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Crise e poltica econmica: o Governo Figueiredo (1979-1984)
Jos Pedro Macarini
Texto para Discusso. IE/UNICAMP n. 144, junho 2008. ISSN 0103-9466

Jos Pedro Macarini 1
Resumo Este artigo examina a conduo da poltica econmica durante o governo Figueiredo, marcado pela irrupo aberta da crise econmica, aps um demorado processo iniciado em 1974 que suscitou controvrsia acerca da realidade da crise. A poltica econmica, defrontada com um cenrio interno/externo progressivamente agravado, experimenta sucessivas inflexes, dando sinais de impotncia diante da crise. Ela prpria interage com a economia, determinando recorrentes altas da inflao (em 197980 e em 1983) e uma recesso de proporo indita na economia brasileira. Tenta-se caracterizar as diferentes fases observadas na conduo da poltica econmica, suas principais medidas e seus resultados. Palavras-chave: Brasil; Ditadura militar; Poltica econmica. Abstract Crisis and the economic policy: the Figueiredo Administration (1979-1984) This article focus on the conduct of economic policy during the Figueiredo administration, a period which was known by the overt break-down of the economic crisis, after a prolonged process initiated since 1974 but with confusing signs which led to controversy surrounding its perception. The economic policy exhibits successive drastic changes of course in the face of an ongoing deeper crisis. Besides, its interplay with the economy led to successive jumps in the inflation rate (in 1979-80 and again in 1983) and to a very deep recession. The article seeks to trace the different phases observed in the conduct of economic policy, its most important measures and its results. Key words: Brazil, Military dictatorship; Economic policy. JEL Classification: E65.
Introduo Ao iniciar-se o governo Figueiredo a crise em que estava mergulhada a economia brasileira j havia experimentado uma evoluo suficiente para torn-la um fato patente, uma realidade impossvel de ser ignorada ou tergiversada. No decurso do qinqnio anterior (governo Geisel, 1974-78) a crise foi progressivamente amadurecendo. Convm lembrar que no exato momento em que a dinmica cclica da economia sinalizava uma reverso no movimento de conjuntura, a ditadura lanava o ambicioso II PND perseguindo acelerar, se no completar, a pretendida travessia rumo Nao-Potncia, e ainda preservar a trajetria de crescimento a 10% a.a.
(1) Professor Assistente Doutor do Instituto de Economia da Unicamp. E-mail: <macarini@eco.unicamp.br>.
Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 144, jun. 2008.
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(visando, assim, dar continuidade tendncia aflorada durante o milagre brasileiro do governo Mdici, 1970-73). No menos importante, a iniciativa (sem dvida ousada) mereceu aplauso e adeso entusiasmada do empresariado (demonstrado exemplarmente pela indstria de mquinas e equipamentos). Assim como o mainstream ento dominante na cincia econmica cogitava da obsolescncia do ciclo econmico em face do progresso alcanado pela teoria, ensejando notvel aumento do grau de controle do Estado sobre a economia, os formuladores da poltica econmica da ditadura, contando com pleno apoio do regime para o exerccio da sua ao racional e eficiente (nos termos de sua auto-avaliao), davam sinais de julgar o capitalismo brasileiro imune crise. Esta, surgida alm fronteira e diagnosticada como crise do petrleo, era vista como fonte de oportunidade a poltica econmica tratou de aproveit-la com a nova estratgia de desenvolvimento.2 A partir de 1976 as preocupaes com a inflao alta e o desequilbrio de balano de pagamentos, os quais no mais podiam ser vistos como de durao transitria ou em vias de superao, tornam-se dominantes, mudando o foco da poltica econmica. Contrastando com 1974, a poltica econmica passaria a buscar arbitrar cortes no investimento pblico, explicitando uma progressiva (embora lenta) desacelerao na taxa de investimento. Dessa forma, no trinio 1976-78 a pea dominante da poltica econmica foi a poltica monetria centrada na tentativa de controle da expanso da base monetria acompanhada de forte elevao das taxas de juros. O objetivo perseguido era tanto o combate inflao (a partir de uma perspectiva semelhante do PAEG de Campos-Bulhes) quanto o equacionamento do financiamento do desequilbrio externo (favorecido por um crescente diferencial de juros interno-externo alm de outros mecanismos como a diminuio do risco de cmbio e a estatizao da dvida externa). Essa poltica do prisma do combate inflao, foi absolutamente ineficaz, levando intensificao da especulao financeira e a uma crescente desorganizao das finanas pblicas esta ltima expressa num acentuado crescimento da dvida pblica e da massa de subsdios.3 As frustraes nascidas do processo de implementao do II PND, somadas aos efeitos da ciranda financeira (denominao dada desenfreada atividade
(2) Sobre o II PND consulte-se a rica e profunda anlise de Lessa (1998). Sobre a dinmica cclica na dcada de 70 ver especialmente Tavares (1998) e Bonelli e Werneck (1978). Acerca da evoluo do capitalismo avanado (e a percepo do mainstream) ver Frank (1983, cap. 6) e Castro (1979). (3) Para uma anlise detalhada da evoluo da intermediao financeira na dcada de 70 e uma avaliao crtica da poltica monetria de Simonsen ver Silva (1980). Ver tambm a anlise pioneira de Tavares (1998) sobre a esquizofrenia do dinheiro e suas implicaes para a poltica monetria. Sobre as vicissitudes da poltica econmica durante o governo Geisel ver Carneiro (1994), Davidoff Cruz (1984) e Oliveira (1990).
especulativa com ttulos pblicos e privados) num ambiente de taxas de juros sempre em alta (no mnimo, em um patamar incompatvel com a rentabilidade das aplicaes produtivas), tiveram um importante desdobramento poltico: o empresariado passou contestao da racionalidade e eficcia da poltica econmica (algo que no se observava h anos) e, por fim, do prprio regime, com a defesa da democracia em manifestaes de importantes lideranas empresariais. Configurando uma fissura na base de sustentao da ditadura, esboava-se assim uma crise poltica latente de desdobramentos absolutamente incertos.4 Contudo, ainda que a desacelerao do crescimento fosse agora uma realidade, at o final do governo Geisel o reconhecimento da conjuntura de crise permaneceu restrito a alguns crculos, tornando-a objeto de controvrsia. Isso no deixa de ser compreensvel medida que o desempenho da economia durante a segunda metade da dcada suplantou largamente o observado durante a crise anterior da dcada de 60, sendo tambm superior ao registrado em outras economias; e assim no se verificou o fenmeno mais caracterstico das crises, a alta do desemprego aberto.5 O quadro completamente distinto em 1979. Durante a transio para o novo governo, o debate econmico sinalizava um risco considervel de ocorrer uma recesso, promovida pela poltica econmica. O ex-ministro Bulhes, por exemplo, declarou que a conjuntura demandava uma mini-recesso controlada (chegando a mencionar um perodo de seis a doze meses). A permanncia de Simonsen, numa posio de absoluto comando da poltica econmica, reforava essa impresso. E at mesmo Reis Velloso, o arquiteto do II PND, transmitia ao general Figueiredo a recomendao documentada (a ttulo de legado do governo que se encerrava) de que a economia no poderia crescer alm de 5% a.a. enquanto no lograsse melhorar o estado do balano de pagamentos (atravs de expressivos saldos comerciais) e reduzir a taxa de inflao. No lugar das ambies associadas ao projeto Brasil Grande Potncia, o imperativo da administrao da crise. Ao longo do governo Figueiredo a crise se explicita por completo, restringe a capacidade de ao da poltica econmica
(4) O leit-motiv desse movimento de contestao foi a campanha contra a estatizao. Para um exame desse episdio ver Lessa (1998 e 1980b) e Velasco e Cruz (1997). Porm, mais importante ter sido a evoluo subseqente, sintetizada no Primeiro Documento dos Empresrios de 1978 ver a apreciao de Bresser Pereira (2003). (5) O debate econmico do perodo teve como um de seus temas justamente a questo de se a economia brasileira estaria ou no atravessando uma crise. Talvez o incio dessa discusso tenha ocorrido na reunio anual da Anpec de dezembro de 1976 ver o seu registro na Revista da Anpec, ano 1, n. 1, nov. 1977. Ver a respeito as observaes de Marini (1977). Do ngulo da conduo da poltica econmica, no ambiente crescentemente conturbado ps-1973, isso teve um papel que no deve ser desprezado: La reluctancia a admitir la crisis nos proporciona una pista sobre su administracin en este perodo. Fue eficiente desde el punto de vista de diferir en el tiempo la constatacin, habiendo logrado acomodar horizontalmente los interesses dominantes (Lessa, 1980a, p. 118).
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a qual exibir inflexes in extremis e termina desaguando na crise poltica, com o fim do regime militar.6 O objetivo deste artigo sistematizar a evoluo da poltica econmica nesse perodo. Compe-se de cinco sees, incluindo esta introduo. A seo 1 examina o breve perodo de permanncia de Simonsen frente da Seplan e sua tentativa frustrada de ajustar o curso da poltica econmica nos moldes da viso ortodoxa. A seo 2 rev o experimento heterodoxo implementado por Delfim Netto e igualmente fracassado. A seo 3 trata das vicissitudes da poltica de ajuste externo e suas conseqncias, estendendo-se do final de 1980 ao trmino do governo Figueiredo. A Concluso avana algumas reflexes gerais sobre a natureza da poltica econmica, ensejadas pela experincia daquele perodo to singular. 1 Um ensaio frustrado de ortodoxia na poltica econmica: o efmero interldio Simonsen O governo Figueiredo iniciou-se sob o signo da crise. A prpria composio do ministrio na rea econmica j permitia entrever a singularidade da conjuntura. A permanncia de Simonsen, ainda quando pudesse desfrutar da aura de ecltico em suas posies doutrinrias, naquele contexto sinalizava de forma inequvoca a presena no governo do mais fiel representante da tradio Campos-Bulhes e situado numa posio reconhecidamente de comando sobre a poltica econmica, com poderes reforados dado o redesenho das atribuies conferidas Seplan, para onde se transferiu, enquanto a Fazenda sofria um sensvel encolhimento (de qualquer forma seu titular, o ministro Rischbieter, era uma indicao sua, prevendo-se uma sintonia plena).7 Essa opo, num quadro de inflao alta herdada do qinqnio anterior e
(6) Ver as memrias de Reis Velloso em DAraujo e Castro (Org., 2004). Carlos Lessa, participando de uma Mesa Redonda promovida pela Secretaria de Economia e Planejamento de So Paulo, em 13 de fevereiro de 1979, dedicada ao exame das Perspectivas para Estratgia de Crescimento, chamou a ateno para a mudana de curso que parecia desenhar-se: A primeira diretiva a seguinte: um longo perodo de desaquecimento onde se fala de uma taxa de 5% de crescimento do PIB ao ano. (...) E um longo perodo de desaquecimento significaria que o Governo abriu mo do plano Brasil-potncia. Isto me parece surpreendente, conhecendo a ideologia que tem prevalecido na gesto do Estado ao longo destes ltimos anos (Governo do Estado de So Paulo. Secretaria de Economia e Planejamento, 1979, p. 136). (7) O Decreto n. 83.323, de 11/04/79, transferiu o CMN do Ministrio da Fazenda para a Seplan, passando o ministro do Planejamento a dividir sua presidncia com o ministro da Fazenda ao mesmo tempo, o BNDE passou para o Ministrio da Indstria e Comrcio. Reis Velloso, o antigo titular da Seplan, comenta em sua contribuio ao perfil biogrfico de Simonsen: Ele foi para o Planejamento e colocou na Fazenda uma pessoa da sua confiana (...) Com isso, na verdade, ele passou a mandar na rea econmica (Alberti et al., Org. , 2002, p. 193). Em seu depoimento, D. D. Carneiro observa: Mas queria fazer aquilo que tinha deixado de fazer no governo Geisel: um programa de combate inflao. No Planejamento, ele efetivamente ficaria com a autorizao da despesa, e o Ministrio da Fazenda no
novamente em acelerao, tornava impossvel afastar o espectro do PAEG sobre a futura conduo da poltica econmica o prprio Simonsen, em meados do ano, evocaria as virtudes da plula amarga do choque monetrio de 1966 como uma lio a ser resgatada. Em posio subalterna (ironia? Ou jogada de estrategista?), alocado na Agricultura, Delfim Netto retornava ao governo encarnando a heterodoxia e o desenvolvimentismo exibidos pelo regime durante os vistosos anos do milagre brasileiro. Em 1979 tal coexistncia sugeria aos observadores a formao de um governo dividido internamente entre duas linhas de poltica econmica. O conflito e a necessidade de um desempate era apenas uma questo de tempo. Os fatos rapidamente viriam a confirmar essa impresso. E diferentemente das administraes anteriores de Geisel e Mdici, a nova emergia dando a impresso de que o firme apoio expanso industrial a locomotiva da brilhante trajetria de crescimento das dcadas anteriores seria posto margem da nova agenda, devendo a economia ajustar-se a um crescimento lento medida que a poltica macroeconmica fosse direcionada correo dos desequilbrios geradores da alta inflao. Impossvel, mais uma vez, ignorar as lies da doutrina Simonsen: as quedas do patamar inflacionrio no passado (1965, 1967) foram antecedidas de crises de estabilizao, fenmenos de curto prazo que no conflitam com o objetivo de desenvolvimento no longo prazo.8 Por outro lado, a travessia poderia se fazer de forma mais ou menos dolorosa medida em que se perseguisse com sucesso uma reorientao do padro de desenvolvimento, priorizando-se o apoio agricultura. Delfim Netto se encarregaria de brandir a sua conhecida retrica de um modelo
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teria influncia. A Fazenda ficaria encarregada da arrecadao, enquanto o oramento e o Banco Central ficariam com ele. Ele levou de fato o Banco Central e o Conselho Monetrio para o Planejamento e achou que, com o Figueiredo e o Golbery do lado, seria fcil. Essa era a viso. (p. 195). muito sugestivo da mudana sinalizada nas prioridades da poltica econmica o comentrio de Reis Velloso no sentido de que perder o BNDE era (...) coisa com que eu nunca concordaria, pois (...) era o instrumento mais importante de que dispnhamos para a execuo dos projetos prioritrios do II PND. Por isso mesmo, em hiptese alguma eu iria abrir mo do BNDE (p. 194). Mas contraditoriamente Velloso afirma na mesma passagem que a estratgia que estava sendo adotada por Simonsen era a mesma do governo Geisel. (8) Ver Simonsen (1970). Durante a transio o nmero que circulava era o da sugesto de Velloso ao general Figueiredo: um crescimento de 5% a.a. Durante o 1o semestre de 1979 Simonsen passou a trabalhar com a idia de que era preciso desacelerar o crescimento para qualquer coisa da ordem de 3% de acordo com depoimento de Velloso em Alberti et al. (Org., 2002, p. 194-195). Ver tambm DArajo e Castro (Org., 2004, p. 235). Tenha-se em conta que a reao disseminada na economia nessa fase inicial do governo Figueiredo bem traduzida na custica observao de Lessa (1980a, p. 122-123): (...) Simonsen expres la idea del enfriamiento de la economa, neologismo de su opcin in pectore: la recesin.
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agrcola-exportador desenvolvimento.9
como
quintessncia
de
uma
inteligente
estratgia
de
Tudo indica que o foco prioritrio de Simonsen fosse o ataque inflao. pertinente contrastar as conjunturas de 1979, 1976 e 1974 para buscar pistas que levem a essa afirmao. A acelerao inflacionria de 1974 certamente suscitou preocupao alguns vem na poltica econmica do ento ministro da Fazenda um esboo de programa de estabilizao, derrotado no curso da conjuntura (poltica e econmica). difcil, porm, imaginar que o governo Geisel, tendo como herana o milagre dos primeiros anos 70 e o projeto Brasil Grande Potncia, pudesse escolher enveredar pela rota acidentada (e de recompensa duvidosa) da busca da estabilidade. O gradualismo preservado no enfrentamento da inflao envolveu uma avaliao otimista das possibilidades de, vencida a necessria fase de desrepresso dos preos, retornar rapidamente a um patamar de 20 a 25% a.a. (e o IGP no curso de 1975 parecia confirmar tal expectativa). Quanto ao desequilbrio externo, havia preocupao por certo mas no ao ponto de precipitar a adoo de uma poltica de ajuste externo convencional. Mesmo porque a acumulao de reservas internacionais em 1973 fora
(9) Essa combinao de ingredientes, presente no discurso oficial, suscitava um estado de perplexidade em muitos observadores sintoma de uma conjuntura de crise em desenvolvimento. Lessa (1980a, p. 117) observou a respeito: La crisis, con su doble cara econmica y poltica, parece estar siempre acompanda de un creciente estado de perplejidad. Inexorable y recurrente en el movimiento histrico-concreto de las formaciones capitalistas, la crisis tiene por dama de compaa, a la perplejidad. Tal corolario establece la correspondencia entre el plano subjetivo de las interpretaciones con el quadro de desarticulaciones, el de disfunciones y la amenaza de disrupciones en que se manifesta objetivamente la crisis. (...) Las medidas de poltica economica y su encadenamiento se presentan como momentos privilegiados para la observacin de la forma especfica y del grado de madurez que exhibe la crisis. Prove tambin el temario donde ms se destaca la perplejidad y es ms frrea la controversia. Uma excelente amostra da diversidade de opinies suscitada pelas primeiras manifestaes do discurso oficial durante a transio para o novo governo encontra-se em Governo do Estado de So Paulo. Secretaria de Economia e Planejamento (1979); o secretrio Jorge Wilheim captou muito bem o momento ao observar: claro que toda vez que h mudana administrativa volta-se a falar da agricultura, e sempre haver algum que diga que o Brasil um pas essencialmente agrcola, que a agricultura est salvando nossa economia, que o caf permitiu a industrializao, etc. E o fato do futuro Ministro da Agricultura ser uma pessoa inventiva, inteligente, e que j foi Ministro da Fazenda, produz muita expectativa sobre as diretrizes polticas para a agricultura (p. 88); e nesse sentido uma das questes envolvidas foi apontada com preciso por Belluzzo: A discusso de se o Estado capaz de reordenar os interesses, a priori, uma discusso abstrata. Ele s reordena os interesses na medida em que ele define a nova fronteira de inverso. (...) Eles (as vrias fraes do capital jpm) esto todos em compasso de espera, para saber o que o governo efetivamente vai fazer. (...) Na verdade, ningum sabe direito quem que vai prevalecer, se a mini-recesso , a recesso seletiva, ou se a gradualidade. Eu acho que possvel (...) atravs da agricultura, manter um nvel de demanda corrente, de funcionamento corrente do setor industrial, bastante elevado. Agora, a minha dvida (...) de se ela capaz de dinamizar, de maneira suficiente, o setor industrial, sobretudo o setor de bens de capital. Depende das formas de reordenao da agricultura. No estou dizendo que no se possa fazer (p. 159). Ver a esse respeito os comentrios de Lessa (1980a).
alm de toda previso e o mercado financeiro internacional permaneceu aberto durante a crise de 1974. Em 1976 o quadro era distinto. J no era mais possvel interpretar como transitrio o salto da inflao ps-1973 medida em que tendia a se consolidar um patamar muito mais alto do que aquele associado ao gradualismo do ciclo expansivo 1967-73. E o mais preocupante: a permanncia do desequilbrio externo, acompanhado de queda contnua das reservas de 1974 ao 1o semestre de 1976, despertava o temor de um desarranjo no financiamento externo da economia. Da a inflexo promovida na poltica econmica: acomodao do II PND a um programa de desacelerao controlada (como foi redefinido por Reis Velloso) e predominncia da poltica de curto prazo com base no enfoque monetrio do balano de pagamentos (conforme a caracterizava Simonsen). Como apontado por vrios observadores, essa poltica foi prisioneira de inmeras contradies, cujo acmulo constituiu uma ingrata herana legada ao governo Figueiredo. De qualquer forma ela fracassou no objetivo controle da inflao: o IGP, por exemplo, evolui de 46.3% em 1976 para 38.8% em 1977 e 40.8% em 1978. Sem dvida aquela poltica no foi acionada em 1976 para estabilizar a inflao em 40% a.a.: essa no a doutrina Simonsen. Mas, combinada com a nova conjuntura internacional (de sobreliquidez), o resultado foi afastar todo e qualquer temor em matria de financiamento externo. Com efeito, em 1978 a acumulao de reservas internacionais ultrapassa as mais otimistas previses, obrigando a poltica econmica a tomar sucessivas medidas visando conter o fluxo excessivo de captaes de emprstimos.10 Assim, a economia brasileira no comeo de 1979 dispunha de um montante de reservas que ensejava a percepo da existncia de margem de manobra no desprezvel para enfrentar os avatares da conjuntura internacional. Esta merece uma breve recapitulao, antes de prosseguir a anlise. Sem dvida o perodo 1979 a 1982 foi crtico para o capitalismo avanado (e a economia mundial). E o ano de 1979 revestiu-se de um carter memorvel, constituiu um divisor de guas. Porm, como foi lembrado por Delfim Netto (com inteira razo), quando se examina a poltica econmica no se deve esquecer um fato bvio: ela decidida quando o futuro ainda futuro, i.e., desconhecido, incerto, com base na confiana maior ou menor que se deposita nas informaes disponveis (parafraseando
(10) Ver sobretudo Davidoff Cruz (1984, p. 37-64). Ver tambm, para referncias adicionais, Carneiro (1994), Coutinho e Belluzzo (1982), Oliveira (1990), Silva (1980).
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um economista maldito: a bola de cristal utilizada pode reluzir transparente, mas igualmente pode estar embaada!).11 Os preos internacionais do petrleo estavam em alta desde o incio do ano e seus efeitos j eram observados mas a sua extenso e magnitude somente se tornariam claras mais frente. As taxas de juros internacionais exibiam um movimento de forte alta desde o final de 1978 (quando o Tesouro e o Fed articularam um programa de defesa do dlar, aps o ciclo de desvalorizao observado em 1977-78). Contudo, de forma alguma estava claro para quem quer que fosse a proximidade do choque de juros que caracterizou o perodo. A respeito, convm lembrar: at julho de 1979 a direo do Fed era tida como frouxa; somente ento o reconhecidamente duro Paul Volcker assume o comando ainda assim ter sua liderana desafiada no incio de sua gesto; a histrica mudana na poltica monetria ocorre em outubro, exibindo ao longo de 1980 um desnorteante sobe-desce das taxas de juros (em meados de 1980 as taxas de juros estavam em forte baixa!); at que o Fed promovesse a alta da discount rate em plena corrida eleitoral, dando sua contribuio para derrotar o presidentecandidato Carter e, a sim, sinalizar em definitivo a direo da poltica monetria (e tornar patente a dura realidade do choque de juros). Isso tudo, ao longo de 1979 e 1980, foi em grande medida futuro com certeza aparecendo numa imagem turva na bola de cristal (primeiro de Simonsen, depois de Delfim Netto).12 Nesse sentido, o interldio Simonsen foi marcado pelo objetivo (frustrado) de implementar um programa de estabilizao. Aps cinco anos de permanncia num patamar considerado perigosamente alto (e que no fora antecipado em 1974-75); aps a decepcionante experincia da fase final do governo Geisel, quando a implementao de uma poltica econmica de figurino ortodoxo na inteno se revelou impotente na prtica e, pior, terminou levando a um estado de crescente disfuncionalizao de seus
(11) Delfim Netto, depoimento em Alberti et al. (Org., 2002, p. 183-184); Frank (1983, cap. 6). (12) Isso significa que determinadas leituras que argumentam com os fatos a posteriori para defender a poltica de austeridade que no foi seguida e para criticar o experimento heterodoxo de Delfim, constituem armas legtimas da controvrsia mas so enganosas se o objeto a reconstituio de uma experincia histrica de poltica econmica. o caso, por exemplo, da afirmao de Reis Velloso: Em agosto ele (Simonsen jpm) se afastou, o que foi uma pena, porque teria sido muito bom para o pas que tivesse continuado. (...) Quer dizer, em lugar de termos o alto crescimento que tivemos em 1979 e 80, teramos tido um crescimento baixo, e com isso teramos enfrentado muito melhor as duas crises que se seguiram, a segunda crise do petrleo e a crise da taxa de juros. (...) Aconteceu que a situao externa se agravou, ele insistiu na idia de que era preciso desacelerar o crescimento para qualquer coisa da ordem de 3%, mas havia outra ala dentro do governo que queria acelerar. O presidente Figueiredo ficou com a outra ala, e o Simonsen foi para casa (Alberti et al., Org. 2002, p. 193-195).
instrumentos operacionais;13 e como se no bastasse, ironicamente a segunda gesto Simonsen comeava num quadro de inflao novamente em alta (e at com preos reprimidos no setor pblico): qualquer iluso a respeito seria desfeita pelo ndice inflacionrio de maro, que atingiu o nvel alarmante de 5.8%. Nessas circunstncias, inteiramente plausvel postular que a permanncia de Simonsen no governo tivesse um propsito essencial: (...) fazer aquilo que tinha deixado de fazer no governo Geisel: um programa de combate inflao.14 Simonsen acenava com uma meta de supervit fiscal da ordem de 1% do PIB, o que envolvia a realizao de cortes de investimentos no prioritrios. compreensvel (e muito presente na atmosfera respirada em 1979) os temores que isso suscitava: a experincia conhecida do PAEG tambm fora a de uma retrica de preservar o investimento, dentro de um gradualismo concebido para manter um certo crescimento, para traduzir-se na prtica real em cortes alm do projetado e recesso aberta. Posteriormente, em face de dificuldades para implementar essa poltica, no obstante os maiores poderes desfrutados na Seplan, passou-se a acenar a possibilidade de reduzir os subsdios (uma linha de ao que, embora coerente com a poltica econmica que se desenhava, no chegou a ser concretizada).15
(13) Atraso cambial, devido existncia de um vultoso passivo em dlar; desequilbrio nas contas do setor pblico, decorrente da expanso de subsdios; metas monetrias seguidamente descumpridas em funo do crescimento excessivo das reservas internacionais; expanso da dvida pblica, devido colagem com a dvida externa; etc. Assim, os instrumentos de poltica econmica perdiam eficcia, restringia-se o espao existente para a ao da poltica econmica formava-se uma cama de gato, na imagem de Lessa (1980a), tornando-se imperativo desfaz-la para dar coerncia a (qualquer) poltica econmica. Por caminhos em parte coincidentes em parte divergentes, Simonsen e Delfim perseguiram esse objetivo em 1979 (ambos fracassaram). Como observou Carneiro (1994, p. 218): Anos de represso de preos e tarifas do setor pblico, de utilizao das empresas estatais como instrumento de captao de emprstimos externos, de concesso por vezes abusiva de incentivos fiscais, de subsdios creditcios e prtica generalizada de artifcios financeiros que mascaravam a verdadeira dimenso do desequilbrio fiscal na economia brasileira no seriam desmontados, entretanto, de forma to fcil. Essa descrio satisfatria quanto dimenso do problema e a seu desdobramento; mas o diagnstico, no esprito da doutrina Simonsen, merece reparos ver, para um contraponto nesse sentido, as observaes feitas no calor dos acontecimentos por M.C. Tavares e reproduzidas em Tibiri (Revista Semestral de Cultura e Pesquisa) n. 12, jan./mar. 1980 e n. 13, jul./out. 1980. (14) Segundo o depoimento de D. D. Carneiro em Alberti et al. (Org., 2002, p. 195). Ver tambm Davidoff Cruz (1984, p. 64-69). (15) Ver Carneiro (1994, p. 217-224) para algumas indicaes a respeito. Note-se que Carneiro um observador dotado de afinidades eletivas com Simonsen (e suficientemente prximo para conferir um diferencial a sua anlise do perodo). Segundo Reis Velloso: Havia subsdios agricultura, e ele (Simonsen jpm) fez um plano para eliminar totalmente esses ou quaisquer outros, porque lugar de subsdio no dentro do oramento monetrio, e sim dentro do oramento normal do governo, para ser pago com dinheiro do Tesouro, e no com recursos do Banco Central. Ele procurou fazer isso, comeou, mas s foi at certo ponto. (Alberti et al., Org., 2002, p. 194-195). No mesmo sentido, observou poca M. C. Tavares: Em primeiro lugar, preciso separar a dvida externa da dvida interna e ter uma idia correta do verdadeiro oramento pblico como deve ser, separando as contas fiscais daquilo que subsdio financeiro, o qual, desconfio, j chegou a 3% ou 4% do PIB. Toda loucura megalmana neste pas pode
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O elevado nvel das reservas internacionais atingido em dezembro de 1978 representava um raio de manobra que a poltica econmica pretendia utilizar. Assim, foi explicitamente anunciado que o endividamento externo prosseguiria num ritmo mais lento, recorrendo-se a parte das reservas como forma de diminuir a necessidade de novas captaes. Note-se o sentido do processo (distinto, por exemplo, da situao em 1980): o mercado continuava aberto, a poltica econmica que sinalizava uma mudana intencional. E como o fluxo de captaes prosseguisse num ritmo indesejvel, restries mais drsticas foram adotadas em abril de 1979 (congelamento de 50% do valor contratado, at a data da amortizao, e liberao parcelada do restante). O objetivo era iniciar a correo das distores que vinham se acumulando: a queda (parcial) das reservas contribuiria para desacelerar o crescimento da dvida pblica (ao cortar o mecanismo da colagem dvida externa) e para restabelecer a disciplina monetria (minimizando os desvios na execuo do oramento monetrio). Evidentemente isso teria de ser complementado por outros desdobramentos para alcanar um grau satisfatrio de coerncia: da o anncio de uma poltica fiscal perseguindo um supervit (primrio) vale dizer, em parte as despesas de juros passariam a ser cobertas por recursos fiscais, reduzindo a presso sobre a dvida pblica; e as linhas gerais de uma futura reforma eram antecipadas, com o Banco Central devendo perder as funes de fomento e o Banco do Brasil as regalias de Autoridade Monetria a imaginao reformista almejava assim corrigir os desvios que vinham tendo livre curso h anos e mesmo completar o que tinha sido realizado parcialmente durante o governo Castello Branco. O carter restritivo dessa poltica econmica tinha sua maior expresso no tratamento dispensado ao dispndio estatal e programao monetria.16 As empresas estatais foram alvo de um cerco que parecia cada vez maior (limitao de acesso ao crdito domstico e externo, cortes no oramento de capital), sinalizando que a proposta de desacelerao do crescimento era para valer. E diante de mais um desvio
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ser avaliada pelo espantoso volume de subsdios ao capital. (...) Efetivamente, esperava-se que a primeira medida do atual governo fosse retirar os subsdios. Diga-se, de passagem, que o Dr. Simonsen quis faz-lo. No caiu ele toa... (Tibiri, n. 12, jan./mar. 1980, p. 94). E a bem da perspectiva histrica, convm lembrar o seguinte: O Brasil um pas que tem o privilgio singular de ter hoje mais de 5% do Produto Interno Bruto de subsdios ao grande capital, em contraste com os 3% ou 4% aos servios de utilidade pblica e aos consumidores que tinha em 1963. Em geral, quem ouve falar de subsdios julga que os subsdios so ao consumidor ou aos servios de utilidade pblica. Porque esta a tradio universal. (...) Ora, com a possvel exceo do trigo (...) o resto dos subsdios (...) so para o grande capital. (M.C. Tavares, em Tibiri n. 13, jul./out. 1980, p. 11). Para uma anlise aprofundada desse tema ver Oliveira (1981). (16) Por suposto havia outras componentes: reduo dos prazos do crdito ao consumo de 24 para 18 meses (em janeiro de 1979) e em seguida para 12 meses (em maro apenas para os eletrodomsticos, em maio estendido automobilstica); sinais de uma tentativa de endurecimento na rea salarial (no via modificao da lei salarial e sim por uma ao persuasiva sobre os agentes negociadores). Este ltimo ponto destacado por Lessa (1980a).
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na execuo da meta monetria (fixada em 30% no ano de expanso nominal!), as autoridades sinalizavam, em julho de 1979, a disposio de manter a meta original mesmo ao custo de uma contrao da liquidez real durante o segundo semestre (reconhecida pelo CMN como sensvel e, por isso mesmo, de difcil realizao). No de estranhar que se difundisse a percepo de que a poltica econmica tendia para um tratamento de choque e a economia marchava para a recesso (como observado durante o PAEG, alis).17 Tambm a poltica cambial, at ento imobilizada, comeava a mudar. Ainda durante a transio (em 24 de janeiro) era anunciada a deciso de reduzir gradativamente (5% a cada trs meses, at sua completa extino em junho de 1983) o subsdio s exportaes de manufaturados na forma do crdito prmio de IPI (institudo em 1969). Na verdade isso tornara-se necessrio no ambiente de crescente protecionismo, sobretudo por parte dos Estados Unidos que podiam impor direitos compensatrios sobre produtos importados apoiados em subsdios e que criavam danos sua indstria local, sem a necessidade de prvia comprovao (como exigido pelo GATT). De 1974 a 1978 diversos produtos manufaturados exportados pelo Brasil foram alvo desse tipo de ao, levando deciso de enquadrar-se s regras do GATT para evitar o prosseguimento de tais aes. Com isso, alis, os Estados Unidos abandonaram a ameaa de taxar exportaes brasileiras de txteis e vesturio (uma pendncia do ano de 1978) e ainda aceitaram, no caso de futuras pendncias, passar a adotar o procedimento da comprovao de dano.18 A sua contrapartida para manter a competitividade das exportaes seria uma acelerao das minidesvalorizaes cambiais, de forma que a variao acumulada em 1979 deveria superar a inflao em 6%.19
(17) Ver Davidoff Cruz (1984, p. 64-69) para uma excelente anlise do interldio Simonsen. As expectativas tambm eram frustradas pela evoluo das contas externas. No incio do ano a previso oficial era a de obter um supervit comercial, ainda que modesto; em meados do ano era patente que o resultado de 1979 seria um dficit comercial (vultoso). Muitos parecem tomar esse fato como demonstrao de que a bola de cristal de Simonsen reluzia com transparncia. Sem pretender prov-lo, sugiro uma leitura alternativa: Simonsen esgrime o fantasma da crise de balano de pagamentos (com potencial para matar..., conforme ilustrado pela conjuntura de 1981 a 1983) como recurso para viabilizar a sua opo de poltica econmica, vencendo resistncias. De qualquer forma no se deve desconsiderar o objetivo de melhorar os nmeros do balano de pagamentos. Ver, por exemplo, o exerccio de projeo feito por Bacha em dezembro de 1977, utilizando o Wharton Brazilian Econometric Model, para o perodo 1979-82 (com base em hipteses que se mostraram otimistas demais): taxas de crescimento do PIB evoluindo gradativamente de 6,5% (1979) a 8% (1982) implicariam dficits em transaes correntes elevados em todos os anos e deteriorao dos indicadores de solvncia externa cf. Bacha (1978). (18) Ver sobre esse tema Odell (1980), Langoni (1978) e Simonsen (1978). (19) Isso teve influncia no crescimento descontrolado das captaes externas pois a desvalorizao real do cmbio constitua um atrativo para os agentes que internalizavam recursos com o fim de depositar no Banco Central (como facultado pela Resoluo 432). Ver os comentrios a respeito, feitos em um debate sobre a ciranda financeira em setembro de 1979, em Tibiri (Ano VII, n. 12, jan./mar. 1980, p. 88-101).
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Em agosto de 1979, num cenrio de dificuldades (de ordem poltica e econmica) e com os rumos de seu programa de estabilizao ainda indefinidos, Simonsen deixa o governo e substitudo por Delfim Netto. No deixa de ser emblemtico da conjuntura em curso o sentimento explcito de satisfao captado pela imprensa junto a segmentos importantes do empresariado. Tambm os economistas crticos da poltica econmica da ditadura, e que no ambiente de maior abertura ento vigente participavam ativamente do debate explicitando o diagnstico de uma profunda crise cuja soluo passava por um elenco de mudanas institucionais (nas reas tributria, financeira, dvida externa, etc.), interpretaram a mudana de comando como sinal de derrota (momentnea) da opo recessiva. E no resta a menor dvida de que, durante um certo perodo (no fim, igualmente breve), uma alternativa no recessiva foi buscada: isso deve ser tomado como evidncia da falta de condies polticas no incio do governo Figueiredo para a efetiva implementao da poltica econmica ortodoxa. E para no deixar essa afirmao no costumeiro nvel de generalidade que a aproxima das explicaes que explicam tudo e nada ao mesmo tempo, til recapitular o futuro visto em meados de 1979: a economia norte-americana, envolvida em incertezas, prosseguia crescendo, somente vindo a entrar em curta recesso de maro a julho de 1980 (recuperando-se em seguida); os preos do petrleo exibiam seguidas elevaes, mas a marcha da inflao mundial ensejava a aposta na viabilidade de um crescimento das exportaes a 22% a.a. at 1984; a irrupo do novo sindicalismo recomendava um maior cuidado poltico no exerccio da imaginao reformista (to mais necessrio medida que o descontentamento empresarial crescia em face da ameaa de alta dos juros, corte do investimento pblico, etc.);20 a manuteno relativa da taxa de investimento num quadro de desacelerao sugeria a existncia de um espao para crescer (na forma de capacidade ociosa na indstria ); sem contar o calendrio poltico do processo de abertura controlada do regime (eleies amplas em 1982 cujo resultado seria fundamental para assegurar o controle, via colgio eleitoral, da futura transio em 1984-85). Pela primeira vez desde 1964 uma administrao do regime promovia uma mudana no comando da poltica econmica e ainda no seu primeiro ano. Um detalhe, porm certamente revelador do nvel alcanado pela crise
(20) O nmero de greves passa de 24 em 1978 (envolvendo mais de 500 mil trabalhadores) para 113 em 1979 (envolvendo mais de 3,2 milhes de trabalhadores). No processo formou-se uma ampla rede funcional de alianas, articulando diversos segmentos sociais. Ver para uma reconstituio pormenorizada desse aspecto da conjuntura Moreira Alves (1984, cap. VII). Coutinho e Belluzzo (1982, p. 167-168) apontam as crescentes frices empresariais: a ABDIB ameaou despejar 50 mil desempregados a partir de agosto; as estatais reclamavam e seguravam suas encomendas para provocar a reao do setor de bens de capital; os banqueiros ameaados pela futura concorrncia do Banco do Brasil e irritados com os controles sobre sua expanso (com a imposio de um prazo mnimo alongado para os CDBs) engrossavam o cordo dos descontentes.
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detalhe realado pelo carter da mudana intentada (depois de ameaar uma volta ao PAEG o governo Figueiredo dava uma brusca guinada em direo ao milagre: a inconstncia da poltica econmica era a prpria expresso da crise).21 2 O experimento heterodoxo de Delfim Netto (1979-1980) O diagnstico formulado por Delfim Netto ao assumir o comando da poltica econmica era muito distinto do que vinha sendo apresentado por Simonsen. Reproduzia-se, pois, uma situao j observada no passado: sua primeira passagem pelo governo, em 1967, fora marcada por um diagnstico da conjuntura muito diferente (e crtico) do PAEG do governo Castello Branco. Vejamos sumariamente seus principais aspectos. Primeiro, o reconhecimento da existncia de um espao para manter o crescimento: ainda que no fosse explicitada uma meta para o crescimento do PIB, o relevante que foi afastada a retrica da desacelerao, do desaquecimento (e, portanto, a opo recessiva na qual isso era traduzido). Em seu discurso de posse Delfim anunciou: Senhores, preparem seus arados e sua mquinas: ns vamos crescer (...) Ns vamos crescer aceleradamente ao mesmo tempo em que conseguiremos equilbrio em nosso balano de pagamentos e taxas de inflao decrescentes.22 No final do ano, por ocasio do lanamento do conjunto de medidas
(21) A sada de Simonsen revestiu-se de caractersticas no mnimo singulares ver diferentes depoimentos em Alberti et al. (Org., 2002). Na linha dos relatos tentando perfilizar um duelo surdo entre duas personalidades que jamais poderiam atuar juntas, D. D. Carneiro sugere uma pista que pode ter contribudo para o desenlace conhecido: Mario Henrique tinha objetivos claros desde o incio: montar um oramento sustentvel durante dois, trs anos para a frente, fazer um plano de governo que fosse executvel em um mandato presidencial, e no em dois, como tinha sido o anterior e, enfim, no deixar que a poltica monetria fosse contra a poltica fiscal e vice-versa, fazer um ninho de coerncia. Contudo, j ao longo de abril, Mario Henrique comeou a demonstrar uma certa apreenso. De maio em diante, isso ficou mais visvel. Houve a famosa reunio do Conselho de Abastecimento, que jogou os preos agrcolas l para cima, o que criou um patamar de inflao muito elevado. Os preos flexveis eram os agrcolas. Se voc pegasse esses preos e ajustasse em 50%, 60%, 70%, como eles fizeram, os rgidos, na melhor das hipteses, iriam segu-los. Os preos eram indexados, controlados, administrados, portanto no havia a menor chance de baixar a inflao em 1980. E ainda havia a presso para baixar os juros (...). (p. 200). Ele acrescenta: A gota dgua foi a entrevista que um lder da Arena deu na poca, dizendo que o Simonsen era incompatvel com o projeto democrtico do governo, porque ele ia gerar outra recesso, e isso no era possvel. (p. 201). Ver tambm Carneiro (1994, p. 217-224): A partir da aprovao dos preos mnimos para a safra 1979/80, que embutiam uma correo nominal de 70% para uma inflao passada da ordem de 40%, agravaram-se os conflitos dentro do governo entre a poltica de austeridade oramentria e o desenvolvimentismo que agora emanava da Agricultura. (p. 217-218). Sobre a atuao de Delfim no Ministrio da Agricultura ver Ribeiro (1979). (22) Gazeta Mercantil (16 ago. 1979 citado em Davidoff Cruz (1984 p. 69); a citao seguinte est na p. 77. Contudo, cabe notar, o desenvolvimento delfiniano no tem nenhum compromisso com a industrializao (Delfim Netto no poderia ser jamais o arquiteto do II PND). Dessa perspectiva possvel questionar a heterodoxia da poltica econmica ver Castro (1985, p. 48-56).
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associado maxidesvalorizao, esse objetivo era reiterado (ao explicitar o sentido das medidas tomadas: (...) corrigir os desequilbrios externo e interno, sem afetar a capacidade de crescimento da economia (...)). Esse espao, tal como em 1967, era dado pela existncia de recursos produtivos ociosos passveis de serem mobilizados pela ao coerente da poltica econmica. Esta deveria se materializar em um apoio firme a trs setores estratgicos: agricultura, exportao e energia (os dois primeiros representavam a prpria estratgia de desenvolvimento delfiniana encampada durante o governo Mdici; a incorporao do setor energtico era um subproduto da crise do petrleo, agravada em 1979). Cabe fazer um parntese. Delfim Netto sempre argumentou que, dado o potencial de produo (terras, elevao da produtividade via uso de tratores, fertilizantes, etc.), a expanso da agricultura, alavancada pelas exportaes, constituiria um eixo da expanso de mercado para a indstria e a emergncia de um crculo virtuoso de desenvolvimento. Fora assim durante o milagre. (Essa a retrica de Delfim e do governo Mdici.) E poderia ser novamente assim no governo Figueiredo agora com a componente adicional dos programas de investimento na rea energtica (prospeco, Prolcool, etc.), com seu efeito multiplicador/acelerador sobre a indstria. Dificilmente, porm, uma anlise cuidadosa da dinmica do desenvolvimento brasileiro durante o ciclo longo 1956-1980 ou durante o ciclo expansivo 1967-73 levar concluso postulada por Delfim. O peso diminuto da agricultura (e das exportaes) na formao do PIB, as suas relaes intersetoriais restritas a parte da indstria (no fundo, o grau de diversificao alcanado pela indstria) , tais so as razes que tornam um exerccio de ilusionismo a estratgia delfiniana. Isso, porm, no parece importar. Se por outras razes a trajetria de expanso se materializar (s quais a agricultura e as exportaes do uma contribuio marginal que no h porque negligenciar), o ilusionismo funcionar (como ilustrado pelo governo Mdici). Retirado o seu carter de motor do processo de crescimento, os setores priorizados no perdem de forma alguma justificativa para receberem tal ateno. Supondo que a estratgia alcanasse xito, uma forte expanso da agricultura propiciaria um choque deflacionrio, criando espao para a reduo da inflao. Enquanto o crescimento das exportaes seria vital para afastar o risco de crise de balano de pagamentos (e nas condies de 1979-80 at mesmo para assegurar um fluxo razovel de financiamento externo). Enfim, agricultura e exportao so parte (importante) de qualquer estratgia de crescimento mas no resumem a estratgia. Curiosamente aquilo que era apresentado como a estratgia de desenvolvimento no se distinguia em nada do enfoque de Simonsen (evidentemente na implementao efetiva
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das medidas de apoio surgiriam as diferenas: Delfim forando um reajuste inflacionrio dos preos mnimos, maxi versus acelerao das minis, etc.).23 Em segundo lugar, o diagnstico da inflao. Segundo Delfim: A causa bsica da inflao o dficit do governo; a inflao no nenhum mistrio, a inflao brasileira a mais primitiva que se pode imaginar.24 Superficialmente dir-se-ia: eis a doutrina Simonsen, eis Delfim pleiteando um retorno ao PAEG. Nada mais longe da mensagem de Delfim em 1979. Ao detalhar o argumento ele mostrava que o dficit era inteiramente gerado fora do oramento fiscal (preos pblicos reprimidos, levando dvida externa e impotncia das polticas monetria e creditcia; subsdios crescentes financiados pelo crescimento da dvida pblica de curtssimo prazo) poderia (e deveria) ser enfrentado sem o recurso ao corte de gasto e investimento pblico, sendo factvel buscar a desinflao sem passar pela recesso (sequer pelo desaquecimento). Note-se que as nfases do diagnstico de Delfim representavam um severo julgamento crtico da poltica econmica seguida durante todo o governo Geisel (tanto o II PND quanto as polticas de curto prazo ps-1976), reproduzindo a mesma postura exibida em 1967.25 O experimento heterodoxo durante o governo Figueiredo tampouco passou de um breve interldio. Mas efetivamente foi intentado, suscitando uma seqncia de medidas (basicamente concentradas no perodo agosto-1979 a janeiro-1980). Elas so coerentes com o novo discurso introduzido por Delfim, e de maneira geral estranhas
(23) Ver os comentrios de Lessa (1980a) sobre esse tema; bem como diferentes avaliaes externadas em Governo do Estado de So Paulo. Secretaria de Economia e Planejamento (1979). Sobre a dinmica do crescimento na dcada de 70 ver Tavares (1998), Bonelli e Werneck (1978), Marini (1977). (24) O Estado de So Paulo, 25/09/79 citado em Davidoff Cruz (1984, p. 70). (25) assim que crticos da poltica econmica da ditadura entenderam o diagnstico de Delfim como realista e sbrio (Coutinho e Belluzzo, 1982, p. 168). E M. C. Tavares, em um debate realizado em 04/09/79, observou: (...) sustento que no temos de fato uma dvida fiscal. Temos, isto sim, uma dvida financeira, que uma encampao pblica e a socializao pblica da vergonhosa dvida privada das grandes empresas, das filiais estrangeiras, de algumas empresas pblicas e do sistema financeiro entre seus prprios componentes. Em outras palavras, o governo encampou uma dvida financeira que no fiscal e que se originou, em grande medida, das operaes de crdito subsidiado oferecidas pelo sistema oficial. (...) No foi toa que logo este dficit financeiro, encampado pelo sistema pblico, deteriorou perigosamente as finanas do Estado, desgastando e esfarelando os prprios instrumentos bsicos da poltica econmica, constituindo-se ademais, na fora mestra de propagao da acelerao inflacionria. (...) Espero que aqui ningum sugira que o Dr. Delfim pague a dvida pblica (...) Isso era algo que estava ocorrendo antes, ao Ministro anterior, que tencionava, mesmo, gerar um supervit fiscal para, literalmente, pagar a dvida. O atual Ministro no padece do vcio do vu monetrio, pois sabe muito bem o que est por trs do vu (Tibiri, Ano VII, n. 12, jan./mar. 1980, p. 93-94). Em um debate posterior, realizado em 18 de outubro de 1979, M. C. Tavares descreveu a poltica de Simonsen como tentar aplicar uma teoria no adequada nossa real situao, substituda agora por uma teoria um pouco mais satisfatria pelo Ministro Delfim (Tibiri, Ano VII, n. 13, jul./out. 1980, p. 14).
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doutrina Simonsen. Sem a ambio de proceder a uma reconstituio detalhada, cabe mencionar como as mais significativas dessa fase: Imposio de um redutor de 10% sobre as taxas de juros praticadas pelas instituies financeiras em suas operaes de crdito (com vigncia a partir de 3 de setembro). Isso representou uma tentativa de tabelamento dos juros, pleiteado h tempos por diferentes setores e sistematicamente recusado (e criticado em bases tericas) por Simonsen. importante sublinhar que no se trata de uma questo redutvel a querelas entre diferentes posies doutrinrias. A querela decisiva envolve interesses materiais representados na poltica econmica. E no se perca de vista que a eficcia do tabelamento, justamente por isso, foi quando muito relativa.26 Introduo de uma sistemtica mais rgida de controle de preos dos oligoplios pelo CIP: o nmero de reajustes permitidos limitado a dois por ano, exigindo comprovao prvia de aumento de custos; e as margens de lucro lquido foram indexadas ao coeficiente de variao das ORTNs (o qual sofreu um forte expurgo no 2o sem/1979). Note-se que a posio de Simonsen a respeito, embora no fosse a de uma rejeio pura e simples dos controles (como ilustrado pela sua ao no ano de 1974, suscitando um atrito explcito com fraes do empresariado), tendia a dar uma menor importncia a esse instrumento, o que abria espao para uma ao branda do CIP (conforme o esquema de liberdade vigiada introduzido em 1976, agora abandonado).
(26) Em um debate realizado em 18/10/79 M. C. Tavares observou a respeito: Quando entrou o Ministro Delfim, que tem muita tradio com os banqueiros, pois formou-se no contato direto com os banqueiros de So Paulo, tentou o pacto com estes, sob o nome de acordo de cavalheiros, de forma que, ao baixar o governo a prime rate (i.e., a taxa de juros dos ttulos da dvida pblica jpm), todos os bancos baixariam as taxas de juros. Entretanto, por ora, ao que tudo indica, com exceo do maior banqueiro de So Paulo, muito ligado ao Ministro Delfim, que tentou baixar os juros, os demais no acompanharam. Ora, se os demais no acompanham, o movimento se reverte, tentando subir. Nova ameaa do Ministro, anunciando punies para os bancos que no se enquadrarem. Mas, estes reagem, perguntando como podem baixar os juros se a inflao est subindo, o que evidentemente uma falcia, pois justamente porque a inflao est subindo que eles tm de baixar a taxa de juros. Se no baixarem, e quiserem fruir uma taxa real de juros numa etapa de reverso de ciclo e acelerao inflacionria, obviamente a especulao continuar, aumenta o desestmulo ao investimento produtivo, haver a reciclagem da dvida de todas as empresas, famlias, do governo, da externa, e a taxa real de juros catapultar a dvida ainda mais para cima e a inflao estourar em nveis mais elevados, numa corrida para cima entre a taxa de juros e a inflao. Evidentemente, no conseguem ganhar a corrida e ficam nessa alucinao da valorizao fictcia do patrimnio (...) (Tibiri, ano VII, n. 13, jul./out. 1980, p. 14). Lessa (1980a), tendo presente a experincia anterior durante o milagre, apontou: El esfuerzo por reducir las tasas de inters es um movimiento que permite mltiples modalidades evasivas. Sin embargo, si se logra algn resultado positivo, aparece como consecuencia la reduccin de las tasas pagadas por captadores de recursos y despus la introduccin de alguna disciplina en el mercado. En estas condiciones se intensifica la competencia entre intermediarios financieros, mejorando la posicin de aqullos ms slidos y que prestan los servicios ms diversificados (p. 128).
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Mudana da poltica salarial, com a introduo da semestralidade dos reajustes (alm de um esquema de reajustes diferenciados de forma a beneficiar as faixas salariais mais baixas). possvel que essa mudana tenha sido imposta poltica econmica em funo do quadro poltico-social da conjuntura de 1979. Ainda assim ela expressava uma mudana de postura no desprezvel: para os ortodoxos (e para Simonsen) essa medida se revestia de um carter violentamente inflacionrio, sendo pouco (ou nada) provvel que fosse adotada caso no tivesse mudado o comando da poltica econmica. A maior flexibilidade de Delfim nessa matria sinalizava um esquema distinto de enfrentamento da inflao.27 Implementao de uma srie de fortes reajustes de preos do setor pblico, compondo uma fase de necessria inflao corretiva: 50% para o diesel, gasolina e querosene (em 30 de agosto), 58% para a gasolina e 38% para o diesel (em 26 de novembro), 55% para as tarifas de energia eltrica (no final de novembro em janeiro j tinham sofrido uma alta de 36%). Esse tipo de ao, lembre-se, caracterizou o PAEG de Campos-Bulhes em tese, haveria aqui convergncia e no heterodoxia. Contudo, parece que Simonsen no estaria propenso a reeditar essa linha de ao: em 31 de julho ele reduz em 30% as taxas do IUCL, em 2 de agosto anuncia que elas teriam uma reduo adicional de 20% a partir de 1 de janeiro de 1980 um sinal da sua preocupao em minimizar a inflao corretiva. H uma sutil ironia em todo esse episdio: em 1974 Simonsen assumira a Fazenda e sua primeira ao foi proceder a um ciclo de inflao corretiva, herana da gesto delfiniana de 1973 (e a, sabe-se, nasceu um issue contrapondo discpulos e ulicos de Simonsen a Delfim); em 1979 Delfim far o mesmo, desrepresando os preos pblicos, herana da gesto Simonsen a partir de 1976. De qualquer forma havia lgica nessa loucura: tratava-se de recuperar a capacidade de autofinanciamento das estatais, assim reduzindo o seu impulso ao endividamento no exterior (assegurado, ademais, por um reforo do controle centralizado com a criao de uma secretaria dotada dessa funo, a SEST), e ao mesmo tempo preservar o investimento pblico, elo essencial para dar substncia ao pleito de evitar a estratgia recessiva. No h dvida de que, por esse caminho, a poltica econmica se afastava da linha ensaiada por Simonsen. E cabe sublinhar tambm a discrepncia com o episdio anterior do PAEG (e, de certa forma, at
(27) Um indicador da postura dura de Simonsen diante das reivindicaes mais agressivas de reajuste salarial pode ser vista na cobertura jornalstica das greves operrias de maro de 1979 no ABC paulista ver matrias das revistas Veja (28 mar. 1979) e Isto (28 mar. 1979).
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mesmo com o de 1974): a inflao corretiva se combinara ento com uma tendncia recesso e com arrocho salarial ambos negados em 1979.28 Maxidesvalorizao da ordem de 30% (em 7 de dezembro), a primeira desde a introduo da poltica de minidesvalorizaes em agosto de 1968. Ela foi acompanhada de uma srie de medidas: supresso dos subsdios fiscais exportao de manufaturados (o incentivo na forma de no tributao dos lucros gerados nas exportaes de manufaturados, no tratado como subsdio pelo GATT, havia sido estendido at o final de 1985 alguns dias antes); introduo de um imposto de exportao com alquota de 20% para o caf e de 30% no caso de outros produtos agropecurios (como a soja e o cacau); extino do depsito compulsrio sobre importaes e reduo da abrangncia de incentivos fiscais (reduo/iseno de IPI e/ou de imposto de importao sobre bens de capital) e da lei do similar nacional; elevao de tarifas de importao (adotada em maro de 1980); fixao de um corte de 20% nas importaes do setor pblico (porm no atingindo as estatais mais importantes situadas nas reas de petrleo, siderurgia e energia eltrica); elevao para 40% a.a. a taxa de juros incidente em programas subsidiados (caso das exportaes de manufaturados, que at ento se beneficiavam de uma taxa de 8% a.a., sem correo monetria); congelamento dos recursos em moeda estrangeira depositados no Banco Central, nos moldes da Resoluo 432. Essas medidas eram coerentes com o diagnstico heterodoxo. A inteno era, sobretudo, reduzir o dficit pblico atravs da melhora da receita (as estimativas oficiais projetavam um ganho lquido expressivo mesmo computando-se a absoro parcial pelo Tesouro de eventuais prejuzos sofridos pelas empresas com passivos em dlar). Conjuntamente com o incio da reduo dos subsdios creditcios, somado ao anncio de planos de futura reduo/eliminao de outros tipos de subsdios (trigo, leite, carne), permitia antecipar uma prxima reduo do dficit pblico para algo em torno de 1,5% do PIB.29 Ao mesmo tempo a pretendida dinamizao da economia via agricultura/exportaes/energia era preservada porquanto o efeito lquido das medidas no implicava qualquer desincentivo vale
(28) A inflao corretiva, nas condies vigentes em 1979-80, envolvia um risco considervel. A. M. Silva, em um debate realizado em 04/09/79, aps apontar a necessidade de corrigir os preos defasados do setor pblico essa seria a questo mais crtica a ser enfrentada num futuro prximo observou: entendo que, a esta altura, uma inflao corretiva ser um evento de difcil administrao, politicamente falando. Ou seja, empregar hoje uma inflao corretiva significa correr o risco de elevar a inflao para 80 ou 90%, o que seria de conseqncias imprevisveis (Tibiri, Ano VII, n. 12, jan./mar. 1980, p. 83). (29) Delfim Netto, em Isto (26 dez. 1979). Segundo Delfim isso representaria uma dimenso bastante manejvel. E residindo a a causa bsica da inflao, com a correo muito grande que se estava fazendo, Delfim parecia se sentir seguro para continuar projetando o incio da reverso da escalada inflacionria durante o 2o sem. 1980 ver sua declarao a O Estado de So Paulo (14 mar. 1980).
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dizer, a mxi compensava a retirada dos subsdios exportao de manufaturados (e o imposto exportao de produtos agropecurios, o qual, alis, foi eliminado ou reduzido j nos meses seguintes). E se abrisse caminho para a diminuio do protecionismo internacional (como se tentou negociar ao longo de 1980) as perspectivas seriam ainda melhores. Os investimentos no setor energtico estariam assegurados pela maior capacidade de autofinanciamento (tendo como custo a inflao corretiva), preservao desse segmento diante da programao de cortes das importaes e, ainda, tentativa de atrair capital estrangeiro com a abertura (em 1 de novembro) de 123 novas reas de contratos de risco para explorao de petrleo (das quais 98 seriam em terra). E cabe notar que as medidas na rea de importaes, encarecendo bens de capital importados, tendia a beneficiar a indstria de bens de capital o setor da economia onde mais claramente havia abundante capacidade ociosa.30 A heterodoxia, para no terminar naufragando, teria que passar por dois testes: a acelerao inflacionria, admitida como uma fase transitria, no poderia se consolidar em um novo patamar mais alto; e a restrio externa no poderia tornar-se efetiva. No incio de 1980 a poltica econmica apostava nas chances de conseguir xito no enfrentamento dos dois desafios. Na frente inflacionria buscou-se atuar sobre a tendncia de alta atravs dos controles de preos mais inflexveis, da ameaa de uma fiscalizao mais rigorosa da Receita Federal direcionada aos setores que porventura exibissem altas de preos anormais e, visando influenciar as expectativas, da prefixao para o ano de 1980 da correo monetria em 45% e da correo cambial em 40% (projetando-se a inflao em 50%). Note-se que essa medida, de janeiro de 1980, foi adotada logo aps uma seqncia de choques inflacionrios que elevaram violentamente a inflao em 1979 e cujos efeitos continuariam a se propagar. A heterodoxia envolvia, pois, uma articulao de interesses muito difcil de ser realizada, tal o nvel de frices que
(30) Lessa (1980a) percebeu esse sentido (apenas potencial) das aes iniciais de Delfim: El resultado combinado de este conjunto de medidas (...) ciertamente recupera algn espacio fiscal (...) y no comporta un corte sustancial del gasto pblico. En efecto, se concedi un reajuste salarial a los funcionarios pblicos; existen indicaciones de aumento en los gastos de transferencia, y la inversin de las empresas estatales planeadas para 1980 (...) no parece haber sido reducida. Algunos vern con temor la proposicin (..) respecto a disminuir en un 20 por ciento las importaciones estatales como indicio de una reduccin en la inversin pblica. Creo que esta medida est orientada a desplazar hacia el mercado interno una fraccin de la demanda estatal de bienes de capital. En cierta medida esta resolucin se combina con la derogacin de la ley del similar nacional (...) y con la devaluacin cambiaria, medidas ambas que elevan el nivel de proteccin de la produccin interna. Existen indicios de que, a partir del nuevo esquema ms centralizado de coordinacin de las inversiones de las empresas estatales, se procurara orientar preferentemente las compras hacia el mercado interno (p. 126-127).
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gerava. A contnua acelerao inflacionria que se observou 80% em 1979, 100% em meados de 1980, 110% no final de 1980, 120% no 1o sem/1981, para ento acomodarse no novo patamar de 100% a.a. confirmaria o fracasso poltico da heterodoxia.31 A prefixao das correes monetria e cambial destinava-se tambm a enfrentar a questo externa, que comeava a suscitar um nvel de preocupao maior. Com efeito, at o final de 1979 imaginava-se dispor de um certo raio de manobra nessa rea: a folga conferida pelo montante das reservas, a possibilidade de negociar com as filiais de empresas multinacionais um esquema de converso de seu endividamento externo em capital de risco,32 at mesmo uma certa tendncia a centralizar no Estado (via Tesouro, por exemplo) as novas captaes dessa forma melhorando as condies para a execuo da poltica monetria. Isso muda j na virada do ano. Em dezembro de 1979 a Libor atingiu 14.4% a.a. e a prime rate 15.3% a.a.; um ano depois chegariam a 16.4% e 21.5% respectivamente (data do 2o sem/1980 o incio da inflexvel poltica monetria restritiva adotada pelo Fed e que se prolongaria por dois anos). Seja pela percepo de dificuldades para implementar a alternativa da converso de dvida em investimento, seja pela deteriorao do quadro internacional, seja pela queda das reservas alm do desejvel, o fato que a poltica econmica reconhecia agora a necessidade de participao ativa do setor privado na busca de
(31) Ver Malan e Bonelli (1983, p. 94), Coutinho e Belluzzo (1982, p. 174-175), Lessa (1980a, p. 129 e 132). Na apreciao de Coutinho e Belluzzo a prefixao da correo monetria (ou o seu nvel irrealista) foi um erro grave O excesso de confiana levou superestimao de foras (p. 174); Apostava assim uma cartada por demais ousada (...) a ousadia foi tomada como blefe e a credibilidade do esquema comeou a ser posta em dvida (p. 175). Lessa (1980a) chamou a ateno para um ponto importante: a indita centralizao de poderes na Seplan, somado a um estilo pragmtico de atuao (e um reconhecido pendor do ministro para o jogo poltico), reforavam a margem de cooptao/intimidao empresarial. possvel que isso tenha estado na raiz daquele excesso de confiana, presente no incio de 1980. Uma indicao do descontentamento gerado pelos controles de preos dada pela declarao de Luiz Eullio Bueno Vidigal Filho, presidente do Sindipeas (e membro do Frum Gazeta Mercantil), datada de 20/03/80: Na conversa que tive com o Delfim anteontem, eu disse claramente que a minha empresa, que altamente rentvel, a segunda em rentabilidade do setor, provavelmente, foi para o vermelho em janeiro e fevereiro, por causa do CIP. No estou me queixando, tenho reserva para agentar, e tudo isso. Mas quero saber: e os que no tiveram a rentabilidade que eu tive? Pois fui exceo no setor! Gazeta Mercantil, 29/04/80, p. 16. O mesmo jornal realizou uma enqute junto a 1.353 empresrios: no requisito quais prioridades devem se tornar ingrediente duradouro da poltica econmica brasileira apenas 9,28% votaram a favor da administrao de preos industriais (para contraste: 29,13% votaram a favor do controle de juros); e no quesito quais itens do programa econmico de curto prazo tm mais possibilidades de apresentar melhores resultados em 1980 24,02% escolheram o item administrao de preos industriais (e 29,80% o item controle de juros). Ver Gazeta Mercantil (29 abr. 1980, p. 18). (32) J em sua passagem pela Fazenda, durante o milagre, Delfim Netto estimava que um alto percentual do endividamento externo das filiais de multinacionais correspondia a investimento disfarado (induzido por incentivos como a menor incidncia do imposto de renda e a possibilidade de remessa de juro-lucro) ver Delfim Netto (1973). Ao assumir a Seplan ele relanaria essa idia como uma pea importante para equacionar o imbroglio da dvida externa aproximando-se de um limite perigoso.
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financiamento externo. Aps a mxi ela passou a ser ditada crescentemente por esse objetivo. Em dezembro de 1979, acompanhando a mxi, incluiu-se a reduo do imposto de renda incidente sobre a remessa de juros (de 12,5% para 1,25%) e extinguiu-se o compulsrio de 50% um sinal de reverso da postura adotada desde o incio do ano. Por outro lado, o prprio congelamento dos depsitos em dlar no Banco Central (parte dos quais teria sido financiado por endividamento de curto prazo em cruzeiros) esperava-se viesse a motivar o setor privado a buscar novos recursos no exterior. A prefixao das correes monetria e cambial objetivava reforar esse efeito de induo: ao assegurar um diferencial de custo interno-externo convidativo e, especialmente importante aps a ruptura da regra de cmbio, ao restabelecer a confiana na poltica de minidesvalorizaes (que teria sofrido apenas uma correo necessria com a mxi). Uma sucesso de medidas viriam no decurso de 1980, todas com esse propsito destacando-se a introduo de um teto de 45% para a expanso nominal do crdito das instituies financeiras (excluindo-se desse limite as operaes lastreadas em recursos externos) e a forte elevao do IOF (de 0,2 para 0,6% a.m.) sobre as operaes de emprstimos internos, ambas do ms de abril. Alm de constituir mais um choque inflacionrio, contribuindo para minar quaisquer chances de minimizar o erro de projeo da prefixao das correes, essas medidas sinalizavam o abandono da heterodoxia, confirmado no 2o semestre. Tambm em abril foi introduzida a incidncia do IOF de 15% sobre as importaes (visando cont-las sem recorrer mudana da poltica cambial) com o anncio de sua reduo para 10% j em setembro (o que no ocorreu, em funo da deteriorao da conjuntura). Na raiz desse movimento da poltica econmica estava a evoluo indomvel da conjuntura: dficit comercial vultoso (crescente desde o comeo do ano contra uma previso de alcanar relativo equilbrio), extrema dificuldade de obteno de novos emprstimos durante o 1o semestre, contnua perda de reservas, aumento dos spreads (sinal de piora na avaliao de risco do emprestador), crescente endividamento de curto prazo. Em suma, s dificuldades para arbitrar as frices suscitadas pelos interesses domsticos, se levantava contra a poltica econmica heterodoxa um autntico veto dos bancos internacionais. Ao longo de 1980 diversas tentativas de obter a adeso dos bancos internacionais malogram: com isso a restrio externa impe o enquadramento da poltica econmica.33 Se no incio de 1979 Simonsen acenava com a
(33) Para um relato mais detalhado ver especialmente Davidoff Cruz (1984, p. 74-87) e Baer (1986, cap. IV). Segundo Carneiro (1994): Entre agosto de 1979 e outubro de 1980, o pas experimentou sua ltima tentativa de ignorar a crise externa, agora agravada pelo novo choque do petrleo e pela elevao vertiginosa do custo do endividamento externo (p. 220); Ao longo da segunda metade da dcada de 70 a poupana pblica foi, entretanto, reduzida metade, e as polticas de 1979/80 no fizeram nenhum esforo no sentido de sua recuperao, o que foi agravado pelas mudanas no cenrio externo (...) O padro de restries enfrentadas pela economia brasileira
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estratgia recessiva, disfarada de poltica de desaquecimento, no final de 1980 lanada uma poltica econmica recessiva sem quaisquer disfarces: a poltica de ajuste externo, trao distintivo do governo Figueiredo de 1981 a 1984 porm, ainda assim, submetida a uma marcha acidentada e de resultados contraditrios. 3 Fim das iluses: a poltica econmica do ajuste externo e a grande recesso (1981-1984) A reconstituio mais respaldada nos fatos sugere que durante o primeiro semestre de 1980, com ou sem razo, a poltica econmica efetivamente apostou nas chances de sucesso de sua estratgia heterodoxa. Com a progressiva deteriorao do quadro interno e externo, em simultneo contestao (tcita) oriunda das fraes empresariais domsticas e dos bancos internacionais, entra-se num cenrio de incerteza aguda durante o segundo semestre. No h exagero em dizer que, de julho a dezembro, as aes da poltica econmica expressam um comportamento reativo, reflexo do enquadramento que lhe foi imposto pela evoluo adversa da conjuntura; com efeito, elas se revestiro de um carter abertamente restritivo, numa dosagem cada vez mais forte em 1981 a inflexo da poltica econmica torna-se clara, no permitindo tergiversao, e a economia rapidamente mergulha em recesso. Esta, pela sua severidade, at mesmo pela sua novidade, desencadeou um verdadeiro choque no plano da conscincia social, fazendo aflorar com intensidade redobrada a componente de perplexidade no debate econmico.34 Convm explicitar os resultados concretos associados ao experimento heterodoxo. No cenrio turbulento de 1979-80 a economia brasileira esboa uma
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agravou-se, assim, radicalmente. O pas passou a enfrentar uma forte restrio de divisas, e pode-se afirmar que, a partir do final de 1980, as linhas mestras da poltica macroeconmica passaram a ser ditadas pela disponibilidade de crdito externo (p. 223). A anlise de Carneiro, estritamente tcnica, valiosa, mas evita ir ao fundo da questo. O prof. J. M. C Melo, em conferncia de 02 de julho de 1981 (nus da poltica econmica atual: recesso e desemprego, Jornal do Economista, Campinas), mostrou maior compreenso da conjuntura: O ministro Delfim Netto quando tomou posse fez um discurso fantstico. (...) Que medidas ele tomou? Endureceu nas negociaes com os banqueiros internacionais (...) Tentou controlar o crdito e a taxa de juros (...) Tentou controlar os preos das indstrias (...) Tentou fazer com que o Estado arrecadasse mais dinheiro, aumentou o seu potencial financeiro. (...) Ele tentou um projeto tmido de mudana (...) mas foi derrotado, ponto por ponto, inapelavelmente. E a cedeu. (...) O problema poltico. O problema que os grandes interesses dos banqueiros internacionais, dos banqueiros nacionais e da grande empresa especialmente multinacional liquidaram com aquela tentativa vagabunda de fazer uma poltica outra, que no fosse essa que est a. E veio esta que est a. (34) Em um debate realizado em agosto de 1981, Furtado sintetizou de forma lapidar (e cortante): Delfim perdeu o controle (...); (...) chegamos ao limite do estreitamento do espao de manobra (Mesquita, org., 1981, p. 257-258) ver, nesse volume, como ilustrao do estado de perplexidade, a discusso em torno da causa da recesso (problema de balano de pagamentos, problema de caixa, inflao) bem como do seu alcance.
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acelerao do crescimento: a taxa de crescimento do PIB evolui de 5,0% em 1977-78 para 6,8% em 1979 e 9,2% em 1980 (sendo que, nesse ano, a indstria cresce 9,3% com a liderana dos bens de consumo durveis, com 18,7% - enquanto a agropecuria cresce 9,6%). Em contraste com essa performance o crescimento do PIB mundial declinava de 4,2% em 1979 para 2,5% em 1980 (no caso da Amrica Latina, as taxas foram 6,6% em 1979 e 6,1% em 1980).35 As exportaes exibem um forte crescimento, passando de US$ 12,6 bilhes em 1978 (quando seu desempenho foi pfio em relao a 1977, com US$ 12,1 bilhes) para US$ 15,2 bilhes em 1979 e US$ 20,1 bilhes em 1980 praticamente confirmando a meta anunciada por Delfim Netto, de um crescimento da ordem de US$ 5 bilhes ao ano. Com tal desempenho das exportaes e da agricultura no de estranhar que durante um (curto) perodo a estratgia delfiniana parecesse factvel, desfrutando de apoios.36 Mas com o segundo choque do petrleo em curso os termos de troca sofrem contnua e significativa deteriorao, as importaes crescem no menos vigorosamente por suposto impulsionadas pelo item combustveis, mas o notvel na conjuntura 1979-80 que tambm as importaes de bens intermedirios e de bens de capital experimentam um sensvel crescimento (de acordo, alis, com a estratgia heterodoxa) e, em conseqncia, reabre-se um expressivo e indesejado dficit na balana comercial (US$ 2,8 bilhes ao ano). A acelerao da inflao para a qual contriburam os preos agrcolas (com aumento de 138%, pelo IPA-OG, em 1980, apesar da estratgia agrcola) e igualmente os preos industriais (com 110% de aumento, apesar dos controles mais rgidos do CIP) terminou jogando a poltica econmica heterodoxa numa armadilha: as diferentes medidas voltadas correo de distores acumuladas no passado rapidamente tenderam a perder eficcia. A tentativa de corrigir os preos relativos dos derivados de petrleo, implementada com persistncia sobretudo em 1980, constituiu um fator importante da impotncia da poltica econmica em deter a acelerao inflacionria e ao mesmo tempo no logrou o objetivo de melhorar as finanas pblicas. Isso foi ainda mais verdadeiro no tocante s outras medidas destinadas
(35) Giambiagi et al. (Org., 2005, Apndice Estatstico). Os dados (provisrios) manejados poca mostravam a mesma tendncia de expanso do PIB: 4,8% em 1978, 6,7% em 1979 e 7,9% em 1980; e um contraste at mais acentuado na comparao internacional, com a taxa de crescimento do PNB da OCDE passando de 3,3% em 1979 para 1,0% em 1980 de 4,5% para 1,7% na Alemanha Ocidental, de 2,3% para 0,7% nos Estados Unidos. Ver Galvas (1983, p. 10-15). (36) Em uma mesa redonda realizada pela Gazeta Mercantil em 20/03/80 Ablio Diniz, do Grupo Po de Acar, manifestou a opinio: Tanto quanto tenho participado e quanto tenho analisado as coisas, vejo que as medidas que se tm tomado para equacionar problemas da inflao e da balana de pagamentos podero at resultar em fracasso. Mas, com aquilo que alcana minha capacidade de anlise, eu considero que, no grosso, as medidas esto corretas(Gazeta Mercantil, 29 abr. 1980, p. 17).
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conteno do crescimento dos subsdios: a taxa de juros nas operaes de crdito agricultura e s exportaes, elevada para 40% a.a., teria esse efeito caso a inflao se acomodasse em torno da meta pretendida (50%a.a.); como isso no ocorreu os subsdios prosseguiram na trajetria de crescimento insustentvel, atingindo incrveis 7,6% do PIB e 99,2% da receita tributria em 1980 (segundo uma estimativa de Langoni, atuando na presidncia do Banco Central como o mais fiel depositrio do manto ortodoxo deixado por Simonsen). Tudo que fora feito desde a posse de Delfim visando recuperar as finanas pblicas mostrava-se, assim, inteiramente estril em seus resultados: a causa fundamental da inflao prosseguia atuando com toda fora, parecendo negar a razo heterodoxa e reafirmar a ortodoxia. E ainda com a agravante de uma distoro substancial acumulada pela taxa de cmbio, resultado da desvalorizao nominal de apenas 54% de janeiro a dezembro de 1980: era um fato meridiano que a mxi de dezembro de 1979 fora inteiramente corroda em um curto espao de tempo. E talvez o mais grave: isso tudo a um custo considervel em termos de desorganizar as expectativas (o risco de uma segunda mxi estaria presente de forma duradoura a partir da).37 natural que a antiga postura prudente de Simonsen renascesse com fora, advogada no interior do governo pelo ncleo Fazenda-Banco Central: austeridade fiscal (envolvendo corte de investimento), restrio monetria e creditcia, alta das taxas de juros, liberao (progressiva) de preos, ameaa de mudana na poltica salarial enfim, retorno desinibido ortodoxia. Desta vez, porm, seria para valer e numa dosagem at ento inimaginvel. Em suma, com atraso e numa situao muito mais deteriorada, Delfim Netto rendeu-se doutrina Simonsen.38
(37) Para um exame minucioso desses diferentes aspectos da conjuntura ver Nakano (1982), Modiano (1982), Braga (1982), Batista Jr. (1983, cap. II. I). A FIESP divulgou um documento ver Gazeta Mercantil (10 dez. 1980) manifestando a posio da indstria sobre vrias questes; sobre o cmbio ela afirmava: La experiencia reciente dio suficientes pruebas de que la devaluacin cambiaria, como instrumento de fomento para las exportaciones, slo tiene efecto nominal y, aun as, de cortsimo plazo. (...) Si la tasa de cambio no est ampliamente defasada, el resultado final para la economia nacional es siempre negativo, ya sea por la presin que acaba ejerciendo sobre el nivel interno de precios o por los cargos que impone a las empresas con pasivos a saldar en monedas extranjeras. Por consiguiente, cualquier insinuacin de otra maxidevaluacin de la moneda nacional debe ser definitivamente descartada. De ahora en adelante, para restituir el nivel de competitividad de las exportaciones de bienes y servicios, que qued comprometida con la prctica de prefijacin de la correccin cambiaria, se debe practicar una poltica realista de reajustes (Economia de America Latina CIDE, Mexico, 10 semestre 1981, n. 6, p. 187). (38) O ministro da Fazenda, no incio de 1983, explicitou dentre as diretrizes da nova estratgia governamental a determinao de imprimir maior austeridade poltica fiscal e maior rigor poltica monetria, com nfase na eliminao dos subsdios ao consumo e no controle dos gastos pblicos, assim como na reduo gradativa dos subsdios creditcios (Galvas, 1983, p. 43). E o presidente do Banco Central, Langoni, desde 1980 esgrimia o discurso ortodoxo, com grande repercusso. O monetarismo exacerbado de Langoni suscitou uma importante crtica de M.C. Tavares: As falcias do monetarismo e a crise econmica (Folha de So Paulo, 3 ago. 1980, p. 32).
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J durante o primeiro semestre de 1980 as persistentes dificuldades que se iam desenhando (nos mbitos externo e interno) obrigaram a poltica econmica a implementar medidas no necessariamente coerentes com a estratgia inicial. Estas engendraram uma situao nada heterodoxa; como apontou M. C. Tavares: (...) a restrio da liquidez monetria (...) chegou de fins de 1979 at o fim do primeiro semestre deste ano, a resultados nunca antes alcanados em termos de poltica monetria restritiva. Cremos que at Milton Friedman consideraria excessiva a aplicao de seus discpulos brasileiros.39 Em junho uma srie de medidas relativas ao setor pblico (corte de 33% nas importaes, proibio de novas contrataes de pessoal, restrio ao acesso das empresas estatais a canais de crdito internos e, sobretudo, corte de 15% nos seus programas de investimento) pareciam anunciar a inflexo rumo ortodoxia. Contudo, logo em seguida ainda se tentava preservar o curso original, anunciando nova prefixao das correes monetria (50%) e cambial (45%) para o perodo de doze meses a partir de julho (nesse momento a inflao girava em torno de 100% a.a. e a onda de choques prosseguia: alm do choque do petrleo e da alta dos juros domsticos, em 22 de maio fora decretada a retirada progressiva do subsdio ao trigo, projetando-se uma alta acumulada de 140%, e de 100% no caso da farinha, at o ms de outubro). Nesse cenrio desenhou-se um debate acerca da convenincia de o pas recorrer ao FMI com opinies divididas dentro do prprio governo, predominando a postura de rejeio idia. Mas, apesar da luta travada para evitar o caminho rejeitado no ano anterior, a heterodoxia estava com os seus dias contados.40 3.1 A ortodoxia sem o FMI: outubro-1980 a outubro-1982 O fracasso nos esforos para levantar o necessrio montante de financiamento externo, o que se traduziu em queda das reservas internacionais muito alm do programado no incio do ano (quando se anunciara a disposio de fazer uso de US$ 2
(39) As falcias do monetarismo e a crise econmica, Folha de So Paulo, 03/08/80, p. 32. Ver tambm sua entrevista em Isto (20 ago. 1980, p. 68-69), criticando a atitude tpica de jogador de Delfim, adotando sofregamente medidas que desataram todas as expectativas inflacionrias (i.e., de acelerao), o que terminaria por lev-lo a ceder diante do coro dos que querem uma poltica de estabilizao ortodoxa, nas condies de 1980 com medidas de estabilizao altamente ortodoxas. De qualquer forma, a questo chave era a negociao internacional: por causa da negociao internacional com os banqueiros que se est fazendo este show off de poltica de estabilizao, emoldurada por declaraes de que no se quer a recesso. (...) Isto decorre de uma presso conduzida de fora, em toda parte do mundo, a favor de uma poltica recessiva ortodoxa que leve a um maior controle da situao por parte dos grandes bancos internacionais. (40) O relevante, aqui, o seu carter de indicador das presses contrrias poltica econmica heterodoxa: bvio que uma hipottica ida ao FMI significaria o seu abandono, com ou sem mea culpa.
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bilhes) e um endividamento de curto prazo como no se via desde a dcada de 60, determinou uma inconfundvel reorientao da poltica econmica. Do final de outubro (aps conversaes com bancos internacionais, sem qualquer xito) ao incio de dezembro de 1980 uma srie de medidas seriam tomadas, todas na linha preconizada pelos adeptos da ortodoxia (e em acordo com o sugerido explicitamente pelo FMI em meados do ano) a saber: liberao das taxas de juros (leia-se: sua elevao, determinada pelas condies do mercado), feita progressivamente e concluda j no incio de 1981; abandono da prefixao das correes monetria e cambial, as quais deveriam acompanhar a evoluo do INPC; isso significou uma modesta desvalorizao real em 1981, dado que no se procedeu a qualquer desconto a ttulo de inflao do resto do mundo, com a desvalorizao nominal acumulando cerca de 95,11%; liberao de preos, realizada gradualmente num espao de seis meses (notvel: isso determinou no primeiro semestre de 1981, quando a economia mergulhava em aguda recesso, uma forte alta de preos nos setores oligopolizados)41; fixao de um crescimento nominal de 66% para o investimento das empresas estatais em 1981, subestimando fortemente a inflao futura ( verdade que o comportamento tornado praxe naquela conjuntura era o de ex-ante subestimar deliberadamente e no decorrer do exerccio, geralmente em meados do ano, proceder a uma reviso; de qualquer forma um fato que entre 1979 e 1981 o investimento conjunto das estatais, como proporo do PIB, declinou quase 12%)42; aprofundamento da diretriz de controle direto das importaes, elevando-se a alquota de IOF de 15 para 25% (ao invs de ser reduzida, como era a inteno quando esse mecanismo foi acionado em abril); manuteno da poltica de controle quantitativo do crdito, agora com um sentido abertamente restritivo: a meta de expanso nominal de 50% para 1981 da qual novamente estavam excludos os repasses de recursos externos (sua motivao primordial) no apenas no trazia o contraponto de uma expectativa irreal de inflao (na melhor hiptese, como acabou ocorrendo graas evoluo favorvel dos preos agrcolas, ela iria reduzir-se para o patamar de 100% a.a.) mas, sobretudo, foi implementada de forma draconiana, com a fixao de tetos de 5% (primeiro trimestre) e 9,5% (segundo trimestre); com certeza quando, em meados de 1979, Simonsen
(41) Ver Nakano (1982). (42) Para um exame detalhado ver Werneck (1982).
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acenava com a possibilidade de ter de recorrer lio do choque monetrio de 1965 para exorcizar o fantasma da inflao em alta, jamais ter imaginado aplicar uma tal dosagem do amargo remdio.43 Embora esse tipo de poltica econmica seja o prescrito pela ortodoxia para enfrentar a inflao (sempre diagnosticada como tendo sua origem no crescimento excessivo da demanda e dos custos salariais), refletindo-se na retrica usada pelas autoridades econmicas, o seu objetivo essencial era o de reverter o perfil deteriorado do balano de pagamentos naquela altura tornado uma restrio externa continuidade do desenvolvimento.44 A possibilidade sempre reconhecida e temida pela
(43) Em um debate promovido pelo Jornal da Tarde, em agosto de 1981, Simonsen comentou: O ano de 1981 est se configurando como o primeiro perodo, desde a primeira crise do petrleo, em que o termo desaquecimento parece constituir mero eufemismo. E em seguida respondeu indagao por ele mesmo colocada haveria como evitar o aperto de 1981? argumentando: (...)a atual poltica de aperto poderia ter sido evitada se tivesse sido posta em prtica, em doses bem mais suaves, h dois anos atrs. Naquela poca, com uma taxa anual de inflao de cerca de 45% e com reservas cambiais prximas aos onze bilhes de dlares, o Brasil dispunha de bem maior margem de manobra do que atualmente. Aps a queda do x do Ir, j se configurara a segunda crise do petrleo, e a hora era a de apertar, gradual, mas decididamente, no freio. Infelizmente, por um equvoco de perspectiva, no qual se juntaram governo e setor privado, pisou-se no acelerador. O leitmotiv de ento era o combate inflao pelo aumento de produo (...). Os resultados da heterodoxia econmica esto documentados em todos os boletins estatsticos (Mesquita, org., 1981, p. 197-198). A citao vale pelo seu carter de atestado definitivo da existncia de sucessivas notveis inflexes na poltica econmica do governo Figueiredo. A sua argumentao, entretanto Ao que parece, todo esse exerccio foi inspirado num erro de interpretao sobre o milagre de 1968-73 (...) O fato, porm, que as condies de 1979 eram inteiramente diversas (p. 198-199); (...) uma lio precisa ser capitalizada pela sociedade brasileira: h pocas em que se planta mais do que se colhe; h fases em que se colhe mais do que se planta; mas no h mgica que permita viver colhendo sem nunca plantar (p. 199) inteiramente coerente com sua doutrina, no passa de um exerccio retrico, de fcil apelo naquelas circunstncias, no se prestando ao entendimento do por qu do fracasso da heterodoxia. Quanto dosagem da poltica monetria cabe alertar para o risco de centrar a anlise no desempenho dos agregados para o ano calendrio: de fato, a contrao da liquidez real (M1 deflacionado pelo IGP ou pelo IPA) foi muito menor em 1981 em comparao com 1982-83 (ou mesmo 1980) ver a respeito Fishlow (1986), Cysne (1984, cap. IV) e Fonseca (1984, cap. 10). Simonsen, analisando a conjuntura em agosto de 1981, deu uma idia precisa daquela dosagem, relacionando a recesso (...) ao aperto da liquidez real, j que, nos ltimos meses, os meios de pagamento cresceram menos de 60%, contra 110% de inflao (op. cit., p. 197). (44) Simonsen responderia indagao acerca da vinculao entre a poltica econmica e o ajuste do balano de pagamentos reconhecendo que a a vinculao total. Depois de apontar a reduzida margem de manobra do governo, devido ao baixo nvel das reservas (em comparao com os fluxos de comrcio e capitais) ele esclareceria: O combate inflao tambm se inscreve entre as principais prioridades (...) Contudo, se o nico problema fosse a inflao, esta poderia ser abatida com menor conteno da demanda e maior vigilncia nos custos. Em particular, no seria necessrio atrelar as taxas internas de juros s externas. Mas, como tantas vezes se disse, se a inflao esfola, o impasse cambial mata (Mesquita, org., 1981, p. 201). Por outro lado, vale lembrar que os salrios estavam na mira de Simonsen, que recomendava (para uma distribuio mais eqitativa dos sacrifcios): substituir a atual poltica salarial pelo regime de livre negociao, sem tetos nem pisos, limitando a interferncia do governo decretao do salrio mnimo. Isso permitiria que as expectativas de queda de inflao se transferissem mais rapidamente aos preos, diminuiria o desemprego e a rotao de mo-de-obra e aliviaria as tenses de custos das empresas(p. 205). Do alto de suas convices doutrinrias para um competente teste e reafirmao ver Cysne (1984) Simonsen manifestava uma grande dvida: (...) os assalariados esto melhor depois da nova poltica salarial do que antes? O fato de o reajuste ser semestral no significa grande coisa porque o que hoje inflao semestral antes
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poltica econmica da ditadura e que se imaginava poder afastar com o recurso s polticas de endividamento externo, de promoo das exportaes, de ajustamento estrutural com o II PND, por fim com a heterodoxia delfiniana de 1979-80 (esta, de uma certa forma combinando todos os ingredientes anteriores, dado que projetos de investimento em andamento no poderiam ser interrompidos enquanto aqueles da rea energtica e os voltados exportao seriam intensificados) aflorou com fora incontida no final de 1980. A recesso que apenas um ano antes se imaginou ser possvel evitar nunca se saber como teria sido o desempenho da economia em caso de aplicao da estratgia de desaquecimento de Simonsen45 apresenta-se como realidade inexorvel nesse momento. H anos, lembre-se, a preocupao recorrente com o risco de insolvncia externa levava as autoridades econmicas a anunciarem a meta de reduo/eliminao do hiato de recursos. O montante elevado de reservas internacionais no incio de 1979 e a continuidade dos fluxos de emprstimos permitiam tergiversar quanto real premncia dessas intenes. Havendo margem de manobra nesse terreno, o primado da poltica levou opo pela heterodoxia. No final de 1980, porm, a evoluo da conjuntura tornara impossvel arriscar qualquer tergiversao a respeito (descartada a opo da moratria, uma alternativa considerada absurda pelos economistas do regime e uma cartada arriscada demais pelos estrategistas polticos). Dessa forma, sem chegar a explicitar uma meta quantitativa, o foco da poltica econmica passa a ser a perseguio a todo custo de um supervit comercial que permitisse diminuir a necessidade de financiamento externo e interromper a perda de reservas. Conseguindo-o, a expectativa era a de recuperar a credibilidade externa, logrando reverter a tendncia de fechamento do mercado financeiro internacional que
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era inflao anual. Em segundo lugar, na faixa de at trs salrios mnimos (...) tem havido um volume muito grande de desemprego (...) E se ns formos verificar o que essa faixa realmente recebe depois da rotao da mo-de-obra e do desemprego, veremos que muito menos daquilo que pretende a lei. (p. 235). Mas a ditadura no tinha fora para tal: em dezembro de 1980 a mudana introduzida limitou-se s taxas salariais mais altas (reduo da indexao de 80 para 50% do INPC para as faixas de 15 a 20 salrios mnimos, negociao direta para as faixas acima desse limite). A retrica ortodoxa adotada a partir do final de 1980 tambm exibiu, entre suas facetas, o argumento da necessidade (imperativa) de estimular a poupana interna para uma crtica (com base no carter pr-keynesiano da proposio) ver a entrevista de M.C. Tavares em Folha de So Paulo (09 nov. 1980, p. 44). (45) Para um exerccio especulativo ver Diaz-Alejandro (1983) notvel que a hipottica alternativa dos planejadores prudentes (uma proxy da linha Simonsen) aplicada desde 1979 seria no menos destroada pelo impenetrvel futuro da crise financeira internacional de 1982. (En passant: Diaz-Alejandro sugere, o que me parece muito plausvel, que a alternativa Simonsen estava direcionada probably more to cool inflation than to reduce the expansion of debt p. 516.) Delfim Netto, em seu depoimento para um perfil biogrfico de Simonsen, opina: Havia uma incompreenso sobre o que ia acontecer. Mario tinha passado a anunciar que ns precisvamos de recesso. claro que isso desagradava s pessoas. Mas ele j tinha feito isso, no era novidade nenhuma. (...) Mario provavelmente no teria feito a recesso em 79, em 80, ia esperar as coisas caminharem (Alberti et al., Org., 2002, p. 204).
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vinha se desenhando. Vale lembrar: o futuro (1982), mesmo nessa conjuntura, era totalmente desconhecido.46 Isso significa que a poltica econmica prosseguiu apoiando vigorosamente as exportaes (um discpulo de Delfim poderia argumentar: no houve inflexo, a estratgia agrcola-exportadora foi coerentemente preservada). A poltica cambial seria manejada com esse propsito (at 1984), no mais permitindo qualquer experimentao como a tentada em 1980.47 E com esse mesmo objetivo as circunstncias levaram a poltica econmica a lanar mo de recursos que conflitavam com o objetivo de saneamento das finanas pblicas. Assim, em abril de 1981 era restabelecido o crdito prmio de IPI para as exportaes de manufaturados, adotandose uma alquota uniforme de 15% (inicialmente, a idia era de reduzi-la para 9% em 1982 e para 3% em junho de 1983, mas isso foi postergado para o governo seguinte). Reintroduzido tal mecanismo, no demoraria a ocorrer sua utilizao como instrumento para desafogar (na margem) as condies de liquidez restrita afetando o empresariado: assim, no final do ano (quando ensaiou-se uma flexibilizao) foi definido que o pagamento do incentivo em 1982 ocorreria no momento do embarque e no nos prazos at ento vigentes (variando de 30 a 120 dias). Tambm no final de 1981 estabeleceu-se um desconto mdio de 70% nas tarifas de energia eltrica para as indstrias comprometidas com a meta de aumentar a produo destinada exclusivamente para exportao (exemplo tpico: alumnio, uma das prioridades do II
(46) Alis, Delfim Netto explicitou essa expectativa no momento mesmo em que lanava a nova poltica econmica de cunho recessivo ver Davidoff Cruz (1984, p. 87-92). Simonsen, chamado a falar no momento em que a realidade parecia dar razo a suas teses derrotadas em 1979, voltaria a bater na tecla de que a poltica econmica deveria ter um objetivo firme, qual seja, um supervit comercial que cubra com folga, o dficit de todos os servios exceto juros. Tal poltica teria como resultado: Isso nos levar confortvel posio de s precisar de emprstimos para o giro da dvida. E para Simonsen, em agosto de 1981: Girar a dvida o problema mais simples de administrao financeira internacional: os banqueiros externos jamais faltaro ao Brasil no dia a partir do qual s precisarmos de emprstimos para girar a dvida (Mesquita, org., 1981, p. 200 e 202). Sem dvida, a bola de cristal de Simonsen tambm estava embaada! (47) Simonsen no deixaria escapar a oportunidade para alfinetar a heterodoxia: o objetivo fundamental de construir, em poucos anos, expressivos supervits comerciais (condio sine qua non para resgatar a reputao de ser um pas economicamente responsvel, adquirida nos quinze anos anteriores junto aos financiadores internacionais) exigia como instrumento indispensvel uma poltica cambial realista. Entretanto, ele apontava (com razo): Desde o incio do ano o governo vem acelerando as minidesvalorizaes do cruzeiro, mas agora h dois tributos a pagar. Um, pela necessidade de corrigir as distores geradas pela prefixao das desvalorizaes em 1980. Outro, pelo fato de o dlar norte-americano ter-se valorizado fortemente em relao s demais moedas conversveis. Transitoriamente, o desaquecimento de 1981 est ajudando a balana comercial, aps o reaquecimento prematuro de 1980. Mas preciso entender que se trata de um efeito meramente temporrio, j que ningum pretender desaquecer eternamente uma economia para ajustar o seu balano de pagamentos (op. cit., p. 203). O segundo tributo (apenas ele) seria oficialmente reconhecido, recebendo uma grande nfase na explicao dos desdobramentos subseqentes de 1982-83 ver Galvas (1983).
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PND do governo Geisel), com vigncia prevista de trs anos. (Note-se que em julho de 1981 a Eletrobrs anunciara sua nova poltica de correo das tarifas acima da inflao em 1981 e 1982 em linha com o objetivo de reduo do dficit pblico global.) Mas, e isso deve ser sublinhado, a diferena crucial com a perspectiva adotada durante a fase heterodoxa residiu na busca a qualquer preo de uma melhora substantiva da balana comercial, implicando a aceitao de um corte (obrigatrio) no volume de importaes da a poltica de conteno da demanda, de contedo deliberadamente recessivo. Essa fora a opo de Simonsen durante o primeiro semestre de 1979 (naquelas circunstncias bastante plausvel que numa dosagem muito mais suave), rejeitada taxativamente durante o interregno heterodoxo e, agora, a partir do final de 1980, retomada e aplicada a outrance. Um economista fiel ao mainstream diria tratar-se de uma perfeita ilustrao de um textbook case.48 O manual, entretanto, com sua separao artificial entre a economia e a poltica, revela aqui a sua limitao: na conjuntura de crise aberta at 1981 a crise econmica pode ser escamoteada sob a nuvem de fumaa das taxas positivas de crescimento e reduzido desemprego (no se esquea: para uma frao pondervel da profisso desde 1974 no havia crise nenhuma no Brasil) atingindo dolorosamente assalariados e fraes capitalistas, o saber econmico dominante encontra contestao crescente, no obstante sua reiterada profisso de f na boa doutrina. De imediato, isso trouxe seqelas to somente no plano do debate econmico; na prtica da poltica econmica, as seqelas seriam observadas no governo seguinte, da auto-proclamada Nova Repblica.49 Da mesma forma seria inteiramente preservada (se no intensificada) a orientao anterior de incentivar a agricultura. Com efeito: 1) em janeiro (1981) foram estabelecidos preos mnimos para diferentes produtos agropecurios, resultando num reajuste mdio de 160% (para uma inflao de 110% no final de 1980, evoluindo para 120% a.a. durante o primeiro semestre de 1981); 2) tambm em janeiro permitiu-se aos bancos privados ultrapassar o teto de 50% fixado para a expanso do crdito em 1981, caso fosse direcionado ao setor agrcola alis, em junho, o CMN elevaria de 15 para
(48) O dr. Srgio Silva de Freitas, diretor da rea internacional do Banco Ita, afirmou no debate promovido pelo Jornal da Tarde: Em 1979, a proposta era de que o crescimento econmico resolveria o problema do balano de pagamentos. No acredito que, atravs de uma poltica expansionista, se resolva o nosso problema do balano de pagamentos. A soluo que adotada em todos os pases do mundo a contrao econmica. Conheo muitas solues para o problema do balano de pagamentos atravs de uma poltica contracionista. No conheo nenhuma soluo atravs de uma poltica expansionista. O Brasil bem que tentou, em 1980, mas nada conseguiu (Mesquita, org., 1981, p. 49). (49) Um exemplo, relativo conjuntura de 1981, dado pelas lcidas observaes contra a corrente de Sayad, Fishlow e Furtado reproduzidas em Mesquita (Org., 1981, passim). Ver tambm Sayad (1981). Para um exame da lgica da poltica econmica de 1981-82 e de sua implementao e resultados ver Goldenstein (1983).
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25% a parcela dos depsitos a vista que devia ser obrigatoriamente destinada ao crdito rural; 3) em julho, ao fixar preos bsicos de quinze produtos da safra de vero 198182, adotou-se um mecanismo de indexao ao INPC; 4) em outubro foi autorizada uma ampliao do crdito agrcola do Banco do Brasil em relao ao nvel originalmente estabelecido no oramento monetrio (atendendo presses dos grandes agricultores); 5) e em maio estabeleceu-se em 45% a.a. (no caso das regies norte e nordeste 35% a.a.) as taxas de juros para o crdito agrcola, medida reiterada em dezembro de 1981 numa conjuntura em que o prprio presidente do Banco Central destacava a tendncia de crescimento descontrolado dos subsdios e a poltica econmica anunciava reiteradamente sua inteno de promover sua reduo.50 Mencione-se ainda que, numa conjuntura marcada pela forte conteno do crdito, a poltica econmica no deixou de aprovar, em maio, a canalizao de financiamento do BNDE ao projeto Carajs (para a Cia. Vale do Rio Doce) e a variados programas da rea energtica (usinas hidroeltricas, Prolcool, programa do Carvo, programa Conserve voltado economia energtica no setor industrial). No se tome, porm, a nuvem por Juno: a despeito dos bvios elementos de continuidade, o trao essencial residiu na inflexo ortodoxa na conduo da poltica econmica, ditada pelo imperativo de exorcizar a ameaa (absolutamente real no final de 1980) de impasse cambial (tenha-se presente o aforisma de Simonsen: (...) se a inflao esfola, o impasse cambial mata). E a perspectiva dos seus condutores era a de, mais ou menos rapidamente, superar aquela infeliz situao. No h nessa descrio qualquer dose desmedida de retrica: efetivamente havia a expectativa de equacionar a questo do financiamento externo e com isso abrir espao para flexibilizar a poltica econmica recessiva (a tempo de enfrentar, em melhores condies, o desafio eleitoral de 1982). Tanto mais que o perfil da poltica econmica
(50) Este um ponto que, mesmo em 1981, suscitava a crtica de Simonsen: Eu acho que o sistema brasileiro de subsidiar a agricultura atravs do crdito visivelmente inadequado por uma razo: ele premia no quem produz, e sim coloca emprestado para quem amigo do banqueiro. Ento acho que a mudana do sistema seria para melhor. (...) E eu tiraria tranqilamente do subsdio do crdito, que me parece uma forma inadequada, para passar para subsdios a produtos (Mesquita, org., 1981, p. 215). Simonsen ia mais longe na sua avaliao crtica: Vamos falar com toda a franqueza e eu vivi a muita experincia no Ministrio da Fazenda. As variaes do crdito agrcola em geral se refletiram muito mais na cotao de terrenos e prdios urbanos do que na prpria produo. No estou dizendo com isso que os recursos fossem desviados. (...) Mas que os recursos prprios do agricultor deixam de ser aplicados na agricultura. So reflexos da poltica do subsdio indiscriminado (op. cit., p. 227). Quanto poltica de preos mnimos, reajustados bem acima da inflao (de 1979 a 1981), enquanto economistas ortodoxos viam a uma inconsistncia com o objetivo da estabilidade, um especialista apontava seu mrito: Isso tender a corrigir as distores do passado e colocar a poltica de preos mnimos em um caminho mais eficiente, permitindo aos produtos de mercado interno atravs das menores flutuaes de seus preos uma melhor capacidade de competio com os exportveis (F. Homem de Melo, Um enfoque diferente. Folha de So Paulo, 03 ago. 1980).
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se enquadrava plenamente no figurino advogado por bancos e organismos internacionais. Dessa forma, por todo o ano de 1981 a poltica econmica operou sob a expectativa de progressiva melhora dos fluxos de novos emprstimos. Abandonadas as veleidades heterodoxas, exibido um bom comportamento, inclusive com a demonstrao da capacidade de aceitar sacrifcios, reconquistada enfim a reputao junto comunidade financeira internacional, esta voltaria a girar de bom grado a dvida externa brasileira (ensejando at, quem sabe, algum aumento das reservas internacionais). Se alguma dvida houvesse quanto manuteno dessa crena por parte das autoridades, ela certamente se desfaria diante das sucessivas medidas adotadas visando induzir os agentes tomadores, pblicos e privados, a irem ao mercado internacional tal como no passado recente. Acima de tudo, praticou-se uma poltica monetria de juros reais muito elevados, no apenas devido funcionalidade da recesso (cuja eficcia era alvo de controvrsia), mas sobretudo visando induzir o setor privado a buscar recursos no exterior.51 Situao agravada pela conjuntura de taxas de juros internacionais anormalmente altas de 1981-82, determinadas pelo curso da poltica monetria norteamericana. Para assegurar o necessrio diferencial de custo indutor da tomada de emprstimo externo utilizou-se, alm dos vrios expedientes j mencionados (controle quantitativo do crdito, pesada tributao via IOF, alta da taxa de redesconto e do depsito compulsrio), tambm uma agressiva poltica de dvida pblica, com emisses lquidas vultosas de ORTN e LTN. Observa-se, ento, que a dvida pblica (como proporo do PIB), aps atingir um pico de 9,5% em 1978 e declinar para 7,3% em 1980 (ano em que a colocao lquida foi marginal e a correo monetria acumulou 50,8% para um IGP de 110,2%), entra numa trajetria de vertiginoso crescimento: 12,3% em 1981, 15,9% em 1982 e 25,9% em 1983. Em especial, no ano de 1981 a orientao imprimida poltica monetria foi responsvel por um ritmo sem dvida alucinante de emisso de papis: o saldo (final do ano) de LTN passa de Cr$ 540,5 bilhes para Cr$ 2,2 trilhes, o de ORTN passa de Cr$ 589,2 bilhes para Cr$ 2 trilhes (um crescimento de quase 300%). Em 1982 e 1983 outros fatores atuam: o prprio giro da dvida (correo monetria plena), a crescente frao dolarizada, o impacto da maxidesvalorizao (fevereiro de 1983). Por suposto isso contribua para
(51) Simonsen descrevia, em agosto de 1981, uma situao rigorosamente anloga observada no perodo 1976-78: muito difcil, sem as estatais, tomar dinheiro emprestado no Exterior. Mas isso tambm tem um complemento. muito difcil, tambm, sem o setor privado junto, se tomar dinheiro no Exterior em montantes adequados. (...) O atrelamento me parece inevitvel nas taxas de juros. (i.e, amarrar a taxa de juros interna e externa) (Op. cit., p. 214-215).
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engendrar, caso houvesse unicidade oramentria (como advogado pelo presidente do Banco Central), um enorme desequilbrio nas contas pblicas e, portanto, para perpetuar e intensificar a austeridade fiscal. Ironicamente, o discurso heterodoxo de Delfim em 1979 poderia ser acionado para criticar a poltica econmica delfiniana ps1980.52 Como o setor privado no respondesse com a presteza e escala desejadas, a poltica econmica foi multiplicando os expedientes na busca de financiamento externo. Nesse sentido, at mesmo s financeiras (especializadas no CDC por Delfim no limiar do milagre brasileiro) seria facultado, em novembro de 1981, operar atravs da Resoluo 63 no financiamento a capital de giro. Enquanto o prazo mnimo das operaes de repasse realizadas pelos bancos comerciais e de investimento seria, em seguida, reduzido de 180 dias para 90 dias (visando atrair tomadores, ainda arredios). E face dificuldade, num cenrio de aguda recesso e grande incerteza, de viabilizar os repasses, o mecanismo dos depsitos em moeda estrangeira no Banco Central permaneceu em funcionamento (e o seu saldo registrou expressivo crescimento no ano).53 Ao cabo de doze meses o impasse cambial que se anunciava parecia a caminho de dissipar-se. Ainda que a um custo extremamente penoso em 1981 ocorreu a primeira recesso estatisticamente documentada em dcadas e, pelo menos no ncleo da economia (So Paulo), um nvel de desemprego aberto tpico de uma depresso a balana comercial tornou-se superavitria (US$ 1,2 bilho) e as reservas internacionais registraram um ligeiro aumento. Note-se que o crescimento fsico das exportaes foi realmente vigoroso pois, apesar da forte queda de preos (11,2%), conseguiu-se um aumento de receita da ordem de 15,7% (as importaes, obviamente, tiveram contrao: 3,8%). No ter sido apenas por dever de ofcio que as autoridades projetaram para 1982 as metas de um crescimento ainda maior das exportaes (19,1%), a consolidao do supervit comercial (US$ 3 bilhes) e um reforo mais expressivo das reservas (algo em torno de US$ 1 bilho). A segunda prioridade, a inflao, deveria prosseguir gradualmente em queda para 70% a.a. (o fato de que em 1981 a inflao declinara de 120% em meados do ano para 95% em dezembro ensejava a avaliao de que, tambm nesse terreno, a poltica econmica comeava a colher frutos). plausvel supor que os planos acalentados pelos executores da poltica econmica contemplassem a adoo no decorrer do ano de alguma flexibilizao, mesmo porque o calendrio poltico previa importantes eleies para o regime (dela
(52) Munhoz (1984) faz um exame exaustivo dessa questo. (53) Ver Davidoff Cruz (1984, passim).
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sairia o colgio eleitoral que iria decidir em janeiro de 1985 o sucessor de Figueiredo) e, naquela poca, ainda se imaginava a abertura poltica como um processo de longo curso futuro.54 Tenha-se em conta que, ainda no final de 1981, o Banco Central permitiu o aumento dos prazos do CDC (de 24 para 36 meses no caso de automveis novos). O controle quantitativo do crdito foi mantido para 1982, porm numa dosagem relativamente mais suave ao fixar tetos de expanso diferenciados: 50 a 70% para os bancos comerciais, 60% para os bancos de investimento e 80% para as financeiras (e durante o primeiro semestre de 1982 os emprstimos das financeiras foram sendo progressivamente liberados, com o que acumularam no ano uma expanso de 254%). O prprio oramento monetrio para 1982 explicitou a inteno (e a expectativa) das autoridades:
(...) em 1982 no se busca aperto monetrio adicional, mas simplesmente a consolidao dos resultados j alcanados. de se antecipar que, como conseqncia da aplicao desta estratgia, haja ao longo do perodo, gradual melhoria de liquidez real, o que, sem dvida, criaria condies favorveis para a retomada da atividade e recuperao do nvel de emprego.55
Refletindo essa orientao, nota-se uma substancial desacelerao no ritmo de crescimento da dvida pblica, sobretudo no perodo janeiro-agosto (93% nominal, 17% real) em comparao com o ritmo desenfreado observado em 1981. Ademais, esse crescimento em 1982 deveu-se essencialmente valorizao contbil do estoque (correo monetria e juros) e no ao seu uso visando restringir a liquidez. Mesmo quando aquela conjuntura ainda se desenrolava era duvidoso apontar o incio de uma recuperao. De qualquer forma, ainda que numa margem muito estreita, observa-se uma interrupo (no fim, ilusria) do processo recessivo: aps a contrao de 4,3% em 1981 o PIB cresceu 0,8% em 1982 mas, enquanto a indstria extrativa
(54) A avaliao de Simonsen talvez seja absolutamente insuspeita (tal o seu temor do impasse cambial e sua averso convivncia com a inflao). Mesmo alertando para o risco de um relanamento prematuro da economia, ele reconhecia: Realmente no haveria sentido nenhum em se fazer 81 para que 82 fosse igual a 81 ou pior em 83 e ainda pior que os dois juntos e assim por diante (Op. cit., p. 228-229). E chegaria mesmo a vaticinar: Quanto a 1982, lembraria apenas, que aps a tempestade, vem a bonana. Depois de um ano de acumulao de capacidade ociosa, possvel expandir o produto real a taxas satisfatrias sem maiores tenses sobre a inflao e sobre o balano de pagamentos, semelhana do que ocorreu em 1966, 1968 e 1978. (Op. cit, p. 206). Quanto ao otimismo manifestado pelas autoridades ver o Boletim de Conjuntura Industrial (v. 3, n. 1, dez. 1982, p. IV-1-IV-3). Delfim Netto chegou a prever um crescimento de 5% em 1982 ver a entrevista de M. C. Tavares em Senhor (n. 50, 15 jan. 1982, p. 51-55). (55) Citado no Boletim de Conjuntura Industrial (v. 3, n. 1, dez, 1982, p. IV-2). As informaes so retiradas dessa fonte, bem como do Boletim de abril de 1983.
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mineral crescia 6,9%, a indstria de transformao permanecia estagnada (-0,2%), ainda assim graas recuperao do setor de bens de consumo durveis (8,0%). E a despeito da estratgia agrcola, a agropecuria teve um desempenho decepcionante: 0,2% (alm de contribuir para o fracasso no objetivo de reduzir a inflao). Esses nmeros, porm, perdem importncia diante da revelao do futuro, renovando (em escala ampliada) o impasse cambial. A poltica econmica ortodoxa ser aprofundada; contudo, novos ingredientes marcam a etapa que tem incio no final de 1982. 3.2 Fracasso da ortodoxia e submisso ao FMI: 2o semestre/1982 a 1984 A conjuntura internacional foi extremamente adversa para o Brasil em 1982. O experimento monetarista do Federal Reserve prosseguiu at julho-outubro e, assim, as taxas de juros internacionais se mantiveram em nveis demasiadamente altos: em julho a Libor e a prime rate situavam-se acima de 16% a.a., datando de julho o incio do movimento de queda (refletindo a mudana de orientao do Fed); mas em setembro elas ainda registravam nveis superiores a 12 e a 13% a.a. respectivamente. A economia norte-americana atravessou uma de suas mais fortes recesses do ps-guerra e foram os sinais de seu agravamento, fazendo aflorar o risco de crise financeira (a la 1931), que levaram o Fed a por de lado sua obsesso com a inflao para atuar como lender of last resort a partir do segundo semestre do ano. Ademais, registrou-se em 1982 uma contrao do comrcio mundial, mais acentuada nas relaes do capitalismo avanado com o bloco de pases em desenvolvimento importadores de petrleo. Muitos desses paises vinham se tornando parceiros comerciais expressivos do Brasil, fruto de uma bem sucedida poltica de diversificao de mercados. Brutalmente atingidos pela crise mundial, suas relaes comerciais com o Brasil experimentam acentuada contrao em 1982, constituindo o principal determinante do pssimo desempenho das exportaes brasileiras.56 Dessa forma, contrariando por completo as expectativas oficiais, as exportaes registram em 1982 uma queda de US$ 3,1 bilhes (algo que no ocorria desde o incio da dcada de 60), enquanto o saldo da balana comercial ficava abaixo de US$ 1 bilho (num nvel inferior de comrcio: as importaes experimentaram uma queda igualmente acentuada em 1982).
(56) o caso da Nigria, Chile, Bolvia, Uruguai, Mxico, Polnia e Arglia; esses pases foram responsveis por uma reduo das exportaes brasileiras acima de US$ 1 bilho ver Galvas (1983, p. 38). Diaz-Alejandro (1983) destaca o papel determinante desse fator na deteriorao da balana comercial em 1982. Tenha-se em conta que no perodo 1973-81 as exportaes brasileiras para os EUA, CEE e Japo cresceram a taxas mdias anuais de 18%, 13% e 14% respectivamente; enquanto as exportaes para as reas da ALADI, frica, sia (exc. Japo) e Oriente Mdio cresceram a 29%, 32% e 24% respectivamente. Ver a competente anlise do Boletim de Conjuntura Industrial (v. 3, n. 2, abr. 1983, p. 7-13).
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medida que esses resultados preocupantes iam se materializando somado a um esboo de acelerao inflacionria: o IGP (taxa anualizada) evolui de 95,2% em dezembro de 1981 para 91,2% em maio, tendo um salto em junho e alcanando 99,5% em julho a poltica econmica abandonou quaisquer veleidades de flexibilizao. Em agosto de 1982 tem incio um novo ciclo de aperto da poltica econmica; parafraseando Simonsen, como se ela agora reconhecesse que procedera de forma prematura ao traar as diretrizes para o ano, tratando de corrigir o curso.57 Inicialmente, buscou-se limitar a expanso de certas modalidades de financiamento que vinham sendo utilizadas para contornar o controle quantitativo do crdito: foi o caso do crdito pessoal das financeiras (que, na avaliao das autoridades, terminava sendo desviado para as empresas, burlando o teto estabelecido pelo Banco Central) e das emisses de debntures (retidas nos portfolios de bancos comerciais e de investimento) at ento livres e em vigorosa expanso, elas passam a sofrer restries. Posteriormente o Banco Central estabeleceu que o crdito das financeiras deveria ser direcionado exclusivamente a pessoas fsicas. Visando em tese controlar expectativas inflacionrias foi prefixada durante alguns meses a correo monetria, desta vez acima da inflao (por exemplo: 7,0% em setembro para um IGP de 3,7%; 6,9% em outubro para um IGP de 4,8%); o real objetivo era viabilizar com esse expediente uma acelerao das desvalorizaes cambiais (abrindo um diferencial em relao inflao interna). Em setembro, num momento crtico, novas medidas sinalizavam um aprofundamento da orientao restritiva: o depsito compulsrio incidente sobre os depsitos a vista tm uma forte majorao, passando de 28 para 36% (bancos pequenos), de 31 para 40% (bancos mdios) e de 35 para 45% (bancos grandes); e um recolhimento compulsrio de 5% foi institudo sobre os depsitos a prazo.58 Na verdade, a conjuntura internacional atinge em setembro um clmax dramtico. Aps os abalos provocados anteriormente pela crise da Polnia socialista (1981) e pela guerra das Malvinas (maio de 1982) sobre o sistema financeiro internacional, sobrevinha em agosto a moratria do Mxico tendo como eplogo o
(57) Notvel: em 31 de julho (!), em um evento organizado para dar-lhe apoio, Delfim declarou (polemizando com seus crticos conservadores): (o Brasil) afastou a ameaa de estrangulamento de suas contas externas (sic!) ver Boletim de Conjuntura Industrial (v. 3, n. 1, dez. 1982, p. IV-1). (58) Ver a anlise detalhada dessas medidas feita no Boletim de Conjuntura Industrial (v. 3, n. 1, dez. 1982, p. IV-3 a IV-9). A prefixao da correo monetria decorreu da Resoluo 752, estabelecendo que as operaes ativas e passivas dos bancos comerciais e de investimento (exceto repasses de recursos externos e desconto de duplicatas) deveriam ser feitas com correo ps-fixada (esta, porm, era prefixada pelo Bacen). No incio de 1983 o depsito compulsrio sobre depsitos a vista foi reduzido para o nvel anterior de 35% - ver o Relatrio da Misso do FMI, em Galvas (1983, Apndice).
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fiasco da reunio anual do FMI/BIRD em setembro, no abrindo qualquer perspectiva de interveno reformista. Desenhava-se, assim, o cenrio de crise financeira internacional. O quadro, para o Brasil, foi, sem qualquer exagero, o de ruptura do sistema financeiro internacional: de janeiro a setembro as captaes de recursos externos mantiveram-se na faixa de US$ 1,35 a US$ 1,55 bilho ao ms (totalizando pouco mais de US$ 13 bilhes); de outubro a dezembro a mdia mensal reduziu-se para US$ 392 milhes.59 Os meses seguintes ao setembro negro foram marcados por um estado de emergncia aguda. Se o impasse cambial de dois anos antes foi descrito por muitos como um incndio que a poltica econmica tentou apagar com a guinada ortodoxa, no final de 1982 isso voltou a ocorrer com uma dimenso muito maior. Tambm o preo cobrado para tentar sair do impasse seria maior: o recurso ao FMI, implicando perda de soberania na tomada de decises, como reconheceu o ministro da Fazenda parecia imprescindvel (...) por constituir condio essencial para o apoio da comunidade bancria internacional60 i.e., para reabrir o mercado financeiro internacional (alis, uma expectativa que terminou frustrada no restante da dcada).
(59) Galvas (1983, p. 49). Em julho, esse montante foi de US$ 1.696,3 milhes, em agosto, de US$ 1.998,9 milhes. Em setembro e outubro, a captao caiu metade (p. 51). A reunio do FMI em Toronto (...) transformouse em um verdadeiro desastre, face ao desapontamento causado comunidade financeira pela falta de aprovao de algumas medidas consideradas indispensveis e urgentes para repor a confiana abalada. Os Estados Unidos haviam anunciado, extra-oficialmente, a criao de um fundo de emergncia da ordem de 25 bilhes de dlares, para complementar a ao do Fundo Monetrio Internacional, enquanto este receberia substancial suprimento de recursos atravs da elevao das quotas e criao de novos Direitos Especiais de Saque (DES). Nada disso ocorreu em Toronto. (...) Uma frustrao geral. Em conseqncia, a crise financeira precipitou-se (p. 51-52). Delfim Netto foi quem melhor traduziu o quo prximo do desastre financeiro aquela conjuntura se aproximou: O mundo inteiro est pendurado numa realidade extravagante que s existe na cabea das pessoas. (...) A situao muito delicada. Honestamente eu no sei se haver condies de evitar o crack. O sistema deixou de funcionar. Os banqueiros sentiram que eles tm papel. E no papel s de pases subdesenvolvidos, tambm das grandes empresas que esto em dificuldades. De forma que o sistema precisa restabelecer a confiana. O sistema uma pirmide com os bancos grandes numa ponta e depois os pequenos na outra. E os pequenos bancos esto tambm muito excitados, no querem renovar as operaes e criam dificuldades para os bancos grandes. Uma coisa como essa paralisa o processo. Paralisando o processo uma questo de tempo. (...) O tal mercado internacional uma crena. (...) Todo esse comrcio, todas essas operaes financeiras, esto baseadas, realmente, na crena de que o que voc est assinando tem valor. entrevista a Playboy (n. 88, nov. 1982, p. 140). (60) Galvas (1983, p. 53). Simonsen, de longa data um defensor da convenincia de recorrer ao FMI, antecipou o papel destacado que a instituio deveria ter no cenrio ps crise da dvida externa: (...) tudo indica que daqui por diante ele ter de ser uma espcie de lder de todo processo de reciclagem internacional. Com efeito: O sistema funcionou muito bem at o primeiro sinal de alerta, que foi a moratria da Polnia. E o sistema entrou realmente em pnico quando, aps alguns outros reescalonamentos menores, houve o caso do Mxico. Ento hoje esse sistema se d conta de que precisa ficar sujeito a uma coordenao. Claro, no seria realista a gente pensar que a reciclagem deixar de ser feita pelos bancos comerciais. Os nmeros so grandes demais. (...) Mas ningum duvida de que existe a necessidade de uma coordenao central. E essa coordenao central compete, naturalmente, ao Fundo Monetrio. entrevista a Senhor (n. 93, 29 dez. 1982, p. 4).
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Expresso da dramaticidade dessa conjuntura, o fechamento do balano de pagamentos de 1982 exigiu a negociao, em carter emergencial, de vultosos emprstimos de curto prazo num total de US$ 4,3 bilhes distribudos entre o Tesouro dos Estados Unidos (1,5 bilho), o BIS (0,5 bilho) e um grupo de grandes bancos (2,3 bilhes). Esses recursos, denominados poca bridge loans, deveriam ser liquidados j em 1983, uma vez realizada uma renegociao global com o conjunto de banco credores (de fato, j em 10 de maro ocorreu o pagamento de US$ 1,1 bilho aos bancos comerciais). Isso significou um estado de absoluta carncia de liquidez internacional, zerando o raio de manobra da poltica econmica.61 A mudana fundamental na poltica econmica consubstanciou-se na Programao do Setor Externo em 1983, elaborada pelo CMN em 25 de outubro de 1982. A estabeleceu-se como objetivo fundamental para o ano de 1983 reduzir drasticamente o dficit em conta corrente, o qual no poderia ser superior a US$ 6,9 bilhes (uma queda estimada de 51%), fato ditado pela impossibilidade de obter recursos do exterior na escala at ento observada. Assim, as projees oficiais partiam da expectativa de receber US$ 1,5 bilho de capital de risco, US$ 2 bilhes de crditos oficiais e de fornecedores e de uma severa limitao dos bancos privados a continuarem emprestando ao Brasil (julgou-se factvel obter US$ 4,2 bilhes de recursos lquidos, implicando um aumento de 6,8% no grau de exposure dos bancos, o que se imaginou compatvel com o seu ritmo de capitalizao estimado em 10%). A partir dessas hipteses (no caso do IDE superotimista, e a posteriori frustrada) o CMN reconhecia o imperativo de lograr aquela reduo do dficit na conta corrente. Para tal seria necessrio um supervit na balana comercial da ordem de US$ 6 bilhes, envolvendo um aumento de US$ 2 bilhes nas exportaes (equivalente a 9,5% - no Acordo com o FMI revisto para 8,9%) e uma reduo de US$ 3,5 bilhes nas
(61) As estatsticas do Banco Central registram em 1982 uma perda de reservas da ordem de US$ 3,4 bilhes e at venda de ouro no valor de US$ 1,2 bilho. Segundo o Relatrio da Misso do FMI: Ao final de 1982 as reservas internacionais oficiais lquidas eram negativas em cifra elevada (...) (Galvas, 1983), Apndice). O endividamento de curto prazo, lembre-se, comeou a crescer no incio da dcada e no cenrio de crise financeira tornara especialmente delicada a situao brasileira. Simonsen avaliava, no turbilho da crise: (...) pblico e notrio que tudo aquilo que est criando algum problema no momento a dvida de curto prazo, no a dvida de longo prazo. Se o Brasil tivesse s dvida de longo prazo, no teria havido a perda de liquidez sbita que se registrou nos ltimos meses depois da sndrome de Toronto. entrevista a Senhor (n. 93, 29 dez. 1982, p. 7). A renegociao com os bancos envolveu mais exatamente uma consolidao de curto prazo, quer dizer, emprstimos de prazo curto foram transformados em emprstimos de prazo mais longo (p. 5). O processo de renegociao foi alvo de muitas crticas; de qualquer forma um fato que o ano de 1983 desaguou em um impasse cambial ainda maior. Para um detalhamento dessa questo ver Baer (1986, p. 118-130); Fonseca (1984, p. 270-274 e 356-366); Marques e Batista Jr. (1984).
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importaes. O CMN reconhecia residir nas importaes o aspecto crucial de toda a estratgia de ajustamento do balano de pagamentos.62 No passado (mesmo em 1981-82) a meta para a balana comercial constitua uma estimativa aproximada que poder ou no ser alcanada em funo das condies do comrcio internacional dado que o mercado financeiro internacional permanecia francamente disponvel ou, como em 1981, podia ser reaberto uma vez readquirida a boa reputao da poltica econmica. Com a ruptura (para a periferia) verificada no final de 1982 surgiu uma situao completamente diferente: a meta da balana comercial era rigorosamente obrigatria, constituindo o nvel mnimo capaz de ajustar o dficit em transaes correntes ao volume mximo de crditos que, com segurana o Brasil poder obter junto comunidade financeira internacional (sendo que esse volume mximo era um montante drasticamente inferior ao recebido em 1982).63 A mudana descrita na poltica de ajuste externo compreendia um perodo de trs anos (1983-85). Embora no fosse tornado pblico o regime, lembre-se, jogava todas as suas fichas nas decisivas eleies de 15 de novembro aquele programa visava encaminhar um acordo com o FMI, na modalidade facilidade ampliada (art. IV), o qual exige a adequao da poltica econmica domstica aos cnones ortodoxos da instituio durante um perodo de trs anos, com peridica prestao de contas (sintetizada nos critrios de desempenho seu no cumprimento levando interrupo do fluxo de recursos acordado, como se viu em abril de 1983). No essencial, o Acordo com o FMI, de 6 de janeiro de 1983, seguiu a mudana de enfoque anunciada pelo CMN no final de outubro de 1982.
(62) CMN (1982, p. 13). Simonsen comentou a respeito: um supervit do qual ns no podemos escapar porque ou ns o geramos por bem, ou o geramos por mal, o que significa que ficaremos sem dinheiro para importar. (...) O problema fundamental do Brasil o de reajustar a estrutura de preos relativos, de modo a poder exportar mais e importar menos, para ter, a partir da, um horizonte de crescimento para os anos seguintes, para o resto da dcada (Senhor, n. 93, 29 dez. 1982, p. 9-10). Tenha-se em conta que a maioria dos observadores e analistas consideraram, poca, no factvel essa meta ver, por exemplo, os comentrios de Castro (1985) e Goldenstein (1983). (63) Nesse sentido a crise financeira imps uma importante mudana de enfoque, qual seja: (...) nos anos anteriores, partia-se de metas de exportao para determinar o saldo provvel da balana comercial que, por sua vez, iria definir o nvel do dficit em conta corrente, chegando, de forma residual, ao volume necessrio de emprstimos em moeda. No presente exerccio, trata-se de conciliar o volume disponvel de emprstimos em moeda, estimado em funo do acrscimo factvel de exposure dos bancos internacionais junto ao Brasil, com o nvel mximo do dficit em conta corrente em condies de ser financiado, determinando-se assim o supervit mnimo necessrio da balana comercial implcito nessas consideraes (CMN, 1982, p. 2). Ao lado do esforo de ajustamento de curto prazo, vislumbrava-se a existncia de (...) um importante processo de profundas mudanas estruturais, na medida em que as prioridades setoriais de investimento convirjam para a ampliao da fronteira agrcola e mineral, para novos projetos de exportao e para a consolidao do esforo de diversificao de fontes de energia (p. 10). Para uma anlise crtica detalhada desse documento ver Lago (1982).
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Nos termos da carta das autoridades econmicas brasileiras ao diretor gerente do FMI:
A estratgia bsica deste programa aumentar significativamente a poupana interna, especialmente no setor pblico, e tornar a economia mais eficiente, o que ser alcanado atravs do alinhamento nos preos relativos entre os vrios setores da economia, eliminao de subsdios e reduo da interveno direta e indireta do Governo na economia.64
O objetivo primeiro dessa estratgia era o de equacionar o impasse cambial: com um supervit comercial de US$ 6 bilhes almejava-se reduzir em 1983 o dficit em transaes correntes de 4,5% do PIB (estimativa para 1982) para 2,2%, prosseguindo em queda nos anos de 1984 e 1985; confirmada a tendncia, esperava-se lograr uma lenta recuperao das reservas internacionais, criando espao para uma modesta recuperao. Havia um segundo objetivo, claramente secundrio: reduzir a inflao de 99% (1982) para 70% (1983), convergindo para 20% (!) em 1985. Como em todos os anos desde o incio do governo Figueiredo, a poltica econmica subestimava o comportamento da inflao. O desequilbrio das finanas pblicas, agora mensurado segundo o critrio do FMI (com base no clculo controvertido das necessidades de financiamento do setor pblico), explicitava nmeros desconfortveis e uma meta no menos ambiciosa: reduo de 13,8% do PIB em 1982 para 7,9% em 1983 (revistos, dois meses depois, para 16,9% e 8,8% respectivamente), com redues adicionais em 1984 e 1985. Um ajuste fiscal dessa magnitude seria obtido com uma contribuio majoritria da administrao federal: 3,3% do PIB, envolvendo aumento da receita (1,9% do PIB), atravs de modificao na lei do imposto de renda e da elevao de alguns impostos, e corte da despesa (1,4% do PIB), atingindo custeio, investimento e transferncia para as empresas estatais. Estas contribuiriam com 1,8% do PIB, parte via aumento de receita (com a poltica realista de preos e tarifas) e parte via conteno de despesa, atingindo mais fortemente os investimentos; alis, com a exceo do projeto Carajs, nenhum investimento novo de vulto seria iniciado em 1983, alguns seriam desativados (Itaip) e desacelerados vrios projetos em andamento. Tambm os governos estaduais e municipais teriam sua cota de contribuio (0,8% do PIB), em sua
(64) Galvas (1983, Apndice). Segundo o Relatrio da Misso do FMI: O estado atual dos mercados financeiros internacionais e as perspectivas para o perodo futuro deixam bem claro que o caminho para o desenvolvimento econmico seguido pelo Brasil no passado no mais vivel, e que uma modificao bsica na estratgia econmica do pas necessria. Durante os prximos anos o Brasil no poder depender, tanto quanto fez no passado, de recursos estrangeiros para financiar seus esforos de desenvolvimento. Em vez disso, os investimentos futuros e o crescimento do pas dependero principalmente da gerao de maiores poupanas internas (id. Ibid.).
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maior parte decorrente de restries ao crdito do sistema bancrio. Esse desenho da poltica fiscal, sobretudo o corte drstico do investimento pblico, despertava os piores temores nos analistas mais comprometidos com o objetivo de desenvolvimento econmico (totalmente tangenciado pela nova estratgia ou, no mnimo, colocado de forma inadequada).65 Como parte integrante desse programa (atuando em vrias direes: ajuste fiscal, mudana de preos relativos, etc.) anunciou-se um aprofundamento da liberao de preos, em curso desde o final de 1980. Isso implicaria uma correo de defasagens remanescentes, seguida de uma poltica de reajustes realistas para os derivados de petrleo (previa-se um aumento real de quase 20% em 1983), ao, transportes, trigo (novas redues do subsdio, prevendo-se sua extino no final de 1985), acar (com a reduo progressiva do subsdio, elevado em 1982 com a queda das cotaes, de forma que, no final de 1985 um eventual resduo fosse transferido do oramento monetrio para o oramento fiscal). Enquanto a tentativa de um ataque mais contundente aos subsdios agricultura (de natureza implcita, representando em 1982 pouco mais da metade da massa total de subsdios) era renovada com o anncio da deciso do CMN, em 16/12/82, de instituir um programa de elevao gradual nas taxas de juros: por exemplo, a taxa de juros do crdito para investimento e plantio passaria de 45 para 65% a.a. no primeiro semestre de 1983; parte dos tomadores somente poderiam desfrutar de taxas subsidiadas para 40% de suas necessidades, o restante devendo se fazer a taxas de mercado. Tal como em 1980, a efetividade dessa medida estava na dependncia da marcha da inflao (lembre-se: a previso oficial era atingir 70% a.a. em dezembro de 1983); desta vez, porm, as intenes seriam perseguidas firmemente: em 27/12/83 o CMN estabeleceu correo monetria plena mais juros de 3% a.a. nas operaes de EGF relativas comercializao da safra durante o primeiro semestre de 1984.
(65) Ver, por exemplo, a anlise crtica de Bacha (1983). Uma anlise mais aprofundada deve atentar para as implicaes sombrias de um programa que festejava o encerramento dos grandes projetos de investimento pblico. Em 1983 verifica-se o coroamento de uma assustadora tendncia iniciada em 1980/81: Ns estamos vivendo em funo de fechar o balano de pagamentos. Mais nada. No h coordenao para os programas de investimento pblicos. Manda-se cortar em forma uniforme todos os programas. um verdadeiro disparate do ponto de vista de quem quer que seja (...) (M. C. Tavares, entrevista a Senhor, n. 50, 15 jan. 1982, p. 52). E aps trs cartas de inteno assinadas com o FMI, o panorama da economia brasileira era assim retratado: No estamos numa recesso. Estamos em queda livre. Recesso um esfriamento provocado ou natural de uma economia que venha crescendo vigorosamente. Recesso uma pausa, que permite digerir esse avano anterior e preparar o prximo. (...) No h o menor indcio de acumulao, de preparao para a retomada. A economia brasileira encontra-se em colapso e no se trata de um fenmeno cclico. Ela est se desestruturando e o prprio tecido social comea a romper-se. A economia est agora sujeita a rupturas, a quebras em cadeia (A. B. Castro, entrevista a Senhor, n. 141, 30 nov. 1983, p. 5). Ver tambm a entrevista de Drcio Garcia Munhoz (Ou o Brasil ou o FMI) a Senhor, (n. 172, 04 jul. 1984, p. 5-11).
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Em contrapartida e revelador da prioridade primeira do programa o crdito prmio aos exportadores de manufaturados foi mantido; igualmente o montante destinado ao seu financiamento (bem como as condies favorecidas de juros). Por outro lado, a poltica cambial foi alvo de um manejo mais agressivo (numa seqncia desconcertante). Nos meses finais de 1982 as minidesvalorizaes vinham se fazendo num ritmo mais acelerado, resultando numa modesta desvalorizao real. No acordo com o FMI formalizou-se uma regra de desvalorizao real para 1983: desvalorizao nominal mensal cerca de 1% superior taxa de inflao e sem qualquer deduo a ttulo de inflao mundial (acumulando 12,7% no ano).66 De forma imprevista, porm, em 18 de fevereiro de 1983 essa regra foi abandonada, realizando-se uma mxi de 30%, seguida do retorno s minidesvalorizaes (com base na variao do IGP, sem desconto da inflao mundial). Evidentemente essa medida teria seqelas indesejveis, obrigando reviso de alguns itens do acordo com o FMI: o mais bvio foi a meta de inflao, revista para 100% em 1983 (e tendendo a 85-90% a.a. no final do ano), uma subestimativa to grosseira que termina deixando claro o quo secundrio era esse objetivo.67 Esse fato aliado a outros (a surpresa da medida, inexistindo sinais de que os maiores beneficirios, os exportadores, a demandassem; seus riscos: sobre as expectativas, sobre o setor privado e sobre o setor pblico com passivos em dlar) sugere que a sua adoo refletiu a percepo de um agravamento da conjuntura. Com efeito, os recursos externos obtidos apenas em maro seriam disponibilizados; at l as autoridades se viram na contingncia de lanar mo de expedientes que pretendiam evitar (como o atraso no pagamento de juros devidos, no obstante no se tivesse declarado uma moratria). Por outro lado, as exportaes tiveram um desempenho decepcionante em janeiro (e novamente em fevereiro), fazendo crescer os temores acerca da viabilidade do supervit comercial de US$ 6 bilhes (pea chave do novo enfoque). Essa constituiu uma das justificativas oficiais da mxi.68
(66) Interessante notar que a desvalorizao cambial integrou a lista de critrios de desempenho a serem cumpridos, numa base trimestral, sob pena de interrupo do fluxo de desembolsos previstos. Isso permite por em dvida a avaliao de Simonsen acerca de uma mudana de postura do FMI: (...) o Fundo se sofisticou tecnicamente. As receitas dele so hoje bem mais apuradas do que h alguns anos (op. cit, p. 4). (67) Uma lcida descrio daquela conjuntura singular: As guinadas para um lado e outro, em meio derrapagem, revelam o descontrole da situao por parte das autoridades da rea econmica. (...) A submisso de todos os demais objetivos nacionais necessidade de administrar as contas externas chegou ao paroxismo (Boletim de Conjuntura Industrial, v. 3 n. 2, abr. 1983, p. 7). (68) Galvas (1983), Apndice: segunda carta de intenes, de 24 de fevereiro de 1983. Uma anlise perspicaz mostra como a regra anterior era contraproducente (ao induzir o retardamento das exportaes) e a mxi de eficcia duvidosa (devido a vrios fatores: protecionismo, queda da demanda externa, baixa elasticidade-preo, etc.). Ver a excelente anlise do Boletim de Conjuntura Industrial (v. 3, n. 2, abr. 1983, p. 7-13). Sobre a surpresa com a mxi (e a
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Outra justificativa dada foi a perspectiva que ela abria para uma pretendida reduo da taxa real de juros no segmento livre do mercado de crdito. As estimativas mais conservadoras (excluindo a incidncia de taxas e de reciprocidade) sinalizavam taxas reais de juros da ordem de 30% a.a. (em 1982) por suposto as fraes empresariais endividadas clamavam por um alvio dessa situao. Ocorre, porm, que estava em curso um processo de enorme instabilidade, em que se combinavam a crise cambial e a crise financeira (at mesmo com a quebra de instituio financeira, caso do grupo Delfin em janeiro de 1983). Os sucessivos lances da poltica econmica desde agosto-setembro/1982 suscitaram, primeiro, um grande crescimento das aplicaes em ttulos com correo monetria (ORTN e depsito de poupana), em seguida deslocamento para ORTN cambial, por fim dificuldade de rolagem da dvida pblica (com a suspenso de emisses de ORTN cambial e a fixao da correo monetria abaixo da inflao, como ocorreu em janeiro) e especulao desenfreada no mercado paralelo de dlar (a cotao dispara: Cr$ 440 em 31 de dezembro, Cr$ 750 no incio de maro!), com nvel recorde de saques nos depsitos de poupana. Nesse quadro, plausvel supor que o objetivo mais importante (urgente, numa situao de crise financeira iminente) tenha sido o de restabelecer algum grau de normalidade no mercado financeiro (somente ento, dissipada a forte instabilidade, seria possvel pensar em alguma reduo dos juros). Os resultados, a curto prazo, foram absolutamente frustrantes: a instabilidade tendeu a se acentuar, com o mercado apostando recorrentemente na proximidade de uma nova mxi. Em maro estabeleceuse que as correes monetria e cambial acompanhariam o IGP-DI e que o Tesouro voltaria a lanar ORTN cambial (de forma a assegurar as condies de rolagem da dvida pblica). O seu estoque em final de ano registra um crescimento impressionante, passando de 15,9% do PIB (1982) para 25,9%: cerca de 86% desse crescimento deveuse ao giro da dvida (e uma estimativa do efeito da mxi apontou que a correo
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manifestao de dvida acerca da sua convenincia) ver as entrevistas de Ablio Diniz, do grupo Po de Acar, e de Humberto Costa Pinto, presidente da Associao de Exportadores Brasileiros, em Senhor no 104, 16/03/83. Embora no a recomendasse, o presidente da AEB avaliou o realismo da meta de US$ 23 bilhes de exportaes: Antes da mxi ns tnhamos feito uma projeo de chegar aos 21,5 bilhes. A primeira estimativa com a mxi estava prxima de um bilho. Ento, j teramos ai o objetivo atingido (p. 7). Ablio Diniz retrata a repercusso da mxi: Basta vocs verificarem o que aconteceu no dia seguinte, na Nao inteira. Eu no encontrei uma pessoa que no estivesse traumatizada com a mxi (p. 23). Simonsen, crtico da mxi de 1979, observou a respeito (quando a mxi era tema de especulao): Voc teria antes que proceder a uma desindexao muito precisa para no deixar que os efeitos da mxi se propagassem para quaisquer outros sistemas de preos. Certamente hoje o Brasil no est tecnicamente preparado para isso. Ento, qualquer mxi para ser efetiva precisaria antes de uma limpeza da indexao, como foi feita na Blgica, onde a mxi no era levada em conta para efeitos da indexao. Toda legislao que ns temos a, desde a nova lei do inquilinato, at a lei salarial, no leva esse fator em conta, e h uma amarrao de vrias correes ao INPC. Sem essa limpeza, a mxi no produz efeito. entrevista a Senhor (n. 93, 29 dez. 1982, p. 10).
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cambial adicional foi equivalente a 70% do valor da dvida pblica em dezembro de 1982 e 50% da receita oramentria de 1983).69 Numa escala possivelmente maior que a de 1979, a mxi representou um forte choque inflacionrio e a adoo, nessas circunstncias, da regra da correo monetria plena daria vazo ao salto explosivo do patamar inflacionrio. Com efeito, de junho a outubro as taxas mensais do IGP chegam a atingir 13,3%, projetando uma taxa anual prxima de 300%. No sem razo, pois, que observadores crticos da poltica de ajuste do balano de pagamentos vislumbrassem um processo de hiperinflao em curso. Os preos agrcolas puxavam essa escalada (crescimento de 300% at setembro, num perodo marcado por enchentes e secas, para um IGP de 175% e um IPA de 190%) mas tambm os preos industriais exibiam uma remarcao acelerada (162%). Na vertigem desse processo a recm estabelecida regra da correo monetria desaparecia, verificando-se um expurgo sistemtico no oficializado (em maio a correo acumulava 43,1%, o IGP 49,0%, o INPC 45,7%; em dezembro esses ndices registravam 156,6%, 211% e 192,9% respectivamente); j em novembro-dezembro a regra reaparecia, com a correo voltando a aproximar-se (ou ultrapassar) o IGP mensal. E as expectativas de uma nova mxi eram de tal forma intensas que uma emisso gigante de ORTN cambial em outubro foi colocada com um gio de 15%. No incio de 1984 um encilhamento de ttulos pblicos chegou a se formar, com as instituies carregadoras ameaadas de srios prejuzos o Banco Central procederia operao salvadora de troca de carteira, em sucessivos leiles substituindo ORTNs cambiais por ORTNs comuns. Somente ento refluram as expectativas de mxi e o espectro da hiperinflao parecia afastado, com a inflao estacionada no novo patamar de pouco mais de 200% a.a. (de 1983 a 1985).70 Muito provavelmente essa delicada conjuntura observada ao longo de 1983 de incerteza exacerbada induzindo um movimento descoordenado das expectativas deveu-se em boa medida ao fracasso fulminante do Acordo com o FMI. J em abril o teto para a NFSP era descumprido, de forma que o FMI suspendeu a liberao da segunda parcela do desembolso para 1983. Naquela conjuntura isso era mortal, pois o acesso livre aos emprstimos bancrios privados encontrava-se totalmente bloqueado. Assim, de forma desconcertante, entrava-se numa nova fase de demoradas negociaes
(69) Ver Munhoz (1984). Para um exame detalhado da conjuntura no mercado financeiro ver Boletim de Conjuntura Industrial (v. 3, n. 2, abr. 1983, p. 22-28). (70) Ver sucessivas anlises da conjuntura no Boletim de Conjuntura Industrial (v. 3, n. 4, out. 1983, p. 26-44; v. 4, n. 2, abr. 1984, p. 20-32; v. 4, n. 3, jul. 1984, p. 23-40). Um excelente exemplo da impresso suscitada pela conjuntura no final de 1983 dado pelo artigo de Belluzzo, A inflao j era, em Senhor (n. 135, 19 out. 1983) reproduzido em Senhor (n. 263A, 04 abr. 1986, p. 51).
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com o pas num estado no declarado de moratria (em fins de junho as reservas lquidas eram fortemente negativas, estimadas em US$ 4,5 bilhes; em fins de agosto os atrasados comerciais totalizavam US$ 2,5 bilhes). E tornava-se claro que o fechamento do balano de pagamentos requeria dinheiro novo numa proporo muito maior do que a negociada nos termos do projeto I (em dezembro de 1982). Ironicamente, sob esse estado de impasse cambial agudizado, a balana comercial registrava um supervit de quase US$ 3 bilhes no primeiro semestre, revelando ser factvel o que h poucos meses parecera uma meta irrealizvel. Nesse entretempo certamente sob a presso para conseguir um novo acordo com o FMI a poltica econmica lana sucessivas medidas em junho e julho nas reas fiscal, monetria e salarial. Visando aprofundar o ajuste fiscal, aes na rea tributria (por exemplo, reduo para um ms do prazo de recolhimento de impostos, aumento do ICM de 16 para 18%, correo da tabela progressiva do IR em apenas 100%) e relativas ao gasto das estatais so implementadas. O mais importante, porm, foi a acelerao da retirada dos subsdios (diretos e implcitos). Nesse sentido: 1) o crdito agrcola passaria a ser contratado com juros de 3 a 5% a.a. mais correo monetria de 85% da variao da ORTN em 1983, 95% em 1984 e 100% em 1985 (no caso das regies no favorecidas); 2) esquema semelhante (com correo plena j em 1984) foi adotado para o crdito s micro, pequenas e mdias empresas; 3) e at o crdito a exportao de manufaturados teria uma reduo do subsdio: 60% a.a. em 1983, 3% a.a. mais correo monetria de 70% da variao da ORTN em 1984. Tambm foi eliminada a prtica de restrio quantitativa ao crdito (e reduzido o IOF de 4,6 para 1,5%), mas o depsito compulsrio foi novamente elevado: de 45 para 50% (grandes bancos), de 40 para 45% (bancos mdios) e de 5 para 10% no caso dos depsitos a prazo. Em julho foi introduzido o tabelamento de juros, em tese visando a sua reduo (por exemplo: 5% a.m. nas operaes inferiores a 180 dias dos grandes bancos; 20% a.a. nas operaes com incidncia de correo monetria) mas em circunstncias que determinaram uma eficcia reduzida ou mesmo nula.71 Em 21 de setembro de 1983 foi assinada a terceira Carta de Intenes igualmente descumprida e levando a sucessivas negociaes at o encerramento do governo Figueiredo (em 28 de setembro de 1984 o Brasil formalizava a sexta carta). Cabe fazer apenas um breve comentrio. Embora revista para cima, outra vez a meta
(71) Ver o Boletim de Conjuntura Industrial (v. 3, n. 3, jul. 1983, p. 2-12; 19-30). Sobre a questo da indexao, um dos temas centrais na conjuntura de 1983, ver a excelente sntese elaborada por Silveira (1987, p. 105127). Convm observar que o fim do controle quantitativo de crdito foi antecipado no Acordo com o FMI (pargrafo 23); o seu significado, porm, era meramente doutrinrio (a defesa do liberalismo, em todas as suas facetas), nada tendo a ver com alguma hipottica flexibilizao da poltica monetria e creditcia.
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de inflao foi muito subestimada: projetou-se uma reduo do IGP de 12,8% em setembro para 5% a.m. no ltimo trimestre do ano, implicando uma meta de 152% em 1983. Alguns crticos viam nessa prtica de reiterado irrealismo na projeo de inflao um expediente deliberado para manter a poltica econmica disciplinadamente restritiva. Ademais, o FMI aceitou algumas modificaes no uso de sua metodologia: a mais importante foi a introduo do conceito de dficit operacional, excluindo do clculo da NFSP as correes monetria e cambial sobre a dvida pblica. Por suposto o carter restritivo da poltica macroeconmica prosseguiu inclume: a contrao da liquidez real e do crdito ao setor privado e a gerao de supervit fiscal (no conceito primrio) caracterizam os anos de 1983-84. Expresso sinttica dessa orientao da poltica econmica, a taxa de investimento (FBKF/PIB) cai drasticamente e atinge o seu piso nesses anos. Se em dezembro de 1982 o CMN elaborou um oramento monetrio projetando uma expanso de 60% para a base monetria (o resultado final terminou em torno de 90%), para 1984 foi fixada uma meta ainda mais apertada (50%!) e a sexta Carta de Intenes, de setembro de 1984, revisava para 72 a 95%, mesmo em face de uma previso de inflao de 194%.72 Uma meno especial deve ser feita poltica salarial. Para a ortodoxia a indexao (assegurada por lei) era um grande empecilho a ser removido; o encurtamento do contrato salarial (semestralidade) equivalia a um aumento do grau de indexao, tornando mais srio o empecilho. Da que desde 1980 proliferassem as sugestes de reviso da poltica salarial. Na situao crtica do final de 1982 imaginava-se que esse desenlace seria inevitvel, forado pela contingncia do Acordo com o FMI. A ditadura atravessava as turbulentas guas de sua crise: se, no seu surgimento em 1964-66, impusera a indexao para colher o resultado almejado do arrocho salarial, nos seus estertores no era capaz de desindexar abruptamente para reproduzir o arrocho. Assim, no quadro poltico resultante das eleies de 1982 combinado ao jogo de xadrez voltado para a sucesso em 1984-85, observou-se um prolongado embate durante todo o ano de 1983 na tentativa de mudar a poltica salarial. Em janeiro era lanado o Decreto-lei 2012, extinguindo o reajuste de 10% acima do INPC para as faixas salariais abaixo de trs salrios mnimos e impondo reajustes inferiores ao INPC para todas as demais faixas salariais. At mesmo o PDS (aliado ao PTB) atuou para moderar o arrocho salarial pretendido: em maio o Decreto(72) Ver a respeito Bacha (1983), Marques e Batista Jr. (1984), Boletim de Conjuntura Industrial (v. 4, n. 4, set. 1984, p. 20-25). Todo o processo iniciado no final de 1982 foi acompanhado de um desgaste poltico muito grande das autoridades econmicas e criou dissenses internas: em setembro de 1983 muda a presidncia do Banco Central, com a sada de Langoni, substitudo por A. C. Pastore. Ver um relato das disputas internas em matrias da revista Senhor, (n. 93, 29 dez. 1982, p. 41; 45-49; n. 133, 05 out. 1983, p. 29-32).
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lei 2024 estendeu o reajuste pleno at sete salrios mnimos. Em seguida o governo voltou carga com o Decreto 8782, de julho, estabelecendo uma srie de expurgos no clculo do INPC (aumentos decorrentes da retirada de subsdios ao trigo, acar, derivados de petrleo bem como aumentos de preos agrcolas caracterizados como acidentalidades); e com o Decreto-lei 2045 imps reajustes de 80% do INPC expurgado a todas as faixas salariais (aplicando-se de agosto a outubro, quando foi rejeitado pelo Congresso). O risco sempre antecipado pelos economistas quando da adoo de polticas ortodoxas aflorou nesse momento, marcado pela ecloso de uma seqncia de greves importantes e de manifestaes populares, a despeito da reao repressiva do regime (que, nessa conjuntura, no demonstrou a mesma eficcia do passado). Com a rejeio do Decreto-lei 2045 a poltica econmica imediatamente lana novas propostas: o Decreto-lei 2064, rapidamente substitudo pelo Decreto-lei 2065 finalmente aprovado pelo Congresso. A nova poltica salarial determinou, com vigncia at 31 de julho de 1985, reajustes equivalentes a 100% do INPC na faixa at trs salrios mnimos, 80% na faixa de trs a sete mnimos, 60% na faixa seguinte at 15 mnimos e 50% do INPC para os salrios superiores a quinze salrios mnimos. No importa a sua real magnitude, um fato que a poltica econmica terminou impondo reduo de salrio real no binio 1983-84. Como o INPC era expurgado, mesmo os trabalhadores com salrios baixos, protegidos pela lei, sofreriam perda (estimada em 7% para 1983 e subindo para mais de 25% no caso dos salrios acima desse limite).73 Em 1983 a economia brasileira atravessou mais um ano de recesso: quedas de 2,9% do PIB, de 5,9% da indstria e de 0,5% da agropecuria. Esses nmeros no revelam a real profundidade da crise. Tratava-se do terceiro ano consecutivo de recesso, acompanhado de um desemprego aberto muito alto nas grandes cidades (e sinais preocupantes de instabilidade social) e risco acentuado de falncias na rea empresarial. Enquanto o equacionamento da questo central, o impasse cambial, permaneceu absolutamente incerto, apesar do sucesso (surpreendente) na obteno do supervit comercial. Na verdade este parecia, em 1983, condenar o pas a um estado depressivo de durao indefinida e conseqncias assustadoras. Isso se espelhou no debate econmico do perodo, com manifestaes bastante difundidas de defesa de uma moratria unilateral (ou pelo menos de uma renegociao em melhores termos), rejeio do acordo com o FMI e mudana substantiva da poltica econmica. Talvez
(73) Ver um relato detalhado e um exame da conjuntura poltica em Moreira Alves (1984, cap. VIII. IV). Ver tambm a entrevista de Simonsen a Senhor (n. 93, 29 dez. 82, antecipando a necessidade de implementar a desindexao bem como o expurgo dos ndices de inflao. Sua impresso era de que, pelo menos na primeira negociao, o FMI tangenciara a questo, refletindo uma postura mais flexvel da instituio (em relao ao seu passado). Ver o tratamento dispensado a essa questo, na linha Simonsen, por Cysne (1985, cap. IV).
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seja excessivo enxergar a a eroso definitiva do apoio das fraes empresariais ditadura (afinal, tratava-se do seu regime a ditadura do grande capital). Mas certo que a prolongada administrao da crise levara a uma situao de frices ampliadas junto sua base social, abrindo espao para a busca de alternativa poltica. sintomtico que tanto um tecnocrata do regime (Simonsen) quanto uma expressiva liderana empresarial (Ablio Diniz) festejassem a vitria do centro nas eleies de 1982, permitindo vislumbrar o futuro surgimento de um consenso poltico.74 A orientao da poltica econmica permaneceu a mesma em 1984: os indicadores de expanso da liquidez e do crdito continuaram registrando contrao real; na vspera de formalizar a sexta Carta de Intenes, em setembro, novas medidas restritivas so anunciadas (por exemplo, a elevao gradual do depsito compulsrio sobre os depsitos a prazo de 10 para 22%); o dficit operacional do setor pblico reduzido para 2,5% do PIB (com um supervit primrio da ordem de 4,6% do PIB). Contudo, tem incio um processo de recuperao, registrando-se crescimento do PIB (5,4%), da indstria (6,3%) e da agropecuria (2,6%). Tal desempenho se deveu basicamente ao forte crescimento das exportaes (US$ 21,9 bilhes em 1983, US$ 27,0 bilhes em 1984), sendo que aproximadamente metade dessa expanso foi absorvida pelo mercado norte-americano (em vigorosa recuperao de 1983 para 1984). Assim, a indstria extrativa mineral exibe um dinamismo incomum em 198384, enquanto na indstria de transformao taxas de crescimento expressivas se restringem ao setores de bens de capital e de bens intermedirios j o lder dos ciclos expansivos passados, a indstria de bens de consumo durveis, mostrou forte contrao (-7,5%). A concretizao dos programas de substituio de importaes (somado s restries conjunturais) levaram a nova queda das importaes (US$ 19,4 bilhes em 1982, US$ 15,4 bilhes em 1983 e US$ 13,9 bilhes em 1984). Dessa forma emergiu um mega-supervit comercial (US$ 13,1 bilhes), permitindo equilibrar a conta corrente e recompor as reservas internacionais. Esses resultados superaram de longe as metas do Acordo com o FMI e deram ensejo a um esboo de inflexo na poltica
(74) Como observou Santos (1995, p. 265): At a campanha das Diretas J o candidato mais forte do Colgio Eleitoral seria aquele designado pelo PDS. (...) Tancredo Neves, logo depois da sua eleio como governador de Minas Gerais, lanou a tese de um candidato de consenso para a Presidncia da Repblica, isto , um candidato do PDS que fosse aceitvel para a oposio. Para um balano das eleies de 1982 e seus desdobramentos ver Moreira Alves (1984); Senhor (n. 100/101, 16-23 fev. 1983, p. 12-21). Sobre a avaliao crtica de lideranas empresariais ver: entrevista de Ablio Diniz a Senhor (n. 104, 16 mar. 1983, p. 20-24); documento dos lderes integrantes do Frum Gazeta Mercantil, em Senhor (n. 126, 17 ago. 1983, p. 24-27). Sobre o tema da moratria ver as entrevistas de A. B. Castro (Senhor, n. 141, 30 nov. 1983, p. 5-8; Cadernos do Terceiro Mundo, ano VII, n. 66, maio 1984, p. 90-95); e de C. Furtado (Cadernos do Terceiro Mundo, out. 1983, p. 28-30). O tema tambm foi abordado, com uma perspectiva mais ampla, por Singer (1983).
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comercial, com a adoo de medidas de liberao das importaes (em conformidade, alis, com as exigncias do FMI).75 Para Delfim Netto era o atestado da lio de casa bem feita. Existe evidncia persuasiva de que a sua interpretao da conjuntura carece de fundamento. O relevante que a poltica de ajuste continuava majoritariamente repudiada e aqueles desdobramentos da conjuntura econmica representavam to somente uma margem de manobra (inesperada) para que a nova administrao a se instalar em maro de 1985 promovesse uma reorientao substantiva da poltica econmica. O quadro econmico deixado como herana no era de forma alguma animador. Apesar da recuperao e do mega-supervit comercial o futuro se apresentava envolvido em grande incerteza: o mercado financeiro internacional continuava fechado, a negociao com o FMI continuava pendente (sob a coordenao de Pastore articula-se, sem sucesso, uma stima Carta de Intenes e um acordo plurianual com os bancos) e as avaliaes da conjuntura internacional continuavam sombrias. A conjuntura de 1984, porm, foi dominada pela poltica, com os desdobramentos que levaram ao fim da ditadura militar e a abertura de uma nova etapa, de transio para a democracia.76 Concluses O governo Figueiredo constituiu um caso paradigmtico para a reflexo sobre a natureza e os limites da ao poltico-econmica. Tanto mais que a sua conduo esteve a cargo de expoentes do pensamento conservador, servidores experimentados do regime e portadores no seu currculo de xitos passados testa da poltica econmica.
(75) Para um exame detalhado ver Boletim de Conjuntura Industrial (v. 4, n. 4, set. 1984); Carneiro (2002, caps. 4 e 5); documento da Seplan sobre a poltica de importao, reproduzido em Senhor (n. 178, 15 ago. 1984, p. 5-8); documento de um grupo de lideranas empresariais norte-americanas sobre as relaes Brasil-EUA: Senhor (n. 135, 19 out. 1983, p. 44-48). Ver tambm Gomes (1985) para um exame crtico do programa de estabilizao implementado de 1980 a1984. (76) No primeiro semestre de 1984 as taxas de juros internacionais voltam a subir: a prime rate passa de 11,0% (jan) para 13,0% (ago), a Libor de 10,0% para 12,3%. Em setembro R. Dornbusch traava um cenrio pessimista para a economia internacional: (...) o crescimento experimentado nos ltimos dois anos pelos Estados Unidos j est acabando e deve ficar, em 85, em apenas 2%, na mais otimista das previses. Do outro lado(...) a prime rate, de acordo com a DRI (...) deve atingir, em 85, 14,5%. entrevista a Senhor (n. 181, 05 set. 1984, p. 48-50). Ver tambm o documento do BNDES, Cenrios para a Economia Brasileira, de junho de 1984, reproduzido em Senhor (n. 175, 25 jul. 1984, p. 9-20). Tambm a revista The Economist fazia uma previso sombria: ver a matria Vem a a recesso de 1985, reproduzida em Senhor (n. 175, 25 jul. 1984, p. 22-23). E sobre as dificuldades para reabrir o acesso ao mercado financeiro internacional (aps dois anos de ajuste externo), interessante a entrevista de Claude Pasquier, representante do Crdit Lyonnais no Advisory Committee (composto de 14 bancos) que negociava com Pastore (desde 19/12/84): Os banqueiros s desembolsam o dinheiro depois do FMI. Portanto, se o FMI no aceita a inflao e no deposita sua cota de stand-by, devido no obedincia do Brasil aos termos da Carta de Inteno, os banqueiros tampouco liberaro o dinheiro.; sobre o FMI: Incontestavelmente, o nosso piloto. (Senhor, n. 203, 06 fev. 1985, p. 9).
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A natureza essencialmente poltica do processo poltico-econmico, transcendendo o mbito estreito das doutrinas econmicas em competio, surge no pano de fundo das guinadas experimentadas na sua execuo. Como explicar a rejeio do caminho prudente proposto por Simonsen em favor de uma alternativa dotada de alto risco, mas portadora da mensagem sedutora da preservao do crescimento vigoroso, seno como subproduto direto da escassa base de apoio poltico que seus proponentes lograram articular? E este fator tambm se reveste de complexidade: o fracasso poltico da ortodoxia tem a ver com interesses concretos de classes (ou fraes de classe) e igualmente com a dinmica poltica especfica do regime. Aps dois perodos de governo marcados pela dominncia explcita de um projeto de Naopotncia (vinculado meta de crescimento acelerado) era certamente difcil o trnsito para a realidade perturbadora do crescimento medocre. E mesmo que se aceitasse atravessar o Rubico, numa demonstrao de suprema austeridade e desprendimento (a la Castello Branco), a dinmica poltica envolvia uma especfica estratgia que tambm jogava o seu papel: a liberalizao do regime, com um cronograma eleitoral, seria certamente afetada pelo curso da conjuntura econmica; e ainda, dependendo dos resultados das futuras eleies, a estratgia mesma poderia sofrer abalos (esta, bom lembrar, contemplava a liberalizao cum manuteno da ditadura). Certamente h lugar na anlise para o debate doutrinrio: se inexistissem diferentes abordagens econmicas, no interior do prprio campo conservador, ficaria difcil traduzir a incidncia do fator poltico em caminhos alternativos da poltica econmica. Se a poltica econmica, nesse sentido, essencialmente poltica, tal dimenso (intrnsica) no retira importncia dinmica econmica. A inflao esfola, resume Simonsen (referindo-se ao paradoxo da longa convivncia da economia e da sociedade com a inflao crnica); na dinmica do processo poltico-econmico ela esfola os seus condutores, ao desgastar sua credibilidade e ampliar a coaliso pr-estabilizao. O fracasso da heterodoxia ilustra o ponto: reiteradas promessas de que a inflao, aps uma necessria fase altista, iria reverter a sua trajetria (em direo aos 40-50% a.a. do perodo Simonsen), ao se mostrarem falsas enfraqueceram o apelo do discurso heterodoxo. Novamente em 1983, a acelerao inflacionria aps a mxi, em meio a uma seqncia de anncios (formalizados dada a presena do FMI) de sua prxima reverso firme, contribuiu para o desgaste do discurso ortodoxo e fez renascer o apelo de novas abordagens heterodoxas. Em particular, a dinmica econmica, na crise, afeta o grau de eficcia dos instrumentos de poltica econmica, encurta o seu espao de ao. Isso j vinha se manifestando antes de 1979 e se aprofunda a partir da, num quadro de crise econmica explicitando-se com profundidade crescente. Diversas medidas de poltica econmica encontram a a sua explicao fundamental.
50 Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 144, jun. 2008.
Tudo isso, com caractersticas prprias em cada caso, fora observado na grande crise anterior durante o colapso do populismo no Brasil. uma lio a ser retida a partir do exame atento da Histria, para colocar na perspectiva adequada o debate estritamente doutrinrio. Os conservadores guindados ao comando com o regime de 1964 sempre manifestaram o seu aberto desdm em face da poltica econmica do governo Goulart como se se tratasse de uma m aplicao da teoria econmica (ou o seu desconhecimento). Quando a crise cobrou a fatura ps-1979 essa mesma confraria de economistas se viu pilotando a economia numa trajetria mais catica e acidentada que a observada pr-1964 (maior inflao, maior recesso, maior desemprego, maior desequilbrio externo...). Sinal inequvoco da incidncia decisiva da dinmica da economia no processo de conduo da poltica econmica e sinal de que a capacidade de manipulao da economia real ensejada pela boa doutrina tem limites incontornveis. Mas, sem chegar a constituir propriamente uma novidade histrica, o grau atingido pela determinao internacional foi incomparavelmente mais forte na crise ps-1979 (e desde ento, diga-se) tornando mais claro o peso dessa componente. Na crise dos anos 60, controvrsia parte, foi possvel enfatizar o papel da dinmica endgena da economia. O aprofundamento da internacionalizao nas dcadas seguintes, sobretudo na sua dimenso financeira (mas, na verdade, em todas as dimenses, at na comercial), reforou a influncia do fator externo. O desequilbrio externo efetivamente mata, como resumiu Simonsen (e igualmente Delfim Netto) como evidenciado pela inflexo ortodoxa no final de 1980 (e seu aprofundamento em 1983). Esse, entretanto, apenas um aspecto da questo (certamente fundamental). H que se levar em conta tambm que o aprofundamento da internacionalizao tornou mais forte o casamento interno/externo de interesses capitalistas um fator crucial na explicao da opo seguida a partir da crise financeira internacional.
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Crise e poltica econmica: o Governo Figueiredo (1979-1984)

Jos Pedro Macarini

Texto para Discusso. IE/UNICAMP n. 144, junho 2008. ISSN 0103-9466

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Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 144, jun. 2008.

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