Evoluo dos gastos sociais e transferncia de renda no Brasil: Reflexes sobre o Programa Bolsa Famlia Resumo Esse estudo

visa analisar e comparar a evoluo dos gastos com o programa de transferncia de renda Bolsa Famlia com as despesas sociais do Governo Federal. O referencial terico baseou-se na administrao dos recursos pblicos, tomando como referncia as trs funes bsicas do Governo, sendo elas: alocativa, estabilizadora e distributiva. O estudo foi constitudo por meio de dados e informaes da Secretaria Nacional do Tesouro e Controladoria-Geral da Unio. Para a anlise da evoluo e comparao dos dados, utilizou-se a Taxa Mdia Geomtrica de Crescimento e a Taxa de Crescimento. Observou-se que, desde a implementao do Programa Bolsa Famlia no Brasil em 2003, os investimentos nesse Programa tm aumentado, resultando em um crescimento mdio de 12,46%. Em relao aos investimentos nos servios sociais bsicos e universais, nos trs primeiros anos desse estudo ocorreu queda, mas a partir do ano de 2005, os investimentos elevaram com a taxa de crescimento de 103,64%, e, em 2006, de 21,12%. Assim, o aumento dos gastos sociais, considerados por diversos os que possuem maior capacidade para ter impacto estrutural no combate s desigualdades e pobreza, demonstra grande importncia para o alcance dos objetivos do Programa Bolsa Famlia. Palavras-chave: Transferncia de Renda; Programa Bolsa Famlia; Gastos Sociais; Administrao Pblica.

1. Introduo Esse estudo pautou-se na anlise e comparao da evoluo dos gastos com o programa de transferncia de renda Bolsa Famlia com a dinmica das despesas sociais do governo federal. Desde a dcada de 1990, existe maior conscincia nacional acerca da necessidade de conciliar o atendimento das demandas sociais com um maior rigor oramentrio (GIAMBIAGI e ALM, 2000), principalmente em um momento em que se discute, no cenrio nacional, a equidade, a transparncia e a eficincia na alocao dos recursos pblicos.Nesse processo, a magnitude das demandas, os interesses envolvidos e a competio por recursos limitados, ou seja, a luta, pelos recursos do fundo pblico nos diversos contextos pode modificar as estruturas e a direo do gasto pblico (CASTRO et al. 2008). Dessa forma um grande desafio para os que esto envolvidos em gesto pblica encontrar respostas de como superar a escassez de recursos para fortalecer os elos das experincias de superao da pobreza. Fato reforado pela carncia de polticas sociais eficientes, em razo da necessidade de otimizao dos recursos existentes, muito aqum das amplas necessidades sociais brasileiras. As polticas governamentais realizadas no Brasil, principalmente nos dois ltimos mandatos, em que aes de desenvolvimento social se tornaram prioritrias, foram norteadores para a alocao dos recursos pblicos e a realizao de um conjunto de diretrizes e aes destinadas a proporcionar bens e servios populao. A criao do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), em janeiro de 2004, implicou no aumento significativo dos investimentos em polticas de proteo, assistncia e desenvolvimento social que se traduzem em programas e aes de transferncia de renda, segurana alimentar e nutricional, assistncia social e incluso produtiva. Isso significou uma expanso substantiva da cobertura de servios e da rede de proteo social e, em 2005, cerca de 50 milhes de pessoas pobres e/ou vulnerveis foram beneficiadas pelos programas do MDS (MDS, 2007). No entanto, h consenso entre diversos pesquisadores e segmentos da sociedade, que se a ao do governo federal resumir-se transferncia de renda e assistncia aos pobres, sem promover o aumento de investimento social como um todo, a exemplo de sade, educao, saneamento bsico, habitao, e outros, comprometer os propsitos das polticas pblicas de proteo social, assistncia e desenvolvimento social, que diminuir a desigualdade e a pobreza e contribuir para a emancipao das famlias. Para Lavinas (2007), um risco se restringir o sistema social de proteo ao pblico ao incentivo de curto prazo do consumo das famlias, desconsiderando um conjunto de bens

e servios cuja desmercantilizao segue sendo indispensvel construo de patamares crescentes de desigualdades. A partir da unificao dos programas de transferncia de renda existentes para o Programa Bolsa Famlia em 2003, o incentivo a essa poltica de transferncia de renda, pelo governo federal, aumentou em quase 20% a participao do MDS no gasto social do governo federal entre 2003 e 2005 (MDS, 2007). Dessa forma, pretende-se, com esse estudo, analisar a evoluo do investimento no Programa Bolsa Famlia, que busca promover aumento da renda dos estratos pobres da populao, aumentando o consumo familiar, em confronto a evoluo dos gastos sociais federais, para investigar se houve ou no investimento em infra-estrutura social, que gera melhorias de bem-estar e qualidade de vida da populao. 1. 1. Programa Bolsa Famlia Em 2003 foi institudo o Programa de transferncia de renda Bolsa Famlia (PBF), que unificou os programas j existentes - Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio Gs, Carto Alimentao. No Brasil, existem 26 estados e o Distrito Federal, 5.564 municpios e cerca de 11 milhes de famlias, atendidos pelo Programa Bolsa Famlia, resultado da coordenao de aes da Unio, Estados e Municpios (MDS, 2008). Dessa forma, esse o principal programa de transferncia de renda existente no Brasil, sendo definido por Silva (2007) como uma expresso do processo de desenvolvimento desses programas no Brasil. Para Nascimento (2006), a unificao de programas de transferncia de renda teve como objetivo integrar esforos isolados dos diferentes programas e racionalizar custos operacionais, ao mesmo tempo que passou a dirigir o foco da poltica governamental para a famlia como um todo. Alm de transferir recursos diretamente aos beneficirios para alvio da pobreza, a proposta do Programa Bolsa Famlia atuar na promoo do acesso aos servios bsicos de educao e sade para as famlias beneficiadas, contribuindo para o rompimento do ciclo intergeracional da pobreza. Dessa forma, segundo Silva (2007), espera-se que a articulao de transferncia monetria com polticas e programas estruturantes, enquanto um dos pressupostos centrais dos programas de transferncia de renda no Brasil, demandem, tambm, pela expanso e democratizao de servios sociais bsicos. Por meio dessa poltica de complementao monetria, visa-se reduzir os problemas de ordem econmica nas famlias cuja renda insuficiente para alimentao, moradia, transporte e vesturio e, tambm, incentivar a insero das crianas no processo educativo. Ou seja, buscam inserir os beneficirios tambm em outras duas polticas: educao e sade.

Desse modo, por meio das chamadas condicionalidades, o programa promove o acesso a direitos sociais bsicos de sade e educao, bem como exerccio de cidadania (NASCIMENTO, 2006). Nesse sentido, os objetivos do programa so muito amplos e seus efeitos so em diversos mbitos, pois procura ativar as economias locais injetando recursos nos mercados atravs das famlias e incentiva a participao dessas aos servios bsicos de educao, sade e outros. 2. Referencial Terico 2.1. Funes do governo Por intermdio do oramento pblico, os governos perseguem os objetivos de satisfazer as necessidades sociais, de induzir a uma eficiente utilizao dos recursos e de corrigir a distribuio de renda em uma sociedade (NASCIMENTO, 2006). As receitas e as despesas do Estado so utilizadas como instrumentos na dinmica econmica. Assim, Musgrave e Musgrave (1980) consideram que a ao do governo na economia atravs da poltica fiscal abrange trs funes bsicas: funo alocativa, funo estabilizadora e funo distributiva. A funo alocativa refere-se alocao de recursos pela atividade estatal quando no houver eficincia da iniciativa privada ou quando a natureza da atividade indicar a necessidade de presena do Estado. o processo pelo qual o governo divide os recursos para utilizao no setor pblico e privado, oferecendo bens pblicos, semipblicos ou meritrios, como rodovias, segurana, educao, sade, entre outros aos cidados (NASCIMENTO, 2006). Para Giambiagi e Alm (2000), diz respeito ao fornecimento de bens pblicos, j que estes no podem ser fornecidos de forma compatvel com as necessidades da sociedade atravs do sistema de mercado. nesse sentido que o processo poltico surge como substituto do mecanismo do sistema de mercado. A funo estabilizadora corresponde aplicao das diversas polticas econmicas pelo governo, a fim de promover um alto nvel de emprego, o controle de nveis de preos, uma taxa apropriada de crescimento econmico, o desenvolvimento e a estabilidade, quando o mercado incapaz de assegurar o alcance desses objetivos (NASCIMENTO, 2006). Essa funo busca proporcionar um crescimento equilibrado na economia, o que significa dizer, sem crises macroeconmicas. Para Giambiagi e Alm (2000), a interveno do governo pode ser importante no sentido de proteger a economia de flutuaes bruscas, caracterizadas pelo alto nvel de desemprego e/ou alto nvel de inflao. Para isso, os principais instrumentos macroeconmicos disposio do governo so as polticas fiscais e monetrias.

A funo distributiva refere-se distribuio, por parte do governo, de rendas e riquezas, buscando assegurar uma adequao quilo que a sociedade considera justo. Para isso o governo utiliza de alguns instrumentos principais: a) as transferncias (ex: imposto de renda negativo e programas de transferncia de renda); os impostos; os subsdios. De fato, esses trs instrumentos esto estreitamente relacionados, havendo vrias formas de promover uma redistribuio de renda (GIAMBIAGI e ALM, 2000). Para financiar essas funes, o setor governamental utiliza-se da tributao, ou seja, de impostos cobrados direta ou indiretamente dos agentes econmicos e cidados como fonte de obteno de receitas (NASCIMENTO, 2006; SOUZA, 2007). De acordo com Nascimento (2006), o gasto pblico o principal instrumento para viabilizao das polticas publicas de distribuio de renda. Cabe ao Estado promover a melhora na distribuio da renda usando, para isso, todos os instrumentos legais de que dispe. Isso significa utilizar os impostos diretos, indiretos, subsdios, incentivos, isenes, transferncias, dentre outros. Nesse contexto pode-se inferir que os gastos pblicos esto no contexto da funo alocativa, provendo bens e servios para os cidados, e os programas de transferncia de renda, na funo distributiva, em que por essa ao o governo busca diminuir a m distribuio de renda e combater a desigualdade social. 2.2. Despesas pblicas A despesa pblica pode ser definida como o gasto dos recursos pblicos nos oramentos, a partir da autorizao legislativa (NASCIMENTO, 2006). Para Jund (2008), a despesa pblica o conjunto de dispndios do Estado ou de outra pessoa de direito pblico a qualquer ttulo, a fim de saldar gastos fixados na lei do oramento ou em lei especial, visando realizao e ao funcionamento, ou seja, aquela que se encontram classificadas todas as autorizaes para gastos com varias atribuies e funes governamentais. Em resumo, para este autor as despesas pblicas formam o complexo da distribuio e emprego das receitas para custeio e investimento em diferentes setores da administrao governamental. Nas ltimas dcadas, no Brasil e no Mundo, houve diversas variaes no comportamento das despesas pblicas que culminaram no seu crescimento. Diversos fatores explicam o fenmeno desse aumento, sendo eles: fatores demogrficos associados ao envelhecimento progressivo e crescimento da populao; crescimento das necessidades relacionadas promoo do bem-estar social, cuja demanda deveria aumentar com o crescimento econmico do pas; a urbanizao, principalmente entre 1950 e 1980, em que o percentual da populao brasileira urbana passou de 36% para 68% da populao total, aumentando o nmero de bens pblicos em decorrncia de maior complexidade da vida

urbana; crescimento das funes administrativas e de segurana que acompanham o processo de industrializao, inclusive o prprio aumento de produtividade que a base dos aumentos de salrio real e a renda per capita, ao longo do tempo; modificaes tecnolgicas e da crescente necessidade de vultosos investimentos para a expanso de alguns setores industriais, cujos efeitos teriam que ser reduzidos por meio de maior interveno direta ou indireta do governo no processo produtivo (GIAMBIAGI e ALM, 2000; RESENDE, 2001). Para estes autores, essas variveis so destacadas como importantes na anlise e determinao do crescimento dos gastos nas diferentes funes exercidas pelo governo. Mas, por outro lado, o crescimento das despesas pblicas de um determinado pas tambm pode ser determinado pelas possibilidades de obteno de recursos. Estas balizas estabelecem que o crescimento do setor pblico, em que pese o crescimento da demanda, estaria limitado pelas possibilidades de crescimento da tributao. De outra forma, Wagner (apud RESENDE, 2001) enfatiza que a renda per capita a principal varivel a explicar a expanso da demanda de bens produzidos pelo governo. Para fins de classificao, as despesas oramentrias so destacadas de acordo com as funes do governo, em relao a programas a serem desenvolvidos de acordo com a portaria n 42/99 do Ministrio do Oramento e Gesto (Quadro 1). Funo o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao setor pblico e subfuno a partio da funo, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor pblico (RESENDE, 2001). Para este autor, a classificao das despesas por funes necessria para a efetiva implantao da tcnica do oramento-programa, que objetiva aumentar a eficincia e a eficcia na programao dos dispndios. Souza (2007), afirma que a finalidade bsica mostrar as realizaes do ente governamental no desenvolvimento social e econmico da comunidade e Castro (2008) completa, que a classificao orienta o agrupamento das despesas de carter social segundo o critrio de objetivo ou a finalidade dos gastos. Quadro 1 Classificao funcional das despesas.
Despesas por funes 1 Legislativa 2 Judiciria 3 Essencial a Justia 4 Administrao 5 Defesa Nacional 6 Segurana Pblica 7 Relaes Exteriores 8 Assistncia Social 11 Trabalho 12 Educao 13 Cultura 14 Direitos da cidadania 15 Urbanismo 16 Habitao 17 Saneamento 18 Gesto Ambiental 21 Organizao Agrria 22 Indstria 23 Comrcio e Servios 24 Comunicaes 25 Energia 26 Transporte 27 - Desporto e lazer 28 Encargos especiais

9 Previdncia Social 10 Sade

19 Cincia e Tecnologia 20 Agricultura

Fonte: Elaborado pelos autores a partir da portaria n 42/99 do Ministrio do Oramento e Gesto, Resende (2001), Nascimento (2006) e Souza (2007). Dentre as despesas existentes, para este estudo ser tomado como objeto de investigao somente o gasto social federal, considerado aquele que envolve dispndios diretamente efetuados pelo governo federal, bem como transferncia negociada de recursos a outros nveis de governo estadual e municipal ou a instituies privadas, referentes a programas e aes de desenvolvidos nas reas de atuao social. So gastos destinadas proviso de bens e servios meritrios ou do tipo quase-pblicos (SOUZA, 2007), ou seja, aqueles que provm bens e servios para a coletividade. Rezende (2001) e Souza (2007) consideram as seguintes despesas como Gastos Sociais: Assistncia Social, Previdncia Social, Sade, Educao, Cultura, Urbanismo, Habitao, Saneamento. Para este estudo ser includo mais duas outras funes, sendo elas, Trabalho e Desporto e Lazer, por entender que estas contribuem para a formao da cidadania e o desenvolvimento comunitrio, incentivando e comprometendo na formao das pessoas, propiciando bem estar e qualidade de vida a sociedade. Para fins de pesquisa optou-se por explicitar apenas as subfues das despesas Sociais (Quadro 2). Quadro 2 Funes e subfunes das despesas sociais.
Funes 1. Assistncia Social Subfunes 1.1. Assistncia ao idoso 1.2. Assistncia ao portador de deficincia 1.3. Assistncia Criana e ao Adolescente 1.4. Assistncia Comunitria 2.1. Previdncia Bsica 2.2. Previdncia do Regime Estatutrio 2.3. Previdncia Complementar 2.4. Previdncia Especial 3.1. Ateno Bsica 3.1. Assistncia Hospitalar e Ambulatorial 3.2. Suporte Profiltico e Teraputico 3.3. Vigilncia Sanitria 3.4. Vigilncia Epidemiolgica 3.5. Alimentao e Nutrio 4.1. Proteo e Benefcios ao Trabalhador 4.2. Relaes de Trabalho 4.3. Empregabilidade 4.4. Fomento ao Trabalho 5.1. Ensino Fundamental 5.2. Ensino Mdio 5.3. Ensino Profissional 5.4. Ensino Superior 5.5. Educao Infantil

2. Previdncia Social

3. Sade

4. Trabalho

5. Educao

6. Cultura 7. Urbanismo 8. Habitao 9. Saneamento 10. Desporto e Lazer

5.6. Educao de Jovens e Adultos 5.7. Educao Especial 6.1. Patrimnio Histrico, Artstico e arqueolgico. 6.2. Difuso Cultural 7.1. Infra-Estrutura Urbana 7.2. Servios Urbanos 8.1. Habitao Rural 8.2. Habitao Urbana 8.3. Transportes Coletivos Urbanos 9.1. Saneamento Bsico Urbano 9.2. Saneamento Bsico Rural 10.1. Desporto de Rendimento 10.2. Desporto Comunitrio 10.3. Lazer

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de Resende (2001), Nascimento (2006) e Souza (2007). Assim, a diviso do gasto social federal por reas de atuao procura alocar as aes sociais em grupos diferenciados de acordo com o atendimento as necessidades e aos direitos sociais, a fim de facilitar a leitura e compreenso dos rumos das polticas sociais adotadas no Brasil (CASTRO, 2008). 2.3. Impactos dos programas de transferncia de renda no Brasil Pesquisas realizadas por Pochman (2007), Soares et.al. (2007), Lavinas (2007) e dados da Pesquisa Nacional Por Amostra de Domiclios (PNAD, 2004; 2006), demonstram que houve melhorias nos ndices socioeconmicos e progresso na reduo da pobreza absoluta e da desigualdade na distribuio de renda no Brasil. O ndice de Gini, que mede a desigualdade de renda, acumulou uma queda de 6,5% entre 1995 e 2004, passando de 0,585 para 0,547 (POCHMANN, 2007). O ndice de pobreza de Sen de 2002 para 2004 foi, respectivamente, 0,214 e 0,201. Soares et. al. (2006), ressaltam que o BPC (Benefcio de Prestao Continuada) e o Bolsa Famlia foram responsveis por 28% da queda do ndice de Gini no perodo de 1995-2004. Hoffman (2005) destaca que o crescimento do item rendimentos totais na PNAD reflete a ampliao dos programas oficiais de transferncia de renda, principalmente o Programa Bolsa Famlia a partir de 2003, sendo esse crescimento crucial para a reduo da pobreza, embora no seja a causa principal (Rendimento de todos os trabalhos). Por outro lado, estudos de Druck e Filgueiras (2007), Pochmann (2007), e Lavinas (2007) demonstram que os gastos sociais (sade, educao, habitao, saneamento e outros), que possuem maior capacidade para ter impacto estrutural no combate s desigualdades e pobreza, perderam, ao longo do perodo, participao relativa no oramento social. Dessa maneira, no obstante a elevao da carga tributria verificou-se a contrao e a alterao na composio do gasto pblico (POCHMANN, 2007).

Da surge o ceticismo de alguns autores para a continuidade desses tipos de programas sociais, como justificam Druck e Filgueiras (2007), em que esses programas amortecem as tenses sociais, no incluindo de forma duradoura uma vez que no tem capacidade de desarmar os mecanismos estruturais de pobreza. Dessa forma, para os autores citados, a reduo do investimento em polticas sociais , afeta um enorme contingente que pobre e tem todo tipo de carncias, mas que no se beneficia dos programas focalizados, porque tem uma renda acima daquela estipulada pela linha de pobreza. Esse segmento se defronta, cotidianamente, com a deteriorao e insuficincia dos servios pblicos universais (emprego, moradia, educao, sade, transporte, dentre outros). Assim, Pochmann (2007) apresenta constante avano do bloqueio universalizao das polticas de sade, educao, habitao e saneamento, cultura, transporte, trabalho entre outras, ocorrendo a degradao da oferta de bens e servios pblicos. Comprometendo as aes complementares dos programas de transferncia de renda, Silva (2007) defende que a articulao de transferncia monetria com polticas e programas estruturantes, enquanto um dos pressupostos centrais dos Programas de Transferncia de Renda no Brasil, demandam da expanso e a democratizao de servios sociais bsicos e exigem, assim, a expanso quantitativa e qualitativa dos sistemas de sade, de educao e de trabalho, ainda muito precrios no Brasil. 3. Metodologia 3.1. Fonte de dados O estudo foi constitudo por meio de dados e informaes de organismos oficiais do Governo Federal. Para os dados dos Gastos Sociais por Funes do Governo Federal foi utilizado o banco de dados Finanas do Brasil (FINBRA) Estados e Municpios do Ministrio da Fazenda Secretaria do Tesouro Nacional (STN), e para os dados de Gastos de Transferncia de Renda do Programa Bolsa Famlia, foi utilizado dados da ControladoriaGeral da Unio (CGU) Portal Transparncia. A anlise de despesas sociais por funes refere-se ao perodo de 2002 a 2006, j que as informaes destes anos esto disponveis pela Secretaria Nacional do Tesouro. A anlise de despesas com o Programa Bolsa Famlia refere-se ao perodo de 2004 a 2007. A escolha desses anos deveu-se ao fato de que o Programa Bolsa Famlia foi institudo no ano de 2003, portanto a disponibilidade de dados se d a partir de 2004. 3.2. Mtodos de pesquisa Para a anlise da evoluo e comparao dos dados, utilizou-se a Taxa Mdia Geomtrica e a Taxa de Crescimento, descritas a seguir:
1

A taxa mdia geomtrica de crescimento em geral, utilizada, em administrao e economia para encontrar taxas mdias de variao, com base no conceito de progresso geomtrica (TRIOLA, 2005). Dado n valores, a media geomtrica a raiz n-ensima de seu produto.
1

vf TMGC = vi
em que:

n 1

(1)

TMGC : taxa mdia geomtrica de crescimento.

vf: valor final. vi: valor inicial. n: nmero de perodos de variao. A Taxa de crescimento refere-se taxa mdia de variao do ndice composta anualmente, entre dois perodos.

v TC = t +1 vt
em que:
TC

(2)

: taxa de crescimento.

vt: valor no perodo de referencia (t).

vt +1 : valor no perodo de t+1.

4. Resultados e discusso 4.1. Gastos do Programa de Transferncia de Renda Bolsa Famlia Observou-se que desde a implementao do Programa Bolsa Famlia no Brasil, os investimentos nesse programa tm aumentado, resultando em um crescimento mdio de 12,46% entre 2004 e 2007 (2004 R$ 5.592.873.817,91; 2007 - R$ 7.953.895.227,18). Isso toma maior relevancia ao se comparar a taxa mdia de crescimento da economia brasileira, inferior a 5%. Assim os gastos com o Programa Bolsa Famlia cresceu duas vezes o nvel da economia brasileira. Ressalta-se que esse crescimento ocorre a uma taxa decrescente, o que demonstra a tendncia natural de programas focalizados, pois medida que vai alcanando o pblico alvo, tende a diminuir as taxas de crescimento do investimento (Figura 1 e Tabela 1). Figura 1 Evoluo das Transferncias para o Programa Bolsa Famlia no Brasil (em R$).

10

7.953.895.227,18 7.218.888.347,67 6.465.171.421,93 5.592.873.817,91

2004

2005

2006

2007

Fonte: CGU/Resultados da pesquisa * Valores reais deflacionados com base no IPCA do ano de 2004. Tabela 1 Evoluo das Transferncias para o Programa Bolsa Famlia no Brasil (em 1.000 R$).
Brasil Valor real Valor per capita
2

2004 5.592.873,82 106,62

2005 6.465.171,42 123,24 15,60%

2006 7.218.888,35 137,61 11,66%

2007 7.953.895.23 151,62 10,18% 12,46%

Taxa de crescimento Taxa mdia geomtrica de crescimento

Fonte: CGU/Resultados da pesquisa. * Valores reais deflacionados com base no IPCA do ano de 2004. A anlise do gasto com o Programa Bolsa Famlia por habitante pobre, apresenta repasse em mdia de R$ 106,62 em 2004 e em 2007 R$ 151,62. De acordo com a tabela 2, pode-se realar que a maior participao relativa nos gastos com o Programa Bolsa Famlia se d na regio Nordeste (23%). Esse fator devido a grande desigualdade de renda nessa regio e aos problemas socioeconmicos derivado dos problemas da seca nos serto, da concentrao fundiria e por ser a segunda regio mais populosa do Brasil. Essa questo se torna relevante, na medida que os objetivos do Programa Bolsa Famlia, que a transferncia de recursos em dinheiro para famlias que se encontram em vulnerabilidade social, so atendidos. Por outro lado, a taxa mdia de crescimento de 10,26% desta regio foi menor, pois cresceu a taxa constante, diferente de outras regies, isso talvez em decorrncia dos altos investimentos, desde os anos iniciais do Programa Bolsa Famlia. Tabela 2 Participao das Regies nas Transferncias para o Programa Bolsa Famlia no Brasil (em milhes de R$).
Regio 2004 2005 2006 2007 Total TMG Part. Rel.

11

Regio Centro Oeste Regio Nordeste Regio Norte Regio Sudeste Regio Sul Total

226,801 3.111,178 482,207 1.247,645 525,044 5.592,874

278,975 3.367,863 575,239 1.599,078 644,017 6.465,171

332,544 3.779,592 710,643 1.734,053 662,057 7.218,888

367,157 4.170,398 836,931 1.911,755 667,654 7.953,895

1.205,477 14.429,031 2.605,020 6.492,530 2.498,771 27.230,829

17,42% 10,26% 20,18% 15,29% 8,34% 12,46%

4,43% 52,99% 9,57% 23,84% 9,18% 100,00%

Fonte: CGU/Resultados da pesquisa. * Valores reais deflacionados com base no IPCA do ano de 2004. A regio sudeste possui a segunda maior participao relativa nos gastos com o Programa Bolsa Famlia (23%). Embora seja considerada a regio mais rica do pas, por abrigar uma economia forte e diversificada, tambm a regio mais populosa, resultando na grande reteno dos recursos do Programa Bolsa Famlia. A regio sul a que apresentou a menor taxa mdia de crescimento (8,34%) e uma das menores participaes relativas nos recursos do Programa Bolsa Famlia (9,18%). Essa regio considerada a que possui melhor qualidade de vida, possuindo o maior ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) das regies (0,807), considerada a mais alfabetizada e possui a segunda maior renda per capita do pas. Dessa forma possvel inferir que os menores investimentos do Programa deve-se as melhores condies socioeconmicas desta regio. As regies Norte e Centro Oeste, embora tenham tido as menores participaes relativa nos gastos do Programa Bolsa Famlia (9,57% e 4,43%), foram as que tiveram maior crescimento mdio ao longo dos anos (20,18% e 17,42%). Esses fatores podem ser explicados, principalmente, por estas regies apresentarem as menores populaes do Brasil, consideradas vazios demogrficos, e pelos investimentos iniciais terem sido priorizados principalmente nas regies mais pobres do Brasil, semi-rido do Nordeste, Sudeste e regies do Norte (SUPLICY, 2007). De acordo com a tabela 3 possvel afirmar as regies, bem como os estados que possuem maior participao relativa dos recursos do Programa Bolsa Famlia do Brasil. O grande destaque o estado da Bahia que absorve a maior percentagem dos recursos (13,51%). Os fatores determinantes deste resultado que embora possua a sexta maior economia do Brasil e o quarto maior estado brasileiro em populao (14.080.654), a renda mal distribuda, possui um dos piores IDH do Brasil (0,689), refletindo no alto ndice de analfabetismo (7 pior do Brasil) e mortalidade infantil (7 pior do Brasil) e uma das menores expectativas de vida do pas (IBGE, 2007; PNUD, 2008). Ressalta-se que este estado situa-se na regio nordeste, assim como o Cear, Pernambuco e Maranho que tiveram tambm alta participao nos gastos do Programa Bolsa Famlia (8,92%, 7,98% e 6,97% respectivamente).

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Tabela 3 Participao dos Estados das Transferncias para o Programa Bolsa Famlia no Brasil (em milhes de R$).
Estados Acre Alagoas Amap Amazonas Bahia Cear Distrito Federal Esprito santo Gois Maranho Mato Grosso Mato Grosso do Sul Minas Gerais Par Paraba Paran Pernambuco Piau Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Rio Grande do Sul Rondnia Roraima Santa Catarina So Paulo Sergipe Tocantins Total 2004 28,998 190,503 14,575 94,985 782,391 567,474 15,836 82,504 108,592 382,152 58,287 44,087 581,406 244,451 244,926 228,248 440,023 226,817 154,661 174,978 211,833 35,843 11,360 84,963 429,073 101,913 51,996 5.592,874 2005 32,647 206,465 13,621 116,758 863,562 583,598 13,965 110,886 134,161 421,040 79,025 51,824 694,284 288,435 261,399 286,353 497,343 229,421 225,272 185,601 260,985 50,631 14,088 96,679 568,637 119,434 59,060 6.465,171 2006 39,589 225,712 16,393 145,205 970,393 616,605 23,726 116,725 153,542 515,019 85,275 70,002 718,397 355,679 285,338 288,571 577,229 253,985 266,532 200,934 277,676 62,656 21,924 95,809 632,399 134,377 69,196 7.218,888 2007 42,939 253,828 26,042 168,869 1.062,029 660,504 26,827 126,760 172,077 580,975 90,986 77,266 743,755 422,725 312,556 285,384 658,378 281,238 321,155 216,228 289,013 72,133 27,805 93,257 720,084 144,662 76,417 7.953,895 Total 144,172 876,509 70,631 525,817 3.678,376 2.428,181 80,354 436,875 568,371 1.899,185 313,573 243,179 2.737,843 1.311,289 1.104,219 1.088,557 2.172,972 991,462 967,619 777,741 1.039,507 221,263 75,177 370,708 2.350,193 500,385 256,669 27.230,829 TMG 13,98% 10,04% 21,35% 21,14% 10,72% 5,19% 19,21% 15,39% 16,58% 14,98% 16,00% 20,57% 8,56% 20,03% 8,47% 7,73% 14,38% 7,43% 27,58% 7,31% 10,91% 26,25% 34,77% 3,15% 18,84% 12,38% 13,69% 12,46% Part. Rel. 0,53% 3,22% 0,26% 1,93% 13,51% 8,92% 0,30% 1,60% 2,09% 6,97% 1,15% 0,89% 10,05% 4,82% 4,06% 4,00% 7,98% 3,64% 3,55% 2,86% 3,82% 0,81% 0,28% 1,36% 8,63% 1,84% 0,94% 100%

Fonte: CGU/Resultados da pesquisa * Valores reais deflacionados com base no IPCA do ano de 2004. Minas Gerais e So Paulo destacam-se, tambm, pela grande participao nos recursos do Programa Bolsa Famlia (10,05% e 8,63%), e, de acordo com o IBGE (2007), so os estados mais populosos do estado brasileiro (19.273.506 hab. e 39.827.570 hab., respectivamente). Embora Minas Gerais e So Paulo possuam grandes parques industriais, possuam economia diversificada, alto PIB e IDH, apresentam disparidades regionais, existindo, em um mesmo escopo territorial, regies dinmicas e modernas em contraste com regies atrasadas e estagnadas. Talvez por isso e pela alta populao absorvam muitos recursos do Programa Bolsa Famlia. 4.2. Anlise da evoluo dos gastos sociais no Brasil A figura 2 e a tabela 4 descrevem o comportamento dos gastos sociais ao longo dos anos de 2002 a 2006. Nos trs primeiros anos do estudo, houve queda no investimento dos servios sociais bsicos e universais o que comprova os estudos realizados por Druck e

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Filgueiras (2007), Pochmann (2007), e Lavinas (2007), conforme apresentado pela taxa de crescimento negativa. Mas a partir do ano de 2005, os investimentos aumentaram com a taxa de crescimento de 103,64%, e em 2006 de 21,12%, a elevao nos dois ltimos anos do estudo, contribuiu para a taxa de mdia geomtrica de crescimento alcanar 24%. Figura 2 Evoluo dos Gastos Sociais no Brasil - 2002 2006 (em R$).
180.604.502.678,87 149.106.378.594,02

74.988.388.719,72

74.066.588.306,27

73.219.860.288,01

2002

2003

2004

2005

2006

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN). * Valores reais deflacionados com base no IPCA ano base 2002. Assim, o aumento das despesas com a proviso de servios pblicos de carter universal, cuja razo de ser maior justamente dirimir iniqidades e disparidades no modo de vida, propiciando padres bsicos de servios e bens, que garantam igual acesso e igual oportunidade a todos os cidados (LAVINAS, 2007), demonstra grande importncia para o alcance dos objetivos do Programa Bolsa Famlia. Souza (2007), corrobora nesse sentido, apontando a existncia de uma trajetria ascedente da participao dos municpios nos gastos com o setor de proteo social, em que os gastos vm crescendo e consumindo uma parcela maior do oramento municipal, em decorrncia da elevao no subsetor de desenvolvimento social. Tabela 4 Evoluo dos gastos sociais no Brasil - 2002 2006 (em 1.000 R$).
Brasil Valor real Taxa crescimento Taxa mdia geomtrica 2002 74.988.388,72 2003 74.066.588,31 -1,23% 2004 73.219.860,29 -1,14% 2005 149.106.378,59 103,64% 2006 180.604.502,68 21,12% 24,58%

Fonte: STN/Resultados da pesquisa. * Valores reais deflacionados com base no IPCA do ano de 2002.

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Na analise detalhada dos gastos sociais por funes, as despesas que apresentaram participaes mais expressivas so referentes s funes de Educao e Sade (34,51% e 30,77%). O aumento da participao dos gastos em educao e sade reflete a tendncia de maior prioridade nessas reas. Desse modo, a grande participao dessas funes no oramento, de fundamental importncia para a as propostas do Programa Bolsa Famlia que tem como condicionalidades, a insero da criana no sistema educacional e freqncia da famlia ao posto de sade. Assim, os pases com elevado nvel de renda despendem maiores recursos nas reas de sade e educao em relao aos demais pases, indicando que a educao e sade so considerados bens superiores, tendo em vista sua importncia na formao do capital humano (GAIMBIAGI e ALM, 2000). Nesse ponto, sugere-se o aumento da renda per capita dos ltimos anos no Brasil (IBGE, 2008), est apontando para o maior investimento nessas reas. Para Barros et al. (2007), maiores oportunidades educacionais e investimentos pblicos na qualidade da educao oferecida, tendem a elevar a escolaridade mdia dos mais pobres, reduzindo, com isso, a desigualdade educacional da fora de trabalho e, conseqentemente, a desigualdade de rendimentos do trabalho. Dessa forma a importncia atribuda educao de instrumento de progresso econmico e de mobilidade social. Tabela 5 Evoluo dos gastos sociais por funes no Brasil - 2002 2006 (em milhes de R$).
Brasil Assistncia Social Previdncia Social Sade Trabalho Educao Cultura Urbanismo Habitao Saneamento Desporto e Lazer Total 2002 3.232,23 4.781,53 21.629,62 426,12 25.951,09 1.073,26 12.505,11 1.092,29 3.272,90 1.024,24 74.988,39 2003 3.265,95 4.761,88 22.122,35 341,03 25.772,23 1.068,88 11.988,43 863,08 2.914,51 968,25 74.066,59 2004 2.983,68 5.624,07 22.180,38 340,66 24.434,50 945,53 12.297,71 878,59 2.574,86 959,88 73.219,86 2005 4.624,01 10.524,75 47.692,49 591,76 52.339,22 2.023,85 22.812,86 1.411,03 5.371,72 1.714,70 149.106,38 2006 7.587,38 12.217,09 56.201,80 713,01 61.993,35 2.587,17 28.561,19 1.811,54 6.380,62 2.551,36 180.604,50 Total 21.693,25 37.909,32 169.826,64 2.412,58 190.490,39 7.698,68 88.165,30 6.056,53 20.514,61 7.218,44 551.985,72 TMG 23,78% 26,43% 26,96% 13,73% 24,32% 24,60% 22,93% 13,48% 18,16% 25,63% 24,58% Part. Rel. 3,93% 6,87% 30,77% 0,44% 34,51% 1,39% 15,97% 1,10% 3,72% 1,31% 100,00%

Fonte: STN/Resultados da pesquisa. * Valores reais deflacionados com base no IPCA do ano de 2002. A taxa mdia geomtrica de crescimento nos gastos sociais foi expressiva nas funes de Sade, Previdncia Social e Assistncia Social (26,96%, 26,43% e 23,78%). possvel inferior, de acordo com Rezende (2001) que a tendncia de crescimento desses

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gastos se d em virtude do envelhecimento da populao, o aumento da expectativa de vida, da ampliao dos benefcios introduzidos assistncia social, vinculao de benefcios ao salrio mnimo e manuteno da aposentadoria por tempo de servio. Assim, medida que uma proporo maior da populao se torna idosa, crescem os gastos totais com sade, assim como as despesas previdencirias (GIAMBIAGI e ALM, 2000). Considerando a taxa mdia geomtrica de crescimento dos gastos com Urbanismo, Saneamento e Habitao, embora os dois ltimos tenham pequena participao relativa no total dos gastos, verifica-se que houve significativo aumento (22,93%, 18,16% e 13,48%). O aumento desses gastos apresenta o esforo pela melhoria nas condies de vida, bem-estar e cidadania do pas, pois a qualidade da vida urbana depende do satisfatrio funcionamento de servios de abastecimento de gua e coleta de esgotos, de ruas e outros logradouros pblicos limpos, bem iluminados e conservados, de sistemas eficientes de transporte coletivo e de facilidades adequadas de abastecimento (REZENDE, 2001). Nessa vertente, a alta taxa mdia de crescimento dos gastos com Desporto e lazer e Cultura (24,60% e 25,63%), embora tenha pequena participao relativa no total dos gastos, apresenta uma maneira maior de comprometer o jovem e a sociedade, na formao do ser humano em todos os aspectos. Para Giambiagi e Alm (2000) quando as sociedades se beneficiam de uma elevao de seu nvel de renda, tendem a ter um maior grau de escolaridade e com isso aumentar as presses em favor da oferta de servios pblicos melhores. Assim, o aumento dos gastos sociais, considerados os que possuem maior capacidade para ter impacto estrutural no combate s desigualdades e pobreza, demonstra grande importncia para o alcance dos objetivos do Programa Bolsa Famlia. O aumento dos gastos a partir de 2005, em termo real (tabela 4 e 5) e per capita (Tabelas 6 e 7), muito importante para a eficcia do Programa Bolsa Famlia, pois a complementaridade da renda associada insero e participao nos servios pblicos universais, aumenta a capacidade de desarmar os mecanismos estruturais de pobreza e combater as desigualdades. Tabela 6 Evoluo per capita dos gastos sociais por funes no Brasil - 2002 2006 (em R$)3.
Brasil Assistncia Social Previdncia Social Sade Trabalho Educao Cultura 2002 18,90 27,96 126,49 2,49 151,76 6,28 2003 19,10 27,85 129,37 1,99 150,71 6,25 2004 16,39 30,90 121,87 1,87 134,26 5,20 2005 25,41 57,83 262,05 3,25 287,58 11,12 2006 41,69 67,13 308,80 3,92 340,62 14,22

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Urbanismo Habitao Saneamento Desporto e Lazer Total

73,13 6,39 19,14 5,99 438,53

70,11 5,05 17,04 5,66 433,14

67,57 4,83 14,15 5,27 402,31

125,35 7,75 29,51 9,42 819,27

156,93 9,95 35,06 14,02 992,33

Fonte: STN/Resultados da pesquisa. * Valores reais deflacionados com base no IPCA do ano de 2002. De posse dos resultados das Tabelas 6 e 7, observa-se que de 2002 a 2006, o gasto social com o brasileiro aumentou mais que o dobro e a taxa mdia geomtrica de crescimento foi de 22,65%. Embora tenha crescido, a diminuio dos gastos nos anos de 2003 e 2004, afetou a mdia de crescimento. Cabe elencar que o gasto per capita com as funes de Educao e Sade (R$ 340,62 e R$ 308,80) so os mais altos por entender que estes so primordiais ao atendimento das necessidades bsicas da populao. Tabela 7 Evoluo per capita dos gastos sociais no Brasil - 2002 2006 (em R$).
Brasil Valor real Taxa crescimento Taxa mdia geomtrica 2002 438,53 2003 433,14 -1,23% 2004 402,31 -7,12% 2005 819,27 103,64% 2006 992,33 21,12% 22,65%

Fonte: STN/Resultados da pesquisa. * Valores reais deflacionados com base no IPCA do ano de 2002. Dessa forma, o aumento dos investimentos em polticas sociais universais, afeta um enorme contingente que pobre e tem todo tipo de carncias, mesmo beneficiados ou no por programas focalizados. Isso se torna importante, principalmente no contexto brasileiro em que existem significativas disparidades regionais, garantindo que o mesmo conjunto de bens e servios pblicos seja oferecido a toda a populao do pas. 5. Consideraes finais No contexto dos programas de transferncia de renda, a articulao desta poltica com a expanso e a democratizao de servios sociais bsicos, permite auferir avanos para o combate a pobreza e desigualdade. O aumento dos investimentos no Programa Bolsa Famlia, bem como nos gastos sociais do Governo Federal, representa fator positivo para toda sociedade. Principalmente, pelo fato de esses programas trazerem em seu esboo a contrapartida de insero em outros servios oferecidos pelo Estado ou pela sociedade organizada. Assim, a transferncia no se limita a dar dinheiro s pessoas em vulnerabilidade social, mas tambm incentiva o uso dos servios do Estado.

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Dessa forma, os gastos que apresentaram participaes mais expressivas em termos reais e per capita referentes s funes Educao e Sade, sugerem uma poltica mais agressiva de alocao de recursos nesses servios. Portanto, espera-se que alm da transferncia de renda para camadas mais pobres da populao, que contribui para o aumento do consumo familiar, a insero das crianas na escola, os cuidados preventivos e curativos, a expanso dos investimentos em outros servios permita o fortalecimento e a emancipao das pessoas e famlias na sociedade. 6. Referncias BARROS, R. P.; FOGUEL, M. N.; ULYSSEA, G. Desigualdade de Renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Braslia: IPEA. 2 v. 2007. CASTRO, J. A; RIBERIRO, J. A; DUARTE, B. C. Gasto social e poltica macroeconmica: trajetrias e tenses no perodo 1995 2005. Texto para Discusso n 1324. Rio de Janeiro: IPEA, 2008. CONTROLADORIA GERAL DA UNIO CGU. Transferncia de renda diretamente as famlias em condio de pobreza e extrema pobreza - Programa Bolsa Famlia. Disponvel em: <http://www.portaltransparencia.gov.br> Acesso em: 10 Mar. 2008. DRUCK, G; FILGUEIRAS, L. Poltica social focalizada e ajuste fiscal: as duas faces do governo Lula. Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 1 p. 24-34 jan./jun. 2007 GIAMBIAGI, F; ALM, A. C. D. Finanas Pblicas: Teoria e Prtica o Brasil. Rio de Janeiro: Campus, 2000. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA IBGE. Pesquisa nacional por amostra de domiclos-PNAD/2004 e 2006. Disponvel em: <http: //www.ibge.org.br>. Acesso em: 20 Set. 2007. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA IBGE. Estados@. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/estadossat/default.php> Acesso em: 20 dez. 2007. IINSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA - IPEA. Radar Social 2006. Disponvel em: http://www.ipea.gov.br/default.jsp Acesso em: 20 Mar. 2008. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA IBGE. IPCA. Disponvel em: http://www.portalbrasil.net/ipca.htm> Acesso em: 10 Mai. 2008. JUNG, S. Administrao, oramento e contabilidade pblica. 3.ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. LAVINAS, L. Transferncia de Renda: o quase tudo do sistema de proteo social brasileiro. Disponvel em: <http://www.anpec.org.br/encontro2006/artigos/A06A157.pdf> Acesso em: 23 nov. 2007.

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MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME MDS. Lista de beneficirios do Programa Bolsa Famlia. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia> Acesso em: 06 jun. 2008. MUSGRAVE, R. A.; MUSGRAVE, P. B. Finanas Pblicas: teoria e prtica. Rio de Janeiro: Campus, 1980. NASCIMENTO, E. R. Gesto pblica. So Paulo: Saraiva, 2006. POCHMANN, M. Poltica social na periferia do capitalismo: a situao recente no Brasil. Cincia e Sade Coletiva, Rio de Janeiro, v.12, n.6, p. 1477 1489, 2007. RESENDE, F, A. Finanas pblicas. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2001. ROFFMAN, R. As transferncias no so a causa principal da reduo da desigualdade. Econmica. V. 7, n.2. p. 335-341, Dezembro, 2005. SILVA, M. O. S. O Bolsa Famlia: problematizando questes centrais na poltica de transferncia de renda no Brasil. Cincia e Sade Coletiva, vol.12, n.6, 1429 1439, 2007. SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL STN. Finanas Brasil (FINBRA) - Estados e municpios. 2008. SOARES, F. V; SOARES, S; MEDEIROS, M; OSORIO, G. R. Programas de transferncias de renda no Brasil: Impactos sobre a desigualdade. Disponvel em : http://www.anpec.org.br/encontro2006/artigos/A06A156.pdf. Acesso em: 15 Nov. 2007. SOUZA, Charles Okama de. Esforo fiscal e alocao de recursos nos municpios da Zona da Mata de Minas Gerais. 105f. Dissertao (Mestrado em Administrao) Universidade Federal de Viosa, Viosa MG, 2007. TRIOLA, M. F. Introduo estatstica. Rio de Janeiro: Editora LTC, 2005. 656p. WIKIPDIA. Estados. Disponvel em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Bahia> Acesso em: 20 Abr. 2008. Disponvel em: <http://www.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios/index.asp> Acesso em: 15 Mar.

Entende-se por polticas sociais, como um conjunto de programas e aes do Estado que tem como objetivo o atendimento de necessidades e direitos sociais fundamentais que afetam vrios elementos que compe as condies bsicas de vida da populao, inclusive aqueles que dizem respeito a pobreza e desigualdade (CASTRO et al.,2008). Assim a poltica social possui importante ao sobre a populao de menor renda. Considerou para o estudo o nmero de pobres do ano de 2004: 52.458.197 hab. (IPEA, 2008).
1 2

considerado como linha de pobreza

3

salrio mnimo per capita.

Utilizou-se as seguintes estimativas de populao. Para os anos, 2002 e 2003, a populao de 171.000.000 hab. e para os anos de 2004, 2005 e 2006, a populao de 182.000.000,00 hab. (IBGE, 2007).

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