SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DEL GOBIERNO CENTRAL A LAS MUNICIPALIDADES EN EL PERU

Alberto Flores Apaza1

1. ANTECEDENTES Dentro de los ingresos que reciben las Municipalidades, las transferencias se han constituido en la principal fuente de financiamiento de la gestin Municipal, pues en conjunto han pasado de representar el 52.1% en el ao 2002 a un 70.4% en el ao 2010. Sin embargo estas transferencias son entregadas a las Municipalidades en trminos distintos: las Especficas para desarrollar ejecutar determinadas actividades, las condicionadas al cumplimento de metas y finalmente las de libre disponibilidad.
GOBIERNO LOCAL USO ESPECFICO Vaso de Leche, Comedores, PROVIAS, Programa Nutricional a Tuberculosos, Vctimas de Terrorismo, Transferencia de partidas Canon, Sobrecanon, Programa de Modernizacin, Regalas, Renta de Aduanas, Plan de Incentivos FONIPREL CONDICIONADO LIBRE DISPONIBILIDAD

FUENTE
TRANSFERENCIA DE RECURSOS ORDINARIOS

TRANSFERENCIA DE RECURSOS DETERMINADOS

FONCOMUN

En el clasificador establecido por la Direccin General de Presupuesto Pblico se identifican dos tipos de transferencias: (i) las Transferencias Ordinarias: orientadas a cumplir con actividades especficas de la gestin municipal y (ii) las Transferencias de Recursos Determinados: que comprende la coparticipacin de recursos del mbito nacional y que se orientan a actividades o acciones generales que deben ser especificadas y aprobadas por cada Municipalidad. La transferencia pr el Programa de Modernizacin Municipal y y por el Plan de Incentivos a la Mejoras de la Gestin Municipal, constituyen Transferencias de ls denominados Recursos Determinados (TRD) condicionados al cumplimiento de metas establecidas por el Ministerio de Economa y Finanzas. En el caso del Fondo de Compensacin Municipal FONCOMUN, tambin constituye una TRD, pero en este caso de libre disponibilidad.

PLAN DE INCENTIVOS A LA MEJORA DE LA GESTIN Y MODERNIZACION MUNICIPAL PIMGMM El Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin Municipal se crea por Ley 29332, financiado con cargo a los recursos del Tesoro Pblico por un monto equivalente a la detraccin del Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN) a que se refiere el artculo
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Consultor en descentralizacin Fiscal y Gestin Tributaria Municipal

76 del Texto nico Ordenado de la Ley de Tributacin Municipal, aprobado por el Decreto Supremo N 156-2004-EF y modificatorias. El Programa de Modernizacin Municipal es creado por el Artculo 1 numeral 1.4 de la Ley 29465, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao 2010. En la Ley de Presupuesto para el ao 2012, aprobado recientemente por el Congreso de la Repblica, en su Novena Disposicin Complementaria Final se establece la fusin de los referidos Plan y Programa con la denominacin de Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin y Modernizacin Municipal, consolidndose con el objetivo de incentivar a las Municipalidades para: a) b) c) d) e) f) Mejorar los niveles de recaudacin de los tributos municipales Mejorar la ejecucin del gasto en inversin Reducir los ndices de desnutricin crnica infantil a nivel nacional Simplificar trmites Mejorar la provisin de los servicios pblicos Mejorar la prevencin de riesgos

Los montos distribuidos en los aos 2010 - 2011 y el presupuesto para el ao 2012 son los siguientes: 2010: 2011: Ppto. 2012: S/. 1,300000,000 S/. 1,277000,000 S/. 782000,000
TIPOLOGIA Y CRITERIOS PARA CLASIFICAR A LAS MUNICIPALIDADES
TIPO DE MUNICIPALIDADES N DISTRITOS CRITERIOS PARA LA CLASIFICACIN Poblacin Monto en Nuevos Soles del impuesto predial por vivienda ndice de Desarrollo Humano distrital (IDH) Criterio geoeconmico (Centros de desarrollo y dinamizantes)

Ciudades Principales Tipo A

40

Poblacin Ciudades Principales Tipo B 209

Monto en Nuevos Soles del impuesto Predial por vivienda ndice de Desarrollo Humano distrital (IDH) Ms de 500 viviendas urbanas Menos de 500 viviendas urbanas

Resto con ms de 500 Viviendas Urbanas Resto con menos de 500 Viviendas Urbanas TOTAL

555 1,030 1,834

FONDO DE COMPENSACION MUNICIPAL - FONCOMUN El Fondo de Compensacin Municipal - FONCOMUN se establece en la Constitucin Poltica del Per de 1993 y se crea con el Decreto Legislativo N 776, Ley de Tributacin Municipal. se distribuye entre todas las Municipalidades Distritales y Provinciales del pas con criterios de equidad y compensacin. El Fondo tiene por finalidad asegurar el funcionamiento de todas las municipalidades. El Decreto Supremo N 060-2010-EF aprueba los criterios, procedimientos y metodologa para la distribucin del FONCOMUN, disponiendo que la asignacin para cada municipalidad provincial y distrital se determine en funcin a los criterios cuyo esquema es el siguiente:

El procedimiento de distribucin del FONCOMUN, que se grfica comprende lo siguiente: a. Clculo de la asignacin geogrfica por provincias. a.1 Demografa: utiliza el indicador de poblacin, definido como el nmero de habitantes de la jurisdiccin. a.2 Pobreza: utiliza el indicador de carencias definido como el promedio del porcentaje de poblacin que no cuenta con servicios de agua, energa elctrica y desage. b. Sobre la base de la asignacin geogrfica por provincias una distribucin entre todas las municipalidades distritales incluyendo la municipalidad provincial b.1 El veinte por ciento (20%) del monto provincial a favor de la municipalidad provincial. b.2 El ochenta por ciento (80%) restante entre todas las municipalidades distritales de la provincia, incluida la municipalidad provincial. El ochenta por ciento (80%) de la asignacin geogrfica por provincia se distribuye entre todas las municipalidades distritales de la provincia considerando los siguientes criterios de distribucin: Ruralidad: Se obtiene ponderando la poblacin rural por dos (2) y la poblacin urbana por uno (1) de cada distrito. En el caso de los distritos que pertenecen a las provincias de Lima y Callao, se pondera la poblacin por indicadores de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) a nivel distrital, proporcionados por el INEI.

Gestin Municipal: El criterio de gestin municipal est compuesto por el promedio de los siguientes indicadores: (i) Incentivo por generacin de ingresos propios (Utiliza la variacin de los ingresos propios per cpita). (ii) Priorizacin del gasto en inversin (Utiliza la relacin de los gastos en inversin de la fuente FONCOMUN entre los gastos totales de la misma fuente). Extensin territorial: Calculada en funcin a la superficie territorial de cada distrito medida en kilmetros cuadrados.

Los montos distribuidos en los aos 2010 - 2011 y el presupuesto para el ao 2012 son los siguientes: 2010: 2011: Ppto 2012: S/. 3,284000,000 S/. 3,760000,000 S/. 4,029000,000

LA COMISIN MULTISECTORIAL EN MATERIA DE DESCENTRALIZACIN FISCAL La Comisin Multisectorial en Materia de Descentralizacin Fiscal, conformada por la Duodcima Disposicin Final de la Ley de Presupuesto para el Sector Pblico para el Ao Fiscal de 2010, Ley N 29465, considera que los criterios de distribucin del FONCOMUN contienen elementos que generan inequidades, cuya sntesis es la siguiente: La modificacin reciente del proceso de distribucin del FONCOMUN establece nuevas variables estableciendo que parte de la transferencia se efecta como incentivo a la generacin de ingresos propios sin diferenciar si son rurales, urbanos, con alta potencialidad o no para obtener recursos propios. La tipologa utilizada homogeniza a las diferentes jurisdicciones sin considerar las caractersticas particulares de los gobiernos subnacionales,

La propuesta de la Comisin se centra en fortalecer el FONCOMUN, consolidando su participacin en el monto de recursos totales considerados para su formacin, y analizando propuestas como la del Poder Ejecutivo y las organizaciones municipales (incremento de dos puntos del IGV). Y, a partir de esta ampliacin, superar las dificultades del actual sistema de distribucin y llevar a cabo los ajustes requeridos para su perfeccionamiento en relacin con sus objetivos compensatorios y redistributivos, tanto desde el nivel nacional como al interior de los Departamentos. El carcter compensatorio del FONCOMUN debe formalizarse sobre la base de las caractersticas del distrito y en funcin de la capacidad de los GL de financiar sus funciones con recursos propios, as como de las funciones y competencias que se van transfiriendo. El objetivo es asegurar que los gobiernos locales pequeos, pero con potencial fiscal, no caigan en una pereza fiscal al encontrarse confundidos entre los municipios pobres de las zonas ms alejadas y ms necesitadas. La Comisin Multisectorial considera que en la actualidad no existe una tipologa nica de gobiernos subnacionales y es necesaria la construccin de tipologas para perfeccionar el sistema de transferencias, eliminando la homogeneizacin de las diferentes jurisdicciones y los algoritmos estadsticos, que son aplicados sin tomar en consideracin las caractersticas particulares de los gobiernos subnacionales. As mismo considera que

2. ANALISIS Las transferencias por concepto del FONCOMUN y del PIMGMM tienen objetivos distintos pero tienen algunos aspectos que son necesarios analizar: a. En ambos fondos se considera como criterios u objetivos de distribucin: (i) Mejora y eficiencia en la recaudacin tributaria y (ii) Mejora en la ejecucin de los gastos de inversin. Este criterio establecido para medir las mejoras en las capacidades de la gestin Municipal o esfuerzo fiscal es vlido en la medida que se aplica para inducir a la autoridades y funcionarios municipales a fijarse metas a cumplirse como condicin para percibir una mayor cantidad de recursos. En el caso del FONCOMUN el indicador de Gestin Municipal (que contiene indicadores de recaudacin tributaria y gastos de inversin) tiene un peso relativo bajo, que es apenas del 10% y no es visible para la autoevaluacin de autoridades y funcionarios municipales, por lo que la forma en que ha sido establecido le resta importancia. Caso contrario se presenta en el PIMGMM, en donde la transparencia de las evaluaciones y responsabilidades de los funcionarios es ms evidente, lo cual obliga a que al interior de las Municipalidades se realicen los esfuerzos necesarios para cumplir con las metas y recibir la bonificacin correspondiente. Una omisin que es pertinente sealar es el referido a la inexistencia de indicadores para diferenciar el nivel de esfuerzo que debe exigirse a las Municipalidades Rurales, Urbanas y a las ms pobres. Si bien esto se trata de diferenciar en el PIMGMM con las escalas de metas a cumplirse, pero lo reducido de la tipologa (4 tipos de Municipalidades) no evidencia un reconocimiento de la realidad de las Municipalidades del pas. En principio se aprecia la conveniencia de considerar estos indicadores de esfuerzo fiscal no se dispersen en varios programas y que este sea absolutamente transparente para el fcil monitoreo de las autoridades y funcionarios municipales. En ese sentido cabra preguntarse la conveniencia o no tambien tener un solo fondo que cumpla los dos objetivos: compensatorio y de eficiencia fiscal.

b. La tipologa municipal y el mbito de distribucin de los fondos. El mbito nacional para la distribucin de los fondos obliga a establecer un modelo de tipologa de Municipalidades que no solo permita identificar aquellas que requieren de compensacin por el nivel de pobreza y de inexistente o nulo espacio fiscal, sino que adems permita focalizar los niveles de exigencia de esfuerzo fiscal orientados a la captacin y al mejor uso de los recursos municipales. Para el FONCOMUN se est aplicando como base de distribucin los criterios de pobreza y la ruralidad. En el caso del PIMGMM se considera la poblacin y la cantidad de viviendas urbanas como criterios bsicos para establecer 4 tipos de municipalidades.

En el estudio sobre La recaudacin tributaria en las Municipalidades del Per 2 se hace una evaluacin del comportamiento de la recaudacin tributaria en reas urbanas y rurales, en comparacin con los niveles de pobreza, cuyos resultados confirma la relacin entre potencial tributario, grado de urbanidad/ruralidad y nivel de pobreza y permite identificar y estratificar a las Municipalidades para establecer exigencias y el nfasis que se debe dar en la recaudacin o en la eficiencia del gasto pblico. El Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE) constituy una tipologa combinando los criterios de concentracin de poblacin en pobreza, necesidades bsicas insatisfechas y calidad de la gestin municipal, diferenciando los municipios provinciales y distritales. El resultado del documento es la definicin de 10 tipos de gobiernos locales (6 de distritos y 4 de provincias). Para realizar esta tipologa se utiliza el mtodo de los conglomerados, que identifica grupos o tipos de gobiernos locales que entre grupos son muy diferentes y, al mismo tiempo, que en su interior son muy parecidos en funcin a las variables seleccionadas. Las trasferencias compensatorias y condicionadas al esfuerzo fiscal deben estar necesariamente apoyadas en una tipologa que permita no solo identificar las diferencias existentes en la realidad municipal, para ser ms equitativos en la distribucin de recursos, sino que tambin permitan monitorear los avances en el desarrollo de las reas que a la comunidad y al estado les interesa para mejorar la calidad de vida de la poblacin.

3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

3.1La definicin de tipologa Municipal es el problema central que es necesario resolver para afrontar con mayor eficiencia y equidad las trasferencias compensatorias y de eficiencia fiscal que actualmente reciben las Municipalidades por concepto de FONCOMUN Y PIMGMM. Para tal fin sera conveniente actualizar los estudios para la tipologa realzados por GRADE incorporando la condicin de ruralidad dada las condiciones particulares de este tipo de Municipalidades 3.2Si bien el FONCOMUN y el PIMGMM tienen objetivos distintos (compensatorio y eficiencia) podran en el mediano plazo consolidarse y tener un solo fondo que tenga una sola tipologa y cumpla con los dos objetivos. Para lo cual es necesario que la fuente de financiamiento original del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin Municipal (recursos del Tesoro Pblico equivalentes a la detraccin del Fondo de Compensacin Municipal) se incorpore al FONCOMUN. Como se ha mencionado esta consolidacin o unificacin facilitar los mecanismos de monitoreo en el uso de la parte de la transferencia condicionada y de los avances para la mejora en la calidad de vida de la poblacin. 3.3 En tanto se produzca la unificacin de los dos fondos (FONCOMUN y PIMGMM) es conveniente que el FONCOMUN opere nicamente como compensatorio, desligndolo de los indicadores de Gestin Municipal que ya estn siendo
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Cooperacin Alemana al Desarrollo - GIZ 2009

considerados con mayor transparencia en el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin y Modernizacin Municipal.

ALBERTO FLORES APAZA

Consultor en Descentralizacin Fiscal