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Thoenig, Jean-Claude Recuperando a nfase na dimenso pblica dos estudos organizacionais Revista de Administrao Pblica, vol. 41, 2007, pp. 9-36 Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getlio Vargas Rio de Janeiro, Brasil
Disponible en: http://redalyc.uaemex.mx/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=241016441002

Revista de Administrao Pblica ISSN (Versin impresa): 0034-7612 deborah@fgv.br Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getlio Vargas Brasil

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Recuperando a nfase na dimenso pblica dos estudos organizacionais*

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Jean-Claude Thoenig**

S U M R I O : 1. Introduo; 2. Crescimento e declnio da sociologia organizacional; 3. O que a teoria-padro clssica deixou inacabado; 4. Aproveitando os estudos sobre formulao de polticas; 5. Um arcabouo analtico; 6. De organizao a organizante e organizado. S U M M A RY : 1 Introduction; 2. Rise and decline of organizational sociology; 3. What the standard classic theory left unachieved; 4. Taking advantage of policymaking studies; 5. An analytical framework; 6. From organization to organizing and organized. P A L AV R A S - C H AV E : anlise organizacional; dimenso pblica; organizada; organizante; administrao pblica. K E Y W O R D S : organizational analysis; publicness; organized; organizing; public administration. A dimenso pblica ainda tema merecedor de pesquisa? A sociologia organizacional clssica (ou teoria-padro) abriu o caminho para a compreenso da administrao e da gerncia pblicas, mas no explorou todas as possibilidades colocadas. A dimenso pblica caracteriza-se, do ponto de vista analtico, por duas funes de produo: eficincia (produtos) e efetividade (resultados societais). Muito embora possa haver semelhanas entre instituies pblicas e no-pblicas no tocante a alguns aspectos de

* Trabalho originalmente apresentado no encontro Egos-Laemos em Puebla, Mxico, jan. 2006. Traduo de Eoin Paul ONill. Artigo recebido e aceito em jun. 2007. ** Diretor emrito de pesquisas no Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS), Programa Dauphine de Pesquisa sobre Gerenciamento (DMSP Universit Paris Dauphine). Foi rei, tor e professor titular do Insead e co-fundador, bem como o primeiro secretrio-geral do Egos (European Group for Organization Studies). Socilogo e cientista poltico, escreveu vrios livros e artigos pioneiros sobre Estado e organizaes territoriais, gerenciamento pblico, anlise e avaliao de polticas, bem como sobre o gerenciamento de empresas e sobre mercados. E-mail: jean-claude.thoenig@dauphine.fr.

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seus modelos organizacionais, a funo de efetividade qual cada uma delas responde bastante especfica. Tal concepo sugere que os pesquisadores de administrao e organizao pblicas explorem novas perspectivas, tais como organizantes e as organizadas (ou, noutros termos, coloquem uma agenda terica ampliada). Rescuing publicness from organizational studies Does publicness still make sense as an issue for further research? Classic organizational sociology (or standard theory) has provided a breakthrough for understanding public administration and management, but has not fully explored the agenda. Publicness is analytically characterized by the ownership of two production functions: efficiency (outputs), effectiveness (societal outcomes). While similarities may exist between public and nonpublic entities on some aspects of their organizational models, the effectiveness function they are accountable for is quite specific. Such a perspective allows public administration and organizational scholars to explore new perspectives such as organizing and organized (or the agenda of extended theory).

1. Introduo
Ainda vale a pena estudar o setor pblico e a administrao pblica atravs das lentes da teoria e da anlise organizacionais modernas? No mundo real continua-se a enfrentar temas e demandas que requerem a interveno de algum tipo de ao pblica e que mecanismos de mercado ou iniciativas filantrpicas seriam incapazes de suprir. No obstante, a produo de conhecimento sobre organizao, organizada e organizante parece bem entorpecida quando se considera a dimenso pblica como rea de estudo especfica. As perspectivas colocadas pela teoria da agncia e pelo neoinstitucionalismo, s para lembrar algumas, exercem grande influncia nos estudos sobre administrao pblica. Comparativamente, a pesquisa inspirada pela sociologia organizacional perdeu parte considervel do peso que tinha na disciplina no final da dcada de 1960 e na de 1970. At mesmo os estudos organizacionais ortodoxos enquanto campo de anlise inspiram-se ou baseiam-se muito menos nas organizaes pblicas do que em outros tipos de objeto, como gerenciamento privado ou regimes econmicos, empresas e mercados. Um olhar sobre as publicaes e colquios sugere que na maioria das vezes se recorre s agncias pblicas meramente como ilustrao emprica na anlise de aspectos mais gerais da teoria organizacional. Elas podem tambm alimentar a produo de conhecimento e as

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abordagens em reas especializadas ou em domnios restritos, como os referentes a sade, educao, segurana ou benefcios sociais. Hoje em dia bastante baixa a proporo de artigos apresentados em conferncias internacionais sobre anlise organizacional que lidam especificamente com organizaes e administrao do setor pblico. Declinou, s para dar um exemplo, de 42% para 7% quando se comparam quatro colquios Egos ocorridos na dcada de 1980 com os quatro ocorridos entre 1999 e 2002.1 Tambm so menos numerosas as teses de doutorado que lidam com estruturas pblicas em geral e administrao pblica em particular. Num pas como a Frana, no qual as contribuies da sociologia organizacional foram muito influentes entre o fim da dcada de 1960 e a dcada de 1980, o nmero total de teses caiu para menos da metade desde a dcada de 1990, enquanto as anlises organizacionais sobre empresas e organizaes sem fins lucrativos mais do que triplicaram, segundo o Ministrio da Educao Superior. At mesmo revistas especializadas da Europa, bem como dos Estados Unidos, evidenciam um declnio significativo do interesse pelo tema. Vrios fatores podem explicar tal falta de entusiasmo e criatividade acadmicos. O retorno de valor agregado da produo de conhecimento sobre organizaes pblicas estaria estacionrio, seno declinante. As anlises tenderiam a repisar velhos temas, tais como o paradigma burocrtico. Ciclos e modismos tambm tm sua parcela de culpa. Redigir contribuies dentro das escolas de pensamento supostamente dominantes ou em voga, como teoria de redes, linhas de dependncia ou estudos crticos, tornaria muito mais fcil o acesso carreira e aos peridicos acadmicos. Instituies de educao profissionalizante, como escolas de negcios, oferecem mais e melhores oportunidades de emprego do que os departamentos acadmicos de sociologia, administrao pblica e cincia poltica. Isto coincide com uma poca em que as chamadas humanidades enfrentam uma crise de identidade persistente (Horowitz, 1993). exceo dos assuntos relacionados nova administrao pblica gerencial, os recursos para pesquisa tambm foram drasticamente reduzidos em muitos pases, ao menos quando comparados com os disponibilizados para outras reas. Outra dimenso relaciona-se falta de conhecimento demonstrada pelos pesquisadores mais jovens, bem como por alguns de seus professores, no que toca a aspectos bsicos das cincias sociais. Produo cientfica e trabalhos publicados antes da dcada de 1980 so simplesmente ignorados, o que

Fonte: arquivos pessoais.

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camufla o progresso acumulado. Alunos de doutorado, quando no seus professores, por vezes evidenciam graves deficincias ou enviesamentos no que lhes foi apresentado nos cursos de graduao a respeito de pontos centrais de disciplinas como sociologia e cincia poltica. O objetivo deste artigo defender que a dimenso pblica ainda tema relevante de pesquisa. Na prxima seo questionamos em que medida os fundamentos do conhecimento organizacional de fato exploraram exaustivamente a dimenso pblica. Por exemplo, a sociologia organizacional clssica definida por uma teoria-padro ou determinao de seu domnio (Thoenig, 1998) foi responsvel por avanos enquanto perspectiva de Verstehen, enquanto estrutura de referncia conceitual e metodolgica. Contudo, no se voltou de forma decidida nem explorou integralmente uma agenda sobre as organizaes pblicas em si. Considerar a dimenso pblica como tema algo que pode beneficiar-se da perspectiva que sugere que as organizaes pblicas so organizaes de uma natureza especfica porque, diferentemente de empresas, igrejas ou associaes voluntrias, esto encarregadas da efetividade das polticas, de uma funo de produo que gera impactos societais. Embora possa haver semelhanas entre entidades pblicas e no-pblicas no tocante a alguns aspectos de seus modelos organizacionais, a funo de produo efetividade qual entidades pblicas e outros rgos governamentais respondem muito especfica, tanto da perspectiva da ao quanto da do mandato. Essa agenda de pesquisa inspirase em estudos de polticas e sugere a constituio de uma teoria especfica das entidades governamentais, que fornea um ngulo, ou arcabouo proveitoso para avaliar a dimenso pblica. Analisar polticas ao mesmo tempo como processos e como contedos uma maneira produtiva de acessar ou de penetrar analiticamente na pesquisa sobre organizaes pblicas. As lacunas no conhecimento que permanecem devem interessar a cientistas polticos, a administradores pblicos e a pesquisadores de outras disciplinas afins das cincias sociais.

2. Crescimento e declnio da sociologia organizacional

Definir a dimenso pblica pelo estatuto formal da organizao permanece um critrio questionvel e vago. Nas sociedades modernas os assuntos pblicos esto albergados em uma enorme variedade de estatutos legais e alcances territoriais. Governos em vrios nveis, de pequenas comunidades urbanas s Naes Unidas, baseiam-se em conjuntos complexos e altamente diferenciados de organizaes formais que controlam (Thoenig, 1997). No parece fcil traar uma linha que estabelea a separao entre pblico e privado.

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H outra razo pela qual o recurso ao estatuto formal no constitui uma base slida. O servio pblico na tradio da common law, bem como a administrao pblica na perspectiva do direito romano no detm o controle monopolstico do manejo dos assuntos pblicos, desde a lei e a ordem, a proteo contra incndios e as polticas ambientais at a educao, os usos da terra e os benefcios sociais. Desenhos institucionais hbridos e estatutos legais vagos so prtica comum. Algumas agncias pblicas operam em termos prximos aos de mercado e por vezes at competem abertamente com empresas privadas. O Estado atua como proprietrio orientado para o lucro. Em vrios setores, como nos ligados a benefcios sociais, as autoridades governamentais subcontratam mandatos de bens coletivos e alocam fundos pblicos em organizaes sem fins lucrativos, estas ltimas obtendo a maioria de seus recursos do dinheiro de impostos, e no de associaes filantrpicas ou de clientesusurios. Algumas entidades no-governamentais, como empresas, associaes ou grupos de cidados, tm papel importante no fornecimento de bens coletivos, com grande freqncia sem disporem de mandato formal para isso. O Estado est longe de ser senhor e deter o controle exclusivo dos assuntos pblicos, desde a definio do que deva ser objeto de ao at o desenho e a implementao das aes em si. Presumir que o fato de essas entidades estarem submetidas a alguma autoridade de Estado ou de governo caracterstica suficiente para definir sua singularidade pode levar os pesquisadores a ignorar as contribuies oriundas da sociologia das organizaes. Nos ltimos 50 anos o estatuto cientfico do setor pblico nos estudos organizacionais progrediu de modo notvel. Na dcada de 1960 desenvolve-se um grande debate. O velho institucionalismo inspirado em abordagens formalstico-legais, como a teoria da administrao pblica na Amrica do Norte e a science administrative na Europa, entra num declnio aparentemente irreversvel. Anlises mais rigorosas do funcionamento e dos comportamentos organizacionais assumem a frente da cena. Noes como Estado e administrao pblica tornam-se analiticamente pobres ou frustrantes. Mascaram ordenamentos locais especficos diferenciados. As fronteiras de ao permanecem flutuantes. A dimenso pblica no deve ser considerada ponto pacfico ou um axioma, mas como uma questo a ser pesquisada. A sociologia das organizaes tambm desafiou as perspectivas de teor marxista. Fenmenos de nvel mdio como as organizaes no devem mais ser encarados apenas como superestruturas. Luta de classes e dinmica dos interesses investidos no so suficientes para explicar como os ministrios e as agncias pblicas operam. As organizaes devem ser encaradas como ordenamentos especficos e sistemas de ao inseridos localmente.

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O final do sculo XX coincidiu com uma mudana espetacular, como se a sociologia das organizaes tivesse de fato perdido seu mpeto. Outras teorias assumiram a frente da cena acadmica. As perspectivas sociolgicas foram marginalizadas por outras disciplinas ou paradigmas. Um exemplo disso pode ser encontrado no gerenciamento pblico da educao. Nos Estados Unidos no incio da dcada de 1970 o gerenciamento pblico passou a ser encarado como domnio especfico. Os temas organizacionais eram colocados como prioritrios para serem pesquisados e tratados. Um autor de destaque, Aaron Wildavsky (1979), cientista poltico por formao, considerava as contribuies de tericos organizacionais como Martin Landau (1969) fontes centrais de inspirao. Infelizmente, no final da dcada de 1980, o Verstehen poltico e organizacional dos fenmenos pblicos perdeu terreno. As disciplinas concorrentes que assumiram a liderana deram maior destaque a perspectivas normativas. Anlises e desenhos de polticas inspirados em abordagens que misturam microeconomia, teoria da agncia e tipos de dados exclusivamente quantitativos passaram a dominar. Por vezes desprezaram-se os estudos em andamento e pregaram-se receitas gerenciais derivadas de perspectivas ideolgicas como a da escolha racional. O tema dimenso pblica foi dominado por dois paradigmas alternativos: perspectivas inspiradas em referncias de mercado e de empresas e novas verses de antigas posturas crticas ou mesmo antipositivistas. Embora do ponto de vista ideolgico a nova administrao pblica gerencial e o psmodernismo pouco tenham em comum, ambos tendem a questionar, quando no a negar, a especificidade das organizaes pblicas como construtos sociais. O primeiro considera que os princpios de mercado e o tipo de gerenciamento de empresas privadas devem ser usados como parmetro. O outro considera que o setor pblico apenas uma faceta de uma tendncia ou desenho muito mais amplo que age atravs das sociedades, princpios organizados indesejveis e processos organizadores que oprimem contemporaneamente a humanidade, viabilizando que o capitalismo e a globalizao controlem o mundo. Em algumas verses mais extremadas, teorias crticas chegam a defender que as organizaes so fenmenos ou artefatos ilusrios e no objeto de conhecimento. Definida por Max Weber (1922) como um degrau bsico no sentido da modernidade e da racionalidade em ato, a burocracia cada vez mais se tornou um bode expiatrio e um alvo. irnico notar que, mais do que socilogos, economistas como Kenneth Arrow (1974) e Oliver Williamson (1975), para apontar apenas alguns, foram pioneiros em caracterizar empresas como um

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tipo particular de organizao. Tais contribuies, os tipos de raciocnio e a tendncia pr-mercado que fomentam tiveram forte influncia nas anlises das organizaes pblicas no final do sculo XX. As abordagens da escolha racional e da escolha pblica definiram novas fronteiras a respeito de empresas do setor pblico. A eficincia vem substituindo o legalismo como fonte de legitimidade. Gerenciamento, e no administrao, passou a constituir a referncia para os regimes polticos no que toca ao setor pblico. A nova administrao pblica gerencial, legitimada por instituies internacionais como o Banco Mundial e a OCDE, esteve por trs de boa parte, seno da maior parte, do financiamento pblico alocado em programas de reforma administrativa do setor pblico.

3. O que a teoria-padro clssica deixou inacabado

De fato, a sociologia organizacional clssica em parte falhou. Seus representantes mais proeminentes lidaram de forma ambgua com os assuntos ligados dimenso pblica. Na verdade, nem todas as expectativas foram, ou podiam ser, preenchidas. Vrias razes endgenas podem explicar o relativo declnio do recurso sociologia organizacional clssica para o estudo das agncias governamentais. Uma delas pode estar ligada ao termo burocracia. Seu prprio criador no ajudou ao publicar, na dcada de 1920, sua teoria da burocracia colocando-a como uma organizao formal. Por um lado, inspirou um ambicioso e fecundo programa de pesquisa iniciado no comeo da dcada de 1950 com a contribuio de pioneiros como Robert Merton (1952), Robert Dahl e Charles Lindblom (1953) e Peter Blau (1955). Perdurou por pelo menos 20 anos. Por outro lado, abriu caminho para uma alocao ambgua do termo burocracia. Trs sentidos diferentes se sobrepunham e isso ainda ocorre: um descritivo e conceitual que se podia aplicar a qualquer organizao, qualquer que fosse seu estatuto legal; uma forma de nomear qualquer agncia controlada pelo Estado; e um sentido pejorativo ligado a uma mquina estatal exagerada, a uma srie de exigncias e frustrao dos usurios. Apesar dos esforos de autores como Victor Thompson (1961) para evitar confuso e apesar de arcabouos analticos e conceituais que definiam o modelo e suas funes latentes, elaborados por Robert Merton (1940) ou Michel Crozier (1963), a sociologia das organizaes clssica ou padro estava de certo modo presa na armadilha do estatuto polissmico da burocracia.

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As motivaes orientadoras do programa pessoal de alguns pesquisadores assemelhavam-se ao desapontamento e s preocupaes que haviam inspirado Robert Michels (1949) com o que ocorria com os partidos socialistas e os sindicatos nas democracias europias nas dcadas iniciais do sculo XX. O ativismo poltico trotskista de Philip Selznick na juventude influenciou sua crtica poltica das instituies do New Deal (Selznick, 1949) e levou Martin Lipset e seus colaboradores (1956) a procurar entender como era possvel evitar a lei de ferro da oligarquia e conservar um ndice elevado de democracia em sindicatos americanos. O espectro de fontes de inspirao e debate social na base dos estudos organizacionais era bem amplo, indo desde libertrios do Sul dos Estados Unidos, como Theodore Lowi, at autores liberais da costa leste, como Graham Allison e Robert Dahl. A crise econmica no incio da dcada de 1930, bem como o gerenciamento dos esforos e das conseqncias da II Guerra Mundial que se lhe seguiu, fomentou o crescimento do governo. Vrios modelos de Estado de bem-estar social comearam a se desenvolver dos dois lados do oceano Atlntico. Em certa medida, o estudo pela sociologia das organizaes de instituies governamentais, mas tambm de partidos polticos e at de empresas, passou a ser visto como excessivamente orientado para pesquisas de campo e para a construo de modelos burocrticos e, portanto, patolgicos. Solues alternativas ou de melhor tipo no eram espontaneamente associadas a este campo de conhecimento. Isto fez com que cedesse espao para outras abordagens ou disciplinas, consideradas mais afinadas com a modernidade. Outra razo para as expectativas no satisfeitas pela teoria-padro est ligada verificao pouco acurada de postulados. Isto d-se tipicamente no tocante s diferenas, se que existem, entre organizaes do setor pblico e organizaes de outros setores. Um aspecto que chama a ateno quanto ao que foi alcanado pelo programa clssico da sociologia das organizaes a relativa incompletude ou ambigidade das propostas referentes s organizaes pblicas como fenmeno especfico. A ttulo de exemplo, manuais e enciclopdias publicados a partir do fim da dcada de 1950 (March e Simon, 1958; March, 1965) no contm artigos nem captulos dedicados diretamente ao assunto. Isto reflete um fenmeno mais amplo. Uma opinio largamente partilhada pelos socilogos organizacionais era que as diferenas existiam de fato. Presumia-se que as empresas privadas eram menos rgidas e mais capazes de responder ao ambiente onde se inseriam. A razo que tm de sobreviver em mercados competitivos, ao passo que as agncias pblicas se defrontam com ambientes menos mutantes e mais previsveis. Postulava-se que as agncias pblicas so mais eficientes do que as

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empresas privadas quando se almeja desenvolvimento econmico e poltico. Fred Riggs (1969), por exemplo, defendeu que pases em desenvolvimento precisariam que o setor pblico se tornasse mais proeminente, j que a entidade poltica estaria desequilibrada entre seu forte sistema poltico e sua fraca esfera de administrao pblica. Todavia, as comparaes nem sempre se ancoram numa base slida. Embora alguns casos sejam desconcertantes, os dados mostram de forma consistente que, por exemplo, a presena de um tipo especfico e forte de setor administrativo insuficiente para explicar, mantendo-se todas as demais variveis constantes, por que se produz ou no desenvolvimento. Diferenas ordinais em vrios parmetros, como propriedades formais ou modos de funcionamento das organizaes, eram encaradas como decorrentes de elas serem voltadas para o lucro, sem fins lucrativos ou governamentais. Os estudos de Aston destacaram o tamanho como causa bsica (Pugh, 1998). Em outros trabalhos sugeriu-se que a burocratizao, medida por nveis de formalizao, centralizao de autoridade e complexidade na diviso de tarefas, por vezes bastante elevada em empresas lderes e, por comparao, bastante fraca em agncias pblicas (Dupuy e Thoenig, 1985). As burocracias estatais no esto por sua prpria natureza inclinadas a uma grande rigidez na maneira como funcionam na prtica, nem os outros tipos de organizao tm por princpio ser menos intrincados. H bastante espao na agenda atual para mais pesquisas. Um aspecto se destaca quanto interface entre a sociologia das organizaes e a dimenso pblica. O conhecimento produzido pela disciplina deve muito ao estudo das agncias do setor pblico. No obstante, a dimenso pblica enquanto fenmeno social no tem sido uma preocupao-chave. Na Europa, e mais ainda nos Estados Unidos, houve contribuies pioneiras de socilogos sobre agncias pblicas, muito embora como teste emprico da validade de paradigmas mais amplos. Herbert Simon (1947) dedicou-se a analisar como os responsveis por parques municipais tomavam decises a respeito de novos projetos. A doutrina da racionalidade absoluta mostrava-se falaciosa quando se consideravam os comportamentos humanos em ambientes organizados. Philip Selznick (1949) analisou como a Tennessee Valley Authority (Superintendncia do Vale do Tennessee), criada pelo presidente Franklin Roosevelt, sofreu processos de institucionalizao secundria no nvel de suas unidades de base. Essa tradio trouxe enormes contribuies ao conhecimento sobre organizaes em geral e sobre empresas em particular. Agncias operantes no setor pblico foram a base para descobertas inovadoras. Conceitos como cooptao, poder e controle, teorias como culturalismo, funcionalismo e re-

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dundncia e sobreposio tiveram grande receptividade. Ao estudar duas agncias ligadas ao bem-estar social, Peter Blau (1955) percebeu que a segurana no emprego e a autonomia so condizentes com uma atitude positiva diante da mudana. Michel Crozier (1963) elaborou sua teoria sobre o modo como as normas culturais nacionais permeiam as organizaes a partir de monografias a respeito dos correios franceses e da produtora de cigarros, que era de propriedade do Estado. Michael Cohen e James March (1974) desenvolveram o modelo da lata do lixo basicamente a partir de observaes sobre como as universidades americanas so geridas. A lista quase infindvel, abrangendo vrios dos autores mais destacados da disciplina, desde Amitai Etzioni (1961) e sua descoberta do fenmeno da obedincia at Charles Perrow e sua abordagem socioestrutural (1970). Muito poucos pesquisadores das organizaes atacaram o tema da dimenso pblica. Peter Blau e Richard Scott (1962), por exemplo, formularam uma tipologia onde diferenciavam as organizaes comunitrias (ou pblicas) das de negcios, de servios e de benefcio mtuo. Contudo, na maior parte do tempo as organizaes pblicas eram vistas como ilustraes de um tipo mais genrico de configuraes sociais mdias chamadas organizaes. Qualquer organizao, incluindo a empresa, est imersa em dinmicas e funes de poder como em uma arena poltica constituda de comportamentos estratgicos (March, 1962). Hoje em dia as perspectivas que recolocam em cena os fenmenos institucionais so amplamente endossadas pelas escolas de negcios e utilizadas na anlise de regimes econmicos e do gerenciamento de empresas. Os imperativos de conformidade e legitimidade explicam por que que formas institucionais anlogas se espalham no terreno dos estudos organizacionais. A ironia que muitos dos estudos pioneiros do institucionalismo sociolgico americano (Thoenig, 2003) haviam analisado fenmenos relacionados com o setor pblico: a difuso de novos padres de gerenciamento organizacional em cidades (Tolbert e Zucker, 1983), escolas de ensino fundamental (Scott e Meyer, 1994) etc. Em que medida o estatuto pblico ou no um diferencial com relao a empresas ou ao status de sem fins lucrativos permanece uma questo em aberto para pesquisa.

4. Aproveitando os estudos sobre formulao de polticas

A administrao pblica como disciplina passou a tratar da questo da burocracia no ponto em que a sociologia das organizaes o deixou de lado. H enorme quantidade de abordagens que a exploraram de vrios ngulos (Meier

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e Hill, 2005). De fato, a dimenso organizacional em si permanece essencialmente margem. Outras abordagens so dominantes. Em comparao com o conhecimento produzido pela sociologia organizacional, a nova administrao pblica gerencial, a concepo ps-moderna e a teoria da agncia so perspectivas que se baseiam em modelos pobres, quando no em premissas questionveis. O neoinstitucionalismo trata de reformas administrativas que levam a processos de no-aprendizado em organizaes pblicas, como se as organizaes no fossem autores autnomos e em mudana. As abordagens de rede constituem, em certa medida, uma exceo. Como abordagens, aproveitam-se bastante de avanos notveis recentes na teoria organizacional aplicada a negcios e sociologia poltica. O que tambm chama a ateno que a conexo entre a burocracia e a dimenso pblica no foi estabelecida de modo consistente em termos organizacionais. A distino entre privado e pblico, entre gerenciamento visando ao lucro, sem fins lucrativos e governamental tem sido tratada desde que a administrao pblica despontou como disciplina acadmica. As dcadas de 1970 e de 1980 coincidiram com a publicao de vrios artigos clssicos (Rainey, Backoff e Levine, 1976; Lynn, 1981; Rainey, 1989; Yates, 1985). Sugeria-se a que o gerenciamento pblico mais difcil do que o privado; Graham Allison (1980) lista aspectos semelhantes e diferentes. Para alm da questo da propriedade, supe-se que as organizaes pblicas so diferentes devido sua exposio arena poltica ou sua dependncia de recursos governamentais (Warmsley e Zald, 1973). Barry Bozeman (1987) define a dimenso pblica pelo fato de o governo, mais do que fatores de mercado, influenciar a tomada de decises e os contextos nos quais as organizaes operam, independentemente de seu estatuto legal. Faltam evidncias de peso baseadas numa anlise organizacional acurada, como indica uma reviso da literatura sobre o assunto (Rainey e Chun, 2005). Ainda predominam discursos normativos, tais como tica e interesse pblico em pases de common law, como intrt gnral em Estados que se baseiam no direito romano, ou como prestao de contas. Apesar de a nova administrao pblica gerencial e de o incio dos anos 2000 parecerem considerar o assunto resolvido, o privado sendo em ltima anlise a referncia, ainda permanece em vigor a idia de que a dimenso pblica implica um diferencial, como enfatizado por autores como Jonathan Boston (1995). A influncia do institucionalismo, antigo ou novo, e a referncia economia pblica continuam fortes. Poucas pesquisas houve que atestassem a validade e a plausibilidade de tais pressupostos. As classificaes e critrios permanecem essencialmente descritivos ou institucionais. Pouco esforo foi

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despendido no sentido de construir um arcabouo analtico que de fato d conta de uma gama mais ampla de caractersticas organizacionais, em vez de focar nas propriedades gerenciais. Alguns autores corretamente apontaram caminhos que os estudos organizacionais deveriam trilhar na explorao da dimenso pblica (Schubert, 1960; Goodsell, 1990; Ranson e Stewart, 1989). Por exemplo, o interesse pblico deveria ser encarado como incluindo tanto interesses subjetivos quanto bens objetivos. As organizaes pblicas lidam com agendas polticas. O Estado no um sistema integrado, mas antes se constitui de uma pluralidade de atores mais ou menos autnomos. Os efeitos de polticas so preocupao central. A formulao de polticas relevante tanto como processo quanto como contedo. Discutem-se hipteses que a teoria organizacional padro ignorou por anos a fio: a distino entre uma organizao formal e seu ambiente, relaes assimtricas e transitivas no mbito de hierarquias monocntricas etc. A definio de abordagens heursticas torna-se um desafio que os estudos organizacionais precisam enfrentar com empenho. No final da dcada de 1970 e incio da de 1980 vrios pesquisadores de administrao pblica abandonaram a sociologia organizacional stricto sensu e voltaram-se para a sociologia poltica ou cincia poltica, muito embora sem perder de foco, antes pelo contrrio, as agncias governamentais e a dimenso pblica enquanto tal. Estudos pioneiros foram desenvolvidos na Europa (Mayntz, 1979; Thoenig e Dupuy, 1979) e nos Estados Unidos (Pressman e Wildavsky, 1973; Bendor, 1985; Chisholm, 1989). Dilogos profcuos ocorreram entre anlises de polticas e reflexes organizacionais a partir do estudo de polticas constitutivas, como estudos intergovernamentais e descentralizao de assuntos territoriais (Rhodes, 1981; Thoenig, 2006). O acompanhamento de polticas uma via rica de anlise das organizaes que recorre a focos ou perspectivas diferenciados. Uma abordagem proveitosa da dimenso pblica a levar em conta no conhecimento sobre organizaes presume que as organizaes pblicas so sistemas sociais guiados por, e que respondem a, duas funes de produo e no apenas uma, caso das empresas e das associaes voluntrias (Thoenig, 1985): produtos operacionais esta funo est relacionada eficincia interna, produo de bens e servios especficos que podem ser facilmente identificados e enumerados; efeitos de mudana societal esta funo de produo carreia a distribuio de efetividade; lida com efeitos sobretudo de mdio prazo, indiretos e mais difceis de quantificar.

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Duas funes de produo

MEIOS RECURSOS

PRODUTOS

RESULTADOS IMPACTOS SOCIETAIS

Funo de produo 1 (Eficincia) Administrao interna Produtividade, custos, qualidade, confiabilidade

Funo de produo 2 (Efetividade) Gerenciamento de polticas externas Adequao, contedos, soluo de problemas

Administrao, de um modo geral, refere-se forma como recursos ou ingressos (por exemplo, dinheiro, pessoal e materiais brutos) se ligam aos produtos visveis ou acabados (tais como nmero de carros manufaturados ou volume de petrleo refinado). O objetivo ou minimizar os recursos empregados para atingir determinado nvel de produo ou maximizar a produo para uma determinada quantidade de recursos alocados. Os economistas descrevem esse par como uma funo de produo interna. O objetivo a atingir atravs da hierarquia eficincia. As ferramentas disponveis so tcnicas e procedimentos como contabilidade, controle de custos, relaes humanas, logstica etc. O horizonte de tempo definido convencionalmente e no tema de debate. Os ciclos oramentrios so de um ano, a produtividade numa fbrica medida por padres convencionais etc. A natureza da eficincia pblica um tema de pesquisa organizacional que permanece em aberto. Produtividade, satisfao dos clientes e custos so critrios, entre outros, a serem levados em considerao. Tambm foi defendido, bem antes de ser colocado pela nova administrao pblica gerencial, que a eficincia, como referncia normativa, por demais encarada pelo prisma do sucesso (Landau e Chisholm, 1995). Outras doutrinas de eficincia esto em operao no gerenciamento pblico, tais como a preveno de falhas. Neste caso, confiabilidade, ao invs de otimizao, que constitui a base. Redundncias organizacionais e sobreposies de competncia podem implicar uma baixa no desempenho microeconmico de equivalentes substitutos e um aumento do custo estrutural anual. Todavia, quando um acidente grave, catstrofe ou convulso ocorre, quer meteorolgico, quer tcnico ou social, o sistema dispe de folga e de recursos confiveis suficientes para minimizar as conseqncias. exceo de algumas pequenas diferenas de ordem legal (estatuto dos funcionrios, regras de posse e de contabilidade), as agncias pblicas defron-

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tam-se com contextos administrativos semelhantes aos das empresas privadas que agem no mercado. O gerenciamento interno bem semelhante em ambos os universos. No obstante, e isto que faz toda a diferena, a administrao organizacional do setor pblico deve levar em conta uma segunda funo de produo, o que as organizaes privadas no precisam. Esta funo chamada efetividade. No interna instituio, mas sim externa. Est inserida num tecido social de algum gnero. , portanto, mais complexo administrar uma organizao pblica do que uma privada. A efetividade refere-se ao modo como resultados especficos ou produtos, bens e servios acabados esto ligados causalmente aos efeitos das polticas e aos impactos societais que se presume deveriam ter. Estes efeitos e impactos tm uma natureza especial, quando comparados com resultados e produtos. No h um prazo convencional que defina quando tais avaliaes devam ser feitas, como e segundo quais indicadores. A organizao pblica no detm a priori o monoplio de sua definio. Agrupamentos mais ou menos volteis expressam opinies no convergentes a respeito, selecionam aqueles que para eles fazem sentido, julgam, avaliam mais ou menos espontaneamente que impactos societais especficos constituem um sucesso ou um fracasso e se podem ser atribudos a uma poltica especfica endossada por uma instituio pblica especfica. Para avaliar o grau de presena da dimenso pblica menos importante considerar se ou no uma organizao estatal, ou formalmente controlada pelo Estado, do que verificar se enfrenta restries na definio de seus critrios de sucesso e de suas metas bsicas. Num mesmo pas pode haver diferenas significativas entre agncias pblicas. Algumas operam como se fossem empresas privadas, definindo suas prprias metas e critrios de eficincia, sem ter que prestar contas de qualquer funo de efetividade. Outras tm de facto de prestar contas de ambas as funes de produo. Presume-se que devam ser de certa forma eficientes sem deixar de ser efetivas. Como que se alcana o equilbrio entre as duas funes de produo, e com que conseqncias, tema que requer mais pesquisas.

5. Um arcabouo analtico
Enquanto conceito, a dimenso pblica caracteriza-se por quatro aspectos bsicos: domnio de impactos societais; mandatos para polticas legitimados por autoridade governamental;

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indicadores de sucesso e fracasso mltiplos e divergentes; ausncia de auto-avaliao espontnea. Uma organizao pblica gerencia uma poltica cujos objetivos ltimos so definidos e avaliados por terceiros: alguma autoridade governamental, quando no um grupo heterogneo de interessados, pblicos e privados. As organizaes pblicas por si s no legitimam as metas ou impactos das polticas que manejam. Quem o faz so terceiros, normalmente autoridades polticas que governam a rea e tm legitimidade para agir. Alocam fundos, indicam pessoal, financiam a aquisio de equipamentos etc. Espera-se induzir dois tipos de efeitos. Evitar ou minorar os aspectos negativos, aqueles que, de outra forma, causariam fraturas na sociedade: crime, pobreza, proteo contra incndios, poluio de ar e gua etc. Aspectos positivos devem ser gerados, deve haver resultados que induzam melhorias ou satisfaam aspiraes que, de outra forma, se nada for feito pelo governo e pelo Estado, no sero providas espontaneamente pela sociedade civil: desenvolvimento cultural e acesso produo artstica, desenvolvimento econmico local, acesso aos mercados de trabalho etc. Polticas pblicas no so apenas polticas de organizaes pblicas. Entidades polticas desenham, e polticas governamentais legitimam, um conjunto de normas e aes coletivas sobre mudanas societais s quais se espera que os empreendimentos pblicos se ajustem. Razes exgenas e realizaes so a moldura da efetividade. Constituem a essncia de um empreendimento pblico. As evidncias mostram que o poder das autoridades polticas varia. Por vezes podem no parecer proativas, mas seus no-atos so atos que tm importncia e conseqncias. Na maior parte do tempo, os impactos almejados no so definidos em detalhe e a priori. A racionalidade poltica ou os ciclos eleitorais podem levar autoridades governamentais a evitar um compromisso com metas quantitativas e de longo prazo. O Executivo e o Legislativo preocupam-se mais com os impactos simblicos e com o endosso imediato da opinio pblica do que com as conseqncias efetivas a longo prazo. As agncias podem at ser deixadas por conta prpria, modificando de forma tecnocrtica suas tcnicas e rotinas e interpretando as metas a serem atingidas. Em determinadas circunstncias, motivaes de ordem mais cnica podem estar em operao. Autoridades governamentais promulgam novas leis e anunciam novas polticas tendo plena noo das dificuldades de implement-las na prtica. Apostam em conseguir apoio da opinio pblica, e no em efeitos duradouros no dia-a-dia. A mensagem latente soa como no se aflija, ns estamos aten-

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tos. Todavia, em ltima anlise, a prestao de contas e a tomada de iniciativas permanecem atributos da arena poltica. As organizaes pblicas desempenham um papel societal que vai bem alm de sua funo tcnica de provedoras de bens e servios. Moldam a sociedade, a entidade poltica e a ecologia, constroem e influenciam deliberadamente seus prprios ambientes. O reforo de sua legitimidade para agir e produzir impactos na sociedade uma das principais incertezas com que se defrontam. Uma agncia pblica pode, por exemplo, estar encarregada da manuteno de certo tipo de estradas numa determinada rea geogrfica. Para fazlo, ela prpria pode prover todos os produtos concernentes ao seu mandato. Pode tambm subcontratar a produo a fornecedores privados. De qualquer maneira a raison dtre de sua funo de produo interna ou eficincia no aumentar sua participao no mercado de manuteno de estradas ou apresentar um lucro que maximize a satisfao de seus proprietrios ou diretores. O que de fato importa em ltima anlise que a segurana no trfego no piore, que o transporte flua melhor, que os polticos que esto frente dessa jurisdio pblica no sejam detratados pelos eleitores locais. De qualquer forma, descrever esses impactos societais algo que est longe de ser bvio. As organizaes pblicas defrontam-se com um universo que prima pela ambigidade. Nem sempre fcil avaliar at que ponto os impactos ou resultados so conseqncia direta de causas tais como os produtos oferecidos pela agncia. Para alm disso, a racionalidade poltica, que implica a oferta aos formuladores de polticas da possibilidade de no serem encarados como responsveis por suas decises passadas, quaisquer que tenham sido seus impactos, faz com que o ambiente das organizaes pblicas seja bastante voltil e indeterminado. Introduzir as agncias pblicas no tecido social e poltico uma forma de induzir efetividade. Em certa medida, o mapeamento reverso e a reinterpretao das regras so prticas bastante comuns ao nvel dos burocratas que trabalham diretamente com o pblico (Elmore, 1979). A dimenso pblica significa que as agncias se confrontam com duas fontes de conhecimento. Uma delas est ligada estrutura de sua organizao formal. As organizaes de um modo geral so construtos sociais que almejam obter alguma confiabilidade coletiva para atores de risco, como indivduos ou pequenos grupos. Como tornar diferentes lgicas de ao compatveis de forma a produzir um determinado tipo de bens e servios talvez o desafio acadmico mais fundamental com que nos defrontamos desde h um bom tempo. Propriedades fundamentais de uma organizao, como centralizao de autoridade, relaes assimtricas e lineares, especializao de tarefas e atribuies, regras de deciso tanto procedimentais quanto substantivas, configuram uma estru-

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tura de conhecimento, uma teoria (Thoenig, 1998). Antecipam as conseqncias a serem produzidas. Definem o que acontecer quando certas aes so produzidas, quando tais e tais intervenes governamentais ocorrem em determinada rea de certa maneira. O conhecimento perfeito quando no ocorrem falhas, quando as solues formais para as operaes a serem levadas a cabo esto sempre corretas. Organizaes fornecem certeza e confiabilidade. Outra fonte de conhecimento deriva das prprias polticas. Polticas tambm so teorias, mas de uma natureza diferente daquela das organizaes. Qualquer poltica mistura algumas premissas normativas com outras factuais. A pena de morte uma poltica judicial. A sua raison dtre pode ser formulada a partir de duas premissas fundamentalmente diferentes. Uma de ordem moral ou ideolgica. A punio encontra legitimidade como dever social ou como vingana tica. Os que mataram tm de pagar por seu crime com sua prpria morte. Este tipo de valor est estabelecido ou partilhado a priori. No so valores testveis nem sujeitos a comprovao. Outro tipo de premissa que d legitimidade pena de morte de ordem factual. Evitao seria um exemplo tpico. Espera-se que os acontecimentos futuros sejam diferentes dos do passado. Assassinos potenciais passariam a ter medo de cometer assassinato. As conseqncias podem ser mapeadas, testadas do ponto de vista emprico e posteriormente avaliadas. Premissas baseadas em fatos so hipteses (Landau, 1977). Uma determinada poltica prope um conjunto de aes e no-aes para modificar algum contexto ou tipo de procedimento existente. intencional na medida em que expressa a vontade de um formulador de polticas. concebida para alcanar determinadas metas ou resultados futuros por meio da produo atual de determinados produtos. As polticas esto, portanto, descrevendo ou postulando, de forma mais ou menos implcita, trs componentes: uma situao almejada, uma situao presente suposta e um conjunto de meios para modificar a situao presente no futuro. Definem conexes se-ento. Supe-se que as polticas controlem e orientem os cursos futuros da ao num universo que incerto e arriscado. A funo de suas demandas empricas eliminar o erro. Os fatos sugerem que erros so comuns e que fenmenos disfuncionais so recorrentes. O primeiro est ligado a erros da teoria na qual a poltica se baseia. O outro pode derivar de pressupostos equivocados sobre efetividade no tocante a fenmenos sociais, econmicos e ecolgicos. Pressupostos errados so construdos a respeito da situao concreta atual e, portanto, sobre a probabilidade de gerar a situao desejada no futuro. Um exemplo o da pena de morte, que no dissuade assassinos. Os autores de polticas ignoram a realidade sobre a qual intervm e tm representaes equivocadas a respeito das

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condutas a serem modificadas e das dinmicas que preciso mobilizar para esse fim. Um uso mais acurado do conhecimento cientfico relacionado com a rea das polticas em pauta criminologia, por exemplo pode fornecer instrumentos para uma maior efetividade. Um segundo aspecto deriva de disfunes na eficincia. O gerenciamento interno pode ser fraco, as estruturas formais inadequadas. A implementao um elemento-chave. As autoridades governamentais apiam-se totalmente nas organizaes no tocante implementao. Os dados evidenciam de forma consistente que tal transferncia est longe de ser tranqila. Permanece uma fonte de riscos e perdas. Estudos sobre polticas chegam a sugerir que dois teros das falhas se devem ao que ocorre durante a implementao ou fase de administrao. A implementao, quando efetivada pelas organizaes, est sujeita rotinizao e influncia de preconceitos. A organizao formal como fonte de erros aumenta geometricamente seu nmero e intensidade. Um exemplo so os comportamentos discricionrios dos funcionrios que lidam diretamente com o pblico, os quais, quando no controlados de perto por seus supervisores, podem levar certas medidas polticas ao fracasso. Determinada lei existe, mas no completamente cumprida. Isto pode derivar tanto de erros nas prprias polticas como simplesmente de falhas administrativas. A organizao especfica qual as autoridades governamentais delegam a implementao de determinada poltica no a assume nem toma a si a responsabilidade de execut-la. As organizaes pblicas corrigem seus erros? Gerenciar simultaneamente duas funes de produo faz com que essas organizaes sejam um contexto difcil de lidar. Disfunes internas podem gerar disfunes externas. As regras e estruturas formais so voltadas para a soluo antecipada de problemas e espera-se que as diversas unidades da agncia se ajustem a isso. Ao mesmo tempo, espera-se que a organizao produza e lide com informaes sobre seu ambiente e sobre o impacto de sua estrutura de conhecimento. Informao significa surpresa, anomalia, indicao de que algo est errado a respeito do curso da ao e da prpria estrutura de conhecimento. Os dados sugerem que a dimenso pblica conduz a uma evitao do uso dos erros como incentivo correo da estrutura de conhecimento. Como vrias organizaes privadas e organizaes sem fins lucrativos, as agncias pblicas freqentemente demonstram um nvel elevado de conhecimento. Os problemas decorrem do fato de que quanto mais a organizao detm conhecimento, menos informao ela tem, menos identifica e lida com os erros como falta de conhecimento adequado e como fonte de informao. Erros tornam-se pecados a serem evitados, um estado patolgico que deve ser escondido, ao invs de oportunidades de aprendizado, um indicador que aju-

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dar a definir e entender as tomadas de ao futuras. Quando ocorrem erros, as pessoas so freqentemente punidas, ao passo que os erros em si no so espontaneamente corrigidos. Diferentemente de outros tipos de organizao, e por causa de sua funo de produo de efetividade, as agncias pblicas enfrentam outro obstculo no processo de correo de erros e uso de informaes. Como referido antes, na maioria dos casos, os indicadores de impactos externos so vagos e carregados ideologicamente, os objetivos duvidosos, os horizontes temporais controversos e instveis, os eixos causais entre polticas especficas e determinado conjunto de resultados no lineares e difceis de serem estabelecidos. Falta at uma autoconscincia bsica. A avaliao de polticas no promovida de modo espontneo nem algo bvio. A idia de gerenciar uma avaliao de efetividade meta difcil de atingir, uma utopia (Thoenig, 2000). Avaliao e organizao so de certa forma contraditrias. As agncias pblicas enquanto organizaes no avaliam suas prprias atividades na maior parte do tempo (Wildavsky, 1979). No corrigem erros e aspectos inesperados produzidos tanto pela teoria da ao envolta em sua estrutura organizacional quanto pela teoria societal implcita nas polticas que tm por tarefa implementar. Ao invs, confiam na sua capacidade para reconhecer necessidades sociais que devem ser supridas e as formas efetivas de faz-lo. Eficincia e efetividade so relevantes na medida em que seus critrios e resultados se coadunem com a estrutura de conhecimento. Caso contrrio, so encaradas como despidas de sentido. As organizaes pblicas preferem descart-las como propulsoras da ao. As polticas essencialmente reproduzem-se a si prprias.

6. De organizao a organizante e organizado

Os arcabouos tericos e conceituais no so objetivos em si. Fornecem meios. So teis como ferramentas para explicar determinados problemas e so obstculo compreenso de outros. A dimenso pblica como definida neste artigo oferece uma perspectiva heurstica para analisar a ao pblica e a forma pela qual as organizaes pblicas para ela contribuem. Os estudos de organizaes pblicas tm muito a ganhar em manter proximidade com as anlises de polticas. Aumentam o Verstehen do que as autoridades governamentais fazem e dos assuntos pblicos abordados. Trazer de volta a formulao de polticas e as entidades polticas permite pesquisa acadmica lidar com contedo, em vez de se restringir aos processos. Tambm oferece uma viso mais ampla. Rotinas cotidianas, estruturas formais e fun-

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cionamentos internos das agncias so parte de uma arena mais global de ao, a formulao de polticas. Uma contribuio fundamental ao estudo da dimenso pblica que a perspectiva baseada na ao prov de ordem emprica. Na maioria das reas, os problemas so tratados por mais de uma agncia formal. Em outros termos, o que acontece num setor conseqncia do que vrias polticas e burocracias pblicas empreendem, intencionalmente ou no. O desemprego conseqncia de vrios atos e no-atos governamentais, desde a localizao de moradias para pessoas de baixa renda at incentivos fiscais e programas de treinamento. Vrios setores polticos e agncias tm efeitos combinados sobre sua taxa e sua estrutura. Em termos mais gerais, uma poltica especfica induz efeitos e impactos no apenas sobre o problema particular para o qual foi concebida, mas tambm sobre outros problemas e sobre o modo como outras polticas operam e geram impactos na sociedade. Na verdade, bastante incomum que uma organizao formal especfica detenha o monoplio e controle exclusivo sobre uma atribuio poltica. O que se percebe repetidamente que as agncias pblicas no atuam de modo autrquico. Suas aes e no-aes no so a nica coisa que pesa na soluo de determinado item da agenda governamental. Vrias organizaes com outro tipo de estatuto legal organizaes voluntrias, empresas privadas, instituies filantrpicas etc. intervm, formal ou informalmente, como subcontratadas, implementadoras de polticas, solucionadoras de problemas etc. A cincia poltica define esses conjuntos atravs de metforas ou expresses como arenas de polticas ou comunidades. Desenvolvimento econmico local, bem-estar social, sade, crime e leis, transporte pblico so apenas algumas das reas polticas nas quais se pode perceber essas coalizes em operao. A lio a ser aprendida que os temas pblicos e o modo como so tratados no devem ser vistos sob uma perspectiva centrada no Estado. Polticas pblicas lidam com problemas coletivos, que envolvem vrias instituies e organizaes. As agncias pblicas e o Estado so apenas alguns entre vrios atores, por vezes mais poderosos e relevantes do que os outros, por vezes menos. As observaes precedentes tm conseqncias significativas em termos dos estudos organizacionais. Uma reviso das publicaes a respeito (Thoenig, 1997) classifica as organizaes pblicas de acordo com o grau em que seu funcionamento interno impermevel ou sensvel dinmica e aos fatores externos. Arrolam-se quatro tipos: um tipo orientado para dentro o funcionamento organizacional fecha-se ao ambiente que o envolve;

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um tipo sensvel ao ambiente o funcionamento leva em conta os riscos, grupos e problemas externos, atravs da demonstrao de sensibilidade s capacidades locais ou da institucionalizao de processos de cooptao, realizados formal ou informalmente; um tipo orientado para o exterior porque a organizao altamente dependente de foras externas, sejam elas de ordem profissional ou de recursos como os informacionais, a dinmica centrfuga tem maior peso do que sua autoridade hierrquica; um tipo de funcionamento em esquema interorganizacional a organizao formal no fornece a estrutura para sua prpria integrao, sendo regulada por algum tipo de rede ou sistema de ao coletiva mais amplo e bastante estvel do qual parte. As organizaes formais no so a nica forma de obter determinados resultados. Outras configuraes e processos sociais tais como organizantes e organizados fornecem solues alternativas. Tornar diferentes lgicas de ao compatveis de forma duradoura e sem maiores problemas algo que pode ser obtido de outras formas alm do recurso hierarquia do princpio de autoridade. Ajustes polticos e cooperao entre agncias e operadores pblicos diferentes, desde que no antagnicos do ponto de vista retrico, podem ser at algo mais fcil de induzir quando no se recorre s estruturas formais de coordenao que os atravessam. Combinar anlise de polticas e anlise organizacional leva a perceber e interpretar outras formas de cooperao social voluntria: cooptao informal, regulamentao cruzada, redundncia, ao coletiva, redes etc. Pesquisadores de organizaes pblicas estavam, de certo modo, frente das empresas privadas. no final da dcada de 1980 que estas ltimas passaram a dar ateno a mecanismos anlogos, envolvendo operadores atuantes nos mercados econmicos, como joint ventures, alianas estratgicas etc. Esse programa de pesquisa comeou no final da dcada de 1970. Dois processos sociais bsicos foram trazidos tona pelas cincias sociais: organizante e organizado. Organizante refere-se ao modo pelo qual atores distintos ligados por algum tipo de interdependncia constroem um padro, permitindo comportamentos recorrentes e confiabilidade de ao. Que esquemas normativos e processos comportamentais so estabelecidos e difundidos? De que forma e por que so a tomada de ao e a diviso do trabalho processos quase negociados (Thoenig e Dupuy, 1979)? Organizado refere-se a como as configuraes sociais crescem e evoluem de uma maneira que no coordenada por um centro, mas antes por um

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ncleo multicntrico. Como que normas sociais partilhadas regras sobre regras ou regras secundrias (Reynaud, 1989) emergem e so construdas, de forma a estruturar modos adequados de conduta e a desenhar regras de operao ou regras primrias? Que mecanismos integrativos esto em ao, como doutrinao, dominao, regulao ou oportunismo derivado de interesse prprio? De que modo se alcana a integrao social quando no h limites claros definindo as fronteiras, as margens de pertencimento, quando as relaes entre as diversas partes no so transitivas e quando a assimetria entre nveis muito baixa? Quais so as capacidades em termos de desempenho de tais ou tais tipos de esquemas organizados? Esses temas foram ignorados por muito tempo pelos estudos organizacionais. Voltados essencialmente para as organizaes como meios formais de cooperao humana, assumiram que para explicar fenmenos sociais dentro de uma agncia pblica bastava observar o que ocorria no mbito legal ou formal, em alguns casos acrescentando os usurios como fonte de observao. Alguns poucos trabalhos pioneiros haviam sugerido que ignorar o cenrio mais amplo poderia atrapalhar o avano do conhecimento nos estudos organizacionais e dedicavam-se a identificar construtos sociais, como a cooptao na base das elites locais e a institucionalizao (Selznick, 1949) ou a troca de favores entre os escritrios das agncias e os polticos locais (Crozier e Thoenig, 1976). O apoio de, e o conflito com, lobbies da sociedade civil e ambientes sociais eram encarados como vetores organizacionais das agncias do setor pblico. Policiais, assistentes sociais, fiscais de impostos, para referir apenas alguns, cumprem uma misso pblica, garantem o cumprimento de regras especficas e de procedimentos codificados. Seu sucesso ou fracasso depende, no obstante, em medida s vezes bastante significativa, de acesso a, e suporte de, recursos locais providos por terceiros: para obter informaes privilegiadas, identificar usurios, conseguir ajuda de informantes confiveis e aliados etc. Apesar destas descobertas instigantes, de modo talvez surpreendente, os estudos sobre organizaes pblicas no se conectaram de fato a outras concepes de pesquisa; isto at que polticas e sistemas de ao quase-organizados dessem lugar a um novo tipo de abordagem. Um corolrio dessa ruptura notvel de ordem metodolgica. Se verdade que organizaes formalmente autnomas podem depender de outras quando lidam com determinado problema ou implementam determinada poltica, ento isto implica que determinado problema ou poltica que estrutura um tipo de estrutura organizada e atividade organizante num conjunto de atores, que gera este conjunto e prov a interdependncia requerida para a cooperao. Em outros termos, o contedo e o contexto de um problema ou de uma poltica desenham tipos interorganizacionais de configuraes sociais.

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Geralmente de forma implcita, podem, todavia, ter um carter bastante estabelecido, duradouro etc. Uma agncia pblica pode, pois, ser parte de vrios destes cenrios interorganizacionais. Requisitos de ao e ordenamento so complexos demais para que com eles se lide de modo organizado, so no mnimo de maior complexidade do que havia pensado a sociologia clssica da organizao inspirada no modelo formal de Max Weber. A burocratizao lida apenas com um dos lados da histria do setor pblico e da ao pblica. Ainda se precisa de pesquisas adicionais para entender de forma sistemtica uma ampla gama de questes. Talvez valha a pena mencionar trs delas. Tipos especficos de configuraes organizacionais esto diretamente vinculados a instrumentais especficos de polticas como gnero de financiamento, regras ou desenhos de instituies? Dispomos de vrias tipologias que classificam as polticas segundo determinados critrios, como o grau de coero que exercem sobre os grupos e os indivduos cujas prticas e estatuto visam modificar (Salisbury, 1968) ou como o ferramental a que as autoridades governamentais recorrem para elabor-las (Hood, 1983). Seria conveniente poder contar com trabalhos mais sistemticos e de carter comparativo que avaliassem se tal covariao ocorre. Projetos de pesquisa pioneiros levados a cabo, por exemplo, por Renate Mayntz e seus colaboradores sobre processos de implementao na Alemanha abriram caminho para isso (Marin e Mayntz, 1991). Quais so as conseqncias da dissociao entre poder e autoridade? verdade que as dinmicas de negociao horizontal facilitam a eficincia e a efetividade bem mais do que a autoridade hierrquica? fato que processos de controle e comando implicam dificuldades dramticas na imposio de seus esquemas a periferias que esto longe de ser passivas, como parece ser o caso, por exemplo, de temas e setores associados descentralizao territorial (Thoenig, 2005) ou ao governo urbano (Le Gals, 1998)? Caso afirmativo, que implicaes isso tem em termos de valores organizacionais, como a busca do interesse geral, e das competncias profissionais no mbito das agncias pblicas? Ser que a burocratizao administrativa e a codificao estreita das aes constituem meros obstculos patolgicos ou sero contrapartidas necessrias para que a democracia participativa funcione? As cognies organizacionais so importantes? Os socilogos organizacionais clssicos ignoraram-nas. Pesquisas orientadas para a avaliao de polticas deram-lhes mais ateno. Os interessados exprimem juzos normativos e mobilizam preconceitos quando consideram

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que uma poltica falha ou bem-sucedida. As agncias estatais se protegem de foras centrfugas e demandas particulares que emanam da sociedade civil e da entidade poltica atravs da construo de barreiras, como normas profissionais e referncias de identidade moral tais como o interesse geral. A natureza deste gnero de fenmeno claramente de ordem cognitiva. Tais critrios devem ser analisados em ao e no apenas como um aglomerado de discursos ou um cenrio dos assim chamados mapas cognitivos. Cognies partilhadas ou linguagens comuns para a ao no so nem argumentaes nem artefatos retricos. Tampouco podem ser restritas a expresses locais de fenmenos exgenos e globais, como ideologias de classe ou culturas profissionais. Elas induzem conseqncias empricas. Alm disso, so geradas por cenrios organizados. Houve alguns progressos na anlise de processos de cognio em empresas (Michaud e Thoenig, 2003). Os estudos sobre organizaes pblicas ainda tm um bom caminho a percorrer no tocante a este assunto. A relevncia da dimenso pblica deveria ser testada, por si mesma e como ferramenta analtica. Vale a pena considerar seu valor agregado na medida em que contribua para o avano da teoria geral das organizaes, organizantes e organizados, mas tambm para a compreenso da administrao pblica e das polticas em sociedades multinveis.

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