite a los derechos de las minoras, Dichas razones se refieren a la elusin del debate en Plenaria en la Cmara de Representantes durante el primer debate y a la falta de debate de los informes de conciliacin, tal y como se explica en el siguiente aparte. III. AUSENCIA DEL DEBATE EN EL TRMITE DE LOS INFORMES DE CONCILIACIN Resumen del trmite del informe de conciliacin en la plenaria de la Cmara de Representantes 93. El informe de conciliacin presentado por la Comisin de Ponentes se public el da jueves 9 de diciembre de 2004, en las Gacetas del Congreso de la Repblica. Las diferencias a resolver y la forma en que se

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conciliaron, fueron resumidas y presentadas por los miembros de la comisin, en el respectivo informe, as: Luego de un anlisis detallado de los artculos 1 ,2 y 4 del proyecto, cuya aprobacin por las respectivas plenarias presenta diferencias, hemos concluido lo siguiente: En relacin con el artculo 1 , acoger en su integridad el texto aprobado por la Plenaria de la Cmara en el ltimo debate. En relacin con el artculo 2 , adoptar el texto aprobado por la Plenaria de la Cmara de Representantes. En relacin con el artculo 4 , se acoge el texto aprobado por la Plenaria de la Cmara, adicionndole el inciso aprobado por la Plenaria de Senado en cuanto a la reglamentacin que con carcter transitorio y de manera supletoria realizara el Consejo de Estado. En virtud de lo anterior y para los efectos pertinentes, adjuntamos el citado texto conciliado. As mismo, en la sesin del 13 de diciembre del 2004 se anunci la discusin y votacin del informe de ponencia a llevarse a cabo el da 14 de diciembre del mismo ao, dando cumplimiento al requisito del ltimo inciso del artculo 160 de la Constitucin, introducido por el Acto Legislativo 01 de 2003661. 94. El da 14 de diciembre de 2004 el secretario de la Cmara de Representantes ley el ttulo del Acta de Conciliacin y acto seguido, la misma se aprob mediante votacin ordinaria, de la siguiente forma: 662 El Secretario General Aclara: Dr. Angelino Lizcano Informes de Comisiones Accidentales: Informe de consideracin al Proyecto de Acto Legislativo 267 de 2004 Cmara, 12 de 2004 Senado, Por la cual se reforma algunos Artculos de la Constitucin Poltica de Colombia y se dictan otras disposiciones. De acuerdo con la destinacin efectuada por Ustedes y de conformidad con los artculos 161 de la Constitucin Poltica y 187 de la Ley Quinta de 1992, los suscritos Senadores y Representantes, integrantes de la Comisin Accidental de Conciliacin, nos permitimos someter por su conducto a consideracin de la Plenaria del Senado de la Repblica, y de la Cmara de Representantes, para continuar su trmite correspondiente al texto conciliado del Proyecto de Acto Legislativo en referencia, dirimiendo de esta manera la discrepancia existente entre los textos aprobados por las respectivas sesiones plenarias realizadas el 8 de Septiembre y 30 de Noviembre de 2004.

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Acta No. 153 del lunes 13 de diciembre de 2004, publicada en la Gaceta No. 49 de 2005, aprobada mediante Acta No. 156 del 2 de marzo de 2005, publicada en la Gaceta No. 164 de 2005, pp. 51. 662 Acta No. 154 del 14 de diciembre de 2004, publicada en la Gaceta No. 18 de 2005, aprobada mediante Acta No. 156 del 2 de marzo de 2005, publicada en la Gaceta No. 164 de 2005.

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Se adjunta el texto que fue publicado previamente y repartido a los Congresistas. Est ledo el Informe de Conciliacin, seor Presidente. Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga: En consideracin el Informe de Conciliacin ledo oportunamente por el seor Secretario, contina en consideracin. Lo aprueba la Plenaria de la Cmara? El Secretario General aclara, doctor Angelino Lizcano: Ha sido aprobado seor Presidente, con la mayora que exige la Constitucin en su artculo 375. Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga: Se les concede el uso de la palabra a los Representantes Carlos Arturo Piedrahta, y Zrrate. El Secretario General aclara, doctor Angelino Lizcano: Seor Presidente la Secretara deja Constancia que fue aprobado estando registrado en el tablero electrnico 109 Representantes y 12 manualmente en la Secretara.663 95. Esta votacin desencaden una discusin en torno a lo que algunos congresistas denominaron ausencia de debate. Adems de hacer hincapi en la formula acelerada con que se cerr la discusin y se efectu la votacin, el representante Hugo Zrrate alegaba haber levantado la mano con el propsito de intervenir, sin que le hubiera sido otorgado el uso de la palabra por parte de la Presidencia. Por su parte, la Mesa Directiva sealaba que ni el Representante Zrrate, ni ningn otro representante, se encontraba previamente inscrito para intervenir. Las intervenciones ms importantes al respecto se transcriben a continuacin: Intervencin del honorable Representante Hugo Ernesto Zrrate Osorio: Seor Presidente, quiero dejar Constancia, que le ped la palabra a usted seor Presidente para intervenir... Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga: Seor Secretario, sirva informar si cuando se aprob el Acta, el doctor Zrrate, haba pedido la palabra, ni estaba inscrito, ni haba pedido el uso de la palabra. Retoma el uso de la palabra el honorable Representante Hugo Ernesto Zrrate Osorio: Cmo se pide la palabra seor Presidente, anotando con usted si yo levant la mano y me da mucha pena, el procedimiento usted no lo... es en Secretara. Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga: No, no la haba levantado doctor Zrrate, seor Secretario certifique doctor Angelino. El doctor Angelino, el doctor Angelino clarificar. Un

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Acta No. 154 del 14 de diciembre de 2004, publicada en la Gaceta No. 18 de 2005, aprobada mediante Acta No. 156 del 2 de marzo de 2005, publicada en la Gaceta No. 164 de 2005, pp. 11.

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momento para que el doctor Angelino que es Notario de la Plenaria, certifique. El Secretario General aclara, doctor Angelino Lizcano: Seor Presidente, usted me pide que certifique como Notario de la Plenaria, cmo se aprob esta Acta de Conciliacin. Fue sometida por su seora, se abri la discusin, en el transcurso, en el tiempo que usted abri la discusin, en Secretara nadie se haba registrado para pedir la palabra como lo Ordena el artculo 97 de la Ley 5 de 1992; luego la Presidencia cerr la discusin y se someti a votacin, el Secretario, de conformidad con el artculo 129 de la Ley 5 de 1992, certific la aprobacin; adems sin que nadie hubiera pedido otra clase de votacin. En ese momento, estaban en el tablero registrados como asistentes 109 Congresistas y manualmente 12,en la cual certific la Secretara que esta Acta de Conciliacin fue votada cumpliendo lo Ordenado, tanto en la Ley 5 de 1992, como en la Constitucin Nacional en su artculo 375. Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga: Contine doctor Zrrate con el uso de la palabra. Intervencin del honorable Representante Hugo Ernesto Zrrate Osorio: Todas las circunstancias formales que usted quiera, pero cuando usted abri la discusin, levant la mano y le ped la palabra. No saba que usted haba fijado porque no lo escuch, el requisito de anotarnos por Secretara para poder hablar; sin embargo, quiero dejar constancia que no hubo ninguna discusin, ni oportunidad para la discusin, porque usted no nos quiso dar la palabra, levant la mano repito y vocifer para que me diera la palabra; () Quera dejar esa constancia seor Presidente y recordarle que no por rpido podrn ustedes aprobar proyectos tan importantes, para la institucionalidad del pas como este que se acaba de aprobar y los que vienen, nada ms que por la carrera y sin ninguna discusin. Muchas Gracias. 664 Luego de tales intervenciones se gener una discusin en torno a la peticin de la palabra por parte del representante Hugo Ernesto Zrrate antes de que se cerrara la discusin. De un lado unos representantes afirman no haber visto al representante Zrrate solicitando el uso de la palabra y del otro, algunos representantes dan fe de cmo el representante Zrrate alz la mano y vocifer para que se le permitiera intervenir. A continuacin se transcriben dichas interencines posiciones: 665 Intervencin del honorable Representante Reginaldo Enrique Montes Alvarez: Gracias seor Presidente. Quiero hacer una aclaracin, para que no sigan fluyendo discursos que no son otra cosa que la repeticin de lo aqu ya trillado, estaba de pie aqu en frente en Secretara, porque quera verificar
664 665

Ibidem, pp. 11 y 12. Ibidem, pp. 12 y ss.

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cul era la actitud de la Plenaria y cuando el seor Presidente, hizo apertura de la discusin del Acta de Conciliacin, nadie levant la mano, el seor Presidente anunci que continuaba abierta la discusin, nadie levant la mano, se cierra la discusin y se aprueba, y en ese momento despus dicen se aprueba y se vota el doctor Hugo Zrrate lanza su expresin. Intervencin del honorable Representante Pedro Jos Arenas Garca: En tercer lugar, seor Presidente, usted abri el debate pero no hubo debate, me consta que el doctor Zrrate levantaba la mano cuando usted abri el debate, pero usted se invent la tesis de que tiene uno previamente a la sesin que registrarse all, aqu se pide la palabra es levantando la mano. Intervencin del honorable Representante Hugo Ernesto Zrrate Osorio: Seor Presidente. Respeto que el doctor Reginaldo Montes respalde de manera absoluta al Gobierno como aqu siempre no lo ha demostrado, pero lo que si le exijo a l, es respeto, porque l no se puede decir automentiras ni decirle aqu a la Plenaria mentiras, como decan los Romanos, cite testigos ticos, como el doctor Carlos Arturo Piedrahta, aqu mi compaero de curul, Homero Giraldo, y algunos otros que vieron cuando levant la mano cuando usted puso en discusin el tema y le ped la palabra, l acaba de manifestar aqu que no ped la palabra, entonces creo que el que est diciendo mentiras es l porque yo tengo testigos ticos de eso, ped la palabra seor Presidente. Intervencin del honorable Representante Jos Luis Arcila Crdoba: Se ha citado, o se ha dicho que hay testigo tico en el sentido que alguien levant la mano o no la levant, es claro que el Presidente de la Corporacin en este momento, pregunt en debida forma sobre el proyecto, lo puso a consideracin y a rengln seguido se entr a votar, luego de que no hubo precisamente esas peticiones que hoy se sealan o en este momento se sealan de peticin de la palabra. Intervencin del honorable Representante William Vlez Mesa: Seor Presidente con la certificacin del notario de la Corporacin muy clara, en el sentido que al momento de la votacin del informe, el tablero electrnico mostraba 109 Representantes, 12 Representantes inscritos en forma manual, la Secretara certific que no se pidi la palabra en ese momento, no se anunci ningn voto negativo y tambin hay que hacer claridad, no se pidi votacin nominal de acta de conciliacin; por lo tanto seor Presidente, yo creo que ya esta Plenaria se pronunci mayoritariamente con las mayoras que exige la Constitucin y la ley, en esta segunda vuelta y por lo tanto considero seor Presidente que salvo mejor opinin de la Plenaria de la Corporacin podamos continuar con el Orden del Da. Muchas gracias seor Presidente.

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Intervencin del honorable Representante Germn Navas Talero: Gracias seor Presidente. Curiosamente usted me acaba de dar la palabra y no estoy inscrito all, basta alzar la mano para que se la den a uno doctor, lo que usted le dijo a Zrrate no es cierto y qued en las actas, yo alzo la mano y usted me concede la palabra como se ha hecho desde hace muchos aos aqu en el Congreso. A veces uno no puede acomodar las cosas al momento poltico, es o no es vlido pedir la palabra as y ustedes me la concedieron. 96. Frente a la discusin sobre posible ausencia de debate y la solicitud de reapertura de algunos congresistas, el Representante Reginaldo Montes propone someter a votacin la reapertura del debate, ante lo cual se procede de la siguiente forma: Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga: En votacin nominal dir la Plenaria si se abre la reapertura al Acto Legislativo, abramos y vamos a votar entonces si la Plenaria quiere que haya reapertura frente a la discusin del Acta de Conciliacin como lo pide el doctor Reginaldo Montes. Doctor Zrrate,ac hay una proposicin del doctor Reginaldo, sobre la reapertura? Abramos el registro seor Secretario, luego si la Plenaria as lo considera, vamos en orden. Se le concede el uso de la palabra al Representante Pedro para una mocin de orden con mucho gusto, luego el doctor Zrrate y el doctor Carlos Arturo para otra mocin de orden. () El Secretario General,doctor Angelino Lizcano: Esto es lo que se va a votar, se abre el registro electrnico. S, es para reabrir la votacin y discusin del acta de reeleccin presidencial; No, es para que quede en firme esa votacin y continuemos con el Orden del Da. () Direccin de la sesin por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga: Seor Secretario srvase informar el escrutinio. El Secretario General, doctor Angelino Lizcano: Seor Presidente, el resultado es el siguiente: Por el S, pidiendo la reapertura de la reconciliacin 17 votos. Por el No, 100 votos. Por lo tanto, ha sido negada la reapertura, con mayoras absolutas 100 votos negando la reapertura y de paso queda confirmada la certificacin que dio esta Secretara, al certificar que el Acta de Conciliacin de la Reeleccin Presidencial, fue aprobada con los requisitos plenos que establece la Constitucin, en su artculo 375 y dems normas concordantes de la Ley 5 de 1992. () 97. Los 17 votos a favor de que se reabriera la discusin del informe de conciliacin coinciden efectivamente con las firmas de las constancias consignadas en el Acta respecto de la ausencia de debate y la imposibilidad

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para intervenir que se vivi en la sesin del 14 de diciembre de 2004 en la Plenaria de la Cmara de Representantes. Una vez informada la Plenaria sobre el resultado de la votacin nominal con la que se neg la reapertura de la discusin del Acta de Conciliacin, se registraron las siguientes intervenciones y constancias en torno a la ausencia de debate: Intervencin del honorable Representante Venus Albeiro Silva Gmez: Gracias seora Presidenta. Quiero dejar mi Constancia que vot SI, para que se reabriera porque no se haba debatido la conciliacin, no existi el debate, que adems estbamos pidiendo muchos, que queramos participar en el debate de la conciliacin de este proyecto. Entonces, como no hubo Presidenta, a pesar de que ustedes aceptaron que se reabriera, pero no se reabri porque la mayora la neg, s creo que se va con un vicio de forma y esperamos que la Corte, tenga muy en cuenta esto, que en la conciliacin no nos lo dejaron debatir y es ah cuando las mayoras absolutas se equivocan, y es cuando las mayoras absolutas se equivocan y hacen que la Corte pueda hacer el trabajo de forma. Quiero dejar la constancia que no fue debatida la conciliacin hoy aqu, como dice la Ley 5 . Gracias seora Presidenta.666 Intervencin del honorable Representante Alexnder Lpez Maya: No saba que aqu en el Congreso se haba modificado la Ley 5 y que los debates se haban suspendido en determinados temas, y que los debates en ciertos proyectos de ley, en ciertos proyectos de Actos Legislativos, eran necesarios y en otros casos no eran necesarios; lo cierto es que, esta es una constancia que va en el siguiente sentido seora Presidenta y una constancia que va a la Corte Constitucional. Aqu nos podemos quedar todo el da diciendo es legal, no es legal, es legal o no es legal, pero mi responsabilidad como Congresistas como cumplidor de las leyes y las normas de este Pas y la Constitucin, es dejar expresa constancia, que la Mesa Directiva, no permiti el debate al Acta de Conciliacin de la Reeleccin; por consiguiente al no permitir el debate a un Acta de Conciliacin, que fue debidamente publicada en la Gaceta se neg la posibilidad de discutir, de opinar, de orientar y de fijar posicin sobre una conciliacin, que no conoca esta Cmara y que obviamente se conoce a travs de Gaceta, pero que era absolutamente imprescindible dejar expresas nuestras posiciones.667 Constancia Dejamos constancia expresamente que no se someti a debate el Acta de Conciliacin de Reeleccin Presidencial al Proyecto de Acto Legislativo de Reeleccin Presidencial. Carlos Arturo Piedrahta, Dixon Tapasco, Clara Pinillos. Bogot,D.C.,14 de diciembre de 2004.668
666 667

Ibidem, pp. 19. Ibidem, pp. 20 y 21. 668 Ibidem, pp. 62.

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Constancia El informe de conciliacin al Proyecto de Acto Legislativo nmero 267 de 2004 Cmara, 12 de 2004 Senado, no fue ledo al ponerse en consideracin. Asimismo, no se debati dicho informe, ni se estableci expresamente con qu mayoras fue aprobado. La presente constancia se deja para la revisin constitucional de la Corte y se anexa al expediente del proyecto. Carlos Arturo Piedrahta, A. Lpez. Aparecen ms firmas ilegibles.669 Finalmente, algunos representantes optaron por dejar constancia por escrito de su desacuerdo frente al otorgamiento de facultades legislativas al Consejo de Estado, as: Constancia Al analizar el Informe de Conciliacin del Proyecto de Acto Legislativo nmero 267 de 2004 Cmara,12 de 2004 Senado, por el cual se reforman algunos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia y se dictan otras disposiciones, debemos declarar que la colaboracin armnica que debe existir entre las Ramas del Poder Pblico no puede ser justificacin para entregar facultades constitucionales al Consejo de Estado, para que en las condiciones que seala el proyecto de reforma constitucional, dicha corporacin jurisdiccional cumpla funciones legislativas en contrava con el especfico fin constitucional y legal que representa en nuestro ordenamiento jurdico y con evidente menoscabo institucional del Congreso de la Repblica. No obstante y por motivos solamente reglamentarios votamos afirmativamente el informe de conciliacin puesto a consideracin de la Plenaria de la Cmara de Representantes para evitar que el esfuerzo conjunto de la Cmara y del Senado, con el fin de introducir la figura jurdico-poltica de la Reeleccin Presidencial inmediata, sucumba ante la perplejidad que nos produce la introduccin de un extrao elemento en nuestro Derecho Constitucional. Con el respeto acostumbrado, Jos Luis Arcila Crdoba, Representante a la Cmara por el Valle del Cauca. Aparecen ms firmas ilegibles.670 Hasta ah la descripcin de los hechos ocurridos el da 14 de diciembre de 2004 en la Plenaria de la Cmara de Representantes, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente. Reglas sobre el trmite constitucional que debe darse a los informes de conciliacin
669 670

Ibidem, pp. 62. Ibidem, pp. 61.

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98. Sobre el trmite de la conciliacin, la Constitucin establece lo siguiente: Artculo 161. Modificado Acto Legislativo 01 de 2003 Artculo 9. El artculo 161 de la Constitucin Poltica quedar as: Cuando surgieren discrepancias en las Cmaras respecto de un proyecto, ambas integrarn comisiones de conciliadores conformadas por un mismo nmero de Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarn conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirn por mayora. Previa publicacin por lo menos con un da de anticipacin, el texto escogido se someter a debate y aprobacin de las respectivas plenarias. Si despus de la repeticin del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto. Sobre el artculo 161 constitucional es preciso aclarar que el Acto Legislativo 01 de 2003 realiz una modificacin fundamental en el sentido de incluir expresamente la necesidad de someter a debate la conciliacin, pues antes de su adopcin, el artculo estableca lo siguiente: Artculo 161 anterior al Acto Legislativo 01 de 2003. Cuando surgieren discrepancias en las Cmaras respecto de un proyecto, ambas integrarn comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararn el texto que ser sometido a decisin final en sesin plenaria de cada Cmara. Si despus de la repeticin del segundo debate persisten las diferencias, se considerar negado el proyecto. 99. Despus de realizar una lectura comparativa entre el anterior y el nuevo artculo 161 de la Constitucin, resulta claro que la reforma introducida por el Acto Legislativo 01 de 2003 cumple dos propsitos principales: i) hacer expresa la necesidad de publicar el informe para garantizar su publicidad y; ii) cambiar la expresin ser sometido a decisin por se someter a debate, con lo cual se hace expresa la necesidad de que efectivamente exista debate respecto de los textos conciliados. Lo anterior resulta de suma importancia para el estudio de posibles vicios en el Acto Legislativo 01 de 2004, pues luego de dicha reforma no parece viable el argumento segn el cual existe una prctica o costumbre parlamentaria en la forma de aprobar las conciliaciones. En efecto, la reforma constitucional marca una pauta que debe guiar dicha prctica y respecto de la cual resulta inoponible la costumbre parlamentaria. En suma, el informe de conciliacin debe ser sometido a debate con todas las garanta institucionales que lo acompaan.

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100. La Ley 5 de 1992 regula como sigue el trmite de las conciliaciones. En primer lugar, el artculo 186 establece la posibilidad de crear comisiones accidentales para poder consolidar acuerdos en el trmite legislativo671. A su turno, el ARTCULO 187 seala que las comisiones accidentales deben estar compuestas, preferencialmente, por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la discusin de los proyectos, as como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias. Por su parte, el ARTCULO 188 indica que las Comisiones accidentales debern presentar los respectivos informes a las Plenarias de las Cmaras en el plazo sealado. En ellos se expresarn las razones acerca del proyecto controvertido para adoptarse, por las corporaciones, la decisin final. Finalmente, e artculo 189 seala que si al repetir el segundo debate en las Cmaras persistieren las diferencias sobre un proyecto de ley, se considerar negado en los artculos o disposiciones materia de discrepancia, siempre que no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley. 101. Dado que, en cumplimiento de lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2003, los informes de conciliacin deben someterse a debate, resultan entonces aplicables a la etapa de conciliacin las normas sobre debate legislativo672. En particular en cuanto respecta a la cuestin que ac se discute resulte relevante recordar lo dispuesto en los artculos 108 y 164 de la Ley 5 de 1992 establecen las causales que permiten de manera legtima cerrar el debate. Al respecto las citadas disposiciones sealan: Artculo 108. CIERRRE DEL DEBATE. Cualquier miembro de la respectiva Corporacin podr proponer el cierre del debate por suficiente ilustracin, transcurridas tres (3) horas desde su iniciacin, aun cuando hubiere oradores inscritos. El Presidente, previa consulta con los miembros de la Mesa Directiva, aceptar o negar la proposicin. Su decisin podr ser apelada. Las intervenciones sobre suspensin o cierre de un debate no podrn exceder de cinco (5) minutos. Artculo 164. DECLARACIN DE SUFICIENTE ILUSTRACIN. Discutido un artculo en dos sesiones, la Comisin, a peticin de alguno de sus miembros, podr decretar la suficiente ilustracin, caso en el cual se votar el artculo sin ms debate

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ARTCULO 186. COMISIONES ACCIDENTALES. Para efecto de lo previsto en el artculo 161 constitucional, corresponder a los Presidentes de las Cmaras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto. Las comisiones prepararn el texto que ser sometido a consideracin de las Cmaras en el trmino que les fijen sus Presidentes. Sern consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cmara, incluyendo las disposiciones nuevas.. 672 Ver al respecto Salvamento a la sentencia C-1041 de 2005.

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La Corte ha considerado que el artculo 164 pretende, justamente, armonizar los derechos de las minoras y el principio de eficacia de la funcin legislativa. Al respecto en la sentencia C-1056 de 2003 sostuvo: El artculo 164 de la Ley 5 de 1992, para impedir que las mayoras eventuales silencien a quienes disientan total o parcialmente del articulado de un proyecto de ley, prescribe que la declaracin de suficiente ilustracin sobre un artculo determinado del proyecto de ley, slo pueda decretarse a peticin de uno de los miembros de la respectiva Comisin Permanente y luego de discutido un artculo en dos sesiones y agrega que luego de declarada la suficiencia de la ilustracin al respecto, se votar el artculo sin ms debate. De otra parte, en la sentencia C-473/04 sobre la suficiente ilustracin, la Corte concluy que no es contrario a la Constitucin o al Reglamento del Congreso que las mayoras puedan decidir cundo cuentan con elementos de juicio suficientes para tomar una decisin, despus de que ha transcurrido un lapso preestablecido en el cual las diferentes fuerzas polticas hayan expresado su posicin. A travs de esta figura, se racionaliza la duracin del debate, se respeta la decisin mayoritaria sobre la continuacin del mismo y, a simultneamente, se garantizan las condiciones de participacin de las minoras. En tal sentido, la Corte seal: De conformidad con lo que establece la Ley 5 de 1992, la comisin o plenaria cuentan con los elementos de juicio necesarios para adoptar una decisin, en tres circunstancias distintas. En primer lugar, cuando se aprueba una mocin de suficiente ilustracin, luego de que han transcurrido tres horas desde el inicio del debate, si as lo solicita alguno de los miembros de la comisin o de la plenaria, a pesar de que todava haya oradores inscritos (artculo 108, Ley 5 de 1992). Esta circunstancia garantiza que la intervencin de las minoras en el debate no pueda ser impedida o silenciada por la simple decisin de las mayoras. El espacio de deliberacin pblica debe ser respetado por las mayoras. No obstante, una vez cumplidos los requisitos que garantizan la deliberacin, la declaracin de suficiente ilustracin tambin respeta la voluntad de las mayoras de expresar una decisin, si stas deciden que cuenta con elementos de juicio suficientes para tomar una decisin y aprueban cerrar el debate de tal forma que un congresista o grupo de congresistas no bloqueen la posibilidad de decidir a travs de tcticas parlamentarias como el filibusterismo. En segundo lugar, las comisiones o las plenarias cuentan con elementos de juicio adecuados cuando, a solicitud de un congresista, se aprueba una mocin de suficiente ilustracin en relacin con un artculo que haya sido

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debatido en dos sesiones (artculo 164, Ley 5 de 1992).673 Y en tercer lugar, hay suficiente ilustracin cuando a pesar de no haber transcurrido tres horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artculo en dos sesiones, no hay oradores inscritos y las mayoras que componen la comisin o la plenaria aprueban cerrar el debate y proceden a la votacin, previa solicitud del Presidente de la respectiva comisin o plenaria. Si bien la Ley 5 de 1992 no consagra expresamente esta posibilidad, ella se infiere claramente de las facultades que le otorga la Ley 5 de 1992 al Presidente de la respectiva clula para organizar el debate (Artculos 102, 103, 104, y 108, Ley 5 de 1992) y de los principios de interpretacin del reglamento que consagra el artculo 2 de la Ley 5 de 1992. En esta misma sentencia la Corte concluy: El principal derecho de las mayoras es el poder adoptar decisiones, y en esa medida decidir cundo tiene suficientes elementos de juicio para adoptar la decisin, razn por la cual, segn lo prev el numeral 3 del artculo 2 de la Ley 5 de 1992, la aplicacin del Reglamento del Congreso debe hacerse de tal forma que toda decisin refleje la voluntad de las mayoras presentes en la respectiva sesin. Igualmente la principal garanta para las minoras es tener la oportunidad de ser escuchadas efectivamente, por ello las reglas sobre duracin y nmero de intervenciones, as como los requisitos previos a la declaracin sobre suficiente ilustracin protegen su derecho a ser escuchadas. La Constitucin y las leyes orgnicas que regulan la formacin de las leyes propenden por lograr armonizar los derechos de las mayoras con las garantas para las minoras. Ello se refleja en varias reglas de procedimiento cuya finalidad es permitir que las mayoras decidan pero sin atropellar a las minoras.674 En suma, el debate solo puede cerrarse cuando se ha configurado una de las causales de suficiente ilustracin. De cerrarse sin que tal causal se configure se producira una violacin del derecho de los congresistas a intervenir en el proceso de la formacin de la voluntad de las Cmaras y se configurara una tpica causal de elusin. Jurisprudencia de la Corte sobre saneamiento del vicio por elusin del debate durante la discusin y aprobacin de los informes de conciliacin: C-473 de 2005
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As lo sostuvo expresamente la Corte en la sentencia C-1056 de 2003 precitada, en relacin con la suficiente ilustracin regulada por el artculo 164 de la Ley 5 de 1992, donde dijo: El artculo 164 de la Ley 5 de 1992, para impedir que las mayoras eventuales silencien a quienes disientan total o parcialmente del articulado de un proyecto de ley, prescribe que la declaracin de suficiente ilustracin sobre un artculo determinado del proyecto de ley, slo pueda decretarse a peticin de uno de los miembros de la respectiva Comisin Permanente y luego de discutido un artculo en dos sesiones y agrega que luego de declarada la suficiencia de la ilustracin al respecto, se votar el artculo sin ms debate. 674 C-473/04

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102. En aplicacin de las disposiciones constitucionales y legales mencionadas la Corte ha proferido una jurisprudencia constante en el sentido de sealar que la conciliacin debe reemplazar el segundo debate. Sin embargo, la Corporacin ha entendido que en aquellos casos en los cuales puede existir un vicio formal en el procedimiento de la conciliacin, pero del contexto y el trmite del informe resulta claro que en verdad no se vulneraron los derechos de las minoras ni la finalidad para la cual ha sido establecido dicho trmite, el vicio, en principio, debe entenderse saneado. No obstante, para que esta regla opere se requiere que se cumplan estrictas condiciones a partir de las cuales se entiende que no se vulner la finalidad del trmite a pesar de la existencia objetiva de la irregularidad. Por su importancia para este caso es necesario detenerse brevemente en las condiciones que han sido advertidas, pues slo si tales condiciones se cumplen puede entenderse que el vicio en el que se incurri es constitucionalmente irrelevante. Por el contrario, si tales condiciones no se cumplen, el vicio no podr entenderse saneado. 103. En la sentencia C-473 de 2005 proferida con ocasin de la revisin de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria nmero 065 de 2003 Senado, 197 de 2003 Cmara, por medio de la cual se reglamenta el mecanismo de bsqueda urgente y se dictan otras disposiciones, la Corte encontr que, objetivamente, el informe de conciliacin no haba sido sometido a debate. Sin embargo, de manera muy excepcional, consider que no era necesario devolver el proyecto y que la disposicin era exequible por razones de forma. Las razones muy especficas que tuvo la Corte son las siguientes: En primer lugar, en dicha providencia la Corte consider relevante, al efectuar el estudio del trmite de los informes de conciliacin, que los hechos fueran analizados, no aisladamente, sino a la luz del contexto dentro del cual se inscriban675. Slo de esta forma, en criterio de la Corte, era posible determinar si en virtud del principio de instrumentalidad de las formas, se produca o no una violacin significativa de las normas constitucionales en materia de trmite legislativo. En el caso de la mencionada sentencia, la Corte deba definir si violaba la prohibicin de la elusin del debate el hecho de que en las dos Cmaras se haban aprobado los informes de conciliacin sin haberles dado lectura
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Como ya ha sido mencionado, para llegar a esta decisin, la Corte aplic, como de ordinario lo hace, un juicio de constitucionalidad para el cual el contexto resulta ser un factor de la mxima relevancia. En efecto, al comenzar el anlisis del procedimiento legislativo dijo la Corte: En primer lugar, con el objeto de que sirva de fundamento para el anlisis posterior, proceder a describir los hechos tal como aparecen en la Gaceta del Congreso y fueron certificados en lo pertinente por el secretario de la clula legislativa correspondiente. Luego, analizar los hechos identificados, no aisladamente, sino a la luz del contexto dentro del cual se inscriben. En tercer lugar, valorar si en dicho contexto los hechos constituyen una violacin de normas constitucionales. Y, finalmente, si se llegare a constatar un vicio, se estudiar si ste fue saneado en el curso de la formacin de la ley o, de no ser ste el caso, si es subsanable por el propio Congreso en los trminos que seale la Corte.

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previa y aceptando pasar, directamente, a su aprobacin sin que previamente se produjera el debate reglamentario. Para resolver eran entonces relevantes los siguientes elementos del contexto: (1) en dicho caso la aprobacin de los informes de conciliacin fue unnime; (2) ninguno de los congresistas presentes, ni antes ni despus de la votacin, ni durante el resto de la sesin, ni mediante constancia escrita final, manifest su deseo de intervenir en el trmite; (3) las discrepancias conciliadas versaban sobre cuestiones no trascendentales. En su mayora se trataba de diferencias menores de redaccin; (4) el proyecto de Ley haba sido ampliamente debatido durante todo el trmite y sobre su contenido, al finalizar el proceso legislativo, exista unanimidad. Teniendo en cuenta las cuatro circunstancias analizadas, la Corte consider que, si bien lo sucedido en ambas Cmaras se distanciaba mucho del ideal del debate, la rapidez con la cual sucedieron los hechos no constitua, per se, en esas condiciones, un vicio que generara la inconstitucionalidad de la norma aprobada. En consecuencia, la Corte declar la exequibilidad de la Ley Estatutaria que reglament el mecanismo de bsqueda urgente. Al respecto dijo la Corte: De todo lo anterior se puede concluir que si bien en la aprobacin del informe de conciliacin por ambas Cmaras Legislativas no se present el debate que sera ideal, el trmite surtido en ellas no vulner las reglas propias del procedimiento parlamentario. En las dos Plenarias los congresistas aceptaron pasar a la votacin sin solicitar que se diera un debate sobre el proyecto. La Presidencia no conmin a nadie a votar, sino que avanz rpidamente, segn el deseo de los integrantes de cada Cmara. En ello influy muy probablemente que el articulado ya haba sido considerado a profundidad en los anteriores debates y que los congresistas compartan las propuestas contenidas en el informe de mediacin.. El principal criterio empleado por la Corte para determinar si el vicio era relevante, fue el hecho de que ninguno de los asistentes a la sesin solicit intervenir en ningn momento. En efecto, todos, por unanimidad aceptaron el trmite surtido y nadie sinti que su derecho a intervenir estaba siendo vulnerado. En efecto, el proyecto no tena objecin alguna. En este sentido, la Corte interpreta que en dicho hecho influy muy probablemente que el articulado ya hubiera sido considerado a profundidad en los debates anteriores y que en esa oportunidad los congresistas compartan de manera unnime las propuestas contenidas en el informe de mediacin, por lo cual no se registr ni un solo voto negativo. En suma, de todo lo dicho resulta claro que para la Corte el eventual vicio por elusin del debate en el trmite del informe de conciliacin puede resultar saneado si la aprobacin del acta es unnime, la misma se refiere a discrepancias menores respecto de los proyectos originalmente aprobados,

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ningn congresista solicita intervenir, nadie se inscribe para hacerlo y no se solicita la reapertura del debate. En efecto, si la sesin transcurre de esta manera puede afirmarse que la omisin del debate no afect los derechos de las minoras en el proceso de formacin de la voluntad colectiva de las Cmaras y, en consecuencia, no compromete la finalidad constitucional asignada a dicho trmite. Estudio del trmite del informe de conciliacin del Acto Legislativo demandado en la Plenaria de la Cmara de Representantes, el 14 de diciembre de 2004 104. Durante el trmite del proyecto en la Cmara de Representantes se produjeron algunos hechos que permiten diferenciar el presente caso del caso estudiado en la sentencia C-473/05. En especial, de los hechos antes mencionados resulta claro que no se cumple ninguna de las cuatro condiciones que se cumplan en el caso de la sentencia C- 473/05 para entender saneado el vicio por elusin del debate en el trmite del informe de conciliacin. En efecto, a pesar de que en los dos casos estudiados la Presidencia omiti materialmente que existiera una oportunidad real para el debate, muy al contrario de lo que ocurri en el caso antes mencionado, (1) en este caso la aprobacin de los informes de conciliacin no fue unnime; (2) luego del cierre abrupto del debate algunos de los congresistas presentes, manifestaron formalmente su deseo de intervenir en la deliberacin; (3) las discrepancias conciliadas versaban sobre cuestiones fundamentales respecto de las cuales existan opiniones dismiles; (4) sobre el contenido del proyecto de ley no existe, en general, unanimidad. Pero tal vez el dato ms relevante es el hecho de que, una vez terminada la votacin del informe de conciliacin, algunos congresistas solicitaron expresamente la reapertura del debate para poder intervenir. Consideraban que el trmite del informe se haba producido con tal celeridad - 4 segundos -, que no les haba sido garantizada la oportunidad material de intervenir. En este sentido, el representante Zarate seal que durante los 4 segundos que dur el trmite de apertura y cierre del debate l haba levantado la mano para intervenir pero no le haba sido concedido el uso de la palabra. En condiciones como estas en las cuales el debate se ha cerrado sin que se hubiere configurado una causal de suficiente ilustracin, lo que procede, ante la solicitud de quienes quieren intervenir, es reabrirlo y otorgar el uso de la palabra a quienes tienen derecho a ello. No obstante, la reapertura del debate se someti a consideracin de la Plenaria, pero sta, por una decisin de mayoras, la neg. Sin embargo, 17 Representantes votaron afirmativamente la reapertura del debate, expresando con ello no slo su deseo de intervenir, sino tambin su desacuerdo en relacin con las propuestas contenidas en el texto de la conciliacin, desacuerdo que como

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ya vimos, algunos se vieron obligados a expresar mediante el uso de constancias escritas. 105. La Corte ya ha sealado que el contenido esencial del derecho de los congresistas a participar en la deliberacin en el proceso de formacin de la ley, no es susceptible de ser restringido por las mayoras. En efecto, la funcin de esta garanta institucional es precisamente la de proteger el derecho de las minoras a la participacin efectiva. Cerrar el debate de manera abrupta, sin que se cumplan las condiciones de suficiente ilustracin, es un vicio que no puede sanearse mediante una decisin de mayoras. Como ya lo ha sealado la Corte, en estos casos se requiere una decisin unnime. En consecuencia, en este caso, dado que no se cumpla ninguno de los supuestos de la suficiente ilustracin, lo propio era reabrir el debate. En efecto, si bien las mesas directivas y el Presidente pueden imprimirle celeridad a un debate e incluso pueden interpretar el querer de la corporacin y actuar en consecuencia, tambin lo es que ante el reclamo de un miembro de la minora es deber de la Presidencia garantizar sus derechos. Distinto hubiere sido si nadie hubiera intervenido y la votacin hubiere sido unnime. En este caso el vicio hubiere quedado saneado pues materialmente estaba claro que no se haba vulnerado el derecho a intervenir de las minoras. No obstante, por las razones advertidas, la elusin del debate no puede ser saneada, pues la Cmara incurri en un vicio de procedimiento que afect el derecho de las minoras a participar en el debate y, en consecuencia, comprometi la constitucionalidad del proyecto de Acto legislativo. 106. Ahora bien, podra sostenerse que en estos casos no hay vulneracin de las garantas institucionales en la medida en que la solicitud formal de reapertura fue sometida a votacin. Sin embargo, esto equivaldra a sostener que es legtimo que una de las garantas institucionales ms importantes de las minoras parlamentarias quede en manos de las mayoras. Como cualquier lector imparcial sabr apreciar, esta regla constituye ni ms ni menos que el camino mas expedito para vulnerar la obligacin se someter a debate toda iniciativa y, con ello, los derechos de las minoras parlamentarias. Sobre la imposibilidad de que las mayoras puedan sanear un vicio que afecta los derechos de las minoras legislativas ha dicho la Corte: Ahora bien, muchas veces, frente a abusos por parte de las Mesas Directivas, el mecanismo de control interno resulta insuficiente; por ejemplo, si una decisin de la Mesa Directiva ha vulnerado derechos de las minoras, el mecanismo interno de control de las Cmaras puede resultar inadecuado, precisamente porque se funda en el principio mayoritario pues depende de la decisin de la Plenaria. Por ello, como la

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discrecionalidad de las Mesas Directivas no es absoluta, ni los mecanismos internos de control de las Cmaras son suficientes en todos los casos, las decisiones de dichas Mesas Directivas pueden tener relevancia en el control constitucional de la formacin de las leyes y de los actos legislativos. Esas decisiones no pueden entonces ser consideradas actos internos de las Cmaras (interna corporis acta), excluidos de todo control judicial, por cuanto ellas pueden tener una incidencia decisiva en la formacin de la voluntad democrtica de las Cmaras. Esto explica que no slo esta Corte sino tambin otros tribunales constitucionales hayan examinado la actuacin de esas mesas directivas como elementos que podan configurar vicios de procedimiento en la formacin de las leyes. As, a nivel comparado puede citarse la sentencia STC-89 del 29 de septiembre de 1994 del Tribunal Constitucional espaol examin si la Mesa Directiva del Congreso de los Diputados haba o no incurrido en una violacin del reglamento de la Cmara, y si dicha vulneracin poda o no implicar la inconstitucionalidad de la ley revisada. Y a nivel interno, la reciente sentencia de esta Corte C-668 de 2004, MP Alfredo Beltrn Sierra, declar inexequible el artculo 16 del Acto Legislativo No 01 de 2003, debido a que ciertas decisiones de la Mesa Directiva implicaron que esta norma no hubiera sido debatida en la Plenaria de la Cmara de Representantes.676 107. En estrecha relacin con lo que acaba de ser explicado, lo cierto es que en la discusin sobre el informe de conciliacin en la Cmara de Representantes no se configur, antes de cerrado el debate, alguna de las hiptesis de suficiente ilustracin. Por el contrario, el debate se cerr sbita y casi instantneamente, sin razn para ello. En efecto, en la aprobacin del informe de conciliacin en la Cmara de Representantes, luego de leer el titulo del informe dijo el Presidente: En consideracin el Informe de Conciliacin ledo oportunamente por el Secretario, contina en consideracin. Lo aprueba la Plenaria de la Cmara?. A lo cual el secretario de inmediato respondi: Ha sido aprobado seor Presidente. Como puede constatarse fcilmente, durante este trmite no transcurrieron las tres horas que establece la Ley para poder cerrar el debate. Tampoco se debatieron los artculos del informe de conciliacin en dos sesiones, puesto que todo el debate de la conciliacin tuvo lugar en la sesin del 14 de diciembre de 2004.

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Sentencia C-816 de 2004.

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El punto radica entonces en determinar si los asistentes se encontraban inscritos para intervenir o manifestaron su deseo de hacerlo. En este sentido es importante sealar que la tercera hiptesis de suficiente ilustracin exige que no existan congresistas interesados en intervenir, inters que se manifiesta bien el la inscripcin previa cuando esta ha sido la regla fijada ora en la manifestacin del deseo de intervenir que se realiza durante el debate. Esta manifestacin, como se sabe, se realiza levantando la mano una vez abierto el debate. 108. En el presente caso no se haba definido la regla segn la cual la inscripcin para participar deba realizarse antes del debate. En consecuencia, en aplicacin de la costumbre parlamentaria, resulta claro que la solicitud para hablar se deba hacer durante el debate levantando la mano y solicitando la palabra. En este punto conviene recordar, que ninguna de las partes, ni el Procurador, ni el Ministro del interior, ni los demandantes, ponen en duda la solicitud del representante Zrrate para intervenir. La duda gira en torno a si dicha solicitud se realiz antes de cerrarse la discusin. Sin embargo, es relevante tener en cuenta que el trmite de apertura y cierre del debate no dur ms de cuatro segundos, y que no hubo un solo momento de silencio a la espera de la inscripcin de quienes queran hablar. Los cuatro segundos se agotaron completamente en la siguiente intervencin del Presidente: Presidente: En consideracin el Informe de Conciliacin ledo oportunamente por el Secretario, contina en consideracin. Lo aprueba la Plenaria de la Cmara?. Secretario: Ha sido aprobado seor Presidente. En estas condiciones parece muy poco razonable exigir que exista plena prueba de que antes de que el Presidente terminara la frase a travs de la cual abre y cierra el debate, el congresista realmente solicit el uso de la palabra. 109. Cuando el trmite se reduce a la expresin de la formula ritual en un lapso muy breve de tiempo, basta con que inmediatamente cerrado el debate, se llame la atencin sobre el derecho a intervenir para que esta solicitud sea seriamente considerada. Si no fuera as el Presidente podra fcilmente burlar el derecho de los congresistas a participar, pues bastara con que despachara en pocos segundos la apertura y cierre del debate para entender agotado del trmite. En efecto, como se puede advertir es muy poco probable que pueda oponerse a esta decisin una plena prueba de que durante los segundos en los cuales el presidente formulo la frase ritual de apertura y cierre, algn congresista le pidi la palabra. En estas condiciones siempre podra alegarse que no haba congresistas inscritos y que en realidad no hay una prueba plena de que alguno pidi la palabra

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oportunamente, para poder pasar directamente a la votacin obviando el correspondiente debate. 110. Por las razones que han sido expuestas, considero que en casos en los cuales se dan las circunstancias del presente, la solicitud de un congresista de participar formulada inmediatamente se ha cerrado el debate - cuya apertura y cierre no dur mas de 4 segundos - debe ser de inmediato atendida de forma tal que pueda reabrirse el debate hasta tanto se configure plenamente una causal de suficiente ilustracin. Configurada una de estas causales puede cerrarse legtimamente el debate o negarse la reapertura. 111. Por las razones advertidas, la inclusin y aprobacin de los artculos conciliados en el Acto Legislativo, sin que se permitiera discusin alguna al respecto, equivale a la elusin del debate sobre las discrepancias entre los textos aprobados en una y otra Cmara. En este sentido, cabe reiterar lo que la Corte ha sealado: Es decir, con esa conducta se afecta de manera grave el principio democrtico para la adopcin de una reforma constitucional, pues para la modificacin de la Carta Poltica, lo mismo que para la formacin de las leyes, es absolutamente indispensable el debate, esto es, la discusin en torno al proyecto normativo de que se trate. Ello no significa como es obvio, que respecto de cada norma se exija intervencin en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participacin de un nmero grande de congresistas en la discusin formalmente abierta, pues en eso no radica la existencia del debate. Lo que si no puede eludirse en ningn caso y, con mayor razn, tratndose de una reforma constitucional, es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusin para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Lo que resulta inadmisible es que se pase de manera directa de la proposicin a la votacin, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir.. Efectos del estudio adelantado: la inconstitucionalidad del Acto legislativo 112. Ahora bien, el vicio por elusin del debate en la conciliacin slo afecta los artculos conciliados y puede ser subsanado sometiendo, nuevamente, el texto conciliado a las respectivas plenarias. Sin embargo, considero que el trmite del proyecto se encontraba seriamente comprometido. En efecto, como fue estudiado se violaron las reglas mnimas sobre trmite de conflicto de inters, qurum decisorio, mayoras especiales y nmero reglamentario de debates. En consecuencia, dado que se trata de vicios constitucionales insubsanables, considero que la decisin ms ajustada a la Constitucin era la de declarar inexequible el Acto legislativo. A partir de esta decisin, el Congreso hubiera podido dar nuevo trmite a la iniciativa pero, esta vez, con el lleno de los requisitos

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constitucionales exigidos para que se entienda legtimamente conformada la voluntad constituyente. Hasta ac, con algunos ajustes, la ponencia presentada a la Sala Plena de la Corporacin. V. ALGUNOS COMENTARIOS PUNTUALES SOBRE LOS ARGUMENTOS APORTADOS POR LA SENTENCIA C-1040 DE 2005 113. Este salvamento corresponde a la ponencia original del expediente D5696 que no fue acogida por la mayora de la Corte. En l, presento las razones por las cuales consideraba que el trmite de impedimentos y recusaciones as como el trmite del informe de ponencia vulneraba la Constitucin. La mayora, por el contrario, consider que el trmite de los impedimentos y recusaciones y de los informes de ponencia se ajust completamente a los principios constitucionales que deben regular la formacin de la voluntad constituyente. Dado que los dos textos la sentencia y el salvamento exponen con suficiencia sus respectivos argumentos no parecera necesario hacer ms comentarios. Los lectores atentos sabrn apreciar cual interpretacin se ajusta ms al texto y la finalidad de la Constitucin y cual de ellas refleja de forma ms acertada la tarea que la Corte debe cumplir. Sin embargo, hay algunos puntos concretos de la decisin de la mayora que no pueden pasar desapercibidos. En efecto, de una parte, algunas de las consideraciones centrales de la decisin tienen efectos insostenibles a futuro, pues finalmente terminan por disolver el rgimen de conflicto de inters y la obligacin de surtir el debate del informe de conciliacin. De otra parte, considero esencial hacer hincapi sobre la manera equivocada como la Corte revis los hechos del caso. En efecto, en mi criterio, un estudio ms juicioso de las actas hubiera llevado a la Corte a conclusiones distintas a las que se afirman con ms entusiasmo que sustento fctico en la decisin de la cual me aparto. Dedico entonces estas ltimas pginas del salvamento a explicar estas cuestiones. La disolucin del rgimen de conflicto constitucionalizacin del llamado carrusel de inters y la

114. Como ya he mencionado, consider que los conflictos de inters fueron tramitados de manera irreglamentaria. En mi criterio los procedimientos deben estar regulados de forma tal que sean realmente tiles para cumplir la finalidad que los justifica. Sin embargo, la Ley 5 de 1992 no establece una regulacin del trmite de impedimentos, capaz de satisfacer la finalidad del rgimen de conflicto de inters. As las cosas, la nica forma como el trmite de impedimentos en el Congreso puede cumplir la finalidad del rgimen de conflicto de inters es que en dicho

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trmite se respeten las reglas que regulan procedimientos semejantes en otros cuerpos colegiados, siempre que se cumplan dos condiciones: (1) que resulten plenamente compatibles con el trmite legislativo y, (2) que se requieran para garantizar que efectivamente el instituto cumpla su finalidad. Por las razones que explico en este salvamento, estas reglas son bsicamente las siguientes: el congresista no puede votar su propio impedimento ni asunto alguno dentro del respectivo proceso hasta tanto su impedimento no sea resuelto; el congresista debe abstenerse de votar impedimentos presentados por la misma causa que origin la presentacin de su propio impedimento. Como lo explico en el Salvamento, estas reglas son aplicables al trmite legislativo por virtud del artculo 3 de la Ley 5 de 1992, segn el cual cuando en dicha Ley no se encuentre disposicin aplicable, se acudir a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional. 115. Para sostener la posicin contraria la Corte seala que en este caso no es aplicable el artculo 3 citado, pues para la Corporacin la propia Ley 5 de 1992 regula de manera suficiente el trmite de impedimentos. Al iniciar esta argumentacin, la sentencia seala, como sigue, la importancia que tiene para la Constitucin la regulacin adecuada del rgimen de conflicto de inters en el Congreso: Fue intencin inequvoca del Constituyente de 1991 depurar las prcticas polticas colombianas. Con este propsito, consagr una serie de mandatos dirigidos a garantizar que los representantes del pueblo en las corporaciones de eleccin popular acten en procura del inters general. Baste citar a este respecto el mandato consagrado en el artculo 133 Superior,() Esta regla bsica del sistema democrtico colombiano se reitera literalmente en los artculos 7 y 263 de la Ley 5 de 1992, y se manifiesta as mismo en el principio de interpretacin segn el cual el Reglamento del Congreso se debe aplicar en la sesin correspondiente y consulte, en todo momento, la justicia y el bien comn (Ley 5 de 1992. Art. 2-3). Y Prosigue la Corte explicando las normas constitucionales que regulan el rgimen de conflicto de inters en el proceso legislativo. Sin embargo, al aplicar estos importantes principios al caso concreto la sentencia termina por sacrificar el rgimen de conflicto de inters en nombre de una hermenutica muy particular de la Ley 5 de 1992. Al respecto hay especialmente dos prrafos en los que la mayora resume dicha interpretacin. En el primero se aclara que la manifestacin del impedimento no es suficiente para que una persona quede apartada del asunto que se discute. En el segundo, la Corte va mas all, pues seala que, incluso si se ha manifestado un conflicto de inters sobre un determinado proyecto, el congresista tiene la obligacin de votar todos los asuntos que se someten a consideracin respecto a dicho proyecto, hasta tanto su impedimento no sea aceptado por la Corporacin. Dice la Corte:

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As las cosas, los argumentos expuestos en la demanda parten entonces de un supuesto equivocado, pues bajo ninguna circunstancia la manifestacin personal de un impedimento equivale directamente a estar impedido para decidir de fondo respecto de otras materias, as las mismas guarden una relacin de conexidad material con el asunto que fundament dicha declaracin, como lo es, en este caso, participar en la decisin de otros impedimentos. La razn para que ello ocurra se encuentra en que mientras la situacin de la persona que manifiesta un impedimento no se resuelva por la autoridad competente, ella puede proferir todos los actos que correspondan al mbito ordinario de su competencia, ya que no existe una decisin que formalmente la inhabilite para el efecto, como manifestaciones de los principios constitucionales de buena fe y celeridad de los procedimientos. Y, en particular respecto al procedimiento legislativo, seala la Corporacin: Adicionalmente, insiste la Corte en que los congresistas tienen el deber de asistir a las sesiones del Congreso y votar en las decisiones que adopten las Cmaras (Ley 5 de 1992. Art. 127); el Reglamento del Congreso no efecta distincin alguna en cuanto al alcance de este deber de votar, es decir, no lo restringe exclusivamente a los proyectos de ley o acto Legislativo que se encuentren a consideracin de las Cmaras, se extiende, por lo tanto, a todos los asuntos cuya decisin se platee a los congresistas, incluyendo la definicin de los impedimentos por conflictos de inters. Los congresistas slo pueden ser excusados de este deber de decidir efectivamente despus de que les haya sido aceptado el impedimento, como lo disponen expresamente los artculos 124 y 293 de la Ley 5 de 1992.. Segn los prrafos citados y la restante argumentacin de la sentencia de la Corte: (1) la Ley 5 de 1992 regula integralmente el trmite de impedimentos y recusaciones; (2) los congresistas estn obligados a votar en todos los asuntos del trmite legislativo, salvo excusa expresa del Presidente o norma expresa que les permita abstenerse; (3) el Presidente slo los puede excusar para votar en un asunto determinado cuando el impedimento que presentaron sea aceptado por la comisin o plenaria respectiva; (4) no existe ninguna norma que le permita al congresista que ha manifestado tener conflicto de inters en un proyecto, apartarse, por este slo hecho, de la votacin de los asuntos relacionados con dicho proyecto hasta que la Corporacin no acepte su impedimento. En suma, como no hay ninguna norma que excuse al congresista que ha declarado tener un conflicto de inters para votar sobre los asuntos relacionados con el proyecto antes de que su impedimento sea decidido, tiene la obligacin de votar todos los asuntos referidos a dicho proyecto que se sometan a consideracin mientras su impedimento no sea aceptado. Por esta razn considera la Corte que se ajusta a derecho que los congresistas

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hubieren votado impedimentos de sus colegas antes de que los suyos fueran resueltos o que hubieren rechazado los impedimentos de quienes se encontraban, exactamente, en sus condiciones. Por esta razn, el trmite de los impedimentos fue exactamente el que, segn la Corte, debe darse a estos asuntos. 116. En mi criterio, lo grave de la decisin anterior no es que la Corte considere que en el trmite de los impedimentos no se incurri en una irregularidad tan grave que apareje la inconstitucionalidad de la decisin. Entiendo que el tema era difcil y novedoso en la jurisprudencia y muchos argumentos podan avalar esta posicin. Lo verdaderamente grave es que para poder llegar a la decisin que se adopt, la Corte termin institucionalizando prcticas que ella misma condena como clientelistas677 y convirtiendo en obligatorio el llamado carrusel. En efecto, una cosa es considerar que una irregularidad reglamentaria no tiene la entidad para vulnerar la Constitucin (lo cual hubiera podido originar una importante y valiosa discusin) y otra, bien distinta, terminar institucionalizando dicha irregularidad hasta el punto de convertirla en una prctica obligatoria. Esto, lamentablemente, por las razones que entro a explicar, fue lo que termin haciendo la Corte en el presente caso. 117. Como lo explico en un aparte anterior de este salvamento, el llamado carrusel es una figura a travs de la cual varios congresistas que se encuentran en la misma circunstancia se declaran impedidos para luego proceder a habilitarse mutuamente. Este sistema inhibe la recusacin y hace muy difcil la procedencia de las demandas por prdida de investidura. Como lo ha sealado Transparencia por Colombia (678), la figura del carrusel es un serio factor de riesgo de la incidencia de intereses privados en la adopcin de decisiones legislativas. En efecto, este sistema hace imposible que se cumpla la finalidad del rgimen de conflicto de inters, pues impide que se adopte una decisin transparente e imparcial sobre la existencia de intereses privados de los congresistas, sus familiares o sus socios, en la respectiva decisin. Como qued establecido en un aparte anterior de este salvamento, el trmite de los impedimentos en el Congreso es muy irregular. En algunos casos los impedimentos se han tramitado siguiendo el carrusel que se ha mencionado. En otros casos, sin embargo, las votaciones de impedimentos se adelantaron siguiendo las reglas que sirven para satisfacer la finalidad sustancial que dicho rgimen persigue. As por ejemplo, mientras el Acto
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Al respecto, en el COMUNICADO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE LAS SENTENCIAS RELATIVAS AL ACTO LEGISLATIVO QUE PERMITE LA REELECCION PRESIDENCIAL, de octubre 20 de 2005, dijo la Corte: 2.2.2.11. En lo que respecta a los impedimentos y recusaciones, la Corte abord varios cargos presentados por los demandantes. Concluy que ninguno de ellos conduca a la inconstitucionalidad del Acto Legislativo, si bien es deseable depurar la poltica de actividades clientelistas. 678 Transparencia por Colombia, Riegos de la incidencia indebida de los intereses particulares en la formacin de las leyes, Cuadernos de Transparencia nmero 10, pg. 33, Bogot, julio de 2005.

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legislativo estudiado incurri en los vicios advertidos, en el trmite de la reforma constitucional en materia de pensiones, parcialmente simultneo al trmite que se estudia, se respetaron las reglas bsicas del rgimen de conflicto de inters. Ahora bien, en todos los casos que pude estudiar existan quienes, pese a que se estuviere aplicando la figura del carrusel, manifestaban su decisin de abstenerse de votar cualquier asunto del proyecto especialmente los impedimentos de sus colegas antes de que la solicitud de su impedimento fuera decidida. Adicionalmente, existan protestas y proposiciones solicitando que el trmite de impedimentos se ajustara al reglamento de forma tal que pudiera cumplir su finalidad (679). Sin embargo, lo que finalmente hizo la sentencia de la Corte fue institucionalizar el carrusel. En efecto, antes de la sentencia, las Mesas Directivas, los presidentes e incluso los propios congresistas podan adoptar la decisin de aplicar las reglas que garantizaran la transparencia e imparcialidad en la decisin de los impedimentos. En este sentido, parece claro que la nica manera de evitar el carrusel era que los congresistas pudieran apartarse del asunto en cuestin una vez declararan la existencia de un conflicto de inters. Regla esta avalada por la aplicacin al rgimen legislativo de las normas que regulan procedimientos similares en rganos colegiados, tal y como lo seala el artculo 3 de la Ley 5 de 1992. No obstante, luego de la sentencia de la Corte parece que resulta obligatorio que una persona que se ha declarado impedida participe en todo lo relacionado con el proyecto hasta tanto la respectiva corporacin no resuelva sobre su solicitud. Esto significa que el carrusel ya no es una opcin frente a la cual los congresistas pueden apartarse y protestar. Ahora es obligatorio. Y es obligatorio, porque, segn la Corte, para que los congresistas que han declarado su impedimento pudieran abstenerse de participar en el trmite del proyecto antes de que su impedimento fuera resuelto, sera necesario que existiera una norma expresa que los autorizara. Como no hay norma expresa y en cambio tienen el deber de votar, pues deben participar con su opinin y su voto en todos los asuntos del trmite
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Como ya lo manifest en una cita anterior, un estudio sobre la forma de tramitar los impedimentos en proyectos que fueron tramitados en las mismas legislaturas en la que se tramit el Acto legislativo demandado permiti constatar la falta de una prctica legislativa en esta materia. As por ejemplo, se pudo constatar que en ciertos casos, como en el del trmite de la reforma constitucional sobre pensiones, en primer debate en la comisin primera constitucional de la Cmara de Representantes, se tramitaron los impedimentos de una manera absolutamente transparente, mediante votacin nominal, en la cual se pudo verificar, no slo la abstencin del representante cuyo impedimento estaba siendo votado, si no tambin la abstencin en la votacin de los dems representantes que presentaron impedimento. En dicha ocasin se conform una comisin encargada de rendir informe sobre los impedimentos, conformada por representantes que no presentaron impedimento. Despus de escuchar el informe individual sobre cada impedimento, se votaron nominalmente los mismos, dejando constancia de quienes se apartaban de la respectiva votacin por haber presentado similar impedimento (Gaceta 837 de 2004, pp. 5 y ss). As mismo, durante el trmite de la reforma poltica introducida por el proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002 Senado, en segundo debate en Plenaria del Senado, se presentaron algunos impedimentos fundamentados en una causa similar (Gaceta 526 de 2002, pp. 15 a 17) los cuales fueron aceptados mediante votacin nominal en bloque, en la cual se pudo verificar la abstencin de los declarados impedidos. Incluso dentro del trmite de un mismo proyecto de ley, se puede observar claramente la ausencia de costumbre parlamentaria al respecto. As ocurri, por ejemplo, durante la aprobacin del actual Cdigo de Procedimiento Penal.

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legislativo antes de que su impedimento sea resuelto. Deben por lo tanto participar de la votacin de los impedimentos de sus colegas y concurrir a resolver si quien se encuentra exactamente en sus mismas circunstancias tiene un conflicto de inters para actuar. 118. Si la Corte se tomara en serio su propia regla ello significara que no habiendo norma expresa en le Ley 5 que excuse al congresista para votar su propio impedimento, este estara obligado a hacerlo. Pero aun ms absurdo: como tampoco hay norma expresa que seale cuando debe ser votado el impedimento, este entonces, pese a haber sido declarado de manera oportuna, puede ser decidido por la corporacin en cualquier momento del trmite. Ello significara, por ejemplo, que un impedimento puede ser decidido al final del trmite y que el congresista estuvo entonces obligado a participar en la adopcin de todas las decisiones colectivas que lo integraban. La Corte no se refiere a este ltimo punto, ni aclara cual es el efecto de las decisiones de un congresista a quien finalmente se le acepta su impedimento luego de participar decisivamente en otras decisiones del respectivo trmite legislativo. Sin embargo, en cuanto al primer asunto antes referido el voto del impedimento propio - y apelando a la naturaleza personalsima del impedimento, indica que nadie puede votar su propio impedimento. As no haya artculo alguno del Reglamento del Congreso que lo autorice a abstenerse. En este caso parece que para la Corte la Ley 5 de 1992 no es suficiente y es necesario buscar la regla aplicable, nada menos, que en las normas que regulan procedimientos semejantes: en ninguno de ellos las personas votan su propio impedimento. Tampoco votan otros impedimentos antes de que el suyo sea resuelto. Ni votan sobre impedimentos de colegas que se encuentran en su misma situacin. Pero, al parecer, para la Corte las dos ltimas reglas no son necesarias para que el trmite de los impedimentos cumpla su finalidad. Para intentar justificar esta decisin la Corte, seala, que sera ir contra el principio de buena fe, sostener que el congresista que se ha declarado impedido tiene inters en el impedimento de su colega. En otras palabras, sera partir del principio de la mala fe de los legisladores exigirles que, si han declarado un posible conflicto de inters, se abstengan de participar en la votacin de otros impedimentos hasta que el suyo sea resuelto. Este argumento es tan absurdo como sostener que el Estado de derecho parte de la mala fe de los gobernantes. Lo que sigue no debera ser necesario, pero al parecer es importante recordar que lo que hacen las reglas jurdicas que regulan los procedimientos para el ejercicio del poder pblico, es establecer procedimientos objetivos, confrontables y controlables, que de manera confiable permitan la satisfaccin de los bienes y principios que se defienden en el modelo poltico-constitucional. Y nada de esto supone que

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quienes ejercen el poder lo hacen de mala fe. La confianza fundamental en el gobierno de las reglas y no en el gobierno de las personas es la premisa bsica de la que parte nuestro modelo poltico y eso la Corte, guardiana de la Constitucin, debera saberlo bien. 119. Si la regla de la que parte todo el argumento de la Corte la obligacin de la persona que ha declarado su impedimento de votar los impedimentos de sus colegas antes de que su propio impedimento sea resuelto - fuera correcta, nos encontraramos ante una limitacin sustantiva, por va judicial, del rgimen de conflicto de inters. En efecto, si fuera necesario seguir esta regla me pregunto cual sera el valor de las decisiones adoptadas dentro del trmite de un proyecto, con la participacin decisiva de un congresista que se ha declarado impedido y a quien luego se acepta el impedimento. Pero adems, si la regla de la Corte fuera cierta, por esta va podra evadirse fcilmente la recusacin y la demanda de prdida de investidura. La primera sera improcedente y la segunda no podra prosperar dado que el congresista argumentara que pese a haber manifestado la existencia del conflicto de inters estaba en la obligacin de opinar y votar en el respectivo proyecto mientras la corporacin no aceptara su impedimento. Si esta regla fuera adecuada los congresistas que crean genuinamente tener un conflicto de inters y as lo manifiesten tendran que seguir participando de las decisiones del trmite legislativo hasta que la corporacin acepte su solicitud. Nada ms alejado de los dictados de la tica pblica y de los principios de transparencia, moralidad y defensa del inters pblico que esta regla. En suma, si la misma tuviera que ser obedecida se institucionalizara el llamado carrusel y con ello se impedira, por decisin de la propia Corte Constitucional, el cumplimiento del rgimen de conflicto de inters. Visto lo anterior no tengo otro remedio que afirmar que el esfuerzo argumentativo de la mayora, al final de cuentas, termina siendo tan contradictorio como insuficiente para explicar las irregularidades advertidas en el trmite legislativo. En estas circunstancias, las evocaciones iniciales de la sentencia a la importancia del rgimen de conflicto de inters y a los principios constitucionales que este promueve, parecen simples devaneos retricos, palabras al aire, cuya eficacia jurdica fue francamente inadvertida. En efecto, nada tienen que ver la defensa del rgimen constitucional de conflicto de inters o los principios de transparencia, moralidad e imparcialidad, con las razones que condujeron a la decisin de la cual me aparto. La violacin del artculo 94 de la Ley 5 de 1992 en el trmite de los impedimentos y recusaciones y la particular lectura de los hechos que realiza la Corte

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120. El trmite de los impedimentos y recusaciones surtido en cuarto debate en la Plenaria de la Cmara de representantes poda ser cuestionado, adems, por vulnerar el artculo 94 de la Ley 5 de 1992, en particular, por vulnerar el principio deliberativo que esta norma desarrolla. En efecto, un estudio juicioso de las Actas del congreso muestra la existencia de varios hechos incontrovertibles (ver trascripciones en fundamentos jurdicos 20 a 25 de este Salvamento): (1) El Presidente de la Cmara permiti una discusin general sobre el trmite que deba darse a los impedimentos; (2) algunos Representantes solicitaron insistentemente que los impedimentos pudieran ser discutidos por separado, pues consideraban que cada uno tena unas circunstancias especficas que era necesario definir antes de adoptar la correspondiente decisin colectiva; (3) un porcentaje importante de impedimentos se present sin ninguna motivacin. Se limitaban a manifestar el impedimento sin aportar las razones que permitieran discernir adecuadamente si se configuraba un conflicto de inters. En este sentido, algunos congresistas se limitaban a sealar que se declaraban impedidos por tener parientes en el Estado y otros fundamentos similares; (4) repetidamente se solicit al Presidente de la Cmara que abriera el debate, en particular, sobre los impedimentos que carecan de motivacin de forma tal que la Plenaria, antes de la respectiva decisin, pudiera deliberar sobre el asunto; (5) especialmente se solicit al Presidente que en los casos de nombramiento de parientes cercanos de congresistas por parte del Gobierno se informara sobre el grado de parentesco de la persona nombrada por el gobierno con el congresista que por tal hecho se declaraba impedido; la fecha del nombramiento; el cargo; y el tipo de nombramiento (si por concurso, en interinidad, provisionalidad, etc). Segn quienes solicitaban esta informacin, la misma serva para distinguir el caso de quien tena un pariente que haba accedido al servicio pblico mediante concurso de mritos y quienes estaban siendo beneficiados por una decisin unilateral del Presidente de la Repblica; (5) el Presidente no accedi ni a abrir el debate de cada impedimento ni a permitir que se accediera a la informacin solicitada. En este sentido, en dos ocasiones distintas seal expresamente que los impedimentos no seran debatidos individualmente y que seran votados tal y como haban sido presentados. As desestim las proposiciones respectivas. Sobre estos hechos no existe la menor duda. Basta para constatarlos realizar una lectura rpida de las respectivas actas (ver Fundamentos 20 a 24 anteriores). La cuestin era definir si tales hechos eran irreglamentarios y, de serlo, si contribuan a configurar un vicio de relevancia constitucional. 121. No obstante la claridad de los hechos narrados, la Corte seala, en varias oportunidades, que en Plenaria de la Cmara de Representantes los impedimentos fueron debatidos y que se dio plena oportunidad para preguntar y acceder a la informacin adicional que la plenaria requera para adoptar la decisin. Esto, justamente, es lo que se llama una decisin

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contraevidente. Frente a ella slo me queda recomendar al lector la consulta de la fuente. 122. Finalmente pese a sostener que los impedimentos son personalsimos y que hay que estudiarlos uno a uno porque cada uno tiene circunstancias particularsimas que los distinguen de los otros, etc. la Corte termin por considerar que no era necesario abrir el debate de cada impedimento antes de proceder a su votacin. Tampoco encontr alejado del reglamento que se procedieran a votar impedimentos sin ninguna motivacin. Esto, pese a las reiteradas solicitudes, formuladas por algunos congresistas y a que los impedimentos inhiben, como se sabe, el estudio posterior del tema mediante la recusacin. Nuevamente esta decisin compromete seriamente la posibilidad de aplicar, en el debate legislativo, el rgimen de conflicto de inters. Algunos comentarios finales 123. Muchas glosas pueden hacerse a la sentencia de la que me aparto. Baste en este aparte final mencionar muy brevemente cuatro temas importantes: la opinin de la Corte sobre la procedencia de impedimentos en el proceso constituyente; la opinin de la Corte sobre la existencia de conflicto de inters en el presente caso; la reflexin sobre la integracin del qurum; y, una ltima reflexin sobre algunas afirmaciones sueltas de la sentencia, que no pueden pasar desapercibidas. 124. La Corte considera que en principio en el trmite constituyente no pueden existir conflictos de inters. Adicionalmente encuentra que en el presente caso no exista conflicto de inters, pues en su criterio, para que ello ocurra (e)s necesario que se surtan varios hechos difcilmente anticipables y de los cuales depende que la reforma en realidad tenga incidencia sobre la vida de un congresista o de sus familiares, como por ejemplo, que se profieran las leyes que la desarrollan. Considera que en el presente caso los congresistas no se encontraban en esas circunstancias. Sin embargo, aclara que en todo caso adelantar el estudio sobre si el trmite de impedimentos y recusaciones fue adecuado. Ahora bien, lo cierto es que la Corte no argumenta con suficiencia la regla general que expone, pues se limita a citar algunas sentencias del Consejo de Estado y a acudir a lugares comunes que la prctica poltica ya, hace mucho, ha desvirtuado. Es cierto que las reformas constitucionales deben ser reformas generales que afecten por igual a los habitantes del territorio. Sin embargo, basta echar un vistazo a las ltimas propuestas para advertir cmo estas reformas pueden favorecer intereses privados. El solo caso de la reforma pensional tramitada de forma simultnea al proyecto ac estudiado y en la cual se respet el rgimen de conflicto de inters, es un ejemplo de ello. Para que sirve entonces afirmar que existe una regla general que luego puede ser fcilmente desvirtuada en cada caso concreto?; era sta la tarea que se

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encomendaba a la Corte?; cules son las implicaciones concretas en la sentencia de esta primera reflexin?. Preguntas sin responder en una sentencia de tanta trascendencia. Baste afirmar a este respecto que las afirmaciones de la Corte sobre los temas advertidos son meros obiter dictum, que nada tienen que ver con la decisin pero frente a los que tendr que encontrarse luego, cuando en eventuales procesos de prdida de investidura por conflicto de inters las personas concernidas afirmen que en los trmites de reforma constitucional no existe, en principio, la posibilidad de que se configure un conflicto de inters. Ya veremos como afronta entonces la Corporacin su propia jurisprudencia. Pero lo ms grave es que la Corte hubiere decidido incursionar en el campo reservado en principio al Consejo de Estado y resolver, en un prrafo, que en el presente caso no era posible que se configurara un conflicto de inters en cabeza de los congresistas que haban manifestado su impedimento. Con independencia de que coincida o no con esta argumentacin, lo cierto es que esta no era la tarea que la Corte estaba llamada a realizar. Sealar con desparpajo que en el presente caso no existe conflicto por que no se han configurado hechos difcilmente anticipables como la reeleccin efectiva del actual Presidente - y de los cuales depende que la reforma en realidad tenga incidencia sobre la vida de un congresista o de sus familiares, es francamente una afirmacin que la Corte, por sus competencias, no estaba llamada a realizar. Afirmacin que, como la mayora de las que se realizan en el texto, nada tiene que ver con la decisin que la Corte finalmente adopt sobre la regularidad del trmite legislativo. 125. La Corte, respondiendo a los argumentos que present en la ponencia original, seala que incluso si los impedimentos hubieren sido mal tramitados quienes se haban declarado impedidos pueden integrar el qurum y las mayoras decisorias. Esta era probablemente una de las discusiones constitucionales ms importantes que planteaba el caso objeto de estudio. Sin embargo, la sentencia no se detiene en su anlisis y con algunos argumentos importantes pero, en mi criterio, insuficientes, considera que estas personas s estaran habitadas para ejercer la funcin representativa pese a que no se hubiere resuelto adecuadamente el posible conflicto de inters. Al respecto slo quiero detenerme en los dos argumentos finales de la Corte en la materia. A juicio de la Corporacin no sera procedente aceptar que ante la disolucin del qurum para decidir los impedimentos, las personas no electas que siguieran en la lista de quien se ha declarado impedido pudieren integrar el qurum. Los dos argumentos que seala la mayora para sostener su afirmacin se recogen en el siguiente prrafo: An suponiendo que es posible convocar a los miembros que siguen en la misma lista electoral, a pesar de que ninguna norma prev dicha hiptesis, es claro que ese procedimiento no logra impedir que el que reemplace

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temporalmente al congresista piense, a su turno, que l mismo se encuentra en una situacin de impedimento, o inclusive, que crea que votar favorablemente el impedimento del congresista principal es una manera de asegurar su acceso como suplente al Congreso, lo cual ira en contra de toda neutralidad en la decisin y sera el reflejo de un inters directo e inmediato del propio congresista reemplazante. Esta eventualidad atentara contra la integridad del Congreso mismo. La Corte intent as aplicar la regla en mi criterio valiosa - de la reduccin al absurdo de la tesis contraria. Sin embargo, en esa tarea no me parece que hubiera contado con mucha suerte. En primer lugar, slo se convoca a los miembros que siguen en la lista electoral (suplentes) cuando la mayora absoluta de la respectiva corporacin se ha declarado impedida. Si en este caso dichos miembros suplentes tambin consideran que tienen conflicto de inters y voluntariamente as lo manifiestan, lo mejor, al parecer, sera dejar el trmite de la respectiva ley para que sea adelantado por quienes sienten que pueden ejercer sus funciones como la Constitucin se los ordena: conforme a los principios de transparencia y moralidad y atendiendo al inters general. En esta hiptesis, se refuerza la necesidad de integrar el qurum con personas que no crean tener inters particular en el respectivo asunto. El segundo argumento es que la integracin del qurum con quienes siguen en la lista electoral les puede despertar a stos sus ansias de poder, todo lo cual atentara contra la integridad del Congreso mismo. Es sorprendente que la misma sentencia que tan slo en unas pginas anteriores afirmaba la necesidad de aplicar el principio de buena fe para permitir que quien se haba declarado impedido resolviera el impedimento de sus colegas, ahora considere que las personas de la misma lista electoral de quien ha manifestado su impedimento, actuarn de mala fe. En este sentido no sobra recordar que se tratara de copartidarios de quien ha manifestado tener un posible conflicto de inters y que sobre estas personas recaen todos los mecanismos de control poltico y disciplinario como la recusacin y la demanda de prdida de investidura . La tesis de la Corte, en el extremo argumental opuesto de la que antes sostuvo, equivaldra a sostener que, de afectarse el qurum, los suplentes en otros rganos representativos o en juntas directivas o los conjueces de las corporaciones judiciales no pueden reemplazar en la decisin del impedimento a quien se ha declarado impedido, pues se corre el riesgo de que tengan el inters privado de ejercer la funcin representativa, judicial o directiva de que se trate y ello comprometa su imparcialidad en la respectiva decisin. El tema de la integracin del qurum era difcil. Si la Corte iba a controvertir los argumentos que present a la Sala Plena deba exigirse, al menos, mayor rigor argumental.

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126. Finalmente, llama la atencin que la Corte seale que las reglas aplicables al trmite de impedimentos y recusaciones y contenidas, entre otros ordenamientos, en el Cdigo de Procedimiento Civil, no fueron invocadas en ningn momento durante el trmite del acto legislativo que se revisa. Al respecto dice la Corte: Su aplicabilidad, que en apariencia justificara la intervencin de los congresistas que haban presentado impedimentos en los procesos de decisin de los conflictos de intereses presentados por los dems senadores y representantes, slo fue puesta de consideracin a posterior, durante algunos procesos judiciales iniciados con motivo de este trmite, es decir, el proceso de prdida de investidura de la representante Yidis Medina ante le Consejo de Estado y presente proceso de control de constitucionalidad. Si bien es importante determinar dentro de este tipo de procesos cul es el marco jurdico aplicable a las actuaciones del Congreso para efectos de examinar desde tal perspectiva su validez constitucional formal, por las especificidades del presente proceso resulta ms pertinente que la Corte enfoque su atencin sobre la forma como interpret el procedimiento aplicable durante el trmite de aprobacin de esta reforma constitucional. Las justificaciones a posteriori son importantes, pero pierden peso y pertinencia en contextos dentro de los cuales resulta crucial determinar cul fue la forma como la voluntad de las Cmaras se manifest, como es el caso de este proceso. Con la misma seguridad, la Corte afirma que las decisiones adoptadas en el trmite de impedimentos y recusaciones no fueron apeladas en ninguna instancia del proceso legislativo. Lo cierto sin embargo, es que no existi una sola discusin sobre este trmite en la cual no se alegara que quienes se haban declarado impedidos deban abstenerse de intervenir en la votacin de sus colegas mientras su impedimento no fuera resuelto y que no podan votar impedimentos iguales a los que haban presentado. Esto, adems de las solicitudes expresas de apertura del debate y de mayor ilustracin que se formularon en el cuarto debate. Nuevamente considero que falt mayor rigor a la hora del estudio de los hechos del caso que la Corte tena que definir. Hechos que pueden verse claramente reflejados en las transcripciones que realiz en los fundamentos 20 a 24 del presente salvamento y que sin embargo echo de menos en la sentencia de la Corte. 128. Como lo he sealado en otros salvamentos respecto del mismo Acto Legislativo, la cuestin que tena que resolver la Corte era, probablemente, una de las ms importantes que haya decidido en su historia. Se trataba de uno de aquellos casos en los cuales la Corte debe definir - con todas las consecuencias y riesgos que ello acarrea -, si Colombia es una democracia fundada exclusivamente en el principio de mayoras o una democracia constitucional en la cual la mayora quien quiera que la integre - encuentra en la Constitucin importantes causes y lmites de accin. La Corporacin, luego de casi 15 aos de contribucin a la construccin de una democracia

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constitucional, decidi que resultaba inapropiado el control riguroso de los procedimientos que regularizan la formacin de la voluntad constituyente. Opt, en consecuencia, por aprobar trmites que slo pueden ser legtimos en una democracia fundada exclusivamente en el principio de mayoras. Para ello desconoci algunos hechos fundamentales y convirti en irrelevantes o en meramente formales - algunos requisitos procedimentales que garantizan los principios de transparencia, imparcialidad y moralidad en el trmite de los proyectos de ley o de reforma constitucional. Olvid la Corte, por un momento, que es justamente la defensa de la democracia constitucional lo que justifica su existencia. 129. Dejo as sentada mi posicin frente al caso estudiado. Este, como los otros salvamentos sobre el tema, es franco y directo, pues creo que adems del Congreso y de la opinin pblica, somos los propios magistrados los llamados a hacer el control interno a las decisiones de la Corte. Esta tarea nos compete dentro de una verdadera democracia constitucional y debemos hacerla con todo el rigor y la responsabilidad que nuestro cargo nos impone. Pero no puedo dejar de mencionar que entre todas las ideas que defiendo en este salvamento es probable que la ms importante sea la necesidad de que exista una Corte Constitucional que, como sta, pueda seguir cumpliendo el importante papel de asegurar la vigencia de la Constitucin. As yo disienta de sus decisiones. Por eso acato con respeto y sin reservas la sentencia de la Corte. Fecha ut supra.

JAIME CRDOBA TRIVIO Magistrado

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NDICE Pg.
I. RESUMEN DE LOS ARGUMENTOS EXPUESTOS EN LA PONENCIA ORIGINAL RESPECTO DEL PROCESO D-5696: VICIOS DE TRMITE EN EL PROCESO DE DECISIN DE LOS IMPEDIMENTOS Y ELUSIN DEL DEBATE

II. PARMETROS NORMATIVOS PARA EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS Y PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS Parmetro normativo de Legislativos.. control constitucional de los Actos

8 12

El juicio de constitucionalidad de los actos legislativos debe tener un mayor rigor que el juicio de constitucionalidad de las leyes . La aplicacin del principio de instrumentalidad de las formas como gua del juicio constitucional. Pese a que la Corte debe aplicar al trmite de los Actos Legislativos un control estricto de constitucionalidad, slo ser inexequible el Acto Legislativo que sea fruto de un vicio de forma que, a su turno, comprometa sustancialmente el proceso de formacin de la voluntad constituyente.. III. ESTUDIO DEL CARGO POR EL PRESUNTO VICIO DE PROCEDIMIENTO CONSISTENTE EN LA VIOLACIN DEL TRMITE DE IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES Y SU EFECTO EN LA INTEGRACIN DEL QURUM Y LA MAYORA NECESARIA PARA DEBATIR Y VOTAR EL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DEMANDADO . Resumen de los antecedentes del proceso D-5696: la posicin de los demandantes, la posicin del Ministro del Interior y de Justicia y la Posicin del Procurador General de la Nacin en torno al trmite de los impedimentos y recusaciones .... Problema jurdico Planteado.... Recuento fctico del trmite de los impedimentos y recusaciones......

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Trmite y votacin de impedimentos en la sesin del 28 de abril de 2004 celebrada en la Comisin Primera del Senado de la Repblica Trmite y votacin de impedimentos adelantado en las sesiones de 11 y 13 de mayo de 2004, celebradas en la Plenaria del Senado de la Repblica . Trmite y votacin de impedimentos en la sesin celebrada en la Comisin Primera de la Cmara de Representantes el 2 de junio de 2004

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Recusacin e impedimento de la Representante Yidis Medina: sesin del 3 de junio de 2004, adelantada en la Comisin Primera de la Cmara de Representantes

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Trmite y votacin de impedimentos presentados en la sesin Plenaria de la Cmara de Representantes los das 15 y 16 de junio de 2004 ..
Discusin sobre el trmite de impedimentos adelantada en la sesin del 15 de junio de 2004 .. Discusin sobre el trmite de los impedimentos. Sesin Plenaria de la Cmara de Representantes de 16 de junio de 2004 ...

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44 55 58 67

Votacin de los impedimentos presentados a la Plenaria de la Cmara de Representantes de 16 de junio de 2004 .....
Recusacin e impedimento de la representante Zulema Jattin ... Resumen y conclusiones del trmite de impedimentos y recusaciones durante el proceso legislativo del Acto Legislativo demandado . Reglas aplicables al trmite de los impedimentos y las recusaciones. Normas mnimas necesarias para que el trmite de impedimentos y recusaciones cumpla la finalidad que tiene asignada .... Relevancia y regulacin constitucional del trmite de impedimentos y recusaciones ....

67

70 71 74

Regulacin legal del rgimen de impedimentos y recusaciones : la Ley 5 de 1992... Segn la Ley 5 de 1992 debe la Comisin de tica y Estatuto del Congresista pronunciarse sobre los impedimentos presentados por los congresistas?..
El trmite de las recusaciones . La existencia de un vaco en la Ley 5 respecto al trmite de los impedimentos y la necesidad de suplirlo de forma tal que dicho trmite sirva realmente para satisfacer la finalidad constitucional para la cual fue establecido ..

76 81

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Normas que deben aplicarse al trmite de impedimentos en el proceso legislativo para garantizar que dicho trmite sea idneo para cumplir la finalidad que le ha sido asignada .. Es aplicable al rgimen de conflicto de inters el artculo 151 del Cdigo de Procedimiento Civil tal y como lo sostiene el Ministro del Interior y de Justicia en su concepto a la Corte? ...

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Es aplicable al trmite de impedimentos en el Congreso el artculo 28 del Decreto 2067 de 1991 sobre tramite de recusaciones que han sido dirigidas contra todos los Magistrados de la Corte Constitucional? Aplicacin del principio de Buena Fe al trmite de impedimentos y recusaciones... Resumen de las reglas aplicables al trmite de impedimentos en el Congreso de la Repblica .
Estudio concreto del trmite legislativo: existi un vicio en el trmite de los impedimentos?
En el trmite de los impedimentos se vulneraron los principios de transparencia e imparcialidad. Tal y como fueron tramitados los impedimentos, resultaba imposible que cumplieran la finalidad sustancial asignada al rgimen de conflicto de inters El trmite dado a los impedimentos en la Plenaria de vulner lo dispuesto en los artculos 94 y 96 de la Ley acceso a informacin relevante para la adopcin de permiti el debate de que tratan la Cmara de Representantes 5 de 1992. No se permiti el decisiones informadas ni se los artculos citados

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Efectos de la presentacin y trmite de los impedimentos con el nico propsito de evitar la recusacin

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Un ltimo y definitivo vicio: la inexistencia de qurum decisorio a la hora de votar los impedimentos en la plenaria de la Cmara de Representantes Inexistencia de qurum decisorio en el trmite de impedimentos en la Plenaria de la Cmara en la sesin de 16 de junio de 2004 y existencia dudosa o no comprobada de qurum decisorio en el trmite de impedimentos en la sesin de mayo 13 de 2004 celebrada en la Plenaria del Senado de la Repblica . Verificacin del qurum decisorio y de las mayoras reglamentarias en las votaciones del proyecto de Acto Legislativo en las cuales participaron los congresistas impedidos cuyo impedimento no fue reglamentariamente rechazado IV. AUSENCIA DEL DEBATE EN EL TRMITE DE LOS INFORMES DE CONCILIACIN .. Resumen del trmite del informe de conciliacin en la plenaria de la Cmara de Representantes

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116

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Reglas sobre el trmite constitucional que debe darse a los informes de conciliacin ... Jurisprudencia de la Corte sobre saneamiento del vicio por elusin del debate durante la discusin y aprobacin de los informes de conciliacin:

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C-473 de 2005 ..
Estudio del trmite del informe de conciliacin del Acto Legislativo demandado en la Plenaria de la Cmara de Representantes, el 14 de diciembre de 2004..

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Efectos del estudio adelantado: la inconstitucionalidad del Acto legislativo

V. ALGUNOS

COMENTARIOS PUNTUALES SOBRE LOS ARGUMENTOS APORTADOS POR LA SENTENCIA C-1040 DE 2005 La disolucin del rgimen de conflicto constitucionalizacin del carrusel. de inters y la llamado

142

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La violacin del artculo 94 de la Ley 5 de 1992 en el trmite de los impedimentos y recusaciones y la particular lectura de los hechos que realiza la Corte ..

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Algunos comentarios finales .

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SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-1040 DE 2005 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE COMPETENCIA-Corte Constitucional debi declararse inhibida (Salvamento parcial de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIAConsecuencias (Salvamento parcial de voto) La postura jurisprudencial de conformidad con la cual esta Corporacin es competente para examinar y decidir la constitucionalidad de ciertos contenidos del Acto Legislativo 02 de 2004, sienta alarmantes precedentes en materia del alcance de las atribuciones de la Corte Constitucional de los cuales me aparto. En efecto, dicha tesis tiene, entre otras, las siguientes consecuencias: (i) supone introducir elementos restrictivos del concepto y alcance de la soberana popular, (ii) implica un cambio radical y profundo en el concepto de constitucin, al avanzar hacia el concepto de constitucin material, (iii) desconoce el contenido textual o, literal de diversos preceptos constitucionales, (iv) en definitiva el concepto de vicios de competencia es la forma ideada por la posicin mayoritaria para justificar un control material o de fondo de las reformas constitucionales. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional solo por vicios de procedimiento en su formacin (Salvamento parcial de voto) TEORIA DE LOS VICIOS DE COMPETENCIA -Evolucin jurisprudencial (Salvamento parcial de voto) VICIO DE COMPETENCIA-Defectos que lo configuran segn la jurisprudencia (Salvamento parcial de voto) La jurisprudencia constitucional ha distinguido esencialmente cuatro tipo de defectos que integran esa categora: (i) Cuando se infringe el principio de unidad de materia previsto por los artculos 158 y 169 de la Constitucin Poltica; (ii) Cuando un decreto ley se refiere a un tema para el cual no haba sido habilitado el presidente en virtud de una ley de facultades extraordinarias; (iii) Cuando se tramitan contenidos propios de una ley orgnica o estatutaria por medio de una ley ordinaria; (iv) Cuando se usurpan competencias de las cmaras legislativas por parte de las Comisiones Accidentales o de Conciliacin. La principal consecuencia prctica de la distincin antes esbozada es que respecto de los vicios de competencia, a

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diferencia de los restantes vicios formales, no opera el trmino de caducidad de la accin pblica previsto en el artculo 242. 3 de la Constitucin. CONSTITUCION POLITICA-Parte dogmtica (Salvamento parcial de voto) CONSTITUCION POLITICA-Parte Orgnica (Salvamento parcial de voto) INTERPRETACION GRAMATICAL DE LA CONSTITUCIONAplicacin en las reglas de competencia de la Corte Constitucional sobre actos reformatorios de la Constitucin (Salvamento parcial de voto) El artculo 241 constitucional hace parte de la Constitucin orgnica colombiana y especficamente el conjunto de enunciados normativos que lo integran tiene la estructura de reglas de competencia, pues fijan las distintas atribuciones de la Corte Constitucional como rgano encargado de velar por la integridad de la Carta Poltica, por lo tanto su alcance y contenido puede ser precisado con ayuda de la interpretacin gramatical. Lo que est en discusin es el alcance de la expresin slo por vicios de procedimiento en su formacin, en lo que hace referencia al control de los actos reformatorios de la Carta. Si acudimos a la interpretacin gramatical, el adverbio slo delimita todo el alcance del enunciado normativo examinado, pues excluye cualquier otro defecto distinto de los que constituyan vicios de procedimiento. INTERPRETACION SISTEMATICA DE LA CONSTITUCION-No aplicacin en reglas de competencia de la Corte Constitucional sobre actos reformatorios de la Constitucin (Salvamento parcial de voto) INTERPRETACION HISTORICA O PSICOLOGICA DE LA CONSTITUCION-Aplicacin en las reglas de competencia de la Corte Constitucional sobre actos reformatorios de la Constitucin (Salvamento parcial de voto) Si acudimos a la interpretacin histrica o psicolgica, entendida como originalista, es decir, si buscamos la intencin del constituyente en el conjunto de textos que recogen la discusin en torno al artculo 241 de la Carta no cabe duda alguna que su intencin, en la medida en que sea posible establecer una voluntad nica de un cuerpo colegiado de una composicin tan heterognea como lo fue la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, fue la de establecer un lmite claro a la potestad de control de los actos reformatorios de la Constitucin. En efecto, todos los proyectos debatidos al igual que los informes de ponencia y las discusiones suscitadas en torno a las competencias del rgano de control constitucional coincidan en sealar que stas deban limitarse cuando se tratara de reformas constitucionales a los vicios de forma. Esta comn preocupacin tena origen precisamente en la controvertida jurisprudencia sentada por la Corte Suprema de Justicia cuando

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funga como rgano de control constitucional, segn la cual haba lmites materiales en el poder de reforma de la Constitucin. Precisamente como reaccin a dichos precedentes jurisprudenciales, que en definitiva condujeron a una imposibilidad de reforma de la Carta de 1886 y a la necesidad que la Constitucin de 1991 fuera elaborada por medio de procedimientos extraconstitucionales se pretendi limitar las atribuciones del juez constitucional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Naturaleza formal y rogada (Salvamento parcial de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Implica un control de contenido/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Metodologa (Salvamento parcial de voto) En cualquiera de las versiones acogidas por la jurisprudencia constitucional, la figura de los vicios de competencia implica un control del contenido de las reformas constitucionales y no se entiende como se pueda ejercer un control de esta naturaleza sin la existencia de lmites materiales al poder de reforma. Un elemento adicional que sustenta esta afirmacin se pone de manifiesto cuando comparamos la manera de actuar propuesta por la jurisprudencia mayoritaria de la Corte Constitucional, con la dinmica del control llevada a cabo por los tribunales constitucionales en aquellos pases donde existen clusulas de intangibilidad: se determina si el contenido del acto legislativo est dentro de la esfera competencial prevista en la clusula de intangibilidad y si esto es as, se declara inconstitucional por infringir materialmente la Constitucin. La misma metodologa emplea en definitiva la Corte cuando intenta determinar o no la existencia de un vicio de competencia JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Examen de constitucionalidad material/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Alcance (Salvamento parcial de voto) La construccin de la premisa mayor del juicio de sustitucin es en pocas palabras la construccin de un parmetro material del control a partir del texto original de la Constitucin porque con fundamento en el texto constitucional se realiza una construccin doctrinal que servir para juzgar el alcance de la reforma. Corresponde entonces al juez constitucional identificar cuales son los elementos esenciales de la Carta de 1991, establecer el alcance de dichos elementos esenciales y justificar su carcter esencial como paso previo para realizar el juicio de sustitucin. Se insiste en que se trata de la construccin de un parmetro material de control que slo puede dar como resultado un examen de constitucionalidad material. Dicho de otra forma:

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Construir la premisa mayor vendra a ser como descubrir cual es la verdadera Constitucin, aquellos principios y valores estructurantes que deben permanecer inalterados, pues de ser sustituidos dara lugar a una declaratoria de inconstitucionalidad de la reforma. Esta labor de ndole subjetiva no es propia de un control jurdico. Por otra parte resulta cuando menos ingenuo suponer que enunciar las distintas etapas del juicio de sustitucin lo despoja de subjetivismo, cuando precisamente toda la descripcin que se realiza es la mxima expresin de ste. En efecto, es el juez constitucional quien identifica los elementos esenciales, los particulariza y demuestra su naturaleza esencial y definitoria en el texto constitucional, al suscrito Magistrado se le escapan los elementos objetivos comprendidos en esta operacin, la cual a su juicio depende por completo de la voluntad del intrprete y es un tpico ejercicio del criticado decisionismo judicial. La anterior crtica pone de manifiesto un riesgo cierto que implica el examen material de las reformas constitucionales, sobre todo cuando las Cartas no establecen lmites al poder de reforma, cual es renunciar al carcter jurdico del control constitucional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Tipo de control que se ejerce/CONTROL POLITICO Y CONTROL JURIDICO DEL TEXTO CONSTITUCIONAL-Diferencias (Salvamento parcial de voto) El control que hace la Corte Constitucional mediante la figura de los vicios de competencia no es un control jurdico. Como ha sealado la doctrina existen notables diferencias entre el control poltico y el control jurdico del texto constitucional. La primera radica en el carcter objetivado del control jurdico, frente al carcter subjetivo del control poltico. Ese carcter objetivado significa que el parmetro de control es un conjunto normativo objetivo, preexistente y no disponible para el rgano de control que ejerce el control jurdico. En cambio el carcter subjetivo del control poltico significa todo lo contrario: que no existe canon fijo y predeterminado de valoracin ya que sta descansa en la libre apreciacin realizada por el rgano controlador. La segunda diferencia, consecuencia de la anterior, es que el juicio o la valoracin del objeto sometido a control est basado, en el primer caso en razones jurdicas (sometidas a reglas de identificacin) y, en segundo, en razones polticas (de oportunidad). La tercera diferencia radica en el carcter necesario del control jurdico, frente al voluntario del control poltico. De la anterior categorizacin se desprende que el control que tiene lugar con ocasin de los vicios de competencia rene casi todos los elementos propios de un control de carcter poltico. En primer lugar el parmetro de control es indefinido y disponible por quien ejerce el control pues determinar cuales son los elementos definitorios identificadores de la Constitucin es una labor que el intrprete realizara en cada caso concreto. Se trata de un parmetro de control ambiguo, poco preciso y, lo que es ms peligroso, disponible por parte del rgano de control. A esto se suma que los elementos definitorios

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identificadores de la Constitucin, por regla general estaran constituidos por normas de estructura abierta, es decir principios o valores, lo que aumenta el grado de incertidumbre del control, pues el juez constitucional podra darles un alcance distinto en cada decisin. TEORIA DE LOS VICIOS DE COMPETENCIA-Argumento basado en la distincin entre poder constituyente y poder de reforma de la Constitucin/PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Concepto (Salvamento parcial de voto) Gran parte de la construccin de la teora de los vicios de competencia se apoya en la distincin entre poder constituyente y poder de reforma a la Constitucin. La argumentacin definitiva es que el poder de reforma a la Constitucin (cuando es ejercido por el Congreso de la Repblica) es un poder limitado que no puede sustituir la creacin del poder constituyente. Sin embargo tal distincin parte de ignorar deliberadamente que el poder de reforma a la Constitucin es tambin es un poder constituyente, llmese si se quiere constituido, derivado o limitado, pero en todo caso poder constituyente. Pues una vez instaurada una Constitucin todo el ejercicio del poder constituyente es derivado o constituido, ya que debe operar dentro de los cauces o lmites impuestos en el texto constitucional, incluso el pueblo colombiano paradigma del poder constituyente- cuando acta como poder de reforma a la Constitucin vigente acta como un poder constituyente derivado. Aqu es donde se revela uno de los mayores peligros que entraa la tesis de los vicios de competencia pues de conformidad con la actual regulacin constitucional, todas las reformas a la Carta suponen la participacin del Congreso, bien sea que la reforma se agote al interior del rgano legislativo cuando se trata de un acto legislativo- bien sea mediante la expedicin de una ley que convoca a un referendo constitucional y fija el texto que debe ser aprobado o bien sea mediante la expedicin de la ley que convoca a una asamblea nacional constituyente. Entonces, la tesis de que el Congreso no puede sustituir la Constitucin por ser un mero poder de reforma servira tambin para coartar la soberana popular e impedir que el pueblo colombiano aun actuando como un poder constituyente constituido- se pronuncie sobre cualquier materia, lo que en definitiva significa socavar las bases democrticas de nuestro sistema poltico al arrogarse un cuerpo judicial la potestad de decidir sobre que aspectos pueden ser sometidos a la decisin popular. CONSTITUCION FORMAL Y MATERIAL-Concepto (Salvamento parcial de voto) TEORIA DE LOS VICIOS DE COMPETENCIA-Concepcin material de la Constitucin (Salvamento parcial de voto)

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TEORIA DE LOS VICIOS DE COMPETENCIA-Contraria a la comprensin de la Constitucin como un orden abierto (Salvamento parcial de voto) CONSTITUCION ABIERTA-Concepto (Salvamento parcial de voto) REFORMA CONSTITUCIONAL-Parmetro de validez/TEORIA DE LOS VICIOS DE COMPETENCIA-Eficacia normativa y validez de la reforma constitucional (Salvamento parcial de voto) El parmetro de validez de una reforma constitucional no puede ser el ordenamiento constitucional previo, precisamente porque en ese caso no habra reforma. En efecto, si afirmamos que una reforma es vlida slo si respeta los lmites fijados por el texto normativo anterior la modificacin no tendra entidad jurdica propia pues en todo caso estara sujeta a su conformidad con el texto previo. Por el contrario si sostenemos que del slo hecho de su nacimiento a la vida jurdica depende su validez cualquier referencia al parmetro normativo existente antes de su expedicin carece de cualquier relevancia, en la medida que como hecho nuevo que ha surgido al mundo jurdico tiene fuerza normativa autnoma. Esta es precisamente la paradoja que encierra la tesis de los vicios de competencia, pues la eficacia normativa de la reforma y su validez estara sujeta a su conformidad con los principios estructurantes del ordenamiento constitucional de 1991 sin contar a su vez con que tales elementos estructurantes han podido ser modelados por reformas constitucionales posteriores- la Carta de 1991. TEORIA DE LOS VICIOS DE COMPETENCIA DE LOS ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Razones por las cuales no es constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Incompetencia de la Corte Constitucional para pronunciarse sobre delegacin de competencias normativas al Consejo de Estado (Salvamento parcial de voto) Las razones por las cuales me aparto de la tesis de los vicios de competencia y del control de sustitucin, expuestas a lo largo del presente salvamento de voto son las siguientes: (i) es una tesis contraria al tenor del artculo 241.1 constitucional y a cualquier criterio de interpretacin que se emplee para establecer el alcance de este enunciado normativo; (ii) es una tesis que incurre en numerosas contradicciones internas al pretender negar presupuesto esencial, esto es, el control material de los actos reformatorios de la Constitucin; (iii) implica adoptar un concepto material de Constitucin, que en definitiva sera aquel defendido por las mayoras al interior de la Corte Constitucional; (iv) implica que la Corte Constitucional se aparte de los cnones del control jurdico y adopte un modelo de control poltico e ideolgico; (v) significa una desvalorizacin del poder de reforma a la

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Constitucin y en definitiva puede conducir a una petrificacin del ordenamiento constitucional y (iv) supone alterar el principio de soberana popular. Como corolario lgico a la anterior argumentacin es preciso consignar que a mi juicio en la sentencia C-1040 de 2005 la Corte Constitucional no poda pronunciarse sobre la delegacin de competencias normativas al Consejo de Estado, por tratarse de aspectos materiales o de contenidos que escapaban del alcance de su control. No sobra advertir, sin embargo, que en esa medida la sentencia de la cual me aparto tambin incurre en una contradiccin con anteriores precedentes sentados por esta Corporacin porque precisamente en la sentencia C-1081 de 2005, en la cual si bien no se examinaba una reforma constitucional, la Corte encontr ajustado a la Constitucin que un acto legislativo delegara expresamente la regulacin de materias propias de una ley estatutaria en el Consejo Nacional Electoral. Referencia: expediente D-5645 Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo No.02 de 2004, Por el cual se reforman algunos artculos de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones. Actor: Blanca Linday Enciso Magistrados Ponentes: Dr. MANUEL JOS CEPEDA ESPINOSA Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Dra. CLARA INS VARGAS HERNNDEZ Temas: Concepto de Constitucin, formal y material; Juicio de sustitucin y juicio de validez; limites al concepto de soberana popular; Limites de la argumentacin: el contenido literal de la Constitucin; naturaleza del control poltico y del jurdico. 1. Objeto y mtodo del presente salvamento.

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El suscrito Magistrado funge como uno de los ponentes de la sentencia C-1040 de 2005 y, en tal medida, vot con la mayora la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004 respecto de los cargos relacionados con los supuestos vicios en el procedimiento de su formacin. No obstante, con el acostumbrado respeto se aparta de lo decidido en lo referente a los supuestos vicios de competencia de la reforma constitucional examinada, pues a su juicio esta Corporacin debi declararse inhibida para estudiar acusaciones de esa naturaleza. Por tal razn, a continuacin expone las razones por las cuales disiente de la posicin mayoritaria en lo referente a la facultad de la Corte Constitucional para estudiar los cargos sobre vicios de competencia de los actos reformatorios de la Constitucin. De manera preliminar cabe adelantar que la postura jurisprudencial de conformidad con la cual esta Corporacin es competente para examinar y decidir la constitucionalidad de ciertos contenidos del Acto Legislativo 02 de 2004, sienta alarmantes precedentes en materia del alcance de las atribuciones de la Corte Constitucional de los cuales me aparto. En efecto, dicha tesis tiene, entre otras, las siguientes consecuencias: (i) supone introducir elementos restrictivos del concepto y alcance de la soberana popular, (ii) implica un cambio radical y profundo en el concepto de constitucin, al avanzar hacia el concepto de constitucin material, (iii) desconoce el contenido textual o, literal de diversos preceptos constitucionales, (iv) en definitiva el concepto de vicios de competencia es la forma ideada por la posicin mayoritaria para justificar un control material o de fondo de las reformas constitucionales. Como punto de partida cabe anotar que el artculo 241.7 de la Carta establece que la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas contra los actos reformatorios de la Constitucin, cualesquiera que sea su origen, slo por los vicios de procedimiento en su formacin. Si bien es sabido que las modernas teoras de la interpretacin jurdica relativizan la tradicional distincin entre enunciados normativos claros y enunciados normativos oscuros, defendida por la hermenutica tradicional con el nimo de restringir el alcance de la labor del intrprete recurdese el famoso aforismo in claris non fit interpretatio- en todo caso la labor creadora del intrprete, incluso cuando se trata de la Corte Constitucional, tiene unos lmites precisos en el texto del precepto constitucional objeto de aplicacin judicial y a todas luces la teora de los vicios de competencia de los actos reformatorios de la Constitucin, defendida por la mayora de esta Corporacin, constituye un exceso que desborda cualquier posibilidad hermenutica del artculo 241.7 constitucional y que raya en los lmites del ms puro decisionismo.

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Por esa razn me veo obligado a consignar con relativa exhaustividad las razones que me llevan a apartarme de la decisin mayoritaria en lo que respecta a los cargos sobre los vicios de competencia del Acto legislativo 02 de 2004. En esa medida, en primer lugar en el presente salvamento de voto se har un estudio de la evolucin del concepto de vicios de competencia en la jurisprudencia constitucional para demostrar el carcter material del control que implica este tipo de vicios segn la jurisprudencia constitucional colombiana, para luego plantear las distintas dificultades lgicas y metodolgicas que implica el concepto de vicios de competencia y de sustitucin de la Constitucin. 2. El origen del concepto de vicios de competencia en la jurisprudencia constitucional colombiana Inicialmente la jurisprudencia constitucional colombiana acu el trmino de vicios de competencia para referirse a cierto tipo de defectos en el procedimiento de formacin de un acto con fuerza material de ley que excedan el mbito meramente formal y pasaban a proyectarse sobre el contenido material de las normas. Segn la jurisprudencia mayoritaria de esta Corporacin, este tipo de irregularidades suponen un desbordamiento de la competencia durante la formacin de las leyes, las cuales por su entidad se transustancian y cambian su naturaleza de vicios formales a vicios materiales. La jurisprudencia constitucional ha distinguido esencialmente cuatro tipo de defectos que integran esa categora: (i) Cuando se infringe el principio de unidad de materia previsto por los artculos 158 y 169 de la Constitucin Poltica680; (ii) Cuando un decreto ley se refiere a un tema para el cual no haba sido habilitado el presidente en virtud de una ley de facultades extraordinarias681; (iii) Cuando se tramitan contenidos propios de una ley orgnica o estatutaria por medio de una ley ordinaria682; (iv) Cuando se usurpan competencias de las cmaras legislativas por parte de las Comisiones Accidentales o de Conciliacin683. La principal consecuencia prctica de la distincin antes esbozada es que respecto de los vicios de competencia, a diferencia de los restantes vicios formales, no opera el trmino de caducidad de la accin pblica previsto en el artculo 242. 3 de la Constitucin. Al margen de todas las crticas que suscita dicha figura, las cuales, por otra parte, han sido ampliamente expuestas684, ntese que en todo caso la categora
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As en la sentencia C-501 de 2001 sostuvo esta Corporacin: De otro lado, tambin es pertinente aclarar que la violacin del principio de unidad de materia es un vicio de carcter material, puesto que el juicio que debe hacer el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposicin acusada, con el fin de verificar que ste guarde coherente relacin con el estatuto legal del cual hace parte (negrillas fuera del texto). 681 En este sentido la sentencia C-1161 de 2000. 682 Ver la sentencia C-600A de 1995. 683 Al respecto puede consultarse la sentencia C-702 de 1999. 684 Vase, por ejemplo, el Salvamento parcial de voto del Magistrado Humberto Sierra Porto a la sentencia C1177 de 2004. En resumen los reproches que se le formulan a esta construccin son los siguientes: (i) Supone una infraccin directa del numeral tercero del artculo 242, pues este precepto establece un plazo de caducidad que impide que se pueda ejercer el control de constitucionalidad mediante accin pblica, e incluso aunque

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de vicios de competencia est estrechamente ligada a la idea del control material de las normas con fuerza de ley o, si se prefiere, el control material del procedimiento de formacin legislativo, bajo la idea que hay cierto tipo de vicios procedimentales que por su naturaleza afectan la sustancia misma del acto aprobado. Entonces, cuando la Corte Constitucional traslada el concepto de vicios de competencia de la ley al control de los actos reformatorios de la Constitucin, en la sentencia C-551 de 2003, realmente lo que hace es iniciar una fase de control material de los procedimientos de reforma de la Constitucin685, control material que carece de cualquier apoyo en el texto constitucional, como ms adelante se demostrar, y que supone, as mismo, una ruptura de los precedentes sentados por esta Corporacin en la materia, sin que se hayan expuestos argumentos convincentes para justificar dicho cambio jurisprudencial. Cabe adicionalmente sealar que la teora de los vicios de competencia fue inicialmente formulada para un procedimiento especfico de reforma constitucional, aqul que tiene lugar mediante una ley convocatoria a un referendo constitucional, y que tal vez, en gracia de discusin, tendra alguna justificacin por las caractersticas propias de este procedimiento, el cual no se perfecciona sin la participacin popular, razn por la cual el control que efecta la Corte Constitucional tiene lugar sobre un texto normativo de carcter legal ms no constitucional686. Sin embargo, posteriormente fue extendido por la jurisprudencia a los actos legislativos, sin que tampoco se cumpliera la carga argumentativa de explicar porque ese tipo de control, inicialmente planteado
no se diga de manera expresa- impide que se aplique la excepcin de constitucionalidad cuando se trate de un vicio formal, (ii)) establece una distincin artificiosa al interior de los vicios que tiene lugar en el proceso de formacin de las leyes pues en nuestro ordenamiento el concepto de vicios formales se determina por el origen de infraccin, y por lo tanto son todos aquellos que se refieren a la vulneracin de disposiciones que versan sobre el modo de elaboracin de las leyes., (iii) la distincin artificiosa entre vicios de competencia y vicios formales despoja a stos ltimos de toda sustancia y los reduce a pequeas irregularidades, intrascendentes desde el punto de vista de la constitucionalidad de una ley. (iv) priva de alcance y contenido al artculo 242. 3 de la Carta pues los defectos irrelevantes nunca podran ocasionar una declaratoria de inconstitucionalidad y frente a ellos la previsin del artculo 242.3 no tendra aplicacin, la pertinencia y la razn de ser del plazo de caducidad establecido por esta disposicin es precisamente limitar no slo el ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad, sino impedir que la Corte Constitucional ejerza el control y eventualmente declare la inconstitucionalidad sobre vicios formales con entidad material suficiente para producir estos efectos., (v) finalmente, la distincin se revela inconsistente porque si se quiere todos los vicios formales pueden ser caracterizados como vicios de competencia. En efecto, si un proyecto es presentado por quien no sea titular de la iniciativa legislativa esto sin duda hace incompetente al Congreso para proseguir el trmite legislativo, igualmente cuando no se respetan las regulaciones sobre el qurum deliberatorio y decisorio, o se ignora el principio de publicidad. 685 En la sentencia C-551 de 2003 es evidente tal transmutacin, la cual se pretende justificar con dos premisas completamente discutibles, la primera de ellas es que al ser la competencia un pilar bsico y un presupuesto tanto del procedimiento como del contenido de las disposiciones sujetas a control, el concepto de vicios de competencia es mixto pues involucra un control tanto formal como material de los textos normativos, lo que en definitiva significa asumir el carcter sustancial o material de esta figura. Por otra parte se afirma que el propio texto constitucional ordena este tipo de control cuando en el artculo 379 de la Carta ordena que la Corte Constitucional verifique el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Ttulo XIII de la Carta cuando se trate de actos reformatorios de la Constitucin, argumento a todas luces oscuro e insuficiente porque en ningn momento queda claro como el trmino requisitos hace referencia a un control material sobre el contenido de la reforma. 686 En el f. j. 40 de la sentencia en cuestin textualmente se consigna: Sin embargo, no corresponde a la Corte en esta sentencia entrar a analizar los lmites del poder de reforma cuando ste es ejercido por va de acto legislativo o de asamblea constituyente, puesto que el presente proceso est referido exclusivamente a una ley que convoca a un referendo.

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como excepcional podra predicarse de cualquier procedimiento de reforma a la Constitucin, incluso respecto de las reformas introducidas por una Asamblea Nacional Constituyente. En este sentido si bien la sentencia C-1040 de 2005 afirma que el pueblo como soberano puede expresar su voluntad constituyente por esta ltima va, nada dice sobre si tambin en este caso es aplicable la tesis del control por vicios de competencia. Finalmente, como antes se anot, la tesis encierra diversos riesgos tales como estar ligada a un concepto material de Constitucin, el cual supone por una parte una petrificacin del texto constitucional, pues impide el ejercicio del poder de reforma, y por otra parte implica inagotables discusiones sobre la legitimidad del rgano de control de imponer su particular visin del contenido material de la Constitucin sobre el Congreso e incluso sobre el pueblo, amn de la posibilidad argumentativa de defender el distinto rango de las disposiciones constitucionales, pues aquellas que a juicio de la Corte no puedan ser sustituidas tendran una jerarqua superior a las restantes. A continuacin se expondrn de manera ms detenida las razones que sustentan las anteriores crticas. 3. El control material de los actos reformatorios de la Constitucin es contrario a la interpretacin del artculo 241. 1 de la Carta. Si bien algn sector de la doctrina constitucional es contrario a la interpretacin literal o gramatical de la Constitucin 687, la mayor parte de esas objeciones son aparentes pues tienen como fundamento el carcter abierto de ciertas disposiciones constitucionales, especficamente, aquellas que tienen una estructura normativa abierta, o en otras palabras, aquellas que tienen la estructura de principios688. Se ha sealado que este tipo de disposiciones o enunciados normativos tiene una doble indeterminacin, y por lo tanto deben ser precisadas acudiendo a distintos mtodos o criterios interpretativos 689. Ahora bien, ese espacio de indeterminacin no est presente o en todo caso es muy reducido- en aquellas disposiciones que tiene el carcter de reglas, las cuales generalmente se han caracterizado como mandatos de todo o nada, de hacer o de no hacer. Si se acude a una antigua distincin del contenido normativo de los textos constitucionales, es posible verificar que mientras las disposiciones contenidas en la denominada parte dogmtica generalmente tienen la estructura de principios, aquellas que integran la denominada parte orgnica tiene la estructura de reglas. Entonces, mientras el alcance de las primeras debe ser precisado acudiendo a distintos criterios interpretativos y con ayuda de
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Al respecto puede consultarse a RICCARDO GUASTINI. Peculiaridades de la interpretacin constitucional, en Estudios de Teora constitucional, Mxico, Instituto de Investigaciones jurdicas, 2001, p. 263. 688 Sobre la distinta estructura de las normas puede consultarse a ROBERT ALEXY. Teora de los derechos fundamentales, Teora de los derechos fundamentales, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, p. 81 y s.s. y a RONALD DWORKIN, Los derechos en serio, Barcelona, Ariel, p. 61 y s.s. 689 ALEXY, p. 161 y s.s.

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distintos argumentos, para develar el sentido de las reglas es posible acudir solamente, al criterio gramatical o lexical. El artculo 241 constitucional hace parte de la Constitucin orgnica colombiana y especficamente el conjunto de enunciados normativos que lo integran tiene la estructura de reglas de competencia690, pues fijan las distintas atribuciones de la Corte Constitucional como rgano encargado de velar por la integridad de la Carta Poltica, por lo tanto su alcance y contenido puede ser precisado con ayuda de la interpretacin gramatical. El numeral 1 de la disposicin en comento textualmente dice: 1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitucin, cualquiera que sea su origen, slo por vicios de procedimiento en su formacin (negrillas y subrayas fuera del texto). Pues bien, lo que est en discusin es el alcance de la expresin slo por vicios de procedimiento en su formacin, en lo que hace referencia al control de los actos reformatorios de la Carta. Si acudimos a la interpretacin gramatical, el adverbio slo delimita todo el alcance del enunciado normativo examinado, pues excluye cualquier otro defecto distinto de los que constituyan vicios de procedimiento. La cuestin radica, entonces, en tipificar los vicios de procedimiento en la formacin de los actos reformatorios de la Constitucin, para lo cual habra que consultar las distintas ritualidades que han de cumplirse con ocasin del trmite de una reforma constitucional, las cuales varan de acuerdo al mecanismo de reforma de que se trate, pero se refieren en general a que se surtan los trmites o etapas previstas por la Constitucin y las leyes que sirvan de norma interpuesta de control en estos casos, bien sea la Ley Orgnica del Congreso de la Repblica o la Ley Estatutaria de los Mecanismos de Participacin Ciudadana. El argumento expuesto en la sentencia C-551 de 2003, segn el cual la competencia es un elemento integrante del procedimiento pues un trmite adelantado por quien carece de la potestad de adelantarlo estara viciado es en principio cierto. As, por ejemplo, se podra afirmar que un decreto expedido por el Presidente de la Repblica no podra convocar un referendo constitucional, o que no sera posible adelantar una reforma constitucional por la va de una consulta popular o un plebiscito. Sin embargo, extender este presupuesto para realizar un juicio sobre el contenido de la actuacin, o sobre el resultado de un procedimiento de reforma, adelantado por el rgano que segn la propia Constitucin est autorizado para ello, significa desnaturalizar el

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Esta clasificacin es propuesta por J. J. GOMEZ CANOTILHO, Constituo, Coimbra, Livreria Almedina, 1998, p. 1041 y s.s.

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concepto de vicios de competencia y darle el significado de vicios de contenido. En este caso, una pretendida interpretacin sistemtica con el supuesto propsito de armonizar distintos preceptos constitucionales, priva a la expresin vicios de procedimiento de su sentido natural u obvio que se deriva de las acepciones del lenguaje comn y del lenguaje jurdico, la cual en definitiva reduce su mbito de aplicacin a aquellos defectos que tuvieron lugar durante el trmite de la ley691. Este uso artificioso del criterio de interpretacin sistemtica resulta adems injustificado pues el texto literal de la disposicin no es oscuro ni tiene vacos que deban ser colmados. Si bien en definitiva es el intrprete quien decide cuando est ante un caso difcil que requiere un esfuerzo hermenutico o, si se quiere, cuando hay que precisar la textura abierta del lenguaje normativo, el ejercicio de esta facultad no puede confundirse con la prctica de un decisionismo voluntarista que desconozca el tenor literal de los textos jurdicos. Cabe adicionar que la interpretacin que la reciente jurisprudencia constitucional hace del artculo 241.1 de la Carta tambin resulta contraria a la lgica. En efecto, la categora de vicios de procedimiento o de forma se ha edificado doctrinalmente como opuesta al concepto de vicios de contenido o de fondo, pues mientras los primeros hacen referencia a defectos originados en el trmite legislativo, los segundos suponen la vulneracin de los valores, principios y derechos consagrados en la Carta Poltica o en definitiva de cualquier precepto constitucional. En consecuencia extender el alcance del control de los vicios de procedimiento al examen material de los actos reformatorios de la Constitucin, supone una nueva categora: la de los vicios de procedimiento sustanciales engendro de peculiar naturaleza que engloba en su interior y de manera simultnea los dos tipos de vicios, de manera tal que las distinciones creadas por la doctrina y adoptadas por la Constitucin perderan su razn de ser.

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La doctrina constitucional ha reflexionado con creciente atencin acerca de las causas que pueden provocar la invalidez de la ley. Por lo general, se considera que este efecto es el resultado de un vicio, entendindose por tal la disconformidad entre el modelo de acto previsto en el ordenamiento constitucional y la ley, tal y como esta se ha producido en la realidad. El criterio que generalmente se mantiene para distinguir entre los distintos tipos de vicios que pueden producirse en la ley es el de diferenciar las diferentes modalidades de normas constitucionales que pueden resultar infringidas. Se distinguen as, en primer lugar las normas constitucionales que imponen prescripciones materiales al legislador, por establecer lmites para la regulacin de ciertos asuntos (como por ejemplo la prohibicin de las discriminaciones) o la obligacin de regular ciertos temas de acuerdo a determinadas reglas, valores o principios: la Constitucin establece tambin determinadas formas para la elaboracin de la ley, porque impone determinados procedimientos (como es el legislativo) y requisitos que, an sin hacer parte del procedimiento legislativo repercuten en la expedicin de la ley. Por ltimo la Constitucin puede dividir la competencia para disciplinar diferentes materias entre distintas autoridades legislativas. La infraccin de estos diferentes tipos de prescripciones constitucionales origina los diferentes tipos de vicios. As, se habla de vicios materiales en caso de que haya vulnerado un precepto de la norma fundamental que impone contenidos. De otro lado se utiliza el concepto de vicios formales cuando se han infringido disposiciones constitucionales que imponen requisitos de forma. Finalmente, los vicios de competencia surgen cuando se violan los artculos constitucionales que reparten la potestad legislativa entre las distintas autoridades. Cfr. PALOMA BIGLINO CAMPOS. Los vicios en el procedimiento legislativo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991.

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Si acudimos a otro tipo de criterios interpretativos es posible llegar a la misma conclusin. En efecto si acudimos a la interpretacin histrica o psicolgica692, entendida como originalista693, es decir, si buscamos la intencin del constituyente en el conjunto de textos que recogen la discusin en torno al artculo 241 de la Carta no cabe duda alguna que su intencin, en la medida en que sea posible establecer una voluntad nica de un cuerpo colegiado de una composicin tan heterognea como lo fue la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, fue la de establecer un lmite claro a la potestad de control de los actos reformatorios de la Constitucin. En efecto, todos los proyectos debatidos694 al igual que los informes de ponencia y las discusiones suscitadas en torno a las competencias del rgano de control constitucional coincidan en sealar que stas deban limitarse cuando se tratara de reformas constitucionales a los vicios de forma. Esta comn preocupacin tena origen precisamente en la controvertida jurisprudencia sentada por la Corte Suprema de Justicia cuando funga como rgano de control

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Algunos autores distinguen entre el argumento histrico y el psicolgico en razn de si se acude o no a los trabajos preparatorios para interpretar un texto normativo, Ver FRANCISCO JAVIER EZQUIAGA GANUZAS, La argumentacin en la justicia constitucional espaola, Oate, Instituto Vasco de Administracin Pblica, 1987, p. 335. 693 PABLO DE LORA DEL TORO. La interpretacin originalista de la Constitucin, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 1998, p. 23. 694 Un breve recuento de los proyectos presentado en la Asamblea Nacional Constituyente respecto a las competencias de control constitucional demuestra la siguiente: - Proyecto No. 2 del Gobierno Nacional: Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los Actos Legislativos, solo por los vicios de procedimiento, cuando fueran acusados por cualquier ciudadano. - Proyecto No. 6 del constituyente Diego Uribe Vargas Decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad que se presenten contra los Actos Legislativos, pero solo por los siguientes vicios de forma: (i) Por haber sido aprobados sin el cumplimiento de los requisitos prescritos en el artculo 81; (ii) Por no haber sido aprobados en legislaturas ordinarias consecutivas; (iii)Por haber sido aprobados en la segunda legislatura sin la mayora absoluta de los individuos que componen cada Cmara. - Proyecto No. 7 del Constituyente Antonio Navarro Wolf y otros: Decidir definitivamente de las demandas de inexequibilidad contra los actos expedidos por la Asamblea Nacional reformatorios de la Constitucin por sus defectos de forma. - Proyecto No. 9 de los Constituyentes Juan Gmez Martnez y Hernando Londoo y Jaime Ortiz: Decidir sobre la exequibilidad de los actos reformatorios de la Constitucin, por vicios de procedimiento en su formacin, los cuales pueden ser acusados por cualquier persona dentro de un trmino de seis meses. - Proyecto No. 27 de la Constituyente Mara Teresa Garcs: Decidir definitivamente sobre las demandas de inexequibilidad, que presenten los ciudadanos, contra las reformas constitucionales, cualquiera sea su origen, pero solo por vicios de forma. - Proyecto No. 57 del Constituyente Guillermo Plazas Alcid: Decidir definitivamente sobre las acciones de inconstitucionalidad que se promuevan por cualquier ciudadano contra los actos reformatorios de la Constitucin, exclusivamente por no haber cumplido en su tramitacin los requisitos previstos en el artculo 152. - Proyecto No. 58 del Consejo de Estado: Juzgar los Actos Legislativos reformatorios de la Constitucin por vicios de procedimiento. - Proyecto No. 67 del Constituyente Misael Pastrana: Decidir sobre las acciones de inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Constitucin Poltica aprobados por el Congreso, o por la asamblea Constitucional y posterior referendo, exclusivamente por vicios de forma en su expedicin o en su trmite. - Proyecto No. 108 de Hugo Escobar Sierra y Gustavo Orozco Londoo: Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que se presenten contra los actos legislativos, exclusivamente por los siguientes vicios de forma: (i) Por no haber cumplido en su trmite los requisitos previstos en el artculo 81; (ii) Por no haber sido aprobados en legislaturas ordinarias consecutivas; (iii) Por no haber sido aprobados en la ltima legislatura por la mayora absoluta de los miembros de las comisiones competentes y de cada Cmara. - Proyecto No. 126 del Constituyente Antonio Galn: Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos reformatorios de la Constitucin, por vicios de procedimiento en su formacin.

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constitucional695, segn la cual haba lmites materiales en el poder de reforma de la Constitucin. Precisamente como reaccin a dichos precedentes jurisprudenciales, que en definitiva condujeron a una imposibilidad de reforma de la Carta de 1886 y a la necesidad que la Constitucin de 1991 fuera elaborada por medio de procedimientos extraconstitucionales se pretendi limitar las atribuciones del juez constitucional696. Entonces, el criterio histrico-psicolgico, o si se quiere originalista tambin es contrario al control material de los actos reformatorios de la Constitucin. Adicionalmente, como antes se consign la teora de los vicios de competencia para justificar el control material de las reformas constitucionales supone una ruptura del precedente de esta Corporacin en la materia, ruptura que nunca ha sido justificada de conformidad con las reglas de carga argumental que suponen decisiones de esta trascendencia. En efecto, desde su ms temprana jurisprudencia la Corte Constitucional se rehus a abordar el control material de los actos legislativos, buena prueba de ello es la sentencia C-543 de 1998 en la cual se sostuvo: A la Corte Constitucional se le ha asignado el control de los Actos Legislativos, pero nicamente por vicios de procedimiento en su formacin, es decir, por violacin del trmite exigido para su aprobacin por la Constitucin y el Reglamento del Congreso. El control constitucional recae entonces sobre el procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del acto reformatorio. Cabe agregar que como el control constitucional de los Actos Legislativos no es de carcter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporacin en estos
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En la sentencia de 5 de mayo de 1978 la Corte Suprema de Justicia declar la inconstitucionalidad del Acto Legislativo No.2 de 1977 expedido por el Congreso de la Repblica, que convocaba una Asamblea Nacional para la reforma de la Constitucin. En esa oportunidad afirm la Corte respecto de la posibilidad de convocar un este de esta naturaleza: Reformar la Constitucin es actualizarla, para su conservacin y mantenimiento introduciendo las adecuaciones que los cambios de la realidad cultural, poltica, econmica y social que pretende regular, requieren. Es, pues, ejercicio de poder constituyente pero derivado, y como tal adicionado por los trazos y formas impuestos por el Constituyente primario, esto es, poder contenido por la Constitucin. Ms adelante sostiene sobre la posibilidad de convocar mediante un acto legislativo una Asamblea Nacional Constituyente: slo el constituyente primario puede crear ese cuerpo y atribuirle el poder de reforma. Atribuir competencias es de la esencia del poder constituyente primario. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia de mayo 5 de 1978, M. P. Jos Mara Velasco Guerrero, Gaceta Judicial, Tomo CXLIV p. 358. Por otra parte es discutible que las anteriores afirmaciones sean la ratio decidendi de dicha sentencia, pues si se analiza de manera estricta la decisin parece que en definitiva fueron los vicios procedimentales en que incurri el Congreso durante el trmite del acto legislativo los que provocaron la declaratoria de inexequibilidad. 696 Se sostuvo entre otras razones que las reformas constitucionales son susceptibles de control pero nicamente en los aspectos de procedimiento en razn a que el Acto Legislativo es creador de normas superiores y autnomas que por lo mismo no pueden estar sujetas a control,y la petrificacin de la Constitucin por va jurisprudencial no solo es improcedente, sino perjudicial.

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casos tan slo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes. Aparte de las anteriores consideraciones, esta Corporacin haba sealado que el control de constitucionalidad por vicios de procedimiento en un Acto Legislativo deba limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atencin a las particulares caractersticas del trmite de reforma, a la limitacin prevista en el artculo 241-1 de la Constitucin y a la limitacin temporal establecida en el artculo 379 superior.697 En definitiva, del anlisis de los distintos criterios o argumentos interpretativos se desprende que el sentido del articulo 241-1 es inequvoco: se delimita negativamente la competencia de la Corte Constitucional como poder constituido, en tanto no puede entrar a revisar el contenido material de los actos reformatorios de la Constitucin. Adicionalmente, si la teora de vicios de competencia es entendida como un control procedimental y el resultado de utilizarla conduce a hacer un control sobre el contenido de las reformas constitucionales que puede llevar incluso a la declaratoria de inexequibilidad de ciertos temas o regulaciones como ocurre precisamente en la sentencia C-1040 de 2005-, estamos en presencia de una interpretacin apaggica o ad absurdum en la medida en que vicios procedimentales equivalen a vicios materiales o de contenido. Entonces, la tesis de los vicios de competencia, como figura que permite hacer un examen sustancial de las reformas constitucionales no slo es contraria a cualquier criterio interpretativo que pueda emplearse para establecer el alcance del enunciado normativo en el cual supuestamente se fundamenta, sino que tambin implica el abandono del precedente consolidado en la jurisprudencia de esta Corporacin en materia de control de este tipo de textos normativos. 4. Las imprecisiones y contradicciones jurisprudenciales en torno a la figura de los vicios de competencia La figura de los vicios de competencia adems encierra numerosas contradicciones internas, las cuales puso de manifiesto el Procurador General de la Nacin en el concepto rendido en esta oportunidad, especialmente en lo que hace referencia al alcance del control que implica este concepto, a la metodologa que se debe implementar para hacerlo efectivo y al problema de si los vicios de reforma en definitiva estn relacionados con el concepto de intangibilidad del texto constitucional.

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Sentencia C-487 de 2002.

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Fijar los elementos y contradicciones jurisprudenciales en torno a la figura de los vicios de competencia equivale a sealar o identificar clusulas ptreas en el ordenamiento constitucional, o dicho de otra forma, equivale a mostrar la Constitucin material que no puede ser sustituida. As, en la sentencia C-551 de 2003 sostuvo la Corte Constitucional: Conforme a lo anterior, la Corte concluye que aunque la Constitucin de 1991 no establece expresamente ninguna clusula ptrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga lmites. El poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene lmites materiales, pues la facultad de reformar la Constitucin no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurri en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitucin contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artculo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional lo cual equivaldra a ejercer un control material. Por ejemplo, no podra utilizarse el poder de reforma para sustituir el Estado social y democrtico de derecho con forma republicana (CP art. 1) por un Estado totalitario, por una dictadura o por una monarqua, pues ello implicara que la Constitucin de 1991 fue remplazada por otra diferente, aunque formalmente se haya recurrido al poder de reforma. En primer lugar se afirma que la Constitucin de 1991 no establece ninguna clusula ptrea o inmodificable, para acto seguido concluir que el poder de reforma no puede utilizarse para sustituir la clusula de Estado social y democrtico de derecho contenida en el artculo 1 de la Constitucin, lo que convierte precisamente a esta disposicin en una clusula ptrea operante como lmite material al poder de reforma. Si bien en la sentencia C-1040 de 2005 se pretende salvar esta contradiccin recurriendo al expediente que sealar los elementos definitorios de la Constitucin no significa fijar clusulas ptreas, esto no deja de ser una mera afirmacin contraevidente que no resiste un anlisis somero en cuanto al papel que juegan tales elementos definitorios como lmite material al poder de reforma constitucional, como se ver ms adelante. Es contradictorio afirmar que el control de vicios de competencia no es un control material, pero a rengln seguido decir que deben utilizarse como parmetro los principios y valores contenidos en la Constitucin. En efecto, en la cita antes trascrita la Corte anuncia que el control de los vicios de competencia no reviste las mismas caractersticas de un control material, pero

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previamente en el mismo prrafo ha sostenido que el examen de la reforma debe tener en cuenta los principios y valores contenidos por la Constitucin, no se aade nada ms y tampoco se explica como se han de tener en cuenta esos principios y valores para examinar la constitucionalidad de la reforma sin que a su vez sean utilizados como parmetro material de control, labor de prestidigitador que excede las habilidades de cualquier juez de constitucionalidad por ms avezado que sea. Pero adems de las falencias argumentativas al interior de la decisin que entroniza la figura, la jurisprudencia posterior en el breve lapso de un ao- se interna an ms en el limbo terminolgico y conceptual al intentar definir los vicios de competencia y la metodologa de control que tal figura supone. No se citar aqu la sentencia C-1200 de 2003 debido a las arduas discusiones que suscita al interior de la propia Corte si esta decisin constituye un precedente de carcter vinculante698, pero si la sentencia C-971 de 2004, en la cual en abierta contradiccin a lo sostenido en la C-551 de 2003- se afirma: La Constitucin de 1991 no consagra clusulas intangibles y por consiguiente, no pueden oponerse lmites materiales al poder de reforma, el cual sin embargo, en cuanto que tal, carece de competencia para sustituir la Constitucin, esto es, para reemplazarla por una distinta, o para reemplazar un elemento definitorio de su identidad por otro opuesto o integralmente distinto. Entonces, en el curso de un ao y en desarrollo de una misma figura se sostiene que el poder de reforma esta sujeto a lmites materiales y posteriormente se niega el anterior aserto, no es de extraar la peticin de claridad conceptual formulada por el Procurador General de la Nacin. Pero las contradicciones no cesan all, un poco ms adelante se consigna: La Corte ha avanzado, por un lado, en la identificacin de aquello que no puede tenerse como una sustitucin de Constitucin. As, ha dicho, no se trata de una va para abordar un control por vicios de fondo de las reformas constitucionales, que est expresamente excluido por el ordenamiento. De este modo, el anlisis de sustitucin de la Constitucin no consiste en la confrontacin material de una reforma con determinadas normas constitucionales o de tratados internacionales que hagan parte del bloque de constitucionalidad (negrillas fuera del texto original).

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Las dudas sobre el carcter de precedente de la sentencia C-1200 de 2003 no son exclusivas del Procurador como parece indicar la sentencia C-1040 de 2005 sino que proviene de la misma Corte Constitucional, al respecto se pueden consultar los salvamentos de voto a las sentencias C-970 y C-971 de 2004 de los magistrados Jaime Araujo Renteria, Alfredo Beltrn Sierra y Clara Ins Vargas Hernndez.

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Nuevamente salta a la vista las contradicciones pues mientras en la primera decisin (la C-551 de 2003) se afirma que los principios y valores constitucionales y los contenidos en los tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad deben ser tenidos en cuenta para determinar la existencia de los vicios de competencia, en la segunda sentencia se sostiene justo lo contrario. Ms adelante se llega precisamente a la conclusin opuesta de la consignada en la C-551 de 2003, cuando se sostiene que: No puede perderse de vista, sin embargo, que el poder de reforma constitucional obedece a la necesidad de acomodar la Constitucin a nuevas realidades polticas, a nuevos requerimientos sociales, o a nuevos consensos colectivos. Por esta razn, el concepto de sustitucin de la Constitucin no puede privar de contenido al poder de reforma constitucional. Si la Constitucin es, por definicin y en su sentido material, un cuerpo normativo que define la estructura esencial del Estado, los principios y valores fundamentales, las relaciones entre el Estado y la sociedad, los derechos y los deberes, resulta claro que un poder facultado para reformar la Constitucin puede incidir sobre esos distintos componentes. De modo que la alteracin de un principio fundamental no puede tenerse, per se, como sustitucin de la Constitucin, porque ese es, precisamente, el contenido del poder de reforma constitucional que, como tal, tiene capacidad para alterar principios fundamentales. Una cosa es alterar un principio fundamental y otra distinta sustituir un elemento definitorio de la identidad de la Constitucin (negrillas fuera del texto original). Bajo esta nueva argumentacin no cabe duda que la modificacin de la clusula de Estado social de derecho no constituira un vicio de competencia, pues los principios fundamentales pueden ser alterados por el poder de reforma constitucional, a menos, claro, que se les identifique con un elemento definitorio de la identidad de la Constitucin. Ahora bien, en la decisin ms reciente sobre la materia, la sentencia C-1040 de 2005, a la cual corresponde este salvamento de voto, se pretende demostrar lo contrario es decir, que no existen contradicciones entre el concepto de vicios de competencia consignado en las sentencias C-551 de 2003 y las C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004, sino que el concepto de vicios de competencias ha sido objeto de una pacfica evolucin jurisprudencial. Cabe aqu una anotacin marginal. Bien sabido es que el juez posterior es quien define el alcance del precedente fijado en las decisiones previas pero la Corte Constitucional en este caso abusa de esa facultad al falsear casi completamente el sentido de la sentencia C-551 de 2003 en un inusitado afn conciliatorio en torno a la

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evolucin de la teora de los vicios de competencia. Para atenuar las evidentes contradicciones jurisprudenciales la Corte acude a varios argumentos a su vez contradictorios entre s. En primer lugar afirma que el concepto de vicios de competencia no es una doctrina acabada sino que an est en proceso de construccin jurisprudencial. De ser as no se explica entonces el afn de demostrar que todos los elementos definitorios de dicha doctrina ya estaban configurados a partir de la sentencia C-551 de 2003, la primera en defender esta figura. Por el contrario, sera lgico y normal que a lo largo del tiempo se decantar la jurisprudencia y que ciertos elementos discordantes presentes en la primera decisin, fueran armonizados con el transcurso del tiempo. En segundo lugar se relativiza el valor de precedente de todas las decisiones previas al afirmar que en ninguna de ellas se declar configurado un vicio de competencia. Esta es sin duda un arma de doble filo que desconoce el principio de coherencia tan caro a casi todas las teoras de la argumentacin jurdica. En efecto, si las anteriores decisiones no construyen un precedente sobre los vicios de competencia, entonces Para que esforzarse en hacer un recuento jurisprudencial de la figura?, Por qu insistir en que la sentencia C-1200 de 2003 s es un precedente en la materia a pesar de ser una decisin inhibitoria? y finalmente Cmo se justifica emplear los lineamientos trazados en la sentencia C-970 de 2004 sobre el procedimiento para estudiar los vicios de competencia? Y otra observacin que por obvia no resulta menos necesaria, todas las sentencias anteriores constituyen un precedente de lo que no son vicios de competencia y en esa medida cada una de ellas vincula al juez posterior. Se intercambian conceptos que se definen objetivamente, con otros que se construyen subjetivamente. Finalmente, se recurre al expediente de la interpretacin gramatical al enunciar una supuesta diferencia entre los trminos alteracin, afectacin, supresin, modificacin y sustitucin, cuyo alcance habra sido confundido en el concepto emitido por el Ministerio Pblico. Se afirma as que la Constitucin puede ser alterada, afectada, modificada o incluso suprimida parcialmente pero no sustituida, tal pareciera entonces que las acusaciones sobre petrificacin del texto constitucional y sobre control material de las reformas provinieran de mentes obtusas incapaces de comprender las sutilezas del lenguaje constitucional, pero las limitaciones de esta argumentacin saltan a la vista cuando se plantea un simple interrogante Podran entonces ser alterados, modificados o suprimidos los elementos definitorios de la Constitucin por medio de una reforma? Todas las sutilezas terminolgicas se revelan de esta manera artificiosas porque la nica respuesta posible es negativa, pues precisamente el control de sustitucin tiene como supuesto la intangibilidad de los elementos definitorios de la Constitucin, es decir, que la alteracin, la afectacin o la supresin de dichos elementos definitorios constituira una sustitucin. De esta manera los trminos pretendidamente diferentes terminan revelndose como sinnimos.

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Adems de conformidad con algunos apartes de la sentencia en cuestin tal pareciera que es una cuestin de grado, pues algunos de los elementos estructurantes de la Constitucin podran ser alterados, modificados o afectados pero no hasta el punto de suprimirlos699. Este tipo de afirmaciones genera aun mayor confusin pues entonces las diferencias ya no slo estaran entre sustitucin y los restantes conceptos sino y tambin entre las supuestas posibilidades de actuacin legtimas del Constituyente. Todo esto con un corolario inquietante, quien decide cuando la alteracin, modificacin o supresin traspasan los lmites aceptables y se convierten en sustitucin no es quien tiene la facultad de crear normas constitucionales, es la Corte Constitucional. Las inconsistencias jurisprudenciales se explican con un replanteamiento del concepto de precedente jurisprudencial. Se podra afirmar que en definitiva las inconsistencias jurisprudenciales son irrelevantes, en la medida en que la sentencia C-1040 de 2005, al ser el ltimo fallo proferido sobre la materia, constituye el precedente actualmente vinculante, el cual fija los alcances de la teora. No obstante este argumento es insuficiente en la medida en que la ltima providencia adolece a su vez de insalvables contradicciones internas que tienen origen en el esfuerzo, por otra parte intil, de intentar deslindar el concepto de vicios de competencia del control del contenido material de los actos reformatorios de la Constitucin. En efecto, en cualquiera de las versiones acogidas por la jurisprudencia constitucional, la figura de los vicios de competencia implica un control del contenido de las reformas constitucionales y no se entiende como se pueda ejercer un control de esta naturaleza sin la existencia de lmites materiales al poder de reforma. Un elemento adicional que sustenta esta afirmacin se pone de manifiesto cuando comparamos la manera de actuar propuesta por la jurisprudencia mayoritaria de la Corte Constitucional, con la dinmica del control llevada a cabo por los tribunales constitucionales en aquellos pases donde existen clusulas de intangibilidad: se determina si el contenido del acto legislativo est dentro de la esfera competencial prevista en la clusula de intangibilidad y si esto es as, se declara inconstitucional por infringir materialmente la Constitucin. La misma metodologa emplea en definitiva la Corte cuando intenta determinar o no la existencia de un vicio de competencia como se demostrar en el siguiente acpite. 5. La metodologa del control ejercido con ocasin del estudio de los vicios de competencia. Como antes se consign, precisamente una de las principales inconsistencias de la C-551 de 2003 es no proponer una metodologa especfica para el estudio de
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As, se afirma en la sentencia C-1040 de 2005: De este modo, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional uniforme sobre la materia, una alteracin del principio de estado Social de derecho que comporte suprimirlo por completo o reemplazarlo por otro integralmente distinto u opuesto, sera una sustitucin de la Constitucin.

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los vicios de competencia, omisin que pretenden subsanar las sentencias C970 y C-971 de 2004 y es a su vez acogida en la C-1040 de 2005. En esta ltima providencia se reitera la metodologa anunciada en las decisiones del ao precedente: Habiendo acotado el mbito de la sustitucin como el reemplazo total o parcial de la Constitucin, es preciso sealar la metodologa que debe aplicar la Corte para abordar el examen de un acto reformatorio de la Constitucin cuando se haya planteado un cargo por sustitucin de la Constitucin. Reitera la Corte que no se trata, en tales eventos, de un examen de fondo en torno al contenido del acto reformatorio de la Constitucin, sino de un juicio sobre la competencia del rgano encargado de adelantar la reforma. Se trata de un juicio autnomo en el mbito de la competencia. Si el rgano que expidi la reforma era competente para hacerlo, nos encontraramos frente a una verdadera reforma constitucional, susceptible de control slo en relacin con los vicios en el trmite de formacin del correspondiente acto reformatorio. Si, por el contrario, hay un vicio de competencia, quiere decir que el rgano respectivo, por la va del procedimiento de reforma, habra acometido una sustitucin de la Constitucin, para lo cual careca de competencia, y su actuacin habra de ser invalidada. 4.1. Como premisa mayor en el anterior anlisis, es necesario enunciar aquellos aspectos definitorios de la identidad de la Constitucin que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio. Ello permite a la Corte establecer los parmetros normativos aplicables al examen de constitucionalidad del acto acusado. Se trata de un enunciado especfico, que no se limita a plantear los aspectos que de manera general tiene una determinada institucin en el constitucionalismo contemporneo, sino la manera particular como un elemento definitorio ha sido configurado en la Constitucin colombiana y que, por consiguiente, hace parte de su identidad. 4.2. Procede luego el examen del acto acusado, para establecer cual es su alcance jurdico, en relacin con los elementos definitorios identificadores de la Constitucin, a partir de las cuales se han aislado los parmetros normativos del control. 4.3 Al contrastar las anteriores premisas con el criterio de juzgamiento que se ha sealado por la Corte, esto es, la verificacin de si la reforma reemplaza un elemento definitorio identificador de la Constitucin por otro integralmente diferente, ser posible determinar si se ha incurrido o no en un vicio de competencia (negrillas fuera del texto original).

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Pese a todas las disquisiciones que se formulan para negar el carcter material del control, el examen que implica los numerales 4.2 y 4.3 de la cita anterior supone precisamente la confrontacin del texto normativo acusado la reforma constitucional- con los elementos definitorios identificadores de la Constitucin, los cuales por muy elaborados que se presenten, no son cosa distinta de aquellas instituciones, principios o valores que sirven de parmetro de control, contenidos a su vez en distintos preceptos constitucionales. Negar entonces el carcter material o sustancial del control que se realiza es, por consiguiente, insostenible. Insistir como se hace en la C-1040 de 2005- en que tal comparacin no supone un juicio material del contenido de la reforma porque no se analiza las diferencias entre la Constitucin existente y la nueva Carta producto de la reforma sino la magnitud de la transformacin es pretender ocultar lo evidente: al establecer los elementos esenciales que definen la identidad de la Constitucin original se est construyendo un parmetro material adems de carcter subjetivo- de comparacin, independientemente de que el juicio posterior recaiga sobre su contenido o sobre el alcance de la transformacin propuesta en el acto modificatorio. Ntese que con esta sutileza se pretende eludir las crticas al carcter material del control, pues se afirma que no se trata de un examen del contenido de la reforma porque no se trata de comparar los contenidos normativos de la Constitucin original con los del acto reformatorio sino de identificar la relevancia de las modificaciones introducidas por ste ltimo, para determinar si stas ltimas constituyen una sustitucin de la Constitucin. Se pretende ignorar que en todo caso antes de realizar dicha comparacin es preciso delimitar el contenido de la Constitucin original y el alcance de los principios y valores constitucionales que supuestamente resultan afectados en su identidad por la reforma, acto previo que significa precisamente fijar el parmetro de control con base en contenidos materiales del texto constitucional, y que es en definitiva lo que le da a la teora de los vicios de competencia la naturaleza de un control material. En la sentencia C-1040 de 2005 se hace an ms evidente dicha naturaleza material del control cuando se seala: El mtodo del juicio de sustitucin exige que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitucin de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto. As para construir la premisa mayor del juicio de sustitucin es necesario (i) enunciar con mucha claridad cual es dicho elemento, (ii) sealar a partir de mltiples referentes normativos cuales son sus especificidades en la Carta de 1991, (iii) mostrar porque es esencial y definitorio de la Constitucin integralmente considerada. Slo

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as se habr precisado la premisa mayor del juicio de sustitucin, lo cual es esencial para evitar el subjetivismo judicial (negrillas fuera del texto). La construccin de la premisa mayor del juicio de sustitucin es en pocas palabras la construccin de un parmetro material del control a partir del texto original de la Constitucin porque con fundamento en el texto constitucional se realiza una construccin doctrinal que servir para juzgar el alcance de la reforma. Corresponde entonces al juez constitucional identificar cuales son los elementos esenciales de la Carta de 1991, establecer el alcance de dichos elementos esenciales y justificar su carcter esencial como paso previo para realizar el juicio de sustitucin. Se insiste en que se trata de la construccin de un parmetro material de control que slo puede dar como resultado un examen de constitucionalidad material. Dicho de otra forma: Construir la premisa mayor vendra a ser como descubrir cual es la verdadera Constitucin700, aquellos principios y valores estructurantes que deben permanecer inalterados, pues de ser sustituidos dara lugar a una declaratoria de inconstitucionalidad de la reforma. Esta labor de ndole subjetiva no es propia de un control jurdico, como se expondr ms adelante, y por su carcter casi sacramental ms parece propia de un colegio de augures, encargados en cada caso concreto de develar las verdades inmutables depositadas en el texto constitucional. Por otra parte resulta cuando menos ingenuo suponer que enunciar las distintas etapas del juicio de sustitucin lo despoja de subjetivismo, cuando precisamente toda la descripcin que se realiza es la mxima expresin de ste. En efecto, es el juez constitucional quien identifica los elementos esenciales, los particulariza y demuestra su naturaleza esencial y definitoria en el texto constitucional, al suscrito Magistrado se le escapan los elementos objetivos comprendidos en esta operacin, la cual a su juicio depende por completo de la voluntad del intrprete y es un tpico ejercicio del criticado decisionismo judicial. El proceder sugerido por la jurisprudencia constitucional colombiana, a su vez, es muy similar a la tcnica empleada por parte de la doctrina suiza para explicar la teora de los lmites implcitos, que consiste precisamente en recoger presupuestos generales del Estado de derecho, compararlos con las normas constitucionales y determinar de esta manera su intangibilidad, lo que ha sido objeto de acertadas crticas que apuntan a demostrar que este procedimiento parte de premisas ajenas al derecho constitucional positivo y estn ms cerca de

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Lo que nos lleva en todo caso a la idea principal implcita en la teora de los vicios de competencia y del control de sustitucin de las reformas constitucionales, la existencia de una Constitucin material encarnada por ciertos principios y valores insustituibles que representan la verdadera voluntad del Constituyente.

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los juicios morales y polticos para determinar la intangibilidad de ciertas materias701. La anterior crtica pone de manifiesto un riesgo cierto que implica el examen material de las reformas constitucionales, sobre todo cuando las Cartas no establecen lmites al poder de reforma, cual es renunciar al carcter jurdico del control constitucional. En efecto, a pesar de todas las discusiones que ha suscitado y aun suscita la naturaleza de la funcin que realizan los tribunales constitucionales, existe en todo caso un referente comn el cual de manera simultnea legtima la naturaleza de su labor y permite deslindar la naturaleza de su funcin de la que desempean otros rganos constitucionales- es que realizan un control jurdico sobre los textos normativos, es decir, un control que sigue las modalidades propias de las prcticas judiciales 702. El control que hace la Corte Constitucional mediante la figura de los vicios de competencia no es un control jurdico. Como ha sealado la doctrina existen notables diferencias entre el control poltico y el control jurdico del texto constitucional. La primera radica en el carcter objetivado del control jurdico, frente al carcter subjetivo del control poltico. Ese carcter objetivado significa que el parmetro de control es un conjunto normativo objetivo, preexistente y no disponible para el rgano de control que ejerce el control jurdico. En cambio el carcter subjetivo del control poltico significa todo lo contrario: que no existe canon fijo y predeterminado de valoracin ya que sta descansa en la libre apreciacin realizada por el rgano controlador, es decir, que el parmetro es de composicin eventual y plenamente disponible. La segunda diferencia, consecuencia de la anterior, es que el juicio o la valoracin del objeto sometido a control est basado, en el primer caso en razones jurdicas (sometidas a reglas de identificacin) y, en segundo, en razones polticas (de oportunidad). La tercera diferencia radica en el carcter necesario del control jurdico, frente al voluntario del control poltico. Necesario el primero no slo en cuanto al rgano encargado del control ha de ejercerlo, cuando para ello es solicitado, sino tambin en que si el resultado del control es negativo para el objeto controlado, el rgano de control ha de emitir necesariamente la correspondiente sancin, es decir la consecuencia jurdica de la constatacin (anulacin o inaplicacin del acto controlado). Mientras que el carcter voluntario del control poltico significa que el rgano o el sujeto controlante es libre para ejercer o no el control y que, de ejercerse, el resultado negativo de la valoracin no implica, necesariamente, la emisin de una sancin. Finalmente, la ltima diferencia relevante radica en el carcter de los rganos que ejercen uno u otro tipo de control703.
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Cfr. GONZALO RAMREZ CLEVES. Los lmites a la reforma constitucional y las garantas lmites del poder constituyente: los derechos fundamentales como paradigma. Bogot, Universidad Externado de Colombia, 2003, p. 85 y ss. 702 Desde el punto de vista del derecho constitucional no existe uno, sino una pluralidad de conceptos de control., as la doctrina distingue entre controles sociales, polticos y jurdicos. V. MANUEL ARAGN, La interpretacin de la constitucin y el carcter objetivado del control jurisdiccional en Interpretacin constitucional, EDUARDO FERRER MC GREGOR (Coordinador), Mxico, Ed. Porra, 2005, p. 20 y s.s. 703 Ibdem, p. 26-27.

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De la anterior categorizacin se desprende que el control que tiene lugar con ocasin de los vicios de competencia rene casi todos los elementos propios de un control de carcter poltico. En primer lugar el parmetro de control es indefinido y disponible por quien ejerce el control pues determinar cuales son los elementos definitorios identificadores de la Constitucin (si se acoge la terminologa propuesta en la sentencia C-971 de 2004) es una labor que el intrprete realizara en cada caso concreto. A diferencia de aquellas constituciones que establecen lmites al poder de reforma 704, la Constitucin colombiana carece de este tipo de referentes que sirvan de parmetro preestablecido de control por lo tanto en cada caso concreto correspondera al intrprete (de conformidad con los cargos formulados en la demanda, siguiendo la metodologa planteada en la C-971 de 2004) identificar y elaborar los referentes del control. Se trata de un parmetro de control ambiguo, poco preciso y, lo que es ms peligroso, disponible por parte del rgano de control. A esto se suma que los elementos definitorios identificadores de la Constitucin, por regla general estaran constituidos por normas de estructura abierta, es decir principios o valores, lo que aumenta el grado de incertidumbre del control, pues el juez constitucional podra darles un alcance distinto en cada decisin y dependeran de las cambiantes mayoras al interior del Tribunal Constitucional. Riesgo que no es meramente hipottico, como se puso de manifiesto en la sentencia C-971 de 2004 con ocasin de las diferencias interpretativas en torno al alcance del principio de separacin de poderes, utilizado en esa ocasin como parmetro de control. La disponibilidad del parmetro de control por el juez de constitucional de turno resulta incluso exaltada en la sentencia C-1040 de 2005, en esta decisin se afirma sin ningn reparo que: No precis el juez constitucional [en la sentencia C-551 de 2003] cuales principios y valores contenidos en la Constitucin son definitorios de su identidad, ni tampoco de qu manera, principios y valores no contenidos en la Constitucin, pero que surgen del bloque de constitucionalidad, pueden contribuir a identificar los elementos definitorios del contenido de la Constitucin. Esa es una labor que corresponde adelantar al juez constitucional cuando las circunstancias del caso concreto le exijan precisar el alcance de esas afirmaciones (negrillas fuera del texto). Se exalta sin ningn recato la posibilidad del juez constitucional de construir un referente de control para cada caso concreto, ad hoc, sin que tales referentes siquiera estn en el texto constitucional.
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La categorizacin de los lmites al poder de reforma ha sido materia de un extenso desarrollo doctrinal, no obstante los tipos principales de lmites son dos: los textuales o explcitos, llamados comnmente clusulas de intangibilidad o clusulas ptreas y los lmites materiales o intrnsecos. Al respecto puede consultarse a PEDRO DE VEGA GARCA. La reforma constitucional y la problemtica del poder constituyente, Madrid, Ed. Tecnos, 1985, p. 240.

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El uso de parmetros de control abiertos e indeterminados, de alto contenido valorativo conduce a una argumentacin de naturaleza poltica. Ahora bien, como es sabido gran parte de la doctrina actual ha puesto de manifiesto el uso de argumentos morales, de conveniencia y polticos en las decisiones judiciales705, sobre todo en aquellas de los jueces constitucionales. Sin embargo, el riesgo especfico que entraa la teora de los vicios de competencia es que tales argumentos se transformaran en la parte esencial del discurso jurisprudencial, lo que a su vez pondra en tela de juicio del carcter jurdico de las decisiones adoptadas706. 6. La desvalorizacin del concepto de poder constituyente constituido. Gran parte de la construccin de la teora de los vicios de competencia se apoya en la distincin entre poder constituyente y poder de reforma a la Constitucin. La argumentacin definitiva es que el poder de reforma a la Constitucin (cuando es ejercido por el Congreso de la Repblica) es un poder limitado que no puede sustituir la creacin del poder constituyente. Sin embargo tal distincin parte de ignorar deliberadamente que el poder de reforma a la Constitucin es tambin es un poder constituyente, llmese si se quiere constituido, derivado o limitado, pero en todo caso poder constituyente. Pues una vez instaurada una Constitucin todo el ejercicio del poder constituyente es derivado o constituido, ya que debe operar dentro de los cauces o lmites impuestos en el texto constitucional, incluso el pueblo colombiano paradigma del poder constituyente- cuando acta como poder de reforma a la Constitucin vigente acta como un poder constituyente derivado. Se trata entonces nuevamente de una distincin artificiosa porque cualquiera que sea la va adoptada para reformar la Carta de 1991- trtese de un acto legislativo, de un referendo constitucional o de una asamblea nacional constituyente- siempre ser el ejercicio de un poder constituyente derivado sujeto a los lmites procedimentales no materiales- establecidos en la Constitucin. Aqu es donde se revela uno de los mayores peligros que entraa la tesis de los vicios de competencia pues de conformidad con la actual regulacin constitucional, todas las reformas a la Carta suponen la participacin del
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Defendida por autores tan opuestos como DWORKIN y KENNEDY. Al respecto pueden consultarse. R. DWORKIN, Los derechos en serio, op. cit., p 61 y s.s. DUNCAN KENNEDY. Libertad y restriccin en la decisin judicial. El debate con la teora critica del derecho. Bogot, Siglo del hombre, 1999. 706 Buena prueba de ello lo constituyen algunos de los argumentos recogidos en el salvamento de voto de los magistrados Jaime Araujo Rentera, Alfredo Beltrn Sierra y Clara Ins Vargas Hernndez a la sentencia C971 de 2004, que a continuacin se transcriben: Reiteramos que, a nuestro juicio el principio democrtico y los valores protegidos por la Constitucin Poltica se encuentran inmersos en la filosofa de la Carta Poltica Colombiana, razn por la cual despojar al Congreso de la potestad de dictar una Ley Estatutaria en materias electorales tan delicadas como las sealadas en el artculo 109 de la Constitucin, deja sin ningn vigor la reserva de ley que, por su trascendencia, estableci para ese efecto el constituyente de 1991, entre otras cosas por cuanto a la democracia son indispensables la libertad y las garantas de igualdad y transparencia en los procesos electorales para conformar los rganos de eleccin popular.

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Congreso, bien sea que la reforma se agote al interior del rgano legislativo cuando se trata de un acto legislativo- bien sea mediante la expedicin de una ley que convoca a un referendo constitucional y fija el texto que debe ser aprobado o bien sea mediante la expedicin de la ley que convoca a una asamblea nacional constituyente. En todos los casos, bajo el pretexto que se trata de un poder de reforma limitado, la Corte Constitucional puede controlar el contenido de la reforma y excluir del pronunciamiento popular materias que supongan una sustitucin de los elementos estructurantes de la Constitucin. Entonces, la tesis de que el Congreso no puede sustituir la Constitucin por ser un mero poder de reforma servira tambin para coartar la soberana popular e impedir que el pueblo colombiano aun actuando como un poder constituyente constituido- se pronuncie sobre cualquier materia, lo que en definitiva significa socavar las bases democrticas de nuestro sistema poltico al arrogarse un cuerpo judicial la potestad de decidir sobre que aspectos pueden ser sometidos a la decisin popular. 7. Los vicios de competencia y el concepto material de Constitucin La expresin Constitucin en sentido formal alude a la Constitucin escrita, a textos que se diferencian de las restantes leyes por su nombre y, en su caso, porque su aprobacin y reforma estn sujetos a especiales requisitos 707, bajo este concepto la Constitucin es la norma suprema del ordenamiento y la infraccin de cualquiera de sus preceptos, sin importar la materia de la cual se ocupen, es antijurdico. La concepcin formal de la Constitucin constituye sin duda una de las principales conquistas del constitucionalismo liberal del siglo XX, que por una parte ha permitido la ampliacin sin lmites del nmero de materias que puede regularse en la misma y, adicionalmente, al colocar el nfasis de la superioridad de las disposiciones constitucionales en elementos formales ha permito superar viejas posturas tericas que proclamaban la supremaca constitucional a partir de la supuesta coincidencia de sus contenidos con los valores y aspiraciones ideolgicos supuestamente compartidos por la comunidad de gobernados. A esta tesis se le ha reprochado que de tal modo la Constitucin queda reducida a una norma en blanco. As, por ejemplo CARL SCHMITT objeta que bajo esa concepcin la Constitucin queda reducida a una constitucin en blanco, a una Blankoverfassung, una norma cuyo contenido sera ste: Forman parte de la Constitucin todas las normas que en su momento se aprueben con arreglo al procedimiento previsto para la reforma708. As es, ciertamente. Las crticas se dirigen a la relativizacin de la norma constitucional que se produce de este modo, lo cual sin duda es cierto. Sin embargo, frente a los anteriores reparos cabe alegar varias cosas. La primera es que en tanto la Constitucin no sea reformada vale como norma superior al legislador ordinario, al margen de que tales normas sean ms o menos permanentes o inmodificables. La segunda es
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IGNACIO DE OTTO. Derecho constitucional, sistema de fuentes, Ariel S. A., Barcelona, 1999, p. 17. V. Teora de la Constitucin, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, 1934, p. 23 y s.s.

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que la necesaria estabilidad de las normas constitucionales no se consigue negando esta construccin jurdica y sacrificndola a construcciones sociolgicas o metafsicas, sino que el instrumento para ello es, desde el punto de vista jurdico, la introduccin de mecanismos de reforma adecuados y, desde el punto de vista poltico, la creacin de las condiciones efectivas de estabilidad. Como bien seala DE OTTO709, la estabilidad de las normas constitucionales es un fin prctico al que hay que atender con tcnicas jurdicas y polticas, pero que ni exige la distorsin de los conceptos ni se ve influido en lo ms mnimo por ella. Alterar el concepto de Constitucin con finalidades polticas no significa solamente una falta de respeto a la coherencia lgica, sino tambin una ingenua confianza en la eficacia poltica de los conceptos, y lo que es ms peligroso abre las puertas para la mutacin del sistema de soberana popular a otro donde tendran espacio elementos de carcter aristocrtico. En esa medida el pretendido garantismo de la teora de los vicios de competencia se puede, desde otra perspectiva, revelar, por el contrario, como un retroceso, pues en cualquiera de sus versiones supone siempre un control material de las reformas constitucionales, el cual tiene como punto de partida una concepcin material de Constitucin, como expresamente se reconoce en la sentencia C-971 de 2004, cuando se afirma que la Constitucin es, por definicin y en su sentido material, un cuerpo normativo que define la estructura esencial del Estado, los principios y valores fundamentales. La Constitucin tendra entonces, un elemento de imposibilidad absoluta de modificacin constituida por su parte esencial, lo que MORTATI710 denomina el elemento constante o el lmite absoluto de la Constitucin, ya que solo se presenta un cambio de Constitucin material en el caso eventual de la cada del Estado mismo y de sus principios fundamentadores 711.

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Ignacio de Otto. Teora Constitucional Principios Estructurales. Departamento de Derecho Poltico de la Universidad de Oviedo. 1984. p. 117 copia mimeo. 710 CONSTANTINO MORTATI. La Constitucin en sentido material, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 2000. 711 Precisamente la relacin entre la teora de los vicios de competencia y el concepto material de Constitucin es posible apreciarla en el salvamento de voto del Magistrado Jaime Araujo Rentera a la sentencia C-1040 de 2005 (que se cita en este salvamento, porque fue publicada junto con el texto de la sentencia) cuya argumentacin gira entorno a la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2004 por haber destruido la Constitucin de 1991. El Magistrado Araujo comparte, aunque con variantes en la argumentacin, la tesis del control de vicios de competencia. Es particularmente revelador el aparte que se trascribe a continuacin: Por consiguiente, la doctrina de los principios supremos surte el efecto de conferir competencia a la Corte para controlar esos limites, pues cada vez que se presente concretamente la ocasin de identificar los principios supremos que son inmodificables puede juzgar inconstitucional una modificacin o reforma que estuviera en contraste con ellos o pretendiese alterarlos. Si las normas de una constitucin no surgen por generacin espontnea sino que son el sustrato de unos valores y principios que plasmo en ellas el constituyente; que quiso reflejar en ellas su concepcin del gobierno y del estado, de modo que las normas siempre deben reflejar esos valores; el cotejo o comparacin de la reforma de la constitucin no se hace entre normas de igual jerarqua; sino que se hace entre normas (las de la reforma) y los valores esenciales del soberano constituyente que tienen una mayor jerarqua. Son los valores y los principios los que dan origen a las normas. Los valores pueden existir sin las normas, no tienen su origen ni su causa en ellas y por lo mismo no les estn sometidos; en cambio las normas que deben su razn de ser a los valores y principios si estn sometidas a ellos.

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Segn esta concepcin, la Constitucin no es tan slo el conjunto de las normas que regulan la creacin de normas por los rganos superiores del Estado, ni tampoco una ley de especiales caractersticas formales, sino que tales normas integran una Constitucin slo si en ellas se garantizan determinados valores, aquellos supuestamente plasmados por el Constituyente de 1991. Se trata, en consecuencia de una comprensin valorativa de la Constitucin que reproduce respecto de sta la concepcin valorativa del derecho, segn la cual una norma slo ser jurdica si garantiza valores que se estiman ciertos y compartidos por la sociedad. Adicionalmente, este concepto material de Constitucin parte de un supuesto errado, cual es el de definir la materia constitucional por su importancia poltica o jurdica. El concepto material de Constitucin no permite identificar unas normas como constitucionales en todo tiempo y en todo lugar, sino que el carcter constitucional depende de cada ordenamiento en concreto. Mxime en las constituciones modernas las cuales tienden a prestar cobertura jerrquica constitucional a una multiplicidad de materias que no revierten en absoluto la importancia y fundamentalidad atribuible a las normas materialmente constitucionales. La metodologa propuesta para el control de los vicios de competencia confa a la Corte Constitucional la identificacin del contenido material de Constitucin, pues al construir la premisa mayor, al determinar los principios definitorios de la Constitucin y al establecer los principios y valores que servirn como referentes del juicio de constitucionalidad, estara determinando precisamente la materia que integra la Constitucin. Adicionalmente la fijacin de la Constitucin material dependera en cada momento de la composicin de la Corte Constitucional y de las mayoras a su interior, de manera tal que las reformas constitucionales tendran que hacerse tambin desde el interior del rgano de control y no slo por fuera de ste. 8. La figura de los vicios de competencia es contraria a la comprensin de la Constitucin como un orden abierto. Otro riesgo que implica acoger la doctrina de los vicios de competencia, la cual como se demostr en el acpite anterior est estrechamente ligada con un concepto material de Constitucin, es que se transforma el ordenamiento constitucional en un orden cerrado. Aunque el trmino de Constitucin abierta puede hacer referencia a diversas realidades, en general se puede resumir en tres ideas: (i) la Constitucin permite la defensa de valores opuestos o contrarios a los que ella misma considera fundamentales, siempre y cuando dicha defensa se realice con los medios establecidos por la propia Constitucin, (iii) igualmente permite la modificacin de esos valores fundamentales, (iii) la

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Constitucin permite, sin necesidad de reforma, el desarrollo de muy diversas opciones polticas712. La Carta Poltica de 1991 es un orden constitucional abierto, esta afirmacin no slo se demuestra por la amplitud de los debates que tuvieron en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente y por heterogeneidad de sus integrantes, sino tambin porque carece de clusulas ptreas o de lmites implcitos al poder de reforma constitucional. Al arrogarse la Corte Constitucional la funcin de determinar los elementos definitorios identificadores de la Constitucin, los cuales se convierten en lmites del poder de reforma, transform el ordenamiento constitucional colombiano en un orden cerrado, en el cual estn excluidas las discusiones y por ende las modificaciones- acerca de aquellos principios y valores que a juicio del interprete constitucional hacen parte de ese ncleo inmodificable. Esto, adems de limitar de manera arbitraria el debate democrtico, entraa un grave peligro cual es el de cerrar los procedimientos establecidos por la propia Constitucin para el cambio, lo que en definitiva podra traer efectos contraproducentes, como sera, por ejemplo, alentar las vas de hecho para la transformacin de los textos constitucionales. La jurisprudencia de la Corte Constitucional puede terminar por conducir al poder constituyente al mismo atolladero vivido bajo los ltimos das de la Constitucin de 1886, cuando un ordenamiento constitucional cuestionado y rechazado por las mayoras se haba convertido en irreformable por el nico cauce previsto por la propia Constitucin, lo que en definitiva no paraliz el movimiento que terminara en la expedicin de la Carta de 1991, pero si hizo que el proceso constituyente fuera mucho ms difcil y siempre estuviera perseguido por la sombra de su propia inconstitucionalidad. En pocas palabras la tesis de los vicios de competencia defendida por la jurisprudencia reciente de esta Corporacin demuestra un profundo desconocimiento de la reciente historia colombiana, pues conduce a la misma sin salida que ocasion la anterior ruptura constitucional. 9. Las posibles transformaciones que puede generar la competencia para hacer un control de los contenidos de reformas constitucionales. De aplicarse rigurosamente la tesis de los vicios de competencia o el control de sustitucin de la Constitucin, podra conducir algunos resultados paradjicos que terminaran por amenazar las bases formales sobre las cuales se estructura la supremaca constitucional. En efecto, la distincin implcita en esa tesis al interior de las disposiciones constitucionales entre los as llamados elementos estructurantes y los restantes enunciados normativos conlleva necesariamente a una diferencia jerrquica de los preceptos constitucionales, segn la cual aquellos que ostentan el carcter
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Lo que tcnicamente significa la posibilidad de leyes praeter constitutionem. Al respecto puede consultarse a FRANCISCO JAVIER DAZ REVORIO. La Constitucin como orden abierto, Madrid, Ed. Mc Graw Hill, 1997, p. 16 y s.s.

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de elementos estructurales o definitorios gozaran de una jerarqua superior, edificada sobre su supuesto valor material superior. Por lo tanto se podra llegar a proponer o incluso aplicar la excepcin de inconstitucionalidad respecto de aquellas reformas constitucionales que no hayan sido objeto de control pero que segn el parecer de la autoridad encargada de aplicarla fueran contrarias a los elementos estructurantes de la Constitucin de 1991. Entonces la tesis de las antinomias constitucionales rechazada por la jurisprudencia de esta Corporacin, tendra que ser aceptada pues habra la posibilidad de identificar al interior de la Carta misma disposiciones contrarias a sus supuestos elementos definitorios o estructurantes. Adicionalmente el control de sustitucin, debido a su carcter de control material o de contenido, permitira la posibilidad que la Corte Constitucional condicionara los efectos temporales de sus decisiones o incluso expidiera sentencias interpretativas o integradoras que condicionaran la interpretacin o adicionaran enunciados normativos al texto de la reforma. Igualmente se podran emplear juicios de razonabilidad o test de proporcionalidad para confrontar las reformas constitucionales con los principios y valores estructurantes de la Constitucin, para determinar el grado o la magnitud de su afectacin. De manera tal que el control de los actos reformatorios de la Constitucin terminara por equipararse al control que se realiza sobre las disposiciones con fuerza de ley. 10. Los lmites lgicos de las reformas a la Constitucin y del control constitucional de stas. Para entender las paradojas lgicas que entraa la reforma de la Constitucin, es ilustrativo acudir al ejemplo propuesto por ROSS: Si un monarca absoluto otorga una Constitucin libre, el significado jurdico de este acto puede ser interpretado de dos maneras. Es posible considerar que la nueva Constitucin posee validez por virtud del poder absoluto del monarca que la ha otorgado, el cual contina as como autoridad suprema. La norma bsica anterior, por lo tanto sigue siendo vlida, y el nuevo orden puede ser revocado en cualquier momento por el mismo poder absoluto que lo otorg. No ha tenido cambio alguno en el presupuesto ltimo del sistema, en su ideologa fundamental. Pero la nueva Constitucin tambin puede ser otorgada por el monarca con la intencin que no sea revocable. En tal caso no puede considerarse que deriva de su poder absoluto () O la nueva Constitucin se deriva de la antigua, y en tal caso no hay realmente una nueva Constitucin, pues el poder absoluto del rey contina siendo invariable, o la nueva

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Constitucin ha desplazado a la anterior, pero en tal caso no puede ser derivada de ella 713. Del anterior ejemplo se concluye que el parmetro de validez de una reforma constitucional no puede ser el ordenamiento constitucional previo, precisamente porque en ese caso no habra reforma. En efecto, si afirmamos que una reforma es vlida slo si respeta los lmites fijados por el texto normativo anterior la modificacin no tendra entidad jurdica propia pues en todo caso estara sujeta a su conformidad con el texto previo. Por el contrario si sostenemos que del slo hecho de su nacimiento a la vida jurdica depende su validez cualquier referencia al parmetro normativo existente antes de su expedicin carece de cualquier relevancia, en la medida que como hecho nuevo que ha surgido al mundo jurdico tiene fuerza normativa autnoma. Esta es precisamente la paradoja que encierra la tesis de los vicios de competencia, pues la eficacia normativa de la reforma y su validez estara sujeta a su conformidad con los principios estructurantes del ordenamiento constitucional de 1991 sin contar a su vez con que tales elementos estructurantes han podido ser modelados por reformas constitucionales posteriores- la Carta de 1991 o mejor, la Corte Constitucional- fungira como el rey que otorga la Constitucin, en el ejemplo que nos propone ROSS, pero que sin embargo conserva el poder de volver las cosas al Estado anterior. Ahora bien, en la Constitucin Colombiana de 1991 el Ttulo XIII de la Constitucin regula los procedimientos de reforma. Tales procedimientos se reducen en el texto constitucional a tres: Reforma por el Congreso, la cual se denomina en nuestro ordenamiento acto legislativo; reforma mediante referendo constitucional y reforma mediante la convocatoria de una asamblea constituyente. Son estas tres vas o procedimientos los nicos establecidos para hacer cambios en el articulado constitucional, la mayor o menor intensidad en calidad o cantidad de los temas objeto de la reforma son irrelevantes para efectos del control de constitucionalidad, pues las enmiendas constitucionales son expresin de la voluntad del poder constituyente, y la Corte Constitucional en tanto poder constituido no puede oponerse a la voluntad del poder constituyente expresada en los trminos sealados por la Constitucin misma. En la doctrina se habla de que las vas o procedimientos de reforma previstos en una Constitucin son expresin de un poder constituyente constituido, lo que viene a significar que se trata de decisiones tomadas por el titular de la soberana, por el pueblo, pero que por decisin del mismo deben ser elaboradas siguiendo un procedimiento expresamente sealado en la Constitucin. La existencia de limites o condicionamientos constitucionales solo lo son para el procedimiento que ha de seguirse para la toma de decisiones, no sobre el
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ALF ROSS. Sobre la autorreferencia y un difcil problema de derecho constitucional en El concepto de validez y otros ensayos, Mxico, Edit. Fontamara, 1991.

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contenido de las mismas. El que sea el pueblo considerado como poder constituyente y detentador de la soberana no significa que se trate de un poder sin limites o restricciones, pues en todo Estado donde el pueblo o un conjunto de ciudadanos en condiciones de igualdad detente la soberana habr necesariamente que acordar reglas de procedimiento para que se exprese la voluntad popular. Los mecanismos de reforma constitucional son procedimientos mediante los cuales el poder constituyente originario (que origin la Constitucin) pretende conservar la titularidad del poder, esto es evitar que las decisiones esenciales que sirven de marco de convivencia de toda la sociedad, puedan ser modificadas por cauces o mayoras que al no ser las previstas por la Constitucin misma, conlleven o conduzcan a una ruptura de los acuerdos esenciales que permiten que la sociedad y el Estado sean la expresin de acuerdos mnimos para la vida en paz, pero se trata de mnimos plasmados en el ordenamiento constitucional escrito y no puede llegarse a extremar el control hasta el punto de cerrar los cauces democrticos para que la sociedad pueda darse la organizacin poltica que a bien tenga. El hecho de que mediante reformas constitucionales se introduzcan figuras o instituciones que excepcionen o eventualmente puedan afectar el contenido de postulados bsicos del Estado de derecho, como la divisin de poderes o que modifiquen el contenido esencial de los derechos fundamentales, en los trminos de la Constitucin vigente, nos pone de manifiesto que la sociedad colombiana esta aun en proceso de construccin del consenso constitucional, y como tal el derecho no puede ser un obstculo para la evolucin poltica. Se trata de un proceso de evolucin constitucional (que se mide en dcadas o siglos) que no puede ser frenado con base en teoras o dogmas cerrados o a partir de una determinada concepcin de lo que es el derecho constitucional aceptable. Por el contrario las alternativas, combinaciones y figuras nuevas ideadas por la sociedad y por sus rganos representativos, incluso cuando puedan parecer chocantes desde la perspectiva del derecho comparado o contrarias a dcadas de evolucin constitucional en sociedades bien ordenadas, deben ser consideradas legtimas precisamente por el carcter flexible y dctil del derecho. Preceptos idnticos de constituciones distintas tienen significados diversos y alcances diferentes, porque el derecho no es una ciencia objetiva, con principios inmutables, sino que su resultado y efectivo alcance depende de la interaccin entre derecho realidad social sobre la que opera. El real alcance, la eficacia del derecho contenido en un acto reformatorio de la constitucin no se puede apreciar cabalmente sino hasta que este se aplique y aun as es necesario dejar que se decante con el paso del tiempo. Es carente de lgica jurdica y poltica cerrar las alternativas de reforma constitucional en una sociedad que constantemente redefine sus acuerdos fundamentales y que por lo tanto est en un constante proceso de cambio constitucional.

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En conclusin las razones por las cuales me aparto de la tesis de los vicios de competencia y del control de sustitucin, expuestas a lo largo del presente salvamento de voto son las siguientes: (i) es una tesis contraria al tenor del artculo 241.1 constitucional y a cualquier criterio de interpretacin que se emplee para establecer el alcance de este enunciado normativo; (ii) es una tesis que incurre en numerosas contradicciones internas al pretender negar presupuesto esencial, esto es, el control material de los actos reformatorios de la Constitucin; (iii) implica adoptar un concepto material de Constitucin, que en definitiva sera aquel defendido por las mayoras al interior de la Corte Constitucional; (iv) implica que la Corte Constitucional se aparte de los cnones del control jurdico y adopte un modelo de control poltico e ideolgico; (v) significa una desvalorizacin del poder de reforma a la Constitucin y en definitiva puede conducir a una petrificacin del ordenamiento constitucional y (iv) supone alterar el principio de soberana popular. Como corolario lgico a la anterior argumentacin es preciso consignar que a mi juicio en la sentencia C-1040 de 2005 la Corte Constitucional no poda pronunciarse sobre la delegacin de competencias normativas al Consejo de Estado, por tratarse de aspectos materiales o de contenidos que escapaban del alcance de su control. No sobra advertir, sin embargo, que en esa medida la sentencia de la cual me aparto tambin incurre en una contradiccin con anteriores precedentes sentados por esta Corporacin porque precisamente en la sentencia C-1081 de 2005, en la cual si bien no se examinaba una reforma constitucional, la Corte encontr ajustado a la Constitucin que un acto legislativo delegara expresamente la regulacin de materias propias de una ley estatutaria en el Consejo Nacional Electoral. Fecha ut supra.

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado

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