A jurisdio como poltica pblica

Marcelo Politano de Freitas Elaborado em 07/2008. Pgina 1 de 1 aA RESUMO: O artigo investiga a possibilidade de configurar a jurisdio poltica pblica, perquirindo o objeto das polticas pblicas e sua extenso. Outrossim, apresenta a relevncia da questo da percepo da jurisdio entre tais polticas para o desenvolvimento das suas atividades. Palavras-chaves: Polticas pblicas; Jurisdio; Governo; Funo poltica; Separao dos poderes. ABSTRACT: This paper searches the possibility of characterize the jurisdiction as a public policy, scanning its object and range. On the other hand, it deals to the matter of the recognizing (or not) the jurisdiction as public policy to its own development. Key-words: Public policy; Jurisdiction; Government; Politics; Separation of powers.

1 INTRODUO A expresso "polticas pblicas" em geral traz consigo a ideia de exerccio da funo administrativa do poder. Ao menos, esta a mais frequente leitura que se faz de definies de polticas pblicas que as apresentam como atividade emanada do governo. Mas convm questionar: circunscreve-se a poltica pblica funo administrativa do poder? Ser possvel reconhecer que se faz poltica pblica ao exercer-se, por exemplo e a propsito, a jurisdio? Advm da doutrina de Montesquieu a tripartio do poder, rectius, tripartio do exerccio do poder, desdobrando-o consoante suas trs funes: legislativa, executiva (ou administrativa) e jurisdicional. Coube, pois, jurisdio a tarefa de dizer o direito no caso concreto e com tal expediente distribuir justia. Sendo a jurisdio funo do poder estatal, ela prpria poder do Estado e, dessarte, outro no poderia ser o fim da jurisdio seno o fim do Estado: promover o bem comum. E, como tal, tem-se reconhecido a participao da jurisdio no controle das polticas pblicas ao julgar o seu mrito quanto adequao, oportunidade, convenincia e eficincia e mesmo a exigir a criao e implementao de polticas pblicas, inclusive inovando. No desta questo que trata o presente artigo.

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Trata este ensaio de investigar se o exerccio da jurisdio no seria ele prprio poltica pblica, independentemente de a jurisdio debruar-se sobre outras opes governamentais no trato da coisa pblica. Assim, exemplificativamente, perquire se seria uma questo de poltica pblica, a reger-se, pois, tambm, pelos princpios desta, o modo pelo qual o Estado concebe e distribui a prestao jurisdicional. Estende-se o propsito deste artigo, ainda, a problematizar a percepo da jurisdio como poltica pblica e sua relevncia para o desenvolvimento das atividades jurisdicionais.

2 A ESSNCIA DAS POLTICAS PBLICAS

As definies de polticas pblicas presentes na literatura cientfica do grande relevo ao locus em que se desenvolvem os embates em torno de distintos interesses, as manifestaes de preferncias e concepo e adoo de ideias, qual seja, o governo (SOUZA, 2006, p. 3). Assim, define Lynn polticas pblicas como "conjunto de aes de governo que iro produzir efeitos especficos" e Peters como "soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou atravs de delegao, e que influenciam a vida dos cidados" e Mead como "um campo dentro do estudo da poltica que analisa o governo luz de grandes questes pblicas" (apud SOUZA, 2006, p. 3, grifos nossos). certo, todavia, que as polticas pblicas so caracterizadas no apenas a partir das fontes de que promanam as decises, mas tambm pelos contedos destas, que, por seu teor, influenciam a vida dos cidados. Neste diapaso, no so polticas pblicas quaisquer condutas dos agentes de governo, mas to-somente aquelas condutas que tenham o condo de influenciar a vida na polis. Por outro lado, em que pese a tradio de debruarem-se os estudos de polticas pblicas sobre as decises, bem como sobre o procedimento para a sua formao (FARIA, 2003, p. 2), ganha expresso o estudo do procedimento posterior deciso, em especial, a implementao das polticas pblicas e sua avaliao, ante o relevo que assume a eficincia na administrao pblica (MATIAS-PEREIRA, 2008, p. 102). Outrossim, a anlise de redes sociais tem reconhecido mltiplos atores na formao das polticas pblicas, estudando a dinmica interna do Estado e suas relaes com a sociedade mais ampla (MARQUES, 2006, p. 15). Esta perspectiva j traz em si a nota do novo gerencialismo pblico, que desacredita o equilbrio de foras na construo do consenso para a tomada de deciso, prprio da tipologia do ciclo da poltica pblica. Na viso do novo gerencialismo, no obstante a presena de mltiplos atores na construo das decises, o pluralismo se apresenta enfraquecido pela ideia

de que os interesses de poucos sobrepujam facilmente os interesses difusos por sua maior capacidade de organizao; construo terica esta que empece as polticas redistributivas e keynesianas e faz face crise fiscal e ideolgica do Estado (SOUZA, 2006, p. 6), em cujo cenrio amolda-se como uma luva. neste contexto que exsurge o governo ainda como fonte principal das polticas pblicas, no obstante o tratamento cientfico que lhes dado a partir de uma concepo totalizante da dinmica dos processos decisrios e ps-decisrios.

3 EM BUSCA DO SIGNIFICADO DE GOVERNO E A SEPARAO DOS PODERES

Remonta a Aristteles a constatao do perigo e da injustia de investir-se uma s pessoa de todo o poder, ponderando o peripattico: "Desse modo, no mais justo mandar do que obedecer: conveniente que se faa uma e outra coisa, de modo alternado" (ARISTTELES, 2001, p. 111). Porm, somente com Montesquieu distinguem-se as funes legislativa, executiva (poder executivo das coisas que dependem do direito das gentes) e jurisdicional (poder executivo das coisas que dependem do direito civil): H em cada Estado trs espcies de poder: o poder legislativo, o poder executivo das coisas que dependem do direito das gentes e o poder executivo das coisas que dependem do direito civil. Pelo primeiro poder, o prncipe ou magistrado cria as leis para um tempo determinado ou para sempre, e corrige-a ou ab-roga aquelas que j esto feitas. Pelo segundo, determina a paz ou a guerra, envia ou recebe embaixadas, estabelece a segurana, previne as invases. Pelo terceiro, pune os crimes ou julga as questes dos indivduos. Chamaremos este ltimo "o poder de julgar" e o outro chamaremos, simplesmente, "o poder executivo do Estado" (MONTESQUIEU, 2003, p. 165-166). Em verdade, os trs poderes "correspondem a funes; e tambm a distino, em cada poder, de uma facult de statuer e de uma facult dempcher prefigura algumas das anlises mais recentes sobre funo de fiscalizao e controlo" (MIRANDA, 2005, p. 233). Na tentativa de sistematizar a elaborao terica dos ltimos cem anos acerca do assunto, Jorge Miranda (2005) repassa as classificaes doutrinrias das funes do Estado propostas por Jellinek, Duguit, Kelsen, Burdeau, Loewenstein, Vile e Marcello Caetano e apresenta a sua prpria classificao que pretende inspirada em tal produo terica e "sem laivos de originalidade", a saber: so funes do Estado a funo poltica, a funo administrativa e a funo jurisdicional. Desdobra-se a primeira em funo legislativa (legislatio), consubstanciada em atos normativos (diretos ou indiretos, explcitos ou implcitos) e funo governativa ou poltica stricto sensu (gubernatio), expressa em atos de contedo no normativo. Considerando os fins dos atos, ou o seu objeto, (critrio material) toma Jorge Miranda a funo poltica como "definio primria e global do interesse pblico; interpretao dos fins do Estado e escolha dos meios adequados para os atingir; direo do Estado", ao passo que a funo

administrativa, sob o mesmo critrio finalstico, caracteriza-se pela constante satisfao das necessidades coletivas, para tanto prestando bens e servios, enquanto a funo jurisdicional caracteriza-se pela deciso e declarao dos direitos e questes jurdicas, seja em concreto, ante situaes da vida, seja em abstrato (2005, p. 236-237). Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2006, p. 69), adotando a classificao do jurista administrativista italiano Renato Alessi, entrev nas trs funes do poder estatal, denominadas legislativa, executiva e judiciria, a emanao de "atos de produo jurdica", assim considerados estes atos por introduzirem modificao em situao jurdica anterior, sendo a legislao uma produo jurdica primria, porque fundada nica e diretamente no poder soberano, porm a jurisdio uma produo jurdica subsidiria, eis que necessria quando no haja o espontneo cumprimento da lei, portanto subsidiria produo primria; por outro lado, trata-se a administrao de produo jurdica complementar, porque aplica concretamente o ato de produo jurdica primria, abstrato, contido na lei, fazendo-o enquanto parte das relaes que modifica, embora em posio de superioridade quanto s demais partes da mesma relao. Se por um lado nos parece reducionista esta concepo das funes do poder, porque circunscreveo ordem jurdica, semelhana do pensamento kelseniano, por outro lado elucida as bases da ideia de funo poltica ou de governo, "que implica uma atividade de ordem superior referida direo suprema e geral do Estado em seu conjunto e em sua unidade, dirigida a determinar os fins da ao do Estado, a assinalar as diretrizes para as outras funes, buscando a unidade da soberania estatal" (ALESSI apud DI PIETRO, 2006, p. 70). esse liame direto e estreito com a soberania, a conferir superioridade diretiva da atividade estatal, que parece presente em todas as concepes contemporneas de funo poltica e de governo, refletidas nos conceitos acima colacionados de poltica pblica como atividade de governo que influencia a vida dos cidados.

4 A JURISDIO E A FUNO POLTICA

Reconhecida como funo do poder estatal, a jurisdio ordinariamente definida pelo critrio teleolgico. Neste sentido: "Conceitua-se jurisdio [...] como funo do Estado, destinada soluo imperativa de conflitos e exercida mediante a atuao da vontade do direito em casos concretos" (DINAMARCO, 2004, v. 1, p. 311). J em 1940, Piero Calamandrei advertia acerca da contingncia dos conceitos de jurisdio: Do conceito de jurisdio no se pode dar uma definio absolutamente vlida para todos os tempos e para todos os povos. No s as formas externas, mediante as quais se desenvolve a administrao da justia, mas tambm os mtodos lgicos de julgar tm um valor contingente que no pode ser determinado seno em relao a um determinado momento histrico. Hoje, nas principais legislaes da Europa continental, o contedo da funo jurisdicional somente pode ser entendido se relacionado com o sistema da legalidade; e o novo Cdigo [de Procedimento Civil italiano de 1940] quer ser precisamente uma reafirmao da jurisdio como complemento e como instrumento da legalidade (2003, v. I, p. 102-103, grifo do autor) .

Atualmente muitos so os escopos tributados jurisdio, dentre os quais se destaca aquele reputado o escopo magno, qual seja, a pacificao social. So outros escopos a educao de cada um dos jurisdicionados para o conhecimento dos seus direitos e para o respeito aos direitos alheios (de carter social); a preservao do valor liberdade, a oferta de meios de participao nos destinos da nao e a preservao da autoridade do ordenamento jurdico (escopos de natureza poltica) e, por fim, a atuao concreta da vontade do direito material (escopo de natureza jurdica) (CINTRA; GRINOVER; DINAMARCO, 2004, p. 24-25). Evidentemente, tais escopos se pem como condutores para o alcance do bem comum, se aceito que seja este o fim do Estado. Ora, da anlise dos contedos dos tais elencados escopos, muitos se identificam com a superior funo diretiva voltada a determinar os fins da ao do Estado, fundada direta e unicamente na soberania estatal, instando perceber que a jurisdio, ao ser exercida, realiza-se em duas dimenses: em microatividade, dizendo o direito diante das situaes concretas da vida, e em macroatividade, aqui considerada como bem ou servio oferecido em direcionamento da prpria determinao dos fins estatais. Assim que, vista apenas pela atividade de dizer o direito num caso concreto e correspondente atividade de execuo forada, a soluo da lide pela jurisdio no poltica pblica, eis que subsidiria funo poltica, salvo se a lide, ela prpria, versar sobre um ato de governo ou buscar suprir lacuna da lei ou declarar inaplicvel ou inconstitucional lei ou ato normativo (o que redunda em ato de governo conforme exposto). Por outro lado, a mesma atividade, se tomada em conjunto com as demais manifestaes jurisdicionais, portanto, vista em sua dimenso maior, revela escolhas estatais diretivas dos prprios fins do Estado. Essa macroatividade jurisdicional , pois, poltica pblica.

5 A (NO) PERCEPO DA JURISDIO COMO POLTICA PBLICA E SEUS DESDOBRAMENTOS

Os estudos de poltica pblica, enquanto rea do conhecimento, nascem nos Estados Unidos da Amrica, superando a tradio europia de estud-las puramente mediante a anlise do Estado e suas instituies (SOUZA, 2006, p. 2). Os estudos estadunidenses, puseram o foco na produo dos governos e, a partir da, recrudesceu este campo multidisciplinar do saber, servindo-se de disciplinas como sociologia, antropologia, geografia, economia, planejamento, gesto, administrao pblica, porm formalmente um ramo da cincia poltica (SOUZA, 2006, p. 2). No seu percurso histrico, este campo do saber esquadrinhou mltiplos aspectos das polticas pblicas, sob diversos olhares, produzindo meticulosas teorizaes que do a conhecer numerosas tipologias, a dialogar e superar-se, num contnuo processo que enseja escolhas conscientes e teoricamente referenciadas. Da percepo da prestao jurisdicional como poltica pblica ou no resulta a opo entre insularem-se os problemas da jurisdio nos domnios do direito ou distinguir a deciso do juiz para a soluo da lide da deciso de prestar jurisdio e, quanto a esta, beber dos estudos de polticas pblicas.

6 CONSIDERAES FINAIS
Tendo as polticas pblicas por objeto as atividades do governo que influenciam a vida na polis, enquanto exerccio da funo poltica do Estado, e, sendo esta um superior direcionamento da determinao dos fins estatais, pode-se reconhecer a macroatividade da jurisdio como poltica pblica, distinguindo-a da microatividade de solucionar lides concretas alheias a atos de governo. Tal distino representa um passo importante na busca da efetividade da jurisdio e do processo alm dos domnios que a cincia do direito encerra, sem prejuzo ou desrespeito desta, que se impe pela imperatividade que lhe nsita. Cuida-se, pois, de conferir um trato poltico-cientfico administrao da justia, no em sede de direitos subjetivos, mas na prpria concepo da poltica (pblica) de organizar e pr em funcionamento o sistema pblico de distribuio de justia.

REFERNCIAS
ARISTTELES. Poltica. So Paulo: Martin Claret, 2001. CALAMANDREI, Piero. Instituies de Direito Processual Civil. 2. ed. Campinas: Bookseller, 2003. 3 v. CINTRA, Antnio Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cndido Rangel. Teoria Geral do Processo. 15. ed. So Paulo: Malheiros, 1999. DINAMARCO, Cndido Rangel. Instituies de Direito Processual Civil. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. 4 v. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19. ed. So Paulo: Atlas, 2006. FARIA, Carlos Aurlio Pimenta de. Idias, conhecimento e polticas pblicas: um inventrio sucinto das principais vertentes analticas recentes. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, v. 18, n. 51, 2003. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.phpscript=sci_arttext &pid=S0102-69092003000100004&lng=en&nrm =iso>. Acesso em: 17 June 2008. MARQUES, Eduardo Cesar. Redes sociais e poder no Estado brasileiro: aprendizados a partir de polticas urbanas. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, v. 21, n. 60, 2006. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102690920060001 00002&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 17 jun. 2008. MATIAS-PEREIRA, Jos. Curso de Administrao Pblica: foco nas instituies e aes governamentais. So Paulo: Atlas, 2008. MIRANDA, Jorge. Teoria do Estado e da Constituio. Rio de Janeiro: Forense, 2005. MONTESQUIEU. Do Esprito das Leis. So Paulo: Martin Claret, 2003.

SOUZA, Celina. Polticas pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias, Porto Alegre, n. 16, 2006. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S151745222006000200003&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 17 jun. 2008. Tweet Gostei No gostei Recomendar para amigos Verso para impresso

Assuntos relacionados Separao de poderes Jurisdio (Direito Processual Civil) Poder Judicirio Teoria do Estado Direito Processual Civil Direito Constitucional

Autor

Marcelo Politano de Freitas Professor da Universidade do Estado da Bahia - UNEB (Quadro Permanente); Advogado; Mestre em Polticas Sociais e Cidadania (Universidade Catlica do Salvador - UCSal); Especialista em Processo (Fundao Faculdade de Direito da Bahia/UFBA); Especialista em Pedagogia Universitria (Faculdade Maurcio de Nassau). Fale com o autor Veja todos os artigos publicados pelo autor

Informaes sobre o texto

Como citar este texto: NBR 6023:2002 ABNT

FREITAS, Marcelo Politano de. A jurisdio como poltica pblica. Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2708, 30 nov. 2010. Disponvel em: <http://jus.com.br/revista/texto/17958>. Acesso em: 1 mar. 2012.

Como citar este artigo: MOREIRA, Alexandre Magno Fernandes. Estado, Governo e Administrao Pblica. Disponvel em http://www.lfg.com.br. 28 de novembro de 2008.

1. CONCEITO DE ESTADO O conceito de Estado varia conforme o ngulo em que considerado. Para nossos fins, interessa o prisma constitucional: o Estado pessoa jurdica territorial soberana. Pessoa jurdica a unidade de pessoas naturais ou de patrimnios, que visa consecuo de certos fins, reconhecida pela ordem jurdica como sujeito de direitos e obrigaes. Territrio o espao fsico em que o Estado exerce sua soberania. Inclui o solo, o subsolo, as guas

interiores, o mar territorial [1] e o espao areo. J a soberania, no mbito interno, o poder supremo consistente na capacidade de autodeterminao e, no mbito externo, a prerrogativa de receber tratamento igualitrio na comunidade internacional. Disso decorre, por exemplo, a imunidade diplomtica. 2. PODERES DE ESTADO Os poderes de Estado, na clssica tripartio de Montesquieu, so: o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, independentes e harmnicos entre si e com suas funes reciprocamente indelegveis (CF, art. 2). A cada um desses poderes atribuda uma funo de modo preferencial. Assim a funo preferencial do Poder Legislativo a elaborao de leis (funo normativa); a funo preferencial do Poder Executivo a converso da lei em ato individual e concreto (funo administrativa); e a funo preferencial do poder Judicirio a aplicao forada da lei aos litigantes (funo judicial). Fala-se de funo preferencial de cada poder de Estado porque todos os poderes praticam atos administrativos, e, em carter excepcional e admitido pela CF, desempenham funes e praticam atos que, a rigor, seriam de outro poder. Ex.: o Poder executivo pode julgar por meio de processos administrativos e pode legislar por meio de medidas provisrias. O Poder Legislativo exerce funes administrativas ao regular seus servios internos e funes judiciais ao julgar o Presidente da Repblica por crime de responsabilidade. Por fim, o Poder Judicirio tambm exerce funes administrativas ao regular seus servios

internos [2] e funes legislativas em casos como as resolues do Tribunal Superior Eleitoral, as smulas vinculantes e as declaraes de inconstitucionalidade (neste ltimo caso, trata-se de legislador negativo). De acordo com o sistema de freios e contrapesos ("cheks and balances"), cada Poder ser controlado pelos outros, ou seja, certos atos s podem ser praticados por um Poder com a participao de outro(s). Ex.: a nomeao de Ministro do Supremo Tribunal Federal deve ser feita pelo Presidente da Repblica e antecedida de indicao do prprio Presidente e aprovao do indicado pelo Senado. O Executivo pode participar da produo legislativa por meio de medidas provisrias e projetos de lei e o Legislativo pode, inclusive por meio do Tribunal de Contas, fiscalizar a atuao do Executivo. 3. FUNES DO ESTADO De acordo com Celso Antonio Bandeira de Mello (2005, p. 25), a funo do Estado ou "funo pblica, no Estado Democrtico de Direito, a atividade exercida no cumprimento do dever de alcanar o interesse pblico, mediante o uso de poderes instrumentalmente necessrios conferidos pela ordem jurdica". No mundo ocidental, unnime a existncia de trs funes pblicas: a legislativa (ou normativa), a administrativa (ou executiva) e a jurisdicional. Existem, porm, atos que no se enquadram em nenhuma delas e que terminam por compor a funo poltica.

A funo legislativa aquela que o Estado, de modo exclusivo, exerce por meio da edio de normas gerais e abstratas, que inovam na ordem jurdica e esto subordinadas diretamente Constituio. Essa funo exercida basicamente pelo Poder Legislativo, pois, normalmente, atos dos demais poderes s tem efeitos concretos. Excetuam-se as medidas provisrias e as leis delegadas que, a despeito de serem editados pelo Executivo, so imediatamente subordinados Constituio. Os regulamentos, que tambm so normas gerais e editadas pelo Poder Executivo, no esto compreendidos nessa funo, pois encontram-se subordinados s leis e no tm autonomia para criar obrigaes. A funo jurisdicional tambm atribuda exclusivamente ao Estado para resoluo de conflitos de interesses com fora de coisa julgada. No caso, apenas o Poder Judicirio exerce essa funo, pois, somente suas decises tornam-se imutveis (transitam em julgado) depois de esgotados os recursos ou depois de ultrapassado o prazo para sua interposio. Tratase do sistema da jurisdio nica, segundo o qual todas as matrias podem ser apreciadas pelo Judicirio, que o nico poder competente para decidi-las de modo definitivo. Nos termos do magistrio do citado autor (p. 32), "funo administrativa a funo que o Estado, ou quem lhe faa as vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regime hierrquicos e que, no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada por comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder

Judicirio". V-se que a funo administrativa a nica passvel de ser exercida tambm por particulares, como os que recebem uma delegao para a prestao de servios pblicos. Tambm nica presente em todos os poderes, a despeito de predominar de forma ntida no Poder Executivo. A funo poltica ou de governo no aceita por toda a doutrina, sendo considerada por muitos apenas como uma qualidade, um atributo das altas escolhas de governo, em qualquer um dos trs poderes. Para os que concordam com sua existncia, atos polticos so aqueles que cuidam da gesto superior da vida estatal, pressupondo decises de mbito muito mais poltico do que jurdico. Ex.: iniciativa de leis pelo chefe do Poder Executivo, a sano, o veto, o impeachment, a decretao de calamidade pblica e a declarao de guerra. Apesar do alto grau de independncia com que esses atos so realizados, tambm esto submetidos ao controle judicial. 4. ORGANIZAO DO ESTADO BRASILEIRO Forma de Estado designa o como o poder dividido em um determinado territrio. Se houver apenas um centro de poder, a forma de Estado unitria, o que geralmente ocorrer em pases de pequena extenso, como o Uruguai. Havendo mais de um centro de poder, a forma composta, que se divide em unies, confederaes e federaes. A ltima espcie a mais relevante de todas, caracterizando-se por um conjunto de Estados autnomos (poder limitado nos termos da Constituio) que abdicam de sua soberania (poder ilimitado no mbito interno) em favor de uma Unio.

Como forma de Estado, o Brasil adotou o federalismo. Assim, cabe distinguir: Estado federal, isto , a Repblica Federativa do Brasil, o todo, dotado de personalidade jurdica de Direito Pblico internacional. A Unio, como diz o prprio nome, a entidade poltica formada pela reunio das partes componentes, constituindo pessoa jurdica de Direito Pblico interno, autnoma em relao aos Estados e a que cabe exercer as prerrogativas da soberania do Estado brasileiro. Os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios [3] so entidades federativas componentes, dotadas de autonomia e tambm de personalidade jurdica de Direito Pblico interno. J os territrios no so componentes da federao, mas simples descentralizao administrativo-territorial da Unio, tambm chamados de autarquias territoriais. As leis podem ser classificadas de acordo com a entidade federativa que a emite: h, portanto, leis federais, estaduais, municipais e distritais. A Unio, porm, pode emitir tambm leis nacionais, com eficcia para todos os entes federativos, nos casos previstos na Constituio. Ex.: enquanto a Lei 8.112/90, que rege os servidores pblicos, federal; a Lei 8.666/93, que rege as licitaes e os contratos administrativos, uma lei nacional. 5. GOVERNO Governo o conjunto de rgos e as atividades que eles exercem na sentido de conduzir politicamente o Estado, definindo suas diretrizes supremas. No se confunde com a Administrao Pblica em sentido estrito, que tem a funo de realizar concretamente as diretrizes traadas pelo

Governo. Portanto, enquanto o Governo age com ampla discricionariedade, a Administrao Pblica atua de modo subordinado. Sistema de Governo o modo como se relacionam os poderes Executivo e Legislativo. Existem os seguintes sistemas de governo: a) presidencialista: o chefe de estado tambm o chefe de Governo e, portanto, da Administrao Pblica. o sistema adotado no Brasil pela Constituio de 1988 e confirmado pelo plebiscito de 1993; b) parlamentarista: a chefia de Estado exercida por um presidente ou um rei, sendo que a chefia de Governo fica a cargo de um gabinete de ministros, nomeados pelo Parlamento e liderados pelo primeiro-ministro; c) semipresidencialista: tambm chamado de sistema hbrido, aquele em que o chefe de Governo e o chefe de Estado compartilham o Poder Executivo e exercem a Administrao Pblica; d) diretorial: o Poder executivo exercido por um rgo colegiado escolhido pelo Parlamento. Ao contrrio do parlamentarismo, no h possibilidade de destituio do diretrio pelo Parlamento. As formas de Governo (ou sistemas polticos) dizem respeito ao conjunto das instituies pelas quais o Estado exerce sue poder sobre a sociedade e, principalmente, o modo como o chefe de Estado escolhido. Existem trs formas:

a) presidencialismo: escolhido pelo voto (direto ou indireto) para um mandato pr-determinado; b) monarquia: escolhido geralmente pelo critrio hereditrio, sua permanncia no cargo vitalcia - o afastamento s pode ocorrer por morte ou abdicao. A monarquia pode ser absoluta, em que a chefia de Governo tambm est nas mos do monarca; ou parlamentarista, em que a chefia de Governo est nas mos do primeiroministro; c) anarquia: ausncia total de Governo. 6. ADMINISTRAO PBLICA A palavra "administrar" significa no s prestar servio, execut-lo, mas tambm dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado til; e at, traar um programa de ao e execut-lo. Distingue-se da propriedade no sentido de que, na administrao, o dever e a finalidade so predominantes [4]; no domnio, a vontade prevalece. Basicamente, so dois os sentidos em que se utiliza mais comumente a expresso Administrao Pblica: a) em sentido subjetivo, formal ou orgnico, ela designa as pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos incumbidos de exercer a funo administrativa em qualquer um dos Poderes - Legislativo, Executivo e Judicirio; b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administrao Pblica a prpria funo

administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo. Nesse sentido a Administrao Pblica abrange: I) fomento: atividade administrativa de incentivo iniciativa privada. So atividades de fomento: auxlios financeiros ou subvenes, financiamentos, favores fiscais e desapropriaes que favoream entidades privadas sem fins lucrativos; II) polcia administrativa: atividade de execuo das restries impostas por lei ao exerccio da liberdade e da propriedade em benefcio do interesse coletivo. Ex.: limite de velocidade nas estradas; III) servio pblico: toda utilidade material que a Administrao Pblica executa, direta ou indiretamente, para satisfazer as necessidades coletivas. Ex.: servios de gua, luz e telefone; IV) "interveno administrativa: compreende a regulamentao e fiscalizao da atividade econmica de natureza privada, bem como a prpria atuao direta do Estado na atividade econmica, nos termos do art. 173 da Constituio Federal, normalmente por meio de empresas pblicas e sociedades de economia mista" (Alexandrino e Paulo, 2008, p. 17-18). H ainda outra distino que os autores costumam fazer, a partir da idia de que administrar compreende planejar e executar: a) em sentido amplo, a Administrao Pblica, subjetivamente considerada, compreende tanto os rgos

governamentais, supremos, constitucionais (Governo) aos quais incumbe traar os planos de ao, dirigir, comandar, como tambm os rgos administrativos, subordinados, dependentes (Administrao Pblica em sentido estrito), aos quais incumbe executar os planos governamentais; ainda em sentido amplo, porm objetivamente considerada, a Administrao Pblica compreende a funo poltica, que traa as diretrizes governamentais e a funo administrativa, que as executa; b) em sentido estrito, a Administrao Pblica compreende, sob o aspecto subjetivo, apenas os rgos administrativos e, sob o aspecto objetivo, apenas a funo administrativa, que as executa. 1. De acordo com a lei 8.617/93, o mar territorial brasileiro tem 12 milhas. 2. Por isso, no exato dizer que o Poder Judicirio no pode revogar atos administrativos. Poder faz-lo se os atos tiverem origem no prprio Poder Judicirio. 3. O federalismo foi concebido como a integrao entre Estados, contando eventualmente com um Distrito Federal. O Brasil inova ao prever tambm o Municpio como ente federativo. 4. De acordo com o magistrio de MELLO (2004, p. 62): " que a Administrao Pblica exerce funo: a funo administrativa. Existe funo quando algum est investido no dever de satisfazer dadas finalidades em prol do interesse

de outrem (...) Quem exerce 'funo administrativa' est adstrito a satisfazer os interesses pblicos, ou seja, interesses de outrem: a coletividade". conhecida a frase de Seabra Fagundes, segundo o qual, "administrar aplicar a lei de ofcio", indicando que somente a lei pode indicar quais so as finalidades consideradas de interesse pblico. Como citar este artigo: MOREIRA, Alexandre Magno Fernandes. Estado, Governo e Administrao Pblica. Disponvel em http://www.lfg.com.br. 28 de novembro de 2008.

1. CONCEITO DE ESTADO O conceito de Estado varia conforme o ngulo em que considerado. Para nossos fins, interessa o prisma constitucional: o Estado pessoa jurdica territorial soberana. Pessoa jurdica a unidade de pessoas naturais ou de patrimnios, que visa consecuo de certos fins, reconhecida pela ordem jurdica como sujeito de direitos e obrigaes. Territrio o espao fsico em que o Estado exerce sua soberania. Inclui o solo, o subsolo, as guas interiores, o mar territorial [1] e o espao areo. J a soberania, no mbito interno, o poder supremo consistente na capacidade de autodeterminao e, no mbito externo, a prerrogativa de receber tratamento igualitrio na comunidade internacional. Disso decorre, por exemplo, a imunidade diplomtica. 2. PODERES DE ESTADO

Os poderes de Estado, na clssica tripartio de Montesquieu, so: o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, independentes e harmnicos entre si e com suas funes reciprocamente indelegveis (CF, art. 2). A cada um desses poderes atribuda uma funo de modo preferencial. Assim a funo preferencial do Poder Legislativo a elaborao de leis (funo normativa); a funo preferencial do Poder Executivo a converso da lei em ato individual e concreto (funo administrativa); e a funo preferencial do poder Judicirio a aplicao forada da lei aos litigantes (funo judicial). Fala-se de funo preferencial de cada poder de Estado porque todos os poderes praticam atos administrativos, e, em carter excepcional e admitido pela CF, desempenham funes e praticam atos que, a rigor, seriam de outro poder. Ex.: o Poder executivo pode julgar por meio de processos administrativos e pode legislar por meio de medidas provisrias. O Poder Legislativo exerce funes administrativas ao regular seus servios internos e funes judiciais ao julgar o Presidente da Repblica por crime de responsabilidade. Por fim, o Poder Judicirio tambm exerce funes administrativas ao regular seus servios internos [2] e funes legislativas em casos como as resolues do Tribunal Superior Eleitoral, as smulas vinculantes e as declaraes de inconstitucionalidade (neste ltimo caso, trata-se de legislador negativo). De acordo com o sistema de freios e contrapesos ("cheks and balances"), cada Poder ser controlado pelos outros, ou seja, certos atos s podem ser praticados por um Poder com a

participao de outro(s). Ex.: a nomeao de Ministro do Supremo Tribunal Federal deve ser feita pelo Presidente da Repblica e antecedida de indicao do prprio Presidente e aprovao do indicado pelo Senado. O Executivo pode participar da produo legislativa por meio de medidas provisrias e projetos de lei e o Legislativo pode, inclusive por meio do Tribunal de Contas, fiscalizar a atuao do Executivo. 3. FUNES DO ESTADO De acordo com Celso Antonio Bandeira de Mello (2005, p. 25), a funo do Estado ou "funo pblica, no Estado Democrtico de Direito, a atividade exercida no cumprimento do dever de alcanar o interesse pblico, mediante o uso de poderes instrumentalmente necessrios conferidos pela ordem jurdica". No mundo ocidental, unnime a existncia de trs funes pblicas: a legislativa (ou normativa), a administrativa (ou executiva) e a jurisdicional. Existem, porm, atos que no se enquadram em nenhuma delas e que terminam por compor a funo poltica. A funo legislativa aquela que o Estado, de modo exclusivo, exerce por meio da edio de normas gerais e abstratas, que inovam na ordem jurdica e esto subordinadas diretamente Constituio. Essa funo exercida basicamente pelo Poder Legislativo, pois, normalmente, atos dos demais poderes s tem efeitos concretos. Excetuam-se as medidas provisrias e as leis delegadas que, a despeito de serem editados pelo Executivo,

so imediatamente subordinados Constituio. Os regulamentos, que tambm so normas gerais e editadas pelo Poder Executivo, no esto compreendidos nessa funo, pois encontram-se subordinados s leis e no tm autonomia para criar obrigaes. A funo jurisdicional tambm atribuda exclusivamente ao Estado para resoluo de conflitos de interesses com fora de coisa julgada. No caso, apenas o Poder Judicirio exerce essa funo, pois, somente suas decises tornam-se imutveis (transitam em julgado) depois de esgotados os recursos ou depois de ultrapassado o prazo para sua interposio. Tratase do sistema da jurisdio nica, segundo o qual todas as matrias podem ser apreciadas pelo Judicirio, que o nico poder competente para decidi-las de modo definitivo. Nos termos do magistrio do citado autor (p. 32), "funo administrativa a funo que o Estado, ou quem lhe faa as vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regime hierrquicos e que, no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada por comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder Judicirio". V-se que a funo administrativa a nica passvel de ser exercida tambm por particulares, como os que recebem uma delegao para a prestao de servios pblicos. Tambm nica presente em todos os poderes, a despeito de predominar de forma ntida no Poder Executivo. A funo poltica ou de governo no aceita por toda a doutrina, sendo considerada por muitos apenas como uma qualidade, um atributo das altas escolhas de governo, em

qualquer um dos trs poderes. Para os que concordam com sua existncia, atos polticos so aqueles que cuidam da gesto superior da vida estatal, pressupondo decises de mbito muito mais poltico do que jurdico. Ex.: iniciativa de leis pelo chefe do Poder Executivo, a sano, o veto, o impeachment, a decretao de calamidade pblica e a declarao de guerra. Apesar do alto grau de independncia com que esses atos so realizados, tambm esto submetidos ao controle judicial. 4. ORGANIZAO DO ESTADO BRASILEIRO Forma de Estado designa o como o poder dividido em um determinado territrio. Se houver apenas um centro de poder, a forma de Estado unitria, o que geralmente ocorrer em pases de pequena extenso, como o Uruguai. Havendo mais de um centro de poder, a forma composta, que se divide em unies, confederaes e federaes. A ltima espcie a mais relevante de todas, caracterizando-se por um conjunto de Estados autnomos (poder limitado nos termos da Constituio) que abdicam de sua soberania (poder ilimitado no mbito interno) em favor de uma Unio. Como forma de Estado, o Brasil adotou o federalismo. Assim, cabe distinguir: Estado federal, isto , a Repblica Federativa do Brasil, o todo, dotado de personalidade jurdica de Direito Pblico internacional. A Unio, como diz o prprio nome, a entidade poltica formada pela reunio das partes componentes, constituindo pessoa jurdica de Direito Pblico interno, autnoma em relao aos Estados e a que cabe exercer as prerrogativas da soberania do Estado brasileiro. Os Estados-membros, o Distrito Federal e os

Municpios [3] so entidades federativas componentes, dotadas de autonomia e tambm de personalidade jurdica de Direito Pblico interno. J os territrios no so componentes da federao, mas simples descentralizao administrativo-territorial da Unio, tambm chamados de autarquias territoriais. As leis podem ser classificadas de acordo com a entidade federativa que a emite: h, portanto, leis federais, estaduais, municipais e distritais. A Unio, porm, pode emitir tambm leis nacionais, com eficcia para todos os entes federativos, nos casos previstos na Constituio. Ex.: enquanto a Lei 8.112/90, que rege os servidores pblicos, federal; a Lei 8.666/93, que rege as licitaes e os contratos administrativos, uma lei nacional. 5. GOVERNO Governo o conjunto de rgos e as atividades que eles exercem na sentido de conduzir politicamente o Estado, definindo suas diretrizes supremas. No se confunde com a Administrao Pblica em sentido estrito, que tem a funo de realizar concretamente as diretrizes traadas pelo Governo. Portanto, enquanto o Governo age com ampla discricionariedade, a Administrao Pblica atua de modo subordinado. Sistema de Governo o modo como se relacionam os poderes Executivo e Legislativo. Existem os seguintes sistemas de governo:

a) presidencialista: o chefe de estado tambm o chefe de Governo e, portanto, da Administrao Pblica. o sistema adotado no Brasil pela Constituio de 1988 e confirmado pelo plebiscito de 1993; b) parlamentarista: a chefia de Estado exercida por um presidente ou um rei, sendo que a chefia de Governo fica a cargo de um gabinete de ministros, nomeados pelo Parlamento e liderados pelo primeiro-ministro; c) semipresidencialista: tambm chamado de sistema hbrido, aquele em que o chefe de Governo e o chefe de Estado compartilham o Poder Executivo e exercem a Administrao Pblica; d) diretorial: o Poder executivo exercido por um rgo colegiado escolhido pelo Parlamento. Ao contrrio do parlamentarismo, no h possibilidade de destituio do diretrio pelo Parlamento. As formas de Governo (ou sistemas polticos) dizem respeito ao conjunto das instituies pelas quais o Estado exerce sue poder sobre a sociedade e, principalmente, o modo como o chefe de Estado escolhido. Existem trs formas: a) presidencialismo: escolhido pelo voto (direto ou indireto) para um mandato pr-determinado; b) monarquia: escolhido geralmente pelo critrio hereditrio, sua permanncia no cargo vitalcia - o afastamento s pode ocorrer por morte ou abdicao. A monarquia pode ser absoluta, em que a chefia de Governo tambm est nas mos do monarca; ou parlamentarista, em

que a chefia de Governo est nas mos do primeiroministro; c) anarquia: ausncia total de Governo. 6. ADMINISTRAO PBLICA A palavra "administrar" significa no s prestar servio, execut-lo, mas tambm dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado til; e at, traar um programa de ao e execut-lo. Distingue-se da propriedade no sentido de que, na administrao, o dever e a finalidade so predominantes [4]; no domnio, a vontade prevalece. Basicamente, so dois os sentidos em que se utiliza mais comumente a expresso Administrao Pblica: a) em sentido subjetivo, formal ou orgnico, ela designa as pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos incumbidos de exercer a funo administrativa em qualquer um dos Poderes - Legislativo, Executivo e Judicirio; b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administrao Pblica a prpria funo administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo. Nesse sentido a Administrao Pblica abrange: I) fomento: atividade administrativa de incentivo iniciativa privada. So atividades de fomento: auxlios financeiros ou subvenes, financiamentos, favores fiscais e desapropriaes que favoream entidades privadas sem fins lucrativos;

II) polcia administrativa: atividade de execuo das restries impostas por lei ao exerccio da liberdade e da propriedade em benefcio do interesse coletivo. Ex.: limite de velocidade nas estradas; III) servio pblico: toda utilidade material que a Administrao Pblica executa, direta ou indiretamente, para satisfazer as necessidades coletivas. Ex.: servios de gua, luz e telefone; IV) "interveno administrativa: compreende a regulamentao e fiscalizao da atividade econmica de natureza privada, bem como a prpria atuao direta do Estado na atividade econmica, nos termos do art. 173 da Constituio Federal, normalmente por meio de empresas pblicas e sociedades de economia mista" (Alexandrino e Paulo, 2008, p. 17-18). H ainda outra distino que os autores costumam fazer, a partir da idia de que administrar compreende planejar e executar: a) em sentido amplo, a Administrao Pblica, subjetivamente considerada, compreende tanto os rgos governamentais, supremos, constitucionais (Governo) aos quais incumbe traar os planos de ao, dirigir, comandar, como tambm os rgos administrativos, subordinados, dependentes (Administrao Pblica em sentido estrito), aos quais incumbe executar os planos governamentais; ainda em sentido amplo, porm objetivamente considerada, a Administrao Pblica compreende a funo poltica, que

traa as diretrizes governamentais e a funo administrativa, que as executa; b) em sentido estrito, a Administrao Pblica compreende, sob o aspecto subjetivo, apenas os rgos administrativos e, sob o aspecto objetivo, apenas a funo administrativa, que as executa. 1. De acordo com a lei 8.617/93, o mar territorial brasileiro tem 12 milhas. 2. Por isso, no exato dizer que o Poder Judicirio no pode revogar atos administrativos. Poder faz-lo se os atos tiverem origem no prprio Poder Judicirio. 3. O federalismo foi concebido como a integrao entre Estados, contando eventualmente com um Distrito Federal. O Brasil inova ao prever tambm o Municpio como ente federativo. 4. De acordo com o magistrio de MELLO (2004, p. 62): " que a Administrao Pblica exerce funo: a funo administrativa. Existe funo quando algum est investido no dever de satisfazer dadas finalidades em prol do interesse de outrem (...) Quem exerce 'funo administrativa' est adstrito a satisfazer os interesses pblicos, ou seja, interesses de outrem: a coletividade". conhecida a frase de Seabra Fagundes, segundo o qual, "administrar aplicar a lei de ofcio", indicando que somente a lei pode indicar quais so as finalidades consideradas de interesse pblico.