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De la Administracin Pblica a la Gerencia Pblica. El por qu de la necesidad de gestionar la transicin

Conceptos tericos y anlisis de caso, lneas de accin implementadas en el CONICET
Jorge L. Atrio Mara Sol Piccone 1 Introduccin Los modelos de organizacin como origen de la cultura pblica El modelo cultural de la organizacin pblica en Argentina La gestin de la transicin El CONICET y la transicin Consideraciones de Cierre Bibliografa y Fuentes 1 3 5 6 16 20 22
Introduccin El presente trabajo aborda el tema del proceso de cambio en los modelos de gestin pblica, del paradigma Burocrtico Administrativo al nuevo modelo Gerencial, tomando como marco contextual los rasgos ms caractersticos de las instituciones argentinas. En este contexto, se enfatizar la necesidad de contar con un profundo y sostenido seguimiento de dicho proceso de cambio, en pos del xito del mismo. La tendencia poltica actual, y la de por lo menos la ltima dcada en la Repblica Argentina, ha dado seales cada vez ms claras sobre la intencin de implementar a nivel nacional sistemas profesionales de gestin pblica, incorporando el concepto de calidad2 en toda su cadena de valor.
() las prcticas productivas que se sustentan en la adopcin de nuevas tecnologas necesitan complementarse con elementos constitutivos de lo que denominamos calidad para poder ser realmente efectivas en los eslabones superiores de la cadena de valor. () La irrupcin del ciudadano como unidad de referencia del servicio pblico y no la burocracia irrepresentativa como beneficiaria primaria de la gestin pblica ubica el tema en el campo de la gestin de la calidad. () (Malvicino, 2001)
La fuerte orientacin al ciudadano en la que se sustentan los modernos esquemas de gestin establece la necesidad de profundos cambios. Para ello, existe ya un marco legal3 que define pautas y lneas de accin concretas, promoviendo el modelo gerencial, la planificacin estratgica, la direccin por objetivos y otros lineamientos de similar
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Los autores desarrollan actividades en el mbito de la Gerencia de Evaluacin y Acreditacin (GEA) del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET), Argentina, 2007. 2 Segn Malvicino (2001), calidad es la capacidad de un bien o servicio de satisfacer las necesidades explcitas o implcitas del usuario inmediato o ltimo beneficiario de ese bien, es decir, el ente (persona fsica o jurdica) final por el cual se justifica una accin y el que, a su vez, justifica la existencia del proveedor de dicho bien o servicio. 3 Entre otras normativas sobre el tema se destacan la Ley 25152 (art.5 inc. C) y el Decreto 992/2001.
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envergadura. Adems, desde la Subsecretara de la Gestin Pblica Argentina (SGP) se impulsan estas iniciativas en todos los organismos del Estado Nacional, por medio de apoyos tcnicos especficos4 y a travs de eventos de nivel nacional e internacional5.
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Ver detalle en la web de la SGP: http://www.sgp.gov.ar/ Se destaca entre estos eventos la organizacin por la SGP del primero y segundo Seminario Internacional sobre Modernizacin del Estado, Buenos Aires, Octubre de 2006 y Mayo de 2007 respectivamente.
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En este sentido, el enfoque planteado en este escrito sita el anlisis del tema en la etapa de transicin entre el tradicional modelo Burocrtico Administrativo y el moderno esquema de Gestin Gerencial, dentro del contexto cultural de la regin. La hiptesis que se desarrolla es la que postula la necesidad de gestionar la transicin. Se identifica un primer momento de dicha transicin donde surgen iniciativas que dan cuenta de un proceso en ciernes en algunas instituciones, sobre las cuales se establece la necesidad de avanzar en un segundo momento, con la incorporacin de herramientas y prcticas metdicas que consoliden la implementacin del nuevo modelo orientado a resultados. En este recorrido, se presta particular atencin a la incidencia de la cultura institucional sobre los procesos de cambio. La definicin de polticas y su implementacin son dos instancias estrechamente relacionadas que se encuentran cruzadas por la propia idiosincrasia de los organismos receptores de las nuevas metodologas. La consideracin de estos aspectos de la cultura institucional es un componente de suma importancia que tambin debe formar parte de esa gestin de la transicin. El desarrollo del presente documento se estructura en tres partes. Primero, se expone un breve anlisis sobre los modelos organizacionales en la Administracin Pblica con el objeto de comprender cmo se fueron gestando las actuales prcticas. Seguidamente, y en el marco del anlisis de estos modelos, se describen las caractersticas principales de los tipos culturales de la Administracin Pblica Central de la Repblica Argentina. Muchas veces la brecha existente entre el discurso modernizador y la cultura organizacional de nuestras instituciones, es el taln de Aquiles que termina socavando cualquier iniciativa capaz de alterar el status quo vigente en las actuales estructuras organizativas. Por ello, es necesario comprender el contexto, la historia y la situacin de coyuntura sobre la cual se intenta lograr un avance sostenido hacia el pleno desarrollo del Paradigma Gerencial Pblico. Luego de este primer enfoque, se exponen una serie de conceptos tericos para tratar de identificar quienes deben gestionar la transicin y qu deben gestionar en ella; presentando a su vez algunas de las principales herramientas de gestin moderna. Se destacar la necesidad de contar con las capacidades tcnicas necesarias para llevar adelante un cambio de esta magnitud y se har hincapi en la gestin de los recursos humanos y en el perfil de los niveles gerenciales que actuarn bajo la nueva dinmica gestin; los cuales debern contar con habilidades y estilos de conduccin que les permitan, por una parte, mantener una equilibrada relacin con la lnea poltica que define las metas institucionales y, por otra, lograr los mejores resultados en la implementacin de los programas a su cargo. Finalmente, dentro del esquema terico establecido en funcin de aquellos planos de anlisis a tener en cuenta en una transicin, se expondr a modo de ejemplo el caso de una institucin respecto de su posible insercin en un camino orientado hacia el nuevo modelo de gestin. As, se identificarn algunas lneas de accin que podran establecer las bases de un proceso de cambio en el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) de la Repblica Argentina. Pero tambin se destacarn algunos desafos que surgen en ese avance hacia las profundas transformaciones necesarias. De esta manera se vislumbrar la significativa importancia de incorporar modernas prcticas de gestin. Las metodologas de Planificacin Estratgica y la Gestin para Resultados que ella implica, son herramientas organizadoras que permiten a los niveles de conduccin tener un mayor control sobre la implementacin de sus polticas. Todo lo cual se orienta, principalmente, a un slido logro de consensos para arribar a un mayor y ms claro panorama del alcance de los resultados obtenidos y a obtener, a la vez que permite definir ms acabadamente las lneas de accin que las instituciones decidan poner en marcha. As, cultura institucional y metodologas de gestin moderna, son concebidos como dos perspectivas de anlisis que deben articularse fuertemente para conseguir el xito del proceso de transicin entre paradigmas.
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Los modelos de organizacin como origen de la cultura pblica De la misma forma que observamos la necesidad de tener en cuenta la incidencia de los tipos culturales de nuestras estructuras pblicas para la implementacin de una gestin moderna, tambin es preciso conocer los grandes modelos de organizacin pblica que fueron dejando su impronta en muchas de nuestras instituciones. As se fue conformando una compleja trama cultural que hoy debera enfrentar un profundo cambio para poder incorporar los nuevos conceptos y tecnologas de gestin. Siguiendo la clasificacin que hace Fernndez Toro (2006:13)6 veremos brevemente algunos aspectos que caracterizan a los modelos de Estado preburocrtico y burocrtico o racional normativo, con sus posteriores procesos de reforma. El Estado preburocrtico El tipo de Estado preburocrtico prim durante gran parte del Siglo XIX y su patrn organizativo era el llamado sistema de botn. En palabras de Fernndez Toro (2006) este Estado era susceptible de ser secuestrado por intereses polticos, econmicos o sociales parciales y ajenos al inters general de toda la sociedad y entre sus caractersticas se destacan el clientelismo (otorgamiento de prebendas y privilegios a modo de retribucin por la lealtad poltica) y el patrimonialismo (apropiacin de los cargos del Estado para beneficio de los intereses particulares del gobernante y/o de su grupo). En este modelo el grado de autoritarismo era elevado, no exista una racionalizacin tcnica y el lmite entre lo privado y lo pblico se volva difuso. Este modelo de Estado representaba un obstculo para el desarrollo del capitalismo liberal y la emergente sociedad industrial que empezaba a demandar una determinada racionalidad tcnica. El clientelismo y el patrimonialismo tpicos de este Estado empezaron a entrar en contradiccin con las reivindicaciones sociales de amplios sectores de trabajadores que perseguan, entre otras cosas, el acceso igualitario a los servicios del mismo. En este contexto de democracia formalmente representativa, de escasa capacidad para dar respuesta a las necesidades sociales y de ausencia de un sistema de funcin pblica profesionalizado, el desempeo del Estado devino ineficiente, costoso y con una total carencia de resultados favorables para la sociedad. As se comenzaron a gestar las reformas institucionales en busca de la revalorizacin de conceptos tales como: eficiencia, eficacia, imparcialidad, honestidad e inters en los procesos de gestin pblica. El nuevo esquema que se propona para el Estado fue el denominado paradigma racional-normativo o burocrtico, objeto de estudio del socilogo Max Weber. El Estado racional-normativo o burocrtico Esta nueva concepcin estructural del Estado se sustent en dos principios bsicos: 1. La incorporacin de una fuerte racionalizacin de la organizacin y del funcionamiento del Estado. 2. La distincin y separacin entre actividades del Estado que obedecen a una racionalidad netamente poltica (funcin de liderazgo) de aquellas que deben ser ejecutadas bajo una racionalidad predominantemente tcnica (funcin de la burocracia profesional).
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Las consideraciones que se describen seguidamente sobre estos modelos incluyen conceptos ms ampliamente desarrollados por Julio Cesar Fernndez Toro en el primer Seminario Internacional sobre Modernizacin del Estado, Buenos Aires, Octubre de 2006.
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Dicha racionalizacin se plasmara a travs de mecanismos como la planificacin, el establecimiento de prioridades y de estrategias con objetivos claros, y todo esto dentro de los lmites presupuestarios. La programacin del presupuesto deba estar pblicamente regulada y se deba garantizar la legalidad del gasto por medio de controles institucionales. Se establecieron normas administrativas, de procedimiento y de responsabilidades en el ejercicio de la autoridad pblica. Se dise una estructura jerrquica, se adopt un sistema jurdico especial y un rgimen meritocrtico de funcin pblica profesional. Este nuevo modelo basado en carreras administrativas formales, brindaba a los funcionarios tcnicos una mayor estabilidad pero tambin los situaba bajo un control peridico de idoneidad y desempeo. Sin embargo, en la prctica se produjeron algunos desvos que, ms all de la teora que era claramente superadora respecto del paradigma preburocrtico, hicieron que se degradara significativamente la dinmica esperada con el cambio. Se comenzaron a identificar problemticas tales como la rigidez orgnica, la inflexibilidad funcional, el aumento desmedido de funcionarios, la asimetra de responsabilidades y una marcada reduccin en la capacidad de respuesta del Estado frente a las necesidades de la ciudadana. De esta manera, muchos burcratas eludan los controles institucionales y sociales pudiendo enquistarse en reas que les eran funcionales para el desarrollo de sus intereses particulares. El Estado racional-normativo combati fuertemente ese secuestro externo que se produca en la etapa preburocrtica, pero los desvos del nuevo esquema comenzaban a dar lugar a un nuevo tipo de secuestro del Estado, el secuestro interno por parte de los tecncratas. La imparcialidad y objetividad que Max Weber propona en su modelo respecto de los funcionarios profesionales fue muy difcil de implementar incluso en los pases ms desarrollados. En el contexto de los Estados latinoamericanos se encontr un marcado consenso, desde lo normativo, para la adopcin del esquema burocrtico, pero los intereses coyunturales primaron mayoritariamente sobre cualquier tipo de racionalidad. Las leyes y reglamentaciones orientadas a la puesta en marcha del modelo tuvieron un escaso nivel de implementacin. De esta situacin surge -en los aos noventa- la iniciativa de llevar adelante una serie de reformas que, desde un discurso neoliberal, promocionaban las bondades de una nueva gestin empresarial pblica fuertemente regida por el mercado. Las Reformas del Estado Las falencias que surgieron a raz de los dbiles procesos de implementacin del modelo burocrtico fueron objeto de crticas provenientes de distintos sectores durante los aos ochenta, destacndose entre ellos la mencionada visin economicista del pensamiento neoliberal. Las principales medidas reformistas se orientaron a la mxima reduccin del Estado y a la limitacin de las regulaciones sobre el mercado al que se le traslad una importante porcin de sus actividades (desregulaciones, privatizaciones, terciarizacin, etc.). Tambin desde el neoliberalismo se impuls la implantacin de tcnicas gerenciales privadas sin ningn tipo de adaptacin crtica al contexto de la administracin pblica. En definitiva, las reformas de los aos noventa no tuvieron otro resultado que la profundizacin de las problemticas sociales, el desempleo, la desarticulacin de las capacidades de control estatal, la falta de transparencia y la imposibilidad de competir con el sector privado. El cuadro de situacin resultante pareca favorecer ms a la reinstalacin del "secuestro externo", caracterstico de la etapa preburocrtica, que a establecer las condiciones para apuntalar las debilidades de implementacin real del esquema racional-normativo.
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Este paso en falso que ha significado para la regin latinoamericana la estricta adopcin de la visin neoliberal y del mercado como nico motor del desarrollo, ha permitido revalorizar la funcin social del Estado. Hoy se comprende que el Estado democrtico es un elemento de base para lograr un ascenso equilibrado, con distribucin justa e inclusin social. La ausencia del Estado ya no es un escenario posible, pero tampoco lo es la falta de eficiencia y eficacia en su gestin. Las actuales reformas pblicas tienen que ver con una nueva concepcin de implementacin del esquema racional-normativo. En este proceso se debe tender hacia la democratizacin de lo pblico, a ampliar el debate, a lograr una mayor transparencia, a tener un Estado con ms capacidad de respuesta, con flexibilidad orgnica y funcional, con profesionalismo, eficiente, eficaz y con amplia llegada a todos los sectores sociales, para que estos a su vez, puedan ejercer el necesario control ciudadano sobre las estructuras estatales. Es preciso trazar el camino para superar los problemas de las experiencias anteriores, pero el contexto actual es complejo. Hoy en la regin en general, y en la Repblica Argentina en particular, existe una cultura pblica que incorpora todava fuertes rasgos patrimonialistas y clientelistas, los cuales conviven con aspectos de un racionalismo normativo dbilmente implementado. Este marco heterogneo configura una idiosincrasia pblica que no puede obviarse a la hora de llevar adelante un proceso de cambio. Si lo que se pretende es enfrentar la transicin hacia un esquema orientado a una gerencia pblica, a una gestin para resultados, es necesario tener presente las caractersticas y tipos culturales que se fueron gestando en nuestras sociedades. El modelo cultural de la organizacin pblica en Argentina La mayora de los cambios organizacionales implementados a modo de reformas en la Repblica Argentina fueron llevados a cabo a partir de una visin mecanicista, vinculando de manera simultnea dos instancias, por un lado, la formulacin de polticas pblicas y, por otro, la exitosa implementacin de stas. Sin embargo, entre la definicin de las polticas y su aplicacin existen una serie de fenmenos que se pueden enmarcar en el concepto de cultura organizacional (Felcman, 2001)7. Los procesos de reforma pblica llevan implcitos un conjunto de cambios en la cultura de la organizacin. El no considerarlos no es slo un factor que de hecho incidi en contra del xito de las reformas, sino que tambin contribuy, negativamente, a afianzar an ms las caractersticas tradicionales del modelo cultural pblico. En el trabajo realizado por Felcman (2001) se elabora un diagnstico que permite analizar los distintos tipos culturales y los valores laborales que se ponen en juego en la administracin pblica central de la Argentina. A partir de dicho estudio, efectuado sobre un amplio sector de personal comprendido en el Sistema Nacional de Profesin Administrativa (SINAPA), se obtuvieron las siguientes conclusiones generales. 1. Aquello que ms precian y estiman los empleados de la Administracin Pblica Central (APC) incluye, en primer trmino, al conjunto de valores denominados valores laborales bsicos que tienen que ver con mejora de ingresos, estabilidad laboral, ambiente fsico agradable y nivel de estrs; en segundo lugar, a los valores laborales sociales (buena relacin de trabajo con el jefe, cooperacin grupal y tiempo libre). Es escasa la importancia asignada a los valores de reconocimiento (crecimiento en la carrera, empleabilidad, valorizacin del trabajo, ser consultado por su superior, trabajar en una empresa importante) y a los valores de autorrealizacin (que el trabajo de uno sea importante para la organizacin, trabajo creativo, que el
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En su trabajo el autor realiza un anlisis profundo sobre los conceptos que se mencionan respecto del modelo argentino de cultura organizacional pblica, el cual se basa en un estudio de campo que forma parte de una investigacin realizada en el mbito de la Universidad de Buenos Aires.
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trabajo implique tareas desafiantes, libertad en el ejercicio de las tareas, que el trabajo de uno sea importante para la comunidad, dejar huella, aprendizaje continuo en la realizacin de tareas y que los objetivos estn claramente definidos). 2. Los tipos culturales dominantes son los modelos tradicionales, siendo la cultura organizacional predominantemente aptica (alto grado de rutinizacin de tareas, donde lo ms importante es cumplir el procedimiento y no el alcanzar metas) y parcialmente paternalista (se prioriza el cuidado de las relaciones interpersonales por sobre la orientacin a los resultados, objetivos y metas). 3. Existe una percepcin de que los niveles de tolerancia de situaciones de incertidumbre tienden a ser bajos, y de distancia respecto de los mbitos en los cuales se concentra el proceso de toma de decisiones. 4. El cambio e innovacin organizacional son percibidos con desconfianza y en trminos de transgresin, y no como el producto de un desarrollo y maduracin institucional. 5. En conclusin, la APC constituira un tipo de organizacin rgida, poco flexible y altamente burocratizada. Estos son slo algunos de los aspectos destacados en el estudio de referencia, pero representan un verdadero mapa de situacin que nos permite comenzar a delinear en qu contexto se deben implementar los modelos de gestin para resultados. La escasa flexibilidad de la estructura de muchas de las entidades pblicas abona an ms la excesiva burocratizacin y complejidad de procedimientos, sostenidos en un pronunciado verticalismo organizacional. Este aspecto que tambin aparece en el trabajo de Felcman es uno de los ms complejos y difciles de modificar, pero en las instituciones de los Estados regionales cada vez ms surge como necesidad el avance hacia una eficiente administracin de estructuras (Hintze, 1999). Adems de estos, existen otros niveles de anlisis respecto de las problemticas detectadas, por ejemplo, los sistemas de remuneracin, los mecanismos de evaluacin de los recursos humanos y la circulacin de informacin. Sobre este ltimo punto, un amplio margen de empleados de la APC observan que los niveles de direccin no expresan en forma pblica sus objetivos y que la informacin slo se difunde en los crculos de confianza. En el mbito general de la organizacin se divulga nicamente aquello que refiere a normas y procedimientos. Por todo esto, el modelo de cultura de organizacin pblica en Argentina no est exento de muchos de los vicios del esquema preburocrtico, ni de los desvos en las implementaciones de los conceptos del modelo racional-normativo. Los procesos de cambio no slo deben apuntar a la implementacin de las nuevas tecnologas de gestin, sino que deben hacerlo dentro de este contexto particular. Seguramente, en una primera visin el ambiente resulta adverso, pero no es buena poltica dejarlo de lado. Gestionar una transicin de una Administracin Pblica hacia una Gerencia Pblica que sea eficiente y eficaz, que busque el logro de resultados, implica tambin acompaar el cambio cultural que, sin duda, debe provocarse en las instituciones. Teniendo esto presente, entonces s podemos comenzar a hablar de gestionar un verdadero cambio de paradigma. La gestin de la transicin Como consecuencia de la confrontacin de paradigmas vista, nuevamente ha cobrado relevancia, tanto en la teora como en la prctica, el tradicional problema de las confluencias y diferencias entre la conduccin poltica y la gerencia pblica. Las reformas estatales suponen un nuevo rol para dirigentes polticos y para gerentes pblicos. Un nuevo Estado gerencial se est gestando; y para ello se requiere una visin poltica de la gerencia y una orientacin hacia los resultados por parte del poltico.
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El modelo gerencial tiene su inspiracin en las transformaciones organizacionales ocurridas en el sector privado, las cuales modificaron la forma burocrtico-piramidal de administracin, flexibilizando la gestin, disminuyendo los niveles jerrquicos y, por consiguiente, aumentando la autonoma de decisin de los gerentes -de ah el nombre de gerencial-. Con estos cambios, se pas de una estructura basada en normas centralizadas a otra sustentada en la responsabilidad de los administradores, avalados por los resultados efectivamente producidos. (CLAD, 1998).
De la cita previa del documento del CLAD se desprende que, si bien los gobiernos no pueden ser una empresa, s pueden tornarse ms empresariales, buscando mayor agilidad y flexibilidad ante los importantes cambios del contexto en el que se desarrollan las organizaciones. La gerencia pblica a la que se alude no es el injerto de aquellos mecanismos gerenciales privados de las reformas noventistas, sin adaptacin tcnica ni consideracin de nuestra cultura pblica, es el gereciamiento de un Estado presente. Esto significa incorporar la visin social de la que adolece el mercado, a la vez que establecer procesos que sean democrticos, inclusivos y que contemplen el complejo esquema cultural que se ha venido gestando a partir de los resabios de los viejos modelos estatales. Por ello, en todo este proceso existe una etapa decisiva para plasmar el cambio: es la transicin la que va a llevar a la consolidacin del nuevo esquema de gestin, el de la gerencia pblica. Sobre la transicin Las tendencias internacionales y el mbito global en el que se desarrollan las instituciones en la actualidad, dejan cada vez ms al descubierto las fuertes limitaciones que las rgidas estructuras les imponen a dichos organismos. La amplia difusin de las modernas tecnologas de gestin y la necesidad de insertarse en una nueva sociedad basada en el conocimiento, la comunicacin, y con una concepcin de lo pblico fuertemente orientada al ciudadano, impulsan de manera sostenida los procesos de cambio. Es por ello que, a partir de la toma de conciencia y de la firme decisin poltica de adoptar nuevas prcticas de gestin, con objetivos claros, programas definidos, procesos de evaluacin y control, transparencia, inclusin, y apertura a la sociedad, identificamos lo que podramos denominar el punto de inicio de la transicin. Este perodo que se extiende hasta la consolidacin de las nuevas prcticas, transformando muchas de las pautas culturales tpicas de nuestras organizaciones pblicas, se puede dividir en dos momentos: i. un primer momento donde se debe priorizar la difusin de las nuevas prcticas y la bsqueda de consensos para sumar voluntades, donde una buena comunicacin es de suma importancia en todos los niveles. Es donde surgirn las primeras iniciativas e implementaciones, seguramente aisladas y con una integracin parcial de los distintos sectores, pero comenzando a definir nuevos grupos y formas de trabajo. En este perodo es preciso identificar capacidades internas ociosas para recuperarlas, evitando por otra parte que los primeros equipos tcnicos sean percibidos como aquellos beneficiarios privilegiados de las lites polticas del viejo modelo preburocrtico estatal (Fernndez Toro, 2006:13-14). Las buenas experiencias en esta etapa son fundamentales, tanto para consolidar el rumbo definido por la lnea poltica como para romper, gradualmente, con algunas resistencias que se sustentan en la desconfianza (Felcman, 2001) y en todo aquello que pueda alterar ese status quo que durante aos brind un marco de supuesta estabilidad, sin sobresaltos ni progresos. Y luego,
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ii. un segundo momento, en el que se deben comenzar a consolidar las redes de recursos humanos y la articulacin de tecnologas. En este perodo es cuando aquellas innovaciones aisladas de la etapa previa empiezan a transformarse en modos de gestin cotidiana. Los procesos se retroalimentan y mejoran en forma continua a partir de resultados ya obtenidos. El organismo logra hacia su interior una mayor y sostenida integracin, tanto horizontal como vertical; y, hacia fuera, extiende y fortalece los lazos con la sociedad. La gestin de los recursos humanos debe afianzarse, definiendo reglas claras y estableciendo las condiciones que garanticen la reconversin y el progreso de las personas de manera sostenida. Las prcticas y herramientas de una gerencia pblica moderna conllevan diversos mecanismos de control y seguimiento, en su implementacin y a lo largo de todo su desarrollo. No obstante, es la transicin la etapa ms crtica donde pueden ocurrir desvos que entorpezcan el camino hacia los verdaderos objetivos modernizadores. La profundidad que implica un cambio de paradigma de gestin no puede ser relativizada, ni alivianados sus impactos; por ello, no se deben ahorrar esfuerzos frente a aquellas conductas orientadas al cambio para que nada cambie. Pero tampoco pueden incorporarse tecnologas de gestin transversales, abarcativas e inclusivas, desde un reducido mbito que no sea capaz de llegar a una dimensin institucional amplia. Es la dinmica de trabajo misma la que se ve transformada en este proceso. La mayor asignacin de recursos, responsabilidades y flexibilidad de accin de la lnea tcnica profesional, ser tan necesaria como la implementacin de mecanismos de ingreso meritocrticos, procesos de evaluacin y control de gestin y sistemas de reconocimiento al desempeo. As como el desentendimiento por parte del Estado de las funciones de control en los noventa fue uno de los principales desaciertos en la implementacin del modelo neoliberal de mercado, no tener en cuenta estos mismos principios en el plano intrainstitucional, sera tambin un importante factor de desvo en el camino hacia el nuevo modelo de gestin.
(...)Toda transferencia de responsabilidades de gestin implica por lo general la retencin, y sobre todo el fortalecimiento, de capacidades centralizadas de formulacin de polticas, planificacin, informacin, evaluacin y control de gestin por parte de la instancia estatal que decide dicha transferencia.(...) (OSZLAK, 2001)
Esta definicin que establece Oszlak respecto del esquema de distribucin de responsabilidades, de la planificacin, la evaluacin y el control en el plano estatal, podemos tomarla como una herramienta conceptual tambin aplicable a nivel institucional, con especial atencin en el perodo de transicin. El giro necesario del capitalismo de mercado hacia el capitalismo social democrtico que describe el autor en su texto, conlleva un cambio de modelo en las estructuras nacionales y subnacionales que debe ser acompaado con un moderno concepto de gestin hacia el interior de los organismos del Estado. Por ello, la puesta en marcha del nuevo paradigma gerencial pblico implica, necesariamente, un perodo de cambio8 que tambin debe ser gestionado, y es responsabilidad de la conduccin poltica de las instituciones el disponer de los medios y dar el impulso necesario para iniciar una verdadera transformacin en ese sentido.
Quines gestionan la transicin?

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Se establece un paralelo entre este concepto y el definido por KUHN, Thomas en La Estructura de las Revoluciones Cientficas (1962) cuando explica el perodo de cambio entre dos paradigmas cientficos, y la necesidad de los investigadores de reeducarse en la forma de reinterpretar su mbito (ver captulo X de la obra citada). En esa lnea, aqu se destaca la necesidad del gestor pblico de aprender una nueva forma de gestin, con modelos y metodologas propias y reorientando objetivos y recursos. Este aprendizaje ser fundamental para el cambio de la cultura de los organismos.
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El traspaso de un modelo netamente administrativo hacia una gerencia pblica real no debe ser meramente discursivo. Este complejo proceso implica una transformacin de fondo que debe contar con actores y roles especficos, y que si bien puede ser llevado adelante desde diferentes lneas de trabajo, no es conveniente atar sus tiempos a los de una gestin poltica. Si bien la decisin poltica de avanzar en el cambio es clave, para darle continuidad al proceso debe existir un compromiso sostenido de los cuadros profesionales y de los niveles de conduccin ms altos dentro de los cargos escalafonarios. Para ello, debe haber una conduccin tcnico-profesional estable e idnea.
Para dar viabilidad a cambios sustanciales en el rgimen de funcionarios, se requiere un amplio consenso entre los actores, decisiones sustentables y un sistema de incentivos a fin de lograr su institucionalizacin. De lo contrario, frente a la incertidumbre sobre la consistencia y persistencia de las polticas, la burocracia se orienta a mantener las prcticas tradicionales, tornndose proclive a una resistencia, al menos pasiva, frente a las insinuaciones de cambio (...) Es importante disponer de criterios de evaluacin de los nuevos modos de gestin para la administracin pblica en la perspectiva del correspondiente contexto cultural e institucional (...) (Bonifacio, 2001).
Es importante destacar la situacin de los funcionarios en el rol de gerente pblico porque, contando con el apoyo poltico necesario, deben ser ellos los principales garantes de este proceso de transicin. El estudio de esta relacin entre el nivel poltico y el gerencial ha sido abordado, entre otros modelos, a partir de la teora del Principal Agente (PA) (Boorsma, 1997). En las organizaciones pblicas el Principal (el poltico) establece las metas y da a los Agentes (el gerente 9) un presupuesto para el cumplimiento de un conjunto de objetivos. Estos ltimos, por su parte, tienen el poder del conocimiento que implica un espacio de discrecionalidad para escoger cursos de accin, hacer propuestas y tomar decisiones. Esta relacin asimtrica, en funcin de la informacin que cada uno maneja, es la que debe sustentarse en reglas claras, objetivos precisos y en la bsqueda de un equilibrio que tienda a minimizar los costos de seguimiento. Lo que se destaca es la prioridad de contar con los recursos humanos ms aptos para llevar adelante con xito el cambio. Conceptos tales como: profesionalizacin, incentivos, mayor discrecionalidad en la toma de decisiones y responsabilidad sobre los resultados, seguimiento, control y rendicin de cuentas; son imprescindibles en la conformacin de los cuerpos directivos, no hay management sin managers. Es necesario el establecimiento de una gestin gerencial por competencias y resultados. Esto configura uno de los puntos crticos de los procesos de reforma: se deben establecer las condiciones para la generacin de las capacidades necesarias para actuar en el nuevo paradigma. En el diseo de las lneas de accin para avanzar en la transicin de paradigmas, se establece tambin la necesidad de poner un sostenido nfasis en los sistemas de gestin de Recursos Humanos (por ejemplo, en la correcta definicin de los perfiles y las incumbencias de los niveles gerenciales y directivos, en funcin de las especificidades de cada cargo y no de las personas que se puedan asumir a priori como candidatos, est la clave para incorporar las mejores opciones que aseguren el pleno desarrollo de la dinmica gerencial). Las instituciones deben establecer las condiciones ms adecuadas para llevar adelante mecanismos de reclutamiento que sean una verdadera expresin de cambio, marcando una profunda diferencia respecto de las viejas prcticas clientelistas, propias de la cultura preburocrtica.
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Cuando se menciona al gerente o al nivel gerencial, se refiere a las instancias jerrquicas de los funcionarios de carrera que incluyen distintos grados (direcciones, direcciones nacionales, gerencias propiamente dichas, etc.). Por otra parte, cuando se alude al Principal o a la Alta Direccin, se refiere a los mximos niveles de conduccin poltica de un organismo.
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El problema es que los sistemas tradicionales de funcin pblica o servicio civil carecen, en general, de la capacidad para producir perfiles directivos en la proporcin requerida por las reformas. Tampoco disponen de mecanismos aptos para estimular la prctica gerencial debidamente. Por ello, la profesionalizacin de los directivos se ha convertido en una prioridad para los reformadores (Murray: 2000,180), y ha obligado a concentrar polticas especficas de gestin de recursos humanos en la franja superior de los sistemas de servicio civil. (Longo, 2002)
La existencia de un nmero suficiente de buenos directivos (el Agente en nuestra aplicacin de la teora PA), y la consolidacin de un modelo que los produzca, que proteja y estimule el ejercicio de su funcin, y que equilibre adecuadamente su peso con el de los dems actores del reparto poltico-administrativo, son variables cruciales de las reformas institucionales. La transicin de un modelo a otro es el momento para formar estos equipos, capacitando los recursos existentes para generar las competencias gerenciales necesarias e incorporando, por los mecanismos adecuados (Longo, 2001), aquellos especialistas que se precisen para el desarrollo de los nuevos conceptos de gestin. Este no es slo un activo necesario para la transicin entre los modelos, sino que es uno de los valores fundamentales para consolidar la transformacin cultural que conllevan estos cambios en las instituciones. Sobre las competencias gerenciales Los equipos de conduccin que llevarn adelante el proceso modernizador debern incorporar competencias gerenciales en reemplazo de las competencias directivas que caracterizaran al paradigma de la administracin pblica. El nuevo esquema de trabajo trae aparejado un conjunto de acciones complejas que requiere un liderazgo diferente. Entre los principales niveles de anlisis de estas nuevas competencias de gestin gerencial se identifican10: 1. Las funciones gerenciales, es decir conjuntos de acciones especficas y necesarias para el logro de objetivos de gestin. 2. Los estilos gerenciales, es decir la predisposicin de comportamiento de los gerentes pblicos. 3. Las habilidades gerenciales, es decir aptitudes y destrezas necesarias para el desempeo gerencial. 4. Las tecnologas de gestin, es decir instrumentos y rutinas de gestin estandarizados que permiten mejorar las mencionadas funciones, estilos y habilidades gerenciales. Los estilos y las habilidades gerenciales son caractersticas del comportamiento de los miembros de los equipos de gestin individualmente considerados, mientras que las funciones gerenciales son caractersticas del comportamiento colectivo de los equipos de gestin. Entre las funciones se cuentan: el desarrollo de procesos para el planeamiento estratgico, la gestin de proyectos, de redes de actores, de competitividad y productividad, de calidad total, de los recursos humanos, de la innovacin, del manejo de la imagen institucional, de la evaluacin de polticas, del manejo de conflictos, la auditoria integral y el establecimiento de un marco tico del gerenciamiento. En conjunto, son actividades que deben desarrollarse con xito para resolver problemas y alcanzar los objetivos de la Poltica Pblica. El tema de las competencias gerenciales es un factor clave en la gestin de la transicin. La capacidad e idoneidad tcnica de este nivel de
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La clasificacin que se presenta seguidamente corresponde a las definiciones de SCHWEINHEIM, Guillermo, en el documento elaborado sobre Polticas Pblicas y Desarrollo Local: competitividad, agendas locales, gestin municipal y competencias gerenciales pblicas en contextos de modernizacin.
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conduccin (Agente) es indispensable porque sern ellos quienes deban elevar a la lnea poltica las propuestas ms viables para la implementacin de programas, buscando as el logro de las metas establecidas por la alta direccin (Principal). Pero, por otra parte, tambin sern estos gerentes los responsables de integrar a las lneas medias y al nivel operativo de la organizacin, estableciendo fluidas vas de comunicacin y dilogo, y generando los espacios necesarios para la reconversin de los recursos humanos. Tanto hacia arriba como hacia abajo en la estructura es necesario generar consensos para avanzar en los distintos planos de gestin. Qu se gestiona en la transicin? En los ms altos niveles de decisin es comn encontrar consenso alrededor de la consigna: debemos pasar del Paradigma de la Administracin Pblica al de la Gerencia Pblica, pero no siempre es clara la identificacin de los conceptos propios de uno y otro esquema; o la interpretacin de dichos conceptos suele diferir entre las personas. En este sentido, la comparacin que se presenta en el siguiente cuadro pretende establecer algunas de las diferencias entre los principales planos de anlisis de ambos paradigmas, con el objeto de identificar el qu se debe gestionar en la transicin.
PARADIGMA ADMINISTRATIVO VS PARADIGMA GERENCIAL11 PARADIGMA DE ADMINISTRACION PARADIGMA DE GERENCIA PUBLICA PUBLICA
Orientacin Criterios Proceso Decisorio Polticas Pblicas y Prestaciones Objetivo de las Prestaciones Poblacin Objetivo Financiamiento Recursos Financieros Modelo Institucional Modelo Organizacional Gestin de la Alta Direccin Pblica Presupuestacin Indicador de Accin Estatal Cumplimiento de Normas y Procedimientos Regularidad Burocrtico Universalismo de las Prestaciones Universalidad de la Oferta Orientacin al ciudadano Estatal Subsidio a la Oferta Monopolio Estatal, Misiones unificadas, Centralismo Burocracia Maquinal (Gerencias Funcionales y Divisionales) Carrera Administrativa Por Partidas Gasto Pblico por Partidas y Finalidades Logro de Resultados Economa, Eficacia, Eficiencia, Productividad Por Objetivos Segmentacin de las Prestaciones Universalidad de la Satisfaccin Orientacin al Cliente Pblico Cofinanciacin Subsidio a la Demanda Pluralidad de Actores, Misiones en Competencia, Descentralizacin Por Proyectos, Por Unidades de Gestin y Resultados. Adhocracia, Matriciales Gestin Gerencial por Competencias y Resultados Por Programas, Objetivos y Resultados Relacin Costo-Resultado y Costo-Impacto
El primero de los conceptos que se destaca en el cuadro, el de la orientacin, est marcando lo que se puede definir como el hilo conductor que rige a cada uno de estos modelos. El logro de resultados que identifica al modelo gerencial no implica el incumplimiento de normas y procedimientos; este paradigma establece un cambio de prioridades, de formas de trabajo y de relacin entre los actores, ubicando al cumplimiento de la normativa no como la meta final, sino como un aspecto ms a tener en cuenta en el camino hacia el logro de aquellos. Siempre se debe tener presente que la principal orientacin del nuevo modelo es el logro de resultados y su impacto de cara a la sociedad, la cual no es ajena a estos procesos de cambio y tiene demandas especficas para con las instituciones pblicas.
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La clasificacin que se presenta en el cuadro se realiza en base al detalle del documento elaborado por SCHWEINHEIM, Guillermo; para el Seminario de Tecnologas Avanzadas de Gestin y Control de Polticas Pblicas.
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En funcin del logro de los mismos, y en lo que puede identificarse como el inicio de un cambio de dinmica en la modalidad de conduccin, muchos organismos pblicos argentinos han incorporado de manera ms o menos organizada algunas de las nuevas Tecnologas de Gestin y Control para avanzar en una sostenida transicin. Este hecho configura una tendencia positiva hacia la adopcin del nuevo modelo de gestin pblica en todo el mbito de la Administracin Nacional. Las tecnologas de gestin y control Estas tecnologas que no son esquemas de trabajo totalmente nuevos pero s han sufrido un proceso de agiornamiento y que son producto de la implementacin del nuevo paradigma, deben guiarse por conceptos distintos a los de las pautas culturales del viejo modelo. Existe mucha literatura que hace referencia a las mismas y a la descripcin de cada una de ellas en funcin de la implementacin del modelo gerencial. Ahora bien, situndonos en una etapa de cambio, es necesario comenzar a incorporar algunas de ellas, en forma gradual, desde el primer momento de la transicin. Por ejemplo: PLANEAMIENTO ESTRATEGICO DIRECCION POR OBJETIVOS / GESTIN PARA RESULTADOS FORMULACION INTEGRAL DE PROGRAMAS Y PROYECTOS SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y DE GESTION. AUDITORIA. EVALUACION DE POLITICAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS. INDICADORES DE GESTIN. TECNOLOGIAS DE GESTION DE RECURSOS HUMANOS TECNOLOGIAS DE REINGENIERIA DE PROCESOS, INNOVACIN Y REESTRUCTURACION INSTITUCIONAL No es casual que el planeamiento estratgico encabece esta lista, es una tecnologa de gestin organizadora que tracciona la incorporacin de otras herramientas. Por ello, aunque en ningn momento se establecen niveles de dependencia entre estas herramientas, s se identifica en la planificacin un mecanismo que facilita la articulacin del resto de los instrumentos de gestin. Es importante destacar que esta tecnologa en ningn caso altera los objetivos y prioridades definidas por los niveles polticos, sino que establece un esquema organizativo dentro del cual esas mismas autoridades tienen la potestad para definir los rumbos de la institucin. Luego tambin se establece un sistema para el registro, seguimiento y control de las metas y programas definidos. El rea encargada de llevar adelante la implementacin y seguimiento de esta metodologa cumple una funcin netamente tcnica, a partir de la cual deber interactuar con las distintas instancias de toma de decisiones en el organismo. El planeamiento estratgico no cambia el rol ni las facultades de los actores, sino que pone en juego un proceso participativo que busca establecer consensos, responsabilidades y fortalecer la relacin entre la Alta Direccin (el Principal) y las Gerencias de nivel tcnico-operativo (el Agente). Bajo la premisa de tener siempre presente los aspectos culturales que inciden en el proceso de cambio, la aclaracin previa no es un tema menor. Es imprescindible la firme decisin poltica de las ms altas esferas institucionales para la puesta en juego de una metodologa de planeamiento estratgico. Pero, si dichas autoridades no conciben esta herramienta como un elemento altamente positivo para su gestin sino que, por el contrario, la asumen como un riesgo, estaramos en presencia de uno de los principales factores del fracaso reformista de los noventa. Hecha esta importante aclaracin, podemos definir al planeamiento estratgico como:
(...) al proceso que integra la visin, la misin y los valores compartidos de una organizacin en el marco de los escenarios previsibles, para establecer los principales objetivos, metas y polticas, as
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como la secuencia de las acciones y de las transformaciones requeridas para concretarlos. (Tesoro, 1999)
Esta planificacin debe estar acompaada y articulada con otras herramientas, por ejemplo, la Direccin por Objetivos: modelo que propone la administracin de los recursos pblicos centrada en el cumplimiento de las acciones estratgicas definidas en el plan de gobierno, en un perodo de tiempo determinado (Makn, 2000). Este modelo permite gestionar y evaluar la accin de las organizaciones del Estado con relacin a las polticas pblicas establecidas para atender las demandas de la sociedad. Es conveniente utilizar la planificacin estratgica situacional 12 como un ejercicio sobre el cual se apoye un modelo de gestin para resultados, porque permite elaborar acciones estratgicas y colocar a la gerencia operativa bajo un arco direccional claro y de mediano plazo. Por otro lado, la aplicacin en este marco de un sistema de evaluacin requiere generalmente una adecuacin de los procesos internos, detectando inconsistencias entre los objetivos de la institucin y su operacin diaria. Como consecuencia, suele ser necesario rever procedimientos, rutinas operativas e instancias de coordinacin entre distintas reas de una organizacin pblica. Este conjunto de actividades, conocidas usualmente como reingeniera de procesos, es el otro pilar sobre el que descansa la incorporacin de este nuevo modelo de gestin. La reingeniera abre espacios de reflexin sistemticos, permitiendo introducir cambios en las prcticas de trabajo a partir del anlisis de los procedimientos y circuitos administrativos, y de rediseos que involucren mejoras de eficiencia. En conjunto, posibilita orientar los procesos internos al logro de los productos identificados como prioritarios en el Plan Estratgico. Dada la dbil coordinacin que en muchos casos existe entre la Alta Direccin y las gerencias tcnico operativas, es necesario que el esfuerzo modernizador proponga, desde el inicio de la transicin, una nueva forma de vinculacin entre ambas, definiendo responsabilidades y compromisos mutuamente asumidos. Con el fin de fortalecer este vnculo, los resultados obtenidos mediante la aplicacin de la planificacin estratgica y la reingeniera pueden articularse a travs de los Compromisos de Resultados de Gestin (CRG). De esta manera, el modelo se hace autosustentable en la medida que existan indicadores de la gestin gerencial en el marco de procesos de seguimiento y monitoreo, y un sistema de incentivos que premie el buen desempeo y, recprocamente, castigue los incumplimientos. As, en lnea con los conceptos destacados en la cita previa de O. Oszlak (2001) respecto del plano nacional, observamos cmo hacia el interior de los organismos el modelo de gestin orientado a resultados promueve una fuerte descentralizacin en la toma de decisiones para que la administracin pueda responder a las demandas sociales eficazmente, sin renunciar a la transparencia. Esto implica mayor discrecionalidad y responsabilidad de los niveles gerenciales (del Agente), lo cual fundamenta la necesidad de una correcta gestin de Recursos Humanos que garantice, entre otras cosas, la incorporacin de las capacidades necesarias, con estilos y habilidades de gestin a la altura del paradigma gerencial. La gestin de los recursos humanos en la transicin El valor de una correcta gestin de los recursos humanos durante la transicin radica, entre otros aspectos, en la necesidad de materializar esa funcin integradora del nuevo modelo. Una vasta bibliografa que refiere a esta tecnologa en los organismos pblicos plantea diferentes enfoques a considerar en los procesos de cambio institucional
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Esta Planificacin Estratgica Situacional, a la que tambin alude Marcos Makn en su trabajo, se refiere a un mtodo especfico de esta importante tecnologa de gestin, cuyo principal referente es Carlos MATUS.
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(Hintze, 2002), pero el punto de coincidencia es que el capital humano es uno de los activos fundamentales para el xito del esquema gerencial. Es necesario implementar una gestin estratgica de los recursos humanos13, en la cual podamos identificar los siguientes planos de accin: a. El diagnstico de necesidades, bsqueda y seleccin de los recursos humanos. b.Los procesos de reclutamiento a travs de sistemas meritocrticos de seleccin de
personal (Prats I Catal ,2000). c. La gestin del desarrollo de la carrera de los recursos humanos; entendiendo en esto los planes de desarrollo del personal, las polticas de remuneraciones, promociones, delegacin de responsabilidades (empowerment), enriquecimiento de tareas, integracin de equipos. d.El gerenciamiento de la capacitacin (Pulido, 1999). e. La implementacin de la evaluacin de desempeo de los recursos humanos. f. Los sistemas de premios y castigos. g.La gestin de los mecanismos de desvinculacin (outplacement).
En la articulacin de estas herramientas con otros procesos de gestin es necesario, por ejemplo, que tanto los mecanismos de premios como los de castigos sean claros, que estn establecidos a priori y sean conocidos por todo el personal. La implementacin de premios es un buen estmulo para lograr adhesiones a los nuevos modelos de gestin. Para esto, una vez ms se establece una directa relacin con los procesos de planificacin estratgica, donde se definen claramente programas, objetivos, prioridades y reas responsables; en funcin de los cuales se puede implementar un sistema de premios previsible y sostenido en el tiempo. De esta manera es factible aplicar una importante herramienta de gestin en el marco del modelo gerencial, evitando generar el efecto contrario que pudiera provocar la falta de transparencia,
Emplee indicadores simples que puedan ser claramente comunicados y vinclelos con incentivos claros. Asegrese que las medidas de desempeo sean aplicables y coloque el foco todo lo que pueda en resultados, ms que en productos. Relacinelos de entrada con incentivos y premios y no despus que concluya el ao de gestin.() 14
La gestin de los Recursos Humanos, con todas las particularidades que ello implica, no es un tema sencillo por las regulaciones generales que existen para todo el mbito pblico. La normativa que define las relaciones del Estado como empleador excede -la mayora de las veces- el alcance de las instituciones para adecuarlas a su situacin. No obstante, el cumplir con las pautas legales establecidas a nivel general no impide que en cada caso se apliquen eficientes mecanismos de seleccin, evaluacin, capacitacin e incentivos que promuevan el desarrollo del capital humano. En esta lnea, existen algunos organismos que demostraron que el cumplimiento de las normativas puede ser fortalecido con el uso de nuevas herramientas (por ejemplo, la implementacin de premios por desempeo). Quizs, el desafo de las instituciones hoy se oriente a la incorporacin de estos instrumentos en forma metdica y continua, y con una adecuada articulacin que configure una slida gestin de los recursos humanos. Articulando las herramientas de gestin en la transicin Previamente se describi la Planificacin Estratgica como una tecnologa de gestin organizadora que va dando lugar a la introduccin de muchas otras permitiendo construir Escenarios, establecer Objetivos para implementar una Gestin para Resultados, definir Indicadores para llevar adelante los procesos de Evaluacin y Control
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En el texto de Manuel Villoria MENDIETA, El Desarrollo de los Recursos Humanos en las Administraciones Pblicas, Barcelona, 2003; se realiza una comparacin detallada sobre el modelo de gestin de recursos humanos del paradigma burocrtico vs. el modelo de gestin estratgica. 14 KAMENSKY, John M. Acuerdos de Desempeo Orientados a Resultados: una herramienta clave para establecer expectativas claras. En este documento el autor describe experiencias sobre los procesos de institucionalizacin de estos acuerdos de desempeo. La cita se realiza en base a una traduccin comentada realizada por Oscar Oszlak.
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e identificar necesidades de incorporacin y capacitacin de personal para una correcta Gestin de los Recursos Humanos. Ahora bien, sin estas otras herramientas la Planificacin Estratgica no se podra desarrollar completamente. Por otra parte, mencionamos a la Reingeniera de Procesos y a la Gestin Estratgica de Recursos Humanos como fundamentales para el xito del modelo gerencial, pero no son los nicos. Con similar relevancia se debe considerar la Gestin de la Innovacin, circunscripta dentro del Diseo y Gestin de Sistemas, Procesos y Operaciones, en general, e incorporando en particular a las modernas tecnologas informticas para el manejo de la informacin. En base a las consideraciones previas, es que se vuelve necesaria la articulacin de unas y otras, teniendo siempre presente las metas institucionales para organizar las herramientas de gestin en funcin de ellas. Se debe evitar el uso generalizado de slo alguna de las tecnologas de gestin, ya que ello, por un lado, podra provocar un desvo de las metas originales, asumiendo errneamente que el objetivo final es la implantacin de la herramienta; por otro, se podra distorsionar el alcance de una meta al someter su desarrollo a las caractersticas y limitaciones de una herramienta en particular. O peor an, tambin existe el riesgo de alterar prioridades o posponer lneas de accin porque una herramienta especfica no ofrece una buena solucin, si la nica herramienta que utilizamos es un martillo, todos los problemas se convierten en clavos - . Por esto, es imprescindible la complementacin de las distintas herramientas y, sobre todo, la participacin y el compromiso de la Alta Direccin y de los niveles gerenciales en conjunto para lograr la mayor eficiencia y eficacia en su uso. Finalmente, en esta articulacin equilibrada de las herramientas de gestin, tampoco deben estar ausentes las consideraciones acerca los aspectos culturales propios de las instituciones. Esto no significa de manera alguna el llevar adelante implementaciones de tipo sui generis ni la alteracin de los requisitos y especificidades de las distintas metodologas, sino tener en cuenta la mejor forma de incorporarlas. Si es posible, de manera consensuada y adaptando los tiempos de manera conjunta con quienes deben asimilar los cambios.
La actitud reticente y desconfiada hacia el cambio queda evidenciada en las respuestas de los empleados. A saber, aproximadamente el 50% considera que no existe facilidad para cambiar la manera de hacer las cosas, que en general no estn preparados para responder a los cambios, lo cual queda corroborado por la resistencia interna que enfrentan los intentos de innovacin. De esta manera, se explica la baja tendencia a imaginar cambios, la falta de inquietud para aprender cmo enfrentar lo nuevo y la preferencia destacada por los empleados respecto de la adopcin de cambios institucionales en forma gradual. Pensemos que el gradualismo puede ser percibido por el sentido comn de la gente como sinnimo de mayor control y menor sorpresa; y en consecuencia equivalente de mayor seguridad.15 (Felcman, 2001)
Una implementacin gradual que no altere la metodologa de trabajo propuesta, seguramente modificar los cronogramas preestablecidos; pero si esto implica avanzar en un proceso consensuado y con el compromiso de aquellos cuadros de la estructura de la planta institucional, el beneficio a largo plazo ser mucho mayor y tambin se lograr una significativa baja en la resistencia al cambio. Muchas veces el tiempo de las personas no se condice con el previsto en los esquemas de trabajo regidos bajo el enfoque mecanicista, pero tener en cuenta esta variable y ajustar los proyectos en funcin de la misma, es parte de una gestin que no ignora la perspectiva cultural. Esto significa sumar voluntades que se diferencia radicalmente de una imposicin que, si no pone en riesgo todo el proceso de transformacin, se encamina por una va de cambio mucho ms compleja.
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El subrayado es a criterio de los autores.
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El CONICET y la transicin16 Basndonos en el encuadre planteado, tanto desde la perspectiva cultural de las organizaciones como en funcin del qu, quines y cmo herramientas y competencias- se debe gestionar una transicin, presentaremos el caso de una institucin en particular, el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) de la Repblica Argentina, respecto de su situacin frente a un cambio de modelo de gestin. Como gran parte de los organismos pblicos argentinos el CONICET se vio sometido a importantes reformas en los aos noventa (CONICET, 2006:54). La coyuntura poltica y los recursos disponibles a fines de esa dcada no permitieron realizar las profundas transformaciones que se tornaban cada vez ms necesarias. Hoy el contexto ha cambiado. A partir de un sostenido crecimiento presupuestario del organismo y una mayor movilidad de sus recursos humanos (descongelamiento de vacantes) y financieros, se abre un escenario favorable para enfrentar los desafos que implican avanzar en el cambio. En este sentido, un primer paso es conocer cules son las condiciones de inicio con las que se cuenta. El CONICET posee una caracterstica importante: tener una conduccin representativa de su comunidad. No es un tema menor que el mximo cuerpo colegiado sea elegido en forma directa y democrtica por los miembros de la carrera cientfica de todo el pas. Este rasgo, propio de un modelo posburocrtico descentralizado, asegura la inclusin de los intereses de quienes son los primeros destinatarios de la gestin, sus investigadores, y por medio de ellos y de su tarea cientfica, el resto de los sectores sociales. La representacin poltica en el organismo se sita en la figura de su Presidente, que es designado en forma directa por el Poder Ejecutivo Nacional, garantizando as un equilibrio en la ms alta instancia de conduccin. Adems, el mecanismo de renovaciones parciales bianuales del Directorio ya se encuentra consolidado a travs del ejercicio ininterrumpido de esta metodologa que se puso en prctica hace ya una dcada. Este hecho fortalece an ms las condiciones de base para poder avanzar en reformas de mayor profundidad. Por otra parte, a estas condiciones de inicio se suma que, en el mximo nivel de conduccin, existe una clara conciencia acerca de la necesidad de incorporar modernas tecnologas de gestin (CONICET, 2006:163), esto da cuenta de la decisin poltica de avanzar en la transicin. De esta manera se establece un contexto propicio para impulsar cambios estructurales en el CONICET, entre los cuales identificamos los siguientes avances y los desafos que ellos implican. A. La estructura orgnica de la Institucin: la administracin de estructuras (Hintze, 1999) es un tema crucial para el desarrollo de la dinmica y la horizontalizacin necesaria en la implementacin de la modalidad de trabajo del paradigma gerencial. En este sentido el CONICET ha logrado un importantsimo avance. En el mes de abril de 2007 se aprob una nueva estructura orgnica (Decreto PEN N 310/07) orientada a subsanar los problemas que durante mucho tiempo actuaron en detrimento de la flexibilidad y agilidad que impulsa a los modelos de gestin para resultados. Adems de estos cambios en la estructura de la sede administrativa central del CONICET, se incluye la reorganizacin prevista para sus Centros e Institutos de investigacin en todo el pas, tendiente a la diferenciacin de las tareas netamente cientficas respecto de las funciones de gestin administrativa. Este cambio implica tambin una fuerte descentralizacin de muchas de las responsabilidades y actividades que hoy se aglutinan en la sede central.
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La aplicacin del caso del CONICET, en el marco terico establecido por los autores, es una perspectiva crtico analtica de los mismos que no necesariamente refleja una postura institucional.
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El desafo ser poner en marcha esta nueva estructura incorporando otras tecnologas de gestin. Por ejemplo, ser preciso utilizar mecanismos de reclutamiento meritocrticos tratando as de no caer nuevamente en los sistemas de patronazgo o de confianza (Prats I Catal ,2000) que no son capaces de garantizar la transparencia, el acceso de las mejores capacidades en funcin del perfil de cada cargo y los mecanismos de control necesarios en el nuevo modelo. B. La disponibilidad pblica de informacin institucional: a fines del ao 2005 se public el banco de indicadores institucional, iniciativa que contribuy a estrechar lazos con la sociedad y a demostrar transparencia en la gestin. En la descripcin de las reformas de los aos noventa comenzamos a identificar la necesidad de un Estado presente, con procesos que tendieran a la democratizacin de lo pblico y con una amplia llegada a todos los sectores. Un elemento necesario para la apertura institucional que implica este tipo de procesos, es brindar informacin para el ejercicio de un eficiente control ciudadano. A diferencia de aos anteriores, hoy el CONICET presenta en forma pblica una vasta informacin respecto de sus recursos humanos y financieros (insumos), de los productos que resultan de su quehacer cientfico (patentes y produccin cientfica), as como de otros parmetros que describen temas de inters social (indicadores de gnero). El desafo que se plantea en este caso es la consolidacin de esta iniciativa para garantizar la continuidad y la calidad de la informacin que se brinda. Si bien existe un rea responsable de la centralizacin y elaboracin de las mediciones, el mantenimiento del banco de indicadores debe ser concebido como un compromiso conjunto. Es necesario formalizar los procedimientos a travs de los cuales cada sector pueda proponer las mejores medidas respecto de sus procesos de gestin, las series comparativas ms adecuadas para ver la evolucin en el tiempo, definir la metodologa de clculo ms apropiada, establecer la periodicidad para su actualizacin y poner a disponibilidad del rea correspondiente la informacin necesaria (en tiempo y forma) para garantizar la actualizacin del banco de indicadores del organismo. C. La generacin de capacidades internas: en este aspecto se identifica una respuesta positiva del organismo frente a las iniciativas particulares de capacitacin de su personal. En los ltimos aos se ha brindado apoyo, tanto econmico como de flexibilidad horaria, para el desarrollo de estudios de grado, posgrado y especializaciones acadmicas, como as tambin para la asistencia a eventos. En algunas reas ms tcnicas, como en la informtica, se ha podido avanzar an ms, conformando equipos que han logrado transmitir el conocimiento adquirido. Esto signific cumplir una funcin capacitadora y de inclusin desde la misma planta de recursos humanos del organismo, a la vez que se alineaba el desarrollo de capacidades en funcin de un objetivo institucional. El desafo en esta lnea ser la implementacin de un gerenciamiento de la capacitacin (Pulido, 1999) que sea integral y sostenido en el tiempo. Sobre todo en los niveles de conduccin, el avance en la transicin en materia de generacin de capacidades implica, necesariamente, la identificacin de los problemas institucionales a resolver y la correcta definicin de los objetivos a alcanzar por los sujetos a ser capacitados. Los sistemas meritocrticos de ingresos garantizan las capacidades respecto del perfil del cargo a ocupar, pero el gerenciamiento de la capacitacin es un proceso dinmico que debe mantener vigente en todo momento la correspondencia entre la formacin de los agentes y las necesidades y prioridades cambiantes de las instituciones. El cliente, quien demanda, no es el funcionario pblico, sino la institucin para la que trabaja.
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D. La incorporacin de modernas prcticas y tecnologas de gestin: desde este enfoque se destaca la implementacin a partir del ao 2003 de varios sistemas informticos (Administracin de Subsidios, Datos de Recursos Humanos, Certificacin de Servicios y Evaluacin), a travs de los cuales no slo se introdujo una nueva herramienta tcnica, sino que tambin se realiz un profundo anlisis de los procesos de gestin relacionados. Esto tambin redund positivamente en una mayor comunicacin con la comunidad cientfica y con sus centros e institutos en el pas, mejorando la disponibilidad y calidad de la informacin que circula entre los mismos. Dentro de estos avances se destaca el proyecto que, en 2005, encar la reingeniera de todo el proceso que gestiona el ingreso y las evaluaciones acadmicas del personal cientfico de la institucin. Esta iniciativa ha logrado articular varias de las tecnologas de gestin, adems de utilizar prcticas que representan una verdadera expresin de trabajo horizontal, con metas definidas, asignacin de recursos especficos, con tiempos preestablecidos y con resultados concretos y medibles. La dinmica general del proceso tambin contribuy a la consolidacin de una nueva tecnologa informtica incorporada al organismo poco tiempo atrs. De esta manera, la institucin se comienza a insertar en la senda trazada por la Administracin Nacional en pos del avance hacia el desarrollo del Gobierno Electrnico. El desafo en la continuidad de este proceso puede ser interpretado, al menos, desde la perspectiva de dos lneas de accin: 1. Por una parte, es necesario afianzar los mecanismos que permitan realizar una mejora continua de estos procesos, evitando as la obsolescencia de sus desarrollos. Se deben definir indicadores que den cuenta de los resultados en esta primera implementacin y establecer mecanismos de seguimiento y control. Es esperable que cada sector involucrado realice su evaluacin de manera formal, identificando desvos y elaborando propuestas de mejoras para que, luego de un anlisis integral, surjan las necesidades de cambios y la definicin de nuevas metas. Tambin es conveniente dar paso a otros instrumentos de gestin que mejoren la performance de lo implementado en aspectos en los que la informatizacin no tiene alcance ( si la nica herramienta que utilizamos es un martillo ). Seguramente en la dinmica de trabajo del personal y de los cientficos (evaluadores), en los cronogramas y en los procedimientos, se podr encontrar una va para seguir fortaleciendo los mecanismos de ingreso y evaluacin. 2. En otro sentido, es necesario poder administrar las nuevas oportunidades que devienen de estas innovaciones sin perder de vista la actividad central de la gestin. Al intentar abordar todas las lneas de trabajo que surgen se corre el riesgo de caer en la centralizacin, aquella misma de la que se trata de salir en el nuevo modelo de gestin. Por ejemplo, a partir de la puesta en produccin del nuevo sistema de evaluacin el organismo incorpor, y lo seguir haciendo, un importantsimo acervo documental (publicaciones cientficas). Esto abre la oportunidad de brindar un verdadero servicio a la sociedad a travs de bibliotecas virtuales, de catlogos en lnea o de otras iniciativas de similar envergadura que logren una mayor insercin del CONICET en la comunidad. Para ello es fundamental una gestin tcnica experta en bibliometra, lo cual no es una funcin central de la sede administrativa del organismo. Al respecto, la descentralizacin de esta tarea hacia otra estructura especializada en el tema, externa o bajo la rbita de la institucin (Centro Argentino de Informacin Cientfica y Tecnolgica CAICyT), podra ser una opcin que logre maximizar el beneficio de esta ventaja comparativa derivada del sistema implementado, aprovechando a su vez las capacidades ya existentes. Por otra parte, esto tambin implicara que la misma mejora en la gestin interna le devuelva al usuario externo un valor agregado que antes, sin el sistema, no tena. Esta sera una
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verdadera innovacin que compense los esfuerzos que muchas veces conllevan los cambios de metodologa para los usuarios (CONICET, 2006:182). E. Los estmulos al desempeo: el organismo otorg en el perodo 2006 un premio al desempeo relacionado con el proyecto de reingeniera del proceso de gestin y evaluacin acadmica descripto. Como consecuencia directa de esta implementacin que logr coordinar varias herramientas propias del nuevo modelo, el directorio del CONICET decidi entregar este reconocimiento a un conjunto acotado de su planta. En este caso existi una iniciativa concreta con resultados palpables, y quienes decidieron dar este estmulo al desempeo conocan en forma clara qu y a quin estaban premiando. La implementacin de este tipo de herramientas es una de las grandes deudas de nuestro sistema pblico, los rgidos esquemas salariales no suelen facilitar su aplicacin, en ello tambin radica la importancia de este logro. El CONICET ha demostrado que puede ponerla en prctica. El desafo que se plantea en este caso es, en primer trmino, en cuanto a la continuidad de la iniciativa. No sera un elemento positivo a la vista del resto de la planta de recursos humanos que una vez otorgado este reconocimiento, a un grupo especfico del personal, se dejara de utilizar esta metodologa. Esto podra ser percibido como un rasgo del viejo modelo preburocrtico que le quitara legitimidad al uso de la herramienta. Por otra parte, una vez garantizada la continuidad, es importante fortalecer aspectos tales como la divulgacin de las lneas prioritarias de trabajo y la igualdad de posibilidades de todos los sectores para sumarse a ellas, a partir de las cuales, con un desempeo destacado real, cualquier agente tenga oportunidad de acceder a este tipo de reconocimiento. Una vez ms se vuelve crtico el hecho de tener presente los aspectos culturales, en este caso el establecimiento de reglas claras y la amplia difusin previa (posibilidad para sumarse) y posterior (a quin se premi y por qu), sern aspectos fundamentales para garantizar la transparencia necesaria en el uso de esta herramienta. (ver cita de Kamensky, p.14). Esta descripcin, que no pretende ser exhaustiva, va delineando algunos de los caminos por los que est avanzando el organismo. Aspectos tales como los convenios de vinculacin con el sector productivo y la insercin de recursos humanos (investigadores y becarios) en empresas, son tambin parmetros que nos permiten identificar una clara prioridad en la bsqueda de resultados que satisfagan a ese cliente pblico que el paradigma gerencial tiene como poblacin objetivo. A partir de todo esto podemos establecer que hoy el CONICET est en la transicin hacia un modelo de gestin gerencial pblico. Dentro del esquema terico propuesto en este trabajo ubicamos al organismo en el primer momento de la transicin, dando sus primeros pasos. Sin embargo, el germen de aquellas redes de recursos humanos y de la articulacin de herramientas de gestin moderna necesarias para adentrarse en el segundo momento, est presente. Para avanzar en esta senda es preciso enfrentar los desafos, teniendo siempre en cuenta los aspectos culturales y prestando especial atencin para evitar los desvos que podran producirse en esta etapa. Seguramente, una herramienta como la planificacin estratgica ser el medio que le permita a la institucin articular las distintas instancias de gestin para establecer metas, definir y realizar el seguimiento de programas institucionales, consolidar iniciativas en curso y generar otras que sean innovadoras, e introducir prcticas de trabajo modernas que tornen ms gil y eficiente a su estructura. As, desde una perspectiva intrainstitucional, se establecern procesos modernos y de mayor inclusin, y, desde un enfoque ms global, se lograr una mayor integracin hacia la comunidad, a la vez de
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coadyuvar a las polticas de desarrollo establecidas por el gobierno nacional 17 para el rea, articulando programas y lneas de accin con los objetivos de desarrollo a nivel pas. Consideraciones de cierre A partir de la descripcin de los rasgos caractersticos de los modelos de administracin del Estado (preburocrtico y racional-normativo) y de los posteriores procesos de reforma, se identificaron los valores principales que impulsaron estos esquemas de gestin, caracterizando as la compleja trama cultural que hoy se encuentra fuertemente arraigada en los organismos de la regin. Esta fisonoma propia de nuestras instituciones pblicas es un factor que no suele ser tenido en cuenta en los procesos de cambio, generando de esta forma un clima adverso para las profundas transformaciones que implica el avance hacia un modelo de gerencia pblica. Es aqu donde comienza a tomar relevancia la necesidad de gestionar la transicin. El anlisis de los tipos culturales de las instituciones pblicas argentinas que describe el estudio del Felcman (2001) nos permiti adentrarnos an ms en los niveles de prioridad acerca de nuestros valores laborales, de reconocimiento y autorrealizacin que, junto a las formas paternalistas y dominantes de muchos de los cuadros de conduccin actuales, configuran esa conducta pblica aptica, distante y, a veces, desconfiada ante los cambios. Por ello, a la hora de presentar las distintas herramientas de gestin moderna que deben incorporarse en la transicin de paradigmas, fue la gestin de recursos humanos uno de los planos sobre el que se puso mayor nfasis. En el anlisis de esta etapa de cambio se identificaron dos momentos, uno inicial donde surgen iniciativas ms o menos organizadas pero con una clara decisin poltica de avanzar hacia el nuevo modelo. Y un segundo momento, donde se articulan las modernas herramientas de gestin, se fortalecen las redes de recursos humanos, se implementan metodologas de trabajo en forma continua y se orientan las distintas lneas de accin hacia la consolidacin del nuevo esquema. De ah se estableci la importancia de identificar claramente qu y quin debe gestionar el proceso, as como el detalle de las principales herramientas que, en forma gradual, deben comenzar a incorporarse, siempre desde una perspectiva de inclusin. Planteados los principales conceptos que caracterizan este proceso de cambio se identificaron, en el caso del CONICET, algunas lneas de accin que nos permitieron situar al organismo en lo que denominamos el primer momento de la transicin. Se establece un posicionamiento de la institucin en un contexto propicio para comenzar a fortalecer las condiciones del modelo de gestin gerencial pblico, evidenciado entre otras cosas en la presencia de una firme decisin poltica de llevar adelante profundas transformaciones y en una conduccin representativa de la comunidad cientfica. Entre las pautas que dan cuenta de un avance hacia el nuevo paradigma se identifica la formalizacin de una estructura ms horizontal que la vigente y con mayor adecuacin a una dinmica de gestin gil, descentralizando funciones y responsabilidades. La apertura hacia la sociedad que implica la difusin de un banco de indicadores, con informacin sensible respecto de los insumos y productos institucionales, es otra iniciativa que se orienta hacia el fortalecimiento del control ciudadano necesario en el nuevo modelo. Hacia dentro de la propia estructura, el apoyo a la capacitacin y al desarrollo de su personal es tambin un importante factor que, a la hora de formar equipos tcnicos para implementaciones ms complejas, tiene buenos frutos. Entre estas iniciativas, fue la reingeniera de uno de los principales procesos de gestin institucional, la evaluacin cientfica, la que le permiti al organismo consolidar el uso de una herramienta informtica que, en forma paulatina, se fue incorporando en el ltimo lustro. Finalmente, como derivacin de este exitoso proceso, se identific un primer
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Plan Bicentenario, aprobado a fines del ao 2006 por el Gabinete Cientfico Tecnolgico (GACTEC) para el perodo 2006-2010.
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acercamiento a lo que significa la incorporacin de un mecanismo de gestin que premie los desempeos destacados. Estas lneas de accin, que sumadas a la creciente vinculacin con el sector productivo representan seales positivas para un cambio de modelo, tambin ponen al CONICET frente a desafos que deber gestionar para un sostenido avance en la transicin. Algunos de ellos tienen que ver con la puesta en marcha de su nueva estructura a travs de sistemas meritocrticos que eviten cualquier tipo de desconfianza en el entorno; y la consolidacin y compromiso sostenido de todas la reas en la sistematizacin de los procesos que generan informacin de la gestin, tanto para su uso interno como para su publicacin. Por otra parte, tambin surge la necesidad de avanzar en un sostenido gerenciamiento de la capacitacin en funcin de las necesidades y metas institucionales, y en el fortalecimiento de las iniciativas en marcha estableciendo procesos de mejora continua, articulando distintas herramientas en pos de los objetivos del organismo, aprovechando las nuevas oportunidades y evitando la centralizacin de funciones no crticas. Desde el plano terico, a la hora de identificar a los principales referentes para llevar adelante la transicin, se hizo hincapi en los niveles de mando ms altos dentro del segmento de la conduccin tcnica y profesional: la gerencia (Agente). Desde el enfoque institucional del CONICET, ser tambin este nivel el que deba ser capaz de enfrentar los desafos ya que sern ellos quienes eleven propuestas hacia los superiores (Principal) y quienes implementen lneas de trabajo integradoras de la planta de recursos humanos. Tambin sern quienes desarrollen programas teniendo en cuenta los tiempos y necesidades de las personas. Por ello, cobran especial relevancia las competencias gerenciales, tanto los estilos como las habilidades de estos conductores deben ponerse en funcin de los proyectos institucionales y no en conseguir un mejor posicionamiento para un determinado sector. En este aspecto es aplicable la figura del gerente ecualizador que define Bianor Scelza Cavalcanti (2006) en su funcin de compensador de distorsiones y modelador de decisiones (decision shaper), para garantizar la viabilidad de las pautas definidas por la lnea poltica. Las condiciones del entorno en el camino hacia una gerencia pblica no siempre son las ms auspiciosas, en la transicin hay que insertar nuevas formas de gestin mientras se convive con las viejas estructuras y prcticas, pero es posible hacerlo.
Muchos administradores pblicos pasan por el sector pblico y dejan un rastro. Cmo se explica? Con las mismas estructuras, no solamente las estructuras administrativas sino tambin las estructuras sociales, culturales, las cuestiones de corrupcin, de clientelismo, de nepotismo, de patrimonialismo. (Scelza Cavalcanti , 2006)
Como lo observa el autor en su obra, es necesario bajar al campo porque existen experiencias exitosas, pero estos procesos deben ser entendidos como de construccin y reconstruccin cotidiana. En la transicin se debe comenzar a gestionar esta construccin, sumando voluntades en todos los niveles se lograr un verdadero cambio de modelo y de la cultura de las instituciones, modificando no slo la metodologa para el desarrollo de sus actividades, sino tambin la deslucida imagen que muchas veces tienen los miembros de s mismos. Es preciso desterrar aquella visin mecanicista que supona que a partir de la formulacin de una poltica el xito de su implementacin estaba prcticamente garantizado. De esta manera, los resultados de cara a la sociedad no sern slo los efectos parciales de polticas de mayor asignacin de recursos, sino la resultante de una slida gestin gerencial moderna, inclusiva, profesional, transparente, previsible y sostenible en el tiempo. Bibliografa y fuentes
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De la Administracin Pblica a la Gerencia Pblica. El por qu de la necesidad de gestionar la transicin

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Quines gestionan la transicin?

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El subrayado es a criterio de los autores.

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