Orientaes Estratgicas para a Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico no Brasil

SUMRIO

APRESENTAO ......................................................................................................................... 3 1. O PAPEL DA CONTABILIDADE COMO CINCIA SOCIAL APLICADA ................................. 4 2. DIRETRIZES ESTRATGICAS PARA O DESENVOLVIMENTO DA CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PBLICO NO BRASIL ........................................................................... 8 2.1 Diretriz 1 - Promover o Desenvolvimento Conceitual da Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico no Brasil......................................................................................................................... 8 2.2 Diretriz 2 - Estimular a Convergncia s Normas Internacionais de Contabilidade aplicadas ao Setor Pblico (IPSAS). ........................................................................................................ 10 2.3 Diretriz 3 - Fortalecer institucionalmente a Contabilidade aplicada ao Setor Pblico. ........ 13 Concluso................................................................................................................................. 15

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APRESENTAO

O Conselho Federal de Contabilidade (CFC), em uma perspectiva modernizadora e de apoio ao aperfeioamento da gesto pblica, apresenta as Orientaes Estratgicas para a Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico no Brasil, consubstanciadas em diretrizes relacionadas promoo e ao desenvolvimento conceitual, convergncia s normas internacionais e ao fortalecimento institucional da Contabilidade. Este conjunto de orientaes estratgicas estabelece, tambm, a identificao, o estmulo, a adoo e a manuteno de boas prticas de governana e de contabilidade, cujas fontes so o cenrio das normas internacionais de contabilidade aplicadas ao setor pblico e as experincias acumuladas, perpassando pelo esforo histrico do CFC em vrios momentos e que agora se cristaliza. Temos conscincia do alcance e da dimenso dessa caminhada, cujo sucesso demandar que seja empreendida, como j est acontecendo, sob um processo de absoluta cooperao entre este Conselho, as entidades do setor pblico, os rgos de controle e demais atores interessados, contribuindo, assim, para a instrumentalizao do controle social. Convocamos todos os profissionais de contabilidade a se engajarem nesse processo de construo de um novo cenrio para a Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico.

Maria Clara Cavalcante Bugarim Presidente do Conselho Federal de Contabilidade

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1. O PAPEL DA CONTABILIDADE COMO CINCIA SOCIAL APLICADA

No plano estratgico, qualquer ente da Federao que deseje conhecer as atividades relacionadas gesto do patrimnio pblico deve se organizar sob o aspecto normativo, administrativo e tecnolgico. Assim, um dos passos fundamentais estabelecer os sistemas organizacionais e suas competncias, que, por sua natureza e complexidade, devem ser apoiados por estruturas administrativas e sistemas informatizados. As boas prticas de governana exigem a implantao e constante aperfeioamento, no mnimo, dos seguintes sistemas organizacionais, no mbito do setor pblico: I. II. III. IV. V. VI. Planejamento e de Oramento; Administrao Financeira; Pessoal; Patrimnio; Contabilidade; e Controle Interno.

Entre esses, o Sistema de Contabilidade se caracteriza pelo seu papel de transversalidade, ao proporcionar apoio aos demais sistemas, pela prpria natureza da Cincia Contbil.

Como cincia, a Contabilidade aplica, no processo gerador de informaes, os princpios, as normas e as tcnicas contbeis direcionados evidenciao das mutaes do patrimnio das entidades, oferecendo aos usurios informaes sobre os atos praticados pelos gestores pblicos, os resultados alcanados e o diagnstico detalhado da situao oramentria, econmica, financeira e fsica do patrimnio da entidade.

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A Contabilidade aplicada ao Setor Pblico, como sistema de informaes especfico, vem incorporando novas metodologias e recuperando seu papel, adotando parmetros de boa governana, demonstrando a importncia de um sistema que fornea o apoio necessrio integrao das informaes macroeconmicas do setor pblico e consolidao das contas nacionais. Entretanto, ressente-se de um conjunto de normas profissionais que contemple a Teoria da Contabilidade como base para o registro, a mensurao e a evidenciao dos atos e fatos do setor pblico.

Para tanto, preciso resgatar o tratamento dos fenmenos do setor pblico, em bases tericas que reflitam a essncia das transaes governamentais e seu impacto no patrimnio, e no meramente cumprir os aspectos legais e formais.

A inadequada evidenciao do patrimnio pblico e a ausncia de procedimentos contbeis suportados por adequados conceitos e princpios revelam a necessidade de se desenvolverem diretrizes estratgicas para o aperfeioamento da Contabilidade aplicada ao Setor Pblico.

inquestionvel que todo o processo de acompanhamento e controle do patrimnio pblico deve partir do estudo dos fenmenos e transaes que o afetam. Conseqentemente, deve existir a necessria integrao e harmonizao na interpretao dos atos e fatos administrativos.

Objetivando dar efetividade Contabilidade aplicada ao Setor Pblico como fonte de informaes, preciso concentrar esforos para melhor aplicar os Princpios Fundamentais da Contabilidade (PFC) sob a perspectiva do setor pblico. A adoo de princpios e normas diferentes do que seja recomendvel pela boa tcnica ou decorrentes da falta de consenso entre

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os diversos rgos das unidades da Federao pode ocasionar demonstraes que no representem adequadamente a situao patrimonial.

O ponto de partida para qualquer rea do conhecimento humano deve ser os princpios que a sustentam. Esses princpios espelham a ideologia de determinado sistema, seus postulados bsicos e seus fins. Vale dizer, os princpios so eleitos como fundamentos e qualificaes essenciais da ordem que institui:

I.

os princpios possuem o condo de declarar e consolidar os altos valores da vida humana e, por isso, so considerados pedras angulares e vigas-mestras do sistema;

II.

adicionalmente, as novas demandas sociais esto a exigir um novo padro de informaes geradas pela Contabilidade aplicada ao Setor Pblico, e que seus demonstrativos item essencial das prestaes de contas dos gestores pblicos sejam elaborados de modo a facilitar, por parte dos seus usurios e por toda a sociedade, a adequada interpretao dos fenmenos patrimoniais do setor pblico, o acompanhamento do processo oramentrio e a anlise dos resultados econmicos.

Por isso, importante reafirmar a condio da Contabilidade aplicada ao Setor Pblico como cincia e seu objeto de estudo: o patrimnio pblico. Assim, o desafio passa a ser a concepo de um conjunto de aes que visem ao seu desenvolvimento conceitual, cuja apresentao aos

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interessados est na forma de Orientaes Estratgicas para a Contabilidade aplicada ao Setor Pblico no Brasil, com vistas :

a) convergncia aos padres internacionais de contabilidade aplicados ao setor pblico; b) implementao de procedimentos e prticas contbeis que permitam o reconhecimento, a mensurao, a avaliao e a evidenciao dos elementos que integram o patrimnio pblico; c) implantao de sistema de custos no mbito do setor pblico brasileiro; d) melhoria das informaes que integram as Demonstraes Contbeis e os Relatrios necessrios consolidao das contas nacionais; e) possibilitar a avaliao do impacto das polticas pblicas e da gesto, nas dimenses social, econmica e fiscal, segundo aspectos relacionados variao patrimonial.

Assim, foram estabelecidas 3 (trs) grandes diretrizes estratgicas, desdobradas em macroobjetivos, que contribuem para o desenvolvimento da Contabilidade aplicada ao Setor Pblico, cujas implantaes devero ocorrer a partir da celebrao de parcerias entre o Conselho Federal de Contabilidade (CFC) e instituies que atuam, de forma direta ou indireta, com a Contabilidade aplicada ao Setor Pblico.

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2.

DIRETRIZES ESTRATGICAS PARA O

DESENVOLVIMENTO DA

CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PBLICO NO BRASIL 2.1 Diretriz 1 - Promover o Desenvolvimento Conceitual da Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico no Brasil.
Esta diretriz compreende um conjunto de atividades que sero traduzidas em aes voltadas ao permanente desenvolvimento conceitual da Contabilidade aplicada ao Setor Pblico no Brasil. Entre essas aes est a elaborao das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico (NBCASP), que se constitui em importante marco conceitual. O CFC o rgo responsvel por garantir que os profissionais de contabilidade observem procedimentos adequados finalidade e objetivo da cincia contbil. Assim, as normas tcnicas do CFC so voltadas ao profissional de contabilidade servindo de instrumento balizador das prticas a serem adotadas. Em alguns casos, as normas do CFC tambm buscam a harmonizao com os dispositivos emanados de rgos reguladores, tais como Banco Central do Brasil (BCB), Comisso de Valores Mobilirios (CVM), Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP), Agncias Reguladoras; e, no mbito do setor pblico, com normas e orientaes da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e dos Tribunais de Contas. A necessidade de convergir os padres contbeis brasileiros s normas internacionais de contabilidade, a demanda dos contadores da rea pblica e as novas exigncias da sociedade por maior transparncia tornaram urgentes a edio de normas de contabilidade para o setor pblico, no mesmo ritmo e padres exigidos para o setor privado. A elaborao das normas parte do princpio de que a Contabilidade aplicada ao Setor Pblico no deve se limitar a questes oramentrias e legais, pois o processo de controle do patrimnio pblico deve partir do estudo dos fenmenos e transaes que o afetam e, conseqentemente, deve estar referenciado numa adequada base conceitual capaz de proporcionar a necessria

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harmonizao na interpretao dos atos e fatos administrativos originrios da administrao pblica. Algumas iniciativas j foram adotadas na direo do desenvolvimento conceitual da Contabilidade aplicada ao Setor Pblico, como a interpretao dos Princpios Fundamentais da Contabilidade sob a perspectiva do Setor Pblico (Resoluo CFC n 1.111/2007). A expectativa dirimir dvidas e questionamentos conceituais, reafirmando a Cincia Contbil como nica forma de tratamento dos fenmenos patrimoniais e sua adequada evidenciao. Alm dos aspectos oramentrios e financeiros, preciso que se atente para os conceitos de eficincia, eficcia e efetividade, contemplando a dimenso custos no modelo de informao para tomada de deciso. A proposio das NBCASPs resgata o objeto da Contabilidade, por meio de processo democrtico de discusso com contabilistas brasileiros, antes de sua efetiva implantao em 2009. Outro elemento importante na construo dessa diretriz o apoio aos programas de educao continuada dos profissionais de contabilidade que atuam no setor pblico. O desenvolvimento conceitual da Contabilidade aplicada ao setor pblico depende, entre outras medidas, do reforo acadmico nos cursos de graduao em Cincias Contbeis, especialmente no que diz respeito ampliao de disciplinas e contedos didticos relacionados. Os incentivos para o desenvolvimento de estudos e pesquisas em nvel de ps-graduao e a divulgao sistemtica desses esforos constituem um ambiente propcio para a permanente busca dessa promoo. Aes de divulgao do conhecimento construdo em vrios nveis por grupos distintos tambm esto contempladas nessa viso de futuro, j presente, como denotados nos macroobjetivos que integram esta diretriz. Nesta diretriz, os Macroobjetivos so: I. aprovar as Normas Brasileiras de Contabilidade aplicadas ao Setor Pblico (NBCASP);

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II. III. IV.

apoiar programas de Educao Continuada para os Profissionais de Contabilidade que atuam no Setor Pblico; ampliar as disciplinas de Contabilidade aplicada ao Setor Pblico nos Cursos de Graduao em Cincias Contbeis; incentivar programas de Especializao, Mestrado e Doutorado em Contabilidade que adotem linhas de pesquisa voltadas Contabilidade aplicada ao Setor Pblico;

V. VI. VII.

realizar seminrios regionais e nacional para tratar de temas relacionados Contabilidade aplicada ao Setor Pblico; incentivar a pesquisa e a produo cientfica em Contabilidade aplicada ao Setor Pblico; apoiar aes que visem divulgao do conhecimento em Contabilidade aplicada ao Setor Pblico.

2.2 Diretriz 2 - Estimular a Convergncia s Normas Internacionais de Contabilidade aplicadas ao Setor Pblico (IPSAS).
A globalizao da economia, a disseminao de empresas multinacionais, a necessidade de alternativas de investimentos para o desenvolvimento dos pases emergentes, bem como a expanso dos mercados de capitais com a oferta de aes em bolsas de valores internacionais, tornaram premente a existncia de procedimentos padronizados de Contabilidade e Auditoria. Na Contabilidade, princpios, normas e procedimentos padronizados visam principalmente garantir a comparabilidade das demonstraes contbeis de pases e empresas, independentemente do local onde estejam sediadas, e reduzir custos no processo de consolidao das demonstraes, evitando a converso de prticas entre pases. Nesse sentido, os organismos internacionais de contabilidade e de auditoria editam normas voltadas ao estabelecimento de padres internacionais. Na rea privada, as Normas Internacionais de Contabilidade (IFRS) so editadas pelo Comit Internacional de Normas

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Contbeis (IASB). No mbito do setor privado internacional, os pases tm optado por adotar integralmente as IFRS ou estabelecer um processo de convergncia. No Brasil, por determinao do Banco Central, as entidades do sistema financeiro adotaro os padres internacionais obrigatoriamente a partir de 2010. O mesmo prazo vale para as empresas de capital aberto e companhias de capital fechado de grande porte por determinao da Comisso de Valores Mobilirios (CVM). Assim, ao longo desses ltimos anos, o BCB e CVM, cada um atuando dentro de sua competncia, editaram vrios normativos alinhados s Normas Internacionais de Contabilidade e, recentemente, a legislao societria foi alterada para adequao s normas internacionais. No mbito do setor pblico, as Normas Internacionais de Contabilidade foram elaboradas pela IFAC tomando como referncia os padres aplicados ao setor empresarial. De modo geral, as Normas Internacionais de Contabilidade aplicadas ao Setor Pblico (IPSAS) buscam a convergncia dos critrios de reconhecimento de receitas e despesas, ativos e passivos, bem como da forma de evidenciao da situao financeira, resultados do exerccio, mutaes da posio financeira e mutaes no patrimnio lquido no mbito do setor pblico. Assim, em linhas gerais, as IPSAS dispem sobre uma Contabilidade Patrimonial Integral, o que requer o registro de todos os itens de bens, direitos, obrigaes e patrimnio lquido da entidade considerada, e estabelecem o regime de competncia para o reconhecimento de receitas e despesas. Sem a adoo desse regime, diversos ativos e passivos podem no ser reconhecidos, e o objetivo de evidenciar a situao financeira e os resultados do exerccio fica fortemente prejudicado. No Brasil, as normas de contabilidade so editadas pelo CFC, destacando-se a Resoluo CFC n 750/93 e a Resoluo CFC n 1.111/07, que estabelecem, respectivamente, os Princpios Fundamentais de Contabilidade (PFC) e sua interpretao para o setor pblico, funcionando a STN como rgo Central de Contabilidade, enquanto no for implantado o Conselho de Gesto Fiscal, com a atribuio de editar normas para fins de consolidao das contas pblicas.

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Na qualidade de rgo regulador das prticas contbeis no Brasil e membro da IFAC, o CFC instituiu Grupos de Estudo com a finalidade de estudar e propor Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico (NBCASP), alinhadas com as Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico (IPSAS). O Grupo de Estudo, recentemente institudo, tem como objetivo elaborar e disseminar entre os profissionais e os diversos nveis de usurios, para fins de discusso e debates, propostas de Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico (NBCASP), alinhadas s Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico (IPSAS), editadas pela IFAC. O objetivo estratgico do grupo partiu da premissa de que a rea pblica seja dotada de um conjunto de normas que possam fornecer a orientao contbil, em observncia aos Princpios Fundamentais de Contabilidade, ao mesmo tempo em que se avance na consolidao e integrao com as normas internacionais, possibilitando ao setor pblico um tratamento adequado, respeitando as normas gerais de direito financeiro e gesto fiscal. Esse entendimento pontua todas as discusses sobre o tratamento das questes normativas para a rea pblica, uma vez que as normas contbeis no so e no devem ser cpia da legislao. Devem respeitar o sistema legal, sem prejuzo de que o patrimnio seja tratado como objeto de uma cincia, pautando-se nos seus princpios e postulados, pois do contrrio no se tero avaliaes corretas, nem to pouco se alcanar a to desejada transparncia. Nesta diretriz, os Macroobjetivos so: I. II. III. IV. disseminar as Normas Internacionais de Contabilidade aplicadas ao Setor Pblico (IPSAS); promover intercmbio de experincias; apoiar as aes do Comit Gestor da Convergncia no Brasil voltadas Contabilidade aplicada ao Setor Pblico; fomentar iniciativas que visem convergncia s melhores prticas internacionais de Contabilidade aplicada ao Setor Pblico.

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2.3 Diretriz 3 - Fortalecer institucionalmente a Contabilidade aplicada ao Setor Pblico.

A institucionalizao da Contabilidade aplicada ao setor pblico perpassa todos os nveis de atuao, devendo ser inserida no modo de vida, no vocabulrio, nas conversas, enfim, nas preocupaes cotidianas, para um exerccio pleno de cidadania. Esta diretriz ambienta aes para a qualificao integrada de rgos e entidades, nas vrias fases do ciclo operacional do setor pblico, bem como a promoo de intercmbios de experincias nacionais e internacionais de controle social, voltados boa gesto dos recursos pblicos e reduo da desigualdade social. nesse contexto que os responsveis pela Administrao Pblica devem ser cobrados pela: a) b) c) reestruturao das reas de contabilidade e do quadro funcional; organizao de controles administrativos e contbeis necessrios boa governana; definio de modelos e demonstrativos de prestao de contas dos recursos obtidos e aplicados em benefcio da sociedade. Para isso, os profissionais de contabilidade devem ter slidos conhecimentos dos conceitos, princpios e tcnicas de Contabilidade Pblica; dos sistemas de informao que atendam e suportam uma adequada Gesto e das novas demandas e procedimentos para instrumentalizar o controle social. A partir dessas medidas, a contabilidade assume seu papel de fonte de informaes para as organizaes do setor pblico, servindo como referncia de consulta, registro, mensurao e evidenciao das polticas e atos da gesto pblica. Como ao complementar ao fortalecimento da contabilidade, o CFC, os profissionais, os formadores de conhecimento e os dirigentes pblicos devem buscar junto ao Poder Legislativo a alterao das regras vigentes e/ou implementar novas, definindo responsveis e oferecendo

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condies para o fortalecimento institucional, e, conseqentemente, do Estado Democrtico de Direito.

Nesta diretriz, os Macroobjetivos so:

I. II. III. IV. V.

articular aes voltadas ao fortalecimento da Contabilidade Pblica; estimular programas integrados de qualificao com rgos de controle; promover o intercmbio de experincias, nacionais e internacionais, de controle social; contribuir com aes relacionadas ao controle social, boa gesto dos recursos pblicos e reduo da desigualdade social; celebrar protocolos de cooperao com instituies envolvidas com a Contabilidade aplicada ao Setor Pblico.

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Concluso
Espera-se que essas orientaes estratgicas sirvam de base referencial para elaborao de planos operacionais por parte das entidades que atuam, de forma direta ou indireta, com a Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico de forma a permitir a concretizao de seus objetivos, especialmente com relao capacitao profissional, por se constituir razo fundamental para o sucesso de toda esta conduo. Assim, parcerias institucionais devem ser ampliadas; outras parcerias sero identificadas e convidadas a contribuir.

Signatrios

Victor Faccioni Presidente da ATRICON

Nelson Machado Secretrio Executivo do Ministrio da Fazenda

Maria Clara Cavalcante Bugarim Presidente do Conselho Federal de Contabilidade

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