TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO CURSO DE ESPECIALIZAO EM ORAMENTO E CONTABILIDADE PBLICA

JOS ALVES NETO

PRINCPIOS ORAMENTRIOS:
UMA ANLISE NO CONTEXTO DAS CONSTITUIES E DE LEIS ORAMENTRIAS FEDERAIS

Braslia 2006

JOS ALVES NETO

PRINCPIOS ORAMENTRIOS:
UMA ANLISE NO CONTEXTO DAS CONSTITUIES E DE LEIS ORAMENTRIAS FEDERAIS

Trabalho de Concluso de Curso apresentado como um dos requisitos para a concluso do Curso de Especializao em Contabilidade e Oramento, do Programa de Ps-Graduao da Universidade de Braslia. Orientador: Prof. James Giacomoni.

Braslia 2006

Alves Neto, Jos. Princpios oramentrios no contexto das Constituies e leis oramentrias / Jos Alves Neto. Braslia : Universidade de Braslia, 2006. 55 f.

1.Oramento pblico. 2. Princpios oramentrios. I. Ttulo.

CDU 336.12
Ficha catalogrfica elaborada pela Bibliotecria Sonale Paiva CRB /1810

RESUMO
A elaborao e a execuo dos oramentos, para alcanarem o estgio de modernizao e eficcia dos dias atuais, passaram por um longo processo de aperfeioamento gradativo, no qual os princpios oramentrios desempenharam um papel preponderante. Esses princpios, que no caso brasileiro, esto, em grande parte incorporados Constituio, so regras orientadoras que balizam a elaborao e a execuo dos oramentos, dando-lhes estabilidade e consistncia, contribuindo para o seu aperfeioamento. Nos ltimos anos, alm da observao dos princpios tradicionais, tm assumido importncia crescente os aspectos relacionados transparncia e ao controle, fruto de uma maior conscientizao da sociedade, a qual o Governo Federal tem envidado esforos no sentido de atender, atravs de disposies estabelecidas nas leis de diretrizes oramentrias recentes, visando evidenciar a transparncia da gesto fiscal e ampliar o acesso da sociedade a todas as informaes relacionadas elaborao e execuo dos oramentos. O presente trabalho evidencia a importncia desses princpios e demonstra a crescente incorporao dos mesmos aos textos constitucionais, especialmente na vigente, onde, dos quatorze (14) princpios analisados , onze (11), ou quase 80%, esto ali consagrados. Palavras-chave: Oramento pblico. Princpios oramentrios.

SUMRIO 1 INTRODUO ........................................................................................ 4 2 DELIMITAO DO PROBLEMA ....................................................... 5 3 OBJETIVOS ............................................................................................. 6

3.1 Objetivo geral........................................................................................... 6 3.2 Objetivos especficos ................................................................................ 6

4 METODOLOGIA .................................................................................... 7 5 PRINCPIOS ORAMENTRIOS....................................................... 8

5.1 Princpio da Anualidade ou Periodicidade ............................................. 10 5.2 Princpio da Clareza .............................................................................. 11 5.3 Princpio da Especificao ou Discriminao ........................................ 12 5.4 Princpio da Exclusividade ..................................................................... 13 5.5 Princpio da no vinculao de receitas ................................................. 14 5.6 Princpio da Prvia Autorizao (ou legalidade) .................................... 16 5.7 Princpio da Publicidade ..............................................................................17 5.8 Princpio da Unidade ............................................................................. 19 5.9 Princpio da Universalidade ................................................................... 21 5.10 Princpio do Equilbrio ......................................................................... 22 5.11 Princpio da Exatido ........................................................................... 24 5.12 Princpio da Flexibilidade .................................................................... 25 5.13 Princpio da Programao ................................................................... 27 5.14 Princpio da Regionalizao ................................................................. 28

6 ANLISE DOS PRINCPIOS ORAMENTRIOS NO ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO ..................................... 29

6.1 Constituio de 1824 .............................................................................. 29

6.2 Lei Oramentria de 1828 ...................................................................... 29 6.3 Constituio de 1891 .............................................................................. 32 6.4 Leis Oramentrias de 1892 ................................................................... 32 6.5 Cdigo de Contabilidade da Unio (1922).............................................. 34 6.6 Decreto n 23.150, de 15 de setembro de 1933 ........................................ 35 6.7 Constituio de 1934 .............................................................................. 35 6.8 Lei Oramentria de 1936 (Lei n 115, de 13 de novembro de 1935) ..... 37 6.9 Constituio de 1937 .............................................................................. 38 6.10 Decreto-Lei n 942, de 10 de dezembro de 1938 (Oramento de 1939) . 39 6.11 Constituio de 1946 ............................................................................ 39 6.12 Lei Oramentria para 1948 (Lei n 162, de 2 de dezembro de 1947) .. 40 6.13 Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964 .................................................... 40 6.14 Constituio de 1967 (Com a redao dada pela Emenda Constitucional n 1, de 1969) ................................................................................................ 42 6.15 Lei Oramentria para 1969 (Lei n 5.546, de 29 de novembro de 1968)

..................................................................................................................... 45
6.16 Constituio de 1988 ............................................................................ 45 6.17 Lei Oramentria para 1990 (Lei n 7.999, de 31 de janeiro de 1990) . 48

7 RESUMO DOS RESULTADOS........................................................... 50 8 CONCLUSO ........................................................................................ 52 REFERNCIAS ........................................................................................ 54

1 INTRODUO
Este trabalho destaca a importncia dos princpios oramentrios e sua evoluo no contexto das Constituies brasileiras, evidenciando sua incorporao aos textos constitucionais. As duas primeiras Constituies, a de 1824 e a de 1891 no trazem, no seu texto, qualquer referncia a princpios oramentrios, o que somente observado a partir da Emenda Constitucional de 3 de setembro de 1926. Complementarmente, foram analisadas as leis oramentrias do ano seguinte promulgao de cada Constituio, procurando identificar os princpios oramentrios nos textos dessas leis. Por sua importncia, incluiu-se na anlise o Cdigo de Contabilidade da Unio, de 1922 e a Lei n 4.320/64 que, j a partir do seu art. 2, consagrou trs princpios oramentrios: os da unidade, universalidade e anualidade, alm de outros como especificao, oramento bruto, equilbrio, exclusividade e programao.

2 DELIMITAO DO PROBLEMA
A proposta do trabalho foi investigar a ocorrncia de princpios oramentrios nos textos constitucionais, no Cdigo de Contabilidade da Unio e na Lei n 4.320/64 e sua observncia nas leis oramentrias imediatamente posteriores s Constituies. Em vista disso, foi proposta a seguinte pergunta: Em que medida os princpios oramentrios foram evidenciados nos textos constitucionais e nas leis oramentrias brasileiras?

3 OBJETIVOS

3.1 Objetivo geral

Verificar em que medida os princpios oramentrios foram evidenciados nos textos constitucionais e nas leis oramentrias brasileiras.

3.2 Objetivos especficos

a. Identificar a presena dos princpios oramentrios nos textos das Constituies brasileiras; b. Identificar a observncia dos princpios oramentrios nos textos das leis oramentrias editadas nos anos subseqentes edio das Constituies; c. Identificar a presena dos princpios oramentrios nos textos do Cdigo de Contabilidade da Unio e da Lei n 4.320/64; e d. Aquilatar a importncia da consagrao dos princpios oramentrios nos textos constitucionais e sua evoluo desde a primeira at a atual Constituio.

4 METODOLOGIA
Trata-se de uma pesquisa do tipo bibliogrfica que buscou identificar a ocorrncia dos princpios oramentrios nos textos constitucionais, no Cdigo de Contabilidade da Unio e na Lei n 4.320/64. Basicamente a pesquisa se concentrou na compilao das Constituies do Brasil, de autoria de Adriano Campanhole e Hilton Lobo Campanhole e em dois outros livros: o Dicionrio de Oramento, Planejamento e reas Afins, de Osvaldo Maldonado Sanches e Oramento Pblico, de James Giacomoni. Outros autores foram consultados, porm os trs citados respondem por aproximadamente 90% do material pesquisado.

5 PRINCPIOS ORAMENTRIOS
Os princpios oramentrios, segundo Sanches (2004, p. 277), so:
Um conjunto de proposies orientadoras que balizam os processos e as prticas oramentrias, com vistas a dar-lhes estabilidade e consistncia, sobretudo no que se refere e sua transparncia e ao seu controle pelo Poder Legislativo e pelas demais instituies da sociedade.

Como observa o mesmo autor, apesar das divergncias sobre a estrutura e conceituao desses princpios, existem vrios deles que so geralmente aceitos e consagrados na literatura tcnica. Segundo Giacomoni (2005, p. 70):
Desde seus primrdios a instituio oramentria foi cercada de uma srie de regras com a finalidade de aumentar-lhe a consistncia no cumprimento de sua principal finalidade: auxiliar o controle parlamentar sobre os Executivos. Essas regras (princpios) receberam grande nfase na fase em que os oramentos possuam forte conotao jurdica e, alguns deles chegaram at os dias de hoje incorporados legislao.

Essa incorporao, em termos de Constituio, s aconteceu a partir da Emenda Constitucional de 3 de setembro de 1926, com a incluso dos princpios oramentrios da Exclusividade e do Equilbrio, que tinham, respectivamente, a seguinte redao:
As leis de oramento no podem conter disposies estranhas previso da receita e despesa fixada para os servios anteriormente criados. No se incluem nessa proibio: a) a autorizao para a abertura de crditos suplementares e para operaes de crdito como antecipao da Receita; b) a determinao do destino a dar ao saldo do exerccio ou do modo de cobrir o dficit e vedado ao Congresso conceder crditos ilimitados.

Os princpios oramentrios podem ser agrupados em clssicos (ou tradicionais) e complementares.

9 De acordo com Sanches (2004, p.277):

Devem ser entendidos como Clssicos aqueles que foram consolidados ao longo do desenvolvimento histrico do oramento, desde a Idade Mdia at meados do sculo XX e, como Complementares, aqueles delineados na era moderna, em que o Oramento Pblico passou a ser caracterizado - alm de instrumento poltico-legal tambm como instrumento de planejamento/programao e de gerncia/administrao.

Segundo o mesmo autor, os princpios oramentrios clssicos seriam (2004, p.277):

Anualidade (ou Periodicidade) Clareza Especificao (ou Discriminao) Exclusividade No-Vinculao (ou No-Afetao) de receitas Prvia Autorizao (ou Legalidade) Publicidade Unidade Universalidade

E os Complementares:
Equilbrio Exatido Flexibilidade Programao Regionalizao

Todos esses princpios encontram-se acolhidos, em maior ou menor grau, na ordem jurdica brasileira, alguns na prpria Constituio, outros na Lei n 4.320/64, no Decreto-Lei n 200/67, nas leis de diretrizes oramentrias da Unio dos ltimos anos e recentemente, na Lei Complementar n 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal.

10 Seguindo a seqncia indicada por Sanches, conceituaremos cada princpio, a partir das definies encontradas em autores consagrados como Sebastio de SantAnna e Silva, Jos Afonso da Silva e os dois anteriormente citados.

5.1 Princpio da Anualidade ou Periodicidade

Sanches (2004, p. 29), situa este como:
Princpio oramentrio clssico, de origem inglesa, tambm denominado Princpio da Periodicidade, segundo o qual o oramento pblico (estimativas da receita e fixao da despesa) deve ser elaborado por um perodo determinado de tempo (geralmente um ano), podendo este coincidir ou no com o ano civil.

Complementando, Giacomoni (2005, p. 79), afirma que a origem mais remota desse princpio est na regra da anualidade do imposto, que vigorou na Inglaterra antes mesmo do surgimento do oramento. Para Montesquieu (apud TORRES, 1995, p. 202), considera que o Legislativo deve exercer o controle poltico sobre o Executivo pela renovao anual da permisso para a cobrana dos tributos e a realizao dos gastos, sendo inconcebvel a perpetuidade ou a permanncia da autorizao para a gesto financeira. A finalidade exclusiva do princpio, na sua origem, era, segundo Silva (1962, p.34), obrigar o Poder Executivo a solicitar periodicamente ao Parlamento autorizao para a cobrana de tributos e para a aplicao do respectivo produto. No ordenamento jurdico ptrio este princpio se acha acolhido no art. 2 da Lei n 4.320/64, juntamente com os princpios da Unidade e Universalidade, e nos arts. 165, Inciso III e 167, Inciso I da Constituio, abaixo transcritos:
Art. 2 (Lei n 4.320/64): a Lei de Oramento conter a discriminao da receita e da despesa de forma a evidenciar ... obedecidos os princpios da unidade, universalidade e anualidade. Art. 165 (Constituio Federal): leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I- ... II- ... III- os oramentos anuais.

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Art. 167. So vedados: I - o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual.

Por outro lado, no Brasil, o exerccio financeiro coincide com o ano civil, conforme disposto no art. 34 da Lei n 4.320/64. O princpio da Anualidade, como o prprio nome indica, supe o perodo de tempo de um ano, mas no quer dizer que este coincida com o ano civil. Silva (1973, p. 134), informa que assim no em vrios pases: Alemanha e Gr-Bretanha, de 1 de abril a 31 de maro; Estados Unidos e Itlia, de 1 de julho a 30 de junho. O mais comum, contudo, a coincidncia com o ano civil.

5.2 Princpio da Clareza

Sanches (2004, f. 62), define como:
Princpio oramentrio clssico segundo o qual a Lei Oramentria deve ser estruturada por meio de categorias e elementos que facilitem sua compreenso at mesmo por pessoas de limitado conhecimento tcnico no campo das finanas pblicas.

O oramento pblico, segundo Giacomoni, (2005, p.86):

Ao cumprir mltiplas funes algumas no tcnicas deve ser apresentado em linguagem clara e compreensvel a todas aquelas pessoas que, por fora de ofcio ou por interesse, precisam manipullo.

Conforme Silva (1973, p.154), clareza e inteligibilidade do oramento compem a exigncia de que o oramento seja de fcil compreenso pelo povo e fcil controle por seus representantes. Em termos de clareza, os oramentos brasileiros alcanaram notvel progresso, especialmente aps a implementao do oramento-programa, que trouxe a informao fundamental relacionada aos programas de trabalho, constitudos de projetos e atividades, por sua vez vinculados a uma estrutura de programas e subprogramas (atualmente funes, subfunes e programas), possibilitando a identificao dos objetivos governamentais. Antes disso no era possvel identificar a dimenso

12 programtica dos gastos do Governo, apenas a institucional e a finalidade do gasto (material, pessoal, servios, obras, etc.). Ao longo dos anos ocorreu um lento processo de aperfeioamento do aspecto clareza, quando o Governo Federal incorporou aos ttulos dos projetos e atividades seus objetivos e metas fsicas, possibilitando a identificao dos propsitos do gasto e dimensionando fisicamente suas metas.

5.3 Princpio da Especificao ou Discriminao

Sanches (2004, p.142-143), conceitua como:
Princpio oramentrio clssico, de carter formal, conhecido tambm por Princpio da Discriminao, segundo o qual a receita e a despesa pblicas devem constar do Oramento com um satisfatrio nvel de especificao ou detalhamento, isto , elas devem ser autorizadas pelo Legislativo no em bloco, mas em detalhe.

Segundo Giacomoni, (2005, p.82), o princpio da especializao, discriminao ou especializao:

mais uma das regras clssicas dispostas com a finalidade de apoiar o trabalho fiscalizador dos parlamentos sobre as finanas executivas. De acordo com esse princpio, as receitas e as despesas devem aparecer no oramento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicao.

A observao deste princpio possibilita a inibio de autorizaes genricas que dem ao Executivo demasiada flexibilidade e arbtrio na programao da despesa. A Lei n 4.320/64, nos seus arts. 5 (a Lei de Oramento no consignar dotaes globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, servios de terceiros, transferncias ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu pargrafo nico) e 15 (na lei de Oramento a discriminao da despesa farse-, no mnimo, por elementos), refora a necessidade de programar a despesa, no seu aspecto de objeto de gasto, em nveis de especificao adequados, que permitam ao Legislativo, quando da apreciao da Proposta Oramentria, saber em que Elementos de Despesa os recursos sero aplicados.

13 O mesmo vale para a estimativa da receita, que deve ser feita com um nvel satisfatrio de discriminao, de tal forma a possibilitar ao Legislativo a identificao pormenorizada da origem dos recursos. Silva (1973, p. 156), assevera que o problema mais srio da especificao est em saber qual o limite da discriminao, pois no dever haver descrio minuciosa, nem globalizao. Na maioria dos Estados e Municpios, antes da edio da Portaria Interministerial n 163/20011, os oramentos eram estruturados em nvel de Elemento de Despesa, conforme estabelecido no art. 15 da Lei n 4.320/64, ficando seu detalhamento ao nvel de subelemento e item cargo dos Executivos, que aprovavam por Decreto um Quadro de Detalhamento da Despesa QDD. Dessa forma, como o oramento era executado ao nvel de subelemento e item, as alteraes intra-elementos eram feitas por Decreto. Atualmente, por fora da retrocitada portaria, no s a Unio, mas todos os entes da Federao usam uma classificao que permite a aprovao do oramento em nvel de Grupos de Natureza da Despesa GND, o equivalente s antigas Subcategorias Econmicas2, podendo distribuir livremente o montante aprovado por Elementos de Despesa, o que proporciona uma grande flexibilidade na execuo oramentria.

5.4 Princpio da Exclusividade

Como ensina Sanches (2004, p.149), o princpio da exclusividade um princpio oramentrio clssico, segundo o qual a lei oramentria no conter matria estranha previso da receita e fixao da despesa. No entendimento de Silva (1962, p.31), o princpio da exclusividade uma simples regra de tcnica legislativa.

Que estabeleceu normas gerais de consolidao das Contas Pblicas no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Despesas de custeio, transferncias correntes, investimentos, inverses financeiras e transferncias de capital.

14 O princpio tem por objetivo, segundo o mesmo autor:

Disciplinar a votao do oramento nas Assemblias Legislativas, impedindo que elas se utilizem de um processo legislativo mais rpido e sujeito a prazos fatais, para conseguirem a aprovao, sem maior exame ou discusso, de medidas estranhas matria financeira.

Este princpio consta do texto constitucional desde 1926 e perdurou em todas as Constituies subseqentes. Na Constituio vigente tem a seguinte redao:
Art. 165, 8: a lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para a abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao da receita, nos termos da lei.

Silva (1973, p.108), observa que:

Antes da constitucionalizao do princpio da exclusividade, os oramentos brasileiros eram recheados de dispositivos de natureza diversa do seu contedo financeiro, constituindo as famosas caudas oramentrias da Primeira Repblica.

Giacomoni (2005, p.84), registra que a Lei n 4.320/64, em seu art. 7, trata tambm do contedo possvel da lei oramentria, ressaltando a possibilidade de a mesma conter autorizao para a abertura de crditos suplementares at determinada importncia e para a realizao de operaes de crdito por antecipao da receita.

5.5 Princpio da no vinculao de receitas

De acordo com Sanches (2004, p.224):
Princpio oramentrio clssico, tambm conhecido como Princpio da No-Afetao de Receitas, segundo o qual todas as receitas oramentrias devem ser recolhidas ao Caixa nico do Tesouro, sem qualquer vinculao em termos de destinao.

Segundo Torres (1995, p.208):

O princpio da no-afetao se justifica na medida em que reserva ao oramento e prpria administrao, em sua atividade discricionria na execuo da despesa pblica, espao para determinar os gastos com os investimentos e as polticas sociais.

15 O princpio constitucional, no entanto, tem pouca aplicao, tendo em vista que as normas jurdicas e do direito econmico j vinculam boa parte das receitas. A Emenda Constitucional de Reviso n 1, de 1994, enfraqueceu ainda mais o princpio da no-afetao, ao criar, nos exerccios de 1994 e 1995, o Fundo Social de Emergncia, com o objetivo de saneamento financeiro da Fazenda Pblica Federal e de estabilizao econmica, cujos recursos seriam aplicados no custeio das aes dos sistemas de sade e educao, benefcios previdencirios e auxlios assistenciais de durao continuada, inclusive liquidao de passivo previdencirio, e outros programas de relevante interesse econmico e social. Esse superfundo contou com recursos provenientes da arrecadao do imposto de renda, do IOF, da contribuio social sobre o lucro, bem como de vinte por cento de produto da arrecadao de todos os impostos e contribuies da Unio. O Fundo Social de Emergncia, posteriormente denominado Fundo de Estabilizao Fiscal, vigorou at 31 de dezembro de 1999. A partir do ano 2000 foi reformulado e passou a se chamar Desvinculao de Recursos da Unio (DRU), tendo sua prorrogao aprovada pelo Congresso Nacional at 2007. A DRU, de acordo com informao divulgada no site do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto:
Objetiva to somente dar uma maior flexibilidade alocao dos recursos pblicos e no significa elevao das receitas disponveis para o governo federal. Alm disso, no afeta as transferncias constitucionais para Estados e Municpios, cuja principal fonte de receita o Imposto sobre Produtos Industrializados e o Imposto de Renda, uma vez que a desvinculao feita aps os clculos das transferncias.

Segundo o mesmo site, as finalidades da DRU so:

1. Permitir a alocao mais adequada de recursos oramentrios; 2. No permitir que determinados itens de despesas fiquem com excesso de recursos vinculados, ao mesmo tempo que outras reas apresentam carncia de recursos; e 3. Permitir o financiamento de despesas incomprimveis sem endividamento adicional da Unio.

A questo da rigidez oramentria foi desenvolvida por Oliveira (2004), em matria publicada no jornal Valor Econmico (2004), defendendo a tese de que o excesso de vinculao:

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Impede uma alocao mais eficiente e justa dos recursos disponveis, pois nem sempre uma determinada rea, que possui receita vinculada, necessita de todos os recursos colocados sua disposio. Uma outra rea, tambm prioritria, pode necessitar mais desses recursos naquele ano.

O jornalista conclui discorrendo sobre a poltica fiscal anti-cclica, que se resume em realizar supervit primrio maior em anos de forte crescimento econmico e supervit menor quando a economia no for bem.
Para adotar essa poltica fiscal anti-cclica o Ministrio da Fazenda considera necessrio reduzir substancialmente as vinculaes de receitas. O Ministrio da Fazenda avalia que a rigidez oramentria tende a tornar a poltica fiscal pr-cclica e a diminuir a qualidade dos gastos.

Finaliza questionando a viabilidade poltica de uma reduo do atual nvel de vinculao de receitas, que chega a 85% da despesa primria total, segundo o parecer do deputado Jorge Bittar (2003), sobre a proposta oramentria para 2004.

5.6 Princpio da Prvia Autorizao (ou legalidade)

Segundo Sanches (2004, p. 274-275), princpio oramentrio clssico, segundo o qual a arrecadao de receitas e a execuo de despesas pelo setor pblico deve ser precedida de expressa autorizao do Poder Legislativo. O princpio se acha legitimado pelo art. 165, inciso III, da Constituio, que dispe:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: III - ... III - Os oramentos anuais.

Tambm no art. 167, inciso I, est evidenciada a vedao de se iniciar programas ou projetos no includos na lei oramentria anual. Conforme observa Silva (1973, p.153), o princpio da legalidade em matria oramentria tem o mesmo fundamento do princpio da legalidade geral, segundo o qual a administrao se subordina aos ditames da lei.

17 O mesmo autor, ao comentar sobre o princpio da legalidade da receita, esclarece que o mesmo se revela quase todo no princpio da legalidade tributria, explcito no art. 150 da Constituio, que estabelece:
Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea; II - ... III - Cobrar tributos: a.... b.No mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou.

5.7 PRINCPIO DA PUBLICIDADE

De acordo com Sanches (2004, p.288):
Princpio oramentrio clssico, segundo o qual as leis de natureza oramentria (LOAs e Crditos Adicionais), como qualquer outra lei, s adquirem validade depois de publicadas em veculo com abrangncia suficiente para propiciar o conhecimento do seu contedo pelos funcionrios pblicos e pela populao em geral..

Giacomoni (2005, p. 86), entende que:

Por sua importncia e significao e pelo interesse que desperta, o oramento pblico deve merecer ampla publicidade. Formalmente, o princpio cumprido, pois, como as demais leis, publicado nos dirios oficiais. A publicidade ideal, porm, envolve as mesmas questes ligadas clareza. Resumos comentados da proposta oramentria deveriam ser amplamente difundidos, de forma que possibilitassem ao maior nmero possvel de pessoas inteirar-se das realizaes pretendidas pelas administraes pblicas.

Francisco Glauber (2005, p.36) observa que:

Mais do que um princpio oramentrio, um princpio constitucional que norteia todos os atos da administrao pblica, em complemento ao aspecto formal, incluindo os atos relativos a pessoal e os de natureza financeira, patrimonial e contbil. O maior objetivo desse

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princpio oferecer o carter informacional aos atos pblicos, na busca da to propalada transparncia dos gastos pblicos. Essa regra est prevista no artigo 37 da Constituio Federal, quando estabelece os princpios de administrao pblica: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

No entendimento de Silva (1973, p.155), a publicidade um princpio bsico da atividade do poder pblico no regime democrtico, aplicando-se tambm ao oramento, que a pea fundamental da atividade governamental. O Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias para o exerccio financeiro de 2007 evidencia o Princpio da Publicidade no seu art. 18:
A elaborao e aprovao do Projeto de Lei Oramentria de 2007, e a execuo da respectiva lei devero ser realizadas de modo a evidenciar a transparncia da gesto fiscal, observando-se o princpio da publicidade (grifo nosso) e permitindo-se o amplo acesso da sociedade a todas as informaes relativas a cada uma dessas etapas: 1- Sero divulgados na internet, pelo menos: I - Pelo Poder Executivo: a) as estimativas das receitas de que trata o art. 12, 3, da Lei Complementar n 101, de 2000; b) a Proposta de Lei Oramentria de 2007, inclusive em verso simplificada, seus anexos e as informaes complementares; c) a Lei Oramentria de 2007 e seus anexos; d) a execuo oramentria com o detalhamento das aes e respectivos subttulos, por unidade da Federao, de forma regionalizada, por rgo, unidade oramentria, funo, subfuno e programa, mensalmente e de forma acumulada; e) dados gerenciais referentes execuo do Plano Plurianual; f) at o 20 (vigsimo) dia de cada ms, relatrio comparando a arrecadao mensal realizada at o ms anterior das receitas federais administradas ou acompanhadas pela Secretaria da Receita Federal, lquida de restituies e incentivos fiscais, e as administradas pelo Instituto Nacional do Seguro Social- INSS, com as respectivas estimativas mensais constantes dos demonstrativos de que trata o item XIV do Anexo III desta Lei, bem como de eventuais reestimativas por fora de lei; g) at o 25 (vigsimo quinto) dia de cada ms, relatrio comparando a receita realizada com a prevista na Lei Oramentria e no cronograma de arrecadao, ms a ms e acumulada, discriminando as parcelas primria e financeira; h) at o 60 (sexagsimo) dia aps a publicao da Lei Oramentria, cadastro de aes contendo, no mnimo, a descrio das aes constantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social;

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i) demonstrativo, atualizado mensalmente, de contratos, convnios, contratos de repasse ou termo de parceria referentes a projetos, discriminando as classificaes funcional e por programas, a unidade oramentria, a contratada ou convenente, o objeto e os prazos de execuo, os valores e as datas das liberaes dos recursos; j) no stio de cada Unidade Jurisdicionada que apresenta processo de contas, o Relatrio de Gesto, o Relatrio e Certificado de Auditoria, o Parecer do rgo de Controle Interno e o Pronunciamento do Ministro de Estado supervisor da rea ou autoridade de nvel hierrquico equivalente, integrantes da respectiva Tomada de Contas Anuais e Extraordinrias, dos rgos e Entidades da Administrao Pblica Federal, em at 30 (trinta) dias aps seu envio ao Tribunal de Contas da Unio- TCU; e k) at o 30 (trigsimo) dia aps o encerramento de cada bimestre, demonstrativos relativos a emprstimos e financiamentos, inclusive a fundo perdido, consolidados por agncia de fomento, elaborados de acordo com as informaes e critrios constantes dos 4 e 5 do art. 101 desta Lei; e II - Pelo Congresso Nacional, a relao das obras com indcios de irregularidades graves, o parecer preliminar, os relatrios setoriais e final e o parecer da Comisso Mista prevista no art. 166, 1 da Constituio, com seus anexos, do Projeto de Lei Oramentria de 2007. 2- A Comisso Mista prevista no art. 166, 1, da Constituio, ter acesso a todos os dados da Proposta Oramentria, inclusivo por meio do SIDOR. 3- Para fins do atendimento do disposto na alnea h do inciso I 1 deste artigo, a Comisso Mista referida no 2 dever enviar ao Poder Executivo, at 45 (quarenta e cinco) dias aps a publicao da Lei Oramentria, as informaes relativas s aes que tenham sido includas por emenda parlamentar. 4- O Poder Legislativo poder realizar audincias pblicas durante a apreciao da Proposta Oramentria, em conformidade com o disposto no pargrafo nico do art. 48 da Lei Complementar n 101, de 2000.

Percebe-se na redao deste artigo uma preocupao em assegurar transparncia e plena publicidade gesto fiscal, inclusive pela internet, e no s as informaes relativas Lei Oramentria, mas aquelas relacionadas execuo oramentria e ao Plano Plurianual.

5.8 Princpio da Unidade

Na definio de Sanches (2004, p.367):

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Princpio oramentrio clssico, segundo o qual o oramento de cada pessoa jurdica de direito pblico, de cada esfera de governo (Unio, Estados ou Municpios), deve ser elaborado com base numa mesma poltica oramentria, estruturado de modo uniforme e contido num s documento, condenveis todas as formas de oramentos paralelos.

No Brasil esse princpio se acha consagrado no art. 2 da Lei n 4.320/64, que estabelece:
A Lei de Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios da unidade, (grifo nosso) universalidade e anualidade. Acha-se expresso, tambm, no art. 165 da Constituio, cujo 5 estabelece: A lei oramentria anual compreender: I- o oramento fiscal referente aos poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico; II- o oramento de investimento das empresas ...; III- o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados.

De acordo com Silva (1973, p.140), o princpio da unidade oramentria foi dos mais caros concepo clssica e certamente o mais violado. Giacomoni (2005, p.71), confirma essa violao, ao comentar a crise vivenciada pelos princpios em face da evoluo do papel dos oramentos pblicos:
No raro, mesmo no passado, o princpio era descumprido, pois situaes de excepcionalidade, como guerras, calamidades, crises econmicas, etc., acabavam justificando o emprego de oramentos especiais, que operavam em paralelo ao oramento ordinrio.

Silva (1962, p.21), na mesma linha de pensamento, afirma que o princpio da unidade oramentria sempre esteve sujeito a constantes violaes, atravs da prtica dos oramentos paralelos e extraordinrios ou de caixas ou fundos especiais para o financiamento especfico de determinados gastos pblicos. No Brasil, pode-se afirmar que, at o advento da Constituio de 1988, esse princpio no era observado, apesar de sua obedincia ser exigida no art. 2 da Lei n 4.320/64, acima transcrito. A razo para tal repousava na existncia de mltiplos oramentos na administrao federal (oramento geral da Unio, monetrio e das estatais).

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5.9 Princpio da Universalidade

Ainda segundo Sanches (2004, p.372), trata-se de um princpio oramentrio clssico, de origem francesa, segundo o qual todas as receitas e todas as despesas devem ser includas na lei oramentria. No ordenamento jurdico brasileiro o princpio se acha consagrado pelos arts. 2 e 6 da Lei n 4.320/64:
Art. 2. A Lei de Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar obedecidos os princpios da unidade, universalidade e anualidade e Art. 6. Todas as receitas e despesas constaro da Lei de Oramento pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues.

Consultando Giacomoni (2005, p.74), verifica-se que, alm dos artigos acima citados por Sanches, o princpio da Universalidade est evidenciado igualmente nos arts. 3 e 4 da referida Lei, adiante transcritos:
Art. 3- A Lei de Oramento compreender todas as receitas, inclusive as de operaes de crdito autorizadas em Lei. Pargrafo nico. No se consideram para os fins deste artigo as operaes de crdito por antecipao da receita, as emisses de papelmoeda e outras entradas compensatrias no ativo e passivo financeiros. Art. 4- A Lei de Oramento compreender todas as despesas prprias dos rgos do governo e da administrao centralizada, ou que por intermdio deles se devam realizar, observado o disposto no art. 2.

Como observa Torres (1995, p. 206), com o oramento da seguridade, desaparecem as dvidas quanto subsuno de tais despesas ao princpio da universalidade, coisa que ainda persiste em alguns pases. Giacomoni, com relao ao mesmo assunto, assevera que:
Igualmente correta a exigncia da incluso no oramento anual dos oramentos das entidades previdencirias. Na sistemtica anterior, em funo da auto-suficincia das finanas do setor, em sua quase totalidade baseadas nas contribuies de empregadores e empregados, o oramento previdencirio era aprovado no mbito exclusivo do Poder Executivo. As contribuies previdencirias, se no chegam a constituir-se em tributos nos termos da caracterizao jurdica consagrada, no deixam de ser receitas pblicas e, como tal, devem estar sujeitas ao controle parlamentar.

22 Conforme Silva (1973, p.146):

O princpio da universalidade foi sempre considerado essencial a uma boa administrao oramentria. Sua formulao, como quase todos os princpios oramentrios, efetivou-se em nome do controle poltico das atividades financeiras.

O princpio da universalidade habitualmente complementado pela regra do oramento bruto (que veda quaisquer dedues), estabelecida pelo art. 6 da Lei n 4.320/64, acima citado. Gaston Jze (apud SILVA, 1962, p.13), transcreveu:
Estas duas regras (Oramento Bruto e Universalidade), so consideradas, a justo ttulo, como a condio essencial do controle financeiro pelas Assemblias. No momento em que o Parlamento chamado a votar o imposto e a fixar as despesas que so o seu fundamento e a sua medida, necessrio que o oramento lhe apresente a lista de todas as despesas e de todas as receitas.

O oramento, para ser universal, deve, efetivamente, envolver todas as receitas e todas as despesas. Sem que seja assim, o Poder Legislativo no exerceria eficazmente sua funo de controle. Silva (apud GIACOMONI, 2005, p.73), esclarece que o princpio da universalidade possibilita ao Legislativo:
a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prvia autorizao para a respectiva arrecadao e realizao; b) impedir ao Executivo a realizao de qualquer operao de receita e despesa sem prvia autorizao parlamentar; c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrana dos tributos estritamente necessrios para atend-las.

5.10 Princpio do Equilbrio

Na definio de Sanches (200, p.141), princpio oramentrio, de natureza complementar, segundo o qual, no oramento pblico, deve haver equilbrio financeiro entre receita e despesa.

23 De acordo com o mesmo autor, no ordenamento jurdico ptrio esse princpio acolhido pela Lei n 4.320/64:
(Art. 7- Em casos de dficit [desequilbrio oramentrio], a Lei de Oramento indicar as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender sua cobertura), pelo art. 167 da Constituio, especialmente pelos seus incisos II, III e V, que insistem no equilbrio entre os compromissos e as disponibilidades e entre as novas alocaes e as fontes compensatrias, e por vrias normas da LRF.

Ao analisar o tratamento dado pelas Constituies ao princpio do Equilbrio, Giacomoni (2005, p.85) comenta que a Constituio de 1967 exigia oramentos equilibrados, estabelecendo, em seu art. 66, que O montante da despesa autorizada em cada exerccio financeiro no poder ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo perodo e que a Emenda Constitucional n 1/69 retirou o dispositivo. De acordo com o mesmo autor:
O constituinte de 1988 preferiu adotar uma postura realista em face do dficit oramentrio, alm de entrar no mrito de sua prpria conceituao. Pela sistemtica de classificao das contas oramentrias no Brasil, o dficit aparece embutido nas chamadas Operaes de Crdito que classificam tanto os financiamentos de longo prazo contratados para a realizao de obras, as operaes de curto prazo de recomposio do caixa e que se transformam em longo prazo pela permanente rolagem e a prpria receita com a colocao de ttulos e obrigaes emitidos pelos tesouros nacionais, estaduais e, at, municipais. A Constituio em vigor preferiu atacar o chamado dficit das operaes correntes. Segundo o art. 167, III, vedada a realizao de operaes de crdito que excedam o montante das despesas de capital. A regra quer que cada unidade governamental tenha seu endividamento vinculado apenas realizao de investimentos e no manuteno da mquina Administrativa e demais servios.

Silva (1973, p.124), analisa exaustivamente o princpio do equilbrio oramentrio, que se divide entre equilbrio esttico e equilbrio dinmico ou econmico. Para os clssicos, o equilbrio oramentrio era um dogma. Segundo esse postulado das finanas tradicionais, incorporado Constituio de 1967:
(art.66 e 3), o montante da despesa autorizada em cada exerccio financeiro no poder ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo perodo; e se, no curso do exerccio financeiro a execuo oramentria demonstrar a probabilidade de dficit superior a dez por cento do total da receita estimada, o Poder Executivo dever propor ao

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Poder Legislativo as medidas necessrias para restabelecer o equilbrio oramentrio.

Desde Keynes, a tese do oramento anualmente equilibrado passou a ser contestada. Conceberam-se outros princpios, com base na anlise dos ciclos econmicos, firmando a premissa de que no a economia que deve equilibrar o oramento, mas o oramento que deve equilibrar a economia, conforme Felipe Herrera Lane, em Fundamientos de la Poltica Fiscal. Atualmente, com a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000), a questo do equilbrio oramentrio readquire sua importncia, calcada na premissa bsica de equilbrio das contas pblicas.

5.11 Princpio da Exatido

Sanches (2004, p.149), o define como:
Princpio oramentrio, de natureza complementar, segundo o qual as estimativas oramentrias devem ser to exatas quanto possvel, a fim de dotar o Oramento da consistncia necessria para que esse possa ser empregado como instrumento de gerncia, de programao e de controle.

Classificando o princpio da Exatido entre outros princpios tradicionais, Giacomoni (2005, p.87), considera que a exatido oramentria envolve questes tcnicas e ticas. A prtica de subdimensionar a receita oramentria, de maneira a gerar enganosos excessos de arrecadao, era comum nos estados, que dispunham de margem de manobra inexistente no oramento da Unio, tal como a possibilidade de abrir crditos suplementares em percentuais generosos (entre 20 e 40%) do total da despesa autorizada e at mesmo sem limite, como por exemplo, mediante autorizao do Legislativo, no texto da Lei Oramentria, para abertura de crditos suplementares, excetuando do limite autorizado aqueles crditos abertos conta do excesso de arrecadao. Tais concesses, inconstitucionais, por ferirem o disposto no art. 167, Inciso VII (So vedados: a concesso ou a utilizao de crditos ilimitados),

25 permitiam a Estados executarem um oramento superdimensionado, inflado por crditos suplementares abertos conta de excessos de arrecadao fictcios, que aumentavam a despesa autorizada sem que houvesse contrapartida real em termos de receita arrecadada, gerando em conseqncia, dficits escandalosos, com inscrio de volumes tais de Restos a Pagar que comprometiam praticamente a metade do oramento aprovado para o exerccio seguinte. Com a exigncia de responsabilidade fiscal, aplicvel a todos os entes da Federao, esses casos tendem a desaparecer. As leis de diretrizes oramentrias da Unio, por exemplo, exigem do Governo Federal a apresentao de dados e informaes que comprovem a factibilidade de suas estimativas de receitas e despesas. Da mesma forma, o Congresso, atravs da Comisso Mista de Oramento, mobiliza suas assessorias tcnicas no sentido de verificar a exatido dos nmeros apresentados, tanto na proposta oramentria anual, como nos projetos de crditos adicionais, promovendo as correes eventualmente necessrias. Outra prtica usual na administrao pblica, tanto federal como estaduais e municipais, o superdimensionamento das previses oramentrias, calcada na teoria da inevitabilidade dos cortes, ou seja, a unidade oramentria aumenta artificialmente sua proposta, na expectativa que o rgo setorial, ao cortar, a deixe na dimenso prxima da realidade. Da mesma forma, os rgos setoriais, ao encaminhar suas propostas ao rgo central de oramento (Secretaria de Oramento FederalSOF/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto), o fazem em quantitativos superestimados, na mesma expectativa de que, como os cortes so inevitveis, a proposta, aps os ajustes, se estabelea no nvel real. A artificializao da elaborao oramentria, com base nessas crenas, conflita abertamente com o princpio da exatido.

5.12 Princpio da Flexibilidade

De acordo com a definio de Sanches (2004, p.156):
Princpio oramentrio, de natureza complementar, segundo o qual, embora a execuo oramentria deva se ajustar, no essencial, programao aprovada pelo Poder Legislativo, necessrio atribuir

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um certo grau de flexibilidade ao Poder Executivo para que esse possa ajustar a execuo s contingncias operacionais e disponibilidade efetiva de recursos.

Conforme argumenta Giacomoni (2005, p.272):

Seria impraticvel se, durante sua execuo, o oramento no pudesse ser retificado, visando atender a situaes no previstas quando de sua elaborao ou, mesmo, viabilizar a execuo de novas despesas, que s se configuraram como necessrias durante a prpria execuo oramentria.

Em termos estritamente oramentrios, (h tambm a flexibilidade financeira, que o Governo utiliza por intermdio da Programao Financeira de Desembolso e do mecanismo do contigenciamento), o mecanismo utilizvel o crdito adicional, que so classificados em suplementares, especiais e extraordinrios. O princpio da flexibilidade oramentria acha-se acolhido entre as normas legais (art. 7 da Lei n 4.320/64: A lei de oramento poder conter autorizao ao Executivo para abertura de crditos suplementares at determinada importncia.) e constitucionais (art. 165, 8: A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao da receita, nos termos da lei.). Silva (1973, p.155), afirma que o princpio da Flexibilidade:
[...] fundamenta-se no critrio de que a execuo do oramento h de ajustar-se, no essencial, s determinaes do programa do rgo, aprovado pelo Poder Legislativo. A atuao do princpio da flexibilidade est subordinada, em aspectos essenciais, ao da legalidade.

Realmente, mesmo a flexibilizao autorizada na Constituio e na Lei n 4.320/64, com relao aos crditos suplementares, s se concretiza atravs de autorizao especfica, concedida pelo Legislativo, no texto da Lei Oramentria Anual, e at determinado limite, que, geralmente se relaciona com o total da despesa fixada.

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5.13 Princpio da Programao

Como o define Sanches (2004, p.283):
Princpio oramentrio, de natureza complementar, segundo o qual o oramento pblico deve ser estruturado sob a forma de programao, isto , deve expressar o programa de trabalho de cada entidade do setor pblico, detalhando por meio de categorias apropriadas, como, onde e com que amplitude o setor pblico ir atuar no exerccio a que se refere a Lei Oramentria.

No Brasil, esse princpio se acha acolhido nas normas do Decreto-lei n 200/67, sobretudo nos arts. 16 a 18 (Art. 16. Em cada ano, ser elaborado um oramento-programa, que pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser realizada no exerccio seguinte e que servir de roteiro execuo coordenada do programa anual) e nas disposies dos arts. 165 a 167 da Constituio, que exigem compatibilidade do projeto de lei oramentria com as metas e prioridades fixadas pela LDO e pelo PPA. A Lei n 4.320/64, apesar de no trazer no seu texto, referncias sobre Oramento-Programa, como o Decreto-lei n 200/67, foi a grande impulsionadora da tcnica do oramento-programa, definindo, logo no seu art. 2, que A Lei de Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios da unidade, universalidade e anualidade. O Programa de Trabalho do Governo a que se refere o texto supracitado, nada mais do que a essncia do oramento-programa, da programao oramentria, pois estruturado a partir de projetos e atividades, vinculados a Programas, estes, por sua vez, provenientes do planejamento plurianual. Os Programas se vinculam a uma classificao composta de Funes e Subfunes, tambm decorrentes do Plano Plurianual. H, dessa forma, uma estreita vinculao entre o planejamento de mdio prazo, expresso em Programas, e o de curto prazo, traduzido pela oramentao anual, composta de projetos e atividades. Assim, a oramento, desde a dcada de 60, ganhou uma terceira dimenso, a programtica, acrescentada s duas primeiras do oramento tradicional: a institucional e a natureza da despesa.

28 At o aparecimento da moderna tcnica do oramento-programa, o oramento contemplava apenas as vertentes institucional (despesas por rgos) e natureza da despesa (objeto de gasto), ou seja, o documento oramentrio no contemplava a informao programtica. Giacomoni (2005, p. 87), considera a programao um moderno princpio oramentrio, que surgiu a partir da necessidade de otimizar os recursos escassos:
s voltas com crescentes encargos e com recursos sempre escassos, os governos passarem a utilizar o oramento, at ento instrumento de autorizao e controle parlamentar, como auxiliar efetivo da administrao, especialmente como tcnica de ligao entre as funes de planejamento e de gerncia.

5.14 Princpio da Regionalizao

Conforme define Sanches (2004, p.305), Princpio oramentrio de natureza complementar, segundo o qual os oramentos do setor pblico devem ter a sua programao regionalizada, ou seja, detalhada sobre a base territorial com o maior nvel de especificao possvel para o respectivo nvel de Administrao. O princpio da regionalizao est contemplado no art. 165, 7 da Constituio, que dispe: Os oramentos previstos no 5, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional. Em complementao, no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, o art. 35 esclarece: O disposto no art. 165, 7, ser cumprido de forma progressiva, no prazo de at dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regies macroeconmicas em razo proporcional populao, a partir da situao verificada no binio 1986-87. Giacomoni (2005, p.209), considera que com a ausncia da lei complementar prevista no art. 165, 9, da CF, h, tambm, interrogaes quanto ao correto entendimento dessa disposio constitucional. E questiona, entre outras coisas, o que teria levado o constituinte de 1988 a no comprometer tambm o oramento da seguridade social com a reduo das disparidades inter-regionais, uma vez que os

29 oramentos a que se refere o art. 165, 7 so o fiscal (Inciso I) e o de investimento das estatais (Inciso II).

6 Anlise dos Princpios Oramentrios no ordenamento jurdico brasileiro

6.1 Constituio de 1824

Jurada a 25 de maro de 1824, dois anos aps a declarao de independncia, dispunha que era delegado Assemblia Geral, constituda de duas Cmaras (Cmara dos Deputados e Cmara de Senadores, ou Senado), fixar anualmente as despesas pblicas, e repartir a contribuio direta (art. 15, inciso X). As disposies sobre oramento esto resumidas a trs artigos do Captulo III - Da Fazenda Nacional, dos quais o mais importante o 172, adiante transcrito:
O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os oramentos relativos s despesas das suas Reparties, apresentar na Cmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um balano geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o oramento geral de todas as despesas pblicas do ano futuro, e da importncia de todas as contribuies, e rendas pblicas.

Como observa James Giacomoni (2005, p.53), a distribuio das competncias dos poderes imperiais em matria tributria e oramentria atribua ao Executivo a elaborao da proposta oramentria, Assemblia Geral (Cmara dos Deputados e Senado) a aprovao da lei oramentria e Cmara dos Deputados a iniciativa das leis sobre impostos. No se observa nesse texto nenhuma referncia a princpios oramentrios.

6.2 Lei Oramentria de 1828

A Lei de 14 de novembro de 1827 (primeira lei oramentria brasileira), que ora a receita e fixa a despesa do Tesouro Pblico na Corte e Provncia do Rio de Janeiro tem somente oito (8) artigos, que vale a pena transcrever, para breves comentrios, quando relacionados aos princpios oramentrios.

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Art. 1. Fica somente orada a receita do Tesouro Pblico na Corte e Provncia do Rio de Janeiro, para o ano futuro de 1828, a contar de 1 de janeiro ao ltimo de dezembro do mesmo ano, na soma de seis mil e oitocentos e oitenta contos de ris. (O oramento do Imprio no tinha carter universal, pois no inclua as demais Provncias, apenas a do Rio de Janeiro, mas j consagrava o princpio da anualidade, na forma como o disposto no art.34, da Lei n 4.320/64, coincidindo o exerccio financeiro com o ano civil). 1. Receita ordinria da Provncia do Rio de Janeiro calculada com 10% de aumento, com cinco mil e quinhentos contos de ris. 2. Receita extraordinria, tal qual vem calculada no oramento do Tesouro, com aumento de oitenta contos do rendimento da Fbrica de Plvora, mil trezentos e oitenta contos de ris. (O princpio da especificao resumia-se na subdiviso da receita em ordinria e extraordinria, sendo a ordinria a oriunda da Provncia do Rio de Janeiro e a extraordinria no especificada, a no ser a proveniente do rendimento da Fbrica de Plvora, no montante de oitenta contos de ris. O princpio da especificao da receita estava fortemente prejudicado nesse primeiro oramento do Imprio). Art. 2. Fica somente orada a despesa do Tesouro Pblico na Corte e Provncia do Rio de Janeiro para o dito ano de 1828, a contar de 1 de Janeiro at o ltimo de Dezembro, na soma de nove mil e quinhentos e vinte e cinco contos de ris. (O princpio do equilbrio no era observado, visto que o primeiro oramento pblico brasileiro era deficitrio em dois mil, seiscentos e quarenta e cinco contos de ris, o correspondente a quase 28% do total da despesa). A saber: 1. Casa Imperial .......................................................1.031:000$000 2. Ministro do Imprio .............................................570:000$000 3. Dito da Marinha ...................................................2.061:000$000 4. Dito da Guerra .....................................................2.358:000$000 5. Dito da Justia .....................................................107:000$000 6. Dito dos Negcios Estrangeiros ..........................110:000$000 7. Dito da Fazenda ...................................................3.288:000$000 (O oramento resumia-se, como se v, a uma listagem de ministrios com as respectivas verbas, numa forma incipiente de classificao institucional, no havendo nenhuma distribuio dessas verbas em elementos de despesa). Art. 3. No caso de seguir-se a paz, se reduziro as despesas oradas: 1 da Repartio da Marinha na forma da lei que fixou as foras martimas; 2 da Repartio da Guerra na forma da lei que fixar as foras de terra. (O artigo fornece uma indicao, ainda que vaga, da forma de atenuar parcialmente o dficit, reduzindo, em caso de no ocorrncia de guerra, os oramentos da Marinha e da Guerra). Art. 4. As provncias concorrero para as despesas gerais do Imprio com tudo quanto sobrar de suas rendas, depois de deduzidas as despesas provinciais.

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Art. 6. Ficam em vigor, e continuaro a cobrar-se durante o ano de 1828 todos os tributos e impostos ora existentes. (Para cumprir o princpio da especificao, essa receita tributria deveria ser discriminada no art. 1, que trata da receita). Art. 7. A receita e despesa do Tesouro Pblico nas demais provncias do Imprio, no oradas pela presente lei, continuaro a fazer-se durante o ano de 1828, na conformidade das leis e ordens que as tem regulado, devendo cada uma das provncias satisfazer, durante o mesmo ano, aqueles ramos de despesa geral que pelas ditas leis e ordens, estiverem a cargo de seus respectivos cofres. (O princpio da universalidade no era observado, reduzindo-se o oramento Provncia do Rio de Janeiro).

Ao analisarmos esse primeiro oramento brasileiro, a primeira pergunta que ocorre : de que maneira foi executado, se resumia a uma lista de verbas por Reparties ou Ministrios? No havia uma distribuio dessas verbas por elementos de despesas, que permitisse discriminar gastos com pessoal, material de consumo, servios de terceiros, equipamentos, obras pblicas, etc. A sua nica dimenso era a institucional, uma distribuio de verbas a nvel de rgos. Se fizermos uma anlise tomando por base os princpios oramentrios, chegaremos concluso de que, dos doze (12) princpios oramentrios geralmente aceitos, somente trs (3) foram observados nesse primeiro oramento, quais sejam os da Unidade, Anualidade e Publicidade. Os nove (9) restantes, Universalidade, Oramento Bruto, No-afetao das Receitas, Especificao, Exclusividade, Equilbrio, Clareza, Exatido e Programao somente seriam observados nos oramentos dos prximos decnios, com a evoluo das tcnicas de elaborao oramentria, sobretudo a partir da dcada de 60 do sculo XX. Segundo Giacomoni (2005, p. 52), o primeiro oramento brasileiro teria sido aprovado pelo Decreto Legislativo de 15 de dezembro de 1830, que fixava a despesa e orava a receita das antigas provncias para o exerccio de 1/7/1831 a 30/6/1832. Este oramento difere bastante do acima analisado, a comear pela periodicidade, que continua anual, porm no mais coincidindo com o ano civil. Sua vigncia vai de 1 de julho de 1831 a 30 de junho de 1832. H um ttulo especfico para Receita com sete artigos, orando em quinze mil contos de ris. Alguns ttulos indicam um esforo no sentido de discriminar a

32 receita, como por exemplo: juros recebidos, emprstimos contrados, dvida ativa, rendas e contribuies pblicas, rendimento da Junta do Comrcio, etc.

6.3 Constituio de 1891

A primeira Constituio republicana, promulgada a 24 de fevereiro de 1891 atribuiu competncia privativa ao Congresso Nacional para, entre outras coisas: orar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exerccio financeiro; autorizar o Poder Executivo a contrair emprstimos e a fazer outras operaes de crdito; legislar sobre a dvida pblica e estabelecer os meios para o seu pagamento; regular a arrecadao e a distribuio das rendas federais. A competncia de elaborar a proposta oramentria, que no Imprio era do Poder Executivo, na primeira Constituio republicana passou a ser do Poder Legislativo. Arizio de Viana (apud GIACOMONI, 2005), observa que embora a iniciativa de elaborar o oramento fosse formalmente da Cmara dos Deputados, ela (a iniciativa) sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comisso parlamentar de finanas na confeco da lei oramentria.

6.4 Leis Oramentrias de 1892

O primeiro oramento elaborado sob a gide da Constituio de 1891 foi objeto das Leis n 25, de 30 de dezembro de 1891, que ora a receita geral da Repblica dos Estados Unidos do Brasil para o exerccio de 1892, e d outras providncias,e n 26, que fixa a despesa geral da Repblica dos Estados Unidos do Brasil para o exerccio de 1892, e d outras providncias.Causa espcie a existncia de duas leis para aprovar um oramento, uma para a receita e outra para a despesa, em flagrante inobservncia ao princpio da Unidade. O princpio do Equilbrio tambm no foi observado, pois a receita orada (207.992:120$000), superior despesa fixada (205.948:264$128), evidenciando um supervit da ordem de 2.043:855$872.

33 O princpio da Especificao foi observado parcialmente, pois embora algumas receitas sejam especificadas, no so quantificadas. As receitas no aparecem agrupadas por Fontes nem quantificadas, apenas relacionadas, sem sistematizao. Como se depreende da redao dos arts. 16 e 20, entre outros, no era observado, na poca, o cumprimento do princpio da Exclusividade:
Art. 16. Fica o Governo autorizado a indenizar com a quantia de 300:000$ a viva e herdeiros de Jos Hancox, pela resciso do seu contrato para a canalizao e esgoto de guas pluviais. Art. 20. O Poder Executivo autorizado a mandar pagar pela verba Exerccios Findos, a gratificao que tem direito o Dr. Alexandre Afonso de Carvalho durante o tempo em que exerceu como preparador de cadeiras de medicina operatria e de anatomia descritiva na Faculdade de Medicina da Bahia.

A despesa foi distribuda por alguns Ministrios, e, embora relacionasse algumas naturezas de despesa, no se pode atestar a existncia de uma classificao. Abaixo alguns itens dessas despesas: - Aquisio de livros e jornais; - Obras; - Eventuais; - Vencimentos; - Gratificaes; - Penses e Comisses; - Ajudas de Custo; - Armamentos; - Munies. O que se pode concluir, com relao ao primeiro oramento republicano, que, apesar de no ter sido estruturado segundo uma classificao que permita identificar a natureza da despesa de forma sistemtica, apresenta a despesa na sua dimenso institucional, distribuda em 8 Ministrios, totalizando exatamente o montante fixado no art. 1 da lei oramentria. A existncia de duas leis, uma para orar a receita e outra para fixar a despesa compromete a observncia do princpio da Unidade. Outros princpios no

34 observados foram: Universalidade, Especificao, Exclusividade, Equilbrio, Clareza e Programao.

6.5 Cdigo de Contabilidade da Unio (1922)

Como observa Giacomoni:
O pas entrou no sculo XX e ultrapassou suas duas primeiras dcadas sem maiores novidades na questo da organizao das finanas pblicas. O clima reformista e questionador que marcou a mesma poca nos Estados Unidos no foi sentido aqui. A economia brasileira era caracterizadamente agroexportadora e a industrializao e a urbanizao eram fenmenos tmidos, a ponto de no exigirem grande atuao do poder pblico.

Em 1922, no entanto, algo novo surgiu no horizonte das finanas pblicas com a Lei n 4.536 de 28 de janeiro de 1922, que, em 108 artigos, organiza o Cdigo de Contabilidade da Unio. O Decreto n 15.783, de 8-11-1922, em cumprimento ao disposto no art. 106 do Decreto Legislativo n 4.536, de 28-1-1922 (que organizou o Cdigo de Contabilidade da Unio), aprovou o regulamento do mesmo, que, em 926 artigos, tratava, entre outros assuntos, da centralizao dos servios de contabilidade, oramento, patrimnio, receita e despesa, exerccio financeiro, crditos adicionais, prestao de contas da gesto financeira e patrimonial, operaes de crdito, adiantamentos, dvida pblica, restos a pagar, despesas de exerccios anteriores, licitaes e contratos. Algumas disposies do Cdigo, relacionadas aos princpios oramentrios, merecem registro:
Toda receita deve ser inscrita no oramento pela sua importncia integral, sem deduo alguma para despesas de arrecadao ou de qualquer outra natureza. De igual modo a despesa deve figurar no oramento por inteiro, sem ser diminuda de quaisquer contribuies (Art. 47). Trata-se da observncia ao princpio do Oramento Bruto, consagrado posteriormente. Toda despesa ordinria a efetuar-se repartidamente em diversos anos dever ser inscrita no oramento apenas pela parte vencvel em cada ano, repetindo-se, sucessivamente, a respectiva consignao nos

35
oramentos posteriores, at a extino total da soma repartida (Art. 73). Cumprimento do princpio oramentrio da anualidade.

6.6 Decreto n 23.150, de 15 de setembro de 1933

Praticamente um ano antes da promulgao da Constituio de 1934, o Governo Provisrio baixou, atravs do Decreto n 23.150, de 15 de setembro de 1933, normas para a elaborao e execuo do oramento da Receita e Despesa da Unio. Entre outras disposies, consagrou, no art. 2, o princpio da Unidade: o oramento da Receita e Despesa constituir uma lei nica. Os princpios oramentrios da Especificao e da Exatido so objeto de disposio contida no 2 do art. 6: a estimativa da Receita ser efetuada ttulo por ttulo e no ter por base necessria a mdia aritmtica do ltimo trinio, e sim o exame, to minucioso quanto possvel, da probabilidade de arrecadao. A observao do princpio oramentrio do Equilbrio objeto dos arts. 7 e 8:
Art. 7. Se da comparao da Despesa prevista com a Receita estimada resultar dficit, a comisso de oramento levar o fato ao conhecimento do Ministro da Fazenda para que este combine com os ministros das outras pastas as medidas necessrias ao estabelecimento do equilbrio oramentrio. Art. 8. Se da comparao de que trata o artigo anterior dimanar sensvel supervit, ser o resultado levado ao conhecimento do Ministro da Fazenda, que indicar qual o imposto ou taxa que deve ser abrandado, ou extinto.

6.7 Constituio de 1934

A Constituio de 1934 dedicou apenas um artigo para tratar de matria oramentria. Na Seo IV - Da Elaborao do Oramento, o art. 50, logo no caput, consagra trs importantes princpios oramentrios: unidade, universalidade e discriminao, conforme se v: o oramento ser uno, incorporando-se obrigatoriamente receita todos os tributos, rendas e suprimento de fundos, e incluindose discriminadamente na despesa todas as dotaes necessrias ao custeio dos servios pblicos.

36 O encaminhamento da proposta oramentria definido no 1 o Presidente da Repblica enviar Cmara dos Deputados, dentro do primeiro ms da sesso legislativa ordinria, a proposta do oramento. De acordo com o art. 25, a Cmara dos Deputados rene-se anualmente, no dia 3 de maio, na Capital da Repblica, sem dependncia de convocao, e funciona durante seis meses. Significa, portanto, que a proposta oramentria deveria ser encaminhada apreciao do Poder Legislativo, especificamente Cmara dos Deputados, durante o ms de maio de cada ano. O oramento da despesa, segundo o 2, dividir-se- em duas partes, uma fixa e outra varivel, no podendo a primeira ser alterada seno em virtude de lei anterior. A parte varivel obedecer a rigorosa especificao. Percebe-se uma preocupao gradativa com a necessidade de detalhar as dotaes, honrando assim o princpio oramentrio da especificao ou discriminao. Pela segunda vez o princpio oramentrio da exclusividade destacado no texto constitucional, como se observa na redao do 3:
A lei de oramento no conter dispositivo estranho receita prevista e despesa fixada para os servios anteriormente criados. No se incluem na proibio: a) a autorizao para a abertura de crditos suplementares e operaes de crdito por antecipao de receita; b) a aplicao de saldo, ou o modo de cobrir o dficit.

A primeira decorreu da Emenda Constitucional de 3 de setembro de 1926 que deu ao art. 34 (competncias privativas do Congresso Nacional) nova redao, incluindo o 1: as leis de oramento no podem conter disposies estranhas previso da receita e despesa fixada para os servios anteriormente criados. Antes dessa disposio a pea oramentria inclua outras matrias que no as especificadas no pargrafo citado, resultando numa miscelnea de assuntos estranhos. Outro princpio oramentrio que a Constituio buscou preservar foi o do equilbrio, conforme se constata da redao do 4: vedado ao Poder Legislativo conceder crditos ilimitados. Por ltimo, o 5 dispe, condizentemente com a natureza autoritria do Governo Provisrio, que ser prorrogado o oramento vigente se at 3 de novembro, o vindouro no houver sido enviado ao Presidente da Repblica para a sano. Trata-se

37 de uma clusula de decurso de prazo, presente, por exemplo na Constituio de 1967, com a diferena de que no seria o oramento vigente, mas o proposto promulgado como lei. Evidentemente a segunda verso mais condizente com a realidade, pois considera valores mais prximos da realidade. Em sntese, o texto constitucional, apesar de resumir as disposies sobre oramento em um nico artigo, traz importantes novidades, consagrando princpios oramentrios tais como os da unidade, discriminao, exclusividade e equilbrio. Tambm evidencia a preocupao do Poder Executivo com a apreciao da proposta oramentria dentro do exerccio financeiro, impondo ao Poder Legislativo a data limite de 3 de novembro para devoluo do projeto de lei para sano, sob pena de prorrogao do oramento vigente, o que, na realidade, representaria um prejuzo para a Administrao, vez que ficaria aprovado um oramento defasado nos seus valores. A conjugao das disposies do Decreto n 23.150, de 15 de setembro de 1933 e do art. 50 da Constituio de 1934 representaram um avano significativo em termos de elaborao oramentria. Alm de uma primeira tentativa de ampliar as dimenses do oramento, da inicialmente apenas institucional e econmica, para incluir uma nova dimenso, a que podemos chamar de embrio da funcional, percebe-se uma preocupao em centralizar todos os procedimentos relacionados elaborao oramentria num rgo tcnico (Ministrio da Fazenda) e especialmente a observncia dos princpios oramentrios na formulao da pea oramentria.

6.8 Lei Oramentria de 1936 (Lei n 115, de 13 de novembro de 1935)

Logo no art. 1 fica claro que, na lei oramentria de 1936 o princpio do equilbrio no foi observado, uma vez que estima a receita geral em 2.537.576:000$ e calcula a despesa total em 2.893.705:196$039, evidenciando um dficit da ordem de 356.129:196$039. A lei oramentria resume-se a cinco artigos, sendo o primeiro relacionado estimativa da receita e ao clculo da despesa; o segundo especificao da receita; o terceiro especificao da despesa por Ministrios (classificao institucional); o quarto uma meno aos dez anexos que integram a lei, e o quinto e ltimo, uma autorizao

38 para o Presidente da Repblica contratar operaes de crdito at o limite de 300.000:000$000 (trezentos mil contos de ris). Assim, os princpios observados foram: Anualidade, Exclusividade (inexistem matrias estranhas no texto da lei oramentria), Publicidade, Unidade, Exatido e Universalidade. J os princpios no observados foram: Clareza, Especificao, Equilbrio, Programao e Regionalizao.

6.9 Constituio de 1937

A Constituio decretada pelo Estado Novo ampliou consideravelmente as disposies oramentrias, que de apenas um artigo na Carta anterior (1934), passou a 6 (seis) na nova Carta. O art. 67 previa a criao de um Departamento Administrativo, junto Presidncia, com as seguintes atribuies:
a) o estudo pormenorizado das reparties, departamentos e estabelecimentos pblicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficincia, as modificaes a serem feitas na organizao dos servios pblicos, sua distribuio e agrupamento, dotaes oramentrias, condies e processos de trabalho, relaes de uns com os outros e com o pblico; b) organizar anualmente, de acordo com as instrues do Presidente da Repblica, a proposta oramentria a ser enviada por este Cmara dos Deputados; c) fiscalizar, por delegao do Presidente da Repblica e na conformidade das suas instrues, a execuo oramentria.

O princpio oramentrio da exclusividade, consagrado no art. 70, repete o texto da constituio anterior. A questo do decurso de prazo mantida, com a prevalncia da proposta apresentada pelo Governo, se ambas as Cmaras (dos Deputados e Conselho Federal) no houverem terminado, nos prazos prescritos, a votao do oramento. Os prazos esto definidos no art. 71:
A Cmara dos Deputados dispe do prazo de quarenta e cinco dias para votar o oramento, a partir do dia em que receber a proposta do

39
Governo; o Conselho Federal, para o mesmo fim, do prazo de vinte e cinco dias, a contar da expirao do concedido Cmara dos Deputados. O prazo para a Cmara dos Deputados pronunciar-se sobre as emendas do Conselho Federal ser de quinze dias, contados a partir da expirao do prazo concedido ao Conselho Federal.

O art. 72 dispe:
O Presidente da Repblica publicar o oramento: a) no texto que lhe for enviado pela Cmara dos Deputados, se ambas as Cmaras guardarem nas suas deliberaes os prazos acima fixados; b) no texto votado pela Cmara dos Deputados, se o Conselho Federal, no prazo prescrito, no deliberar sobre o mesmo; c) no texto votado pelo Conselho Federal, se a Cmara dos Deputados houver excedido os prazos que lhe so fixados para a votao da proposta do Governo ou das emendas do Conselho Federal; d) no texto da proposta apresentada pelo Governo, se ambas as Cmaras no houverem terminado, nos prazos prescritos, a votao do oramento.

Dessa forma, ao contrrio do que dispunha a Constituio anterior, prevaleceria a proposta do Governo no caso de descumprimento de prazo.

6.10 Decreto-Lei n 942, de 10 de dezembro de 1938 (Oramento de 1939)

O Decreto-Lei n 942/38 que orou a Receita Geral e fixou a Despesa da Unio para o exerccio financeiro de 1939, aprovou um oramento superavitrio, inobservando dessa forma o princpio do Equilbrio.

6.11 Constituio de 1946

A Constituio dos Estados Unidos do Brasil, promulgada a 18 de setembro de 1946, representou um retorno ao regime democrtico e resultou do movimento desencadeado ao final da II Grande Guerra em todo mundo, no sentido de uma retomada democratizao. Praticamente todos os regimes totalitrios caram, restabelecendo-se os regimes democrticos. A Seo VI - Do Oramento resumia em cinco artigos, as disposies sobre a matria. O art. 73 consagrava os princpios oramentrios da Unidade e da Discriminao, tal qual nas constituies anteriores, de 1937 e 1934.

40 O princpio oramentrio da Exclusividade manteve a redao das Cartas anteriores, conforme dispe o 1 do art. 73. No que toca ao descumprimento dos prazos pelo Legislativo, houve um retrocesso, pois, conforme dispe o art. 74 se o oramento no tiver sido enviado sano at 30 de novembro, prorrogar-se- para o exerccio seguinte o que estiver em vigor, ou seja, retorna-se providncia estabelecida na Carta de 1934, qual seja, a prorrogao do oramento vigente. O art. 75 estabelece que so vedados o estorno de verbas, a concesso de crditos ilimitados e a abertura, sem autorizao legislativa, de crdito especial e no nico: a abertura de crdito extraordinrio s ser admitida por necessidade urgente e imprevista, em caso de guerra, comoo intestina ou calamidade pblica redao que seria preservada, com alteraes tpicas, at os dias atuais.

6.12 Lei Oramentria para 1948 (Lei n 162, de 2 de dezembro de 1947)

A Lei n 162/1947, que estimou a Receita e fixou a Despesa da Unio para o exerccio de 1948, aprovou um oramento superavitrio, inobservando o princpio do Equilbrio. O princpio da Especificao foi observado, com a Receita detalhada em seis nveis (Ttulos, Captulos, rgos, Pargrafos, Rubricas e Alneas) e a Despesa detalhada por Elementos como Pessoal, Material, Servios e Encargos, Obras, Equipamentos e Aquisio de Imveis, Eventuais e Dvida Pblica.

6.13 Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964

A Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964 foi um verdadeiro marco na histria do oramento brasileiro, estatuindo Normas Gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Logo no art. 2, a Lei inova ao estabelecer que a Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmico-

41 financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade. Na realidade, alm dos trs princpios oramentrios citados, h outros dois explcitos no texto: o da Discriminao e o da Programao. Os art. 3 e 4 dizem respeito observncia do princpio oramentrio da Universalidade, que na realidade s viria a ser corretamente implementado a partir da Constituio de 1988. O art. 3 reza: a Lei de Oramento compreender todas as receitas, inclusive as de operaes de crdito autorizadas em lei e o 4 dispe que: a Lei de Oramento compreender todas as despesas prprias dos rgos do Governo e da administrao centralizada, ou que, por intermdio deles se devam realizar. Parcelas considerveis da receita e da despesa ficavam fora do oramento geral da Unio, como por exemplo, as receitas e despesas previdencirias e a arrecadao prpria da Administrao Indireta, cujos oramentos foram, at a Constituio de 1988, aprovados por Decreto do Poder Executivo, no se submetendo, dessa forma, apreciao e aprovao do Congresso Nacional. O princpio oramentrio da especificao ou discriminao est contemplado no art. 5: a Lei de Oramento no consignar dotaes globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, servios de terceiros, transferncias ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu pargrafo nico. A exceo vinculava-se aos programas especiais de trabalho, que podiam ser custeados por dotaes globais, classificadas entre as Despesas de Capital, que, no entanto, submetiam-se aprovao de um Plano de Aplicao aprovado por decreto. Complementarmente, a disposio do art. 15 e seu 1 estabelece que na Lei de Oramento a discriminao da despesa far-se-, no mnimo, por elementos. Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, servios, obras e outros meios de que se serve a administrao pblica para consecuo dos seus fins. Durante muitos anos a figura da dotao investimentos em regime de execuo especial foi utilizada quando, ainda na fase de oramento, no se tinha uma

42 idia precisa da natureza da despesa de determinados projetos. Sem a informao dessa composio, inclua-se o projeto com a dotao global, que dependia, no entanto, de aprovao de um Plano de Aplicao para ser executada. Outro princpio oramentrio, o do Oramento Bruto, foi devidamente ressaltado na redao do art. 6: Todas as despesas constaro da Lei de Oramento pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues. Com essa definio, que uma extenso do princpio da Universalidade, busca-se assegurar a transparncia e exatido dos nmeros oramentrios. O princpio do equilbrio est contemplado no 1 do art. 7: em casos de dficit, a Lei de Oramento indicar as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender sua cobertura. O Ttulo II - Da Proposta Oramentria, subdividido nos Captulos I Contedo e Forma da Proposta Oramentria e II- Da Elaborao da Proposta Oramentria, que deveriam ser tratados na Lei Complementar, fazem parte da estrutura das leis de diretrizes oramentrias editadas desde 1989. As disposies dos art. 23 a 31, que tratam do assunto, conflitavam com a Constituio de 1988 e, falta da Lei Complementar, tiveram que ser tratadas nas LDO. Assim, os princpios oramentrios consagrados na Lei n 4.320/64 so: Anualidade, Especificao, Exclusividade, Unidade, Universalidade, Equilbrio, Programao e Oramento Bruto. J os princpios oramentrios ausentes na Lei n 4.320/64 so: Clareza, No-vinculao de Receitas, Publicidade, Exatido e Regionalizao.

6.14 Constituio de 1967 (Com a redao dada pela Emenda Constitucional n 1, de 1969)
A Seo VI - Do Oramento abrange 10 (dez) artigos, o dobro dos contidos na Constituio de 1946. O primeiro artigo, de n 60 consagrou os princpios oramentrios da Anualidade e da Exclusividade e no seu pargrafo nico estabeleceu que as despesas

43 de capital obedecero ainda a oramentos plurianuais de investimento, na forma prevista em lei complementar. Dessa forma se criou o Oramento Plurianual de Investimentos (OPI), que diferentemente dos Planos Plurianuais atuais, contemplavam to somente as despesas de capital. No art. 61, remetia-se para Lei Federal (Lei n 4.320/64) as disposies sobre o exerccio financeiro e a elaborao e a organizao dos oramentos pblicos. As vedaes do 1 do art. 61 refletiam a preocupao com a preservao do equilbrio oramentrio. A redao do 2, que definia crdito extraordinrio, repetiu a da Constituio de 1946, trocando apenas comoo intestina para subverso interna, mais condizente com as preocupaes da poca. O art. 62 tratava da observncia do princpio oramentrio da Universalidade, ao dispor que:
O oramento anual compreender obrigatoriamente as despesas e receitas relativas a todos os Poderes, rgos e fundos, tanto da administrao direta quanto da indireta, excludas apenas as entidades que no recebam subvenes ou transferncias conta do oramento.

preocupao

em

dar

credibilidade

exeqibilidade

ao

planejamento/oramentao plurianual traduziu-se na redao do 3 do art. 62, redao essa que foi preservada na Carta vigente, apenas trocando o Oramento Plurianual de Investimento pelo Plano Plurianual:
Nenhum investimento, cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro, poder ser iniciado sem prvia incluso no oramento plurianual de investimento ou sem prvia lei que o autorize e fixe o montante das dotaes que anualmente constaro do oramento, durante o prazo de sua execuo.

A regra explcita no 4 do art. 62 com relao vigncia dos crditos especiais e extraordinrios prevalece at os dias atuais, tendo sido reproduzida em leis e decretos que tratam de matria oramentria:
Os crditos especiais e extraordinrios no podero ter vigncia alm do exerccio em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em

44
que, reabertos nos limites dos seus saldos, podero viger at o trmino do exerccio financeiro seguinte.

A preocupao com os desnveis regionais provocou a incluso do art. 63: o oramento plurianual de investimento consignar dotaes para a execuo dos planos de valorizao das regies menos desenvolvidas. Um embrio da Lei de Responsabilidade Fiscal foi o art. 64, que rezava: lei complementar estabelecer os limites para as despesas de pessoal da Unio, dos Estados e dos Municpios. a primeira vez que aparece no texto constitucional uma providncia relacionada ao controle das despesas com pessoal, como forma de reduzir o montante das despesas de custeio, possibilitando dessa forma o aumento dos investimentos. O art. 65 dispunha que:
da competncia do Poder Executivo a iniciativa das leis oramentrias e das que abram crditos, fixem vencimentos e vantagens dos servidores pblicos, concedam subvenes ou auxlio, ou, de qualquer modo, autorizem, criem ou aumentem a despesa pblica.

A redao do 1 do art. 65, no entanto, um verdadeiro atentado s prerrogativas do Legislativo, vez que inviabiliza completamente a participao dos parlamentares no processo de discusso e aprimoramento da pea oramentria: no ser objeto de deliberao a emenda de que decorra aumento de despesa global ou de cada rgo, fundo, projeto ou programa, ou que vise a modificar-lhe o montante, a natureza ou o objetivo. Isso representou uma verdadeira camisa de fora para o Legislativo, que teve seu papel limitado a referendar a proposta elaborada pelo Executivo. O Parlamento, no que diz respeito participao na elaborao do oramento, passou a ter um papel meramente figurativo, uma vez que estava impedido de modificar o projeto de lei oramentria. O art. 66 dispunha que:
O projeto de lei oramentria anual ser enviado pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional, para votao conjunta das duas Casas, at quatro meses antes do incio do exerccio financeiro seguinte; se, at trinta dias antes do encerramento do exerccio financeiro, o Poder Legislativo no o devolver para sano, ser promulgado como lei.

45 Mais uma vez a clusula autoritria do decurso de prazo aparece, relacionada com o prazo de apreciao do projeto de lei oramentria. Desta feita, a promulgao como lei se dar no sobre o oramento vigente, mas sobre o proposto. Em suma, a Constituio de 1967, como no poderia deixar de ser, em se tratando de um regime autoritrio, limitou muito as prerrogativas do Legislativo, especialmente em matria oramentria e financeira.

6.15 Lei Oramentria para 1969 (Lei n 5.546, de 29 de novembro de 1968)

A Lei n 5.546/68, que estimou a Receita e fixou a Despesa da Unio para o exerccio financeiro de 1969, observou o princpio do Equilbrio, aprovando um oramento com valores iguais para receita e despesa. O princpio da Programao, em decorrncia das disposies do Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967 e da Lei n 4.320/64, foi plenamente observado, com a despesa distribuda em projetos e atividades que se conjugavam em um programa de trabalho por unidades oramentrias, estruturado por programas.

6.16 Constituio de 1988

A Constituio de 1988 dedicou um Captulo s Finanas Pblicas, subdividido em duas Sees: Normas Gerais e Dos Oramentos. A Seo II - Dos Oramentos tem apenas cinco artigos, mas numerosos incisos e pargrafos que tratam a matria de forma bastante detalhada. O art. 165, o primeiro da Seo, dispe que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o Plano Plurianual; II- as diretrizes oramentrias; e III- os oramentos anuais. Nos pargrafos 1 e 2 define o plano plurianual e as diretrizes oramentrias. O primeiro substitui a figura do Oramento Plurianual de Investimentos OPI, institudo pela Constituio de 1967, mas h mais de uma dcada sem ser elaborado nem operacionalizado. A segunda uma figura nova, inexistente at ento no universo oramentrio brasileiro e que foi criada para servir de ponte de ligao entre o oramento e o plano, entre outras coisas.

46 A figura da lei de diretrizes oramentrias, inicialmente concebida para, principalmente, estabelecer as metas e prioridades da administrao e orientar a elaborao da lei oramentria anual, foi utilizada, desde sua primeira edio, em 1989 at os dias atuais, como um substituto da Lei Complementar prevista no 9 do art. 165, a quem caberia:
I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; e II- estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos.

Tendo em vista que inmeras disposies da nova constituio conflitavam com a Lei n 4.320/64, ainda em vigor mas defasada, esperava-se aprovar logo a Lei Complementar que, conforme a redao do 9 do art. 165, iria dispor sobre inmeras questes anteriormente tratadas na Lei n 4.320/64, atropelada pelas novas disposies constitucionais sobre oramento, como por exemplo o Plano Plurianual e a LDO. Como, por fatores que no cabe analisar no momento, a citada Lei Complementar no entrou no mundo jurdico at os dias atuais, todos esses assuntos passaram, desde o incio e at agora, a ser tratados nas LDO editadas desde 1989. O 5 do art. 165 consagra, pela primeira vez o princpio oramentrio da Universalidade, ao estabelecer que a lei oramentria compreender:
I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II- o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e III- o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

Dessa forma, o oramento passa a ter um carter universal, incluindo todas as receitas e todas as despesas. At a promulgao da Constituio de 1988, considervel parcela das despesas pblicas era realizada fora do oramento aprovado.

47 A preocupao com a maximizao das receitas e com o equilbrio fiscal, retomada com a Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), emerge da redao do 6 do art. 165:
O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia.

A preocupao com os desnveis regionais, presente na Constituio anterior, retomada na atual Carta atravs da redao do 7: Os oramentos previstos no 5, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, tero entre as suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional. A consagrao, no texto constitucional, do princpio oramentrio da Exclusividade, evidencia-se na redao do 8:
A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para a abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei.

Tal disposio est includa nos textos das Constituies de 1967 (art. 60), de 1946 ( 1 do art. 73) e de 1937 (art. 70), refletindo uma preocupao que remonta s primeiras dcadas do sculo passado. Com relao Lei Complementar de que trata o 9 do art. 165, vrios ante- projetos foram elaborados entre 1989 a 2006, no tendo logrado chegar etapa de votao. O art. 166 trata da tramitao dos projetos de lei de natureza oramentria no Congresso, em cujo caput estabelece que:
Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

Com essa redao ficaram restabelecidas as prerrogativas do Legislativo, de participar ativamente da discusso e aprovao das leis de natureza oramentria,

48 competncia que foi usurpada nos perodos de ausncia da democracia (nos anos 30 e 60 a 80). Os oito pargrafos do art. 166 relacionam-se a regras de apreciao dos projetos de lei oramentrias (plano plurianual, diretrizes oramentrias e oramento anual). O art. 167, dedicado s vedaes, constitudo de onze incisos e quatro pargrafos, objetiva a imposio de algumas restries destinadas ao aperfeioamento do controle da elaborao e execuo oramentrias, enfatizando a observncia de alguns princpios oramentrios como o da programao (Incisos I,VI e VIII e 1), equilbrio (Incisos II, III e VII), e no vinculao de receita (Inciso IV). Objetivando fortalecer o planejamento plurianual, a exemplo de disposio semelhante com relao ao Oramento Plurianual de Investimentos, na Constituio de 1967 ( 3 do art. 62), a atual Constituio traz no 1 do art. 167 a seguinte disposio: Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. A redao do 3 relaciona-se s condies para abertura de crditos extraordinrios e mantm basicamente a mesma redao das duas ltimas Constituies, com a substituio da condio de subverso interna ( 2 do art. 61 na Constituio de 1967) e comoo intestina ( nico do art. 75 na Constituio de 1946) por comoo interna. Em sntese, a Constituio de 1988 inovou com a criao das Leis de Diretrizes Oramentrias (LDO) e do Plano Plurianual (PPA), alm de consagrar princpios oramentrios tradicionais, especialmente os da Universalidade, Equilbrio e Exclusividade.

6.17 Lei Oramentria para 1990 (Lei n 7.999, de 31 de janeiro de 1990)

A Lei n 7.999/90 aprovou um oramento equilibrado (receitas iguais s despesas), mas inobservou o princpio da Exclusividade, ao incluir artigo com a

49 seguinte redao: o pagamento das obrigaes assumidas pela Unio nas dvidas da extinta SUNAMAM passam a ser obrigao do Fundo da Marinha Mercante.

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7 RESUMO DOS RESULTADOS

Os princpios oramentrios se justificam em funo de assegurar s normas oramentrias eficcia, estando grande parte deles incorporados atual Constituio e leis, como a 4.320/64. Eles tm a funo de balizar e parametrizar a elaborao e a execuo da Lei Oramentria, e sua observncia contribui para corrigir distores e tornar a gesto oramentrio-financeira mais eficaz. Dos quatorze princpios enumerados por Sanches (2004, p. 277), onze, ou quase 80%, esto includos no texto constitucional, o que d uma idia da importncia dessas normas para o legislador constituinte. Essa macia incluso de princpios oramentrios na Carta Magna representou tambm um grande avano em relao s duas primeiras Constituies brasileiras, em cujos textos inexistem registros que correspondam a princpios oramentrios, que na realidade s apareceram no mbito jurdico nacional a partir da Emenda Constitucional de 3 de setembro de 1926, com a incluso dos princpios oramentrios da Exclusividade e do Equilbrio. Depois disso, todas as Constituies brasileiras consagraram a maioria dos princpios oramentrios: seis na de 1934, quatro na de 1937, trs na de 1946, cinco na de 1967 e onze na de 1988, conforme o quadro a seguir.

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Matriz Princpios Oramentrios/Constituies Princpios Oramentrios

Anualidade Clareza Especificao Art. 50, caput, e 2 Art. 34, 1 Art. 50, 3 Art. 69

Constituies
1824 18913
Art. 34, I

1934
Art. 39,II

1937

1946

19674
Art. 60

1988
Arts. 165, III e 167, I

Exclusividade No vinculao de receitas Legalidade Publicidade Unidade Universalidade Equilbrio Exatido Flexibilidade Programao

Art. 70

Art. 73, 1

Art. 60

Art. 165, 8 Art. 167, IV Arts. 165, III e 167, I

Art. 37 Art. 50

Art. 72 Art. 68 Art. 63 Art. 62

Art. 165, 3 Art. 165, 5 Art. 165, 5 Art. 167, II, III e VII Art. 165, 8 Art. 165, I e 1 e Art. 167, I e 1 Art. 165, 4 e 7

Art. 34, 2

Art. 50, 4

Art. 75

Art. 61, b ed

Art. 34, 1, a

Art. 50, 3, a Art. 62, 3

Regionalizao

3 4

Redao dada pela Emenda Constitucional de 3 de setembro de 1926. Redao dada pela Emenda Constitucional n 1/1969.

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8 CONCLUSO
Pela anlise dos textos constitucionais e das leis oramentrias imediatamente posteriores, verifica-se um reconhecimento gradativo da importncia dos princpios oramentrios, por parte dos legisladores, preocupados com o aperfeioamento dos mecanismos de controle sobre a gesto oramentria, mas tambm com o aperfeioamento da elaborao da pea oramentria e da eficcia da sua execuo e, mais recentemente, com os aspectos relacionados aos princpios da Clareza e Publicidade, que evidenciem a transparncia da gesto fiscal e possibilitem o amplo acesso da sociedade a todas as informaes relativas elaborao e aprovao do Projeto de Lei Oramentria, utilizando a Internet para a divulgao das estimativas das receitas, da proposta oramentria, da lei oramentria e da execuo da despesa. medida que os princpios oramentrios ganhem status constitucional, alcanando, na Constituio de 1988, quase 80%, e legal, como nas Leis n 4.320/64 e na Lei de Responsabilidade Fiscal, maior a probabilidade de as Leis Oramentrias se aperfeioarem mais, assim como suas execues. Registre-se, por oportuno, que ausncia da Lei Complementar prevista no 9 do art. 165 da Constituio, as Leis de Diretrizes Oramentrias LDO editadas nos ltimos dez anos tm contribudo grandemente para esse aprimoramento, trazendo dispositivos que reforam a observncia dos princpios oramentrios, notadamente os referentes a Clareza, Publicidade, Especificao, Exatido, Equilbrio, Programao e Regionalizao. A partir da anlise efetuada, pode-se afirmar que o processo oramentrio brasileiro tem evoludo continuamente, com picos de excelncia na dcada de 60, com a edio da Lei n 4.320/64 e do Decreto-lei n 200/67, e a conseqente implementao do oramento-programa, e final da dcada de 90, com a reforma oramentria que resultou na edio do Decreto n 2.829/98 (que estabeleceu normas para a elaborao e execuo do Plano Plurianual e dos Oramentos da Unio), da Portaria n 42/99 (que criou a nova Classificao Funcional) e a Portaria Interministerial n 163/2001 (que estabeleceu normas gerais de consolidao das Contas Pblicas no mbito da Unio,

53 Estados, Distrito Federal e Municpios), e, na esteira da edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, uniformizou os procedimentos de execuo oramentria nos trs nveis de governo, com a imposio de uma nica classificao oramentria de receitas e despesas. Todas essas modificaes visando ao aperfeioamento das tcnicas de elaborao e execuo oramentrias refletiram-se positivamente na valorizao e observncia dos princpios oramentrios, notadamente os da Especificao, Exatido, Programao e Regionalizao. Assim, pode-se concluir que a observncia dos princpios oramentrios importante para assegurar o aprimoramento das tcnicas de elaborao da proposta oramentria e mesmo da execuo da despesa, alcanando aspectos tais como clareza, exatido e publicidade dos dados oramentrios, maior e melhor especificao dos mesmos, garantia de exclusividade ou de pureza oramentria, possibilidade de flexibilidade na alocao dos recursos, mediante a no-afetao das receitas, incluso de todas as receitas e despesas, assegurando o carter de universalidade que deve revestir a pea oramentria, equalizao da gesto oramentria mediante o equilbrio entre receitas e despesas e programao, atravs da ligao entre o planejamento de mdio e longo prazo com oramento anual. Reconhecer a importncia dos princpios oramentrios e acompanhar sua evoluo atravs dos dispositivos constitucionais que os consagraram ao longo dos ltimos 80 anos, desde a reforma constitucional de 1926, imperativo para acompanhar a evoluo do prprio oramento pblico brasileiro.

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REFERNCIAS
BRASIL. Decreto n 23.150, de 15 de setembro de 1933. Estabelece normas para a elaborao e execuo do oramento da Receita e Despesa da Unio. Coleo de Leis da Repblica Federativa do Brasil, Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 31 dez. 1933. ______. Decreto-lei n 942, de 10 de dezembro de 1938 Ora a receita e fixa a despesa da Unio para o exerccio de 1939. Coleo de Leis da Repblica Federativa do Brasil, Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 31 dez. 1938. ______. Lei n 25, de 30 de dezembro de 1891. Ora a receita geral da Repblica dos Estados Unidos do Brasil para o exerccio de 1892 e d outras providncias. Coleo de Leis da Repblica Federativa do Brasil, Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 31 dez. 1891. ______. Lei n 26, de 30 de dezembro de 1891. Fixa a despesa geral da Repblica dos Estados Unidos do Brasil para o exerccio de 1892 e d outras providncias. Coleo de Leis da Repblica Federativa do Brasil, Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 31 dez. 1891. ______. Lei n. 115, de 13 de novembro de 1935. Estima a receita e fixa a despesa da Unio para o exerccio financeiro de 1936.Coleo de Leis da Repblica Federativa do Brasil, Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 31 dez. 1935. ______.Lei n 162, de 2 de dezembro de 1947. Estima a receita e fixa a despesa da Unio para o exerccio financeiro de 1948. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo, Rio de Janeiro, 10 dez. 1947. ______. Lei n 5.546, de 29 de nov. 1968. Estima a receita e fixa a despesa da Unio para o exerccio financeiro de 1969. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo, Braslia, 20 dez. 1968. ______. Lei n 7.999, de 31 de janeiro de 1990. Estima a receita e fixa a despesa da Unio para o exerccio financeiro de 1990. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo, Braslia, 1 fev. 1990. CAMPANHOLE, Adriano; LOBO, Hilton (Comp.). Constituies do Brasil. 10. ed. So Paulo: Atlas, 1992. 820 p.

55 GIACOMONI, James. Oramento pblico. 13. ed. ampl. e rev. So Paulo: Atlas, 2005. 318 p. MACHADO JNIOR, J. Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A lei 4.320 comentada. 30. ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2000/2001. 392 p. MOTA, Francisco Glauber Lima. Contabilidade aplicada administrao pblica. 6. ed. Braslia: Vestcon, 2005. 596 p. OLIVEIRA, Ribamar. Rigidez oramentria. Jornal Valor Econmico, So Paulo, jan. 2004. SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionrio de oramento, planejamento e reas afins. 2. ed. atual. e ampl. Braslia: OMS, 2004. 393 p. SILVA, Jos Afonso. Oramento-programa no Brasil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1973. 388 p. SILVA, Sebastio de SantAnna e. Os princpios oramentrios. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1962. 52 p. TORRES, Ricardo Lobo. O oramento na Constituio. Rio de Janeiro: Renovar, 1995. 395 p.