SUSTENTABILIDADE COMO O NOVO DESAFIO AO CONTROLE

Todo bom movimento passa por cinco estgios: indiferena, ridicularia, insulto, represso e respeito. Mahatma Gandi Pgina | 1

1. JUSTIFICANDO UMA COGITAO

O tema do controle do poder, como se sabe, to antigo quanto os primeiros esforos do homem em organizar-se, e com isso, subordinar em alguma medida, sua vontade individual ao bem-estar coletivo, suas reaes naturais aos imperativos do convvio. Em pleno sculo XXI, esse tpico seminal se manifesta em cogitaes como aquelas atinentes ao desenho institucional dos mecanismos de controle interno e externo de poder em democracias que professam, por sua vez, compromissos valorativos. Estruturar instncias de conteno que permitam o exerccio democrtico e, portanto, a formulao das escolhas e decises que so tpicas do poder sem que se criem zonas da insindicabilidade, especialmente no mbito da funo administrativa ainda o grande desafio1. No menos certo que esse mesmo poder que se quer domado, reage e aponta os rgos e mecanismos de controle como entraves realizao de suas tarefas, ao desenvolvimento, ao progresso. Essa tenso se potencializa nas relaes institucionais entre Administrao e instituies de controle externo, que por fora do modelo brasileiro de checks and balances, se revestiro de competncias que podem compreender o simples bloqueio da atuao2, por via da suspenso de efeitos de atos, contratos e outros

GARCA DE ENTERRA, em sua aula inaugural na Faculdade de Direito da Universidade de Barcelona em 1962, j afirmava que a histria da reduo das imunidades do poder, da constante resistncia que a Administrao ops exigncia de um controle judicial pleno de seus atos, mediante a construo de redutos de sua prpria atuao isentos de fiscalizao, verdadeiramente se confunde com a histria do prprio Direito Administrativo (GARCA DE ENTERRA, Eduardo. La lucha contra las inmunidades del poder. 3 ed., 3 reimp., Madrid: Thomson Civitas, 2004, p. 26). 2 Ainda no simples exerccio da faculte dempecher, de se ter em conta o expressivo potencial de interveno das instncias de controle externo, especialmente sobre a funo executiva, que comumente se v premida por imperativos de tempo na concluso de suas iniciativas.

instrumentos de deliberao; ou ainda, no extremo, a declarao de sua nulidade. A reao anti-controle se manifesta no s contra as estruturas institucionais incumbidas constitucionalmente dessa tarefa3, mas tambm dirigida a normas jurdicas que, com ou sem razo, so apontadas igualmente como clusula de barreira ao desenvolvimento, ao cumprimento dos programas de ao do governo4. Nesse cenrio de velado conflito institucional, importante ter claro que a zona de tenso tende efetivamente, a se ampliar, medida que a ao administrativa se reveste de crescente complexidade e sofisticao. Controlar a Administrao Pblica em tempos de hipermodernidade, pouco ou nada tem a ver com a verificao mecnica de resultados numricos apurados
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exclusivamente atravs de avaliaes objetivas. Desenvolver o controle hoje atividade que se relaciona efetividade da ao estatal tendo em conta os valores cuja tutela lhe cabe promover5 e que portanto, se sofistica com ela, trazendo s estruturas institucionais incumbidas dessa tarefa, desafios permanentes e crescentes. A recente incorporao na agenda de cogitao do direito administrativo do tema da sustentabilidade da ao estatal, decerto, no tardaria em se refletir na seara do controle, propondo um novo desafio quando ainda outros no se tem por inteiramente superados. Mais do que controlar sob uma perspectiva presente, a adequao da ao pblica; torna-se relevante examinar a sua sustentabilidade, descortinando-se uma dimenso futura dos impactos da atuao presente. Mais do que garantidor daqueles que hoje so credores e objeto do agir do poder; as instituies de controle tem acrescido aos seus
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A experincia recente em cenrio nacional retrata exatamente essa realidade, com a imputao pelo Poder Executivo, da prtica de excessos pelo Tribunal de Contas da Unio, quando da fiscalizao de obras integrantes de grandes programas de governo. 4 Exemplo recorrente de norma jurdica destinatria sempre de invectivas de toda ordem so as Leis 8666/93 e Complementar 101/00. Curiosamente, uma e outra seguem vigentes a primeira, em muito excepcionada na sua sistemtica por leis posteriores que disciplinam a matria mas sem interveno no teor desse smbolo que se tornou a Lei 8666/93; a segunda, praticamente sem alterao substantiva, em que pese os vaticnios de que a Lei de Responsabilidade Fiscal instituiria um perodo de inviabilidade das administraes, especialmente as estaduais e municipais. 5 Numa recproca interao de causa e efeito, os valores do contedo ao controle pblico e ressugem do prprio exerccio dessa tarefa, sem o qual se transformariam em mera declamao. (DROMI, Roberto. Modernizacin del control pblico, Madrid Mexico: Hispania Libros, 2005, p. 29).

deveres institucionais, o compromisso para com a proteo das geraes futuras tambm elas, credoras e destinatrias da ao do poder, muitas vezes um poder j exercido, e portanto, criador do fato consumado. Essa mais uma qualificao no exerccio da funo controle no se introduzir sem dificuldades, vez que ela aprofunda a esfera de investigao que se possa vir a desenvolver em relao ao estatal. As presentes cogitaes tem por objetivo iniciar uma aproximao aos termos em que o tema da sustentabilidade da ao estatal possa se ver incorporado na agenda do controle, buscando contribuir para a construo dos mecanismos prprios de anlise dessa dimenso do agir estatal.
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2. LOCALIZANDO SUSTENTABILIDADE E SUA INTERFACE COM O AGIR ESTATAL

A associao entre o termo sustentabilidade e desenvolvimento se d pela primeira vez, por intermdio do chamado Informe Brundtland Our Comon Future, Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future, que em 1987 denunciava as preocupaes atinentes imperiosidade de se promover uma conciliao entre crescimento econmico e polticas que possam preservar e mesmo ampliar os recursos naturais em nosso planeta. Desenvolvimento sustentvel aquele que atende s necessidades do presente, sem comprometer a habilidade das futuras geraes de atender s suas prprias precises; de outro lado, o reconhecimento pelos Estados de sua responsabilidade em garantir um meio ambiente adequado em favor das geraes presentes e futuras um importante passo no rumo desse mesmo objetivo6. Essa mesma idia se viu chancelada na chamada Declarao do Rio (1992)7, no Princpio 3: El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.
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UNITED NATIONS DOCUMENTS. Informe Brundtland Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future, disponvel em <http://www.undocuments.net/wced-ocf.htm>, acesso em 25 de maio de 2011. 7 UNITED NATIONS DOCUMENTS. Declaracin de de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992, disponvel em <http://www.un.org/esa/dsd/agenda21_spanish/res_riodecl.shtml> , acesso em 26 de maio de 2011.

A perspectiva, marcada originariamente pela preocupao com a interface entre ambiente e desenvolvimento, rapidamente se enriqueceu com a incorporao ainda das dimenses econmica e social do conceito, clarificando a relao de interdependncia entre os referidos campos.
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2.1.

SUSTENTABILIDADE
INEVITVEL

E CENTRALIDADE DA PESSOA: UMA ASSOCIAO

Em verdade, embora o impulso inicial cogitao no campo da sustentabilidade tenha se dado, conforme j antes assinalado, numa perspectiva de harmonizao entre iniciativas presentes e potenciais futuros de desenvolvimento econmico, parece inequvoco que o pano de fundo do conceito esteja a envolver, ainda que de forma reflexa, a hoje idia-fora central do sistema constitucional, a saber, aquela da centralidade da pessoa. Isso porque a afirmativa do no-sacrifcio dos interesses das geraes futuras tem como pressuposto, o reconhecimento desses mesmos sujeitos como igualmente merecedores da proteo que se confere em relao ao ser humano presente.

Evidente que a busca do desenvolvimento sustentvel objetivo que no se poderia jamais alcanar sem a participao do Estado, seja conta de seus deveres especficos de atuao nas vertentes que compe o conceito, seja por fora de seus deveres de fomento e induo8. Significa dizer que tambm ele, Estado, haver de integrar s suas mltiplas dimenses de atuao, mais essa considerao, seja como objetivo, seja como caracterstica de seu prprio agir. Em verdade, a idia de necessria incorporao pelo Estado de uma dimenso futura de seu agir no se revela tema inteiramente estranha cogitao que j se vinha desenvolvendo no campo especfico do direito administrativo. O reconhecimento de uma capacidade de interveno humana
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Na verdade, o fomento se relaciona duplamente ao tema de sustentabilidade: numa primeira aproximao, porque estimula, no mbito das atividades reguladas, a observncia dessa mesma caracterstica que se tem por socialmente relevante; de outro lado, tambm o fomento se desenvolve tendo em conta a satisfao, ainda que indireta de necessidades pblicas no que se diferencia, alis, o fomento em si da oferta de servios (MELLO, Celia Cunha. O fomento da administrao pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 31).

cujos efeitos no mundo da vida transcendem a previsibilidade do homem, bem como a percepo que a rapidez no desenvolvimento tecnolgico no permite no mais das vezes uma interveno corretiva eficaz j tinha desperto uma reflexo inclusive sob o prisma tico, acerca de um novo princpio de responsabilidade na ao humana9 o que por sua vez tematiza qual o papel regulador do Estado nesse mesmo campo. Se a ao humana de ser contemplada a partir dessa nova perspectiva nos seus efeitos presentes mas tambm na tica prospectiva; de se incorporar ao prprio conceito de interesse pblico, uma dimenso futura10, que tenha em conta a sustentabilidade e o legado das condutas que hoje se desenvolvam. Significa dizer que a escolha das linhas de ao estatal presentes, de ter em considerao as repercusses futuras, intergeracionais, desse mesmo caminho eleito. Destaque-se que essas mesmas idias guardam grande proximidade com a solidariedade, vetor de uma cultura de vida inerente a um Estado de direitos humanos, que de ser necessariamente compreendida como um vnculo entre as geraes presentes (velhos e novos) e entre as geraes presentes e as futuras11, que transcende s questes de natureza puramente econmica, para externar uma forte referibilidade, e to importante quanto, em questes de carter moral12. Some-se a esse vetor, o prprio debate em torno da eficincia como caracterstica normativamente exigvel do agir estatal e tem-se a abertura para reclamar tambm do poder o cumprimento dessa obrigao moral que devemos ter para com as geraes futuras13, de que no se satisfaa aos interesses presentes, conta do empobrecimento de nossos sucessores.
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JONAS, Hans. O princpio responsabilidade, Ensaio de uma tica para a civilizao tecnolgica. Trad. Mariane Lisboa e Luiz Barros Montez, Rio de Janeiro: Contraponto, Editora PUC Rio, 2006. Traduzido de Das Prinzip Verantwortung: Versuch einer ethic fur die Technologische Zivilisation. 10 LEWIS, Carol W. In pursuit of the public interest. Public administration review. Sep-Oct 2006, p. 694-701. 11 OTERO, Paul. Instituies polticas e constitucionais. Volume I, Coimbra: Almedina, 2007, p. 585. 12 GABARDO, Emerson. Interesse pblico e subsidiariedade. O Estado e a sociedade civil para alm do bem e do mal. Belo Horizonte: Editora Forum, 2009, p. 185. 13 SOLOW, Robert. M. Sustainability: An Economists Perspective. in R. Dorfman and N.S. Dorfman, eds., Economics of the Environment. New York: Norton, 1993.

Parece claro portanto que a sustentabilidade, como cogitao da ao direta do Estado-executor, bem como daquela indutiva do Estado-fomento, encontra respaldo inclusive preceitual no sistema constitucional brasileiro, donde o desafio residir no na defesa de sua exigibilidade enquanto vetor inafastvel da ao estatal14, mas sim na compreenso do seu real contedo, bem como dos mecanismos que possam traduzir a sua observncia na ao estatal.
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3. SUSTENTABILIDADE E EFICINCIA DINMICA

Em que pese a relevncia em si do conceito de sustentabilidade j reconhecida no cenrio internacional e dos desafios propostos para o seu aprofundamento nas relaes entre as naes; de se ter em conta que a associao de conseqncias jurdicas sua inobservncia por parte do Estado nas suas mltiplas formas de atuao est ainda a reclamar elementos tericos que facilitem a sua operacionalizao. Da reflexo no campo da economia se pode importar a identificao no conceito, de pelo menos dois distintos vetores cujo reconhecimento facilita a transposio da idia para o cdigo do direito , a saber, a equidade intergeracional e a eficincia dinmica. certo que o conceito de equidade entre geraes envolve o reconhecimento de uma noo mais ampla de sujeito constitucional, que se emancipe daquela identidade que molda a ordem poltica sua prpria imagem no momento fundacional de um determinado Estado, para compreender tambm o outro seja no sentido sugerido pelo reconhecimento do pluralismo como fenmeno contemporneo, seja no sentido que vislumbrar os demais sujeitos que se apresentaro na perspectiva temporal futura. Na lio de
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de se ter em conta uma outra dificuldade na implementao da sustentabilidade como parmetro de atuao do Estado, j incorporado inclusive como ponto relevante para a Conferncia Rio+20, a saber, o problema da moldura institucional no plano interno e das relaes internacionais apta a respaldar uma efetiva implementao e integrao de polticas de desenvolvimento sustentvel em todos os nveis. (UNITED NATIONS, Co-Chairs Summary. Second Preparatory Committee Meeting, United Nations Conference on Sustainable Development, 7-8 March 2011, p. 10 [on line]. Disponvel em < http://www.uncsd2012.org/rio20/content/documents/CoChairs%20Summary%20of%20PrepCom%202.pdf> , acesso em 27 de maio de 2011).

Rosenfeld, as condies para a surgimento do legtimo sujeito constitucional envolvem necessariamente a alienao do poder e a construo de uma autoidentidade dependente da vontade e da auto-imagem do outro15 - e nesse sentido se pode compreender sustentabilidade como alienao de poder (satisfao egostica das prprias necessidades) em favor do reconhecimento do outro. A equidade intergeracional, como elemento da sustentabilidade, serve portanto preservao do mximo potencial do sujeito constitucional, e mais ainda, reverencia por bvio os ideais de igualdade e justia em favor desse sujeito futuro. J a eficincia dinmica conceito originrio da cincia da economia completa a recepo da dimenso futura, com o reconhecimento de que a eficincia alocativa dos efeitos esperados de algum evento ou deciso podem se manifestar num futuro no-imediato, o que estar a exigir a incorporao de variveis que podem se apresentar nesse meio-tempo, como mudanas qualitativas nas condies iniciais, inovao e incerteza16. Transposta a idia para o campo do direito e para a cogitao de eficincia no campo da ao administrativa o que se tem o reconhecimento de que a sustentabilidade de uma ao estatal de contemplar uma eficincia no-esttica, que tem em conta que as condies originais da deciso, como default, no se mantm, e que essa oscilao de ser considerada para a formulao em si de um juzo de valor quanto efetiva qualificao daquela ao como verdadeiramente eficiente. Observe-se que o destaque da idia de eficincia dinmica se apresentou como elemento necessrio promoo do equilbrio entre os propsitos de um Estado social comprometido com o mximo welfare de seus integrantes e a preservao dos interesses das geraes futuras. Significa dizer que os recursos presentes ho de ser maximizados na sua utilizao e usufruio, tendo por limite o no-comprometimento da proteo aos interesses
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ROSENFELD, Michel. A identidade do sujeito constitucional. Trad. Menelick de Carvalho Netto, Belo Horizonte: Mandamentos Editora, 2003, p. 36-37. Traduzido de The identitty of the constitucional subject, Cardozo Law Review: Law and the postmodern mind. New York: Yeshiva University. 16 POSSAS, Maria Luiz. Eficincia seletiva: uma perspectiva Neo-Schumpeterianaevolucionria sobre questes econmicas normativas. Revista de Economia Poltica, vol. 24, n 1 (93), janeiro-maro/2004, p. 73-94.

das geraes futuras, observado todavia uma margem de contingncia que prpria do reconhecimento do carter dinmico da avaliao da eficincia. Se desejvel evitar a degradao dos recursos naturais e sociais disponveis, e se a sustentabilidade se apresenta como um objetivo a ser alcanado, ento a eficincia dinmica uma condio necessria para uma interpretao normativamente significativa daquele conceito17. A clarificao da eficincia num sentido mais amplo, que reconhece a perspectiva do futuro e da contingncia como um dos aspectos integrantes do conceito em si de sustentabilidade, qualificada pela dinmica, provoca por sua vez a reflexo no que toca interface entre esta ltima, e a prpria legitimidade do agir estatal, que no mais assenta num critrio puramente formal de pertinncia subjetiva das escolhas pblicas formuladas18, mas reclama
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Isso porque, nos termos da reflexo mais atualizada sobre a fundamentao do exerccio do poder e da exigibilidade da observncia de suas decises, as frmulas que ofereciam resposta em critrios meramente formais, de pertinncia subjetiva das escolhas pblicas formuladas, j se tem por superadas pelo assentamento da legitimidade no resultado. Cumpre portanto, a essa altura, investigar como se possam entrelaar sustentabilidade e resultado.

4. SUSTENTABILIDADE,
ESTATAL

EFICINCIA DINMICA E RESULTADO LEGITIMADOR DA AO

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STAVINS, Robert; WAGNER, Alexander, e WAGNER, Gernot. Interpreting Sustainability in Economic Terms: Dynamic Efficiency Plus Intergenerational Equity. John F. Kennedy School of Government, Harvard University, Working Paper No. 61.2002; and KSG Working Paper Series RWP 02-018. Disponvel em <http://ssrn.com/abstract=326521> , acesso em 27 de maio de 2011. 18 A identificao dogmtica entre a ao da administrao e um abstrato interesse geral, donde uma espcie de legitimidade de princpio, se tem por desmistificada no Estado psmoderno, onde a aptido para gerar adeso s suas decises decorrer no de um mero critrio formal, mas da eficcia dessa mesma de trilha de ao. (CHEVALLIER, Jacques. O Estado ps-moderno. Trad. Maral Justen Filho, Belo Horizonte: Editora Frum, 200, p. 84. eme Traduzido de Ltat post-moderne, 3 ed..)

Decorre diretamente da adoo de um modelo de constituio comprometida com valores emanados diretamente da centralidade da pessoa, a funcionalizao do poder que passa a ser exercido no em decorrncia pura e simplesmente de seu estatuto, ou como uma inevitabilidade prpria do convvio em sociedade, mas sim como meio de atingimento dos compromissos que o documento fundante daquele Estado-Nao enunciou para si. Esse o quadro que determinou a revoluo da teoria funcional no Direito Pblico a que alude Moreira Neto19, sustentado ainda seja o hoje o resultado da ao estatal o grande parmetro de aferio da legalidade finalstica, entrelaando os princpios da legalidade, da legitimidade, da finalidade, da economicidade e da eficincia com vistas a que os direitos fundamentais que requeiram prestaes do Estado no sejam desatendidos, ou sejam apenas atendidos limitadamente ou postergados, segundo os humores dos gestores pblicos de planto. A eficincia como princpio orientador da ao administrativa, embora na sua enunciao constitucional tenha por destinatrio primrio Administrao Pblica, guarda estrita relao evidentemente com, a aptido do Estado como estrutura institucional apta ao cumprimento dos respectivos cometimentos constitucionais. Disso decorre que, no que toca atuao da Administrao, inexiste um critrio apriorstico que permita uma aferio em abstrato da ao estatal eficiente; ao contrrio, so os valores e princpios constitucionais aplicveis a uma determinada matria que permitiro uma correta avaliao jurdica da observncia desse vetor20. certo que essa juridicizao do conceito de eficincia que o emancipa da lgica econmica, que evidentemente no pode presidir toda a avaliao da ao estatal tem a si associado uma fluidez e no-objetividade do conceito. Ganhos como o incremento da incluso social ou da solidariedade embora evidentemente constitucionalmente prestigiados dificilmente se medem a partir de uma perspectiva numrico-objetiva.
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MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Quatro paradigmas do Direito Administrativo ps-moderno. Legitimidade, finalidade, eficincia, resultados. Belo Horizonte: Editora Frum, 2008, p. 110-112. 20 GABARDO, Emerson. Princpio constitucional da eficincia administrativa. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 89-99.

Mais ainda, a associao entre eficincia e a satisfao de valores constitucionalmente assinalados pode implicar por vezes no enfrentamento de uma tenso inerente ao antagonismo que por vezes se v entre parmetros constitucionais21. Assim, no campo da assistncia social, por hiptese, qual a ao eficiente? Aquela executada diretamente pelo Estado, de oferta de uma prestao em concreto, em ateno ao princpio da dignidade da pessoa; ou a aquela ao de induo ao desenvolvimento da solidariedade, que contribui pela via do fomento ao alcance da sociedade mais justa e solidria que reclama o art. 3 CF? abertura semntica em si da idia de eficincia, soma-se o mesma caracterstica tambm no que toca sua compreenso como princpio constitucional cuja interpretao, j se disse, no se pode empreender de forma isolada, sem a considerao das finalidades a que esse agir eficiente se presta. A introduo agora da sustentabilidade como elemento exigvel do agir estatal agrega ainda a importncia de se cogitar de uma eficincia dinmica que preserve a perspectiva dos efeitos da ao estatal hoje, e ainda no futuro, reservando ainda uma resilincia que permita que, ainda que na contingncia, aquela trilha de agir seja adaptvel de forma a no perder o seu condo de atender ao interesse pblico. De tudo isso resulta a supervenincia do paradigma do resultado, como demonstrao inequvoca da racionalizao bem sucedida das atividades do governo, concretizada em polticas pblicas que conduziram efetivamente ao atendimento pelo Estado do dever constitucional que lhe foi imposto, de concretizao dos direitos fundamentais, numa passagem da democracia de participao democracia da eficincia22. Num contexto que reclama sustentabilidade, essa racionalizao como j se disse encontrar como limites, a previsibilidade do contingente, mas nem por isso se v dispensada enquanto requisito legitimador da ao estatal. Mas tambm esse resultado perseguido pela Administrao e que justifica o seu agir , embora possa ser objeto de uma filtragem em relao s
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BATISTA JUNIOR, Onofre Alves. Princpio constitucional da eficincia administrativa. Belo Horizonte: Mandamentos Editora, 2004, p. 125. 22 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Quatro paradigmas do Direito Administrativo ps-moderno. Legitimidade, finalidade, eficincia, resultados. Belo Horizonte: Editora Frum, 2008, p. 131.

alternativas excludas do universo de possibilidades pela prpria Constituio, nem sempre encontrar nela dela diretamente com todos os seus elementos identificadores. Assim que a Carta de Outubro comanda ao Estado a proteo do patrimnio cultural, indicando-lhe inclusive as ferramentas possveis em seu art. 216, 1 - mas qual o resultado nesse campo, que se poder qualificar como eficiente, posto que consentneo com os valores constitucionais? Tambm aqui distintas estratgias (enunciadas inclusive enquanto possibilidades no Texto Fundamental) conduziro a efeitos distintos, sem que um exclua (necessariamente) o outro como resultante compatvel com o esprito da constituio. Como se v, a relao de interdependncia entre legitimidade, eficincia, resultado, e sustentabilidade como mais um dos aspectos a integrar o conceito de resultado culmina por determinar o compartilhamento de uma perplexidade: como avaliar o atendimento a esses mesmos vetores hoje afirmados como exigveis da ao estatal? Como afirmar que um determinado resultado prefira a outro, porque comprometido com a sustentabilidade ou ainda, que a ao tima sob essa perspectiva do pacto intergeracional no se revela justificvel vista dos interesses ou mesmo direitos cujo sacrifcio ela exija hoje? Se o fundamento de legitimidade da ao estatal passa a residir vista de sua subordinao finalstica em elementos no fechados sob o prisma de contedo, o controle do poder estar a exigir instrumentos que lhe permitam, ainda que numa anlise casustica, a formulao desse mesmo juzo de valor. Esse o quadro que reprope o tema do planejamento, e sua interface com a garantia de uma ao estatal que se apresente afervel quanto aos resultados eficientes e portanto, passvel de legitimao numa perspectiva de garantia de sustentabilidade.
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5. DEVER

DE PLANEJAMENTO E SUSTENTABILIDADE: ATUALIZAES DE SENTIDO DE

UM MESMO PARMETRO DE AO ESTATAL

O iderio de planejamento como mecanismo de pr-determinao da ao estatal no Brasil sofreu vrios eventos negativos na sua incorporao ao imaginrio da sociedade, da prpria Administrao, e mesmo do controle.
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5.1.

O (re)despertar do planejamento da ao estatal como virtude

Historicamente, a idia de planejamento culminou por se revestir de uma carga semntica negativa, vista de uma inevitvel associao com os instrumentos a ele destinados, manejados no perodo de exceo poltica. Planejamento soava como dirigismo, como supresso de liberdades especialmente aquele desenvolvido no campo econmico23 e portanto, em tempos de democratizao, um movimento reativo at nem sempre to consciente, secundarizava o planejamento como instrumento efetivamente relevante de qualificao da ao pblica. Some-se a essa circunstncia da histria recente, os muitos anos de instabilidade econmica, onde as incertezas da moeda e das regras de jogo quanto s prticas no mercado24 tornaram os instrumentos de planejamento verdadeiros anacronismos25, na medida em que no havia praticamente um juzo de previsibilidade que se pudesse exercer no pas. Nesse contexto, no obstante as referncias constitucionais explcitas ao dever de planejamento art. 21, IX; art. 165, art. 174, art. 187, caput, art. 196, art. 198, etc. fato que essa conduta antecipatria e programadora da ao pblica no se viu incorporada durante muito tempo, pelas entidades da

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A planificao imperativa, no sentido de fixar o governo o que se deve produzir, vender, consumir, etc., no mbito da coletividade, em princpio s vivel sob um regime que no seja o do Estado de Direito, pois implica pouco menos que a simples e plena supresso da vontade dos indivduos que resta assim totalmente submetida s indicaes do plano. (GORDILLO, Augustn A.. Introduccin al derecho de la planificacin. Caracas: Editorial Jurdica Venezolana, 1981, p. 50). 24 Tenha-se em conta que os sucessivos planos econmicos no Brasil como de resto em outros pases envolvidos em momentos de hiperinflao normalmente continham mecanismos de interveno das relaes contratuais j havidas, com congelamento de preos ou de clusulas de atualizao, do que decorria um cenrio de forte insegurana jurdica, e por via de conseqncia, de baixa atratividade para investimentos de maior perfil temporal, seja de capital local, seja de recursos internacionais. 25 No campo da Administrao Pblica em particular, os instrumentos mais conhecidos de planejamento a chamada trade oramentria por sua prpria dinmica de construo e aprovao legislativa, tinham um tamanho distanciamento entre formulao e execuo, que se transformaram em verdadeiras peas de fico; mero cumprimento formal de um requisito realizao da despesa pblica que a Constituio de 1988 exigira.

Administrao, notadamente aquelas no plano estadual e municipal26. A formulao das escolhas em relao ao estatal se dava, no mais das vezes, a partir de critrios voluntaristas, ou de simples reao demanda retratada na mdia do dia. O cenrio comea a mudar depois de 1995, quando o processo de abertura do mercado livre competio traduzido nas iniciativas reformistas nos idos de 199527 incrementa a necessidade de uma ao estatal mais efetiva na garantia dos princpios constitucionais regedores da ordem econmica expressos no art. 170 CF. Disso decorre uma nova dimenso igualmente para o preceito j enunciado no texto original da Carta de Outubro, mas ainda to negligenciado, contido no art. 174. Isso porque a consagrao da importncia da livre iniciativa como propulsor da economia lecionava j Villela Souto28 estava a exigir o devido acompanhamento e estmulo estatal, reprimindo ainda s situaes de anormalidade. De outro lado, superado o primeiro momento de implementao da chamada Reforma Gerencial, d-se o reconhecimento da necessidade, no plano federal do desenvolvimento de um pacote de investimentos estratgicos chamado Brasil em Ao, orientados para a superao de gargalos de infraestrutura e reduo do chamado custo Brasil, evidenciaram o imperativo de se conferir um novo tratamento gesto e destas mesmas iniciativas 29. Essa foi a oportunidade para recuperao do prestgio aos instrumentos de planejamento (notadamente o PPA, instrumento oramentrio que, inobstante sua previso desde o texto original de 1988, permanecia negligenciado).
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O prprio papel da Unio de articuladora de medidas de reduo das desigualdades regionais - nesse federalismo assimtrico que o brasileiro, tende a determinar naquele plano federado, uma atuao mais planejada; j Estados e Municpios, cujo principal espectro de atuao o executivo propriamente dito, de garantia de prestaes na rotina diria; esses tenderam durante muito tempo a administrar a crise do dia, sem maior prospectiva de suas aes e resuiltados. 27 O ano de 1995 concentrou a edio de emendas constitucionais que flexibilizaram o monoplio da distribuio do gs canalizado pelos Estados (EC n 5); das telecomunicaes (EC n 8), e do petrleo e gs natural (EC n 9), extinguindo ainda a reserva de mercado na navegao de cabotagem (EC n7) e a distino entre empresas brasileiras e empresas brasileiras de capital nacional com o fim de reserva de mercado no setor de minerao (EC n 6). 28 VILLELA SOUTO, Marcos Juruena. Aspectos jurdicos do planejamento econmico. 2 ed., rev. e atual., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000, p. 21-22. 29 GAETANI, Francisco. O recorrente apelo das reformas gerenciais: uma breve comparao. in Revista do Servio Pblico, Ano 54, N 4, out-dez/2003, p. 23-43.

Tenha-se ainda em conta que mesmo o Balano da Reforma do Estado no Brasil j apontava
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o foco na reforma oramentria como uma tendncia

desde 1987, orientada superao da fragmentao e ausncia de transparncia no oramento, e por via de conseqncia, nos gastos pblicos. A nfase passa a repousar na centralizao oramentria com estratgia a favorecer a viso global do gasto pblico, sem que dela decorra a perda de flexibilidade em favor do gestor31. Vale ainda destacar que a estratgia de centralizao envolvia necessariamente o carter cogente das determinaes do que resultou, pragmaticamente, uma maior adeso do que em relao s propostas veiculadas pela Reforma Gerencial. Esse o ambiente poltico e econmico que favorece ainda aprovao da Lei Complementar 101/00, que investe fortemente no planejamento da ao estatal, ao afirmar que a gesto fiscal responsvel aquela que previne riscos e corrige desvios. Retorna ao cenrio portanto o ideal de planejamento ainda muito orientado sua dimenso oramentrio-financeira, mas que
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evidentemente no se pode realizar sem a programao em si da ao estatal como um todo.

5.2 A emancipao do planejamento para alm das fronteiras do oramentrio-financeiro

No campo da elaborao terica, j de h muito se tem a afirmao quase unnime de que o conceito de eficincia, no campo da ao estatal, no se pode identificar com uma viso puramente econmica, vez que o Estado tem a si deferidos compromissos outros que exigem a incorporao de vetores distintos na avaliao do acerto de sua conduta32. Curiosamente, embora esse
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TOLLINI, Helio. A melhoria da qualiodade do proceso alocativo dos gastos pblicos: reforma oramentria. in Balano da Reforma do Estado no Brasil: A Nova Gesto Pblica, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e Secretaria de Gesto, Braslia, 2002, p. 173-179. <http://www.cedec.org.br/files_pdf/BalancodareformadoEstadonoBrasil.pdf>, ltimo acesso em 29 de agosto de 2009. 31 A instituio de uma nova classificao de despesas atravs da LDO de 1990, associada reestruturao funcional-programtica havida no ano de 2000, com a incorporao da enunciao de metas construo oramentria, todas so medidas de reformulao orientadas ao resgate da importncia do oramento (TOLLINI, 2002, p. 173-174). 32 VALLE, Vanice Regina Lrio do. Direito fundamental boa administrao, polticas

pblicas eficientes e a preveno do desgoverno. Interesse Pblico, v. 48, p. 87110, 2008.

seja um verdadeiro consenso terico, a traduo do planejamento na Administrao Pblica reimpulsionada, como se disse, a partir do final da dcada de 90 veio fortemente influenciada pelo vis oramentrio-financeiro, numa opo aparentemente contraditria com o assentado em sede doutrinria como medida da eficincia. No difcil, todavia, compreender aquela trajetria, seja quando se tem em mente que o elemento deflagrador dessa nova etapa de cogitao quanto ao planejamento envolvia justamente a aplicao de recursos pblicos em projeto especficos, seja a partir da percepo de que essa era a rea em que minimamente, se dispunha de alguma marco legal, e de um mnimo de cultura no seu desenvolvimento j sedimentada. Assim, com maior ou menor nvel de qualificao tcnica, oramentao atividade desenvolvida em toda Administrao Pblica pela simples circunstncia de que o respectivo instrumento se constitui condio sine qua non para o gasto. Iniciar a retomada do planejamento em terreno conhecido parecia quando menos, uma estratgia mais segura ainda que conservadora. Ainda no plano da oramentao, a j citada Lei de Responsabilidade Fiscal quem vai agregar elementos de aprimoramento da funo planejamento, medida em que passa a exigir, por exemplo, a fixao de metas fiscais, com memria e metodologia de clculo que justifique os resultados pretendidos (art. 4, 2, II LC 101/00). Evidente que a prospectiva de que aqui se cogita passa a exigir traduo em elementos objetivos que permitam, de outro lado, a realizao de avaliao de cumprimento (art. 4, 1 LC 101/00). O planejamento passa a ter a si associado ento ainda que em sede de instrumento oramentrio indicadores que permitam a aferio do resultado programado. De toda forma, do ponto de vista estritamente preceitual, os deveres de planejamento da Administrao encontram-se ainda jungidos a um espao de tempo muito curto, na medida em que mesmo a lei complementar contemplada pelo art. 165, 9 CF que disporia dentre outros temas acerca da vigncia do plano plurianual, no foi ainda editada, prevalecendo portanto, mais de 20 anos depois, a regra pretendida de transio contida no art. 35, 2 ADCT. De outro lado, a perspectiva temporal de atuao do Poder Pblico se expande progressivamente, seja conta da estabilidade da economia, que
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sedimenta um cenrio de confiana viabilizador de compromissos de longo prazo; seja em funo da modelagem de novas espcies de vnculos contratuais que, reconhecendo o Estado como um relevante agente de negcios, buscam com ele constituir relaes de parceria mais duradouras33. Tal vinculao, todavia como de resto se d em qualquer atividade estatal, mas especialmente naquela que cuida da construo de vnculos de longa durao, que constringem, em alguma medida, reformulao das escolhas j empreendidas pela Administrao haver de encontrar especial signo de legitimidade, que nos termos da lio j referida de Moreira Neto, encontrar no resultado o seu pilar de sustentao. Significa dizer que o planejamento da ao estatal que justifica, inclusive, as escolhas por ela empreendidas em relao modalidade negocial que se julgue aplicvel a cada hiptese de compreender cada vez mais, elementos para alm da mera programao oramentria e financeira de desembolso, passando a cogitar de ganhos de outras ordens que se possa evidenciar em favor da coletividade, caracterizando a escolha em concreto como aquela que melhor atende ao ideal de resultado. Significa dizer que os instrumentos de planejamento de que se vale a Administrao Pblica ho de incorporar os elementos determinantes da escolha daquela via de ao, bem como os indicadores que evidenciaro o alcance do desiderato pretendido.Mais ainda, na incorporao da
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sustentabilidade, a ao estatal planejada h de empreender ao necessrio exerccio de antecipao das contingncias, evidenciando com isso uma explorao aprofundada das alternativas possveis de ao. Disso resulta que o planejamento da ao estatal h de ser materializado nas correspondentes polticas pblicas, que ho de ser ver submersas por sua vez, no permanente processo de avaliao e redirecionamento refletindo na prtica, a concretizao ou no das incertezas cogitadas como possveis pela Administrao. Resta igualmente claro, a partir
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O exemplo sempre citado de novas modalidades negociais que se firmem com o Estado e envolvem um perfil temporal mais longo aquele das parcerias pblico-privadas, que como se sabe, nos termos do art. 5, I da Lei 11.079/04, podem alcanar, nisso j se compreendendo eventual prorrogao, at 35 anos. No se deve todavia desconsiderar os consrcios pblicos, disciplinados pela Lei 11.107/05, que pela natureza mesmo das atividades envolvidas que no mais das vezes, demandam investimentos prvios igualmente tendem a se materializar em vnculos mais longos.

da constatao desse carter necessariamente dinmico, que ao contrrio do que boa doutrina vem sustentando, a sede para a formulao de polticas pblicas a funo executiva e no a legislativa34.
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De outro lado, no campo do planejamento da ao estatal que se poder fazer refletir a antes cogitada eficincia dinmica ou

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