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Apostila: Direito Eleitoral por Luiz Ismaelino Valente

Apostila de Direito

Assunto:

DIREITO ELEITORAL

Sumrio: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Introduo; Definio e conceito; Objeto e finalidade; Pressupostos e princpios; Diviso; Escoro histrico; Fontes; Concluso.

Autor:

Luiz Ismaelino Valente.

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DIREITO ELEITORAL

1. INTRODUO O Brasil uma federao "formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal", constituindo um estado democrtico de direito. Essa a definio contida logo no "caput" do art. 1 da Constituio de 5 de outubro de 1988. A democracia a idia bsica sobre a qual se sustenta o nosso federalismo. O que vem a ser, ento, a democracia? O famoso inqurito da UNESCO em 1949 revelou um dado muito interessante mas nada surpreendente: todos os pases do mundo, inquiridos, proclamaram-se democrticos, mesmo aqueles nos quais as liberdades pblicas e a sociedade sofriam severas restries ou represses. Isso talvez se deva ao fato da palavra democracia ser encarada sob as mais variadas acepes. Fundamentalmente, a idia da democracia indissolvel da compreenso de que o povo o nico fundamento e destinatrio, origem e fim da atividade estatal. Na definio de Marcelo Caetano , "democracia uma forma de governo em que os governados so considerados titulares do Poder poltico". Tal poder exercido diretamente ou atravs de representantes. A representao poltica, ensina o mesmo autor, o "princpio jurdico em virtude do qual um ou mais indivduos exercem o Poder poltico ou participam no seu exerccio em lugar e em nome dos titulares do referido Poder e de modo que os atos dos representantes sejam considerados provenientes da autoridade dos representados". Consequentemente, o estado democrtico de direito o regime que assegura as condies do exerccio pleno da liberdade do homem ou o regime em que "homem e sociedade, cidado e Estado vivem em harmonia", consoante a expresso de Oscar Dias Corra. Dentro dessa concepo, portanto, a Constituio estabelece os fundamentos do estado democrtico de direito brasileiro e fixa os objetivos fundamentais da Repblica, todos eles voltados para a plenitude do ser humano e a melhoria de suas condies de vida. Cinco so os fundamentos do Estado democrtico brasileiro: a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo poltico. A par disso, os quatro objetivos fundamentais da Repblica brasileira tambm foram arrolados pela Constituio: a construo de uma sociedade livre, justa e solidria; o desenvolvimento nacional; a erradicao da pobreza e da marginalizao; a reduo das desigualdades sociais e regionais e a promoo do bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.

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Democracia liberdade e igualdade. No a igualdade meramente formal de todos perante a lei, mas a verdadeira igualdade de oportunidade para todos. Oportunidade de participar e oportunidade de decidir. "Ningum pode ser mais cidado do que o outro", j proclamava Julien Freund. Com bastante acuidade, ensina o professor Robert Dahl : "Democracia o sistema poltico em que a oportunidade de participao e de deciso amplamente partilhada por todos os cidados". Em contrapartida, acrescenta o mesmo autor - "Ditadura o sistema poltico em que a oportunidade de participao em decises restrita a uns poucos."

2. DEFINIO E CONCEITO O poder do Estado tem portanto uma s fonte e finalidade: o povo. Clebre a definio de democracia dada por Abraham Lincoln: "Democracia o governo do povo, pelo povo e para o povo." O Pargrafo nico do primeiro artigo da Constituio deixa isso categoricamente expresso: "Todo o poder emana do povo". A soberania popular constitui, destarte, a base nica da qual se irradiam todos os poderes do Estado. O povo exerce o poder de duas maneiras: diretamente ou atravs de representantes eleitos. J vo longe os tempos da chamada democracia direta, como em Atenas, em que o povo se reunia na gora para tudo decidir. Modernamente, o povo exercita o seu poder diretamente mediante o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular, ou, mais comumente, elegendo seus representantes pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, nos termos da lei. Temos ento o que se chama democracia representativa. A representao do povo, vale dizer, a legitimidade do exerccio do poder pelos representantes do povo, o exerccio do governo propriamente dito, em sua acepo mais ampla, tanto executiva quanto legislativa, assenta-se no consentimento do povo. Para ordenar a expresso desse consentimento que surge o Direito Eleitoral, que vem a ser "o liame que une a eficcia social da Repblica democrtica representativa eficcia legal da Constituio que lhe d forma jurdica." Quando um povo livre e soberano, de seu consenso, livre e regularmente apurado, surge como produto a sua organizao nacional. Em um estado democrtico de direito inadmissvel que o exerccio do poder esteja desvinculado do assentimento do povo e da manifestao da vontade popular, ou que esta e aquele se expressem desordenadamente. necessrio ento ordenar o exerccio do consentimento do povo, num feixe de normas reguladoras da participao popular na escolha dos governantes, da o surgimento do Direito Eleitoral dedicado "ao estudo das normas e procedimentos que organizam e disciplinam o funcionamento do poder de sufrgio popular, de modo a que se estabelea a precisa equao entre a vontade do povo e a atividade governamental." Tito Costa conceitua o Direito Eleitoral como um ramo do direito pblico que "pode ser entendido como um conjunto de normas destinadas a regular os deveres do cidado em suas relaes com o Estado, para sua formao e atuao. Estado, aqui, entendido no sentido de governo, administrao, nas suas reas federal, estaduais e municipais. Estado, entidade poltico-jurdica." 3

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Semelhante a definio de Elcias Ferreira da Costa , para quem o Direito Eleitoral "Consiste num sistema de normas de direito pblico que regulam o dever do cidado de participar na formao do governo constitucional, o exerccio, tanto dos direitos pr-eleitorais, como daqueles que nascem com o processo eleitoral e, ainda, as penas correlatas s infraes criminais e administrativas, concernentes matria eleitoral." Essa definio bastante esclarecedora, pois mostra ser o Direito Eleitoral um ramo do direito pblico, consubstanciado em normas reguladoras das relaes do cidado com a comunidade e com os rgos do poder, condicionadas politicamente tais relaes consecuo do bem comum.

3. OBJETO E FINALIDADE Da resulta que o Direito Eleitoral, como ensina Torquato Jardim , tem por objeto ordenar o devido processo legal, formal e material, e, por finalidade, garantir o valor maior da ordem republicana democrtica representativa que o exerccio ativo da cidadania, que se concretiza na oportunidade de votar para escolher delegados e ser votado para ser delegado. O Direito Eleitoral tem em mira a pessoa humana, mas, ao contrrio de outros importantes ramos da enciclopdia jurdica, no se destina a compor conflitos de interesse privado sobre direitos disponveis, nem a compor litgios entre o interesse particular e o interesse pblico. Sua funo garantir a mais ldima expresso da cidadania, que se concretiza no direitodever de votar e no direito de ser votado. Elcias Ferreira da Costa distingue o objeto direto primrio do Direito Eleitoral, que o direito pr-eleitoral, inerente ao poder constituinte originrio do cidado e que antecede ao processo eleitoral (v.g., o sufrgio, a alistabilidade, a elegibilidade, a associao poltica, etc), do objeto direto secundrio do Direito Eleitoral, que se relaciona com os direitos decorrentes do processo eleitoral propriamente dito, que nascem em conseqncia da apurao e proclamao do resultado do sufrgio. Ao lado deles, detecta-se o que se poderia chamar de objeto indireto, ou seja, consectrio do objeto direto, mediante o qual este ltimo exercido (v.g., o sistema eleitoral e a organizao da Justia Eleitoral).

4. PRESSUPOSTOS E PRINCPIOS O regime representativo democrtico e a organizao partidria constituem pressupostos de ordem poltica ou sociolgica do Direito Eleitoral, que s vigora nas democracias e no medra nas ditaduras, onde as eleies peridicas so de ordinrio suprimidas ou, quando adotadas, no se revestem de autenticidade ou legitimidade, e nem prospera nas sociedades polticas em que prevalece a hegemonia do partido nico.

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De outro lado, o Direito Eleitoral tem no princpio da legalidade o seu pressuposto ticofilosfico. Atento a tal princpio, o intrprete e aplicador do Direito Eleitoral deve ter presente que a fonte primeira do ordenamento jurdico eleitoral, fundamental para a prtica eleitoral e condicionante de toda e qualquer deciso jurdica em matria eleitoral, a Constituio. Todo o ordenamento infraconstitucional est condicionado aos princpios maiores emanados da Constituio. Essa uma noo basilar, que norteia toda a compreenso do Direito Eleitoral. Pinto Ferreira esquematiza os princpios que regem o Direito Eleitoral, sobretudo na seara processual, distinguindo-os em: 1) princpios informativos, que "so regras de ordem tcnica, verdadeiros axiomas", e que, por seu turno, subdividem-se em lgico ("porque o processo eleitoral tende a culminar com a sentena revestida da autoridade de coisa julgada"); jurdico ("pois submete a um ordenamento preexistente, que deve ser respeitado, previsto em uma codificao nica ou em diversos diplomas legislativos"), poltico ("visto que se prende a determinadas premissas das topologia dos regimes polticos") e econmico ("dado que o legislador atravs dele busca o mximo de resultados para alcanar a verdade das eleies e a segurana do voto, mas com o mnimo de esforo"); 2) princpios fundamentais, que so a) a vocao publicstica do Direito Eleitoral; b) a aplicao dos princpios informativos do processo em geral ao processo eleitoral, e c) a aplicao adaptada, em especial, dos princpios fundamentais do processo civil e do processo penal ao processo civil-eleitoral e penal-eleitoral. A publicidade, a fundamentao das decises e o devido processo legal ganham no Direito Eleitoral enorme importncia, a par dos princpios da celeridade e da precluso, que constituem verdadeira marca registrada deste ramo do direito. A realizao de eleies peridicas para renovao dos mandatos eletivos e a necessidade de cumprir fielmente os prazos previstos para a prtica dos atos eleitorais exigem o mximo de celeridade; e, de outro lado, em nome da normalidade e da prpria celeridade do processo eleitoral, erige-se em verdadeiro dogma o princpio da precluso, que constitui a perda ou caducidade de um direito, de um termo ou de uma faculdade legal ou processual no exercitada dentro de um tempo prefixado, impedindo a interposio de recurso contra o ato eleitoral no impugnado a quando de sua ocorrncia . No cabe portanto, no Direito Eleitoral, recurso contra o ato no impugnado oportunamente. Mas no preclusiva a matria constitucional, que pode ser discutida em qualquer recurso. O recurso que versar sobre matria constitucional, entretanto, no pode ser interposto fora do prazo previsto: perdida uma fase prpria para a sua interposio, s em outra fase distinta que se apresentar que o mesmo poder ser interposto.

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5. DIVISO As leis eleitorais podem ser compreendidas em sentido amplo e em sentido estrito. Consoante a preciosa lio de Giovanni Schepis , in latu sensu as leis eleitorais so o "conjunto orgnico dos diferentes institutos jurdicos, recursos tcnicos e procedimentos que regulam o processo que se inicia com a convocao das eleies e termina com a proclamao dos eleitos", e, in strictu sensu, constituem o "procedimento tcnico com base no qual se realiza a distribuio das cadeiras legislativas entre os partidos e entre os candidatos". Neste caso, as leis eleitorais nada mais so do que as chamadas frmulas eleitorais, ou mtodos eleitorais (como o de Thomas Hare, o de Hagembach-Bischoff, o de Henry Droop, o de Viktor DHondt ou o de Sainte-Lagu), utilizados para a aferio dos quocientes eleitoral e partidrio. No sentido amplo, as leis eleitorais configuram o Direito Eleitoral na conhecida definio j citada de Fvila Ribeiro. Divide-se o Direito Eleitoral em Direito Eleitoral Substantivo (material) e em Direito Eleitoral Adjetivo (formal) e, tambm, em Direito Eleitoral Penal (substantivo e adjetivo). Tito Costa lembra o magistrio de Jeremias Bentham, que, ao atacar a tcnica do Direito Romano, acabou por criar uma tcnica nova para o Direito Ingls, dividindo as leis em substantivas e adjetivas. "Com efeito, gramaticalmente, o substantivo a palavra com que se nomeiam os seres animados ou inanimados; o adjetivo, por sua vez, o qualifica, o caracteriza, o complementa. Assim, por igual, no mundo das leis: a lei substantiva existe por si mesma, define, organiza; a lei adjetiva vem para dizer como observar ou cumprir ou fazer cumprir a primeira." No Direito Eleitoral, as leis substantivas ou materiais so aquelas que definem direitos e deveres do cidado, do candidato, do eleitor, dos partidos, as que definem os crimes eleitorais, etc. Leis adjetivas no Direito Eleitoral so as que constituem o direito instrumental, processual, para a aplicao das leis eleitorais substantivas, possibilitando a formalizao ou o exerccio dos direitos e deveres eleitorais, tais como as normas referentes ao alistamento, argio de inelegibilidades, impugnao de eleies, da apurao, da diplomao dos eleitos, etc.

6. ESCORO HISTRICO Minuciosos registros da copiosa legislao eleitoral brasileira j foram feitos na obra do expresidente do Tribunal Superior Eleitoral, ministro Edgard Costa , e no alentado estudo de Benedito Evanes Dantas e Yolanda Ramos da Costa , alm de diversas outras pesquisas do gnero.

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Abstradas as instrues eleitorais emanadas dos gabinetes ministeriais do Imprio, a primeira lei genuinamente eleitoral no Brasil, votada pelo Legislativo, foi a Lei n 387, de 19 de agosto de 1846, calcada em projeto dos deputados Odorico Mendes e Paulo Barbosa. Nove anos depois, inaugurando a prtica das alteraes legislativas em curto espao de tempo, a Lei n 842, de 19 de setembro de 1855, introduziu no sistema eleitoral brasileiro o conceito de distritos, ento chamados de "crculos eleitorais", que viriam a ser a base territorial da representao poltica da nao. Este sistema foi mantido, com algumas alteraes, pela Lei n 1.082, de 18 de agosto de 1860, de autoria do deputado Srgio Macedo. Ainda ao tempo do II Reinado, merecem citao a chamada "lei do tero", que resguardava o direito de representao das minorias e adotou o ttulo de eleitor (Lei n 2.675, de outubro de 1875, calcada em projeto do Conselheiro Joo Alfredo), bem como a famosa Lei Saraiva (Lei n 3.029, de 9 de janeiro de 1881, que teve redao de Rui Barbosa, embora tenha sido apresentada pelo Conselheiro Saraiva), que introduziu a eleio direta no pas e reservou magistratura nacional o controle do processo eleitoral. No perodo republicano h uma mirade de leis eleitorais, destacando-se, dentre elas, a Lei Rosa e Silva (Lei n 1.269, de 15 de novembro de 1904), considerada por Pinto Ferreira "a lei eleitoral mais importante da Velha Repblica", decorrente de projeto originariamente de autoria do deputado Ansio de Abreu grandemente aperfeioado pelo senador Rosa e Silva, que acabou por lhe emprestar o nome. A Revoluo de 1930, com suas bandeiras de combate fraude e corrupo eleitorais, devemos a introduo, no pas, do sistema das codificaes eleitorais. Desde ento, j tivemos cinco Cdigos Eleitorais, a saber: 1 Cdigo Eleitoral - Decreto n 21.076, de 24 de fevereiro de 1932, obra conjunta de Assis Brasil, Joo Cabral e Mrio Pinto Leiva, que, indo bem mais adiante do que a Lei Saraiva, criou a Justia Eleitoral no mbito da magistratura nacional. Em sua vigncia instalou-se, em 20 de maio de 1932, o Tribunal Superior Eleitoral, sob a presidncia do ministro Hermenegildo Rodrigues de Barros. Este Cdigo adotou o voto feminino e o sufrgio universal, direto e secreto. 2 Cdigo Eleitoral - Lei n 48, de 4 de maio de 1935. O alistamento e o voto feminino era obrigatrio para as mulheres que exercessem atividade remunerada. Este Cdigo trouxe, pela primeira vez, ampla regulamentao das atribuies do Ministrio Pblico no processo eleitoral. 3 Cdigo Eleitoral - Decreto-Lei n 7.586, de 28 de maio de 1945, calcado em anteprojeto elaborado por Vicente Piragibe, Lafayette de Andrade, Haneman Guimares e Jos de Miranda Valverde. Conhecido como Lei Agamenon Magalhes, antecedeu a Constituio de 1946. Joel Jos Cndido no o considera um verdadeiro Cdigo Eleitoral, pois "esse decretolei de cdigo no se tratava, e nem de cdigo foi chamado pelo legislador." 7

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4 Cdigo Eleitoral - Lei n 1.164 , de 24 de julho de 1950. Editado j sob a gide da Constituio de 1946, trouxe, como inovao em relao s codificaes anteriores, captulo sobre a propaganda partidria, garantindo seu livre exerccio. Em lamentvel retrocesso, contudo, extinguiu o captulo destinado ao Ministrio Pblico Eleitoral, dele s tratando de forma ocasional e assistemtica. 5 Cdigo Eleitoral - Lei n 4.737 , de 15 de julho de 1965. Fruto do regime militar (considerado, por alguns, como verdadeiro entulho da ditadura), o quinto Cdigo Eleitoral brasileiro ainda vigora em alguns de seus institutos. Foi, talvez, a nossa melhor lei eleitoral, do ponto de vista tcnico-legislativo. Sofreu, todavia, incontveis modificaes, a maioria delas de carter casustico, de forma que hoje sobrevive como um ser teratolgico, com o seu sistema inicial completamente desfigurado. curiosa a observao de Joel Cndido: nossos Cdigos Eleitorais ou "nasceram aps movimentos militares de expresso, ou aps a promulgao de Constituies." Decorridos quase dez anos da Constituio de 1988, inegvel, portanto, a necessidade de elaborao de um novo Cdigo Eleitoral, objetivo, transparente e permanente. Anteprojeto nesse sentido, elaborado por Comisso Especial presidida pelo ministro Pedro Acioli, do Tribunal Superior Eleitoral, chegou a ser apresentado, mas no teve tramitao por desinteresse quer do Executivo, quer do Legislativo. Os polticos nacionais no abrem mo da elaborao de lei ad hoc, destinada a cada pleito. Talvez como resposta a essas acerbas crticas, o Congresso Nacional aprovou a nova Lei das Eleies, de carter declaradamente perene e duradouro, destinada a regulamentar no s as eleies do prximo ano, mas todas as demais eleies daqui por diante. A Lei n 9.504 , de 30 de setembro de 1997 , revelou-se, contudo, um instrumento bastante pfio para tamanha pretenso: noventa por cento de suas disposies no passam de repeties de leis anteriores; perdeu-se a oportunidade de inovar corajosamente sobre o financiamento de campanhas (o verdadeiro calcanhar de Aquiles do sistema eleitoral brasileiro); cedeu-se, como sempre, tentao do casusmo, acolhendo-se regras escancaradamente tendentes a pavimentar a reeleio do Presidente da Repblica e dos Governadores, em detrimento do princpio da igualdade entre os candidatos, alm de pecar em demasia essa lei do ponto de vista da tcnica legislativa, especialmente no que concerne s disposies penais e disciplinares. Tudo leva a crer que, como as demais leis eleitorais at agora editadas, a Lei das Eleies no demorar muito a ser modificada ou substituda, porque ela ainda no a lei que o povo reclama e o Brasil precisa.

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7. FONTES O Direito Eleitoral tem fontes indiretas e diretas. As fontes indiretas do Direito Eleitoral so a doutrina e a jurisprudncia eleitorais, e as disciplinas jurdicas (notadamente o Direito Constitucional, o Direito Civil e Processual Civil, o Direito Penal e Processual Penal e o Direito Administrativo). Ao colher os princpios informativos dessas disciplinas jurdicas, especialmente do Direito Civil e do Direito Penal, o Direito Eleitoral confere-lhes um notvel carter publicstico, em funo da sua finalidade, qual seja, ordenar as eleies conforme o rito legal estabelecido e punir os crimes praticados em detrimento da cidadania ativa. As fontes diretas ou especficas do Direito Eleitoral so: a) a Constituio, quando dispe sobre direitos polticos (arts. 14 a 16), sobre os partidos polticos (art. 17) e sobre a Justia Eleitoral (arts. 92, V, e 118 a 121), alm de numerosas outras disposies aplicveis especialmente ao processo civil-eleitoral e ao processo penaleleitoral, tais como as garantias constitucionais de que ningum obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (art. 5, II); de ser processado e julgado por autoridade competente -- Juiz natural e promotor natural (LIII); do devido processo legal (LIV); do contraditrio e da ampla defesa com os recursos a ela inerentes (LV); da inadmissibilidade de provas obtidas por meios ilcitos (LVI); da presuno de inocncia at o trnsito em julgado da sentena condenatria (LVII); da publicidade dos atos processuais, ressalvados a defesa da intimidade ou o interesse social (LX); da proibio de priso fora dos casos de flagrante e de ordem escrita e fundamentada de autoridade competente (LXI), bem como as garantias constitucionais do preso (LXII, LXIII, LXIV, LXV e LXVI); b) o Cdigo Eleitoral - Lei n 4737 , de 15 de junho de 1965, com as alteraes decorrentes do advento da Constituio de 1988 e das leis modificadoras de suas disposies originrias; c) a Lei das Inelegibilidades - Lei Complementar n 64 , de 18 de maio de 1990, alterada pela Lei Complementar n 81, de 13 de abril de 1994. Trata dos caso de inelegibilidade para preservar a moralidade administrativa, define os prazos para a desincompatibilizao, estabelece o processo de registro de candidatos e disciplina a investigao judicial eleitoral por abuso do poder econmico ou poltico; d) a Lei Orgnica dos Partidos Polticos - Lei n 9.096 , de 19 de setembro de 1995, j alterada pela Lei n 9.259 , de 09 de janeiro de 1996, s quais devem juntar-se a Lei n 7.454 , de 30 de dezembro de 1985, que dispe sobre as coligaes partidrias, e a Resoluo n 19.406, de 06 de dezembro de 1995, do Tribunal Superior Eleitoral, que fornece instrues para a fundao, organizao, funcionamento e extino de partidos polticos;

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e) a Lei das Eleies - Lei n 9.504 , de 30 de setembro de 1997, concebida com a inteno de oferecer ao pas uma lei permanente e duradoura para disciplinar todas as eleies que se realizarem a partir de sua promulgao. Dispe essa lei sobre: as espcies de eleies e suas respectivas datas; coligaes, convenes partidrias e registro de candidatos; financiamento de campanhas eleitorais e prestao de contas do movimento financeiro eleitoral; pesquisas e testes pr-eleitorais, propaganda eleitoral (normas gerais, e propaganda mediante outdoors, ou na imprensa, no rdio e na televiso); direito de resposta; sistema eletrnico de votao e apurao; mesas receptoras; fiscalizao das eleies; condutas vedadas aos agentes pblicos no perodo eleitoral; crimes eleitorais (introduzindo na legislao eleitoral as penas alternativas de prestao de servios comunidade), alm de disposies transitrias e derrogadoras de disposies do Cdigo Eleitoral, da Lei Orgnica dos Partidos Polticos e at de normas do Decreto-Lei n 201, de 27 de fevereiro de 1967, que dispe sobre os crimes de responsabilidade e as infraes poltico-administrativas dos Prefeitos e Vereadores; f) a Legislao Correlata - disciplinadora de diversas matrias intimamente ligadas ao processo eleitoral, tais como: as conseqncias da obrigatoriedade do alistamento (Lei n 6.236 , de 18 de setembro de 1975); o fornecimento de alimentao e transporte gratuitos na zona rural e a proibio de movimentao de servidores pblicos em perodo eleitoral (Lei n 6.091 , de 15.08.74); as eleies municipais, estaduais ou federais (disciplinadas, cada uma, por lei especfica); a vedao de atividades polticas por estrangeiros (Lei n 6.815 , de 18 de agosto de 1980); a prioridade conferida aos feitos eleitorais (Lei n 4.410 , de 20 de setembro de 1964); a utilizao do processamento eletrnico de dados no servio eleitoral (Lei n 6.996 , de 07 de junho de 1982, e Lei n 7.444 , de 20 de dezembro de 1985); a requisio de servidores pblicos para o servio eleitoral (Lei n 6.999 , de 07 de junho de 1982, e Lei n 8.868 , de 14 de abril de 1994) e a anistia dos inadimplentes para com as obrigaes eleitorais (Lei n 9.274 , de 07 de maio de 1996); g) as Resolues do Tribunal Superior Eleitoral - que so "decises administrativas ou judiciais, que tm por funo dar eficcia legal e eficcia social s normas constitucionais e legais eleitorais: a) explicando seus fins e traduzindo em linguagem acessvel ao eleitorado, aos candidatos e aos partidos polticos, os requisitos e os procedimentos adequados ao exerccio da cidadania, ou b) pondo termo ao processo judicial." As Resolues do TSE, tm fora de lei ordinria. Entretanto, no podem dispor contra legem, isto , no podero contrariar as leis e a Constituio. Dentre as Resolues do TSE merecem destaque a que regula o acesso gratuito dos partidos polticos ao rdio e televiso (Res. n 19.380, de 24 de dezembro de 1995), as que regulam especificamente, a cada eleio, a escolha e registro de candidatos, a propaganda eleitoral, o calendrio eleitoral, os atos preparatrios da eleio, a votao, a apurao e a diplomao dos eleitos; a que disciplina a prestao de contas dos partidos polticos das despesas de campanha (Res. n 19.768, de 17 de dezembro de 1996); a que consolida o procedimento para o alistamento e demais servios eleitorais por meio eletrnico (Res. n 19.875, de 12 de junho de 1997), e as que dispem sobre o Regimento Interno do Tribunal Superior Eleitoral (Res. n 4510, de 29 de setembro de 1952) e as atribuies das Corregedorias Eleitorais (Res. n 7651, de 24 de agosto de 1965); 10

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h) a Smula do TSE - que no tem (ainda) carter vinculante ou, como diria Prado Kelly, "no de observncia forosa", traduz, contudo, "a maior igualdade possvel na aplicao da lei, reduzindo a possibilidade de decises judiciais conflitantes", como ensina Torquato Jardim . A Smula do TSE pode ser modificada, desde que alterados os seus pressupostos legais ou constitucionais, mas a alterao da Smula no retroage para desconstituir decises anteriores passadas em julgado. As Smulas do TSE, at agora em nmero de 14, clareiam temas polmicos decorrentes de questes sobre inelegibilidades, sobre dupla filiao partidria ou mesmo questes processuais controvertidas , contribuindo para evitar "o descalabro e o tormento da anarquia jurisprudencial", como lembrava Victor Nunes Leal; i) a Consulta - atravs da qual o Tribunal Superior Eleitoral e os Tribunais Regionais Eleitorais esclarecem, em tese, matria eleitoral, e servem de baliza para a aplicao posterior dos preceitos jurdicos eleitorais. A resposta Consulta reflete um entendimento, constitui uma recomendao, mas no tem natureza jurisdicional. um ato normativo genrico, em tese , no ensejando, portanto, mandado de segurana nem recurso especial, porquanto no gera efeitos concretos nem constitui ato administrativo de efeitos concretos . Consequentemente, dela no cabe recurso para a instncia superior. O Tribunal Superior Eleitoral responde a Consulta formulada por "autoridades com jurisdio federal ou rgo nacional de partido poltico" e os Tribunais Regionais Eleitorais respondem a Consulta formulada por "autoridade pblica ou partido poltico". Constituam ainda fonte direta do Direito Eleitoral os chamados - Prejulgados, cogitados no art. 263 do Cdigo Eleitoral, que tinha a seguinte redao: "No julgamento de um mesmo pleito eleitoral, as decises anteriores em questes de direito constituem prejulgados para os demais casos, salvo se contra ele votarem dois teros dos membros do Tribunal." Os prejulgados eleitorais, tal como os prejulgados trabalhistas, justificavam-se precipuamente em razo da celeridade que caracterstica dos processos eleitoral e laboral. Inobstante, logo se fizeram notar os seus inconvenientes. Primeiro, o Supremo Tribunal Federal fulminou o carter vinculativo do prejulgado trabalhista. Logo depois foi a vez do Tribunal Superior Eleitoral considerar inconstitucional o art. 263 do Cdigo Eleitoral , porque a fora de lei emprestada aos prejulgados vulnerava o princpio constitucional da separao dos poderes.

8. CONCLUSO No h quem no tenha crticas s imperfeies das leis eleitorais no Brasil. H quem afirme que tais imperfeies proporcionam e incentivam a ilicitude eleitoral. A legislao eleitoral brasileira tem se revelado no s contemporaneamente, como em toda a histria do Pas, compulsivamente prolfera, porm oscilante e extremamente frgil. Na linguagem elegante de Pinto Ferreira, no Brasil "as leis eleitorais so como as flores de Malherbe: tm uma vida muito curta."

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Essa uma caracterstica comum em todos os sistemas eleitorais nas democracias ocidentais contemporneas. Rojas de Carvalho observa que as constantes alteraes das regras eleitorais no decorrem do senso de aperfeioamento institucional, mas, sim, das motivaes pragmticas dos grupos dominantes que utilizam a engenharia eleitoral para preservar ou maximizar seus ganhos. bem destacada por Giovanni Sartori a natureza manipulativa dos sistemas eleitorais em todo o mundo, sempre "postos a servio de fins de carter pragmtico e estratgico." Andrew McLaren Cartairs aponta o sistema francs como "exemplo paradigmtico do componente de casusmo embutido na formulao das leis eleitorais". Em que pese o universal pessimismo com que se encara a legislao eleitoral, vale a pena comungar do pensamento de Assis Brasil, citado por Pinto Ferreira em seu Cdigo comentado: "No sou dos que nutrem a iluso de que basta uma boa lei eleitoral para se obter boa eleio. Mas tambm no estou com os crticos para quem indiferente que a lei seja boa ou m. Seja qual for o grau de rudeza de um povo constitucional, preciso que ele tenha um regulamento para as eleies, e no o mesmo que esse regulamento ou lei diga simplesmente que a metade mais um dos votantes faro a unanimidade, ou que abra uma fcil entrada representao das minorias. Se a lei o permite, pode, ainda que ocasionalmente, dar-se uma boa eleio, que deixar o estmulo dos bons exemplos, nunca, porm, se a mentira e a fraude esto na prpria lei. Povo atrasado, ignorante e pobre no poder ser sistematicamente bem governado; mas mesmo no ruim h gradaes, o dever do estadista suavizar o mais possvel o mal inseParvel da sociedade, seja qual for o seu grau de adiantamento." Num pas com mais de 100 milhes de eleitores, 18 milhes dos quais situados na faixa dos 18 aos 24 anos de idade (1,5 milho na fixa dos 17 aos 18 anos, 1 milho na faixa dos 16 anos de idade); um pas que tem 5 milhes de jovens com formao universitria, e que conta com um Tribunal Superior Eleitoral, 27 Tribunais Regionais Eleitorais, quase 3.000 Juizes eleitorais que atendem cerca de 6.000 municpios divididos em aproximadamente 300.000 sees eleitorais que exigem a convocao de cerca de 1,8 milho de mesrios - um pas que, infelizmente, no d importncia ao Direito Eleitoral. Nenhuma Faculdade de Direito oferece a cadeira de Direito Eleitoral nem sequer como matria opcional. No entanto, o ensino e o estudo do Direito Eleitoral so fundamentais para alcanar uma perspectiva melhor para o pas. Como notou Noely Manfredini43, o estudo aprimorado do Direito Eleitoral traz com ele a possibilidade de escolha de melhores candidatos, e, "eleitos os bons candidatos, teremos uma boa equipe no Congresso Nacional, no atropelando o pas com leis eleitorais casusticas e de carter interesseiro e transitrio". A discusso pedaggica mais importante hoje, no mundo, acrescenta a mesma especialista, "passa pela forma de criar nos adolescentes uma espcie de inteligncia moral, que exponha e imponha regras e limites ticos com absoluta clareza". O Direito Eleitoral discute e expe precisamente esses valores.

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Por outro lado, como observa o ministro Carlos Mrio da Silva Velloso44, a democracia pressupe um "certo grau de desenvolvimento cultural do titular do poder". O titular do poder na democracia o povo. importante discutir permanentemente o Direito Eleitoral com as novas geraes, com os futuros lderes da Nao, que breve ingressaro nos quadros da Magistratura e do Ministrio Pblico, ou atuaro como advogados, jornalistas, candidatos ou polticos militantes, enfim, como formadores de opinio. S atravs do lento e gradual processo educativo, para a formao de novas mentalidades, que poderemos sonhar com um futuro melhor para o pas. Sem a concretizao dessa mudana de comportamento, no haver esperana de prevalecimento da convenincia pblica sobre o interesse privado, das necessidades do povo sobre os privilgios das oligarquias e nem da grandeza da nao sobre o poder teratolgico das faces.

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