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A educao, a poltica e a administrao: reflexes sobre a prtica do diretor de escola

Vitor Henrique Paro


Universidade de So Paulo

Resumo

luz de um conceito de administrao (ou gesto) como mediao para a realizao de fins e de uma concepo de poltica como convivncia (conflituosa ou no) entre sujeitos, e tendo presente o carter necessariamente democrtico da educao para a formao de personalidades humano-histricas, este artigo apresenta subsdios tericos para se discutir como se configura a ao administrativa do diretor de escola bsica (com enfoque especial no ensino fundamental) diante dos fins da educao e da especificidade do processo de produo pedaggico. Tendo por base a literatura cientfica sobre administrao escolar, o trabalho traz discusso uma concepo conservadora, mais identificada com o senso comum educacional, que advoga mtodos e princpios idnticos aos aplicados na administrao empresarial capitalista, e a confronta com uma concepo de cunho progressista, que leva em conta a condio cultural e histrica do trabalho pedaggico. Ao adotar o ponto de vista desta ltima concepo, o texto examina a direo escolar tanto em sua condio tcnica, ligada condio de utilizao racional de meios, que precisa ser consentnea com o carter educativo de seu produto, quanto em sua condio poltica, ligada (do mesmo modo) a seu produto, mas principalmente forma de relao social, que se impe como relao democrtica.
Palavras-chave

Diretor escolar Escola pblica Escola e democracia Gesto escolar democrtica.

Correspondncia: Vitor Henrique Paro Rua Acuru, 469 Vila Romana 05053-000 So Paulo SP E-mail: vhparo@usp.br

Educao e Pesquisa, So Paulo, v. 36, n.3, p. 763-778, set./dez. 2010

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Education, politics and the administration: reflections on the practice of the school principal
Vitor Henrique Paro
Universidade de So Paulo

Abstract

In the light of a concept of administration (or management) as mediation to achieve certain ends, and of a conception of politics as the living together of subjects (with or without conflicts), and also having in mind the necessarily democratic character of education for the development of human-historical personalities, the present article introduces theoretical elements for the discussion of how the administrative action of the principal of a fundamental school is configured (with special emphasis on fundamental education) considering the ends of education and the specificity of the pedagogical production process. Based on the scientific literature on school administration, the work brings into discussion a conservative conception, closely identified with the educational commonsense, which defends principles and methods identical to those applied by the capitalist business administration, and confronts it with a progressive conception that takes into account the cultural and historical condition of the pedagogical work. By adopting the viewpoint of this latter conception, the text examines school management both in its technical aspect, associated to the condition of a rational use of means, which must conform to the educative character of its product, and in its political condition, related (similarly) to its product, but mainly to the form of social relation that imposes itself as a democratic relation.
Keywords

School principal Public school School and democracy Democratic school management.

Contact: Vitor Henrique Paro Rua Acuru, 469 Vila Romana 05053-000 So Paulo SP E-mail: vhparo@usp.br

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Nenhum problema escolar sobrepuja em importncia o problema de administrao (p. 13). Com estas palavras, A. Carneiro Leo (1953) iniciava, em 1939, o prefcio primeira edio de sua obra Introduo administrao escolar, um dos estudos pioneiros sobre a matria no Brasil. Desde ento, a valorizao da administrao das escolas no ensino bsico tem-se verificado continuamente nas mais diferentes formas e instncias. No meio acadmico, no apenas os estudos especficos sobre administrao escolar desde os trabalhos de Jos Querino Ribeiro (1938; 1952; 1968) e de Loureno Filho (1972) mas tambm os textos que tratam da educao escolar de modo geral enfatizam a relevncia da organizao e da gesto das escolas. Nos meios polticos e governamentais, quando o assunto a escola, uma das questes mais destacadas diz respeito relevncia de sua administrao, seja para melhorar seu desempenho, seja para coibir desperdcios e utilizar mais racionalmente os recursos disponveis. Tambm na mdia e no senso comum, acredita-se de modo geral que, se o ensino no est bom, grande parte da culpa cabe m administrao das nossas escolas, em especial daquelas mantidas pelo poder pblico. Embora sejam vrias as motivaes para essa valorizao da administrao escolar e no faltam aqueles que so a favor de uma maior eficincia da administrao escolar com a nica ou precpua preocupao com os custos do ensino , a justificativa comum a de que o ensino importante, e por isso que se deve realiz-lo da forma mais racional e eficiente; portanto, fundamental o modo como a escola administrada. Essa justificativa, expressa ou tacitamente, supe a administrao como mediao para a realizao de fins. com este sentido que utilizarei o conceito de administrao (ou de gesto, e tomo essas palavras como sinnimos); ou seja, administrao a utilizao racional de recursos para a realizao de fins determinados (Paro, 2010a, p. 25). Assim, parece bvio que, quanto maior a relevncia dos objetivos,

maior a importncia das mediaes para se conseguir realiz-los. Esse conceito de administrao deve nos alertar para seu carter sinttico e geral, que permite abarcar toda e qualquer administrao, qualquer que seja seu objeto e que, por isso, precisa fazer abstrao dos objetos especficos de cada administrao concretamente considerada. Isto , administrao sempre utilizao racional de recursos para realizar fins, independentemente da natureza da coisa administrada: por isso que podemos falar em administrao industrial, administrao pblica, administrao privada, administrao hospitalar, administrao escolar, e assim por diante. Tal conceito diz respeito tambm a toda a administrao, o que inclui os vrios setores da empresa, ou os vrios locais ou momentos do processo a que ela se refere. Isso nos permite falar em administrao de pessoal, administrao de material, administrao financeira, assim como administrao de atividades-meio, administrao de atividades-fim etc. De acordo com esse conceito mais abrangente de administrao, a mediao a que se refere no se restringe s atividades-meio, porm perpassa todo o processo de busca de objetivos. Isso significa que no apenas direo, servios de secretaria e demais atividades que do subsdios e sustentao atividade pedaggica da escola so de natureza administrativa, mas tambm a atividade pedaggica em si pois a busca de fins no se restringe s atividadesmeio, mas continua, de forma ainda mais intensa, nas atividades-fim (aquelas que envolvem diretamente o processo ensino-aprendizado). Este tema ser desenvolvido mais adiante. Por ora, importante destacar que a noo de administrao do senso comum, deixando de captar o que h de administrativo no processo pedaggico (ao limitar a administrao s normas e procedimentos relativos organizao e funcionamento da escola), acaba por valorizar aquele que o responsvel direto pelo controle das pessoas que devem cumprir essas normas e realizar esses procedimentos: o diretor escolar.

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Essa valorizao do diretor de escola segue paralela valorizao da administrao no ensino bsico, j que ele considerado o responsvel ltimo pela administrao escolar. Enfim, o diretor que, de acordo com a lei, responde, em ltima instncia, pelo bom funcionamento da escola onde se deve produzir um dos direitos sociais mais importantes para a cidadania. Para os estudos da administrao (ou gesto) escolar, o que surpreende no a existncia do discurso que valoriza a figura do diretor, pois, como vimos, ele vem-se repetindo h muito tempo. O que intriga a relativa escassez, no mbito das investigaes sobre a realidade escolar no Brasil, de estudos e pesquisas a respeito da natureza e do significado das funes do diretor de escola luz da natureza educativa dessa instituio. Entretanto, como j destaquei em vrias ocasies (por ex. Paro, 2010a, 2008b, 2000a), o diretor ocupa uma posio no apenas estratgica, mas tambm contraditria na chefia da escola o que estaria a merecer maior nmero de anlises e estudos aprofundados. com a inteno de contribuir para o preenchimento dessa lacuna que apresento estas reflexes, as quais discutem a natureza das atividades do diretor escolar e as possveis adequaes e contradies dessa prtica diante do carter poltico-pedaggico da escola.
Administrao como mediao

Tradicionalmente, os estudos sobre a atuao do diretor de escola costumam ater-se a uma concepo de administrao diversa do conceito amplo utilizado neste trabalho, razo pela qual restringem a ao administrativa dos diretores apenas s atividades-meio, dicotomizando, assim, as atividades escolares em administrativas e pedaggicas. Embora sirva ao propsito de tornar clara a distino entre a atividade pedaggica propriamente dita e as atividades que a esta servem de pressuposto e sustentao, tal maneira de tratar o problema acaba por tomar as

atividades pedaggicas e administrativas como mutuamente exclusivas como se o administrativo e o pedaggico no pudessem coexistir numa mesma atividade , encobrindo assim o carter necessariamente administrativo de toda prtica pedaggica e desconsiderando as potencialidades pedaggicas da prtica administrativa quando se refere especificamente educao. Para melhor compreender essa questo, torna-se necessrio elucidar melhor a concepo de administrao aqui adotada, retomando, em certa medida, o que j expus em trabalho anterior (Paro, 2010a). A administrao entendida como a utilizao racional de recursos para a realizao de fins configura-se como uma atividade exclusivamente humana, j que somente o homem capaz de estabelecer livremente objetivos a serem cumpridos (p. 25); quer dizer, s o homem capaz de realizar trabalho, em seu sentido mais geral e abstrato, como atividade orientada a um fim (Marx, 1983, p. 150). Os fins a que se prope advm de sua valorao da realidade em que se encontra, ou seja, derivam dos valores criados pelo homem em sua situao de no indiferena diante do mundo (Ortega; Gasset, 1963). pelo trabalho que o homem faz histria (e se faz histrico), na medida em que transforma a natureza e, com isso, transforma a sua prpria condio humana no mundo. Para alm de sua situao de mero animal racional, realiza-se, com o trabalho, sua condio de sujeito, isto , de condutor de aes regidas por sua vontade. Deriva da a importncia da ao administrativa em seu sentido mais geral, porque ela precisamente a mediao que possibilita ao trabalho se realizar da melhor forma possvel. Isso significa que o problema de mediar a busca de fins um problema que permeia toda a ao humana enquanto trabalho, seja este individual ou coletivo. Considerada a escola como uma empresa1, sua administrao, ao cuidar da utilizao racional
1. O termo empresa entendido aqui em seu sentido geral, como todo empreendimento humano organizado para a produo de algo ou para a busca de fins, com a utilizao do esforo humano coletivo.

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dos recursos, supe que tal utilizao seja realizada por uma multiplicidade de pessoas, mas sem ignorar que, em cada um dos trabalhos (que concretizam essa realizao), est presente o problema administrativo, ou seja, a necessidade de realiz-lo da forma mais adequada para a consecuo do fim que se tem em mira. Os recursos envolvidos na busca dos objetivos de uma empresa podem se apresentar sob as mais variadas formas. Numa tentativa de sntese, podemos consider-los como parte de dois grupos interdependentes: os recursos objetivos e os recursos subjetivos. Entre os primeiros incluem-se, por um lado, os objetos de trabalho e os instrumentos de trabalho, isto , os elementos (materiais ou no) que so objeto de manipulao direta para a confeco do produto; por outro, os conhecimentos e tcnicas que entram como mediao nessa produo, ou seja, os recursos conceptuais ou simblicos de um modo geral. Assim, os recursos objetivos, como o prprio nome sugere, referemse s condies objetivas presentes na realizao do trabalho ou dos trabalhos que concorrem para a realizao dos fins da empresa ou organizao. J os recursos subjetivos dizem respeito subjetividade humana, ou seja, capacidade de trabalho dos sujeitos que fazem uso dos recursos objetivos. Capacidade de trabalho ou fora de trabalho toda energia humana disponvel para o processo de produo, ou seja, o conjunto das faculdades fsicas e espirituais que existem na corporalidade, na personalidade viva de um homem e que ele pe em movimento toda vez que produz valores de uso (Marx, 1983, p. 139). Dada sua fora ou capacidade de trabalho, o recurso subjetivo de cada trabalhador consiste, assim, em seu esforo na realizao de aes que concorram para a concretizao do objetivo. Convm lembrar que, na administrao de uma empresa, no se trata do esforo de um indivduo isolado, mas do esforo humano coletivo, ou seja, da multiplicidade de habilidades, foras, destrezas, conhecimentos, enfim as mais diferentes capacidades presentes nos diferentes componentes humanos da organizao.

Esses dois grupos de recursos sugerem dois amplos campos da administrao, certamente no separados um do outro, pois a aplicao dos recursos objetivos e subjetivos s tem sentido se esses forem considerados integradamente. Ao primeiro desses campos, por envolver a utilizao racional dos recursos objetivos na realizao do trabalho, podemos chamar de racionalizao do trabalho. Sua preocupao e escopo a articulao tima entre recursos e processos de trabalho, empregando os primeiros da forma mais racional possvel em processos que sejam concebidos e executados do modo mais adequado para o fim que se tem em mira e para os recursos de que se dispe. O segundo campo diz respeito utilizao racional dos recursos subjetivos e pode chamar-se coordenao do esforo humano coletivo, ou simplesmente coordenao (Cf. Paro, 2010a). Esses dois campos da administrao so consideravelmente amplos e, mesmo nas empresas menores e mais simples, envolvem uma multiplicidade de determinaes e crescentes complexidades, dependendo da natureza e dimenso dos recursos e dos objetivos. Um aspecto relevante a interdependncia entre os campos. Racionalizao do trabalho e coordenao cruzam-se precisamente no processo de trabalho, do qual depende a realizao dos objetivos da empresa. A racionalizao do trabalho, por mais que se atenha utilizao dos recursos objetivos, no pode desconsiderar que tais recursos so manipulados por pessoas, e que s funcionam associados aos recursos subjetivos. De igual modo, a coordenao, por mais que se ocupe da utilizao do esforo humano coletivo, no pode ignorar que o escopo principal para a realizao dos objetivos a integrao desses recursos aos recursos objetivos de que se dispe. Acrescente-se que, a esse respeito, a coordenao cerca-se de uma complexidade adicional: em primeiro lugar, porque o recurso de que cuida o esforo humano coletivo atributo de sujeitos, ou seja, de seres providos de vontade, cuja ao no admite a mesma previsibilidade possvel no caso dos recursos

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objetivos. Um segundo elemento de complexidade que a ao dos sujeitos no se restringe ao momento do trabalho, mas espalha-se por todas as relaes dentro da empresa. Essas caractersticas da coordenao do esforo humano coletivo remetem obrigatoriamente ao seu carter necessariamente poltico. Ao se adotar um conceito suficientemente amplo de poltica como a produo da convivncia entre grupos e pessoas (Cf. Paro, 2010b), ou seja, entre entes que, em sua dimenso subjetiva, possuem vontades e interesses prprios que podem ou no coincidir com os interesses dos demais , percebe-se ento o carter nitidamente poltico da coordenao do esforo humano coletivo no interior de determinada empresa ou organizao. Embora sejam mltiplos e variados os interesses e valores normalmente em jogo em toda organizao (porque vrios so os sujeitos que a organizao usualmente abriga), a questo de maior importncia quanto abordagem de vontades diversas e soluo de conflitos a atinente relao entre os objetivos a serem atingidos e os interesses dos que despendem seu esforo na consecuo de tais objetivos. Trata-se de uma questo poltica de primeira grandeza, que condiciona em grande medida a prpria forma como se desenvolve a coordenao. Quando os interesses dos que executam os trabalhos coincidem com os objetivos a serem alcanados, a coordenao pode se revestir de um carter mais tcnico, pois se atm muito mais ao estudo e implementao de formas alternativas para alcanar objetivos que interessam a todos. No deixa de ser poltica, mas pode mais facilmente fazer-se democrtica2. Quando, entretanto, h divergncia entre os interesses dos trabalhadores e os objetivos a se realizarem, a coordenao ganha um carter marcadamente poltico, tornando-se muito mais complexas suas funes e as formas de empregar o esforo humano coletivo. Ela no prescinde dos elementos tcnicos, mas tem de se ocupar mais intensamente dos interesses em conflito. Neste ltimo caso, os que detm

o poder de estabelecer os objetivos a serem alcanados tambm so os que possuem o poder poltico dominante, e que se apropriam da funo coordenadora. Outro ponto relevante a assinalar que, contrariamente ao que se acha difundido no senso comum, a coordenao no precisa ser feita sempre a partir de um coordenador unipessoal que determine a conduta de grupos e pessoas. Esta tem sido a regra em nossa sociedade, em que as empresas, tanto pblicas quanto privadas, lanam mo de chefes, supervisores, feitores, gerentes, inspetores, superintendentes etc. para coordenar as aes de seus subordinados. Mas a coordenao pode tambm ser realizada coletivamente em especial por aqueles mesmos que emprestam seu esforo para a realizao dos objetivos da empresa , quer diretamente, quer por meio de conselhos e representantes.
Direo e diretor

Em princpio, a palavra direo pode ser utilizada indistintamente como sinnimo de chefia, comando, gesto, governo, administrao, coordenao, superviso, superintendncia etc. Aqui nos interessa a identificao que comumente se faz entre direo escolar e administrao escolar; ou entre diretor escolar e administrador escolar. Essa identificao fica bastante visvel na exigncia, que normalmente se faz, de que o diretor de escola tenha uma formao em administrao escolar (ou gesto escolar). Na maioria dos sistemas de ensino, quando se fala em administrador escolar, pensa-se logo na figura do diretor de escola embora haja excees, em que existe a figura do diretor e a do administrador com funes distintas. Tambm na literatura sobre administrao escolar, generalizado (embora no exclusivo) o uso indistinto de administrador (ou gestor) escolar e de diretor escolar com o mesmo significado.
2. Em consonncia com o conceito abrangente de poltica, democracia entendida aqui tambm em seu sentido mais amplo, de convivncia pacfica e livre entre pessoas e grupos que se afirmam como sujeitos (Paro, 2010b, p. 27, grifos no original)..

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Entretanto, parece ser quase unnime a preferncia pela expresso diretor escolar, quando se trata de denominar oficialmente, por meio de leis, estatutos ou regimentos, aquele que ocupa o cargo hierarquicamente mais elevado no interior de uma unidade de ensino. Mesmo entre a populao usuria, quando algum se refere ao cargo, ao de diretor que se reporta, no ao de administrador; e praticamente ningum vai escola procura do administrador, mas sim do diretor escolar. Parece que, quando tratados genericamente, ou seja, a olho nu, os termos administrao e direo escolar se confundem; mas quando se trata de exigir rigor e especificidade, a direo se impe como algo diverso da administrao. E no parece descabido que isso acontea. Quando se trata da direo da escola e do responsvel por ela, pretende-se uma maior abrangncia de ao e um ingrediente poltico bastante ntido, que a administrao, muito mais tcnica, parece no conter: o diretor aquele que ocupa a mais alta hierarquia de poder3 na instituio. Quem faz boa anlise a respeito desse assunto Jos Querino Ribeiro (1968). O autor que, mais de uma vez, identifica em suas obras direo e administrao, faz questo de deixar ntida a diferena entre ambas:
Assim, por exemplo, considere-se que uma cousa ser diretor, outra ser administrador. Direo funo do mais alto nvel que, como a prpria denominao indica, envolve linha superior e geral de conduta, inclusive capacidade de liderana para escolha de filosofia e poltica de ao. Administrao instrumento que o diretor pode utilizar pessoalmente ou encarregar algum de faz-lo sob sua responsabilidade. Por outras palavras: direo um todo superior e mais amplo do qual a administrao parte, alis, relativamente modesta. Pode-se delegar funo administrativa; funo diretiva, parece-nos, no se pode, ou, pelo menos, no se deve delegar. (p. 22)

administrao e direo, alm de elucidar o papel que cabe a esta ltima na organizao da escola bsica. Esse ponto de vista assume que a direo, em certo sentido, contm a administrao e simultaneamente lhe mais abrangente. A direo engloba a administrao nos dois momentos desta, de racionalizao do trabalho e de coordenao, mas coloca-se acima dela, em virtude do componente de poder que lhe inerente. Podemos dizer que a direo a administrao revestida do poder necessrio para se fazer a responsvel ltima pela instituio, ou seja, para garantir seu funcionamento de acordo com uma filosofia e uma poltica de educao (Ribeiro, 1952). Ribeiro (1968), ao falar sobre filosofia e poltica de ao, afirma que estas se colocam acima e fora da rea administrativa e dentro da rea mais geral e superior da direo do empreendimento (p. 31). Observe-se que o diretor de determinada empresa est na situao de quem estabelece os fins da organizao, ou investido do poder de faz-los realizar-se, ou ambas essas atribuies ao mesmo tempo. No mbito da administrao h, pois, o emprego do esforo humano coletivo; h inclusive a coordenao desse esforo coordenao esta que pode se referir ora ao todo, ora a partes do empreendimento. Mas isso no impede que essas atividades sejam subsumidas pela direo, da qual depende, em ltima instncia, o rumo ou a orientao que deve seguir o empreendimento em termos de seus fins. O mais frequente em nossa sociedade que a direo esteja nas mos de poucos, que estabelecem os objetivos e determinam que eles sejam atingidos, restando grande maioria executar as aes necessrias ao cumprimento dos fins da empresa por meio de seu esforo. Mas isso no impede de se pensar numa hiptese em que os fins sejam estabelecidos pelos prprios indivduos que despendem esforo em
3. Por ora, consideramos poder simplesmente como a capacidade de determinar o comportamento de outros (Stoppino, 1991). Para uma aproximao mais detalhada sobre o conceito de poder e sua relao com a educao, veja-se Paro, 2010b.

Essa contribuio de Ribeiro ajuda a pautar a diferena que pretendo estabelecer entre

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realiz-los e que se investem tambm da funo de zelar diretamente por seu cumprimento. O que temos, ento, uma sobreposio da administrao e da direo, cada uma, porm, mantendo sua funo caracterstica.
Situao contraditria do diretor escolar

esse mesmo conceito de direo, pelo menos em suas linhas mais gerais, que vige em nossos sistemas de ensino com relao ao papel do diretor de escola. Este , em geral, no apenas o encarregado da administrao escolar, ao zelar pela adequao de meios a fins pela ateno ao trabalho e pela coordenao do esforo humano coletivo , mas tambm aquele que ocupa o mais alto posto na hierarquia escolar, com a responsabilidade por seu bom funcionamento. Alm disso, a concepo que se tem do diretor escolar no costuma diferir da concepo de diretor de qualquer outra empresa da produo econmica. Assim, o esprito que rege o tratamento dado ao diretor de escola e as expectativas que se tem sobre ele so cada vez mais semelhantes ou idnticos ao modo de considerar o tpico diretor da empresa capitalista (Cf. Flix, 1984; Paro, 2010a). Se considerarmos a necessria adequao entre meios e fins para a efetivao da administrao, e contrastarmos os fins que se buscam na empresa tipicamente capitalista com os objetivos da escola bsica, em especial a escola fundamental, vem tona a seguinte indagao: possvel, em termos polticos ou tcnicos, igualar a direo de uma escola direo de uma empresa capitalista, desconsiderando o que h de especfico na empresa escolar em termos de seu objetivo e da maneira de alcan-lo? Em outras palavras: se a administrao (subsumida pela direo) a mediao para a realizao de fins, ser razovel que fins to antagnicos quanto os da empresa capitalista (apropriao do excedente de trabalho pelo capital) e o da escola (construo, pela educao, de sujeitos humano-histricos) sejam obtidos

de forma idntica, ou semelhante, sem levar em conta a especificidade do processo de produo pedaggico, nem questionar os efeitos deletrios de uma coordenao do esforo humano coletivo na escola nos moldes do controle do trabalho alheio inerente gerncia capitalista? Estas indagaes esto no centro da questo aqui examinada, qual seja: dados o carter poltico da direo da escola fundamental, sua subsuno da administrao escolar e a necessria adequao entre meios e fins como princpio administrativo, como se configura a ao administrativa do diretor de escola fundamental diante dos fins da educao e da especificidade do processo de produo pedaggico? Os termos desse problema envolvem uma variedade de temas que merecem ser examinados, mas, em suma, h que se considerar os determinantes que interferem no comportamento do diretor da escola pblica fundamental. Investido na direo, ele concentra um poder que lhe cabe como funcionrio do Estado, que espera dele cumprimento de condutas administrativas nem sempre coerentes com objetivos autenticamente educativos. Ao mesmo tempo, o responsvel ltimo por uma administrao que tem por objeto a escola, cuja atividade-fim, o processo pedaggico, condiciona as atividadesmeio e exige, para que ambas se desenvolvam com rigor administrativo, determinada viso de educao e determinadas condies materiais de realizao que no lhe so satisfatoriamente providas quer pelo Estado, quer pela sociedade de modo geral.
Educao escolar: fins e meios

O estudo da prtica administrativa do diretor escolar justifica-se, num primeiro momento, pela necessidade de se estudarem maneiras de o diretor contribuir para uma maior competncia administrativa da escola fundamental. Isso relevante porque a escola brasileira, de modo geral, no logra alcanar minimamente os objetivos a que se prope. de conhecimento pblico que, salvo excees, as escolas

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fundamentais no pas no conseguem passar imensa maioria de seus frequentadores sequer os mnimos rudimentos de conhecimentos e informaes que so objeto das avaliaes externas feitas pelos sistemas de ensino. E isso ao custo de pelo menos oito anos de dispndio em recursos tanto objetivos quanto subjetivos. Em termos administrativos, isso equivale a um fracasso no empreendimento escolar, na medida em que os recursos, ou sua utilizao, ou ambos os fatores, no esto adequados ao objetivo estabelecido. Trata-se, portanto, da negao do princpio fundamental da boa administrao, que requer a adequao entre meios e fins. Mas a anlise do problema no pode se restringir ao exame e responsabilizao dos meios, e sua utilizao, sem relacion-los aos fins que se pretende alcanar. Em outras palavras, trata-se de se estabelecer, antes, se estamos diante de um problema apenas administrativo (inadequao entre meios e fins) ou se, mais do que isso, a questo a elucidar no se encontraria no mbito de uma filosofia e de uma poltica da educao a que a administrao escolar necessariamente deve servir (Ribeiro, 1952). Isso significa que, em termos da qualidade do ensino fundamental, mais do que abordar a administrao dos meios, preciso questionar o prprio fim da escola e da educao, quando mais no seja, para saber se ele de fato factvel e at mesmo desejvel. A esse respeito, pode-se dizer que, de modo geral, vigora nos sistemas de ensino e nas polticas pblicas educacionais uma concepo estreita de educao, disseminada no senso comum, de que o papel nico da escola fundamental a passagem de conhecimentos e informaes s novas geraes. Apesar de a Lei proclamar que a educao tem por finalidade o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho (art. 2 da Lei 9.394/1996), quando se trata de concretizar tal finalidade por meio do oferecimento de educao escolar, essa inteno geral se retrai

drasticamente. As medidas na direo do pleno desenvolvimento do educando se reduzem tentativa de passagem de conhecimentos, expressos nas disciplinas escolares. Mas, se, luz de uma concepo radicalmente democrtica de mundo, admite-se que os homens nascem igualmente com o direito universal de acesso herana cultural produzida historicamente, ento a educao meio de form-lo como humano-histrico no pode se restringir aos conhecimentos e informaes, mas precisa, em igual medida, abarcar os valores, as tcnicas, a cincia, a arte, o esporte, as crenas, o direito, a filosofia, enfim, tudo aquilo que compe a cultura produzida historicamente e necessria para a formao do ser humanohistrico em seu sentido pleno. Supondo que o Estado e a sociedade tivessem xito em transmitir pelo menos os conhecimentos que compem as disciplinas escolares e os Parmetros Curriculares Nacionais (PCN), ou mesmo a verso minguada desse contedo aferida pelas avaliaes externas como Saeb, Prova Brasil etc., ainda assim estaria muito distante de lograr um mnimo de preparo para o exerccio da cidadania. Ocorre que, mesmo estando os sistemas de ensino e toda a poltica educacional supostamente estruturados para esse objetivo, ele no obtido, o que se pode constatar por meio de contato com os egressos do ensino fundamental que, em geral, retm apenas uma pequena parcela dos conhecimentos que compem os currculos e programas das disciplinas escolares. Isso acontece porque a pequenez desse objetivo no tem implicaes apenas polticas subestimao do que necessrio em termos educativos para o exerccio da cidadania , mas tambm tcnicas, e estas guardam uma estreita dependncia das implicaes polticas. O componente tcnico, sistematicamente ignorado pela imensa maioria dos responsveis por polticas pblicas em educao, refere-se prpria natureza do ato educativo, isto , ao modo como o educando se apropria da cultura. Sendo a educao a maneira pela qual se cons-

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tri o homem em sua historicidade, a realizao concreta da educao precisa inapelavelmente levar em conta essa peculiaridade. Isto significa que o processo pedaggico deve tomar o educando como sujeito, quando mais no seja para no ferir o princpio de adequao de meios a fins: se o fim a formao de um sujeito, o educando, que nesse processo forma sua personalidade pela apropriao da cultura, tem necessariamente de ser um sujeito. Portanto, ele s se educa se quiser. Disso resulta que o educador precisa levar em conta as condies em que o educando se faz sujeito. No basta, portanto, ter conhecimento de uma disciplina a ser ensinada. Educar no apenas explicar a lio ou expor um contedo disciplinar, mas propiciar condies para que o educando se faa sujeito de seu aprendizado, levando em conta seu processo de desenvolvimento biopsquico e social desde o momento em que nasce. Querer aprender no uma qualidade inata, mas um valor construdo historicamente. Levar o aluno a querer aprender o desafio maior da didtica, a que os grandes tericos da educao se tm dedicado atravs dos sculos. Por isso, hoje, com todo o desenvolvimento das cincias e disciplinas que subsidiam a pedagogia, inadmissvel que os assuntos da educao ainda permaneam nas mos de leigos das mais diferentes reas (economistas, matemticos, publicitrios, jornalistas, socilogos, empresrios, estatsticos etc. etc.), os quais pouco ou nada entendem da educao dirigida s crianas e aos jovens na idade de formao de suas personalidades. O que resulta a educao ser tomada como uma atividade qualquer, passvel de ser exercida sem o necessrio conhecimento e competncia tcnica, pois dos prprios professores no se exige (nem se oferecem condies para) um conhecimento razoavelmente profundo de pedagogia e uma prtica didtica razoavelmente competente. A ignorncia pedaggica e a adoo de um conceito de educao que no se eleva acima do senso comum tm feito com que se tome a educao de crianas e jovens como mera

comunicao, anloga que se d na leitura de um livro ou jornal, ou no ato de assistir a um filme ou ver televiso. Por isso, a escola vista como mera repassadora de conhecimentos e informaes, como acontece com as demais agncias de comunicao. Entretanto, muito mais que isso, educar envolve uma relao poltica entre sujeitos empenhados na construo de personalidades. O carter sui generis dessa relao que precisa ser considerado se queremos que ela se realize de modo pleno. A primeira observao a ser feita que essa relao constitui um processo de trabalho, ou seja, uma atividade orientada a um fim (Marx, 1983, p. 150). Como tal, h o trabalhador, ou produtor, e h o objeto de trabalho a ser transformado em produto. O primeiro o educador, que mantm uma relao com o segundo, o educando, aquele cuja personalidade se forma ou se transforma como fim da educao. aqui que entra a peculiaridade da educao como trabalho. Nos processos de trabalho que se do usualmente na produo material da sociedade, h uma relao de exterioridade entre produtor e objeto de trabalho: o produtor age sobre o objeto de trabalho, que simplesmente sofre aquela ao de transformao. No caso do processo pedaggico, todavia, uma relao desse tipo redundaria na negao da educao e na impossibilidade do aprendizado. Aqui, o objeto de trabalho (o educando) tambm sujeito, o que inviabiliza a ao unilateral do educador. Este, para ensinar, para transmitir cultura, precisa, antes, obter o consentimento do outro, daquele que aprende. , pois, uma relao de convivncia entre sujeitos, ou seja, uma relao autenticamente poltica. Mais do que poltica, uma relao democrtica, pois a ao que se passa resulta na afirmao de ambos como sujeitos. A natureza, os termos e as implicaes dessa peculiaridade da relao pedaggica para a organizao dos processos de ensino-aprendizado tm sido objeto de estudos, pesquisas e prticas por parte de importantes tericos da educao, especialmente no decorrer do ltimo

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sculo, os quais tm reiteradamente demonstrado a necessria presena desse elemento dialgico e tm chamado a ateno para suas implicaes prticas. Uma dessas implicaes que, por mais que se insista, os conhecimentos e informaes no se transmitem sozinhos, isolados de outros elementos da cultura. Isto porque, para querer aprender, a criana ou o jovem deve pronunciar-se como sujeito, deve envolver sua personalidade plena, colocando em jogo os demais elementos culturais componentes dessa personalidade (valores, crenas, emoes, vises de mundo, domnio da vontade etc.). Por mais que essa caracterstica da autntica ao pedaggica tenha sido provada e comprovada cientificamente no decorrer de vrias dcadas, e por mais que sua considerao seja determinante para a configurao de um processo ensino-aprendizado eficaz, verifica-se que ela ainda no produziu influncia relevante sobre a organizao da escola e sobre a composio de currculos e programas entre ns. Os sistemas de ensino estruturam suas unidades escolares como agncias de comunicao de conhecimentos, ignorando quaisquer medidas que se orientem para fazer da escola um centro educativo com o fim de formar personalidades humano-histricas e em que, por isso, quer nos mtodos, quer nos contedos, a cultura seja contemplada em sua plenitude. Na situao de ensino, em sala de aula, predomina o professor explicador, que, s mesmo nessa funo minguada, pode ser substitudo por computadores ou por meios de comunicao a distncia. Na composio de currculos e programas, o ideal tem sido a produo de respondedores de testes, para passar no vestibular ou para responder s avaliaes externas em que s os conhecimentos so contemplados. Mas, como o conhecimento no passvel de ser assimilado isoladamente, dissociado de outros elementos culturais, ao tentar passar s conhecimentos, nem isso a escola passa, consubstanciando seu fracasso, que o fracasso do padro de administrao utilizado.

Administrao escolar e o carter especfico do trabalho pedaggico

Assim, temos por um lado a busca de um objetivo extremamente modesto, que omite das novas geraes seu direito de acesso pleno cultura; por outro, uma mediao (administrao) inadequada obteno mesmo desse modesto objetivo. E isso no recente, pois a maneira de administrar a escola praticamente centenria no Brasil. Ocorre que, antes, quando a escola pblica s atendia a uma pequena elite, sua incompetncia era escamoteada, a partir da seleo que a escola fazia de sua clientela, acolhendo em seus bancos escolares apenas os filhos das famlias mais privilegiadas economicamente. Essas crianas e jovens j possuam, em seu meio familiar e social, acesso mais amplo cultura elaborada historicamente e j iam escola querendo aprender e portavam em sua formao extraescola elementos culturais que as ajudavam a aprender mesmo numa escola ocupada apenas em passar conhecimentos. Aqueles que, porventura, no exibiam esses predicados eram barrados pela reprovao, forma encontrada para pr nos alunos a culpa pelo fracasso da escola. Todavia, a escola pblica fundamental de hoje, que, por dever constitucional, precisa receber as crianas e jovens de todas as camadas sociais, no pode se esconder atrs do sucesso de poucos; por isso, o seu fracasso aparece. A tendncia generalizada, diante desse fracasso, tanto na academia quanto nas instncias do Estado e da sociedade em geral, lanar sua responsabilidade sobre os meios e sua utilizao. Busca-se, ento, a causa do mau ensino, ora na escassez ou mau emprego dos recursos (condies inadequadas de trabalho, baixos salrios, falta de material didtico etc.), ora na m qualidade do corpo docente (formao deficiente, falta de compromisso profissional etc.), ora em causas ligadas aos prprios usurios da escola (desinteresse do aluno, violncia, falta de empenho dos pais em estimular seus filhos a aprender etc.).

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Em verdade, todos esses fatores esto presentes de alguma forma na realidade escolar brasileira; mas o problema central que a escola tem-se estruturado a partir de um equvoco em seu objetivo e na forma de busc-lo porque adota uma viso estreita de educao. Essa concepo impede que se perceba a especificidade do trabalho escolar e a necessidade de uma administrao que corresponda a essa especificidade. Ao se ignorar a especificidade do trabalho pedaggico, toma-se o trabalho escolar como outro qualquer, adotando medidas anlogas s que tm sido tomadas em outras unidades produtivas. Como as demais unidades produtivas, no sistema capitalista, se pautam, em geral, pelo modo de produo e de administrao capitalista, esse equvoco leva a administrao da escola a se orientar pelos mesmos princpios e mtodos adotados pela empresa capitalista, que tem objetivos antagnicos ao da educao. A inteno de aplicar na escola os princpios de produo que funcionam nas empresas em geral no recente, mas tem-se exacerbado ultimamente, configurando um crescente assalto da lgica da produtividade empresarial capitalista sobre as polticas educacionais e, em especial, sobre a gesto escolar. Assim, apesar de importantes medidas ad hoc, levadas a efeito nas ltimas dcadas com o intuito de democratizar a escola e sua direo (eleio de diretores, conselhos de escola etc.), a escola bsica, em sua estrutura global, continua organizada para formas ultrapassadas de ensino e procura se modernizar administrativamente pautando-se no mundo dos negcios, com medidas como a qualidade total ou como a formao de gestores capitaneada por pessoas e instituies afinadas com os interesses da empresa capitalista e por ideias e solues transplantadas acriticamente da lgica e da realidade do mercado. Essa mesma lgica tem predominado na concepo e no provimento do ofcio de diretor escolar. No imaginrio de uma sociedade onde domina o mando e a submisso, a questo da direo entendida como o exerccio do poder

de uns sobre outros. Por isso se destaca sempre a figura do diretor, do chefe, daquele que enfeixa em suas mos os instrumentos para mandar em nome de quem detm o poder. Nas empresas em que os objetivos a serem perseguidos no so aqueles que atendem aos interesses dos produtores (como o caso da empresa capitalista, em que os objetivos a se realizar so os dos proprietrios dos meios de produo, sintetizados no lucro), cmodo destacar diretor ou diretores que comandam em nome dos proprietrios. Os objetivos a serem perseguidos so os do proprietrio, no os dos produtores. Ento, as aes do diretor, para serem coerentes com os objetivos perseguidos, no precisam estar de acordo com os interesses dos comandados, desde que sejam do interesse do proprietrio. Neste caso, o conceito de autoridade restringe-se obedincia dos comandados, independentemente de suas vontades. J do ponto de vista democrtico, a autoridade tem outra significao. Embora se trate de uma relao de poder visto que h a determinao de comportamento de uma das partes pela outra , a autoridade democrtica supe a concordncia livre e consciente das partes envolvidas (Paro, 2010b, p. 40). Segundo essa acepo,
[...] a autoridade um tipo especial de poder estabilizado denominado poder legtimo, ou seja, aquele em que a adeso dos subordinados se faz como resultado de uma avaliao positiva das ordens e diretrizes a serem obedecidas. Apenas nessa [...] acepo pode-se dizer que a autoridade se insere numa forma democrtica de exerccio do poder, na medida em que a obedincia ocorre sem prejuzo da condio de sujeito daquele ou daqueles que obedecem. (p. 39)

Toda negao dessa condio democrtica de autoridade deve ser interpretada como autoritarismo, que o modelo predominante na prtica de nossas escolas. Nestas, o tipo de autoridade que costuma prevalecer uma em

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que, quer na coordenao do esforo humano coletivo exercida pelo diretor, quer no processo de produo pedaggico, se supe a obedincia s ordens resultantes de um poder externo, cujas normas de procedimento foram estabelecidas sem a participao ou a concordncia dos que devem obedecer. Mas, como vimos, a educao formadora de personalidades humano-histricas requer uma relao democrtica, aquela em que tem vigncia a autoridade democrtica. Por isso to difcil educar em sociedades (como a capitalista) que no tenham como seu pressuposto bsico a democracia em seu carter radical. que o mtodo educativo por excelncia contraditrio a essas sociedades. Se a educao se realiza de fato, realiza-se em alguma medida a democracia, ou seja, a constituio de sujeitos. Talvez por isso, a escola tradicional resista tanto aos mtodos pedaggicos mais avanados, com base cientfica, e encontre tanta dificuldade em aplic-los. Conforme foi sugerido, as descobertas das cincias (especialmente a psicologia e a psicologia da educao) tm permitido compreender cada vez melhor no decorrer da histria o modo como a criana pensa e aprende, e perceber cada vez mais nitidamente como seu processo de desenvolvimento biopsquico depende de sua condio de sujeito, de autor. Os mtodos da decorrentes, desde a Escola Nova (e mesmo antes), exigem relaes de colaborao entre quem ensina e quem aprende. Mas esses mtodos conflitam com a forma cotidiana de ser de uma sociedade calcada no mando e na submisso. Por isso os professores e educadores escolares, de modo geral, acostumados a agir numa relao de verticalidade (em que algum d e algum recebe passivamente), sentem dificuldade com os mtodos no impositivos. Quando no apenas isso, a prpria escola que estruturada para esse modo impositivo de agir. preciso estar atento a essa conduta que usualmente compe a personalidade das pessoas formadas sob uma sociedade autoritria, e que consiste em tratar o outro, o diferente, como

inferior. E o diferente assume inmeras condies: da mulher diante do homem, do negro diante do branco, do homossexual diante do heterossexual, do empregado diante do patro (ou preposto do patro), do pobre diante do rico, do deficiente fsico diante do normal, do imigrante diante do nativo, do analfabeto (ou desescolarizado) diante do erudito, do rural diante do urbano, e assim por diante. A sociedade vem superando, historicamente, muitos dos preconceitos e vencendo muito do autoritarismo envolvido nessas relaes. Deixando de considerar aqueles pases onde ainda vigem regimes autoritrios, boa parte deles amparados no poder religioso, parece que no chamado mundo ocidental, de modo geral, e no Brasil, em especial, foi bastante considervel o efetivo avano em termos de direitos que tivemos a esse respeito nas ltimas dcadas, embora ainda haja muito a ser caminhado. Na escola, cruzam-se algumas dessas dicotomizaes autoritrias. Mas existe uma dominante, da qual a sociedade parece tomar ainda menos conhecimento do que as outras: trata-se da relao da criana diante do adulto, que assume, na maioria dos casos, a do aluno diante do professor: de quem no sabe diante de quem sabe.
Direo escolar democrtica

Todas essas consideraes chamam a ateno para a maneira como concebida a direo da unidade escolar. Se, como vimos, a direo est imbuda de uma poltica e de uma filosofia de educao, sintetizam-se nela, e, por decorrncia, na funo do dirigente escolar, os prprios objetivos que cumpre escola alcanar. Fica evidente, portanto, a relevncia de se refletir a respeito da prtica do diretor da escola de ensino fundamental. Por isso, devem estar em pauta duas dimenses que se interpenetram mutuamente: de um lado, a explicitao e a crtica do atual papel do diretor, e de como a direo escolar exercida; de outro, a reflexo a respeito de formas alternativas de direo escolar que levem

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em conta a especificidade poltico-pedaggica da escola e os interesses de seus usurios. Essas dimenses se fundamentam em razes tcnicas e polticas, embora seja muito difcil distinguir umas das outras porque as razes tcnicas esto impregnadas de conotaes polticas, e as razes polticas no podem ser dissociadas de suas implicaes tcnicas. Assim, por motivos polticos (convivncia entre sujeitos com interesses diversos) que desejamos um diretor cuja ao esteja articulada ao bom desenvolvimento de um ensino fundamental comprometido com a construo de personalidades humano-histricas, e que seja a base da formao do cidado; mas so as razes tcnico-administrativas (adequao entre meios e fins) que nos convencem da necessidade do carter dialgico-democrtico (convivncia entre sujeitos que se afirmam como tais) das relaes que se do no processo pedaggico, o qual determina e determinado pela ao do diretor. A explicitao e a crtica das atuais funes do diretor devem ter presente a contradio que consiste em se ter um diretor cuja formao, atribuies e atuao prtica foram concebidas para um papel de simples gerente, sem nenhuma explicitao nem reflexo a respeito de sua caracterstica de agente poltico, diante do ofcio de administrar uma instituio cujo fim prover educao, a qual por excelncia uma ao democrtica. Em termos crticos, essa instituio exige, para realizao de seu objetivo, uma mediao administrativa sui generis, tanto em termos de racionalizao do trabalho quanto de coordenao do esforo humano coletivo. Como vimos, o processo de trabalho pedaggico, por ser uma relao entre sujeitos que se afirmam como tais, uma relao necessariamente democrtica e assim deve ser tratada em sua concepo e execuo. Em igual medida, a coordenao do esforo humano coletivo no admite formas que no sejam de afirmao da subjetividade dos envolvidos, portanto, tambm democrticas. Isso toca na outra dimenso de particular importncia, que a da reflexo a

respeito de formas alternativas de direo escolar, a qual, ao levar em conta a especificidade da escola, no pode deixar de contemplar os interesses de seus usurios. No que concerne figura do diretor, trata-se de se questionar a atual situao em que este se acaba constituindo mero preposto do Estado na escola, cuidando para o cumprimento da lei e da ordem ou da vontade do governo no poder (ver Paro, 2010a, 2000a, 2001a, 2008b). Pela peculiaridade democrtica e pblica de sua funo, o dirigente escolar precisa ser democrtico no sentido pleno desse conceito, ou seja, sua legitimidade advm precipuamente da vontade livre e do consentimento daqueles que se submetem sua direo. Nesse sentido, h que se pensar em formas de escolhas democrticas que superem o anacrnico processo burocrtico de provimento por concurso, bem como a clientelstica nomeao poltico-partidria, as quais costumam, ambas, impingir aos trabalhadores e usurios da escola uma figura estranha sua unidade escolar e a seus interesses mais legtimos. A esse respeito, j existem vrios estudos e pesquisas que demonstram a importncia da participao do pessoal da escola, alunos e pais na escolha democrtica do diretor. Um diretor cuja lotao e permanncia no cargo dependa no apenas do Estado, mas precipuamente da vontade de seus liderados, tender com muito maior probabilidade a se comprometer com os interesses destes e a ganhar maior legitimidade nas reivindicaes junto ao Estado, porque estar representando a vontade dos que o legitimam e no exercendo o papel de mero funcionrio burocrtico ou de apadrinhado poltico. Finalmente, no que concerne a novas alternativas de direo, preciso contemplar maneiras de conceber a direo escolar que transcendam a forma usual de concentr-la nas mos de apenas um indivduo, que se constitui o chefe geral de todos. No que a hierarquia seja nociva em si, pois aquele que se coloca no escalo hierrquico superior pode muito bem estar investido de um tipo de autoridade democrtica a que me referi anteriormente, aquela que supe

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a concordncia livre e consciente daqueles que obedecem as ordens, que tm sua subjetividade preservada e mesmo afirmada na relao. Ocorre que, por motivos tcnicos e polticos, como sugerido em alguns estudos (Paro, 1995, 2001b, 2008a) e confirmado pela aplicao na prtica, como o caso do sistema municipal de ensino de Aracaju (Aracaju, 2006), parece vantajoso a direo ser exercida por um colegiado diretivo, formado por trs ou quatro coordenadores, que dividem entre si os encargos da direo, sem que nenhum seja o chefe absoluto do colegiado ou da unidade de ensino. Tal sistema tem, por um lado, a vantagem poltica de manter a direo da escola menos sujeita a represlias dos escales superiores quando h conflito de interesses entre a escola e as determinaes do Estado, e em que a direo apresenta suas reivindicaes. mais fcil pressionar um indivduo (o diretor) com processos e outros instrumentos burocrticos do que atingir uma instituio coletiva, formada por coordenadores que representam a vontade dos integrantes da escola que os elegeram e os apoiam. Por outro lado, o sistema tem tambm uma razo de ordem mais nitidamente tcnica, porque est mais de acordo com o prprio tipo de trabalho que realizado na escola.
Se os educadores escolares so, por caracterstica do prprio ofcio, promotores do dilogo

que viabiliza a educao, parece justo e razovel que a eles caiba um papel determinante na coordenao do trabalho na escola. Por isso, parece procedente, quando se questiona a atual estrutura da escola, indagar se no seria proveitoso, sem prejuzo do atual conselho de escola, propor um conselho diretivo composto por educadores escolares, que seriam, no chefes, mas coordenadores das atividades da escola. (Paro, 2008a, p. 25)

Em sntese, diante da atual configurao administrativa e didtica da escola bsica, que se mantm presa a paradigmas arcaicos tanto em termos tcnico-cientficos quanto em termos sociais e polticos, preciso propor e levar avante uma verdadeira reformulao do atual padro de escola, que esteja de acordo com uma concepo de mundo e de educao comprometida com a democracia e a formao integral do ser humano-histrico e que se fundamente nos avanos da pedagogia e das cincias e disciplinas que lhe do subsdios. Assim sendo, qualquer que seja o caminho que venham a tomar as polticas pblicas dirigidas superao da atual escola bsica, h que se ter como horizonte uma administrao e uma direo escolar que levem em conta a educao em sua radicalidade, contemplando sua especificidade como processo pedaggico e sua dimenso democrtica como prxis social e poltica.

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Recebido em 27.10.09 Aprovado em 08.06.10 Vitor Henrique Paro foi professor titular na Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e pesquisador snior na Fundao Carlos Chagas. professor titular (aposentado) na Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo, onde coordena o Grupo de Estudos e Pesquisa em Administrao Escolar (Gepae).

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