A Participao Social como processo de consolidao da democracia no Brasil

Alexandre Ciconello

Introduo
Em sua histria recente, o Brasil viveu mais de 20 anos entre 1964 e 1985 sob o regime autoritrio militar, onde a participao dos cidados na esfera pblica era limitada e desencorajada. Isso no impediu que por fora dos espaos oficiais e controlados, uma pluralidade de experincias participativas e emancipatrias florescesse na base da sociedade brasileira. Grande parte das foras polticas e sociais que impulsionaram o processo de redemocratizao do pas na dcada de 1980, estava imbuda de uma concepo democrtica ampliada, que no se restringia apenas ao restabelecimento do sistema representativo eleitoral. O desejo popular era maior. Tratava-se de mudar a estrutura do Estado, no-democrtico, excludente e autoritrio, transformando-o radicalmente. No por meio de uma ruptura institucional ou de uma revoluo, mas sim por uma transformao gradual das estruturas de poder. Pretendia-se alargar a participao de homens e de mulheres nas decises polticas que afetavam suas vidas. Mas como transformar esses ideais em realidade? Que mecanismos institucionais deveriam ser criados para promover essas mudanas? O presente texto busca apresentar parte das respostas a essas indagaes. Procura-se analisar a estrutura de participao social criada no Brasil aps o restabelecimento do regime democrtico, no final dos anos 1980. O Brasil hoje um celeiro de iniciativas e de idias no que diz respeito a ampliao da participao de cidados e cidads nas decises pblicas. Os brasileiros/as, para alm do voto, tm ao seu alcance uma pluralidade de instncias e de mecanismos de alargamento da esfera pblica, normatizados e inseridos dentro da burocracia estatal, por presso de organizaes da sociedade civil. Ao longo dos ltimos 20 anos, foram construdos diferentes espaos formais de participao nos mbitos federal, estadual e municipal. Assim, por exemplo, estima-se que existam, atualmente, mais de 40.000 Conselhos de Polticas Pblicas, ligados a diversas estruturas governamentais e que contam com a participao de milhares de organizaes da sociedade civil em todo o pas. Apresentar essa inovao institucional, seus impactos e desafios para a consolidao e ampliao da democracia o que se pretende realizar.

Este estudo de caso foi escrito como contribuio ao livro From Poverty to Power: How Active Citizens and Effective States Can Change the World, Oxfam International 2008. Ele foi publicado para compartilhar amplamente os resultados de pesquisa encomendada e experincia de programa. As vises que ele expressa so as do autor e no refletem necessariamente as vises da Oxfam International ou de suas organizaes afiliadas.

A participao social dentro do marco democrtico

A idia da participao dos indivduos na esfera pblica, debatendo e deliberando acerca de questes coletivas que dizem respeito s suas vidas, sempre foi um dos elementos essenciais da democracia e da poltica. Alm dos princpios de igualdade e de liberdade, o ideal democrtico pressupe ao, participao, co-responsabilidade e interao entre diferentes sujeitos (Ciconello & Moroni, 2005, p. 31). Na dcada de 1980, os movimentos da sociedade que forjaram a abertura poltica no Brasil tinham clareza quanto as limitaes do regime democrtico representativo e, portanto, buscavam referenciais tericos da chamada democracia participativa ou da democracia deliberativa que pudessem contribuir para a construo de novas institucionalidades no Estado brasileiro. Assim, uma pergunta era recorrente entre os movimentos sociais daquela poca: quais seriam os aspectos de uma democracia participativa e quais mecanismos institucionais a viabilizariam? ocasio predominava o entendimento de que a participao deveria obedecer as seguintes caractersticas: ser um processo educativo voltado para o exerccio da cidadania, levando ao estabelecimento de conexes e influncias mtuas entre as esferas pblica e privada; permitir que as decises coletivas sejam aceitas mais facilmente pelos indivduos, uma vez que os mesmos tomam parte do processo de deciso; produzir maior integrao social, na medida em que produz um sentimento de pertencimento de cada cidado isolado sua comunidade ou grupo organizado (associao, sindicato, movimento social).

Contexto histrico da participao social no Brasil

Neste item prope-se analisar brevemente o contexto histrico da participao social no Brasil, a partir de uma questo central: de que forma o processo de redemocratizao iniciado nos anos de 1980 conseguiu inserir a participao social como princpio constitucional e com parte integrante da formulao e do controle das polticas pblicas do Estado brasileiro? Muito embora a ditadura militar tenha controlado e restringido a liberdade de expresso e de associao de indivduos e de grupos polticos e sociais que criticassem o regime poltico autoritrio, havia algum espao de mobilizao e de debate na base da sociedade brasileira. Esse espao foi estrategicamente identificado e utilizado por milhares de organizaes formais e informais -, militantes, religiosos, intelectuais e movimentos sociais inspirados, principalmente, por referenciais tericos e morais, como a Teologia da Libertao e o movimento pedaggico criado pelo brasileiro Paulo Freire, chamado Educao Popular. A atuao era baseada em processos educativos junto a grupos populares com a finalidade de gerar emancipao e conscincia cidad. Educar a populao para a transformao social era o objetivo. Essa estratgia estava em sintonia com outro referencial, muito em voga entre os opositores do regime: a perspectiva do pensador marxista Antnio Gramsci, para quem a mudana s poderia ocorrer a partir de uma maior conscincia de classe e das estruturas de desigualdade e de opresso a que estava submetida a maior parte da populao brasileira. Muito embora as experincias participativas com os segmentos populares fossem realizadas por uma pluralidade de sujeitos polticos (Ongs, movimentos sociais, sindicatos, etc), foram os setores progressistas da Igreja Catlica, por meio das Comunidades Eclesiais de Base (CEBs) - grupos ligados s milhares de parquias catlicas espalhadas por todo o pas - quem conferiram a esse movimento unidade e fora poltica. Durante as dcadas de 1970 e de 1980, as CEBs constituram uma tentativa de criar vnculos bem como fortalecer a autonomia e a organizao de grupos e setores populares. As CEBs tornaram-se conhecidas por sua abordagem pedaggica que enfatizava a participao, a comunidade e ideais igualitrios. Estima-se que no incio dos anos 1980 existiam no Brasil cerca de 80 mil comunidades, reunindo aproximadamente dois milhes de pessoas (Viola & Mainwaring, 1987). As CEBs influenciaram a organizao de trabalhadores em sindicatos, a formao do Partido dos Trabalhadores (PT) e, no campo associativo, a constituio de inmeras associaes de

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desenvolvimento e de defesa de direitos (associaes de moradores, associaes comunitrias, Ongs de defesa de direitos, etc.). Paralelamente a esse movimento, em razo do intenso processo de urbanizao vivido pela sociedade brasileira a partir dos anos de 1950, surgiram nas cidades centenas de associaes de moradores e de bairros que reivindicavam servios pblicos para as suas comunidades, como gua, saneamento, transporte, eletricidade, escolas e postos de sade. O associativismo comunitrio nos anos de 1970 e 1980 era percebido como o veculo para enfrentar os problemas cotidianos mais imediatos, assim como um lcus de convvio democrtico e de constituio de identidades (Boschi, 1987, p.71). Nesse mesmo perodo, constituram-se, tambm, as primeiras organizaes no-governamentais, como respostas da sociedade ao fechamento de diversos espaos sociais e polticos no Brasil, como sindicatos, universidades e partidos. Essas organizaes - pautadas pela luta pelos direitos humanos e pela constituio de novos direitos - buscavam encontrar formas inditas de ao poltica e de sociabilidade, constituindo uma nova dimenso ou segmento na vida associativa brasileira. Alm disso, essas Ongs faziam parte de redes de solidariedade internacional, formadas por agncias de cooperao da Europa e da Amrica do Norte, que garantiam a sustentabilidade financeira e poltica de suas aes. Devido intensa presso exercida pela sociedade, o regime militar promoveu uma gradual abertura poltica, que possibilitou no incio dos anos de 1980, a criao do Partido dos Trabalhadores - PT (10/02/1980) e da Central nica dos Trabalhadores CUT (28/08/1983). Esses dois eventos so marcos do processo de redemocratizao do pas e de um projeto de transformao mais radical da sociedade brasileira. O PT aglutinou uma pluralidade de foras sociais e conseguiu assumir o poder em algumas prefeituras importantes, promovendo experincias participativas emblemticas no mbito da gesto municipal. Quadro 1 Oramento Participativo Uma das experincias participativas mais conhecidas internacionalmente a do Oramento Participativo (OP). Desenvolvidas em diversas municipalidades brasileiras, foi em Porto Alegre, no Estado do Rio Grande do Sul, a partir de 1989, que esse mecanismo de participao de cidadaes/s no debate e na deliberao sobre parte do oramento pblico municipal ganhou maior visibilidade. Segundo pesquisa realizada pelo Frum Nacional de Participao Popular FNPP 1 (Teixeira, Grazia, Albuquerque, Pontual, 2003), no perodo de 1997 a 2000, 140 municpios brasileiros iniciaram um processo de implementao do Oramento Participativo. O que une essas iniciativas a busca pela participao da populao na definio de algumas prioridades e na alocao dos recursos oramentrios em obras e servios pblicos, assim como no acompanhamento da execuo oramentria do municpio. Do ponto de vista educativo, os resultados obtidos pelo envolvimento de parte da populao na gesto municipal so inegveis. Contudo, a pesquisa indicou que as maiores dificuldades dos OPs so o montante relativamente pequeno de recursos colocados em discusso (raramente atingindo 10% do oramento municipal) e a nem sempre efetiva implementao das obras e servios deliberados pela populao em assemblias. Mesmo assim, em um tero das experincias, a implementao do OP conseguiu provocar mudanas efetivas na rotina administrativa das cidades. Essas experincias bem sucedidas no nvel comunitrio - e agora nos governos municipais mostravam que era possvel criar mecanismos institucionais de participao, ampliando o modo como os cidados poderiam influenciar as decises pblicas. Contudo, essas iniciativas precisavam ganhar escala bem como ser incorporadas na prpria formulao das polticas pblicas de Estado. Como democratizar um Estado altamente burocratizado e autoritrio por anos de ditadura militar? Que institucionalidades deveriam ser construdas? Esses eram desafios que se apresentavam Assemblia Constituinte e aos movimentos sociais quando do debate da Constituio Federal, em 1988.

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A institucionalizao dos processos participativos a partir da Constituio Federal de 1988

O movimento democrtico que brotou na base da sociedade civil brasileira durante as dcadas de 1970 e de 1980 conseguiu ter fora e expresso poltica suficientes para provocar uma verdadeira democratizao no nvel institucional-legal do sistema poltico da Nao. A Constituio Federal de 1988, construda a partir da influncia de uma pluralidade de foras e de sujeitos polticos, estabeleceu o Estado Democrtico de Direito no Brasil. Alm disso, promulgou uma srie de princpios e de diretrizes sobre a participao dos cidados no desenho, na implementao e no controle social das polticas pblicas que, posteriormente, foram regulamentados e operacionalizados em diversos mecanismos institucionais nas trs esferas da Federao (Unio, estados e municpios). A Constituio tambm reconheceu novas atribuies para as organizaes da sociedade civil dentro do sistema poltico brasileiro, destacando o seu papel protagonista na conduo da coisa pblica. por essas razes, entre outras, que a Carta Magna foi batizada de Constituio Cidad. Assim, os dois principais mecanismos de deliberao coletiva que foram criados ou reconfigurados a partir das diretrizes constitucionais de participao cidad nas polticas pblicas do Estado brasileiro so os Conselhos de Polticas Pblicas e as Conferncias.

Conselhos de Polticas Pblicas

Os chamados Conselhos de Polticas Pblicas 2 foram criados com o objetivo de operacionalizar os ideais participativos presentes na Constituio Federal, permitindo a populao brasileira um maior acesso aos espaos de formulao, implementao e controle social das polticas pblicas. Em vez das decises governamentais ficarem restritas aos membros do poder executivo e aos gestores pblicos, elas passaram a ser compartilhadas com a sociedade civil. Muito embora, a figura de um rgo colegiado como um conselho no fosse uma novidade no Estado brasileiro, a configurao assumida por esses novos espaos aps a Constituio de 1988 foi uma verdadeira revoluo institucional. Uma das primeiras polticas pblicas a ser inteiramente reconfigurada dentro desse novo referencial de participao e de descentralizao foi a poltica de sade. Criou-se o Sistema nico de Sade (SUS), para articular todos os servios pblicos e universais de sade nos trs nveis federativos (Unio, estados e municpios). Em cada um desses nveis administrativos, foi implantado um Conselho de Sade, de carter deliberativo e permamente, com a participao obrigatria de metade de representantes da sociedade civil 3 . O Conselho possui diversas atribuies legais, dentre elas, a de formular as estratgias e definir as prioridades da poltica de sade, incluindo a aprovao dos recursos pblicos destinados execuo dos programas e aes governamentais. Uma outra atribuio importante o exerccio do controle social da poltica, por meio do monitoramento e da avaliao das aes de governo. Esse modelo foi posteriormente expandido para outras polticas sociais, especialmente quelas em que havia previso constitucional explcita no tocante participao social, a saber, as polticas de assistncia social e da criana e do adolescente. Formou-se assim um modelo ideal do que seria um Conselho de Poltica Pblica: Paritrio (representantes governamentais e representantes da sociedade civil em igual nmero). Deliberativo (com atribuies de deliberar sobre a formulao, as prioridades e o oramento da poltica). Com gesto compartilhada da poltica, permitindo o controle social por parte das organizaes e movimentos da sociedade civil (monitoramento e avaliao). Implantado nas trs esferas da Federao (Unio, estados e municpios), formando uma estrutura de gesto federativa das polticas pblicas. Com representantes da sociedade civil eleitos autonomamente em frum prprio, no sendo indicados por deciso unilateral dos governos.

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As lutas sociais a partir do comeo da dcada de 1990 direcionaram suas energias para a construo e a defesa de polticas pblicas universais e garantidoras de direitos por meio da criao de sistemas descentralizados e participativos nas polticas pblicas. Isso resultou na criao de milhares de conselhos em todo o pas, de caractersticas diferentes, alm de uma intensa regulamentao e estruturao das polticas pblicas. Especialmente a partir de 2003, com a eleio do Presidente Luis Incio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores, estrutura-se uma nova gerao de conselhos em torno de novos direitos e temticas, tais como: gnero, juventude, segurana alimentar, cidades, igualdade racial e transparncia pblica. Em geral so conselhos consultivos, cujas decises no so vinculantes para o gestor pblico. So ainda conselhos nacionais, que no se desdobram necessariamente em um sistema participativo nos mbitos estaduais e municipais. Atualmente, somente na administrao pblica federal, contabilizam-se 35 Conselhos Nacionais que contam com a participao de representantes da sociedade civil. Segundo estudo recente, esto presentes nesses colegiados mais de 400 organizaes representativas de diversos segmentos da sociedade civil. Dessas, 31% so ONGs que tm como rea de atuao a defesa dos direitos humanos; 23% so entidades que representam os interesses patronais ou empresarias; 14% so vinculadas aos movimentos sociais do campo e do meio ambiente; 14% so entidades sindicais de trabalhadores urbanos; 8% movimentos populares urbanos; e, 10% de outros (religiosas, culturais, educacionais etc) (IPEA, 2007). Infelizmente no existe um mapeamento nacional dos conselhos estaduais e municipais. Informaes do IPEA e do IBGE revelam que somente para as polticas pblicas de assistncia social, sade, criana e adolescente, desenvolvimento rural, habitao e meio ambiente tem-se no Brasil um conjunto de aproximadamente 20.000 conselhos municipais. Isso corresponde a mais de trs vezes o nmero de Cmaras de Vereadores, lcus da democracia representativa (poder legislativo local), atualmente totalizando 5.564. A esses 20 mil colegiados devem-se somar queles oriundos de polticas como educao, trabalho e renda, segurana alimentar, cultura, cidades, que poderiam elevar esse nmero para, aproximadamente, 40.000. Essa estrutura institucional participativa, impulsionada por presso da sociedade civil organizada, gera um impacto ainda no dimensionado nas prprias formas de estruturao da ao coletiva e no associativismo. O Estado brasileiro passou a estimular um novo protagonismo das associaes civis e demais organizaes da sociedade civil, dentro do sistema poltico nacional, a saber, o papel de exercer democraticamente o controle social das polticas pblicas, assim como influenciar a sua elaborao e configurao. Esse papel, contudo, tem sido exercido no sem dificuldades tendo em vista a fragilidade e a falta de estmulo oficial s organizaes da sociedade civil brasileira, como ser discutido mais adiante. Quadro 2 Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social CDES 4 Dentre a nova gerao de conselhos criados recentemente no Brasil, merece destaque o CDES, instalado em 2003, com o objetivo de assessorar o Presidente da Repblica na formulao de polticas e diretrizes especficas voltadas ao estabelecimento de pactos sociais sobre grandes temas nacionais, como desenvolvimento, reforma tributria e previdenciria, infra-estrutura, bioenergia e polticas sociais, dentre outros. um conselho integrado por 12 ministros/as de Estado, pelo Presidente do Banco Central e por 90 representantes da sociedade civil indicados pelo Presidente da Repblica (empresrios, trabalhadores, movimentos sociais e personalidades). O CDES vem se constituindo como um espao significativo de interlocuo poltica e de concertao de grandes questes da agenda nacional, apesar de uma desproporcional representao de empresrios e sindicalistas em sua composio. Muitas decises do governo federal, incluindo proposies legislativas (no mbito da poltica industrial, reforma tributria, etc) foram inicialmente debatidas e pactuadas no mbito do CDES.

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Conferncias
Ao lado dos Conselhos, foi criado um outro espao institucional participativo, de natureza distinta mas complementar, as Conferncias. As conferncias de polticas pblicas ocorrem em perodos regulares (de quatro em quatro anos, ou a cada dois anos) reunindo milhares de pessoas em todo o pas. Mais do que um evento, as conferncias so um processo que se inicia na esfera municipal, onde para alm do debate propositivo sobre a poltica, elegem-se delegados/as para as conferncias estaduais e sucessivamente para a conferncia nacional. Uma das principais potencialidades desse mecanismo a possibilidade de seus participantes contriburem para a criao de pautas polticas e de uma agenda de prioridades que iro influenciar a poltica pblica determinada no prximo perodo de sua vigncia. Essa agenda ser posteriormente monitorada pelas organizaes da sociedade civil em diversos espaos polticos, incluindo os conselhos. Nos ltimos cinco anos, tem aumentado, e muito, o nmero de conferncias realizadas em todo o pas em razo do maior estmulo do governo federal a esse mecanismo de participao. Entre os anos de 2003 e 2006 foram realizadas cerca de 40 conferncias nacionais que envolveram mais de 2 milhes de pessoas, entre representantes da sociedade civil (sindicatos, Ongs, movimentos sociais, entidades de profissionais, empresrios, igrejas, etc) e dos poderes pblicos municipal, estadual e federal. Somente nas etapas nacionais dessas conferncias foram produzidas por volta de 5.000 deliberaes pblicas. Grande parte delas foi incorporada no desenho de diversas polticas pblicas setoriais (IPEA, 2007, p. 20). Diante desse intenso ativismo surge, contudo, uma questo: em que medida esse aumento quantitativo dos espaos de participao tem propiciado uma efetiva incorporao das demandas populares nas polticas de Estado. Quantas dessas deliberaes foram efetivamente consideradas ou implementadas pelo governo federal em suas diversas polticas? Qual tem sido a efetividade e os limites dessa estrutura participativa criada nos ltimos 20 anos no Brasil? Nesse sentido, tentaremos avanar nas prximas duas sees na identificao de alguns resultados e desafios do aprofundamento democrtico vivenciado pela sociedade brasileira pelo canal da participao social.

Resultados da participao social no Brasil

Ao lado das instituies democrticas representativas, inegvel hoje no Brasil o papel institucional dos inmeros espaos de participao popular na tomada de decises pblicas. Em recente 5 mensagem presidencial ao Congresso Nacional de encaminhamento do Plano Plurianual 2008-2011 (Ministrio do Planejamento, 2007) o principal instrumento de planejamento do Estado brasileiro o Presidente Lula declarou que A construo desse plano contou com a participao de segmentos representativos da sociedade efetivada em cerca de 40 Conferncias sobre diversas polticas pblicas, inmeros fruns e Conselhos. Essa participao ativa, que ser fortalecida na avaliao das polticas a serem implementadas, aprofundar o controle social das aes de governo. Alm de estar incorporada ao modelo democrtico em curso no Brasil, a participao social vem produzindo vrios resultados, especialmente voltados para o alargamento, pelo menos no plano formal, dos direitos sociais da populao brasileira. Nesse sentido, listam-se, a seguir, alguns exemplos das conquistas obtidas graas a contribuio da sociedade, por meio de sua atuao e mobilizao: Qualquer cidado, independentemente de ser um contribuinte do Estado, tem acesso gratuito a todos os servios de sade. A universalizao desse direito social bsico, por meio do Sistema nico de Sade (SUS), tem possibilitado substancias melhorias nos indicadores de sade do pas. No por outra razo que o Brasil referncia mundial no que diz respeito ao tratamento e preveno da epidemia de DST/Aids. A populao em situao de pobreza recebe do Estado benefcios monetrios por meio de um conjunto de programas e aes voltados para diferentes pblicos, tais como, famlia, crianas,

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jovens, idosos e pessoas com deficincia. Segundo dados oficiais, essas intervenes tm contribudo para combater a pobreza e, sobretudo, para diminuir as desigualdades sociais no pas (Ipea, 2006 6 ). Todo trabalhador/a rural tem direito a uma aposentadoria mnima, mesmo no tendo contribudo para a previdncia social. Com isso, milhes de famlias tm sido beneficiadas, gerando forte impacto na diminuio da pobreza rural. aumento real do salrio mnimo como resultado da presso dos movimentos sindicais. Esse aumento tem permitido o alvio da pobreza e o encurtamento das distncias entre ricos e pobres; isto porque, o salrio mnimo referncia para os rendimentos da maior parte dos trabalhadores brasileiros bem como para certos direitos sociais (i.e., benefcios previdencirios e a renda continua de pessoas pobres idosas e com deficincia). Os programas e recursos destinados agricultura familiar aumentaram substantivamente sua cobertura nos ltimos anos. A ttulo de exemplo, menciona-se o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) cujo volume de recursos destinado ao crdito das famlias de agricultores/as passou de R$ 2,376 bilhes para R$ 7,507 bilhes entre as safras de 2002-2003 e de 2005-2006, ou seja, os recursos mais do que triplicaram em apenas 4 anos. A principal deliberao da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em 2003 - a construo de um Sistema nico da Assistncia Social (SUAS) - est sendo implementada pelo governo federal, provocando um enorme reordenamento do alcance e da qualidade dos servios scio-assistenciais no Brasil. A incluso na agenda poltica nacional de temas transversais, essenciais para o combate s desigualdades sociais, tais como, gnero, raa/etnia, juventude, pessoa com deficincia, idosos, orientao sexual e segurana alimentar e nutricional. A mobilizao da sociedade possibilitou por em marcha, de forma indita, um conjunto de medidas e de instituies governamentais voltadas para a implementao de polticas pblicas destinadas a enfrentar essas questes. A maior abertura de reas tradicionalmente resistentes participao social, tais como, os Ministrios das Relaes Exteriores e do Planejamento. Neste sentido, de forma bastante inovadora, o governo brasileiro vem envolvendo movimentos sociais e organizaes da sociedade civil nos processos de elaborao de documentos oficiais e de participao nos espaos internacionais de concertao. Este o caso, por exemplo, do ciclo de conferncias do Sistema ONU (i.e., meio ambiente, populao, social, alimentao, financiamento para o desenvolvimento, mulheres, discriminao racial, juventude) e das rodadas de negociao da OMC. Recentemente, o Ministrio do Planejamento criou por meio de Decreto uma Comisso paritria, governo e sociedade, encarregada de discutir e monitorar a elaborao e implementao de todo o ciclo oramentrio federal.

Quadro 3 - Um caso exemplar: a participao das mulheres na elaborao do Plano Nacional de Poltica para as Mulheres Apesar dos inmeros desafios consolidao da participao social no Brasil, algumas experincias merecem ser destacadas. Uma delas a participao social na elaborao do Plano Nacional de Poltica para as Mulheres. Com efeito, apenas recentemente foi criado no pas um rgo federal para operacionalizar polticas pblicas para as mulheres. A institucionalidade anteriormente existente era o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM), constitudo em 1985, e que durante os anos 1990 se caracterizou por ser um espao consultivo e esvaziado. Contudo, em 2003, com a criao da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres - SPM, o Conselho foi reformulado, contando com a presena majoritria de representantes da sociedade civil e com atribuies de carter consultivo 7 . No ano seguinte (julho de 2004), o governo organizou a I Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres, com a presena de 2 mil mulheres em Braslia, sendo que mais de 120.000 mulheres participaram das etapas preparatrias municipais e estaduais. O resultado do processo da Conferncia foi a elaborao de uma lista de diretrizes para a formulao do primeiro Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, que orientaria a ao de todo o governo federal no tocante a igualdade de gnero.

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Aps este importante evento, foi constitudo um Grupo de Trabalho governamental que tinha como objetivo elaborar o Plano a partir das diretrizes emanadas da Conferncia. Esse GT contou com a participao de duas representantes da sociedade civil, membros do CNDM. Em dezembro do mesmo ano, a SPM lanou o Plano e logo em seguida foi constitudo o Comit de Articulao e Monitoramento do Plano, contando com representao de membros da sociedade civil do Conselho 8 . Em agosto de 2007, foi realizada a II Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres, tendo como um de seus objetivos centrais a avaliao e reviso do Plano. Essa experincia inaugura uma nova etapa nos processos de participao no Brasil que diz respeito institucionalizao de mecanismos plurais de prestao de contas: trata-se, doravante, de aperfeioar instrumentos de accountability nos moldes do sistema de monitoramento e avaliao das aes pblicas implantado pela Secretaria de Polticas para as Mulheres. Apesar desses indiscutveis avanos, a consolidao da participao social no Brasil ainda enfrenta inmeros desafios, podendo se destacar: (i) a resistncia de diversos setores do poder pblico em efetivamente compartilhar o poder com organizaes da sociedade; (ii) a grande distncia que subsiste entre os resultados formais e reais da participao. At o momento as conquistas se deram no plano da legalidade; agora preciso efetivar os direitos, garantido a todos o seu acesso; (iii) a fragilidade das organizaes da sociedade civil tanto do ponto de vista financeiro como poltico; e, (iv) a dificuldade de estender a participao social para o campo da poltica econmica.

Desafios consolidao da participao social no Brasil

O desafio de abrir mais o Estado
Dentro da burocracia estatal no h unanimidade no que se refere participao social. Existem inmeros gestores pblicos que no esto dispostos a partilhar o poder fora do espao da democracia representativa. Esses gestores relutam em efetivamente abrir-se para a o dilogo com a sociedade e aceitar as deliberaes oriundas de rgos colegiados como os conselhos e as conferncias. Segundo Enid Rocha 9 , que foi Secretria Nacional Adjunta de Articulao Social da Secretria Geral da Presidncia da Repblica, quanto mais atribuies importantes tem um Conselho, mais esvaziado ele em termos de sua representao governamental. Nessa mesma linha argumentativa, importante destacar a ressalva de Tatagiba (2004, p. 366), quando da anlise dos conselhos municipais de polticas pblicas na cidade de So Paulo. A autora afirma que: 'no caso de as correlaes de fora dentro dos Conselhos serem muito desfavorveis, ele pode ser levado ao isolamento, passando a uma existncia meramente formal, porque obrigatria. Quando isso acontece, em vez de atuar no sentido de reinveno institucional, os conselhos gestores podem constituir-se como institucionalidade paralela, com pouco ou nenhum efeito democratizante sobre as instituies estatais. Esse um dos problemas freqentemente apontados nos estudos de caso: conselhos fragilizados que no conseguem se legitimar como instncias de participao, que acabam sendo renegados funo de legitimadores das decises de rgos executivos.' Esse baixo comprometimento de setores governamentais tambm contribui para uma falta de integrao e coordenao entre os processos participativos. Muitas vezes as deliberaes tomadas em conferncia ou conselhos de reas diferentes so contraditrias entre si. Buscando vencer esse desafio, o governo do Presidente Lula criou uma instncia especfica dentro do Palcio do Planalto. Essa Secretaria tem dentre suas atribuies, garantir maior articulao e sinergia entre as relaes polticas do Governo com a sociedade civil organizada e entre o conjunto de mecanismos e iniciativas setoriais de participao social hoje existentes na formulao, acompanhamento e controle de polticas pblicas 10 . Note-se, contudo, que esse objetivo tem sido parcialmente cumprido at o momento. Para alguns crticos, a lgica do governo federal tem sido o da governabilidade social e da consulta, no avanando em uma

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perspectiva de construo de espaos de participao com atribuies de deliberao nas polticas pblicas.

O desafio da exigibilidade dos direitos

Enquanto a Constituio Federal traou diretrizes de democracia participativa, sobretudo nas polticas sociais, a reforma administrativa gerencial do Estado - de inspirao neoliberal - levada a cabo no Brasil, a partir dos anos de 1990, realizou mudanas institucionais em uma outra direo. Durante a dcada de 1990, em toda a Amrica Latina, implantou-se uma poltica de reduo do Estado, de valorizao do mercado e de terceirizao das polticas pblicas para as organizaes da sociedade civil e o setor privado. A chamada reforma do Estado, segundo Nogueira (2004) produziu resultados em termos de eficincia e racionalizao da mquina pblica, gerando contudo uma desvalorizao do Estado aos olhos do cidado e a desorganizao de seu aparato tcnico e administrativo. O autor afirma que o movimento reformador no se preocupou em articular sua dinmica racional-legal com uma dinmica emancipatria, aberta para a democracia poltica, a promoo social e a cidadania. Disso deriva a razo maior de seu fracasso (p.52). Um participante do Seminrio Novas estratgias para ampliar a democracia e a participao promovido por diversas redes e organizaes da sociedade civil em dezembro de 2005, na cidade de Recife/PE, assim concluiu os efeitos da reforma do Estado brasileiro na participao social: 'Apostamos demais nos canais de participao no estado, mas olhamos de menos para o Estado como um todo. Fazer tneis no estado no resolve. Criamos canais de participao em um estado que no existe mais. A reforma do estado implementada a partir dos anos 90, transformou o Estado brasileiro, privatizando, criando agncias reguladoras, terceirizando a execuo das polticas pblicas. Esse tipo de Estado no incorpora a viso de participao que a gente vem formulando' (apud Ciconello, 2006). Ou seja, a capacidade do Estado brasileiro de implementar polticas pblicas e efetivar os direitos previstos no ordenamento jurdico est cada vez mais reduzida. Aliado a isso, o Brasil ainda um pas comandado por uma elite poltica e econmica que se estrutura em torno de privilgios. em grande parte por isso que as leis e os direitos (mesmo garantidos na legislao) so cumpridos parcialmente, sempre excluindo os mais pobres. A participao social, at agora, permitiu romper formalmente com esse modelo, construindo um arcabouo legal extremamente progressista. Entretanto, a permanncia de relaes de poder desiguais e a fragilidade do Estado brasileiro no permitem a sua efetivao. Esse um novo desafio da participao social: consolidar uma institucionalidade de exigibilidade dos direitos.

O desafio do fortalecimento das organizaes da sociedade civil

Uma estrutura de participao nas polticas pblicas pressupe a existncia de organizaes da sociedade civil fortalecidas e autnomas. Para atuar, tcnico e politicamente, em conselhos e conferncias so necessrios recursos humanos qualificados. preciso os representantes da sociedade entendam minimamente de aspectos da burocracia estatal, como os instrumentos de planejamento, gerenciamento e oramento pblico. Para isso, faz-se mister, alm da disponibilidade da informao, de um processo de formao e de capacitao desses representantes, que na maioria das vezes no ocorre. Atualmente, h uma lacuna de processos de formao poltica e educao popular que ocorriam com muita fora no passado por trs razes principais: a falta de prioridade das agncias internacionais de cooperao em financiar aes de ONGs de assessoria e defesa de direitos vinculadas capacitao de lideranas e formao poltica; o sufocamento dos setores progressistas da Igreja Catlica ligados Teologia da Libertao, devido a rpida e bem sucedida contra-revoluo conservadora, vinda do Vaticano;

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a insuficincia de recursos para o financiamento institucional das organizaes da sociedade civil. Com efeito, o chamado campo progressista de organizaes da sociedade civil, vinculados ao processo do Frum Social Mundial, tem sofrido dificuldades em garantir sua sustentabilidade financeira e poltica, devido aos recursos cada vez mais minguados e delimitados das agncias internacionais de cooperao, parceiras histricas no fortalecimento da sociedade civil brasileira e na luta pela efetivao de direitos. Ademais, encontram-se limitaes para a mobilizao de recursos locais para aes mais transformadoras e aliadas a processos educativos. Isto porque, de um lado, ainda no existe no pas uma cultura de doao na sociedade brasileira. As pessoas quando o fazem, doam recursos para aes assistenciais e caritativas, de baixo potencial transformador. De outro lado, o Estado brasileiro tem optado por financiar preferencialmente organizaes da sociedade civil que executam servios sociais bsicos.

Cabe dizer tambm que o arcabouo jurdico que rege as relaes das organizaes da sociedade civil com o Estado brasileiro anacrnico e foi historicamente construdo a partir de uma perspectiva instrumental de prestao de servios (e de colaborao com o Estado). Em funo disso, praticamente no existem na legislao brasileira incentivos pblicos ao fortalecimento da organizao autnoma de grupos sociais diversos e de ampliao da esfera pblica. Pelo contrrio, as organizaes so submetidas a uma intensa e complexa burocracia que dificulta, inclusive, que diversos grupos sociais encontrem formas de representao e expresso em espaos pblicos institucionais de participao Devido a todos esses constrangimentos, muitas organizaes da sociedade civil tm que optar entre concentrar recursos e esforos na luta institucional dentro do Estado (por meio dos conselhos de polticas, conferncias, oramento participativos) ou por processos de mobilizao e formao poltica na sociedade. Para muitos a chamada luta institucional s poderia ser suportada por militantes profissionalizados, com tempo e disposio para entender e operar por dentro da mquina estatal. Cabe dizer, entretanto, que pelas dificuldades financeiras enfrentadas pelas organizaes a existncia de militantes profissionalizados um artigo de luxo no movimento social.

O desafio da participao social na rea econmica

Ao mesmo tempo em que foram criados diversos conselhos e processos de conferncias para o debate e deliberao das polticas sociais, nenhum mecanismo participativo foi implementado nos espaos decisrios da poltica econmica. Alis, cada vez mais as decises econmicas esto concentradas nas mos de poucos. Isso tem se revelado uma verdadeira contradio e uma barreira para o avano da participao, uma vez que as restries determinadas pelas polticas macroeconmicas afetam o alcance e o prprio desenho das polticas sociais. Qualquer argumento no sentido de tornar as medidas econmicas mais transparentes, passveis de influncia e do controle social refutado com a naturalizao do discurso de que as mesmas so de natureza essencialmente tcnica e, portanto, devem ser tomadas por especialistas. Nesse sentido, diz-se que a economia colonizou a poltica, uma vez que em ltima anlise as decises tcnicas indiscutveis afetam o espao de deciso da poltica, incluindo os conselhos e conferncias. Evanildo Barbosa da Silva, colaborador da FASE e membro do FNPP, em seminrio supra citado afirma que uma crtica fundamental com relao aos instrumentos e mecanismos de participao existentes que eles ainda no conseguiram assegurar o debate democrtico sobre a poltica econmica. Os mecanismos existentes esto inseridos em uma dinmica de gerao de consenso tendo como pano de fundo a escassez de recursos. Gerimos a escassez por meio do consenso. A postura da sociedade civil nesses espaos est limitada por uma estrutura de priorizao de aes e polticas, a partir de resduos oramentrios. O prprio governo admite a dificuldade em criar espaos de participao nas decises econmicas, incluindo nas prioridades de alocao de recursos. Enid Rocha admite que os ministrios da rea econmica, de infra-estrutura e os bancos de fomento so os principais opositores da participao dentro do governo. Segundo Rocha, A sociedade quer participar da deciso sobre os investimentos, da sua localizao e no h cultura nem disposio dessas reas de participar. considerado algo que atrapalha totalmente. V-se, portanto, que o caminho a ser percorrido de criao de espaos participativos

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nessas reas - que definem o eixo central do modelo de desenvolvimento do Estado e cujas decises apresentam expressivos impactos socioambientais longo.

Consideraes finais
Atualmente, no h como se falar em democracia no Brasil sem considerar as abundantes experincias de participao e a enorme estrutura institucional constituda especialmente no mbito das polticas sociais. Os espaos de concertao entre governo e sociedade, particularmente as conferncias e os conselhos, apresentam as seguintes vantagens: contribuem para aproximar o poder pblico dos cidados/s e para o enfraquecimento das redes de clientelismo, trazendo alianas e conflitos de interesses para esferas pblicas de deciso; permitem maior grau de acerto no processo de tomada de decises; ajudam na identificao de problemas e na construo de alternativas de ao; aumentam a transparncia administrativa e pressionam os governos por resultados. As conquistas resultantes da maior presena de organizaes da sociedade no aparelho de Estado ganham densidade diante do fato de que a retomada da democracia representativa e a implantao da democracia participativa sequer completaram duas dcadas. So processos que, apesar de muito recentes, conseguiram uma institucionalidade que se consolida cada vez mais. Contudo, os problemas a serem enfrentados no so de pequena monta, especialmente diante da magnitude da excluso social no Brasil. Mas, apesar dos problemas, a aposta na participao social permanece. Conforme destaca Pedro Pontual, coordenador da CEAAL/ Brasil Conselho Latino Americano de Educao a participao no um fim em si mesmo. A participao estratgica para construir a possibilidade de uma democracia efetiva, que represente os interesses do conjunto da sociedade e que seja um espao de tolerncia e de reconhecimento. A participao tambm estratgica para a universalizao de direitos (civis, polticos, econmicos, sociais, culturais e ambientais), assim como para a promoo do desenvolvimento (Ciconello, 2006).

Referncias Bibliogrficas
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Tatagiba, L. (2004) A institucionalizao da participao: os conselhos municipais de polticas na cidade de So Paulo, in L. Avritzer (ed.) A participao em So Paulo, So Paulo: Unesp. Teixeira, A., G. Grazia, M. Albuquerque, and P. Pontual (eds.) (2003) Oramento Participativo: Democratizao da Gesto Pblica e Controle Social, Rio de Janeiro: FASE. Viola, E. and S. Mainwaring (1987) Novos movimentos sociais: cultura poltica e democracia: Brasil e Argentina, in I. Scherer-Warren and J. Krischke (ed.) Uma Revoluo no Cotidiano: Os Novos Movimentos Sociais na Amrica do Sul, So Paulo: Brasiliense.

Oxfam International Junho de 2008 Este estudo de caso foi escrito por Alexandre Ciconello, em setembro de 2007. Ele faz parte de uma srie de estudos de caso escritos para oferecer informaes para o desenvolvimento do livro de publicao da Oxfam International From Poverty to Power: How Active Citizens and Effective States Can Change the World, Oxfam International 2008. Alexandre Ciconello advogado, cientista poltico e especialista em direitos humanos. O texto pode ser usado gratuitamente para fins de educao e pesquisa, desde que a fonte seja reconhecida integralmente. O detentor dos direitos autorais solicita que todos estes usos sejam registrados com eles para fins de avaliao de impacto. Para cpias em outras circunstncias ou reutilizao em outras publicaes, ou ainda para traduo ou adaptao, uma permisso deve ser concedida. Envie um e-mail para publish@oxfam.org.uk Para mais informaes sobre as questes levantadas neste texto, por favor envie um e-mail para enquiries@oxfam.org.uk

NOTAS
O Frum Nacional de Participao Popular (FNPP), criado em 1990, formado por ONGs e organizaes da sociedade civil que se articulam para promover o intercmbio entre as experincias de participao na gesto pblica e o debate sobre os grandes desafios que envolvem a democratizao do exerccio do poder pblico nas suas diversas instncias. Para maiores informaes consultar a pgina eletrnica www.participacaopopular.org.br 2 Tambm chamados de conselhos de gesto ou conselhos de direitos. 3 Lei 8142/90 - Art. 1 O Sistema nico de Sade (SUS), de que trata a Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990, contar, em cada esfera de governo, sem prejuzo das funes do Poder Legislativo, com as seguintes instncias colegiadas:(...) Pargrafo 2 O Conselho de Sade, em carter permanente e deliberativo, rgo colegiado composto por representantes do governo, prestadores de servio, profissionais de sade e usurios, atua na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera do governo. 4 http://www.cdes.gov.br 5 Em 30 de agosto de 2007. 6 A esse respeito consultar Ipea: On the recent fall in income inequality in Brasil, 2006 na pgina www.ipea.gov.br 7 De acordo com o Decreto 4.773/2003, o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher -CNDM um rgo colegiado de carter consultivo e integrante da estrutura bsica da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, tendo por finalidade promover, em mbito nacional, polticas para as mulheres com a perspectiva de gnero, que visem a eliminar o preconceito e a discriminao, inclusive as de aspectos econmicos e financeiros, ampliando o processo de controle social sobre as referidas polticas. 8 www.presidencia.gov.br/spmulheres 9 Em entrevista realizada em 26 de julho de 2007. 10 Ver o site da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica no endereo: www.presidencia.gov.br
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