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Termin: 30.04.

2010

2. Teil: Die Verfassungsgrundstze des Art. 20 I-III GG (Fortsetzung) C. Das Demokratieprinzip (Fortsetzung)
Demokratie als allgemeines Prinzip des Grundgesetzes ist in Art. 20 Abs. 1 verankert, ferner in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG. Auerdem findet sie sich als Element der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Schutzgegenstandes der wehrhaften Demokratie, in etlichen Bestimmungen des Grundgesetzes wie (von Anfang an) in Art. 18 S. 1, Art. 21 Abs. 2 S. 1 und Art. 91 Abs. 1 GG, und in Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG fr die innere Ordnung politischer Parteien. Wichtige Ausprgungen des Demokratieprinzips sind ferner: Garantien von Freiheit und Gleichheit im politischen Prozess; das Mehrheitsprinzip, der Schutz von Minderheiten; die demokratische Legitimation der besonderen Staatsorgane: dazu gehren allgemeine, freie, gleiche und geheime (und unmittelbare) Volkswahlen, die zeitliche Begrenzung des Mandats der Volksvertretungen und die Mglichkeit, andere Reprsentanten (zumindest) abberufen zu knnen. Art. 20 Abs. 1 GG garantiert solche Ausprgungen, soweit keine besonderen Bestimmungen des Grundgesetzes eingreifen. Diese gestalten die spezifische Form der grundgesetzlichen Demokratie nher aus und sind in erster Linie mageblich. Sie sind im Lichte der Grundsatzgehalte des Demokratieprinzips zu interpretieren, drfen aber nicht an auerverfassungsrechtlichen Demokratiekonzeptionen gemessen werden. Die Kernelemente dieser Ausprgungen des Demokratieprinzips nach Art. 20 Abs. 1 GG drfen auch durch Grundgesetznderungen nicht berhrt werden. hnlich begrenzt sind die Anforderungen bezglich der Demokratie an die verfassungsmige Ordnung in den Lndern nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG und an die Europische Union gem Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG. Unmittelbar unter die Ewigkeitsgarantie fallen die Volkssouvernitt und die Notwendigkeit demokratischer Legitimation der besonderen Organe gem Art. 20 Abs. 2 GG. Der Anwendungsbereich des Demokratieprinzips ist grundstzlich auf die Innehabung und Ausbung der Staatsgewalt in Bund und Lndern sowie in den Kommunen beschrnkt. Abgesehen von der inneren Ordnung der Parteien in Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG und den Anforderungen an die Struktur der Europischen Union gem Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG knnen dem Demokratieprinzip keine weiteren Vorgaben entnommen werden. Namentlich sind demokratische Grundstze nicht mageblich fr auerhalb der Sphre der ffentlichen Gewalt gelegene Lebensbereiche, wie etwa die Wirtschaft. Auch innerhalb der ffentlichen Gewalt knnen Sonderbereiche den allgemeinen Regeln des Demokratieprinzips entzogen sein, wie die ffentlich-rechtlichen Hochschulen und Rundfunkanstalten (Art. 5 Abs. 3 bzw. Abs. 1 Satz 2 GG). Im brigen sind ministerialfreie Rume grundstzlich bedenklich. Unmittelbare Demokratie bedeutet, dass das Volk selbst die Sach- und Personalentscheidungen trifft, whrend im Rahmen mittelbarer Demokratie das Volk Reprsentanten zur Wahrnehmung der Staatsfunktionen durch besondere Organe bestellt (daher auch: reprsentative Demokratie). Eine ausschlielich unmittelbare Demokratie ist fr einen modernen Staat nicht praktikabel. Daher sind Mischformen (plebiszitre Demokratie mit reprsentativen Elementen, reprsentative Demokratie mit plebiszitren Elementen) oder rein reprsentative Demokratie verfassungsrechtliche Realitt.

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Im Grundgesetz sind grundstzlich beide Formen von Demokratie als Mglichkeit angelegt (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG: Wahlen und Abstimmungen), durchgefhrt ist auf der Bundesebene nahezu ausschlielich die reprsentative Demokratie. Ausdruck unmittelbarer Demokratie im Grundgesetz sind nur die in den Art. 29, 118, 118 a GG geregelten (Einzel-)Flle der Lnderneugliederung. Eine gesetzliche Erweiterung ist nicht mglich, weil die Wahrnehmung der Staatsfunktionen im brigen abschlieend besonderen Organen bertragen ist. Dies gilt namentlich fr die am ehesten dafr geeignete Regelung der Gesetzgebungskompetenz (vgl. Art. 77 Abs. 1, Art. 81, Art. 115 e GG). Eine Verfassungsnderung zugunsten erweiterter plebiszitrer Mitwirkungsmglichkeiten wre nach Art. 79 Abs. 3 GG aber zulssig. In den Verfassungen der Lnder bestehen in weiterem Umfang plebiszitre Mitwirkungsmglichkeiten, die auch unter dem Gesichtspunkt des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG zulssig sind. Die Verfassungen einzelner Lnder sehen dabei ein Gesetzesinitiativrecht des Volkes vor, Gesetzes- und Verfassungsnderungen knnen durch Volksinitiativen oder durch Referendum herbeigefhrt werden. Das Recht, den Landtag vorzeitig durch Volksabstimmung aufzulsen, gehrt als Element reprsentativer Demokratie wie die Wahl in den Zusammenhang der reprsentativen Demokratie. Auf kommunaler Ebene besteht im Rahmen des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und 3 GG eine grundstzliche Freiheit der Ausgestaltung im Gemeinderecht. Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 4 GG kann fr Gemeinden sogar ganz auf eine Volksvertretung verzichtet werden. Im Rahmen der mittelbaren Demokratie ist zwischen der einstufigen und mehrstufigen Bestellung von Organwaltern zu unterscheiden. Durch Volkswahl (einstufige Bestellung von Reprsentanten) werden sowohl der Bundestag nach Art. 38 GG als auch die Volksvertretung auf Landesebene nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG und auf kommunaler Ebene nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gewhlt. Bei der Gemeinde besteht zudem die Besonderheit, dass der Brgermeister direkt gewhlt werden kann. Mehrstufige Bestellung liegt dann vor, wenn vom Volk gewhlte Reprsentanten Organwalter bestellen (zwei Stufen): Dies kann durch besondere Wahlorgane geschehen (wie bei der Wahl des US-Prsidenten) oder durch das Parlament (wie bei der Wahl des Bundeskanzlers durch den Bundestag nach Art. 63 Abs. 1 GG). So bestellte Organwalter knnen ihrerseits Personen in andere Organstellungen berufen (weitere Stufen) (wie bei der Bestellung der Bundesminister nach Art. 64 Abs. 1 GG). Selbstverwaltung als Ausbung hoheitlicher Gewalt durch Gruppen von Betroffenen ist nicht auf das Staatsvolk zurckzufhren. Die dadurch in Frage gestellte demokratische Legitimation wird fr die Kommunen in Art. 28 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GG durch die Ableitung vom Volk in den Kreisen und Gemeinden in spezieller Weise hergestellt. Darber hinaus wird auch auerhalb grundrechtlich fundierter Sonderbereiche (Rundfunk, Wissenschaft) funktionale Selbstverwaltung durch verselbstndigte Trger ffentlicher Verwaltung in engen Grenzen prziser gesetzlicher Vorgaben und staatlicher Aufsicht als demokratiekonform anerkannt.

Rechtsprechungshinweise: BVerfGE 8, 104 (Volksbefragung zur Atombewaffnung); BVerfGE 9, 268 (281 f.) (Bremer Personalvertretung); BVerfGE 44, 125 (ffentlichkeitsarbeit); BVerfGE 83, 60 (Auslnderwahlrecht Hmb); BVerfGE 93, 37 (66 ff.) (Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein); BVerfGE 102, 176 (Volksinitiative ber Landeshaushalt); BVerfGE 107, 59 (EmscherGenossenschaft); BVerfGE 123, 267 (Vertrag von Lissabon); BayVerfGH, NVwZ-RR 2000, 401; BayVerfGH, NVwZ-RR 2000, 737 (Grenzen der Volksgesetzgebung); SchsVerfGH, LKV 2001, 459; 16

BayVerfGH, NJW 2001, 3771 (Koppelungsverbot bei Volksbegehren); BbgVerfG, LKV 2002, 67 (Volksgesetzgebung und Budgethoheit des Landtages); ThrVerfGH, LKV 2002, 83; NdsStGH, NVwZ-RR 2002, 161 (Zulassung Volksbegehren); SchsVerfGH, NVwZ 2003, 472 (Volksgesetzgebung und Haushaltsvorbehalt). Literaturhinweise: Badura, 25 Die parlamentarische Demokratie, in: HStR II, 3. Aufl. 2004, S. 497 ff.; Bckenfrde, 24 Demokratie als Verfassungsprinzip, in: HStR II, 3. Aufl. 2004, S. 429 ff.; v. Danwitz, Plebiszitre Elemente in der staatlichen Willensbildung, DV 1992, 601; Degenhart, Direkte Demokratie in den Lndern Impulse fr das Grundgesetz, Der Staat 31 (1992), 77; ders., Rdn. 23-119; Dreier, Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes, Jura 1997, 249; Engelken, Kann ein Volksbegehren Sperrwirkung fr Gesetzgebung und Regierung haben?, DVBl. 2005, 403; Hannebeck, Bundesverfassungsgericht und Demokratieprinzip, DV 2004, 901; Hillgruber, Die Herrschaft der Mehrheit, AR 127 (2002), 460; Horn, Gewaltenteilige Demokratie, demokratische Gewaltenteilung, AR 127 (2002), 427; Jestaedt, Demokratische Legitimation quo vadis?, JuS 2004, 649; Karpen, Plebiszitre Elemente in der reprsentativen Demokratie?, JA 1993, 110; P. Kirchhof, Die Zukunft der Demokratie im Verfassungsstaat, JZ 2004, 981; Krause, 35 Verfassungsrechtliche Mglichkeiten unmittelbarer Demokratie, in: HStR III, 3. Aufl. 2005, S. 55 ff.; Khling, Volksgesetzgebung und Grundgesetz Mehr direkte Demokratie wagen?, JuS 2009, 777; Maurer, 7 Rdn. 1-65; MllerFranken, Unmittelbare Demokratie und Direktiven der Verfassung, DV 2005, 489; Papier/Durner, Streitbare Demokratie, AR 128 (2003), 340; Rittner, Demokratie als Problem: Abschied vom Parlamentarismus? JZ 2003, 641; Rossi/Lenski, Treuepflichten im Nebeneinander von plebiszitrer und reprsentativer Demokratie, DVBl 2008, 416; Rux, Voraussetzungen fr Verfassungsnderungen durch Volksentscheid, JA 2002, 378; Sachs, in: ders., GG, 5. Auf. 2009, 20 Rdn. 11 ff.; Stern, Staatsrecht I, 2. Aufl. 1984, S. 587-635; Thedieck, Demokratietheorien und Grundgesetz, JA 1991, 345; Volkmann, Setzt Demokratie den Staat voraus?, AR 127 (2002), 575; Zacharias, Das Prinzip der demokratischen Legitimation, Jura 2001, 446; Zippelius, Die rechtsstaatliche parlamentarische Demokratie als Ergebnis geschichtlicher Lehren, JuS 1987, 687. bungsflle: Frotscher/Faber, Der praktische Fall ffentliches Recht: Volksgesetzgebung und Verfassung, JuS 1998, 820; Palm, Referendarexamensklausur ffentliches Recht: Plebiszitre Abweichung, JuS 2007, 751.

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