TRANSPORTE E MONOPLIO

Jayme Lopes do Couto, economista O tema, a nvel popular, muito debatido e por isso oportuno de ser tratado trazendo alguns elementos a mais para conhecimento da maioria. O que se apresenta no conclusivo e pretende atingir o maior nmero possvel de pessoas, no importando se especialista ou no. Os comentrios sero muito benvindos, pois, por ser tema controverso sempre se podero aproveitar ngulos no abordados pelos especialistas. Pessoas h que afirmam que a concorrncia a soluo do transporte, no sentido de que mais de uma empresa operando o servio no mesmo mbito de mercado todos os problemas estariam resolvidos. Certamente tais pessoas se colocam no ponto de vista do usurio. Outras h que defendem tese contrria por convices diferentes, mas no esto necessariamente observando o assunto do ngulo do operador do servio. Interessante lembrar que, no caso da gerao e distribuio de energia eltrica situao semelhante ao de transporte a discusso no tem o mesmo grau de interesse, embora, como no transporte, muitos dela se utilizem. Cabe debater o assunto, mas deve-se deixar claro que no somos donos da verdade e estamos abertos s crticas construtivas, pois nos reconhecemos sujeitos a erros; por isso mesmo, propositalmente, o documento no conclusivo. Tentaremos observar aspectos relevantes do tema, sem tomar qualquer partido. Deve-se de antemo concordar que o tema relevante somente no caso do transporte pblico coletivo urbano de passageiros; nos outros casos, fretamentos, carga, e em determinados modos de transporte (como o ferrovirio, por exemplo) ou em ambientes operacionais especficos, o tema no relevante ou obviamente descartado. Servio Pblico inquestionvel que o servio de transporte pblico coletivo urbano de passageiros (STPP) tem caractersticas como tambm todos os outros sistemas de transporte em qualquer ambiente operacional (terra, gua e ar) de servio pblico essencial e, por isso, necessariamente, regulamentado por legislao federal e, nas suas particularidades regionais, tambm por legislaes estaduais e municipais. Segundo Carvalho Filho (2007), os servios pblicos buscam atender aos reclamos dos indivduos em determinados setores sociais1. O servio pblico poder, em alguns casos, ser exercido diretamente pela Administrao Pblica, pelos seus rgos da administrao indireta ou por pessoa fsica ou jurdica de Direito Privado. Assim que a Constituio Federal (CF) de 1988 permite entender por diversos de seus artigos. No caso de servios pblicos delegveis ao setor privado o transporte um deles h que cumprir o caput do art. 175 da CF/1988, onde se l que tais servios, a serem exercidos por
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Carvalho Filho, J. dos S. Manual de Direito Administrativo Rio de Janeiro, RJ: Ed. Lumen Juris, 2007, pg. 28

particulares, s podero s-lo sob regime de concesso ou permisso sempre atravs de licitao..., complementado por legislaes especficas como as Leis Federais n 8.666/93 e a de n 8987/95 e suas respectivas alteraes. Alm desses diplomas legais, deve ser obedecida a legislao pertinente a nvel estadual e municipal, dos quais sero elaborados Editais que orientaro os Contratos de Concesso ou Termos de Permisso, conforme o caso. Alguns princpios devem reger a execuo dos servios pblicos, dos quais o que primeiro se cita dada a essencialidade do servio de transporte o da continuidade. Preocupado com tal aspecto o legislador incluiu na CF/98 o art. 9, regulamentado por leis federais sobre o direito de greve. O servio pblico, em momento algum e sob qualquer pretexto, no pode deixar de operar; assim so os casos dos servios de transporte pblico e de distribuio de energia. Deve-se observar, de pronto, que delegao no pode significar omisso nem muito menos abdicao do direito de, a qualquer poca, o Estado vir a explorar o servio [de transporte] diretamente, nem muito menos o de exercer os controles que julgar convenientes sobre as atividades dos concessionrios ou permissionrios dos servios2. Significa dizer que o princpio da segurana (proteo confiana) tambm inerente aos servios pblicos, no sentido de o cidado sentir-se seguro de que o Poder Pblico (Legislativo, Executivo e Judicirio) estar atento, mediante a fiscalizao, s possveis transgresses, o que faz parte da gesto da mobilidade urbana, em particular das atividades de transporte e trnsito. Mas em toda ao da gesto pblica, no s na da mobilidade urbana, segundo o princpio da razoabilidade, o gestor pblico deve agir com congruncia lgica entre as situaes postas e as decises administrativas3 e saber conduzir-se, na sua gesto, considerando o princpio da proporcionalidade, que procura adequar suas decises gravidade das situaes. Estes so, por conseguinte, parmetros que devem estar presentes no servio pblico de transporte e que certamente devem permitir coibir abusos do operador em relao ao usurio e vice-versa. Instrumentos Legais Por outro lado, os servios de transporte dispem de diversos diplomas legais adotados nos trs nveis governamentais e que regulamentam o relacionamento entre o Poder Concedente, o operador do servio e seu usurio. As licitaes tambm j esto normatizadas e definem, juntamente com as legislaes pertinentes, os Editais e os Contratos de Concesso e os Termos de Permisso, instrumental que condiciona a operao, permite intervenes em diversos graus.

Couto, J. L do et Pereira, W.A. Oportunidade do Debate sobre Questes Tarifrias in Revista dos Transportes Pblicos n 78, 2 trim. 1998, da ANTP Associao Nacional de Transportes Pblicos 3 Carvalho Filho, J. dos S. Manual de Direito Administrativo Rio de Janeiro, RJ: Ed. Lumen Juris, 2007, pg. 31

Por conseguinte, a fiscalizao e as disposies legais j permitem ao Pode Concedente atuar convenientemente para, como mediador dos conflitos de interesse entre o que oferta os servios e os que dele se servem, tomar decises adequadas. Monoplio Dos manuais de Cincias Econmicas aprendemos que o monoplio se caracteriza como uma situao de mercado econmico em que o preo dos bens e servios ofertados determinado ou no mnimo controlado por um nico produtor; enquanto que o oligoplio controlado por alguns poucos produtores. Portanto, as condies necessrias para caracterizar o monoplio de determinado bem ou servio so: a) a existncia, no mercado, de um nico ofertante; b) que esse produtor nico determine ou exera o controle do preo do que oferece ao consumo. Mas essas condies ainda no so suficientes: necessrio que o Estado, por legislao adequada, assim o reconhea. Se uma dessas condies faltar, no se pode caracterizar o monoplio; na melhor das hipteses se trata de uma concorrncia monopolstica. A concorrncia monopolstica caracterizada pelo fato de que a formao de preo no est controlada pelo produtor e no h qualquer legislao que feche o mercado para a entrada de outro produtor de produtos semelhantes, o que impediria qualquer tipo de concorrncia. Ser o monoplio injusto? Em princpio qualquer privilgio ou dominao arbitrria fere princpios pelos quais muitos morreram. Mas em alguns casos um mal necessrio; exemplificaremos para melhor compreenso. Por exemplo: quem arriscaria investir no Brasil de 1500, se no lhe fossem oferecidos privilgios monopolistas? Observe-se, em primeiro lugar, que no deve haver impedimento, estabelecidas as condies de disputa, de qualquer pessoa se apresentar para a oportunidade de investimentos oferecida. Isto , conhecidas as regras do jogo e as condies do mercado, todos podero concorrer ao certame. Certamente tal no aconteceu em Portugal e em nenhum pas daquela poca, quando o absolutismo j estava em franca formao e a vontade do soberano no era contestada. Naquela poca, o Brasil era uma terra virgem, sem qualquer demanda interna para qualquer produto; era uma rea a ser desbravada e conquistada. Poucos eram os que teriam condies para armar uma frota e trazer pessoas e soldados para iniciar uma colnia. o que se poderia considerar, mutatis mutandi, em tempos atuais, como a abertura de mercado para um produto novo. Trata-se de formar, para um produto desconhecido uma demanda da qual no se tem ideia do nmero de consumidores nem de suas caractersticas qualitativas. O grau de incerteza da viabilidade econmica grande e, por isso, necessrio que se concedam, para tais investimentos, garantias, entre as quais privilgios, que atraiam investidores.

No Brasil moderno e de caractersticas nacionalistas, isso foi feito, por exemplo, com a siderurgia e com a indstria do petrleo, em que o prprio Estado assumiu um papel pioneiro, em que tambm entraram em jogo variveis de segurana nacional. Em ambos os casos a situao monopolista ocorreu. Evidentemente, a situao de monoplio tem sempre caractersticas de excepcionalidade seja o empreendedor o Estado ou o particular. Outro aspecto a considerar a forma de preservar a demanda de uma guerra de preos que provoque a falncia de um dos concorrentes, no que sempre est inerente um problema de ordem social chamado desemprego e a possibilidade de descontinuidade da produo dos bens ou servios, com prejuzos para o consumidor. Portanto a preocupao maior a de preservar o empregado e o consumidor, individualmente, sempre os lados mais fracos nessas confrontaes entre as foras da procura e da oferta no mercado. Essa atitude combina com as decises do Estado que visam ao bem comum. Podero acontecer deturpaes nesse relacionamento Poder Pblico X Produtor X Consumidor? Sem dvida, pode. Nem sempre a tica e a moralidade ficam resguardadas; ambies e ganncias se intrometem nas decises. Voltemos, porm, nossa anlise da convenincia ou no do monoplio. Afirmamos acima, que monoplio s se caracterizaria se houvesse, alm das condies de mercado para a formao do preo, legislao especfica que declarasse aquele produtor de bens ou servios como o nico do mercado em anlise. Em caso contrrio, ter-se-ia um caso de concorrncia monopolstica, porque alguns produtores poderiam, atravs de aes de marketing, influir, em maior ou menor grau, na formao de preo do produto (bem ou servio) uns dos outros. Observe-se, contudo, o caso especfico do servio de transporte que, na maioria das vezes no exerce o controle do preo do servio e muito menos o determina. Segundo os Contratos de Concesso ou os Termos de Permisso, o preo decretado pelo Poder Concedente, pelo simples motivo de que o indivduo no tem poder de barganha para negociar com o operador do servio. Ora, uma das caractersticas fundamentais da situao de monoplio , exatamente, a de, na formao de preos, a anulao da influncia da fora da procura. Uma vez que o nico que produz o bem ou servio, considerado pelos consumidores como de alta utilidade econmica, a eles no resta alternativa seno pagar o preo fixado pelo produtor. Mas, no caso do transporte pblico coletivo de passageiros, o preo da passagem a tarifa no determinado pelo produtor nem o tempo de vigncia desse preo; tal prerrogativa detida pelo Poder Concedente. Consequentemente, no mercado de transporte no se pode caracterizar uma situao de monoplio desta ou daquela pessoa fsica ou jurdica. Mas isto no significa que caractersticas de monoplio deixem de existir nessa atividade, no por induo do marketing, que nos levaria a concluir pela concorrncia monopolstica, mas porque outra figura se nos apresenta em que o Poder Pblico tem papel fundamental: o cartel.

O cartel se caracteriza por uma estrutura formal ou informal de produtores do mesmo produto (na realidade, oligopolistas) que domina o mercado e determina a poltica de preos. Se os participantes dessa coalizo, considerados individualmente, forem fiis s decises tomadas pelo grupo, haver, em verdade, uma situao de monoplio e o cartel chamado de cartel perfeito. Se, ao contrrio, a infidelidade ocorrer por um ou dois desses componentes do grupo, diz-se que um cartel imperfeito. Interessante observar que o cartel estruturao de mercado combatida por todos os pases capitalistas pelo fato de facilitar a formao de trusts e outros conglomerados de empresas que podem, inclusive, ameaar a soberania nacional. Ao incio do sculo XX tais casos aconteceram e, apesar de a legislao atual tentar restringir tais formaes, sua eficcia ainda relativamente duvidosa. Os meandros dos cruzamentos de participaes acionrias muitas vezes no so percebidos e a formao de conglomerados poderosos sempre est ameaando os mercados nacionais e internacionais. As Caractersticas de Monoplio do Servio de Transporte A principal caracterstica de monoplio no servio de transporte pode ser encontrada nas linhas operadas. No se pode, a rigor, falar de monoplio para o mercado de transporte de passageiros, considerando os modos e os sistemas de transporte, porque no h qualquer lei que explicitamente tenha fechado um mercado especfico e a formao de preo do servio prerrogativa do Poder Concedente. Mas, somente no caso do transporte pblico coletivo de passageiros urbanos, as linhas passam a funcionar como uma forma de fechamento do mercado. Observe-se que nesse caso h uma delimitao drstica do mercado: o monoplio s existe para os passageiros daquela linha. Outro grupo de linhas poder ser operado por outra pessoa fsica ou jurdica. Na verdade, h a formao de um cartel, promovido pelo Poder Pblico com o objetivo de evitar o que se chama de concorrncia ruinosa. Alguns termos merecem explicaes para um bom entendimento do que se seguir. Cartel uma forma de estabelecer reservas de mercado para evitar a invaso quando no h legislao delimitando rea fsica de concorrentes no territrio do outro para que se a soberania sobre o preo se exera. A guerra de preos foi muito usada, desde tempos antigos, na conquista de mercados. Uma das formas o dumping: abarrotar determinada rea, por determinado tempo, com produtos bens ou servios a preos significativamente abaixo dos preos praticados no mercado, com o objetivo de estabelecer uma futura situao de monoplio que poder ser alcanada ou no mas que, para quem o pratica, garantir parcela significativa do mercado e assim, atingir, no mnimo, uma situao de concorrncia monopolstica. Se essa guerra de preos perdurar, caracteriza-se uma concorrncia ruinosa, no sentido de que um dos concorrentes julga poder tomar o mercado do outro, A runa ocorrer para o concorrente mais fraco e, no caso do transporte, os efeitos mais nocivos se abatem sobre o usurio do servio e os empregados do perdedor. A inteno do Poder Pblico em formar cartis e dar exclusividade s linhas se sustenta na preservao dos interesses de uma concorrncia no mbito do mercado da cidade e dos

usurios. Colocar mais de um operador de transporte nas linhas significar uma diviso da demanda que, em alguns casos poder transformar uma rede estrutural rentvel em linhas inviveis. No nos esqueamos de que a gerao de receita est no usurio da linha que, no caso de transporte pblico coletivo de passageiros urbanos, so indivduos de baixa renda. H que se avaliar com cuidado a rentabilidade de cada uma das linhas, porque sempre haver a necessidade de atender reas de baixa densidade demogrfica, onde o servio de transporte funcionar como indutor de ocupao de reas para a expanso urbana. A preocupao maior, parece-nos, est nos possveis abusos que os operadores do servio podero praticar contra os usurios. O que fazer? Manter uma fiscalizao eficiente e eficaz, incorruptvel e bem treinada; Planejar linhas rentveis; Incentivar aumento da produtividade na operao das linhas, o que reduzir custos. Gostaramos, a partir deste ponto, receber contribuies para melhorar o entendimento do problema.