18 |Empresas |

ECONOMIA & MERCADO

Montevideo, Lunes 9 de abril de 2012

DATO | La tpica estructura interna de una participacin pblico-privada consta de 20% de capital accionario y 80% de deuda

Las PPP han tenido un crecimiento exponencial en el mundo entero

Cualquier contrato de esta modalidad que firme el Estado prev el pago total de la infraestructura en un plazo de 25 o 30 aos
JORGE REBELLA

(PFI). Se refieren ambos trminos al mismo instrumento?

En realidad, significan cosas distintas para personas de diferente origen de acuerdo con el marco jurdico de cada pas. Por ejemplo, para la legislacin brasilea, una concesin de obra pblica no es lo mismo que una participacin pblicoprivada. No obstante, el trmino PPP cubre a todo tipo de asociaciones cuando el sector privado se compromete con el Estado para proveer infraestructura y servicios, que cubren un amplio espectro de proyectos: desde escuelas, hospitales, crceles, etc. hasta carreteras, usinas elctricas, empresas de telecomunicaciones, etc. Estos negocios suponen grandes inversiones de capital privado mediante la firma de contratos con los gobiernos, que se pagan a largo plazo.

as participaciones pblico-privadas (PPP) permiten acelerar las inversiones y captar ms capitales para invertir en obras pblicas que si el Estado decidiera incurrir en ese gasto con recursos propios, afirm James Stewart, OBE, chairman del rea de Infraestructura Global de KPMG en Londres. El entrevistado es considerado uno de los principales expertos en la modalidad de las PPP en Gran Bretaa. Durante diez aos, a partir de 1992, Stewart condujo este tipo de operaciones y su labor fue decisiva para concretar muchos de los proyectos ms importantes de ese tipo en su pas. En la dcada pasada, se desempe como CEO de Infraestructura del Ministerio de Hacienda, teniendo a su cargo la supervisin de los planes de largo plazo y entrega de los proyectos de infraestructura del gobierno britnico. En 2010 desempe un rol principal en elaborar el primer Plan de Infraestructura Nacional del Reino Unido. El ejecutivo de KPMG visit Montevideo para disertar sobre Alianzas pblico-privadas: Creando asociaciones para el desarrollo en el marco de la 53 Asamblea Anual de Gobernadores del BID. A continuacin un resumen de la entrevista.

James Stewart

Cules son las modalidades de PPP que estn ms ampliamente difundidas?

Uno de los principales tipos de PPP son las concesiones que pagan directamente los usuarios, aunque esos aportes pueden cubrir o no el costo total de la obra. En el caso de los ferrocarriles, el cobro de tarifas por el transporte de carga y pasajeros difcilmente llega a pa-

gar la totalidad de los activos y, por tanto, el Estado tiene que subsidiar una parte de esa inversin a travs de transferencias de los contribuyentes. En cambio, los ingresos por los servicios prestados por las plantas de generacin elctrica generalmente logran amortizar el pago de todo el capital invertido por el socio privado. Hay tambin otro tipo de proyectos que denominamos availability based payments (pagos basados en la disponibilidad), en los cuales el Estado en nombre de los usuarios abona los activos conforme avanza el tiempo. Por ejemplo, si se construye un hospital pblico por la modalidad de PPP, el Estado seguramente le va a pagar a la empresa privada el monto invertido durante un perodo de 25 o 30 aos de modo que el pblico no tiene que asumir directamente el costo de esa obra.

La tpica estructura interna de una PPP se compone de un 20% de capital accionario y un 80% de deuda. Los accionistas son los promotores privados en la mayora de los casos, grandes empresas constructoras internacionales, fondos de infraestructura que captan los capitales de los fondos de pensin y fondos institucionales, y los bancos en mucho menor grado.

Inters global
Dnde se llevaron a cabo las primeras PPP?
Ms all de las ancdotas, las primeras PPP se concretaron en Australia, Nueva Zelanda y Gran Bretaa a fines de los aos ochenta y principios de los noventa, habiendo sido adoptadas por los canadienses poco tiempo despus. Lo ms sorprendente es que, desde hace diez aos, las PPP han tenido un crecimiento exponencial en todo el mundo. Recientemente, disert sobre este

Qu tipo de inversores privados generalmente integran una PPP?

Crticas viscerales a una buena modalidad

Las PPP han recibido fuertes crticas en el Reino Unido en los ltimos aos, sobre todo, despus que el Tesoro britnico anunci en marzo de 2009 que tendra que prestar unos 2.000 millones de libras a varias empresas privadas que estaban construyendo escuelas y otras obras bajo esa modalidad debido a la renuencia de los bancos a prestar dinero a los proyectos de PPP Cul es su opinin al respecto? .
Luego que estall la crisis financiera global a mediados de 2008, la escasa disponibilidad de prstamos bancarios no se debi a falta de voluntad, sino a que la capacidad crediticia se redujo al mximo. Por ese motivo, el gobierno britnico decidi que, en caso de que faltaran capitales para continuar la construccin de determinados proyectos bajo la modalidad de PPP, se creara un fondo de complementacin que tendra el mismo costo para el Estado que si lo hubieran financiado los bancos. Lo interesante de este hecho es que, pese a haberse previsto un apoyo financiero de 2.000 millones de libras, apenas tuvieron que prestar 100 millones.

Entonces, por qu es tan controversial la modalidad de PPP en todo el mundo?

Es algo visceral. A la gente no le gusta que los inversores privados obtengan beneficios por prestar servicios pblicos, aunque eso signifique una mejora para los usuarios, porque entienden que esas tareas las debe cumplir el Estado. Por otra parte, los sindicatos son totalmente contrarios a que los empleados pblicos pasen a formar parte del sector privado. Adems, las PPP son un tema polticamente sensible en todos los pases y es ms fcil encontrarle los defectos que las virtudes a un proyecto de esa naturaleza para echarle la culpa al gobierno, pese a que las obras y los servicios los cumpla una empresa privada.

A qu atribuye ese desfasaje en el clculo del monto de la ayuda estatal?

El anuncio del respaldo del gobierno a las PPP tranquiliz a la banca y, en consecuencia, el aporte estatal prcticamente no fue necesario. Pese a que, desde octubre pasado el Reino Unido y Europa estn atravesando una segunda crisis financiera, se consiguen con facilidad prstamos con plazos de 25 aos para financiar proyectos de PPP.

La financiacin privada de infraestructuras pblicas es conocida por distintos nombres en el mundo. En espaol, por lo general, se las denomina participaciones pblico-privadas (PPP) y, en ingls, se les llama private finance initiatives

Montevideo, Lunes 9 de abril de 2012

ECONOMIA & MERCADO

|Empresas | 19

tema en una conferencia en Ginebra, organizada por el Banco Mundial, el Banco Asitico de Desarrollo y las Naciones Unidas, a la que asistieron delegaciones de noventa pases. Si hubiera expuesto lo mismo cinco aos atrs, apenas habra concurrido un tercio de esa cifra.

Por qu existe tanto inters por las PPP en el mundo?

La construccin de obras pblicas plantea tres grandes desafos hoy da. Uno es cmo se financian esos proyectos. Los gobiernos ambicionan construir infraestructura de gran porte porque consideran que es fundamental para el desarrollo econmico de sus pases, pero necesitan fondos para pagar esa inversin. Para ello tienen tres opciones: pueden costear las obras con impuestos que recaude el gobierno central, con tributos municipales o con aportes que hagan los propios usuarios. En resumen, la modalidad de las PPP es una metodologa y no una forma de acceder a dinero gratis porque cualquier contrato de esta naturaleza que firme el Estado prev el pago total de obra en el largo plazo. Un segundo desafo es cmo obtener el capital inicial. Si se va a construir una carretera que, a modo de ejemplo, supone una inversin de US$ 500 millones, el gobierno debe conseguir los fondos para financiarla, lo que resulta cada vez ms difcil en los mercados de capitales en la actualidad.

puestales. Esto se explica porque el Estado tericamente transfiere al inversor privado los riesgos de la inversin, ya sea por subutilizacin del servicio, exceso de gastos, demora en la entrega de la obra, etc. Debido a esta transferencia del riesgo, la totalidad del contrato no se considera un gasto fiscal. Por lo tanto, la modalidad de las PPP permite acelerar las inversiones y captar ms capitales para invertir en obras pblicas que si el Estado decidiera incurrir en ese gasto con recursos propios.

Se puede transferir el 100% del riesgo al inversor privado en un contrato de PPP?

PROYECTOS. Las PPP se aplican para la construccin y gestin de hospitales, crceles, etc. En la medida que el Estado le transfiera al socio privado la mayor cantidad de riesgos, el costo del proyecto va a ser ms alto para el erario pblico. Por lo tanto, se debe ser muy cuidadoso para encontrar una lnea de equilibrio en cuanto a la transferencia de riesgos.

El tercer gran desafo, quizs el ms problemtico de todos, consiste en tener la capacidad de ejecucin de la obra. Si un gobierno se embarca en un programa de inversin en infraestructura, probablemente no va a tener la experiencia, ni las destrezas, ni la capacidad suficiente de llevar a cabo esa tarea. En este punto es justamente donde encajan las PPP porque el Estado le pasa ese riesgo al sector privado. Entonces, la funcin del gobierno queda reducida a determinar los requisitos de la inversin prevista, fijar el monto que puede disponer para el pago de esa obra y, sobre todo, establecer la responsabilidad del inversor privado para

disear, construir y operar esa obra de infraestructura durante un perodo que generalmente se extiende por un plazo de entre 25 y 30 aos.

No resulta muy costoso para el Estado embarcarse en un contrato de pago con cesin de derechos de una obra pblica a un inversor privado por un perodo tan largo?
Al contrario, debido a las restricciones de capital que generalmente tienen los gobiernos, los presupuestos para la construccin de infraestructura tienden a ser muy bajos, ignorando as sus consecuencias en la duracin de las obras. En cambio, una de las ventajas de las PPP consiste en el whole

life approach (N.del R.: en ingls, el enfoque de toda la vida). Esto significa, por ejemplo, que el inversor privado decide gastar un 10% ms en la obra porque ese monto le puede representar un ahorro equivalente al 15% cuando deba efectuar el futuro mantenimiento.

Riesgos
Qu otras razones hacen atractivas a las PPP?
Si bien ningn ministro de finanzas lo va aceptar como un motivo valedero, resulta muy ventajoso que, en muchos pases como Gran Bretaa, la deuda que generan las PPP queda por fuera de los balances presu-

Pero, qu ocurrira si el socio privado de una PPP decide abandonar el servicio de mantenimiento de una carretera porque la circulacin de vehculos por esa va es sustancialmente menor al previsto en el proyecto original?
Ese tema se tiene que prever en la clusula de terminacin del contrato de una PPP. Sin embargo, los proyectos que se llevan a cabo bajo esta modalidad tienen la ventaja de que si el socio privado no quiere seguir cumpliendo con sus obligaciones al cabo de un cierto perodo digamos, por ejemplo, de cinco aos es probable que la deuda del Estado sea el 90% de los costos de la obra. En consecuencia, cuando los nmeros no le cierran al socio privado, este nunca se retira del proyecto, sino que solicita una renegociacin de las condiciones del contrato porque el abandono implica un castigo en s mismo.

Importancia de los trminos de un contrato

Sin duda uno de los aspectos ms complejos de la implementacin de una PPP es la redaccin de los trminos del contrato que asocia al Estado con una empresa privada por un extenso perodo. Cules son sus recomendaciones al gobierno uruguayo en esa materia?
Cuando comenc a trabajar con proyectos de PPP en 1992, no exista ningn modelo de contrato y, por lo tanto, hubo que elaborar una versin estndar que pudiese ser utilizada en diferentes reas. Veinte aos despus, hay ejemplos de contratos para mercados en desarrollo y para mercados maduros, as como para proyectos de carreteras y de hospitales. Por eso, creo que le va a resultar fcil al gobierno uruguayo recurrir a los antecedentes de textos contractuales que existen en decenas de pases. Por ejemplo, se han llevado a cabo proyectos de PPP para la construccin de crceles en Sudfrica, Brasil, Australia, Gran Bretaa, etc. Como Uruguay probablemente va a trabajar con inversores internacionales con experiencia, por ejemplo, para la construccin y administracin de crceles, cuanto ms familiar les resulte el contrato, ms razonable va a ser el costo que fijen. fuera de la regin. Como, al principio, los gobiernos tienden a plantear contratos excesivamente complicados, me permito sugerir que se adopten los modelos ms sencillos para fortalecer la confianza de los financiadores privados de infraestructuras pblicas. Es fundamental que los primeros dos o tres proyectos sean muy exitosos para que los inversores potencialmente interesados puedan ver que el gobierno uruguayo cumple con todos los trminos de los contratos, que las compras de parte del Estado son transparentes, etc. No hay que olvidar que para que las PPP tengan xito en Uruguay, se va a requerir una combinacin de la experticia local y de los aportes de los promotores privados as como de las instituciones financieras regionales e internacionales.

Y qu sucede si es el gobierno quien cambia las reglas de juego?

En tal caso, es el propio Estado que socava la confianza que le deposit el sector privado. Seguramente, los inversores se irn a otra parte dado el actual inters de muchsimos pases en captar capitales extranjeros. Por eso, es tan importante establecer el riesgo poltico de cada mercado.

Qu ms se necesita para que la modalidad de las PPP tenga xito en este pas?
Al hallarse Uruguay en las etapas ms tempranas de su programa de PPP, este es un buen momento para que aprenda de la experiencia de muchsimos pases dentro y