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Autoren: Franz Josef Radermacher* Ortwin Renn* Giselher Kaule* Jrgen Zeddies* Ulrich Hpfner* Peter Fritz Ursula Gundert-Remy Stefan Rahmstorf Lutz Wicke
Herausgeber:
Der Nachhaltigkeitsbeirat der Landesregierung Baden-Wrttemberg Geschftsstelle c/o Universitt Stuttgart Breitscheidstrae 2 70174 Stuttgart Tel. (0711) 121-3261 Fax (0711) 121-2175 E-Mail: info@nachhaltigkeitsbeirat-bw.de Internet: http://www.nachhaltigkeitsbeirat-bw.de
Redaktion:
Der Nachhaltigkeitsbeirat Baden-Wrttemberg (NBBW) Der Nachhaltigkeitsbeirat ist ein von der Landesregierung Baden-Wrttemberg eingesetztes Beratungsgremium. Er wurde am 24.4.2002 konstituiert und fr die Dauer von zunchst drei Jahren berufen. Der Beirat hat den Auftrag, durch periodische Begutachtung die Umweltsituation in Baden-Wrttemberg und deren Entwicklungstendenzen zu bewerten, die Umsetzung und Fortschreibung des Umweltplans Baden-Wrttemberg kritisch zu begleiten sowie umweltpolitische Fehlentwicklungen und Mglichkeiten zu deren Vermeidung oder Beseitigung (Controlling) aufzuzeigen. Der Nachhaltigkeitsbeirat legt der Landesregierung alle drei Jahre, erstmals 2005, ein derartiges Gutachten vor. Einmal im Jahr erstellt der Beirat Empfehlungen zu Schwerpunkten bei der Umsetzung des Umweltplans. Das erste Sondergutachten mit dem Titel Nachhaltiger Klimaschutz durch Initiativen und Innovationen aus BadenWrttemberg wurde am 6.2.2003 der Landesregierung bergeben. Die Mitglieder des Beirats sind: Dr. Peter Fritz, Forschungszentrum Karlsruhe (Vorsitzender) Prof. Dr. Ursula Gundert-Remy, Bundesinstitut fr Risikobewertung (BfR), Berlin (stellv. Vorsitzende) Dr. Ulrich Hpfner, IFEU - Institut fr Energie- und Umweltforschung Heidelberg Prof. Dr. Giselher Kaule, Institut fr Landschaftsplanung und kologie, Universitt Stuttgart Prof. Dr. Dr. Franz Josef Radermacher, Forschungsinstitut fr anwendungsorientierte Wissensverarbeitung (FAW), Ulm Prof. Dr. Stefan Rahmstorf, Potsdam-Institut fr Klimafolgenforschung (PIK) Prof. Dr. Ortwin Renn, Institut fr Sozialwissenschaften, Abteilung fr Technik- und Umweltsoziologie, Universitt Stuttgart Prof. Dr. Lutz Wicke, Institut fr Umweltmanagement, Europische Wirtschaftshochschule Berlin Prof. Dr. Dr. h.c. Jrgen Zeddies, Institut fr Landwirtschaftliche Betriebslehre, Universitt Hohenheim
Vorbemerkungen
Flchenverbrauch und damit zusammenhngend auch Hochwasserschutz sind politisch bedeutsame Themen sowohl der baden-wrttembergischen als auch der Umweltpolitik im Allgemeinen. Dass das Tempo des zustzlichen Flchenverbrauchs massiv reduziert werden muss, ist heute eine anerkannte politische Zielsetzung und Gegenstand vielfltiger Arbeitspapiere der Landesverwaltung, der Bundesbehrden, der Forschungsinstitute, aber auch beispielsweise vieler lokaler Agenda-Prozesse. Denn alle Untersuchungen in dieser Frage kommen zu dem Schluss, dass der Verbrauch von Neuflchen nicht nur zunimmt, sondern dies sogar immer noch schneller tut, als die Einwohner- und Erwerbsttigenzahl wchst und dies trotz der richtigen Zielsetzungen und trotz der Absicht diesen zu begrenzen. Das Problem des Flchenverbrauchs bezieht sich auf drei miteinander verflochtene Problembereiche: die Quantitt der fr Siedlungs- und Verkehrszwecke in Anspruch genommenen Flchen. Dabei zeigt sich deutlich, dass der prozentuale Anteil dieser Nutzungsform nach wie vor stark ansteigt. Und nach den Schtzungen des Statistischen Landesamtes BadenWrttemberg wird er auch in Zukunft weiter ansteigen, es sei denn, es werden neue wirksame Manahmen eingeleitet; die Qualitt der in Anspruch genommenen Flchen. Hier besteht das Problem vor allem darin, dass Flchen mit hoher Bodenqualitt, die eher fr landwirtschaftliche Produktion genutzt werden sollten, strker als andere Flchen fr Siedlungszwecke genutzt werden. Darber hinaus ist bei der Frage der Qualitt die Intensitt der Versiegelung mit zu bercksichtigen; die Verteilung der verschiedenen Nutzungsformen, vor allem der Siedlungsflchen im Raum. Auf der einen Seite will man eine Zersiedelung ber die gesamte Flche des Landes vermeiden, auf der anderen Seite will man aber eine zu starke Verdichtung vermeiden. In diesem Zielkonflikt wird allgemein eine vorrangige Entwicklung anhand von festgelegten Entwicklungsachsen angestrebt. Diese dreifache Zielsetzung erfordert eine Kombination von Strategien und Instrumenten. Der Nachhaltigkeitsbeirat ist aufgrund der bisherigen Erfahrungen der berzeugung, dass man eine quantitative Begrenzung der Siedlungsflchen nicht allein mit Hilfe der Planungsverfahren auf wirksame und wirtschaftliche Art und Weise erreichen kann. Er pldiert daher fr die Einfhrung eines im Emissionsschutz ebenso vorgesehenen Instrumentes, nmlich der Ausgabe von handelbaren Flchenzertifikaten. Mit diesem Instrument lassen sich definitionsgem Zuwchse bei den Siedlungsflchen begrenzen und dies unter der Bedingung marktwirtschaftlicher Preisbildung. Die Ausgabe von Zertifikaten kann aber bestenfalls das quantitative Problem lsen. Nach wie vor sind planerische Anstze notwendig, um die Qualitts- und Verteilungsfragen sinnvoll zu bearbeiten. Dabei empfiehlt der Nachhaltigkeitsbeirat, berregionale Belange und landesweite Zielsetzungen strker in die Plne einzubinden, ohne dabei aber die Rechte von Kommunen und Kreisen unangemessen zu beschneiden (Subsidiarittsprinzip). Diese Gratwanderung zwischen lokaler Eigenbestimmung und berregionaler Koordinierung kann nur gelingen, wenn die Festlegung von berregionalen Planzielen in enger Kooperation zwischen Gemeinden, Kreisen, Regionalverbnden, Regierungsbezirken und dem Land erfolgt. Dabei mssen nach Ansicht des Nachhaltigkeitsbeirates die Faktoren Bodenqualitt (Sicherung hochwertiger landwirtschaftlich nutzbarer Bden), Hochwasserschutz, Vermeidung von Zerschneidung und Versiegelung sowie Verkehrsentlastung parallel beachtet werden. Ideal wren hier klare, landesweit geltende Zielvorgaben.
Diese sollen aber in den jeweiligen Gebietskrperschaften flexibel und unter Beachtung der lokalen Besonderheiten umgesetzt werden. Der Nachhaltigkeitsbeirat Baden-Wrttemberg weist ausdrcklich darauf hin, dass zur Lsung der Probleme bei der Flchennutzung neue Wege gefragt sind, weil offenkundig die guten Absichten bislang nicht umgesetzt werden konnten. Deshalb hat sich der Nachhaltigkeitsbeirat in diesem Gutachten vorrangig mit dem neuen Instrument der handelbaren Flchenzertifikate beschftigt. Sein Gutachten nimmt Bezug auf viele der auf Bundes- und Landesebene erarbeiteten Analysen der Situation. Es stellt diese in einen Kontext und deutet an, wo auf bergeordneter Ebene unter Umstnden Chancen bestehen, aus den blichen Verstrickungen und Dilemmata heraus zu kommen. Der Text macht aber zugleich klar, dass das hier geforderte Umdenken grundstzliche Entscheidungen auf allerhchster Ebene voraussetzt. Fr diese ist ein gesellschaftlicher Konsens herbeizufhren. Und nur wenn das gelingt, besteht eine Chance, mit dieser Problematik in einer zukunftsfhigen Weise zurechtzukommen.
Stuttgart, im Februar 2004 Peter Fritz, Ursula Gundert-Remy, Ulrich Hpfner, Giselher Kaule, Franz Josef Radermacher, Stefan Rahmstorf, Ortwin Renn, Lutz Wicke, Jrgen Zeddies
Gliederung
Vorbemerkungen Zusammenfassung Verzeichnis der Abkrzungen Teil I: Generelle Empfehlungen zur Verbesserung des Flchenmanagements in Baden-Wrttemberg 1. Flchennutzung in Baden-Wrttemberg 1.1 Ausgangslage 1.2 Warum ist Flchenverbrauch ein so dringendes Problem? 1.3 Zielsetzungen 2. Instrumente zur quantitativen und qualitativen Steuerung der Flcheninanspruchnahme 2.1 Regulative Instrumente (Ordnungsrecht) 2.2 Planerische Instrumente 2.3 konomische Instrumente 2.4 Partizipative und kooperative Instrumente 2.5 Informativ-erzieherische Instrumente 2.6 Fazit 3. Ursachen fr die relative Erfolglosigkeit des Umwelt- und Planungsrechts 3.1 Wesentliche Ursachen dieser Entwicklung 3.2 Defizite der rechtlichen Instrumente zur Steuerung der Bodennutzung 3.3 Ist eine Reform des Umwelt- und Planungsrechts mglich und ausreichend? 3.4 Zur Reform abgaben-, steuerrechtlicher und fiskalischer Instrumente 4. Vorschlag zur Einfhrung handelbarer Flchenzertifikate 4.1 Ausgestaltung des Instruments handelbarer Flchenzertifikate 4.2 Keine Einschrnkung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie 4.3 Ergnzende Steuerung durch das Umwelt- und Planungsrecht 4.4 Vorteile des Lizenzsystems gegenber dem bisherigen Recht 5. Landesrechtliche Spielrume bei der Einfhrung handelbarer Flchenzertifikate 5.1 Die verfassungsrechtliche Kompetenzabgrenzung 5.2 Absolute Mengenziele in Regionalplnen 5.3 Einfhrung handelbarer Flchenzertifikate in Baden-Wrttemberg 5.4 Einfhrung handelbarer Flchenzertifikate auf Ebene des Bundes Teil II: Empfehlungen fr unterschiedliche Funktionstypen 6. Flchen fr Naturschutz 7. Flchen fr Land- und Forstwirtschaft 8. Flchennutzung und Verkehr 9. Flchennutzung und Hochwasserschutz Anhang: Relevante Dokumente und Internet-Links 1 4 6 7 7 7 10 13 16 17 17 20 23 23 24 25 25 27 30 30 32 32 35 35 36 38 38 38 40 43 45 45 49 52 54 56
Zusammenfassung
1. Bezglich des Flchenverbrauchs in Baden-Wrttemberg und in Deutschland insgesamt geht es sowohl um quantitative als auch um qualitative Fragen zudem um Fragen der rumlichen Verteilung. Die Geschwindigkeit, mit der in den letzten Jahren und Jahrzehnten Freiflchen fr Siedlungs- und Verkehrszwecke umgenutzt wurden, kann auf Dauer nicht fortgefhrt werden. Dies ist insbesondere deswegen nicht nachhaltig, weil zuknftigen Generationen damit die Mglichkeit genommen wird, ihre Bedrfnisse so zu befriedigen, wie wir es heute noch tun knnen. Die fehlende Nachhaltigkeit wrde noch eklatanter, wenn in Einzelfllen auf eine zu weit gehende ffentliche Verschuldung mit einem forcierten Verkauf ffentlicher Flchen reagiert wird. Erschwerend kommt hinzu, dass Umnutzungen von Bden vor allem mit dem Verlust fruchtbarer Bden einhergehen und die Zerschneidung von Rumen mit sich bringen. Dem Nachhaltigkeitsbeirat Baden-Wrttemberg ist es ein besonderes Anliegen, dass insbesondere hochwertige landwirtschaftliche Bden besser geschtzt werden, als dies bisher der Fall ist. Des Weiteren ist es ein Anliegen, dass wertvolle Biotope fr gefhrdete Tiere und Pflanzen besser geschtzt werden. Der Nachhaltigkeitsbeirat hlt es fr notwendig, dass dafr mehr Flchen unter Schutz gestellt werden. Der Nachhaltigkeitsbeirat hlt es fr wichtig, dass die Politik bezglich des Flchenverbrauchs endlich zur Fixierung von Zielen kommt und berlegungen anstellt, wie die Zielvorgaben dann tatschlich auch erreicht werden. Bezglich der Zielvorstellungen greift der Nachhaltigkeitsbeirat Ziele auf, die von der Bundes- und Landesregierung sowie von vielen Umweltverbnden und anderen einschlgigen Gremien in vielen Zusammenhngen zu dieser Thematik immer wieder zum Ausdruck gebracht wurden. Dabei empfiehlt der Nachhaltigkeitsbeirat, dass der Flchenverbrauch in einem berschaubaren Zeitraum, z.B. bis zum Jahr 2020, auf ein Viertel des heutigen Niveaus zurckgefahren werden soll, also auf durchschnittlich drei Hektar pro Tag. Ein solches Ziel ist insbesondere angesichts der erwarteten Bevlkerungsentwicklung in Baden-Wrttemberg durchaus zu erreichen. Der Nachhaltigkeitsbeirat erkennt an, dass es fr ein einzelnes Bundesland konomisch schwierig sein kann, eine zu weit gehende Vorreiterrolle bei der Reduktion des Flchenverbrauchs einzunehmen. Dies gilt insbesondere dann, wenn andere nicht nachziehen und dadurch Wettbewerbsverzerrungen entstehen. Deshalb empfiehlt der Nachhaltigkeitsbeirat dem Land Baden-Wrttemberg eine Doppelstrategie: Diese besteht einerseits darin, sich fr quantitativ festgelegte Ziele einzusetzen, die letztlich zu einem Viertel der heutigen Verbrauchsraten fhren, und so eine Vorreiterrolle zu bernehmen. Andererseits erfordert sie den Versuch, insbesondere auf Bundesratsebene Partner fr eine solche Festlegung zu gewinnen und in einer Bund-Lnder-Initiative zu einer entsprechenden Verankerung zu kommen. Es ist dem Nachhaltigkeitsbeirat ein besonderes Anliegen, bezglich der Umsetzung festgelegter Ziele zu verdeutlichen, dass das bisherige Planungsrecht in einer Bringschuld ist. Es ist zwar richtig und anzuerkennen, dass mit diesem Instrumentarium viel Vernnftiges erreicht wurde, und es wird auch zuknftig wichtige Lenkungswirkungen entfalten, aber im Kern ist es bis heute damit dennoch nicht gelungen, politische Ziele im Hinblick auf eine substanzielle Reduktion des Flchenverbrauchs wirksam durchzusetzen. Auch haben die durchgesetzten Entscheidungen in der Vergangenheit die Knappheit der Flche konomisch nicht in dem Mae zum Ausdruck gebracht, wie sie es aufgrund der politischen Zielsetzungen htten tun mssen. Die Bringschuld liegt deshalb auf der Seite des Planungsrechts. Sofern angestrebte Ziele auf diesem Wege nicht erreicht werden knnen, braucht man Alternativen. Deshalb greift der Nachhaltigkeitsbeirat Baden-Wrttemberg den Vorschlag handelbarer Flchenzertifikate (Flchenausweisungsrechte) auf, der schon seit lngerem breit diskutiert wird.
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Der Einsatz handelbarer Flchenzertifikate dient in erster Linie dazu, den weiteren Flchenverbrauch zu beschrnken. Er wird hier gedanklich auf den Normalfall beschrnkt. Dieser besteht darin, dass Flchen mit geringer kologischer Bedeutung und geringer Bodenqualitt fr Siedlungs- und Verkehrszwecke bereitgestellt werden und das auf Dauer auch nur noch in einem begrenzten Umfang. Im Rahmen der Abwgung ist es ein Anliegen des Nachhaltigkeitsbeirates, dass in bestimmten Fllen die Umwidmung von Forstflchen nicht sakrosankt sein darf, sondern gleichberechtigt mit anderen Flchenkategorien behandelt wird. Des Weiteren ist festzuhalten, dass die Durchsetzung hherwertiger Schutzgter und hnliche Anliegen wie bisher ber Planungsrecht, Subsidiarittsprinzip usw. im politischen Prozess den weiteren berlegungen vorgelagert ist. Das Verhltnis zwischen handelbaren Flchenzertifikaten und dem Umwelt- und Planungsrecht ist also kein alternatives entweder oder; vielmehr ergnzen und bedingen sich beide Instrumente gegenseitig. 7. Darber hinaus gilt es intensiver als bisher zu berlegen, inwieweit anderen Instrumenten wie etwa der Grund- und Grunderwerbssteuer verstrkt eine Steuerungsfunktion beigemessen werden kann. Bei einer zustzlichen Flchenversiegelung und der Umnutzung besonders wertvoller Bden sollten erhhte Hebestze eingefhrt werden. Auch neue Formen der interkommunalen Kooperation, wie beispielsweise regionale Gewerbeflchenpools, sind zustzlich in Betracht zu ziehen. 8. Bei der Einfhrung eines Zertifikatsystems steht am Anfang ein gesetzlich festgelegtes Ziel ber die maximal zulssige Flchenumwandlung pro Jahr. Das liee sich beispielsweise ber absolute Zuwachszahlen festlegen, welche im Landesentwicklungsplan (LEP) verankert werden knnten. Dieses Ziel wre mglichst mit einer entsprechenden Gesetzgebung auf Bundesebene abzustimmen. Das Land Baden-Wrttemberg knnte hier eine Vorreiterrolle bernehmen. 9. Unabhngig von dem gewhlten Rechtsrahmen, rechnet der Nachhaltigkeitsbeirat mit mglichen politischen Widerstnden seitens der Betroffenen, da jegliche Eingriffe zur Einschrnkung des Flchenverbrauchs mit zustzlichen Kosten fr eine Teilgruppe der Betroffenen verbunden sind. Die kostenlose Zuteilung von Flchenzertifikaten schafft bei den Kommunen Planungssicherheit unabhngig von der finanziellen Lage. Die Gratisvergabe stellt sicher, dass finanzschwache Kommunen bei den vorgesehenen Auktionen nicht von finanzkrftigen Gemeinden berboten werden und dadurch noch weiter in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten. Dies ermglicht allen Gemeinden eine angemessene Basisentwicklung. Darber hinaus knnen Gemeinden Rechte erwerben oder zugeteilte bzw. angesparte Rechte aus frheren Perioden verkaufen und auf diese Weise andere Plne verwirklichen. 10. Der Nachhaltigkeitsbeirat betrachtet die Regelungen des geltenden Umwelt- und Planungsrechts als unzureichend, um die Politikziele zur Reduzierung der Inanspruchnahme unverbrauchter Flche durch Siedlungs- und Verkehrsnutzung erreichen zu knnen. Obwohl diese Regelungen theoretisch durchaus dafr geeignet wren, Art und Umfang der Flchennutzung auf ein kologisch vertrgliches Ma zu begrenzen, haben sie die gewnschte Wirkung nicht erreicht. 11. Insgesamt muss festgestellt werden, dass auf der Ebene der Bewusstseinsbildung noch weitere Anstrengungen unternommen werden mssen, damit das Problem des Flchenverbrauchs und der Flchenzerschneidung besser erkannt wird und die notwendigen Manahmen in der Bevlkerung Akzeptanz finden. Die Auswirkungen beider Probleme finden schleichend und ber lange Zeitrume hinweg erstreckt statt. 12. Der Nachhaltigkeitsbeirat hlt das Rechtsinstrument zur Begrenzung des Flchenverbrauchs fr verfassungsrechtlich zulssig. Dies wurde durch ein im Auftrag des Nachhaltigkeitsbeirates erstelltes Rechtsgutachten besttigt, das in diesen Bericht eingeflossen ist. Der Kern und Wesensgehalt der kommunalen Selbstverwaltung wird dadurch nicht eingeschrnkt. Der Nachhaltigkeitsbeirat sieht auch unter dem geltenden Planungsrecht Anpassungsnotwendigkeiten der Kommunen. Er pldiert fr handelbare Flchenzertifikate, weil diese zielgenauer ausgerichtet sind und dementsprechend kologisch und konomisch treffsicherer wirken.
b)
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Diese vier Funktionen sind in der Regel nicht oder nur eingeschrnkt auf ein und derselben Flche gleichzeitig zu befriedigen. Gelegentlich lassen sich zwei Funktionen auf derselben Flche miteinander vereinen, aber in der Regel schliet die eine Nutzungsform die anderen gnzlich oder teilweise aus. Fr eine sinnvolle Lsung der Nutzungskonkurrenz muss es also einen relativen Bewertungsschlssel geben. Dieser muss den Entscheidern helfen, die verschiedenen Nutzungsansprche fr jede betrachtete Flche gegenseitig abzuwgen und eine gem der Gesamtzielsetzung wirksame und konomisch leistungsfhige Entscheidung ber Nutzungsformen herbeizufhren. Die Kernproblematik betrifft dabei die Frage, welche der Flchen, die heute primr eine Naturraumfunktion, eine Erholungsfunktion und eine Produktionsfunktion bernehmen, graduell und nur zu geringem Anteil irgendwann einer Funktion fr Siedlungs- und Verkehrszwecke zugefhrt werden knnen, bzw. drfen.
Die Flchennutzung in Baden-Wrttemberg wird blicherweise mit Hilfe der vom Statistischen Landesamt erhobenen Daten ber die Bodenflche nach Art der tatschlichen Nutzung dargestellt1. Demnach nahm im Jahr 2001 in Baden-Wrttemberg die Landwirtschaftsflche mit ca. 1,67 Mio. Hektar, bzw. 47 Prozent der Landesflche den grten Teil ein, gefolgt von der Waldflche mit ca. 1,36 Mio. Hektar, bzw. 38 Prozent. Die Siedlungs- und Verkehrsflchen nehmen nach aktuellen Berechnungen des Statistischen Landesamtes2 0,48 Mio. Hektar, bzw. 13,5 Prozent der Landesflche ein. Davon entfallen knapp 40 Prozent auf Verkehrsflchen und 53 Prozent auf Gebude- und Freiflchen. Erholungsflchen nehmen 5,4 Prozent der Siedlungs- und Verkehrsflchen ein. Betrachtet man die tgliche Vernderung der einzelnen Flchennutzungsarten ber die letzten Erhebungszeitrume, so ergibt sich folgendes Bild:
15 Hektar/Tag
10,6 10 Verkehrsflche Erholungsflche Betriebsflche Gebude- und Freiflche 2,1 1,4 0,4 6,8
3,8 0,6
0 -0,4 -5
-10
-15 -16,0 -20 Landwirtschaftsflche Waldflche Wasserflche sonstige Flchen Siedlungs- und Verkehrsflche
Abbildung 1: Vernderung der Flchennutzung in Baden-Wrttemberg in Hektar pro Tag, 1997-2001 (Siedlungs- und Verkehrsflchen: Vergleich 2002-2003). Eigene Berechnungen nach Daten des Statistischen Landesamtes Baden-Wrttemberg.
Wie aus Abbildung 1 erkennbar ist, erfolgt die Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsflche vor allem zu Lasten der landwirtschaftlich genutzten Flchen. Historisch gesehen hat die landwirtschaftliche Nutzflche seit Anfang des letzten Jahrhunderts um ca. 23 Prozent bzw. knapp 500 000 Hektar abgenommen; die Siedlungs- und Verkehrsflche hingegen hat im gleichen Zeitraum um 350 000 Hektar zugenommen und hat sich damit vervierfacht3.
1
Statistisches Landesamt Baden-Wrttemberg: Flchenbilanz 2001. Statistik von Baden-Wrttemberg Band 570, Heft 3. Stuttgart 2002. 2 Pressemitteilung des Statistischen Landesamtes Baden-Wrttemberg vom 31.10.2003. 3 RENN, O.; LEN, C.; CLAR, G.: Nachhaltige Entwicklung in Baden-Wrttemberg. Statusbericht 2000 Langfassung. Arbeitsbericht Nr. 173 der Akademie fr Technikfolgenabschtzung. Stuttgart, November 2000, S. 56-57.
Die Umnutzung von unbebauter Flche in Flche fr Siedlung und Verkehr wird gemeinhin als Flchenverbrauch4 bezeichnet. Von den 10,6 Hektar Flchen, die aktuell tglich in Baden-Wrttemberg verbraucht werden, machen knapp zwei Drittel (6,8 Hektar) die Gebudeund Freiflchen aus, darunter vor allem Flchen fr Wohnzwecke. Bei den Erholungsflchen, zu denen auch Flchen fr Sport- und Grnanlagen sowie Campingpltze zhlen, sind anteilmig die grten Zuwchse zu beobachten (rund 2 Prozent jhrlich gegenber 1 Prozent bei den Gebude- und Freiflchen und 0,4 Prozent bei den Verkehrsflchen). Bei fortsetzendem Trend wird nach Schtzungen des Statistischen Landesamtes die tgliche Flcheninanspruchnahme bis zum Jahr 2010 auf 13,5 Hektar pro Tag und zwischen 2010 und 2015 auf 15,9 Hektar pro Tag zunehmen, wenn keine entsprechenden Manahmen dagegen eingeleitet werden5. Im Vergleich der Bundeslnder stand Baden-Wrttemberg im Jahr 2001 mit 12 Hektar tglicher Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsflche an vierter Stelle nach Bayern, NordrheinWestfalen und Niedersachsen (s. Abbildung 2).
Hektar/Tag 30
28,4
Prozent
80 tgliche Vernderung 70
25
20 50
16,5 16,4
15
12,0 9,9
40 30
8,2 7,6 5,4
10
9,3
20
4,9 4,1 3,6 1,4 0,7 0,5 0,2
10 0
Abbildung 2: Vernderung der Siedlungs- und Verkehrsflche (1997-2001) und Anteil an der Landesflche (2001) in den Bundeslndern (Datenquellen: Bundesamt fr Bauwesen und Raumordnung und Statistisches Bundesamt 2002)
Obwohl Flche im physikalischen Sinne nicht verbraucht werden kann (die Erdoberflche insgesamt wird nicht verkleinert) wird im Text der Begriff Flchenverbrauch zur Beschreibung dieses Sachverhaltes verwendet. 5 BETZHOLZ, T.: Flchenverbrauch in Baden-Wrttemberg gestern, heute und morgen. In: Statistisches Landesamt Baden-Wrttemberg (Hrsg.): Statistisch-Prognostischer Bericht 2002. Stuttgart 2002, S. 143-191.
or dr
10
11
z.B. wenn sich die Bebauung auf Grund der vorhandenen Infrastruktur in den Auen oder in den Frischluftschneisen der Verdichtungsgebiete konzentriert. Von daher ist neben dem Aspekt der quantitativen Bodenbeeintrchtigung die Bercksichtigung kologischer Faktoren als Qualittsziel wichtig. Fr eine Beurteilung einer nachhaltigen Flchennutzung ist also eine auch rumlich differenzierte Betrachtung notwendig. Dafr sind Daten ber die Potenziale von Bden erforderlich. Eine Auswertung der Flchennutzung nach ihrer Eignung fr Ackerbau zeigt, dass gerade Bden mit guter bis sehr guter Ackereignung oft hoch versiegelt sind (s. Abbildung 3). Die Ausweitung der Siedlungs- und Verkehrsflchen vollzieht sich demzufolge zum groen Teil auf Kosten landwirtschaftlich hochwertiger Bden, da sich menschliche Siedlungen meist auf fruchtbaren Bden konzentrieren. Die Versorgung der Bevlkerung mit landwirtschaftlichen Produkten aus unmittelbarer Nachbarschaft und damit auch die Gewhrleistung kurzer Transportwege werden durch die Inanspruchnahme gerade dieser Gebiete zunehmend schwieriger.
30
dichte Siedlung
25
Versiegelungsgrad in Prozent
Gesamt
20
15
10
0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
Abbildung 3: Versiegelungsgrad von Ackerbden (Klasse 0 (ungeeignet) bis 9 (sehr gut geeignet)). Bessere Ackerbden haben einen hheren Versiegelungsgrad. Quelle: SACHS, N. ET AL. (2000), S. 30.
Zur Darstellung der fr die Biodiversitt wichtigen Gebiete stehen bisher nur Daten ber die formal ausgewiesenen Schutzgebiete, wie z.B. Naturschutz-, Landschaftsschutz- und Natura 2000-Gebiete zur Verfgung. Der Anteil dieser Gebiete an der Gesamtlandesflche wird oft als Indikator fr diesen Bereich verwendet. Damit lsst sich jedoch allenfalls darstellen, welchen Wert eine Gesellschaft der Biodiversitt und ihrem Erhalt beimisst. Auch zeigt die Messgre nicht die Gre der potenziell schutzwrdigen Flchen an, da sie bereits einen politischen Kompromiss wiedergeben. Weitere Indikatoren fr diesen Bereich werden im Statusbericht Nachhaltige Entwicklung in Baden-Wrttemberg der Akademie fr Technikfolgenabschtzung dargestellt7.
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Eine neu entwickelte Messgre zur Darstellung des Zerschneidungsgrades von Flchen ist die effektive Maschenweite. Sie zeigt die effektiv noch verbliebene Flchengre an, die nicht durch Verkehrswege und Siedlungen zerschnitten ist. Die durchgefhrten Auswertungen zeigen, dass der Wert der effektiven Maschenweite in Baden-Wrttemberg seit 1930 um ca. 40 Prozent zurckgegangen ist (s. Abbildung 4). Die Anzahl unzerschnittener Rume, die grer als 100 Quadratkilometer sind, ist im gleichen Zeitraum von 11 auf 6 zurckgegangen8. Diese 6 Flchen stellen 2,1 Prozent der Landesflche dar 1930 waren es noch 4,2 Prozent. Im weiteren Verlauf kann diese Messgre mit kologisch wertvollen Rumen verknpft und in einer Karte rumlich dargestellt werden9. Das sind beispielsweise Rume mit hoher Biotopdichte oder Verbreitungsgebiete von Arten, die fr ihre berlebensfhigkeit bestimmte Gebietsgren bentigen.
meff [km] 22,92 19,46 20 17,80 13,99
25
15
13,66 10
0 1920
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
Abbildung 4: Entwicklung des Zerschneidungsgrades in Baden-Wrttemberg, gemessen mit der effektiven Maschenweite meff. (Datenquelle: ESSWEIN et al. 2002)
Die Vernderung der Flchennutzung in Baden-Wrttemberg kann zusammengefasst durch folgende Entwicklungen beschrieben werden10: Abnahme der landwirtschaftlich genutzten Flche um ca. 23 Prozent in den letzten 100 Jahren und damit der Verlust zum Teil wertvoller Bden. Zunahme der Waldflche um 13 Prozent in den letzten 100 Jahren vor allem durch Aufforstung bisher landwirtschaftlich genutzter Flche.
8
ESSWEIN, H.; JAEGER, J.; SCHWARZ-VON RAUMER, H.-G. UND MLLER, M.: Landschaftszerschneidung in Baden-Wrttemberg. Arbeitsbericht Nr. 214 der Akademie fr Technikfolgenabschtzung in BadenWrttemberg. Stuttgart, Juni 2002. 9 JAEGER, J.; ESSWEIN, H.; SCHWARZ-VON RAUMER, H.-G. UND MLLER, M.: Landschaftszerschneidung in Baden-Wrttemberg Ergebnisse einer landesweiten rumlich differenzierten quantitativen Zustandsanalyse. In: Naturschutz und Landschaftsplanung 33 (10), 2001. Auch im Internet unter: www.lfu.baden-wuerttemberg.de/lfu/abt5/landschaftszerschneidung/ 10 Siehe hierzu RENN; LEN; CLAR a.a.O. und KRANZ, B. ET AL.: Flchenzerschneidung in BadenWrttemberg. Kurzinformation der Akademie fr Technikfolgenabschtzung. Stuttgart 2002, S. 11.
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Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsflche auf das Vierfache des Wertes von vor 100 Jahren. Zunahme der Flchenzerschneidung durch Siedlungs- und Verkehrswegebau (Rckgang der effektiven Maschenweite seit 1930 um 40 Prozent). Diese Entwicklung ist nicht zukunftsfhig. Aus Sicht des Nachhaltigkeitsbeirates BadenWrttemberg muss der Flchenverbrauch vom Wirtschaftswachstum und von der Bevlkerungsentwicklung abgekoppelt werden. Durch entsprechende Instrumente muss der Druck erhht werden, schon vorhandene Bauflchen, Industriebrachen, Innenstadtpotenziale usw. intensiver als bisher zu nutzen. Der Nachhaltigkeitsbeirat hlt den Schutz von besonders fruchtbaren landwirtschaftlich nutzbaren Bden fr ein vorrangiges Thema (s. Kapitel 7) aus weltethischen Grnden und mit Blick auf die Ernhrungssituation der Menschheit in 30 bis 50 Jahren, aber auch vor dem Hintergrund geopolitischer und geostrategischer berlegungen. Man wird in den nchsten Jahrzehnten auch auf weitere Anbauflchen in unseren Breiten angewiesen sein. Damit ist zu rechnen, da zum einen sich ein rasch wachsender weltweiter Mittelstand mit weit berproportionalem Biomasseverbrauch im Ernhrungsbereich bilden wird. Zum anderen werden in anderen Regionen der Welt fruchtbare Ackerbden unwiederbringlich verloren gehen durch Umwandlung in andere Nutzungsformen und durch Wassermangel, letzteres insbesondere zusammenhngend mit dem fortschreitenden Klimawandel. Mit dem Bedarf an weiteren Anbauflchen in unseren Breiten verbunden ist die Anforderung einer weitgehenden Vermeidung weiterer Zerschneidung und Inanspruchnahme dieser Bden, um auch in Zukunft eine groflchige und dadurch effiziente landwirtschaftliche Bearbeitung zu ermglichen. Diese Bden sollten daher einen besonderen Schutzstatus bekommen.
1.3 Zielsetzungen
Das Wachstum der Siedlungs- und Verkehrsflche zu verringern gilt bereits seit vielen Jahren als zentrales Ziel einer Politik der nachhaltigen Entwicklung. In der Bodenschutzkonzeption des Bundes wurde bereits 1985 eine Trendwende im Landverbrauch gefordert11. Und 1997 formulierte die Enquete-Kommission Schutz des Menschen und der Umwelt des Deutschen Bundestages als Umwelthandlungsziel eine Entkoppelung des Flchenverbrauchs von Wirtschafts- und Bevlkerungswachstum und eine deutliche Verlangsamung der Umwandlung von unbebauten Flchen in Siedlungs- und Verkehrsflchen. Als quantitatives Ziel formulierte sie die Verringerung der Umwandlungsrate bis 2010 auf 10 Prozent der Rate, die fr die Jahre 1993 bis 1995 festgestellt wurde12. Im Entwurf des umweltpolitischen Schwerpunktprogramms der Bundesregierung von 1998 wurde als Ziel genannt, den Flchenverbrauch in Deutschland auf 30 Hektar pro Tag im Jahr 2020 zu reduzieren. Dieses Ziel wurde in die krzlich verabschiedete Nachhaltigkeitsstrategie fr Deutschland bernommen13. Gegenber dem Flchenverbrauch von 129 Hektar pro Tag im Jahr 2000 bedeutet dies eine Verringerung der Flcheninanspruchnahme auf weniger als ein
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BUNDESMINISTER DES INNEREN (Hrsg.): Bodenschutzkonzeption der Bundesregierung. Bundestagsdrucksache 10/2977 vom 7. Mrz 1985. 12 DEUTSCHER BUNDESTAG (Hrsg.): Konzept Nachhaltigkeit. Fundamente fr die Gesellschaft von morgen. Zwischenbericht der Enquete-Kommission Schutz des Menschen und der Umwelt des 13. Deutschen Bundestages, 1997, S. 55. 13 DIE BUNDESREGIERUNG (Hrsg.): Perspektiven fr Deutschland. Unsere Strategie fr eine nachhaltige Entwicklung. Berlin 2002.
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Viertel. Der Sachverstndigenrat fr Umweltfragen (SRU) hlt allerdings dieses an sich anspruchsvolle Ziel auf lange Sicht fr unzureichend und spricht sich dafr aus, langfristig ein Nullwachstum anzustreben14. Der Rat fr Nachhaltige Entwicklung (RNE) forderte im Jahr 2001 die Erreichung eines Nullwachstums bis sptestens 205015. Zur Umsetzung des Ziels der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie luft derzeit beim Rat fr Nachhaltige Entwicklung ein Dialogprozess, mit dem der Bundesregierung Manahmenvorschlge unterbreitet werden sollen. In den Bundeslndern laufen ebenfalls vielfltige Aktivitten zur Reduzierung des Flchenverbrauchs16. Beispielsweise hat Bayern in einem Rundschreiben zur Verringerung des Flchenverbrauchs in der Bauleitplanung aufgerufen und die Planungstrger ber die genderten Vorgaben durch den neuen Landesentwicklungsplan informiert. Zustzlich hat Bayern ein landesweites Bndnis fr Flchensparen ins Leben gerufen, an dem eine Reihe von Akteuren wie der Stdtetag, Gemeindetag, die Architektenkammer, Naturschutzverbnde und andere beteiligt sind. Ziel ist es, wirtschaftliches Wachstum und die Zunahme der Eigenheimquote bei gleichzeitiger Verringerung des Flchenverbrauchs zu erreichen. Der zunehmende Flchenverbrauch wird auch von der Landesregierung Baden-Wrttemberg als eines der ungelsten Probleme eingestuft17. Ziel ist es laut Umweltplan, die Inanspruchnahme bislang unbebauter Flchen fr Siedlungs- und Verkehrszwecke (derzeit 4000 Hektar pro Jahr) bis 2010 deutlich zurckzufhren18 und bei unvermeidbaren Eingriffen diese [Flcheninanspruchnahme] auf Flchen zu lenken, die infolge Vornutzung oder naturbedingt eine geringere Leistungsfhigkeit im Naturhaushalt aufweisen19. Eine hohe Bedeutung weist die Landesregierung auch der Sicherung von Freiflchen, Lebensrumen fr Tiere und Pflanzen in ausreichender Gre und Qualitt sowie dem Schutz wertvoller Bden zu (siehe Umweltplan, Kapitel Bodenschutz, und Landesentwicklungsplan 2002). In BadenWrttemberg wurde im Juli 2002 ein Interministerieller Arbeitskreis eingerichtet, der Empfehlungen fr eine Strategie der Landesregierung erarbeiten soll. Der Wirtschaftsminister hat im Juli 2003 einen Flchen-Spar-Appell an die Planungstrger und Genehmigungsbehrden des Landes herausgegeben. Von den Umwelt- und Naturschutzverbnden des Landes liegt eine Reihe von Vorschlgen zur Reduzierung des Flchenverbrauchs vor. Sie beinhalten auch Forderungen zur Festlegung von Zielwerten im Flchenverbrauch (s. Abbildung 5): Bund fr Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND): Reduktion des Nettoflchenverbrauchs um 50 Prozent bis 2005 und auf Null bis 2010. Landesnaturschutzverband Baden-Wrttemberg (LNV): Reduktion des Flchenverbrauchs bis zum Jahr 2010 stufenweise auf ein Zehntel, also auf 1,2 Hektar pro Tag. Naturschutzbund Baden-Wrttemberg (NABU-BW): Reduktion des Nettoflchenverbrauchs um 50 Prozent bis 2010 und auf Null bis 2020.
DER RAT VON SACHVERSTNDIGEN FR UMWELTFRAGEN: Umweltgutachten 2000, Tz 83. RAT FR NACHHALTIGE ENTWICKLUNG: Ziele zur nachhaltigen Entwicklung in Deutschland Schwerpunkthemen. Dialogpapier. Berlin 2001, S. 23. 16 Eine sehr gute bersicht ber die vielfltigen Aktivitten in Lndern und Regionen liefert die Internetseite des Bundesamtes fr Bauwesen und Raumordnung: www.bbr.bund.de 17 MINISTERIUM FR UMWELT UND VERKEHR BADEN-WRTTEMBERG (Hrsg.) Umweltplan BadenWrttemberg. Stuttgart 2001, S. 12. 18 Ebenda, S. 44. 19 Ebenda, S. 155.
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Hektar/Tag 14
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LNV NBBW
0 1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
Abbildung 5: Entwicklung des Flchenverbrauchs in Baden-Wrttemberg und Zielvorschlge. Der Zielvorschlag des NBBW lehnt sich an das Ziel der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie an, die eine Reduzierung des Flchenverbrauchs auf ein Viertel bis zum Jahr 2020 vorsieht.
Auch wenn es keine wissenschaftlich begrndbare Obergrenze der kologischen Vertrglichkeit gibt, spricht sich der Nachhaltigkeitsbeirat Baden-Wrttemberg dafr aus, ein quantitativ fixiertes Ziel auf Landesebene gesetzlich festzuschreiben. Dies vor allem vor dem Hintergrund wenig wirksamer weil offenbar nicht durchsetzbarer politischer Erklrungen ber Ziele und weiterhin hoher Zuwachsraten der Siedlungs- und Verkehrsflchen. Dieses Ziel, das im politischen Prozess festzulegen ist, knnte sich an das Bundesziel anlehnen. bertragen auf Baden-Wrttemberg msste dementsprechend der Flchenverbrauch bis zum Jahr 2020 auf rund 3 Hektar pro Tag verringert werden. Dabei empfiehlt der Nachhaltigkeitsbeirat die Festlegung von Zwischenzielen (s. Abbildung 5). In der Periode von 2005 bis 2010 wrde beispielsweise ein jhrlicher Zuwachs von max. 8 Hektar pro Tag zugelassen und ein maximaler Zuwachs von 6 Hektar pro Tag in der Periode von 2010 bis 2015 und 4 Hektar pro Tag in der Periode von 2015 bis 2020. Ab 2020 gilt dann das Ziel von 3 Hektar pro Tag. Ein solches Ziel ist angesichts der Bevlkerungsentwicklung in Baden-Wrttemberg, die in den nchsten Jahren und Jahrzehnten voraussichtlich stagnieren wird20, durchaus erreichbar. Der Landesregierung wird dabei eine Doppelstrategie empfohlen. Zum einen sollen die Ziele landesweit fixiert werden und zum anderen soll gleichzeitig auf Bundesratsebene versucht werden, fr eine solche Fixierung bundesweit Partner zu gewinnen.
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CORNELIUS, I.: Demographische Entwicklung im Land bis 2050. In: Statistisches Landesamt BadenWrttemberg (Hrsg.): Statistisches Monatsheft 0/2003. Stuttgart 2003, S. 3-12.
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Informativ-erzieherische Instrumente
Lokale-Agenda-Prozesse Runde Tische Freiwillige Selbstverpflichtungen Stdtenetze, Regionalkonferenzen Interkommunale Gewerbegebiete Gewerbeflchenpools Umwelterziehung Aus- und Fortbildung Informations-, Aufklrungskampagnen, Appelle Leitfden, Arbeitshilfen Modellprojekte, Vorbildfunktion (des Landes u.a.) Baulckenkataster
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zes konkretisiert und verbindliche Ziele der Raumordnung festgesetzt werden. Grundlage fr die Raumordnungsplne der Lnder sind die Landesplanungsgesetze. Da es keinen eigenstndigen Raumordnungsplan auf Bundesebene gibt, erfolgt die Abstimmung fr die Raumplanung der Lnder auf der Ministerkonferenz fr Raumordnung.
Planungsebene
Rechtliche Grundlage
Land Regionalverbnde
Regionalplan
Stadt-/Dorfentwicklungsplan
Kommunen
Baugesetzbuch (BauGB)
Flchennutzungsplan
Landschaftsplan
Grnordnungsplan
Der Landesentwicklungsplan (LEP) Baden-Wrttemberg 2002 enthlt als rechtsverbindlicher Raumordnungsplan fr das gesamte Land Ziele und Grundstze der Raumordnung. Diese sind bei den rumlichen Planungen der nachgeordneten Ebenen zu beachten bzw. bei Grundstzen im Rahmen der planerischen Abwgung zu bercksichtigen. Der Landesentwicklungsplan 2002 wirkt durch entsprechende Vorgaben auf den Schutz der Freirume und die rumliche Lenkung und Dimensionierung der Siedlungsttigkeit hin. So soll die Siedlungsentwicklung am Netz der Zentralen Orte und Entwicklungsachsen konzentriert und die Siedlungsttigkeit vorrangig am Bestand ausgerichtet werden. Hier hat er im Hinblick auf die Konzentration und Bndelung von Infrastrukturentwicklung und Industrieflchen groe Erfolge zu verbuchen. Defizite gibt es vor allem in der Ausweisung von kleineren Gewerbe-, Misch- und Wohngebieten. Hier dokumentiert die Analyse des Statistischen Landesamtes eine berproportionale Umnutzung von Flchen im Lndlichen Raum21. Im Landesentwicklungsplan 2002 wurde beispielsweise die Schaffung eines kologisch wirksamen grorumigen Freiraumverbunds als Ziel festgelegt22. Dieser soll unter anderem aus den Flchen der NATURA 2000-Schutzgebiete, Gebieten mit berdurchschnittlicher Biotopdichte und unzerschnittenen Rumen mit hohem Wald- und Biotopanteil und einer Gre von ber 100 Quadratkilometern bestehen.
BETZHOLZ, T. a.a.O. WIRTSCHAFTSMINISTERIUM BADEN-WRTTEMBERG (Hrsg.): Landesentwicklungsplan 2002 BadenWrttemberg. Stuttgart 2002.
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Die Regionalplanung ist Teil der staatlichen Landesplanung und als solche den kommunal verfassten Regionalverbnden und dem Verband Region Stuttgart bertragen. Die Regionalplne konkretisieren den Landesentwicklungsplan und enthalten Vorgaben fr die regionale Siedlungsstruktur (insbesondere durch Festlegungen von Klein- und Unterzentren, regionalen Entwicklungsachsen, Siedlungsbereichen und von Schwerpunkten fr Industrie- und Dienstleistungseinrichtungen), die rumliche Sicherung von Verkehrstrassen und von Infrastrukturvorhaben und die regionale Freiraumstruktur (insbesondere durch Festlegung von regionalen Grnzgen und von schutzbedrftigen Bereichen vor allem fr die Land-, Forstund Wasserwirtschaft oder fr die Erholung). Die unterste Ebene bildet die Bauleitplanung der Stdte und Gemeinden. Die erste Stufe der kommunalen Bauleitplanung ist der Flchennutzungsplan, aus dem in der zweiten Stufe der Bebauungsplan entwickelt wird. Die Bauleitplanung muss sich an den Zielen und Grundstzen der Raumordnung ausrichten (s. Landesplanungsgesetz) und darber hinaus die Vorgaben aus dem Baugesetzbuch beachten. Die kommunale Ebene wird als die entscheidende Ebene zur Begrenzung des Flchenverbrauchs angesehen. Vor allem wirtschaftliche Zwnge wie Konkurrenz um Ansiedlung von Gewerbe und Einwohnern fhren aber dazu, dass das Flchenschonungsgebot aus dem Baugesetzbuch in der Abwgung meist berwunden wird. Aus Kostengrnden werden somit eher freie Flchen als Brachflchen bebaut. Gefordert werden von verschiedenen Seiten ordnungsrechtliche Vorgaben wie z.B. die Festsetzung von baulichen Mindestwohndichten, ein Bedarfsnachweis bei Siedlungsneubau, maximal zulssige Flchenausweisungen oder die Abschaffung der Gewerbesteuer. Bisher hat man die Auseinandersetzung mit den Kommunen gescheut und nur wenige oder gar keine Regelungen getroffen. Es wird befrchtet, diese knnten als Einschrnkungen der verfassungsmig garantierten kommunalen Planungshoheit interpretiert werden. Trotzdem muss verstrkt ber Mglichkeiten nachgedacht werden, wie bergeordnete Ziele unter Bercksichtung der kommunalen Interessen verfassungskonform durchgesetzt werden knnen, ohne dass den Kommunen smtliche Planungs- und Entwicklungsspielrume genommen werden. Die Landschaftsplanung ist das Analyseinstrument, mit dem auf allen Planungsebenen Empfehlungen zur Bercksichtigung von Umweltbelangen erstellt werden. Nach dem badenwrttembergischen Naturschutzgesetz werden diese soweit erforderlich und geeignet in den Landesentwicklungsplan, die Regionalplne und die Bauleitplanung aufgenommen und insoweit verbindlich. Auf den Ebenen der Landes- und Regionalplanung liegen die notwendigen Analysedaten hinreichend exakt vor und in der Bauleitplanung knnen sie mit vertretbarem Aufwand ergnzend erhoben bzw. flchenscharf przisiert werden. Es fehlt also nicht an Daten. Das entscheidende Defizit liegt in ihrer mangelnden konsequenten Bercksichtigung bei der Umsetzung in entsprechende rechtsverbindliche Plne. Die rumliche Planung wird als das Instrument zur Steuerung der Flchennutzung in Deutschland angesehen. Zweifelsohne hat sie in der Vergangenheit kologische Belange zunehmend bercksichtigt und auch bewirkt, dass trotz erheblicher Steigerung der Ansprche des Einzelnen an Wohn- und Verkehrsflchen und an Produktionsflche pro Arbeitsplatz eine noch weitergehende Zersiedlung und Zerschneidung abgemildert wurde. Eine Verringerung der jhrlichen Umnutzungsrate konnte sie jedoch trotz entsprechender allgemeiner Zielsetzungen nicht erreichen.
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Eine wertorientierte Besteuerung von Grund und Boden wrde wie vorgeschlagen 1 Prozent des Bodenverkehrswertes, eventuell zuzglich einer flchenbezogenen Abgabe, betragen. Sie wrde einen Anreiz geben, eher weniger fruchtbare und geringer besteuerte landund forstwirtschaftliche Nutzflchen zu bevorzugen. Diese bleiben aber nach wie vor deutlich geringer belastet als bereits bebaute und versiegelte Flchen. Von daher wird diesem Instrument eine nur sehr geringfgige Lenkungsfunktion der Flchennutzung zugeordnet. Mit der in der Reformdiskussion vorgeschlagenen Flchennutzungssteuer wrde demgegenber eine strkere Lenkungswirkung erreicht. Da sie gnzlich auf den Bodenwert als Bemessungsgrundlage verzichtet, versagt sie allerdings auch vollstndig in der Lenkungswirkung bezglich einer strkeren Schonung besonders wertvoller Ackerbden. Sie knpft stattdessen direkt an der jeweiligen Nutzung der umzuwidmenden Flchen an und kann in der bestehenden Unterteilung in Grundsteuer A und Grundsteuer B eingefhrt werden. Der Sachverstndigenrat fr Umweltfragen hat in seinem Sondergutachten insgesamt sieben Steuerklassen fr eine Flchennutzungssteuer vorgeschlagen. Diese reichen gestaffelt von naturbelassenen Flchen, die nicht besteuert werden, bis hin zu Flchen, die auf besonders naturschdliche Art und Weise genutzt werden23. Ein weiterer Vorschlag ist in Form einer kombinierten Bodenwert- und Bodenflchensteuer in der Diskussion. Diese soll ber den wertbezogenen Ansatz die Lenkungsfunktion hinsichtlich der Qualitt von Flchen und mit der flchenbezogenen Komponente den sparsameren Umgang mit der Flchenumwidmung gewhrleisten. Indem er die Auffassung vertritt, dass hier ein Reformansatz durchaus zu einer weiteren kologisierung des Steuersystems genutzt werden sollte, schliet sich der Nachhaltigkeitsbeirat hier der Einschtzung des Sachverstndigenrats fr Umweltfragen in seinen Empfehlungen an. Einfhrung zustzlicher Versiegelungsabgaben Versiegelungsabgaben setzen direkt bei der Flchenumwidmung an und ermglichen so grundstzlich eine strkere Lenkungswirkung. Dabei handelt es sich um eine einmalig fllig werdende Abgabe in Hhe von beispielsweise 50 bis 100 Euro pro Quadratmeter neu versiegelter Flche. Befreit davon sind Industriebrachen und Altlastenstandorte. Ergnzend kann eine jhrlich fllig werdende Abgabe vorgesehen werden. Besteht die vorrangige Zielsetzung dieser Abgabe darin, eine hohe Lenkungswirkung zu erzielen, kommt ein erhebliches Abgabenaufkommen zusammen. Zur Vermeidung negativer Auswirkungen auf Einkommen, Kaufkraft und Investitionsttigkeit wre dieses in einem aufwndigen Verfahren an bestimmte Adressaten zurckzuverteilen. Eine Weiterentwicklung des Instruments sieht vor, dass Entsiegelungsmanahmen, die in einem zeitlichen und rumlichen Zusammenhang mit der Neuversiegelung stehen, zu einer entsprechenden Reduzierung der Abgabenlast fhren bzw. gegen diese abgerechnet werden knnen. Grunderwerbssteuer Die Grunderwerbssteuer ist eine Wertsteuer, die sich zur Zeit auf 3,5 Prozent des Kaufpreises beluft und dies unabhngig davon, ob es sich um bebaute oder unbebaute Grundstcke sowie Gebude handelt. Sie ist frher differenziert in Hhe von 2 Prozent fr land- und forstwirtschaftliche Grundstcke und 7 Prozent fr sonstige Grundstcke erhoben worden. Die Vereinheitlichung der Steuerstze hat allerdings keine Lenkungsfunktion auf die Fl23
DER SACHVERSTNDIGENRAT FR UMWELTFRAGEN: Fr eine Strkung und Neuorientierung des Naturschutzes. Sondergutachten. Stuttgart 2002, Tz 175-176.
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chenumwidmung ausgebt. Selbst bei dem derzeitigen einheitlichen Steuersatz werden unbebaute Grundstcke wegen ihres geringeren Wertes tendenziell geringer besteuert und demzufolge auch strker fr eine Flchenumwidmung in Anspruch genommen als bebaute Grundstcke. Der Grunderwerbssteuer knnte eine kologische Lenkungsfunktion nur dann zugewiesen werden, wenn beispielsweise eine Nutzung von Bestands- und Brachflchen bei Neuerwerb deutlich vermindert oder nicht besteuert wrden. Darber hinaus knnte die Lenkungsfunktion der Grunderwerbssteuer zielfhrender umgesetzt werden, wenn der allgemeine Steuersatz von 3,5 Prozent des Kaufpreises nach Magabe der dem Grund und Boden zugewiesenen Ertragsmesszahl variiert wrde. So knnte beispielsweise ein ertragsschwacher landwirtschaftlich genutzter Boden mit 20 Bodenpunkten unverndert mit 3,5 Prozent besteuert werden, whrend fr den nach seiner Produktionsfunktion wertvollsten landwirtschaftlich genutzten Boden mit 100 Bodenpunkten die fnffache Grunderwerbssteuer zu entrichten wre. Innerhalb des Bereiches wrde hier linear interpoliert. Handelbare Flchenzertifikate Ein marktwirtschaftliches Instrument, bei dem durch den Staat oder eine Regelungsbehrde eine begrenzte Menge an Nutzungsrechten ausgegeben wird, stellen Zertifikate bzw. Lizenzen dar. Dieses im Klimaschutz vorgesehene Instrument hat vor allem den Vorteil der kologischen Treffsicherheit, da nicht mehr als die ausgegebenen Mengen an Zertifikaten verbraucht werden knnen. Gleichzeitig ist es flexibel im Umgang, da je nach Bedarf nicht bentigte Zertifikate ver- oder zustzlich bentigte Zertifikate gekauft werden knnen. Dieses Instrument beeinflusst das Flchenausweisungsverhalten der Gemeinden. Es fhrt dazu, dass diese ihre Siedlungsentwicklung vermehrt auf bereits vorhandene Flchen konzentrieren, um mglichst keine zustzlichen Zertifikate kaufen zu mssen. Insbesondere wird durch die finanzielle Belohnung des Verkaufs solcher Rechte endlich ein Anreiz fr Gemeinden geschaffen, auf eigene Siedlungsflchenausweitungen zu verzichten. Dadurch sind dann mehr Einnahmen zu erzielen. Im Bereich des Flchenmanagements ist dieses Instrument bereits lnger in Diskussion24 und wird u.a. auch vom Sachverstndigenrat fr Umweltfragen vorgeschlagen25. Der Nachhaltigkeitsbeirat Baden-Wrttemberg empfiehlt der Landesregierung, dieses Instrument auf Landesebene einzufhren (siehe Kapitel 4). Policy-Mix Bei allen berlegungen bezglich der Neuausrichtung politischer Instrumente zur Flcheninanspruchnahme kommen die politischen Leitlinien der Stabilittsziele, insbesondere des Haushaltsausgleichs, zur Geltung. Sie gebieten, dass Politiknderungen in ihrer Gesamtheit aufkommens- bzw. aufwendungsneutral ausgestaltet werden. Das bedeutet, dass zur Umkehr der derzeitigen Trends im Flchenverbrauch derzeit bestehende Frdersysteme und Instrumente im Sinne eines Policy-Mix weiterentwickelt werden mssen. Dabei ist aber erkennbar, dass der hier gemachte Vorschlag in Bezug auf die Stabilittsziele keine Erschwerungen, sondern eher eine Erleichterung nach sich ziehen wrde. Umso mehr hlt der Nachhaltigkeitsbeirat die Entwicklung neuer Instrumente, insbesondere handelbare Flchenzertifikate, fr unverzichtbar, um die Mengensteuerung der Flchenumwidmung berhaupt in den Griff zu bekommen.
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Siehe z.B. BIZER, K.: Marktanaloge Instrumente im Natur- und Landschaftsschutz. Berlin 1997. DER RAT VON SACHVERSTNDIGEN FR UMWELTFRAGEN: Umweltgutachten 2000, Tz. 87.
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Zum Beispiel das Mediationsverfahren Runder Tisch Interkommunales Gewerbegebiet HechingenBodelshausen. In: LANGER, K., RENN, O.: Kooperative Planungsanstze in der interkommunalen Zusammenarbeit. Konfliktschlichtung am Runden Tisch? Arbeitsbericht Nr. 166 der Akademie fr Technikfolgenabschtzung in Baden-Wrttemberg. Stuttgart, 2000. 27 GUST, R.: Der regionale Gewerbeflchenpool Neckar-Alb eine neue Qualitt der interkommunalen Zusammenarbeit. In: UVM (Hrsg.): Innenentwicklung vor Auenentwicklung. Stuttgart, 2003. 28 Zum Beispiel: WISSENSCHAFTLICHER BEIRAT BODENSCHUTZ BEIM BMU: Ohne Boden bodenlos eine Denkschrift zum Boden-Bewusstsein. Berlin 2002. 29 Zum Beispiel: www.bodenwelten.de; www.xfaweb.baden-wuerttemberg.de/bofaweb/ u.a. 30 Mehr dazu siehe im Internet unter www.nachbar-natur.de 31 Im Internet unter www.stuttgart-bauflaechen.de
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tungen des Landes bei eigenen Baumanahmen oder Vorhaben prfen mssen, ob die Flcheninanspruchnahme des Projektes bedarfsgerecht ist oder eine Wiedernutzung von bereits bebauten Flchen, Baulcken oder weniger wertvollen Bden mglich ist32.
2.6 Fazit
Auf Landesebene wird bereits eine Reihe von Aktivitten zur Begrenzung des Siedlungsflchenverbrauchs durchgefhrt, die hier nicht im Einzelnen aufgefhrt werden. Sie sind an anderer Stelle bereits ausfhrlich beschrieben33. Gemeinsam ist allen Manahmen, dass sie zwar die richtigen Impulse setzen, aber nach allen bisherigen Erfahrungen insgesamt nicht ausreichen werden, um den Trend des Flchenverbrauchs nachhaltig zu stoppen. Die Instrumente der Kommunikation, Kooperation und der Bewusstseinsbildung sind wichtige Bestandteile eines Instrumenten-Mix. Von der Effektivitt her sind sie jedoch den konomischen und planerischen Instrumenten untergeordnet. Das gilt vor allem dann, wenn schnelle und flchendeckende Wirkungen erzielt werden sollen. Insofern weist vieles darauf hin, dass im Interesse zuknftiger Generationen wirksamere Instrumente gefragt sind. Nach Ansicht des Nachhaltigkeitsbeirates Baden-Wrttemberg wird es vermutlich nicht ausreichen, die bestehenden Instrumente punktuell zu verstrken oder Vollzugsdefizite zu beseitigen. Es sind grundstzliche Verbesserungen am bestehenden Instrumentarium durchzufhren und durch marktwirtschaftliche Instrumente zu ergnzen. Vom Nachhaltigkeitsbeirat wird das im Folgenden beschriebene Instrument der handelbaren Flchenausweisungskontingente favorisiert. Das bestehende Planungsinstrumentarium ist nicht darauf ausgelegt, Mengenbegrenzungen bei den Siedlungs- und Verkehrsflchen durchzusetzen. Die qualitativ formulierten Ziele sind zu unbestimmt und konkurrieren mit anderen Zielen, die in der Abwgung meistens als wichtiger erachtet werden. Zur Verbesserung mssen die Planungsinstrumente von daher mit marktwirtschaftlichen Instrumenten gekoppelt werden. Es sei hier ausdrcklich betont, dass die Einfhrung neuer konomischer Instrumente nicht bedeutet, dass andere Instrumente weniger wichtig oder gar unntig werden. Ganz im Gegenteil: Da insbesondere das Instrument der handelbaren Flchenzertifikate rein auf das Mengenziel des Flchenverbrauchs abzielt, sind Instrumente zur Steuerung der rumlichen Verteilung der Siedlungsentwicklung auf Grund planerischer Wnsche oder kologischer Wertigkeiten der Bden weiterhin notwendig (dazu Kap. 4.3).
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MINISTERIUM FR UMWELT UND VERKEHR BADEN-WRTTEMBERG (Hrsg.): Entwurf eines Gesetzes zur Ausfhrung des Bundes-Bodenschutzgesetzes (Landes-Bodenschutz- und Altlastengesetz LBodSchAG). Stand 6.3.2003. 33 Siehe LANDTAG VON BADEN-WRTTEMBERG (Hrsg.) Manahmen der Landesregierung gegen den zunehmenden Flchenverbrauch in Baden-Wrttemberg. Landtagsdrucksache 13/1010 vom 14.5.2002, und Gloger, S.: Anstze zum Flchenmanagement in Baden-Wrttemberg. In: Altlastenforum Info 1/2002, S. 31-47.
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freistehende Ein- oder Zweifamilienhaus im Grnen, das viel Flche in Anspruch nimmt. Niedrigere Baulandpreise im Umland treiben Bauwillige in den Auenbereich einer Agglomeration: So hat beispielsweise die Stadt Mnchen zwischen den Jahren 1980 und 2000 pro 100.000 seiner Einwohner jhrlich fast 600 an das Umland verloren. Das waren insgesamt ca. 140.000 Einwohner (11 Prozent der Gesamteinwohnerzahl) und hatte entsprechende Folgen fr den Flchenverbrauch im Umland 34. Wachsende Mobilitt der Bevlkerung: Diese frdert wiederum das Hinausdrngen der Bevlkerung in die Peripherie sowie die Entstehung flchenintensiver monofunktionaler Einheiten fr Wohnen, Arbeiten, Einkaufen und Freizeit. Hinzu kommt die wachsende Verkehrsleistung in der Wirtschaft mit wiederum steigendem Bedarf an Infrastruktureinrichtungen. Kontrre konomische Anreize wie z. B. Wohnungsbaufrderung, Eigenheimzulage, Kilometerpauschale und verbesserte Abschreibungsmglichkeiten fr Dienstfahrzeuge, bzw. dem entgegengesetzt fehlende Anlastung externer Umweltkosten der Flcheninanspruchnahme. So sind beispielsweise Leistungen der Daseinsvorsorge hufig pauschaliert. Dementsprechend kostet ein Hausanschluss fr Strom oder Telefon in der Innenstadt genauso viel wie im abgelegenen Auenbereich einer Agglomeration unabhngig davon, wie hoch die durch den Anschluss tatschlich verursachten Kosten sind. Fehlendes Risikobewusstsein fr Hochwasser: Schon lange ist allen Planungsebenen bekannt, dass die Bebauung von berflutungsflchen das Hochwasserrisiko erhht. Dringende Empfehlungen und Forderungen, diese zu erhalten, wurden aber missachtet. Bauland wurde dort ausgewiesen und Grnland umgebrochen, mit der nachfolgenden Forderung der dortigen Bewohner, diese Flchen durch strukturelle Manahmen an den Gewssern hochwasserfrei zu halten. Anders wre es nicht mglich, dass es noch im Jahr 2003 potenzielle Baugebiete in den Grenzen der berflutungsflchen eines 100-jhrigen Hochwassers gibt, die als Bestandsschutz von einer Sicherung fr den nicht strukturellen Hochwasserschutz ausgeklammert werden mssen. Fehlendes Interesse und nicht vorhandene Anreize zur sparsamen und schonenden Inanspruchnahme von Flchen sowohl der privaten als auch der ffentlichen Akteure: Die Akteure profitieren von einer auf hohem Niveau anhaltenden Flcheninanspruchnahme, weil sich damit private Nutzenzuwchse, unternehmerische Gewinne oder ffentliche Einnahmen erzielen lassen. Umgekehrt hat eine sparsame Flcheninanspruchnahme konomische Nachteile fr den Handlungstrger zur Folge. So haben Bauherren wenig Interesse an einer flchenschonenden Verwirklichung ihrer Vorhaben, da dies das geplante Vorhaben in der Regel einschrnkt oder verteuert35. Kommunen haben wiederum ein vitales Interesse daran, mglichst viel Gewerbeflche fr Investoren und Bauland fr neue Gemeindebrger auszuweisen, um hhere Gewerbesteuereinnahmen und einwohnerbezogene Zuweisungen zu erzielen. Die Festlegung interkommunaler Industriegebiete ist bislang noch eine seltene Ausnahme. Wohngebiete werden nur ber Planungsverbnde abgestimmt und finanzielle Vereinbarungen als Ausgleich fehlen. Somit ist als eine
FORSTER, J.: Kommunales Flchenressourcen-Management aus Sicht des Bayerischen Stdtetages. Mnchen 2002, S. 27, 29. 35 Eine eingeschossige und groflchige Bauweise ist kostengnstiger als das aufwndigere Bauen in die Hhe (siehe z. B. Aldi, IKEA, groflchige Einkaufszentren wie Walmart, Supermrkte).
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wesentliche Ursache fr das Versagen der bestehenden Instrumente (...) besonders das mangelnde Interesse smtlicher an der Flcheninanspruchnahme Beteiligten zu nennen36. Politische Kompromisse bei der Abgrenzung von Schutzflchen: Auch in den formalen Verfahren zur rechtlichen Abgrenzung fachtechnisch abgegrenzter Schutzgebiete werden hufig Entscheidungen zu Gunsten potenzieller SiedlungsErweiterungsflchen gefllt. Diese Aufzhlung identifiziert lediglich einige tragende Ursachen und ist keineswegs abschlieend.
SCHMALHOLZ, M.: Zur rechtlichen Zulssigkeit handelbarer Flchenausweisungsrechte. In: Zeitschrift fr Umweltrecht (ZUR), Sonderheft 2002, S. 158. 37 EINIG, K.: Die Bedeutung der Raumplanung fr den vorsorgenden Schutz des Bodens vor Versiegelung. In: Bundesamt fr Bauwesen und Raumordnung (Hrsg.): Steuerung der Flchennutzung. Informationen zur Raumentwicklung, Heft 8 (1999), S. 535, 549. 38 DER RAT VON SACHVERSTNDIGEN FR UMWELTFRAGEN: Sondergutachten 2002, Tz. 127. 39 Entsprechendes gilt fr Landesparlamente und das Bundesparlament. 40 FRANZ, T.: Freiraumschutz und Innenentwicklung Das Verhltnis von Freirauminanspruchnahme und Innenentwicklung von der Forderung nach kologischem Bauen. Schriften zum Umweltrecht Bd. 104, Berlin 2000, S. 71.
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Die Umweltbeeintrchtigungen der Flcheninanspruchnahme treten hufig erst durch das Zusammenwirken zahlreicher Einzelmanahmen auf. Gerade diese Gesamtheit der rumlich und zeitlich versetzten Einwirkungen ist jedoch nicht Gegenstand einer Einzelfallentscheidung im Rahmen der bauleitplanerischen Abwgung. Die zugunsten einer Flcheninanspruchnahme sprechenden Belange, wie z. B. die Befriedigung des dringenden Bedarfes an Wohn- oder Gewerbeflchen, sind beispielsweise durch hhere Gewerbesteuereinnahmen regelmig sehr konkret und unmittelbar sprbar. Bodenspezifische Belange und kologische Zusammenhnge zeichnen sich hingegen angesichts zum Teil erheblicher Informations- und Wissensdefizite meist durch eine geringe Konkretheit sowie hohe Komplexitt aus. Ihre Missachtung ist zudem kaum wahrzunehmen. Insofern liegt es nahe, dass Belange des Boden- und Flchenschutzes in der planerischen Abwgung regelmig zurckgesetzt werden.
Die Umweltbeeintrchtigungen der Flcheninanspruchnahme treten in der Regel schleichend, ber lange Zeitrume hinweg und erst durch das Zusammenwirken einer Vielzahl einzelner Einwirkungen auf. Sie gehen deutlich ber die Zerstrung etwa einzelner kleinrumiger Biotope hinaus. Whrend das einzelne Bauvorhaben oder Baugebiet noch ohne Belang ist, fhrt erst die Summe der Einzelmanahmen zu den besagten Beeintrchtigungen der Flcheninanspruchnahme. Sie finden also auf einer sehr viel hher gelagerten rumlichen Ebene statt, als sie im Rahmen einzelner Bauleitplne bercksichtigt werden knnten. Die bergeordnete rumliche Planung blendet diese Arten der Beeintrchtigungen allerdings ebenfalls viel zu hufig aus. Das gilt insbesondere fr die Raumordnungs- und Landesplanung. Das Naturschutzrecht ist ebenfalls nicht dazu in der Lage, die Auswirkungen der Flcheninanspruchnahme angemessen zu begrenzen. Der Schutz von Bden und Flchen innerhalb von Schutzgebieten ( 22 ff. BNatSchG) erfasst nur einen geringen Anteil an der Gesamtflche in Deutschland und ist von daher viel zu kleinrumig fr einen ausreichenden Schutz. Demgegenber ist die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung zwar flchendeckend und somit auch auerhalb von Schutzgebieten anwendbar, sie beschrnkt sich jedoch lediglich auf genehmigungs- oder anzeigebedrftige, meist kleinrumige Einzelvorhaben. Sie schtzt ein konkretes Biotop vor der Zerstrung durch ein Bauvorhaben, nicht aber funktional zusammenhngende Lebensrume vor einer Vielzahl von Eingriffen, die rumlich unabhngig voneinander auftreten. Paragraph 5 und 9 des BauGB erffnen den Kommunen zahlreiche Mglichkeiten, dem vorsorgenden Boden-, Flchen- und Lebensraumschutz in der Bauleitplanung Rechnung zu tragen. Das BauGB konstituiert allerdings keine Pflicht, von diesen auch Gebrauch zu machen. Angesichts der in Kap. 3.1 geschilderten Ursachen bestehen fr Kommunen auch keine wirklichen Anreize, dies zu tun. Bauleitplne sind lediglich Angebote der Kommunen. Nimmt eine Kommune in ihrem Bebauungsplan das Gebot der Bodenschonung ernst, luft sie Gefahr, auf ihrer Bebauungsplanung sitzen zu bleiben. Bauherren und Investoren, welche diese nicht akzeptieren, investieren lieber in den weniger restriktiven Nachbargemeinden. Im brigen lsst das gesamte Umwelt- und Planungsrecht die Motivation und Interessenlage der am Flchenverbrauch beteiligten Akteure (s. o. Kap. 3.1) unberhrt.
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Es verwundert daher nicht, dass kaum Anreize bestehen, die gesetzlichen Pflichten zum Schutz von Bden und Flchen zu erfllen. Es fehlen verbindliche Vorgaben fr eine Begrenzung der Flchenumnutzung. So gibt es bisher keine politisch verbindliche Vorgabe fr eine Begrenzung der Flchenumwidmungen. Appelle, Beratung und guter Wille konnten bestenfalls lediglich eine noch schnellere Zunahme der Umnutzungsrate verhindern. Die Vorgaben der Landes- und Regionalplanung, welche die Flchen mit bergeordneter Bedeutung fr den Ressourcenschutz in den Landes- und Regionalplnen identifizieren, sind rumlich unscharf. Insbesondere im berschneidungsbereich zwischen kologisch bedeutenden Flchen und konomisch interessanten Flchen zur Siedlungerweiterung lassen sie den Gemeinden reichlich Handlungsspielraum41. Im Zweifel wie beispielsweise bei den berflutungsflchen fllt die Entscheidung dann meist zugunsten konomischer Interessen. Die Tendenz, die kommunale Planungshoheit weiter zu strken, kann ohne restriktive Vorgaben die bestehende negative Entwicklung stabilisieren oder gar beschleunigen. Durch die politische und planerische Strkung der Regionen, aber auch durch die Vorgabe kollektiver Grenzen fr Nutzungsumwandlungen knnte in Zukunft eine entscheidende Basis fr die Erreichung und Durchsetzung von Flchenverbrauchszielen geschaffen werden. Eine effizientere Regionalplanung ist allerdings zur Zeit kaum zu erwarten, da durch die Verwaltungsreform die kommunale Planungshoheit gestrkt und die Kompetenzen verlagert werden. Durch die Strkung der Kreisverwaltungen werden eher die rtlichen Interessen effizienter durchgesetzt als die langfristigen der Gemeinschaft. Die auf europischer Ebene diskutierte Strategische UVP (Strategic Environmental Impact Assessment SEIA) wre auf dieser Ebene anzusiedeln. Ein neues Abwgungsinstrument ohne verbindliche Vorgaben wird so nur zu einer Verlagerung des Verwaltungsaufwandes, aber kaum zu einer Umsetzung unverbindlicher kologischer Ziele fhren. Dem Umwelt- und Planungsrecht fehlt infolgedessen die Steuerungskraft, die notwendig wre, um Bodennutzungen durch Siedlung und Verkehr im Verlauf der kommenden Jahrzehnte kologisch vertrglich zu steuern. Vor allem vermag es die Ursachen, die zum Zurcksetzen der Gebote sparsamer Flcheninanspruchnahme fhren, nicht wirksam zu beseitigen. Dieses Instrumentarium kann also lediglich Korrekturen am Rande, an der Peripherie, nicht dagegen am Kern unserer Konsum-, Mobilitts- und Flchennutzungsmuster42 bewirken von einer avisierten Trendumkehr einmal ganz zu schweigen. Runkel43 stellt daher zutreffend fest: Wer die Siedlungsentwicklung der kommenden Jahrzehnte unter Nachhaltigkeitsgesichtspunkten gegenber der bisherigen Entwicklung ndern will, muss bei diesen Rahmenbedingungen und nicht in erster Linie beim Planungsrecht ansetzen. Aus Sicht des Nachhaltigkeitsbeirates knnen Flchenziele nur dadurch erreicht werden, dass quantitativ verbindliche und durchsetzbare Vorgaben in die verschiedenen Planungsinstrumente bzw. -gesetze eingefhrt und durch konomische Instrumente ergnzt werden. Diese mssen entsprechend den Zielsetzungen reformiert bzw. neu eingesetzt werden (Flchenzertifikate, siehe Kapitel 4).
Vgl. KOSS, S.: Integration kologischer Zielsetzungen in Regionalplne. Schriftenreihe des Instituts fr Raumordnung und Entwicklungsplanung der Universitt Stuttgart Nr. 21. Stuttgart 2000. 42 LBBE-WOLFF, G.: Instrumente des Umweltrechts Leistungsfhigkeit und Leistungsgrenzen. In: Neue Zeitschrift fr Verwaltungsrecht, Heft 5 (2001), S. 481, 485. 43 RUNKEL, P.: Zur Zukunftstauglichkeit des planungsrechtlichen Instrumentariums fr eine nachhaltige Siedlungsentwicklung. In: Raumforschung und Raumordnung Bd. 57 (4), 1999, S. 255.
41
30
3.3 Ist eine Reform des Umwelt- und Planungsrechts mglich und ausreichend?
Im geltenden Umwelt- und Planungsrecht unterliegen die rechtlichen Schutz- und Beachtenspflichten zugunsten von Bden und Flchen hufig der planerischen Abwgung. Wie in Kap. 3.1 gesehen, besteht fr den Schutz von Bden und Flchen dabei stets die latente Gefahr, im Abwgungsprozess zurckgesetzt zu werden. Dies betrifft smtliche planerischen Ebenen von der behrdlichen Entscheidung zu einem konkreten Einzelvorhaben ber die Abwgung in der Bauleitplanung bis hin zu Planungsentscheidungen im Rahmen der Regional-, Raumordnungs- und Landesplanung. Von daher stellt sich die Frage, ob eine striktere Pflicht, das Bodenschutzgebot zu beachten, eine deutliche Reduzierung der Flcheninanspruchnahme bewirken knnte. Dies knnte sich insbesondere dadurch ergeben, dass der Schutz von Bden und Flchen der planerischen Abwgung komplett entzogen wrde44. Eine solche absolute gesetzliche Voranstellung wrde jedoch jeder geordneten stdtebaulichen Planung, sowie der notwendigen planerischen Flexibilitt und Gestaltungsfreiheit die Grundlage entziehen. Deswegen hlt der Nachhaltigkeitsbeirat eine Verschrfung oder Modifizierung des geltenden Rechtes nicht fr ausreichend, um als gewnschten Erfolg eine sprbare Reduzierung der Flcheninanspruchnahme herbeizufhren. Vielmehr erachtet er die Einfhrung alternativer Steuerungsmechanismen als unerlsslich.
Zur Wirkungslosigkeit der Bodenschutzklausel als gesetzliches Optimierungsgebot siehe SCHMALM. (2004): Instrumente zur Steuerung der Flcheninanspruchnahme Alternative Anstze zur Reduzierung des Flchenverbrauchs durch Siedlung und Verkehr. Kap. 7.1.4.3 (S. 106 ff.). 45 Dazu auch BIZER, K. und BERGMANN, E.: Steuerung der Flcheninanspruchnahme ber preisliche Anreize. In: Zeitschrift fr angewandte Umweltforschung (ZAU), Heft 3/4 (1998), S. 358, 361.
HOLZ,
44
31
Eine wie auch immer kologisierte Grundsteuer htte zur Folge, dass Kommunen mit vielen Bauflchen ber die dadurch bedingten Bodenwertsteigerungen hhere Steuereinkommen erzielen wrden. Damit entstnde mittelbar sogar ein Anreiz zur Ausweisung von neuem Bauland. Kommunen mit umweltvertrglichen Flchennutzungen wren hingegen finanziell benachteiligt46. Abgesehen davon wrde die dann notwendige Einzelfallbewertung jedes einzelnen Grundstckes einen kaum zu bewltigenden Verwaltungsaufwand mit sich bringen47. Gegen Versiegelungsabgaben sprechen vor allem die dadurch bedingten nachteiligen sozialen und konomischen Folgewirkungen. Es besteht aus nachvollziehbaren Grnden nach wie vor eine hohe Wertschtzung des Bauens und Wohnens und das Wirtschaftswachstum ist absolut gesehen noch nicht vom Flchenverbrauch abgekoppelt. Von daher msste der Abgabensatz nahezu prohibitiv hoch festgelegt werden, um berhaupt wirksam sein zu knnen. Dies htte aber kaum berschaubare negative und mitunter sogar existenzbedrohende Auswirkungen auf Industrie, Gewerbe, Wirtschaft und Bevlkerung. Andere Reformvorschlge zielen wiederum auf eine Reform des kommunalen Finanzausgleichs in Richtung auf einen kologisch erweiterten Finanzausgleich ab. Ziel wre es, einen finanziellen Ausgleich dafr zu schaffen, dass eine Kommune auf Flchennutzungen verzichtet. Aber auch dieser Vorschlag wre nach Auffassung des Nachhaltigkeitsbeirates nicht der geeignete Ansatzpunkt, da die finanziellen Spielrume des Finanzverfassungsrechts fr eine grundlegende Umorientierung des Finanzausgleichs zu eng sind. Der kommunale Finanzausgleich ist systematisch allein darauf ausgerichtet, finanzielle Bedarfe von Gemeinden, aber eben nicht einen Verzicht auszugleichen. Er kommt somit nicht in Frage.
46
hnlich auch MICHAELIS, P.: konomische Instrumente zur Steuerung des Flchenverbrauchs. In: Zeitschrift fr Umweltrecht (ZUR), Sonderheft 2002, S. 129, 130 f. 47 Zutreffend AKADEMIE FR RAUMFORSCHUNG UND LANDESPLANUNG (Hrsg.): Flchenhaushaltspolitik. Feststellungen und Empfehlungen fr eine zukunftsfhige Raum- und Siedlungsentwicklung. Forschungs- und Sitzungsberichte Bd. 208, Hannover 1999, S. 204.
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Zielfestlegung
Monitoring
Modelle handelbarer Flchenausweisungsrechte sind von verschiedenen Autoren beschrieben worden. Siehe BIZER, K.: Handelbare Flchenausweisungsrechte zur Lenkung der gemeindlichen Ausweisung von Siedlungs- und Verkehrsflchen. In: Khm/Welfens (Hrsg.): Neue Anstze in der Umweltkonomie, Marburg 1996, S. 384; EINIG, K.: Handelbare Lizenzen als marktwirtschaftliche Instrumente zur Steuerung der baulichen Bodeninanspruchnahme. In: Breuste (Hrsg.): Stadtnatur quo vadis? Tagungsband zum 3. Leipziger Symposium Stadtkologie des UFZ-Umweltforschungszentrum Leipzig, Halle 1999, S. 71 ff; WEISE, U.: konomische Anreizinstrumente zur Vorhaltung kologischer Flchenleistungen. In: Lippe (Hrsg.): Neue Instrumente zur Steuerung des Flchenverbrauchs, Berlin 1999, S. 57 ff. 49 Ein Forschungsprojekt, das wesentliche Fragen klren soll, luft derzeit beim Fraunhofer-Institut fr Systemtechnik und Innovationsforschung (finanziert ber das baden-wrttembergische Forschungsprogramm BW-PLUS). Das Vorprojekt ist bereits abgeschlossen. Siehe BHM, E.; NIERLING, L.; WALZ, R. UND KPFER, C.: Vorstudie zur Ausgestaltung eines Systems handelbarer Flchenausweisungskontingente. Anstze fr Baden-Wrttemberg am Beispiel des Nachbarschaftsverbands Karlsruhe. Abschlussbericht fr das Landesumweltministerium. Karlsruhe 2002.
48
33
1.
Zielfestlegung: Entsprechend dem Bundesziel, die Flcheninanspruchnahme durch Siedlungs- und Verkehrsflche bis zum Jahr 2020 um ein Viertel zu reduzieren, werden von der Landesregierung quantitative Flchenziele fr Baden-Wrttemberg festgelegt. Hierfr erscheinen Planungszeitrume von 15 Jahren als sinnvoll, wobei fr Fnfjahreszeitrume Zwischenziele zu setzen wren (s. Punkt 3). Rechtsexperten empfehlen zur Zielfestlegung kein eigenstndiges neues Gesetz in Gestalt eines Flchensteuerungsgesetzes, sondern die Festlegung in Form von Zielwerten in den bestehenden Raumordnungs- und Landesplanungsgesetzen50. Festlegung der Ausschlussflchen und Umnutzung von Flchen: Mit Hilfe der verschiedenen oben beschriebenen Planungsinstrumente werden landesweit die Flchen festgelegt, die fr Siedlungs- und Verkehrszwecke nicht zur Verfgung stehen. Diese Ausschlussflchen sind vor allem: - Flchen fr den Hochwasserschutz - Schutzgebietssysteme - Grundwasserschutzgebiete (Zone I und II) - Frischluftschneisen in Verdichtungsgebieten und Tal-Lagen. Fr die Umnutzung in Siedlungs- und Verkehrsflchen kommen vorrangig solche Flchen in Frage, die weder besondere landwirtschaftliche oder forstwirtschaftliche Qualitten aufweisen, noch aus anderen Grnden freigehalten werden mssen. Zu diesen Grnden zhlen auer den oben genannten das Mikroklima, der Landschaftsschutz und stdtebauliche Grnde. Auf Landesebene mssen dazu vorrangige Zuweisungskriterien entwickelt werden. Diese sollten sich zum Beispiel auf die Bevorzugung von Siedlungs- und Verkehrsflchen entlang der Hauptentwicklungsachsen beziehen.
2.
3.
Ausgabe der Kontingente: Die Ausgabe der Kontingente erfolgt auf der Basis der Einwohnerzahl einer jeden Gemeinde. Eventuelle Abweichungen von diesem Prinzip sind zwar planerisch zulssig, mssen aber eingehend begrndet werden. Zudem bedrfen sie der demokratischen Legitimation durch die entsprechenden Gremien. Die Erstverteilung an die Kommunen erfolgt kostenlos (grandfathering). Eine Versteigerung der Rechte wre dagegen problematisch zum einen im Hinblick auf Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz, zum anderen aus Grnden der fehlenden Akzeptanz. Den Gemeinden werden im Abstand von jeweils fnf Jahren Kontingente zugewiesen, die sukzessiv von 2005 bis 2020 das angestrebte Landesziel erreichen sollen. Dabei empfiehlt der Nachhaltigkeitsbeirat, in der Periode von 2005 bis 2010 einen jhrlichen maximalen Zuwachs von 8 Hektar pro Tag zuzulassen, in der Periode von 2010 bis 2015 von 6 Hektar pro Tag und in der Periode von 2015 bis 2020 von 4 Hektar pro Tag. Ab 2020 gilt dann das Ziel 3 Hektar pro Tag. Alle Flchen, die bis zum Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens ber die Kontingentierung laut Bebauungsplan bereits rechtskrftig ausgewiesen sind, werden im Rahmen dieses Ansatzes insoweit uneingeschrnkt anerkannt, als sie den Gemeinden weiter zur Verfgung stehen und nicht auf die zuknftig pro Jahr neu zugewiesenen Anteile angerechnet werden. Alle brigen Flchen mssen in das Kontingent eingebracht werden.
50
BRANDT, E. UND SANDEN, J.: Verfassungsrechtliche Zulssigkeit neuer bergreifender Rechtsinstrumente zur Begrenzung des Flchenverbrauchs. Berlin, 2003.
34
Jede Kommune kann innerhalb der fr Siedlungszwecke geeigneten Flchen und nach Magabe der Planungsvorgaben die Flchen selbst bestimmen, die in das Kontingent fallen, solange damit das Gesamtkontingent fr die jeweilige Fnfjahresperiode nicht berschritten wird. Der Nachhaltigkeitsbeirat empfiehlt aber der Landesregierung, den Gemeinden Richtlinien fr die Auswahl von Flchen fr Siedlungszwecke zur Verfgung zu stellen. Jede Kommune kann das ihr zugewiesene Kontingent im Rahmen der bestehenden Richtlinien und auerhalb der festgelegten Nutzungskategorien nutzen und entsprechende Bau- und Gewerbegebiete ausweisen. Sie hat das Recht, innerhalb der fnf Jahre die Ausweisung von Siedlungsflchen flexibel zu gestalten. Allerdings sollte mindestens ein Drittel des Kontingents fr die letzten beiden Jahre der Fnfjahresperiode vorgesehen werden. Die Kommunen werden ermutigt, vor allem bei den Gewerbeflchen kommunenbergreifende Lsungen zu finden. Das wren z.B. interkommunale und transkommunale Gewerbegebiete. Auf diese Weise brauchen die Kommunen im Sinne der Vorratshaltung weniger Gewerbeflchen zu erschlieen, weil alle Kommunen an gemeinsam betriebenen Gewerbegebieten beteiligt sind. Ein Beispiel hierfr ist der Gewerbeflchenpool, wie er in der Region Neckar-Alb gerade eingerichtet wird51. 4. Einrichtung einer Flchenbrse: Die Landesregierung erstellt eine Flchenbrse, in der wie bei einem Aktienmarkt die Flchenkontingente nach Angebot und Nachfrage ausgetauscht und gehandelt werden knnen. Jede Kommune hat das Recht, nicht genutzte Kontingentanteile an andere Kommunen zu verkaufen. Die verkauften Kontingente werden von dem Kontingent der verkaufenden Kommune abgezogen. Diese Option ist besonders fr die Kommunen interessant, die an der Grenze der Infrastrukturleistungen angekommen sind oder aus sthetischen bzw. landschaftserhaltenden Grnden ein weiteres Wachstum ablehnen. Dies wird nunmehr durch die Zertifikatlsung finanziell belohnt. Entsprechend kann eine Gemeinde zur Erweiterung ihrer Siedlungsflche im Rahmen der planerischen Ziele Kontingente zukaufen. Das Land kann sich das Recht vorbehalten, in einem begrenzten Umfang Anteile der gehandelten Flchenkontingente einzubehalten. Es kann diese Landesreserve dazu nutzen, wichtige, berregional bedeutsame Infrastrukturvorhaben durchzufhren oder benachteiligte Regionen strker zu frdern. Fr die Finanzierung zustzlicher Verwaltungskosten einerseits und fr den Ankauf von zustzlichen Zertifikaten andererseits kann das Land Teilbetrge aus dem Zertifikathandel einbehalten. Die Landesregierung schafft eine Beratungsstelle fr Kommunen, um dort die Kommunalvertreter mit der Kontingentlsung vertraut zu machen und sie zu einem optimalen Flchenmanagement anzuregen. 5. Die Landesregierung richtet ein Monitoringsystem ein. Damit wird in regelmigen Abstnden berprft, ob die Ziele erreicht werden, und sichergestellt, dass die Regeln des Handelssystems eingehalten werden.
51
GUST, R. a.a.O.
35
6.
Ein Lizenzsystem bedarf wie jede andere Rechtspflicht auch eines wirksamen und abschreckenden Sanktionsregimes fr den Fall der berschreitung von Mengenzielen. Ein wirksames Sanktionsregime ist im brigen nicht nur aus kologischen Grnden (Zielerreichung), sondern auch aus konomischen Erwgungen heraus geboten (Schaffung vergleichbarer Wettbewerbsbedingungen fr alle Kommunen). Analog zum Handel mit Emissionsrechten knnte einer Gemeinde fr jeden Hektar, den sie fr Siedlungs- und Verkehrsnutzungen ausgewiesen hat, ohne hierfr ein Zertifikat zur Verfgung zu haben, eine Zahlungspflicht auferlegt werden. Darber hinaus sollte festgelegt werden, dass die Zahlung der Sanktion die Gemeinde nicht von der Pflicht entbindet, die Fehlmenge an Zertifikaten nachtrglich abzudecken. Ergnzend weist der Nachhaltigkeitsbeirat darauf hin, dass die Einfhrung eines Lizenzsystems fr die Flchennutzungen fr einen bergangszeitraum die Festsetzung bestimmter bergangsregelungen gebietet (etwa hnlich den Paragraphen 233 ff. BauGB).
7.
52
Siehe BRANDT UND SANDEN a.a.O. und SCHMALHOLZ, M.: Zur rechtlichen Zulssigkeit handelbarer Flchenausweisungsrechte. a.a.O. sowie SCHMALHOLZ, M. (2004), Kap. 11.1, S. 185-202.
36
strumente gegenseitig. Dieses Verhltnis lsst sich nach Schmalholz mit folgender Metapher beschreiben: Die gesetzgeberische, bergeordnete Zielfestlegung (die konkret festgelegte Menge an ausweisbaren Flchen pro Zeiteinheit) entscheidet ber die Gre eines Bildes. Die handelbaren Ausweisungsrechte sind der Bilderrahmen, der durch das Umwelt- und Planungsrecht ausgefllt wird. Das wiederum entscheidet ber das Motiv, die Farbgebung sowie ber die Aufteilung der Farben im Raum53. Wesentlicher Unterschied zur bisherigen Rechtslage wre allerdings, dass die quantitative Steuerung der Flchennutzungsansprche knftig ausschlielich den handelbaren Flchenzertifikaten anvertraut wrde.
53 54
SCHMALHOLZ (2004), Kap. 10.2, S. 168. Ein Handelssystem mit Flchenausweisungszertifikaten als Instrument fr eine flchensparende Siedlungspolitik wird u.a. auch vom Sachverstndigenrat fr Umweltfragen (SRU) favorisiert (s. SRU: Sondergutachten 2002, Tz 168ff).
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Darber hinaus wrde ein Lizenzsystem positive Anreize fr eine sparsame Flchenausweisung setzen und damit hnliche Auswirkungen wie eine kologisierung des kommunalen Finanzausgleichs haben. Kommunen mit einem schonenden Flchenausweisungsverhalten knnten sich diese kologische Leistung fr die Allgemeinheit durch eine Veruerung der berschssigen Rechte vergten lassen. Die auf weitere Flchenexpansion setzenden Kommunen wrden dies ber den Preis fr den Zukauf von Zertifikate vergten55. Da die bereits zuvor zu Verkehrs- und Siedlungszwecken umgewidmeten Flchen nicht unter die Zertifikatsregelung fallen, wrde sich das Bemhen von Kommunen und Investoren knftig strker darauf ausrichten, wie die bereits vorhandene Bausubstanz und bereits versiegelte Flchen revitalisiert werden knnen. Im Hinblick auf eine mengenmige Steuerung der Flchenumwidmung sind aus gesamtwirtschaftlicher und wohlstandskonomischer Sicht daher handelbare Zertifikate besonders geeignet. Sie schaffen es, die Zunahme der Flchenumwidmungen insgesamt zu begrenzen, ohne gleichzeitig strukturelle Anpassungserfordernisse negativ zu beeinflussen. Handelbare Flchenzertifikate erffnen den Gemeinden zudem ber die Mglichkeit, Zertifikate zu handeln, deutlich grere Spielrume und eine hhere Flexibilitt als das geltende Umwelt- und Planungsrecht dessen entsprechenden Vollzug einmal vorausgesetzt.
55
38
Dazu ausfhrlich BRANDT UND SANDEN a.a.O. RA Michael Schmalholz, FutureCamp Mnchen. 58 Diese Idee geht mageblich zurck auf EINIG, K. und SPIECKER, M.: Die rechtliche Zulssigkeit regionalplanerischer Mengenziele zur Begrenzung des Siedlungs- und Verkehrsflchenwachstums. In: Zeitschrift fr Umweltrecht (ZUR), Sonderheft 2002, S. 150, 154 ff. 59 EINIG, K. und SPIECKER, M. a.a.O., S. 154, vgl. a. BHM, E.; NIERLING, L.; WALZ, R. und Kpfer, C. a.a.O., S. 28. 60 KOCH, H.J. und HENDLER, R.: Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, 3. Aufl., Stuttgart u. a., S. 49. 61 Hierzu EINIG, K. und SPIECKER, M. a.a.O., S. 156 f. mit zahlreichen weiteren Nachweisen.
57
56
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wnschenswert. Hierfr knnte etwa 11 Abs. 4 LplG um folgende Regelung zur Reduzierung des Freiflchenverbrauchs ergnzt werden: Im Regionalplan knnen fr jede Gemeinde Hchstmengen fr die Neuinanspruchnahme von Freiflchen fr Siedlungs- und Verkehrsnutzungen als Ziele der Raumordnung festgesetzt werden. Diese Ziele sind in Hektar zu bemessen und legen den zulssigen Umfang fr die Neuinanspruchnahme von Freiflchen ber einen Zeitraum von 15 Jahren fest. Alternativ: Im Regionalplan sind fr jede Gemeinde Hchstmengen fr die Neuinanspruchnahme von Freiflchen fr Siedlungs- und Verkehrsnutzungen als Ziele der Raumordnung festzulegen. Diese Ziele sind in Hektar zu bemessen und legen den zulssigen Umfang fr die Neuinanspruchnahme von Freiflchen ber einen Zeitraum von 15 Jahren fest. Raumordnungsplne ( 3 Nr. 7 ROG) steuern die rumliche Entwicklung ber einen mittelfristigen Zeitraum ( 7 Abs. 1 Satz 1 ROG). Im Regelfall werden Regionalplne fr einen Zeitraum von rund 15 Jahren aufgestellt. Dementsprechend sollten Mengenziele in Regionalplnen nicht zu kurz bemessen sein (z. B. unter 10 Jahren). Eine krzere Laufzeit wrde zudem den betroffenen Kommunen die ntige Planungssicherheit und somit die langfristige Perspektive entziehen. Umgekehrt sollte sich die Gltigkeit der Mengenziele nicht ber einen zu groen Zeitraum erstrecken, da sonst der Planungs- und Prognoseaufwand bei der Erstellung der Ziele je Gemeinde unverhltnismig ansteigen wrde. Zu berlegen wre ferner, ob die Hchstmengen nur innerhalb des gesamten Zeitraums von beispielsweise 15 Jahren einzuhalten sind oder ob die festgesetzten Quoten jhrlich (oder 5-jhrlich) nicht berschritten werden drfen. Darber hinaus bedrfte es im Landesplanungsgesetz der Festlegung eines (Zuteilungs-)Schlssels je Gemeinde, um den einzelnen Gemeinden entsprechend der darin festgelegten Kriterien einigermaen gleiche Vermeidungslasten aufzuerlegen. Der Vorteil dieses Vorschlags liee sich v. a. damit begrnden, dass den Gemeinden eine Abweichung von diesen Zielen auf Grund des Anpassungsgebotes nach 1 Abs. 4 BauGB strikt untersagt wre. Die quantitativ bemessenen Ziele knnten durch eine planerische Abwgungs- oder Ermessensentscheidung also nicht berwunden werden. Wesentlicher Nachteil dieses Vorschlags wre allerdings die fehlende Flexibilitt im Gegensatz zu einem System handelbarer Flchenzertifikate. Denn vom Planungs-, Prognose- und Festsetzungsaufwand her betrachtet wren solche Mengenziele in Regionalplnen mit dem Instrument handelbarer Flchenzertifikate durchaus zu vergleichen. Ersteren fehlt dann aber die Mglichkeit, dass Gemeinden ber den Zukauf von Lizenzen flexibel und schnell auf gewandelte Entwicklungsbedrfnisse reagieren knnten, die sich auf ihrem Gebiet ergeben. Auch bten solche Ziele besonders flchensparsamen Gemeinden nicht die Chance, ber den Verkauf nicht bentigter Zertifikate den Verzicht auf eine flchenintensive Entwicklung finanziell zu kompensieren. Nicht ganz unproblematisch ist an diesem Vorschlag nach Auffassung des Nachhaltigkeitsbeirates ferner, dass er zu nahe an den Gemeinden dran wre. Die Kommunen sind nmlich nach 12 Abs. 2 LplG an der Aufstellung von Regionalplnen zu beteiligen. Nun wird bei diesen wenig Neigung bestehen, strengen und starren Mengenbegrenzungen zuzustimmen. Dies drfte den Planungsprozess erheblich erschweren und behindern. Demgegenber htten die Kommunen unter der Regie handelbarer Flchenzertifikate zwar ebenfalls mit strengen Mengenrestriktionen zu rechnen, drften diesen jedoch auf
40
Grund der mit diesem Instrument gewonnenen Flexibilitt leichter zustimmen knnen als reinen Mengenzielen ohne Lizenzsystem. Als Wegbereiter und Vorstufe fr ein spteres Lizenzmodell wren Mengenziele in Regionalplnen allerdings ein Schritt in die richtige Richtung. Sie wrden auch erlauben, wichtige Erfahrungen zu sammeln, die anschlieend in die Ausgestaltung eines Lizenzsystems mit einflieen knnten. Vorteilhaft wre ferner, dass die Einfhrung absoluter Mengenziele in Regionalplnen bereits auf der Grundlage des geltenden Rechts mglich wre, ohne dass es erst einer nderung des Planungsrechts (insbesondere des ROG und BauGB62) bedrfte.
62 63
Dazu unten Kap. 5.4. Zu Vorschlgen ber Kriterien fr die Zuteilung etwa BHM/NIERLING/WALZ/KPFER, a.a.O., S. 32 ff. 64 Dazu das vorangehende Kap. 5.2.
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5.3.2 Rechtliche Zulssigkeit Die Einfhrung eines Systems handelbarer Flchenzertifikate ist allerdings nur zulssig, soweit das ROG sowie Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 im GG dem nicht entgegenstehen. Insofern stellt sich die Frage, ob der Bund mit dem ROG eine abschlieende Rahmenregelung fr den Schutz von Freiflchen in der Raumplanung getroffen hat oder ob das Land BadenWrttemberg mit Hilfe eines neuen Instruments noch einen eigenstndigen Weg zur Umsetzung von bundesrechtlichen Vorgaben des ROG einschlagen darf. Paragraph 2 Abs. 2 ROG verpflichtet die Planungstrger in zahlreichen Einzelregelungen zum Schutz von Freiflchen und zur Begrenzung des Flchenverbrauchs. Damit hat der Bund den Freiflchenschutz als wichtigen Grundsatz der Raumordnung anerkannt. Die Beachtung dieser Grundstze ist jedoch in der Praxis auf Grund des hohen Abstraktionsgrades raumordnerischer Grundstze sowie ihrer berwindbarkeit in nachfolgenden Abwgungsoder Ermessensentscheidungen ( 3 Nr. 3 ROG) nur unzureichend abgesichert. Mit dem Instrument handelbarer Flchenzertifikate wrde Baden-Wrttemberg diese Grundstze nicht aufheben, sondern ihnen im Gegenteil zu einer hheren Wirksamkeit verhelfen, als es der Bund im ROG vorsieht. Das wrde einen konsequenteren Schutz von Freiflchen mit sich bringen. Baden-Wrttemberg wrde hiermit also weder grundstzlich andere Zielsetzungen verfolgen, noch die im ROG vorgesehenen Planungsinstrumente durch handelbare Flchenzertifikate verdrngen. Denn handelbare Ausweisungsrechte steuern lediglich den Umfang der zur Verfgung stehenden Freiflchen, nehmen jedoch keinen inhaltlichen Einfluss auf die rumliche Gesamtplanung65. Sie lassen also die materiellen planerischen Vorgaben im LEP und in den Regionalplnen unberhrt und administrieren lediglich die fr Siedlungs- und Verkehrsnutzungen verfgbare Menge an Freiflchen. Die Einheitlichkeit der Raumplanung zwingt aber zumindest dazu, dass auch fr den Landesbereich Systeme gefunden werden, die bei aller Anerkennung der besonderen und unterschiedlichen Interessen der Lnder das Funktionieren des Gesamtsystems gewhrleisten66. Das Funktionieren des Gesamtsystems rumlicher Planung wird aber durch ein Lizenzsystem gerade nicht beeintrchtigt. Im brigen hat der Bund in den 6 bis 16 ROG den Lndern lediglich einen Rahmen fr ihre rumliche Planung gesetzt (Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG), den die Lnder selbststndig ausfllen knnen und mssen. Sie sind allerdings dazu verpflichtet, ihre Landesregelungen an die bundesrechtlichen Rahmenvorgaben anzupassen. Die Kompetenz zur eigenstndigen Regelung von Raumordnung und Landesplanung auf ihrem Gebiet verbleibt aber im Bereich der Rahmenkompetenz grundstzlich bei den Lndern. Rahmenvorschriften des Bundes mssen nach stndiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts durch Landesgesetzgebung ausfllungsfhig und -bedrftig sein67. Das Bundesverfassungsgericht hat in diesem Zusammenhang mehrfach festgestellt, dass den Lndern bei der Ausfllung des bundesrechtlich gesetzten Rahmens eigenstndige Regelungskompetenzen zustehen mssen. Hierzu hie es: Der vom Bund gezogene Rahmen muss dem Land die Mglichkeit lassen, die Materie entsprechend den besonderen Verhltnissen des Landes ergnzend zu regeln. Rahmenvorschriften des Bundes mssen dem Landesgesetzgeber Raum fr Willensentscheidungen in der sachlichen Rechtsgestaltung brig lassen und drfen ihn nicht darauf beschrnken, nur zwischen vorgegebenen rechtlichen Mglichkeiten zu whlen68. Mit diesem Argument hat das Bundesverfassungsgericht auch die Erhebung von Wasserent65 66
Dazu oben Kap. 4.3. CHOLEWA/DYONG/HEIDE/ARENZ: Raumordnung in Bund und Lndern, Vorbemerkung 3 f. vor 6-17 ROG. 67 BVerfGE 34, S. 115, 129. 68 BVerfGE 34, S. 115, 129 f.
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nahmeentgelten dem sog. Wasserpfennig in einzelnen Bundeslndern fr zulssig erklrt: Das Wasserhaushaltsgesetz verbietet die Erhebung von Wasserentnahmeentgelten nicht ausdrcklich. Ein Verbot kann auch nicht daraus hergeleitet werden, dass das Gesetz sich ber die Zulssigkeit einer solchen Abgabe verschweigt. Rahmenvorschriften sind im Zweifel auf Ausfllung hin angelegt und sollen die Gesetzgebungskompetenz der Lnder nicht weiter einschrnken, als dies ihr Wortlaut zwingend erfordert69. Das Bundesverfassungsgericht spricht sogar von einer Auslegungsregel zugunsten landesrechtlicher Kompetenzen bei der Ausfllung bundesrechtlicher Rahmenregelungen70. Hierzu fhrt es aus: Soweit eine Bundesverfassung diese Freiheit des Landesgesetzgebers beschrnkt, sind solche Vorschriften mithin eng auszulegen71. Dementsprechend weit ist auch das Gerst der 6 bis 16 ROG. Es belsst den Lndern mithin einen erheblichen Umsetzungs- und Gestaltungsspielraum bei deren Ausfllung. Landesrechtliche Lizenzsysteme sind im ROG nicht vorgesehen. Sie stellen vielmehr ein neues Instrument im Katalog des Planungsrechts dar. Es bestehen allerdings keine besonderen Anhaltspunkte im ROG, denen trotz des Schweigens des Gesetzgebers eine Verbotswirkung fr die Lnder entnommen werden knnte. Insbesondere lassen sich der Gesetzgebungsgeschichte solche Anhaltspunkte nicht entnehmen. Abgesehen davon ist nicht ersichtlich, dass der Bundesgesetzgeber mit den 6 ff. ROG einen abschlieenden Katalog raumplanerischer Instrumente vorgegeben hat, der nicht durch den Landesgesetzgeber ergnzt werden knnte. In diesem Zusammenhang ist auch von Bedeutung, dass ein Lizenzsystem fr die Inanspruchnahme von Neuflchen nichts an der grundlegenden Systematik der rumlichen Planung des ROG ndert oder ihr gar in irgendeiner Weise widerspricht. Handelbare Flchenzertifikate untersttzen im Gegenteil sogar eine konsequente Umsetzung des bundesrechtlichen Gebotes zum Freiflchenschutz auf Landesebene. Das Instrument handelbarer Flchenzertifikate stellt somit die effektivere, weil wirksamere und konsequentere Umsetzung von Bundesrecht dar, da es mit den sich aus diesem Bundesrecht ergebenden Pflichten Ernst macht und ihnen Schrfe und Kraft verleiht. Infolgedessen hlt sich eine Kontingentierung noch im Rahmen des bundesrechtlich Zulssigen, da sie weder den Grundgedanken des ROG noch denen des Art. 75 GG widerspricht. Demnach ist sie vielmehr nach 6 Satz 2 ROG zulssig. Auch eine Verletzung sonstigen Bundes- oder Landesrechts steht grundstzlich72 nicht zu befrchten. Insbesondere verletzt ein Lizenzsystem bei der Flchennutzung nicht die verfassungsrechtlich geschtzte kommunale Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG)73. Das Land Baden-Wrttemberg knnte also ein Lizenzsystem zur Begrenzung des Freiflchenverbrauchs einfhren.
BVerfGE 93, S. 319, 341, BVerfGE 80, S. 137, 158 sowie unter Hinweis auf die Verfassungsnderung des Art. 75 Abs. 2 GG vom Okt. 1994. 70 BVerfGE 25, S. 142, 152. 71 BVerfGE 4, S. 115, 135 ff. 72 Natrlich in Abhngigkeit von der konkreten Ausgestaltung im Einzelfall. 73 Ausfhrlich dazu die Nachweise bei Funote 52.
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Vgl. a. EINIG und SPIECKER, a.a.O., S. 157 zum Verhltnis von Mengenzielen zur Regelung des 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB. 75 Zur Lsungsmglichkeit dieses Konfliktes im Bundesrecht siehe SCHMALHOLZ (2004), a.a.O., Kap. 11.2.1, S. 203-206.
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Aus diesen Grnden erachtet der Nachhaltigkeitsbeirat zumindest auf lange Sicht die ergnzende Einfhrung handelbarer Flchenzertifikate auf Ebene des Bundes fr hilfreich und notwendig76. Auch wre es wnschenswert, wenn der Bund im ROG einheitliche Rahmenregelungen vorgeben wrde, die zur Harmonisierung des Lizenzsystems fr die Flcheninanspruchnahme in den einzelnen Bundeslndern beitragen wrden. Der Nachhaltigkeitsbeirat weist in diesem Zusammenhang aber ausdrcklich darauf hin, dass er einen Alleingang des Landes Baden-Wrttemberg in den kommenden Jahren fr durchaus zielfhrend erachtet. Das Land Baden-Wrttemberg knnte auf diese Weise die Machbarkeit des Systems demonstrieren, sowie wichtige Erfahrungen bei dessen Ausgestaltung sammeln77. Im brigen liegt in einem frhzeitigen Vorgehen auch die Chance, auf Grund der gesammelten Erfahrungen die Ausgestaltung eines spteren Lizenzsystems auf Ebene des Bundes mageblich mitzubestimmen und mitzugestalten. In diesem Zusammenhang sei auf Grobritannien verwiesen. Dort wurde im April 2002, und damit lange vor Verabschiedung der Emissionshandelsrichtlinie fr Treibhausgase in der Europischen Union, im nationalen Alleingang ein britisches Emissionshandelssystem eingefhrt. Die hierbei gewonnenen Erfahrungen sind mageblich in die sptere EU-Emissionshandelsrichtlinie eingeflossen und haben deren Ausgestaltung nicht unerheblich beeinflusst. Der Nachhaltigkeitsbeirat spricht sich deshalb dafr aus, dass Baden-Wrttemberg als Vorreiter und Wegbereiter handelbarer Flchenzertifikate in Deutschland ein solches System in eigener Regie einfhrt.
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Diese wre verfassungsrechtlich auch zulssig, vgl. dazu ausfhrlich die Untersuchung von BRANDT und SANDEN a.a.O. 77 S. hierzu erste sehr interessante Anstze im Raum Karlsruhe bei BHM, E.; NIERLING, L.; WALZ, R. UND KPFER, C. a.a.O.
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rung der Gebiete, die Verbesserung des Verbundes und die Ausweisung von Ergnzungsflchen). 2. Entwicklung und Sicherung eines Biotopverbundsystems der Wlder und Offenlandbiotope. 3. Entwicklung eines Gewsser- und Auenschutzgebietssystems, das zugleich dem nicht-strukturellen Hochwasserschutz und dem Biotopschutz dient. 4. Erhalt groer unzerschnittener Rume durch die Bndelung von Belastungen und dortiger Realisierung gegebenenfalls aufwndiger Minderungsmanahmen. Durch ein Entschneidungsprogramm wird auch der Erholungswert von Flchen in der Nhe von Wohngebieten erhht.
Festlegung von Naturschutzflchen Der Bestand an Naturschutzflchen im eigentlichen Sinne wie Naturschutzgebiete, Naturdenkmler, Bannwlder und geschtzte Biotope nach 24a BNatSchG betrgt in BadenWrttemberg etwa 3,5 Prozent der Landesflche. Davon sind ca. zwei Drittel ehemals extensiv genutzte Flchen wie Streuwiesen, Hutungen und nasse Auwiesen und ca. ein Drittel Urwald". Dieser besteht in natrlichen waldfreien Flchen wie Seen, Riedflchen, Felsen und hnlichem. Das Potenzial betrgt bis ca. 25 Prozent der Landesflche. Dies umfasst alle Flchen, die in einem Planungszeitraum von 25 Jahren zu biotisch hochwertigen Biotopen entwickelt werden knnten: alle Waldflchen mit naturnahem, altem Baumbestand knnten kurzfristig aus der Nutzung genommen werden ca. ein Drittel der Auen knnte renaturiert werden Grnland kann extensiviert und Streuobstwiesen knnen gesichert werden Kulturlandschafts-Komplexe wie Heckenlandschaften etc. knnten extensiv bewirtschaftet werden.
Praktisch ist die Realisierung solcher Vorhaben von der Verfgbarkeit der Flchen, der Akzeptanz und der Finanzierbarkeit abhngig. Ziele des Artenschutzes sollten mglichst durch eine naturvertrgliche Nutzung und nicht durch Verbot von Nutzung und aufwndige Pflege abgesichert werden. Dies ist auch im Umweltplan verankert79 allerdings ohne Flchenziele.
Aus der Analyse des Ist-Zustandes bei der Ausweisung von FFH-Gebieten sowie der Nachforderungen von Seiten der EU und nach den Zielen, die aus dem Bundesnaturschutzgesetz abgeleitet werden mssen, ist fr Baden-Wrttemberg eine Naturschutzflche von 13 bis 16 Prozent realistisch. Pragmatisch sollte ein differenziertes Schutzgebietssystem mit 15 Prozent der Landesflche angestrebt werden. Dies entspricht der Flche, die auch ber die FFH-Richtlinien und das Bundesnaturschutzgesetz gefordert wird. In ihr sind Pufferzonen und Korridore im Biotopverbundsystem eingeschlossen, die herkmmlich, aber ohne hohen Betriebsmitteleinsatz bewirtschaftet werden (Bruttoflche).
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Der Nachhaltigkeitsbeirat hat in einer vertiefenden Untersuchung80 abschtzen lassen, welchen Anteil die unterschiedlich genutzten Naturschutzflchen in Baden-Wrttemberg haben und daraus Zielwerte fr die einzelnen Typen, wie Naturschutzgebiete nach BNatSchG, 24a-Biotope, Bann- und Schonwlder und FFH-Gebiete, abgeleitet. Es wurde versucht, die Bilanzierung konsistent mit einer generellen Kategorisierung der Landesflche zu erarbeiten. Es erfolgte eine Aufteilung in Naturschutz-, Kulturschutz-, Produktions- und Trgerflchen. Die dabei entstandene Bilanzierung der fr den Naturschutz relevanten Flchen basiert auf dem Amtlichen Topographisch-Kartographischen Informationssystem ATKIS. Dieses baut eine mit dem Amtlichen Liegenschaftsbuch (ALB) nicht identische Flchenstatistik auf. Vor allem hinsichtlich der Siedlungs-, aber auch in Bezug auf die Wald- und Offenlandflchen differieren die Flchenzahlen auf ATKIS-Basis. Mit diesen werden Siedlungsflchen stark unter- und Land- und Forstwirtschaftsflchen berschtzt. Eine Harmonisierung der Datenbestnde ist nur bedingt mglich (zur Dokumentation und Problematisierung der Flchen siehe Funote 80). Dabei kann innerhalb der Flchen, die direkt oder indirekt dem Naturschutz dienen, entsprechend der Klassifizierungstypen des WBGU81 unterschieden werden zwischen den drei Typen Schutz vor Nutzung, Schutz durch Nutzung und Schutz trotz Nutzung (s. Tabelle). Nutzungstyp (1) Schutz vor Nutzung (2) Schutz durch Nutzung Beschreibung Heutiger Wert Zielvorschlag 5 Prozent
Totalschutz, d.h., in den Flchen findet ca. 1,2 Prozent keine wirtschaftliche Nutzung und keine Pflege statt (Urwald). Flchen zum Schutz und zur Entwick- ca. 2,4 Prozent lung traditioneller KulturlandschaftsElemente (Hutungen, Streuwiesen, Auwiesen...). Pflege findet statt; wirtschaftliche Nutzung nur begrenzt. Flchen als Puffer, die unter Wahrung ca. 4,2 Prozent kologischer Belange genutzt werden knnen. Zur Entwicklung eines Biotopverbundes. Entspricht heutigen FFHGebieten ohne (1) und (2).
5 Prozent
5 Prozent
Gesamt Schutzgebietssystem
Mit der Realisierung wrde der besiedelten Flche ein Schutzgebietssystem in vergleichbarer Grenordnung gegenbergestellt. Mit solch einer Grenordnung als quivalent zur besiedelten Flche entsprche es auch dem Geist des Naturschutzgesetzes (11 NatSchG Ausgleich von Eingriffen). Hier wird eine Aufwertung und Sicherung von Flchen bei Umnutzung, Versiegelung und Bebauung gefordert.
Durchfhrung GIS-gesttzter Analysen zum nachhaltigen Flchenmanagement. Abschlussbericht im Auftrag des Nachhaltigkeitsbeirats Baden-Wrttemberg, bearbeitet vom Institut fr Landschaftsplanung und kologie der Universitt Stuttgart. Stuttgart, November 2003. 81 WISSENSCHAFTLICHER BEIRAT GLOBALE UMWELTVERNDERUNGEN (WBGU): Welt im Wandel Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Biosphre. Berlin 2000, S. 138.
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Realisierung des Ziels: Wald und natrlich waldfreie Flchen Im Wald ist ein Groteil der Bestnde mit hohem Naturschutzpotenzial Privatwald. Es geht nicht nur um unwirtschaftliche oder schwer zu bewirtschaftende Steilhangwlder, Schluchtwlder und Nass-Standorte, sondern auch um groe Flchen typischer Wlder auf forstlich ertragreichen Normalstandorten. Das Netzwerk der Wlder auf Sonderstandorten kann ohne nennenswerte wirtschaftliche Verluste realisiert werden. Groer Anstrengungen bedarf es bei der Entwicklung von reprsentativen Waldschutzgebieten auf Normalstandorten. Diese Zahl von 5 Prozent schliet ca. 1 Prozent waldfreie Sonderstandorte wie z.B. Riede und Wasserflchen mit ein. Dieses Potenzial ist weitgehend ausgeschpft.
Kulturlandschaft In der traditionellen Kulturlandschaft ist der bergang von reinen Pflegeflchen fr Naturschutzbelange hin zu extensiv bewirtschafteten Flchen mit hohem Naturschutzwert flieend. Die aktuelle Entwicklung der EU-Agrarreform spricht dafr, dass es zuknftig mehr Rckzugsgebiete bisher landwirtschaftlich genutzter Regionen geben wird. Dort wird es fr Landwirte interessanter, ihr Einkommen aus Landschaftspflege und Produktverkauf kombiniert zu erwirtschaften. D.h., der Anteil des Potenzials, das aus Sicht des Naturschutzes als Grnland oder als Landschaftskomplex auch unter Naturschutz- und LandschaftspflegeGesichtspunkten bewirtschaftet werden soll oder kann, hngt ab von: der Ausgestaltung der Agrarprogramme (z.B. MEKA-Programm des Landes) dem Finanzvolumen der Akzeptanz der Landwirte. Die Frderung in benachteiligten Gebieten und ertragsschwachen Kulturlandschaftsflchen in der bisherigen Form kann in Zukunft reduziert werden. Sie kann sogar vollstndig entfallen und in eine Frderung der FFH-Gebiete umgelenkt werden. In diesem Szenario kann es fr die Landwirtschaft interessant sein, die FFH-Kulisse erheblich auszuweiten. In einigen europischen Lndern wird diese Chance fr die Landwirtschaft bereits konsequent umgesetzt. Die Ergebnisse aktueller Naturschutzforschung belegen, dass ber groflchige Beweidung auch sehr empfindliche Biotoptypen und ihre Arten erhalten werden knnen82. Das wird mglich durch Flchen ber 40 bis 50 Hektar, die trockene und nasse Standorte einschlieen. ber extensive Beweidung kann die Flche, die mit sehr teuren NaturschutzPflegemanahmen erhalten werden muss, erheblich verringert werden. Das setzt allerdings eine entsprechende Zusammenlegung von Besitz voraus. Das im Umweltplan definierte Ziel Integration von Naturschutzzielen in die Landnutzung muss aus naturschutzfachlicher Sicht nachdrcklich untersttzt werden. Dies muss aber ber Manahmen abgesichert werden, die nachvollziehbar sind, einen positiven Effekt haben und einer Erfolgskontrolle unterliegen.
Siehe Bundesamt fr Naturschutz Lneburger Erklrung zu Weidelandschaften und Wildnisgebieten vom 24.9.2003. Im Internet unter www.bfn.de/07/lueneburgererklaerung.pdf abrufbar.
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MESAROVIC, M., R. PESTEL, F. J. RADERMACHER: Which Future? Manuscript to the EU Project TERRA 2000, FAW Ulm, 2003; SUSIARJO, G., S.N. SREENATH, A.M. VALI, M. MESAROVIC: On optimum supportable global population. Working paper, Case Western Reserve University, Cleveland, Ohio, USA, September 2002; WACKERNAGEL, M. et al.: Tracking the ecological overshoot of the human economy. PNAS, Vol. 99, No. 14, 9266-9271, 2002; WOHLMEYER, H. (ed.): The WTO, Agriculture and Sustainable Development. sterreichische Vereinigung fr Agrarwissenschaftliche Forschung, Wien, 2002. 84 LEHN, H.; STEINER, M. UND BALLSCHMITER, K.: Nachhaltiger Umgang mit Natur-, Kultur- und Siedlungsflchen in Baden-Wrttemberg Zielkonflikte in der Bodennutzung. Arbeitsbericht Nr. 110 der Akademie fr Technikfolgenabschtzung in Baden-Wrttemberg. Stuttgart, August 1998, S. 22.
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Sicherung wertvoller landwirtschaftlicher Nutzflchen im Sinne der Nachhaltigkeit, die in den meisten Umwidmungsfllen irreversibel als Ressource verschwinden Erhaltung eines landwirtschaftlichen Potenzials, ohne das die Flchen auf Dauer nicht im Sinne der gesellschaftlichen Ziele bewirtschaftet werden knnen Sicherung landwirtschaftlicher Nutzflchen als Ressource fr nicht landwirtschaftliche Nutzungen wie naturschutzdienliche Zwecke, forstwirtschaftliche Nutzung, Nutzung fr nachwachsende Rohstoffe, Hochwasserschutzreservoir und anderes Fr die Sicherstellung der gesellschaftlichen Ziele in Bezug auf landwirtschaftlich genutzte Flchen sind Pflegeprogramme und Bewirtschaftungsauflagen notwendig. Diese knnen nicht nur verordnet, sondern sie mssen auch als kologische Leistung honoriert werden. Die dafr im Land Baden-Wrttemberg eingerichtete Landschaftspflegerichtlinie ist fr diese Art von Vertragsnaturschutz geeignet. Die Mittel hierfr sollten aufgestockt werden. Im Zuge der technischen Entwicklung wird die Bewirtschaftung von Grenzstandorten wirtschaftlich immer uninteressanter. Das wird zusammen mit einer beabsichtigten nderung der Direktzahlungen der EU an Landwirte dazu fhren, dass die Grenzstandorte in strkerem Mae aufgegeben werden. Es handelt sich dabei um ganze Gemarkungen wie Schwarzwaldtler oder Schwbische Alb, die dann offen gehalten werden mssen. Diese Manahmen knnten teilweise aus der sogenannten zweiten Sule der EUAgrarfinanzierung, co-finanziert durch Bund und Land, sichergestellt werden. Die regionale Agrarpolitik des Landes muss auch in einer erweiterten EU-Gemeinschaft unter den Rahmenbedingungen zuknftiger WTO-Vereinbarungen eine flchendeckende, umwelt- und ressourcenschonende Landbewirtschaftung durch Nutzung der Gestaltungsspielrume fr die eigene Agrar- und Strukturpolitik sichern. Im Land Baden-Wrttemberg muss die Agrarpolitik unter den Rahmenbedingungen der bergeordneten Politikebene eine wettbewerbsfhige, multifunktionale, auf Nachhaltigkeit ausgerichtete Landwirtschaft anstreben. Diese muss aber auch wirtschaftlich dazu in die Lage versetzt werden, die landwirtschaftlichen Nutzflchen weitgehend flchendeckend rentabel zu bewirtschaften. Der Landwirtschaft fllt dabei auch die Aufgabe zu, die umfangreichen Kulturlandschaften im Wege des Vertragsnaturschutzes im Rahmen gegebener Kapazitten mitzupflegen, bzw. zu bewirtschaften und dabei ein angemessenes Einkommen zu erzielen. Auf bergeordneten Politikebenen muss sich Baden-Wrttemberg dafr einsetzen, dass auch in einer erweiterten EU-Gemeinschaft eingefhrte, bewhrte Programme auf freiwilliger Basis fr eine umweltschonende Landbewirtschaftung zur Durchsetzung der kologischen Ziele weitergefhrt und weiter finanziert werden knnen (z.B. MEKA-Programm des Landes). Die Flchennutzungspolitik muss aus Sicht des Nachhaltigkeitsbeirates die Belange der Landwirtschaft und der langfristigen Welternhrung deutlich strker als bisher bercksichtigen. Aus diesem Grund pldiert der Nachhaltigkeitsbeirat dafr, hochwertige Bden fr die landwirtschaftliche Produktion in ausreichendem Mae zu sichern. Gesellschaftliche Ziele der Flchennutzung werden durch Nutzungsauflagen umgesetzt, die sowohl den Flcheneigentmern als auch den Flchennutzern Erwerbsverluste zufgen. Es handelt sich dabei um bewirtschaftungsbedingte Ertragsminderungen, Preis- und Qualittsminderungen, hhere Bewirtschaftungskosten, zustzliche Investitionskosten und gegebenenfalls Pflegekosten. Boden- und Grundstcksbesitzer mssen dadurch teilweise erhebliche Verkehrswertminderungen und niedrigere Pachtentgelte in Kauf nehmen. Bei schwereren Eingriffen verlieren Unternehmen an Wettbewerbsfhigkeit, was bis hin zu Existenzgefhrdungen fhren kann. Daraus folgt Handlungsbedarf auf verschiedenen Politikebenen zur Einflussnahme auf die Flchennutzung. Dies kann durch eine Intensivierung bestehender
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Manahmen geschehen, die Eigeninitiativen von Betroffenen und Akteuren anregen. Durch Biotop-Pflegebeihilfen an Nutzungsberechtigte ausgewiesener Flchen knnen Bepflanzungen und Pflege von Landschaftselementen wie Hecken, Ufergehlze und andere gefrdert werden. Zuschsse an Initiativgruppen wie Jger, Verbnde und andere ermglichen in der Regel hohe Effizienz infolge einer grundstzlich bestehenden hohen Motivation. Groflchige Schutzareale werden hnlich wie Naturschutzgebiete hoheitlich ausgewiesen. Hier knnen Flchentauschprogramme durch ffentliche Trger, eventuell durch Verzicht auf Pachteinnahmen fr Grundstckseigentum ffentlicher Trger und Verkehrswertentschdigungen mit zeitlich unbegrenzter persnlicher Dienstbarkeit, die Teilnahmebereitschaft signifikant verbessern. Gleichwohl ist das Ziel einer strkeren Integration gesellschaftlicher Ziele in die Flchennutzung mit einem erheblichen Bedarf an Finanzmitteln verbunden. Der Mittelbedarf kann grob in der Grenordnung der bis vor wenigen Jahren gewhrten Ausgleichsleistungen fr Nutzungsbeschrnkungen in Wasserschutzgebieten von rund 50 Mio. pro Jahr geschtzt werden. Bisher stehen Mittel fr diese Zwecke in der Landschaftspflegerichtlinie zur Verfgung, die nur einen Bruchteil dieses Finanzvolumens umfassen. Forstflchen, die in Baden-Wrttemberg in ganz erheblichem Umfang Schutz- und Erholungsleistungen erbringen, spielen in diesem Gutachten eine untergeordnete Rolle. Der Flchenumfang lsst sich durch die ordnungsrechtliche Verpflichtung der Privatwaldbesitzer zu einem generellen Wiederbewaldungsgebot, gegebenenfalls unter bestimmten Nebenbedingungen, sicherstellen. Im Rahmen der staatlichen Forstwirtschaft unterliegen die im Grundvermgen des Landes befindlichen Forstflchen direkt dem Zugriff der Landesverwaltung. Die Wettbewerbsfhigkeit der Forstwirtschaft und des Rohstoffes Holz ist vor allem durch dessen umwelt- und energiepolitische Diskriminierung beeintrchtigt. Gerade deshalb ist Schdigungen des Waldes durch Immissionen weiterhin energisch durch Langfriststrategien der Umweltpolitik zu begegnen. Zudem sind Nachhaltigkeitskonzepte zur Bewirtschaftung der Wlder einschlielich Wildschadensverhtung zu beachten. Da Schutz- und Erholungsleistungen der Forstproduktion aber ein spezifisches, nach Standort differenziertes Nutzenpotenzial darstellen, sollten Umwidmungen von Forstflchen nicht als unantastbar, sondern nach Subsidiarittsprinzip gleichberechtigt mit den anderen Flchenkategorien behandelt werden.
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BETZHOLZ, T. a.a.O.
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Das Problem der berrtlichen Verkehrswege besteht im Generellen nicht in einer quantitativ relevanten Flcheninanspruchnahme. Eine Flchenkontingentierung bewirkt bei viel genutzten Straen einen geringen Reduktionseffekt; zumal etwaige Kosten auf sehr viele Nutzer abgeschrieben werden knnten. Allerdings werden dadurch auch konomische Anreize fr sinnvolle Manahmen wie Rekultivierungen von nachrangigen Straen, sparsamere Flcheninanspruchnahme oder Ausbau statt Neubau geschaffen. Zwischen den berrtlichen Verkehrswegen und der Flcheninanspruchnahme besteht in erster Linie ein indirekter Zusammenhang. berrtliche Verkehrswege frdern die Erreichbarkeit und Attraktivitt der peripheren Siedlungs- und Produktionsstrukturen und leisten damit der Flcheninanspruchnahme durch die Siedlungs- und Verkehrsflche Vorschub. Dieser indirekten Wirkung kann nicht mit dem Instrumentarium Kontingentierung und Zertifikathandel begegnet werden. Mgliche Instrumente liegen vor allem in einem Abbau von steuerlichen Anreizen wie etwa der Entfernungspauschale oder in einer Verteuerung des Individualverkehrs auf der Strae. Das Problem der berrtlichen Verkehrswege bestand in den vergangenen Jahrzehnten im Allgemeinen nicht in einer zustzlichen Zerschneidung der Landschaft. Die Lnge der berrtlichen Verkehrswege in Baden-Wrttemberg war ber die letzten Jahrzehnte nahezu konstant. Allerdings haben die Zunahme des Verkehrsaufkommens und die Verschiebung der Straentypen hin zu Autobahnen bzw. deren Fahrbahnerweiterung die negativen Wirkungen einer bereits bestehenden Zerschneidung verschrft. Die fr die Zukunft geplanten Neubautrassen und Ortsumfahrungen sowie der erwartete Anstieg der Gesamtfahrleistung (PKW und Gterverkehr) werden diese Entwicklung vermutlich zustzlich verstrken. Eine Planung, die neu hinzukommende Schienen-Schnellbahntrassen oder Autobahnergnzungen parallel zu bestehenden Trassen zu fhren versucht, ist prinzipiell vorzuziehen. Eine solche Bndelung von Verkehrswegen in einer groen Achse weist Vorteile gegenber einer kleinteiligen zerstreuten Infrastruktur auf. Denn erst bei einer Verkehrsbndelung kann der zustzliche Zerschneidungseffekt vermindert und knnen auch Gemeinschaftsverkehrsmittel zu attraktiven Konditionen betrieben werden. Die bestehende Zerschneidung durch Verkehrswege kann aus kologischer Sicht teilweise bereits sehr problematisch sein. Zustzlich zu den vorgeschlagenen Zielen und Manahmen zur Reduzierung des quantitativen Flchenverbrauchs mssen deshalb weitere Manahmen zur Begrenzung der Landschaftszerschneidung getroffen bzw. geprft werden. Darunter sind zu nennen86: Erhalt der noch vorhandenen unzerschnittenen verkehrsarmen Rume (UVR). Dies Rume sollten bevorzugt von berrtlichen Verkehrswegen freigehalten werden Einfhrung von Ziel- oder Grenzwerten zur Begrenzung weiterer Landschaftszerschneidung Aufhebung von bestehenden Zerschneidungen (wie Rckbau, Querungshilfen und Grnbrcken)
Weitere Vorschlge siehe JAEGER, J.: Landschaftszerschneidung und -zersiedelung: Bedarf nach neuen Bewertungsverfahren und der Beitrag der kologischen Modellierung. In: Zeitschrift fr angewandte Umweltforschung, 14 (1-4), S. 247-267.
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ein bedrohliches Altlastenpotenzial besitzen. Mchte man diesen Weg gehen, mssten zahlreiche bereits genehmigte Baugebiete berprft und gegebenenfalls zurckgenommen werden. Mit der Novelle des Wassergesetzes werden deutliche Verbesserungen im rechtlichen Instrumentarium des Hochwasserschutzes vorgeschlagen. So sollen knftig berschwemmungsgebiete per Gesetz und nicht mehr ber den langen Weg von Rechtsverordnungen festgesetzt werden. In diesen berschwemmungsflchen darf dann grundstzlich nicht mehr gebaut werden. Grundlage fr derartige Festlegungen sind die Hochwassergefahrenkarten, die derzeit fr alle relevanten Flsse u. a. fr ein 100-jhriges Hochwasser erstellt werden. Ausnahmen vom Bauverbot wird es knftig nur in begrndeten Einzelfllen geben. Ohne die Zustimmung der Wasserwirtschaft soll zuknftig in berschwemmungsgebieten keine Bebauung mehr mglich sein. Auerdem mssen Hausbesitzer, Industrie und Gewerbe knftig in hochwassergefhrdeten Gebieten Vorkehrungen zur Auftriebssicherheit und zum berflutungsschutz von ltanks treffen und besondere Sorgfalt beim Umgang mit wassergefhrdenden Stoffen walten lassen. Gerade das Elbe-Hochwasser im August 2002 hat gezeigt, dass durch weggeschwemmte und ausgelaufene ltanks, aber auch durch nicht ausreichend gesicherte Industrieanlagen erhebliche kologische Schden entstehen knnen. Die Hausbesitzer mssen knftig in hochwassergefhrdeten Gebieten innerhalb einer 10jhrigen bergangsfrist Vorkehrungen zur Auftriebssicherheit und zum berflutungsschutz treffen. Das novellierte Wassergesetz wird den Hochwasserschutz somit strken. Die Finanzierung kann aus dem allgemeinen Haushalt oder, wegen der besonderen Dringlichkeit der Manahmen, z.B. analog zum Wasserpfennig", ber eine Umnutzungsgebhr im Rahmen der Bauleitplanung erfolgen. Die Mittel, die im Rahmen der Ausgleichsplanung fr materiell nicht ausgleichbare Eingriffe anfallen, sollten ferner zeitlich zweckgebunden in dieses Vernetzungssystem der Auen- und Feuchtbiotope und gleichzeitig in das nicht strukturelle, dezentrale Hochwasserschutzsystem flieen. Vor allem aber sind auch alte Gewerbeflchen in Auen betroffen, die nicht fr Gewerbe oder Huserbau genutzt werden sollten. Im Bereich der Straenunterhaltung mssen ebenfalls Investitionen in die Auenrenaturierung erfolgen. Diese besteht in der Hherlegung von Strassen und Kombination mit Deichen, sowie der Verlegung aus kritischen Zonen und dadurch Bereitstellung von greren berflutungsflchen. Der Flchenbedarf wird erheblich sein und damit auch die notwendigen Mittel, da konomisch interessante landwirtschaftliche Nutzflchen zur Renaturierung anstehen. Die Aufwendungen knnten ber die Agrar-Umweltprogramme als Teil eines multifunktionalen Ansatzes der EU anteilig finanziert werden. Ein besonderer Vorteil liegt darin, dass zur Zeit nicht bentigte landwirtschaftliche Bden fr eine Zukunft vorgehalten werden, in der auf Grund eines deutlich greren weltweiten Mittelstandes und dessen spezifischer Ernhrungsbedrfnisse Nahrung sehr knapp werden knnte. Und dann mssten schon aus weltethischen Grnden, aber durchaus auch aus geopolitischen und wirtschaftlichen Erwgungen alle noch vorhanden Reserven genutzt werden.
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