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Derecho. Estado y organizacin social

Autor: Luis Alberto Navarrete Obando

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Presentacin del curso

Curso sobre derecho, organizacin social y poltica pblica a nivel de Estado, y el caso especfico del pas Per. El curso est conformado en dos etapas: una en la que analizamos la interrelacin entre el derecho y la sociedad a partir de la visin global del ser humano y la sociedad; cuestiones que tienen que ver con el derecho en relacin con la religin, con la moral y con la organizacin social en general. Y una segunda etapa en la que analizamos el Derecho y el Estado desde la legislacin y la estructura poltica de Per. En ella veremos gran parte de los estamentos del estado: los derechos constitucionales; los tres poderes del estado; los gobiernos regionales; los organismos constitucionales; la administracin pblica en general y las empresas del estado, entre otros.

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1. Derecho. Visin global del mundo

I UNIDAD: EL DERECHO Y LA ORGANIZACIN SOCIAL VISIN GLOBAL DEL MUNDO: SER HUMANO, SOCIEDAD Y DERECHO. Para tener una visin global del mundo resulta primordial descubrir lo qu es el Derecho, lo qu es la sociedad y su interrelacin. Pero para saber lo que es el Derecho, resulta tambin necesario volver a tener esa visin global del mundo, del que habamos preguntado anteriormente, y slo as establecer qu lugar ocupa en l el ser humano, la sociedad y el Derecho. No Cabe duda que en el mundo encontramos solamente objetos y sujetos. El Universo y todo cunto en l existe es objeto. El ser humano, desde su concepcin hasta su muerte, considerado individualmente (persona natural o colectivamente (persona jurdica), es el sujeto. Ni los objetos pueden ser sin el ser humano, ni el ser humano sin los objetos. De otro lado, el ser humano no puede ser sin la sociedad, ni sta ser sin el Derecho. En una primera aproximacin, sin pretender abarcar la vasta y compleja realidad jurdica, decimos que con la palabra derecho nos referimos tanto a reglas de conducta (ley, ordenanza, precedente judicial, costumbre, etc.) cuya observancia es impuesta a la colectividad de personas (norma agendi) como a las facultades o prerrogativas (derecho a la vida, a la integridad fsica, a la libertad, a la propiedad, etc.) conferidos por tales reglas a los individuos (facultad agendi); se habla de Derecho en sentido objetivo, en el primer caso, y de derecho subjetivo, en el segundo. Es innegable que el Derecho se resuelve en un conjunto de reglas de conducta o normas (ordenamiento jurdico), pero tambin es cierto que en l no se agota la experiencia normativa, que ciertamente es ms bastante, porque la vida de una colectividad humana est disciplinada por un conjunto de reglas que se pueden 1. INTRODUCCIN. Resulta ser cierto que siempre existe una cuestin religiosa, moral o social, que determina que el individuo someta su conducta a una serie de reglas o normas encaminadas a lograr: el respeto que deben los creyentes de una determinada fe religiosa a los preceptos dictados por la divinidad (normas religiosas), o la observancia de un comportamiento tico orientado hacia la perfeccin individual (normas morales), o el establecimiento de un orden social impuesto imperativamente en vista de la realizacin de la justicia (normas jurdicas), o simplemente el cumplimiento de ciertos deberes del decoro, la honestidad u otros sentimientos de un determinado crculo social, cultural, profesional, etc. (reglas de trato social). En cada una de estas normas, el sentido es diverso, se realizan unos valores diferentes, se persiguen finalidades distintas: las morales regulan preferentemente la vida del ser humano consigo mismo, las religiosas sus relaciones con la divinidad, las jurdicas y las de trato social sus relaciones con los dems seres humanos. El Derecho es una parte la ms sobresaliente, de nuestra experiencia normativa y sta, es slo una parte de la experiencia social.

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Por mucho tiempo, tanto las reglas religiosas como las morales y las jurdicas se han encontrado indiferenciadas. En el Per, los jueces de paz no letrados administran justicia en base a los usos, costumbres, principios, creencias y prcticas que constituyen normas en cada zona, especialmente, rural o selvtica. Muchas de estas normas tienen un origen ancestral, proceden del incanato o de las culturas preincas (no seas ladrn, no seas mentirosos, etc.), normas en las cuales se entremezclan factores morales, religiosos, jurdicos, sociales. Despus de un largo desarrollo histrico, en las sociedades modernas, con excepcin de la musulmana en la que la religin juega un importantsimo rol, se ha acentuado las diferencias entre los distintos tipos de normas que regulan la vida de las personas. Las diferencias conceptuales entre los diversos tipos de normas no excluyen que entre ellas existan importantes conexiones, debido sobre todo a que tiene contenidos idnticos y su fin es regular conducta humana. As por ejemplo "no matar", adems de ser un precepto jurdico, es una norma moral, una norma religiosa y un uso social.

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2. Religin y derecho
2. DERECHO Y RELIGIN. La religin es un conjunto de creencias o dogmas acerca de la divinidad, de sentimientos de veneracin y de temor hacia ella, de normas morales para la conducta individual y social y de prcticas rituales, principalmente la oracin y el sacrificio para rendirle "culto". En las sociedades teocrticas primitivas y antiguas, las normas religiosas y las jurdicas aparecen confundidas como un todo inseparable; todo el Derecho tiene un carcter sagrado. Se considera que toda regla de conducta es impuesta por la divinidad y, por tanto, su violacin constituye pecado y la pena tiene carcter expiatorio. Esta situacin persisti an en sociedades avanzadas en las que el monarca primitivo no es legislador, sino jefe militar, religioso y juez supremo. El carcter sagrado del Derecho no permite diferenciar entre norma religiosa proveniente de la voluntad de Dios y norma jurdica dictada por el poder social. Vg. El caso del Imperio Incaico, o el Imperio de Grecia, o para los cristianos, donde la justicia es un principio de moral religiosa, y donde la ms leve violacin de los preceptos religiosos o mandatos de divinidad eran castigados con severidad. Los gobernantes de los antiguos imperios, hacindose pasar como hijos o enviados de Dios, ofrecan las normas jurdicas como un don de la divinidad, porque nicamente as, por el temor de la comunidad a la divinidad, podan tener fuerza suficiente para imponer un nuevo orden de vida que derogue al anterior. Solamente despus de un largo desarrollo histrico, el Derecho se desprende de sus fines ultraterrenos para convertirse en una institucin netamente de regulacin de la conducta humana en sociedad, independientemente de los sentimientos religiosos. Gustavo Radbruch, en su obra "Introduccin a la Filosofa del derecho", nos proporciona una idea interesante acerca del Derecho y la religin, quien afirma: "que la filosofa de los valores distingue lo bueno de lo malo, lo bello de lo feo, lo verdadero de lo falso. Las ciencias naturales son ciegas e indiferentes a la valoracin y las culturas interpretan los hechos en base a su contenido valioso. La religin es la superacin del valor, est por encima del valor o ausencia de l; todo fenmeno puede ser juzgado como valioso o contrario al valor, o considerado como esencial o no esencial en el sentido de la religin; tambin el Derecho es juzgado como valioso desde el punto de vista profano o como no esencial desde la ptica religiosa. P.e. los pasajes bblicos Por lo que podemos concluir diciendo que, en las sociedades teocrticas el derecho no est separado de la teologa; las normas jurdicas se confunden con las religiosas, lo que estas imponen o prohben, abarcan todos los aspectos de la conducta humana. Cuando al Estado se le encomienda regular la conducta de los asociados, las normas jurdicas se separan de las religiosas: stas son dictadas por la divinidad, en tanto que los preceptos jurdicos emanan de la autoridad

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competente del Estado. No obstante estas diferencias, entre otras que veremos ms adelante, Derecho y religin tienen esferas comunes, existe interinfluencia entre ambos sectores. La religin tambin se renueva, aunque con ms lentitud que lo jurdico, lo que el Derecho impone o prohibe, lo impone o prohbe tambin la religin, pero sin que el Derecho pueda llegar a comprender todas las virtudes religiosas y sin que la religin se interese por todo lo jurdico.

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3. Moral y derecho. Reglas de trato social

3. DERECHO Y MORAL. La moral es una realidad que tiene distintas esferas o mbitos; pudiendo distinguirse tres sectores bien marcados dentro de la moral: la moral de la conciencia individual, la moral de los sistemas religiosos, y la moral social o positiva. La moral de la conciencia individual parte de la idea del bien que el individuo se forja en su conciencia, de la cual se derivan ciertas normas de conducta. La conciencia es el mbito genuino de la moral, en ella se originan las normas morales, ella es la instancia juzgadora sobre el cumplimiento o incumplimiento de las mismas y la instancia sancionadora a travs del remordimiento en caso de violacin. La moral de los sistemas religiosos es el conjunto de doctrinas morales cuyo mbito de validez se extiende a todos los creyentes de una fe religiosa, cuyo cumplimiento est a cargo de la instancia juzgadora de su conciencia. La moral social o positiva es el conjunto de preceptos morales vigentes en una sociedad en un momento determinado. Se expresa a travs de los usos sociales. Estos estratos de la moral estn interrelacionados entre s. La moral social y la religiosa influyen en la formacin de la moral de la conciencia, y, a su vez, ambas dependen de sta, en cuanto estn supeditadas a que los individuos del grupo religioso o social las acepten en conciencia. El problema de la distincin entre moral y Derecho es uno de los ms delicados e importantes de la Filosofa del Derecho, por cuanto entre moral, especialmente la moral de la conciencia individual, y Derecho hay, a la vez, diferencias claras y conexiones profundas. Hay autores que sostienen que moral y Derecho constituyen dos zonas totalmente independientes. Otros afirman que el derecho es distinto e independiente de la moral, pero que tiene una zona comn. Finalmente hay quienes consideran que el Derecho es distinto y de otra naturaleza, respecto de la moral, pero que a pesar de ello tiene una zona comn. En efecto, entre moral y Derecho no existe una separacin absoluta, delimitada por lneas, sino, por el contrario, relaciones muy estrechas y necesarias. As por ejemplo, todos los actos humanos orientados, bien sea a su propia perfeccin, o a sus relaciones con los dems, pueden ser calificados moralmente de buenos o malos. Las obligaciones impuestas y garantizadas por la ley del Estado tienen su fundamento en la aceptacin que presta la conciencia de los ciudadanos; sin la proteccin del Derecho, me parece que, las personas no podran realizar sus deberes morales. Pero no todo lo que es moral es tambin Derecho, slo aquella parte de los deberes morales cuyo cumplimiento, la sociedad de un determinado momento histrico, considera coactivamente exigibles se constituye como Derecho. 4. DERECHO Y REGLAS DE TRATO SOCIAL. Las reglas de trato social, denominadas tambin normas convencionales, convencionalismos sociales o usos sociales, son prcticas, modos o reglas de comportamiento generalmente admitidos en una sociedad o en uno de sus sectores y ataen a lo que llamamos decencia, decoro, urbanidad, tacto social, gentileza,

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buena crianza, moda, etiqueta, caballerosidad, buenas maneras, finura, buenos modales, gentileza, etc. Hay usos sociales no vinculatorios, por cuanto su inobservancia no provoca ninguna reaccin adversa de la comunidad, estos usos son no normativos, como por ejemplo, lo relativo a las horas que debemos tomar nuestros alimentos; y hay otros que se caracterizan por revestir una cierta obligatoriedad por cuanto el grupo social presiona para obtener su cumplimiento y, por consiguiente, la conducta que se aparte de esa prctica o regla de trato social es reprochable socialmente, estos son los usos normativos. Es necesario remarcar que, entre normas morales y reglas de trato social existen algunas semejanzas como el que una y otras regulan la conducta humana y ambas carecen de organismos estatales que impongan su cumplimiento de modo inexorable. Tanto el que viola normas puramente morales, como el que infringe reglas de trato social no son pasibles de la aplicacin coactiva de una sancin institucionalizada jurdicamente (esto es, regulada por el ordenamiento jurdico), sino que por sancin tendrn nicamente la reprobacin social, el menosprecio de los dems, la exclusin de un determinado crculo colectivo, prdida de prestigio y de honor, etc. En lo que respecta a las relaciones y diferencias entre normas jurdicas y reglas de trato social, algunos autores niegan la independencia de estas ltimas, por considerar que la conducta humana se halla sometida a normas morales o normas jurdicas, las primeras se orientan a la idea de lo bueno y las segundas a la realizacin de la justicia. Esta divisin no se justifica por cuanto existen reglas de trato social como una categora independiente de las normas morales y jurdicas. No todas las acciones intersubjetivas son esenciales en una sociedad, esencial es cumplir los contratos, indemnizar los daos y perjuicios causados a otros, y no esencial es saludarse por la calle o ceder el paso a las damas o adultos. En una sociedad determinada encontramos reglas de conducta que son indispensables para que la sociedad pueda subsistir civilizadamente, como son las normas jurdicas y las morales, y otras que pueden modificarse o desaparecer sin que por ello la sociedad deje de ser tal como la conocemos, como sucede con las reglas de trato social.

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4. Derecho y religin. Caractersticas diferenciales

5. CARACTERSTICAS DIFERENCIALES. 5.1. Entre Derecho y Religin: a) Los preceptos jurdicos emanan de la autoridad competente del Estado; mientras que las normas religiosas son dictadas por la divinidad. b) Las normas jurdicas estn circunscritas a un determinado pas y se aplican a todos los habitantes nacionales o extranjeros, independientemente de la confesin religiosa a la que pertenezcan; mientras que, las normas religiosas son comunes a todos los miembros de una determinada confesin religiosa cualquiera sea el pas en que se encuentren. c) Las normas jurdicas imponen deberes para con los dems, la justicia es el bien para todos; mientras que las normas religiosas imponen deberes para con Dios. d) Las normas jurdicas son impuestas por el Estado y cuentan con el apoyo de la coercin para el caso de resistencia al cumplimiento o de violacin de la misma; mientras que los mandatos o preceptos religiosos son impuestos por Dios a los individuos. e) El Derecho es temporal, su fin es regular la conducta de las personas para que puedan coexistir pacficamente en sociedad; mientras que la norma religiosa tiene carcter divino, sagrado, absoluto. f ) La violacin de una norma jurdica implica una sancin jurdica; mientras que la violacin de las normas religiosas constituyen "pecado". 5.2. Entre Derecho y Moral: a) La moral es unilateral y el Derecho es bilateral. b) La interioridad de la moral y la exterioridad del derecho. c) La autonoma de la moral y la heteronoma del derecho. d) La moral es incoercible y el Derecho es coercible. e) La imperatividad-atributividad del Derecho y la imperatividad de la moral f ) El Derecho obliga y la moral aconseja. g) Las normas morales son imperativos categricos y las jurdicas son juicios hipotticos. h) La moral regula la vida autntica y el Derecho a la vida social. i) El criterio de validez de la norma jurdica. 5.3. Entre Derecho y Reglas de Trato Social: a) Sin bien es cierto que ambas son heternomas, la primera generalmente es impuesta por el Estado, en uso de su facultad del "ius imperirm"; mientras que las segundas son impuestas por la sociedad o el grupo social al cual pertenece el sujeto. b) Las normas jurdicas estn contenidas especialmente en las leyes dadas por los organismos competentes del Estado; en cambio no existen convencionalismos (tratos sociales) establecidos mediante leyes.

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c) El no cumplimiento espontneo de una norma jurdica por un sujeto, se le puede obligar por la fuerza para que cumpla el mandato o para que no realice lo prohibido; mientras las reglas de trato social no pueden ser impuestas de modo inexorable; esto es, que su inobservancia puede ser sancionada slo con censuras, reproches, rechazo, marginaciones o exclusiones del grupos social. d) Las normas jurdicas son de cumplimiento obligatorio; mientras que las reglas de trato social son espontneos.

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5. Estado y derecho en el Per (1/2)

VI UNIDAD: ESTADO Y DERECHO EN EL PER 1. EL ESTADO PERUANO. A su manera, el Per ha seguido tambin un proceso evolutivo en la conformacin de su Estado y lo continuar en el futuro. Diversos hitos marcan los grandes perodos de este trnsito y nos referimos a ellos en trminos generales, desde la perspectiva jurdico-poltica, para pasar luego en este mismo captulo, a hacer una descripcin de su forma actual. Podremos entonces apreciar, de qu manera, nuestro Estado se vincula a la historia general que hemos bosquejado en captulos anteriores. Dada nuestra historia y configuracin poltica, es preciso hacer una aclaracin inicial: el estudio del Estado peruano supone una marcada diferencia entre los hechos polticos y la normatividad constitucional que tericamente les es aplicable. Si bien los primeros deban adecuarse a la segunda, es notorio que no ha ocurrido as. En este sentido, la aproximacin propia de la ciencia poltica es sustantiva para entender nuestras caractersticas estatales; de all que podra parecer que hacerlo as es un ejercicio discutible por la discrepancia entre los hechos y normas pero, de una lado, es necesario conocer cmo debiera ser nuestro sistema poltico y, de otro, conocindolo podremos contribuir a solucionar sus problemas y a lograr que hechos y normas sean crecientemente compatibles. El Per nace como Estado independiente en 1821 y aprueba su primera Constitucin en 1823. Se conforma sobre un pueblo plural en razas y culturas que, si bien le otorga una riqueza inusual, tambin le fija ciertos lmites como producto de diferencias y desintegracin. Al nacer, el Per no es una nacin en el sentido clsico del trmino porque, de un lado, no est consolidado internamente y, de otro, tiene rasgos comunes con otros Estados latinoamericanos nacidos en la misma poca. Hemos visto cmo en la Europa de los siglos pasados, esta forma de organizacin del poder que llamamos el Estado moderno, fue desarrollndose sobre naciones crecientemente constituidas (an con excepciones) como un producto ms de la creacin colectiva de cada pueblo. En cierto sentido, este Estado fue fruto de la maduracin de naciones, al menos en los casos ms representativos. Las lites latinoamericanas, y entre ellas la peruana, durante los ltimos decenios de nuestra vida colonial bebieron del liberalismo que floreca en la Europa continental y asumieron sus postulados, contribuyendo esto entre otros factores al proceso de independencia del sub-continente. Naturalmente, el liberalismo criollo no era semejante al europeo (y al norteamericano) si lo medimos en su contexto social: en el Per no haba la conciencia extendida de su necesidad y sus virtudes y globalmente, como pueblo, no podemos decir que hubiera calado en la conciencia nacional, por cuanto sabemos histricamente que la nacin no estaba propiamente constituida.

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Este aislamiento de las lites criollas ha si sido cuestionado posteriormente, ms por la discusin interna de polticos, historiadores y cientficos sociales, que por su significacin intrnseca. Es evidente que la elitizacin ocurri, pero lo es tambin que los grupos de poder nacional de ese entonces, a su medida y con los lmites impuestos por la estructura nacional y poltica de entonces, cumplieron una tarea fundamental en la configuracin del Estado peruano. En s mismo, ese hecho debe ser exaltado como el inicio de la peruanidad, an con la conciencia de sus lmites, en algunos casos considerables.

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6. Estado y derecho en el Per (2/2)

Uno de esos grandes lmites, que atae al captulo que desarrollamos, es el de la copia del modelo de Estado europeo y norteamericano, sin pasarlo por el tamiz de la crtica y la adaptacin creativa a nuestras sociedades. Fue as como las Constituciones del siglo pasado, y an de ste, mantuvieron en general un enorme divorcio con la realidad: se declararon derechos que nunca se cumplieron (y en muchos casos era imposible de cumplir), y se pretendi establecer una estructura poltica en base a la teora de divisin de poderes que no era aplicable a nuestra realidad. Se habl de democracia representativa en el contexto de un pueblo que no poda practicarla en la forma que se normaba y, en fin, todo ello condujo a tener un sistema poltico en el texto legal y otro totalmente distinto en la realidad. Ni un caudillismo que va a los aos de la Guerra del Pacfico, ni la Repblica Aristocrtica que emerge en 1930, ni el Estado oligrquico que sigue hasta 1970, son excepciones a esa regla. Contados perodos intentaron soluciones distintas, pero la regla general y abrumadora fue la del divorcio entre hechos y normas. En el decurso de todo nuestro perodo republicano, sin embargo, dos tendencias son asuntos de resaltar y revisten importancia: - La primera es el esfuerzo sostenido (aunque no permanente) de constituir una nacin a partir del Estado. Parece cierto decir que mientras en muchas latitudes la nacin constituye al Estado como su emanacin, en el Per (y varios otros pases), es el Estado el que hace emanar de s un acrisolamiento progresivo de la nacin, proceso que a mi personal parecer an no est concluido. En ese sentido, no podemos negar ni discutir que hay un ser peruano que diferencia a nuestro pueblo de los otros Estados y naciones, an cuando tambin es cierto que por ejemplo los latinoamericanos en conjunto, tambin podemos encontrar entre nosotros elementos nacionales comunes que nos diferencias de otros. Hemos vivido en una tensin dialctica entre ser peruanos y latinoamericanos que es creativa, ha sido desarrollada por muchos insignes pensadores, especialmente los de los aos 30, y que presenta perspectivas futuras alentadoras en un mundo crecientemente integrado. - La segunda es una progresiva consolidacin del aparato del Estado. A mi modo personal de ver la historia poltica del Per, la obra de Ramn Castilla fue decisiva en el siglo XIX y, luego de vaivenes, ha sido desarrollada por otros cuyas ideas polticas y actuacin gobernativa estn abiertas a discusin, pero cuyos resabios han sido importantes en el largo plazo. Muchos ejemplos concretos son hitos histricos, pero destacan el gobierno de Legua, ciertos aspectos polticos del de Bustamante y Rivero, el perodo inicial del primer gobierno de Fernando Belaunde Terry y el Gobierno Militar del General Juan Velasco Alvarado. Las transformaciones polticas y orgnicas de todo este tiempo han ido marcando una huella progresiva en el Estado Peruano, y han ido modelando tambin progresivamente la nacin. Es cierto, para nosotros, decir que esos pasos sucesivos no han sido obra de hombres ni de gobiernos, sino la representacin objetiva de la

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maduracin que ha ido sufriendo el Per mismo, aunque tambin indudable que las caractersticas y orientaciones de cada grupo de gobierno ha contribuido a plasmar los resultados y avances. El Per no est hecho ni concluido ni como nacin ni como Estado, en forma definitiva an. Probablemente ningn otro pas lo est y, ms bien, el avance de la historia mundial plantea siempre retos ms all de las posibilidades. As, por ejemplo, es evidente para Latinoamrica que su necesidad de integracin econmica y poltica es super-impuesta a una no plena configuracin de sus actuales pases, y que lo propio ocurre en muchos otros, no el ltimo Europa. Tambin es cierto que los aspectos ideolgicos globales del mundo superan los de sus fracciones: los derechos humanos y su vigencia, la necesidad del desarrollo, de la paz, etc., son imperativos urgentes en la agenda universal que no reciben tratamiento adecuado ni equitativo. En este contexto, describir al estado peruano a partir de su texto constitucional, plantea muy serios lmites en el cotejo con la realidad interna y la que nos circunda. Sin embargo, el estudio del Derecho debe informarse de todo ello y, en su tarea cotidiana, tiene un rol importante de contribucin a que muchos aspectos positivos del Derecho vigente en las normas, mas no en los hechos, se hagan realidad para continuar en este esfuerzo ascendente del largo plazo, por encima de las coyunturas y cadas.

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7. Estado peruano. Derechos constitucionales (1/2)

2. EL ESTADO PERUANO EN SU CONTENIDO POLTICO. El Estado tiene dos grandes grupos de principios normativamente establecidos que resultan fundamentales desde el punto de vista de su contenido poltico: los derechos constitucionales o derechos humanos que la Constitucin garantiza a las personas, los que hemos tratado sucintamente en el captulo anterior, y las reglas generales de su estructuracin y actuacin. Son temas distintos pero vinculados en la medida que estn orientados ambos a regular los lmites y posibilidades del ejercicio del poder estatal dentro de la sociedad. El contenido de estos principios no necesariamente se plasma en la vida cotidiana (lo que toca evaluar a la ciencia poltica) pero, desde el punto de vista jurdico, los principios son vigentes y exigibles, en algunos casos mediante procedimientos concretos de defensa y, en otros, como aspiraciones nacionales que deben ser implementados mediante la decisin poltica. La distancia que muchas veces existe entre norma y hechos en torno a ellos, los puede hacer aparecer como utpicos. Sin embargo, todo texto normativo constitucional (y los derechos y principios lo son), obliga y debe ser cumplido en la medida de las posibilidades. Para el Per actual, como veremos a continuacin, su plena vigencia exigir tiempo, pero llama tambin a emplear todos nuestros esfuerzos por hacerlos realidad. Los Derechos Constitucionales. Como lo hemos dejado expuesto en el captulo anterior, al tratar los Derechos Humanos, despus de un largo perodo en el que se consider que no todos los hombres tenan derechos inherentes a su naturaleza humana, el liberalismo del siglo XVIII desarroll la posicin contraria y as llegaron al Derecho las primeras declaraciones, que se inician en el Estado de Filadelfia para continuar con la clsica Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolucin Francesa de 1789. Hemos dejado ya establecido que ha sido sta la que deline el camino a las declaraciones constitucionales de derechos por casi ciento treinta aos. A ojos de hoy, los derechos entonces estatuidos aparecen insuficientes y propios de una poca claramente individualista, ya superada por cierto. Sin embargo, establecer cmo se estableci la libertad, desagregada en varios tipos como la libertad fsica, de pensamiento, de reunin, de inviolabilidad del domicilio; la igualdad ante la ley, y la seguridad con una serie de precisiones principalmente en materia penal, fue profundamente transformador en relacin a la arbitrariedad que haban manifestado en el uso del poder los gobernantes del Antiguo Rgimen. En adelante, el ciudadano tendra derechos intocables, al menos desde el punto de vista normativo, y la lista de ellos ira creciendo con el tiempo. La Constitucin mexicana de 1917, emergente de la revolucin, y la alemana de Weimar de 1919, diseada por una importante representacin social-demcrata, abrieron el paso a lo que entonces se llam "derechos sociales" (derechos laborales, seguridad social, garanta de proteccin estatal a los desamparados e incapacitados, etc.).

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Apareci as la dicotoma entre estos derechos y los que se dio en llamar individuales, que no eran otros que los aportados por los liberales en los orgenes del constitucionalismo. Ya nuestra Constitucin de 1933 estableca los dos tipos de derechos y haca una separacin incluso sistemtica entre ellos. La Segunda Guerra Mundial y sus horrores llev a los estados emergentes a la necesidad de estudiar algo ms avanzado an: que la humanidad tena unos derechos que le eran propios por su calidad de tal. Aparecieron los Derechos Humanos, como lo reiteramos con la Declaracin de la Organizacin de las Naciones Unidas de 1948 que sigui pronto a la Declaracin de derechos y Deberes del Hombre de la Organizacin de estados Americanos y desde entonces, decenas de declaraciones ha ido enriqueciendo en el Derecho Internacional y en los derechos nacionales, la defensa y proteccin de los Derechos Humanos.

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8. Estado peruano. Derechos constitucionales (2/2)

En esta ruta (que venimos siguiendo desde el captulo anterior) se inscribe la declaracin de derechos constitucionales de nuestra Carta Poltica an vigente (1993), que es larga; aunque, claro, no muy completa ni extensivamente protectiva que la de 1979. La Declaracin de Derechos Constitucionales abarca los primeros cuarenta y dos artculos de la Constitucin vigente, recogiendo prcticamente todos los derechos hoy reconocidos internacionalmente. En adicin a ello, la cuarta disposicin final y transitoria del texto constitucional reconoce de manera intrnseca la ratificacin del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de las Naciones Unidas, al mismo tiempo que la Convencin Americana sobre Derechos Humanos de San Jos de Costa Rica y la competencia de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que son instrumentos internacionales de gran importancia para la defensa de los derechos, los que con la Constitucin de 1979 adquirieron en el Per rango constitucional, es decir, superior al de las leyes que da el Congreso de la Repblica. En adicin a todo ello tenemos el artculo 3 de la Constitucin que establece: "La enumeracin de los derechos establecidos en este captulo no excluye los dems que la Constitucin garantiza, ni otros de naturaleza anloga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en sus principios de soberana del pueblo, del Estado democrtico de derecho y de la forma republicana de gobierno". La enumeracin del artculo 3 es enormemente extensiva en la proteccin de estos derechos, al establecer que no es requisito que estn expresamente consignados en el texto constitucional para que otros derechos puedan ser igualmente exigidos con plena validez jurdica del ms alto rango en el Per. En otra parte (artculos 200 al 205, referentes a las Garantas Constitucionales) nuestra Carta establece un grupo normativo completo y poderoso de defensa efectiva de los derechos constitucionales ante tribunales nacionales e internacionales de justicia, con lo que, legislativamente, se ha dado todas las seguridades que es posible otorgar. De otro lado la Constitucin, correctamente, establece que todos los derechos pertenecen a la persona como totalidad, sin distincin de derechos individuales, sociales o de otro tipo, de manera que son todos equivalentes. Y, finalmente, el artculo 1 dicta un principio general al establecer: "La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado". La existencia de estos derechos humanos o constitucionales plantea ciertos condicionamientos positivos a la vida social y poltica. En sntesis, ellos son dos: - Del lado de las personas, la existencia de los derechos trae correlativamente el deber de respetarlos en los dems, de manera que se pueda acceder cada vez a formas superiores de vida civilizada y solidaria dentro del todo social. La propia Constitucin ha sintetizado los deberes ms importantes contenidos entre sus artculos 30 al 38. Hubiera resultado ms importante la descripcin de un texto

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mucho ms especfico sobre los deberes, como lo haca el artculo 72 de la Constitucin de 1979, que a la letra prescriba: "Toda persona tiene el deber de vivir pacficamente, con respeto a los derechos de los dems; y de contribuir a la afirmacin de una sociedad justa, fraterna y solidaria"; en un mundo acusado cada vez ms de prdida e inversin de valores, el texto trascrito llama a una revalorizacin de lo propiamente humano en las relaciones entre los hombres: paz, respeto, justicia, fraternidad y solidaridad son principios humanistas y, an, de valor confesional significativo, que buscan un mundo ms habitable para los hombres. - Del lado de los rganos estatales y de quienes ejercen funciones en ellos, los derechos constitucionales establecen los lmites a su autoridad en el sentido de que, al estar constitucionalmente garantizados, ninguna autoridad puede vulnerarlos y, muy por el contrario, debe protegerlos y promoverlos; con ciertas excepciones por razn de necesidad social, as, existe en nuestra Constitucin (y en la mayora de ellas) el llamado Rgimen de Excepcin previsto en el artculo 137 de nuestro Texto. Se llega as a una doble situacin: de un lado la sociedad individualista debe ser superada para alcanzar una sociedad solidaria en beneficio de las personas que la componen; de otro lado, el estado, sus rganos y funcionarios se someten a la vigencia de dichos derechos para hacerlos cada vez ms reales y para conformar una sociedad crecientemente democrtica. La praxis de los derechos humanos lleva, de esta manera, a la obligacin de todos y cada uno. De elevar las condiciones de vida social y de hacerla ms acorde a los grandes principios, respaldados por el imperio del Derecho.

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9. Organizacin y poltica general del estado

Los principios de organizacin y de poltica general del Estado. Fuera de los derechos constitucionales, el Estado peruano tiene otros principios que son referentes a la manera de organizarse polticamente (en el sentido que estructuracin orgnica), y la praxis general de su poltica (en el sentido que deben informar sus decisiones y la actuacin general de sus gobernantes). Estos principios estn contenidos en los artculos 43 al 47 de nuestro Texto Constitucional; no corresponde aqu hacer una explicacin detallada de cada uno de los puntos involucrados en dichas normas, cosa propia del derecho Constitucional; pero si nos interesa rescatar algunos puntos fundamentales: - El Per es Repblica y no monarqua. En algn momento de los debates constitucionales de 1823 se discuti la alternativa pero ya nuestra primera Constitucin eligi la forma republicana y ella ha pasado a ser un rasgo invariable de nuestro estado. - El Per es una repblica democrtica, es decir, inspirada en el principio que es el pueblo el que decide los destinos del pas y elige peridicamente a los gobernantes. Esto queda claramente ratificado por los artculos 45 y 46 especialmente al establecer el origen del poder en el pueblo y la imposibilidad de que un sector de l pueda, legtimamente, arrogarse el poder. Correlativamente a esto, el Gobierno debe corresponder los principios gobernando en beneficio del pueblo y de las promesas electorales por las que fue elegido. - El carcter de Repblica social que tiene el estado peruano ratifica lo ya dicho en prrafos anteriores: que debe superarse la concepcin individualista en virtud y beneficio de otra superior que es la sociedad fraterna y solidaria. - El Per es una Repblica independiente y soberana en el sentido de que no acepta injerencia de potencias extranjeras en sus decisiones internas y externas. La independencia y soberana, en un principio, tuvieron tinte esencialmente poltico pero, con la evolucin del mundo actual, tambin han adquirido connotaciones econmicas, sociales y culturales. El mandato constitucional debe extenderse por tanto a todos estos mbitos. - El Per fundamenta su organizacin social general en el trabajo como fuente de riqueza. Muchas otras disposiciones reafirman este principio, destacando el artculo 22 al precisar que el trabajo es un deber y un derecho; hubiera sido conveniente que se precise de manera ms clara como silo haca el artculo 42 de la Constitucin de 1979 que a la letra citaba: "El Estado reconoce al trabajo como fuente principal de la riqueza. El trabajo es un derecho y un deber social. (...)". - Finalmente, el gobierno es unitario, esto es, que el llamado Gobierno Central, tiene mando y poder de decisin sobre muchos asuntos en todo el territorio, a diferencia de los sistemas federales, en los que dicho poder est compartido por rganos de gobierno distintos; es representativo porque los gobernantes deben ser elegidos por el pueblo y actan en su representacin, lo que tiene que ver con los

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elementos democrticos vistos anteriormente; y es descentralizado porque se considera que las distintas regiones del pas, dentro del gobierno unitario, deben tener una participacin importante en la toma de decisiones sobre qu y cmo hacer en sus respectivos territorios y en beneficio de su poblacin. Una evaluacin de conjunto. Es significativo el desarrollo que en el nivel declarativo tiene nuestra Constitucin sobre el contenido poltico del estado, en la medida que lo descrito hasta aqu, tiene nociones y principios de mucha significacin para el pas y su pueblo. Al mismo tiempo, una visin despasionada de nuestra realidad puede demostrar hasta qu punto, existe efectivamente una discrepancia entre lo declarado y los derechos verificables. Sin embargo, desde el punto de vista del estado y del Derecho, es importante subrayar que esta brecha tiene que ser superada y que los contenidos normativos van en el sentido correcto. Hacer que todo lo significativo de nuestro derecho en este tema, se convierta en realidad, es tarea imperativa. En cualquier caso, lo fundamental para quien trabaja en el Derecho consiste en que, el nuestro, contiene un conjunto de principios sumamente favorables para la tarea de construccin del Estado, la nacin y la sociedad; y si no perdemos de vista el contenido normativo del Texto Constitucional de 1979, en su mayora, sera ms an beneficioso para este propsito.

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10. Gobierno central peruano. Contenido orgnico

3. EL ESTADO PERUANO EN SU CONTENIDO ORGNICO. Hemos dicho que una parte esencial de la conceptualizacin del estado es su elemento orgnico, entendiendo por tal el conjunto de organismos que lo configuran y que ejercen sus funciones. Los aspectos orgnicos de los Estados han variado sustantivamente durante este siglo, desarrollndose y creciendo en complejidad. Este es un fenmeno general, al margen de las caractersticas de cada pas tanto en su grado de desarrollo como en la orientacin ideolgica que prepondera. En este sentido, podemos decir que el crecimiento del Estado es una tendencia general y permanente en el mundo actual. Naturalmente, este crecimiento puede darse organizada o desorganizadamente con eficiencia o sin ella, dentro de los marcos razonables o con derroche, y todo ello debe tomarse en cuenta desde una apreciacin global del fenmeno. Pero que el estado crezca no es negativo en s mismo. En muchos sentidos, y en especial cuando lo hace razonablemente, puede producir efectos sumamente positivos. En el Estado peruano actual, debemos reconocer cinco niveles distintos: el gobierno central; los gobiernos regionales y locales; distintos rganos constitucionales con funciones especficas; la Administracin Pblica; y, las empresas del estado. Cada uno de estos niveles tiene funciones diferentes, y ejerce influencias distintas dentro del Derecho. Para comprender cmo es nuestro sistema jurdico, y cules son las jerarquas existentes entre sus diversas normas, saber en sus trminos generales en qu consisten estos niveles y cules son sus relaciones, resulta de primera importancia. Sobre el aspecto orgnico del Estado se puede hacer extensas consideraciones y, an, slo descripciones. No es nuestra intencin aqu desarrollarlas ampliamente, sino ms bien dar una visin sinttica y elemental de este aspecto orgnico para comprender otros aspectos del sistema jurdico. Una visin ms completa de todos los temas tericos y normativos de esta problemtica corresponde a los estudios de Derecho Constitucional General, o Teora del Estado como tambin se le conoce. 3.1. El Gobierno Central. Los inicios del Estado Liberal estn marcados por la teora de la separacin de poderes esbozada por Montesquieu en base a la experiencia inglesa, enriquecida luego por la Constitucin Federal norteamericana y por la Revolucin Francesa. En aquella poca, los aspectos orgnicos del Estado eran ms simples y reducidos que hoy en da. El Estado se limitaba a los tres poderes (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), y a un aparato burocrtico muy pequeo en relacin a la actualidad. Con posterioridad, el Estado fue asumiendo cada vez ms funciones y estas fueron hacindose ms complicadas, producindose un vertiginoso crecimiento del aparato, y se decantaron niveles dentro de su organizacin. All fue que se estableci una necesaria diferenciacin y, entonces, los tres poderes clsicos pasaron a ser Gobierno Central como rganos polticos y administrativos de nivel nacional por contraste con los rganos de gobierno local ( por ejemplo los municipios), la Administracin que en general no tiene atribuciones polticas y, ms

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tarde, las empresas del Estado. Antes de pasar a la descripcin de los tres poderes, debemos hacer una aclaracin conceptual de importantes consecuencias para el Derecho y consiste en que la palabra "poderes", tiene dos posibles significados: un conjunto de funciones que realiza el Estado, y un conjunto de rganos que son los que ejecutan dichas funciones. Desde el punto de vista funcional, los "poderes" son tres: potestad legislativa que es la de emitir leyes del Estado; potestad ejecutiva que es la de conducir la poltica y la administracin del Estado; y potestad jurisdiccional que es la de resolver los conflictos que se presentan y que requieren solucin jurdica. Desde el punto de vista orgnico, tambin son tres: el rgano legislativo; el rgano ejecutivo; y el rgano judicial. Originalmente, la teora de la separacin de poderes supuso que a cada rgano deba corresponder la potestad respectiva, pero la evolucin de estas instituciones llev a que cada rgano realice preponderantemente una de ellas, pero tambin asuma, eventualmente, algo de las otras dos. As, el rgano legislativo dicta leyes (potestad legislativa), pero tambin ve asuntos administrativos propios de la potestad ejecutiva (por ejemplo, todo lo referente a su organizacin interna y a los funcionarios que trabajan en l) y eventualmente asume funciones jurisdiccionales en ciertos Estados. Lo propio ocurre con el rgano judicial y, sobre todo el rgano ejecutivo, ha asumido en los ltimos decenios tanto funciones inherentes a la potestad legislativa como la jurisdiccional. De esta manera, podemos decir que cada rgano realiza preferentemente su funcin respectiva, pero que no la realiza en exclusividad desde que todos, actualmente, comparten en menor grado las otras dos funciones de acuerdo a cada caso. Para ello, al tratar materias jurdicas de relacin entre el estado y Derecho, debemos diferenciar con cuidado cuando estamos utilizando la palabra "poderes" en sentido orgnico, y cuando en sentido funcional. Para diferenciarlos, cuando nos referimos al aspecto funcional, hablaremos de la potestad, funcin o atribucin legislativa, ejecutiva o jurisdiccional; y, cuando hablemos del aspecto orgnico nos referiremos a rgano o poder legislativo, ejecutivo o judicial. La aclaracin vale porque en algunas obras referidas a este tema, el lector podr encontrar un uso terminolgico distinto, o eventualmente, indiferenciado y a nuestro juicio es indispensable hacer la distincin.

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11. Poder legislativo. Poder ejecutivo

3.1.1. El Poder Legislativo. En el Per, el poder legislativo es el Congreso de la Repblica, que es un rgano integral, con funciones propias, pero que a su interior consta una Cmara nica; en la vigencia de la Constitucin de 1979, constaba de dos cmaras, el Senado y la Cmara de Diputados, que en ciertos aspectos tenan funciones diferenciadas. El tema del Poder Legislativo, la Constitucin vigente lo trata en sus artculos 90 al 102, es en este ltimo donde estn descritas las atribuciones del Congreso como organismo integral. La contribucin del Congreso al sistema jurdico es sustantiva porque tiene como primera funcin la aprobacin de las leyes. Por lo dems, las atribuciones de aprobar el Presupuesto, los emprstitos, la Cuenta General, la amnista y la demarcacin territorial se ejercen tambin mediante leyes, las de aprobar tratados o convenios, mediante resoluciones legislativas. En adicin a ello, segn el artculo 206 de la Constitucin, el Congreso tambin tiene encargada la atribucin de modificar la Constitucin del estado, mediante el procedimiento all establecido, lo que constituye un elemento importante para la configuracin del sistema jurdico peruano. 3.1.2. El Poder Ejecutivo. El Poder Ejecutivo es el rgano del Estado encargado de dirigir y ejecutar la marcha poltica del pas. En los ltimos decenios ha tenido un desarrollo muy importante, que le ha dado mayor influencia poltica y ha depositado en l una creciente cantidad de atribuciones, entre ellas, el manejo de las potestades legislativa y jurisdiccional, sometidas a determinados requisitos y modalidades. En nuestro sistema poltico es el rgano ms dinmico de la poltica nacional, an cuando esto no quiere decir en modo alguno, que sea algo equivalente al "primer poder del Estado". Simplemente lo que queremos resaltar es que el Ejecutivo se ha convertido aqu (y en general en el mundo), en el motor esencial del gobierno. El Poder Ejecutivo est compuesto por dos niveles internos que son: El Presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros. El Presidente de la Repblica es la cabeza del Poder Ejecutivo, lo dirige y conduce. Las atribuciones de dicho poder, en conjunto, son asignadas al Presidente segn el texto del artculo 118 de la Constitucin. Sin embargo, heredando la irresponsabilidad poltica del Jefe de Estado que es caracterstica a los ltimos siglos de desarrollo del Derecho Constitucional, el Presidente no puede ejecutar ningn acto de gobierno por s y ante s, necesitando para ellos la firma de cuando menos un ministro (Art. 120). Esto permite, de un lado, que los ministros acten como responsables polticos de los actos del Poder Ejecutivo, pudiendo ser eventualmente censurados por el Congreso, cuando no encausados penalmente y, al mismo tiempo, crea un control al interior del mismo Poder Ejecutivo porque, ante la perspectiva de la responsabilidad, el ministro revisar la legalidad de los actos presidenciales antes de refrendarlos impidiendo, al menos desde el punto de vista terico, que se pueda degenerar hacia formas autocrticas de gobierno presidencial.

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El Consejo de Ministros es un organismo integral compuesto por el Presidente (que lo preside cuando asiste a sus sesiones) y por todos los ministros de Estado. En algunos casos el voto aprobatorio del Consejo de Ministros es indispensable para que el Presidente pueda realizar determinados actos. El aporte del Poder Ejecutivo al sistema jurdico peruano es muy importante. Destacamos los principales aspectos: - Como funcin propia tiene la de aprobar reglamentos, decretos y resoluciones sin transgredir ni desnaturalizar las leyes ni, naturalmente, la propia Constitucin (Art. 211 inciso 11 de la Carta Magna). - Tambin como funcin propia puede proponer proyectos de Ley al Congreso (Art. 107 de la Constitucin). - Puede proponer modificaciones constitucionales al Congreso (Art. 206 de la Constitucin). - Puede observar las leyes aprobadas por el Congreso en virtud de lo cual ellas deben regresar a consideracin del rgano legislativo y, para que el Congreso pueda ratificar su proyecto y superar las observaciones presidenciales, necesita aprobarlo por los votos conformes de ms de la mitad del nmero legal de miembros del Congreso (Art. 108 de la Constitucin). - Puede interponer la accin de inconstitucionalidad de las leyes para que el Tribunal de Garantas Constitucionales las invalide segn el procedimiento establecido (Art. 202 y Sgtes. de la Constitucin). - Puede recibir en delegacin la potestad legislativa, en cuyo caso est habilitado para dictar Decretos Legislativos que son normas jurdicas del mismo rango que las leyes (Art. 104 de la Constitucin). Fuera de estas funciones en el mbito legislativo, el Poder Ejecutivo es el encargado de cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los tribunales y juzgados, pudiendo requerirlos para la pronta administracin de justicia (Art. 118, inc. 9 de la Constitucin); y, por diversas normas legislativas, est habilitado para resolver conflictos en la llamada va administrativa. Podemos decir, as, que el rol que el Poder Ejecutivo juega en la configuracin de nuestro sistema jurdico es verdaderamente trascendental.

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12. Poder judicial. Gobierno regional

3.1.3. El Poder Judicial. El Poder Judicial es el rgano encargado de administrar justicia en el pas y, salvo algunas excepciones que explicamos a continuacin, es la instancia mxima e indiscutible de resolucin en esta materia. Su estructura y atribuciones estn contenidos en los Arts. 138 y Sgtes. de la Constitucin; donde cada uno de los rganos es autnomo en el ejercicio de sus funciones (Art. 139 inc. 2 de la Constitucin). As establecido en sus rangos generales, el Poder Judicial es unitario y ejerce con exclusividad la funcin jurisdiccional (Art. 139 inc. 1 de la Constitucin). Adems est jerrquicamente organizado segn los estamentos sealados en los artculos. 139 inc. 6, y 143 de la Constitucin. Una caracterstica importante de la administracin de justicia por el Poder Judicial consiste en que sus resoluciones o sentencias finales adquieren la calidad de cosa juzgada (Art. 139 inc. 2 de la Constitucin) y una vez que han llegado a tal situacin deben ser ejecutadas y cumplidas sin demora ni modificaciones. Esto otorga al Poder Judicial la ltima y definitiva decisin en el ejercicio de la potestad jurisdiccional. El aporte que el poder Judicial hace al Derecho es muy importante porque al administrar justicia aplica las normas jurdicas (de formulacin abstracta) a los casos concretos que, por su propia naturaleza, estn llenos de matices y particularidades. De esta manera, el Poder Judicial, recrea constantemente el Derecho enriquecindolo en base a su criterio de juzgador, cosa que se formula a travs de la jurisprudencia como fuente de Derecho. 3.1.4. Gobiernos Regionales y Locales. Al referirnos a los principios de organizacin poltica del Estado mencionamos que nuestro gobierno deba ser unitario y descentralizado y comentamos que, en realidad ambos aspectos podan complementarse. Pues bien, lo unitario es precisamente el Gobierno Central, del que nos hemos ocupado en los puntos precedentes, y lo descentralizado son los gobiernos Regionales y Locales. 3.1.4.1. El Gobierno Regional. El concepto de regin est contenido en los Arts. 190 y Sgtes de la Constitucin; sin embargo, desde mi punto muy personal creo que debi recogerse la definicin que contena el Art. 259 de la Constitucin de 1979, al redactar: "Las regiones se constituyen sobre la base de reas contiguas integradas histrica, econmica, administrativa y culturalmente. Conforman unidades geoeconmicas", pues en l se hace una definicin amplia de lo que es verdaderamente una regin; por otro lado, no olvidemos que la circunscripcin de los actuales departamentos obedece a una divisin territorial que data del siglo XIX, creados por intereses estrictamente econmicos, y no a una realidad tnica ni cultural, el que debe necesariamente ser rescatado. Ojal las nuevas leyes de descentralizacin y de regionalizacin, ambos

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por promulgarse, recojan esta iniciativa popular. Sin embargo, a la luz de la Constitucin y legislacin vigente, trataremos de hacer un anlisis de su estructura, composicin y atribuciones. Las Regiones tienen autonoma poltica, econmica y administrativa, cuyos aspectos funcionales estn sealados en el Art. 197 de la Constitucin, y sus funciones especficas se establecen por ley orgnica. Las regiones tienen organismos de gobierno que son el Consejo Regional, la Presidencia Regional y el Consejo de Coordinacin Regional; adems cuenta con una estructura complementaria a nivel ejecutivo como rganos de lnea, apoyo y asesoramiento, y a nivel normativo y fiscalizador con el rgano de control interno. Frente al Derecho, los organismos de gobierno regional tienen importantes funciones, de lo que se desprende de sus atribuciones resultan gravitantes en el Derecho para su respectivo territorio, tanto en materia de produccin de normas legislativas, como en los aspectos de procedimiento administrativo local y regional.

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13. Gobierno local. Organismos constitucionales

3.1.4.2. El Gobierno Local. Los Gobiernos locales son los Consejos Municipales provinciales y distritales conocidos desde muy antiguo en el Per, y herencia de las instituciones coloniales espaolas. Han tenido existencia casi ininterrumpida de ese entonces, y estn conformados por los alcaldes y regidores (o concejales), contando muchos de ellos con una considerable administracin compuesta por funcionarios y empleados municipales. Las competencias de los Concejos Municipales son variadas y estn referidas cuando menos a los siguientes aspectos: planificacin del desarrollo fsico de sus territorios y prestacin de servicios pblicos esenciales. Para su implementacin tienen funciones concretas en referencia a: regular el transporte colectivo, la circulacin y el trnsito; prestar los servicios pblicos de baja polica y seguridad ciudadana; elaborar las normas sobre zonificacin y urbanismo e implementar su cumplimiento; ocuparse de desarrollar en su territorio la cultura, recreacin y actividades deportivas de los vecinos; promover el turismo as como la conservacin de monumentos arqueolgicos e histricos. Para muchas de estas actividades, los concejos municipales deben dictar normas jurdicas que tiene validez en su mbito territorial, y que estn sometidas jerrquicamente a las disposiciones legislativas nacionales y regionales, como lo hemos visto al tratar el ordenamiento jurdico (pirmide Kelsen). De estas disposiciones jurdicas municipales tres tienen especial importancia: - Las Ordenanzas Municipales, que son normas jurdicas que la Constitucin trata con rango equivalente al de las leyes aunque subordinadas a ellas. - Los Edictos, que son normas aprobadas por el Concejo Municipal y que ser refiere a tributos o a su organizacin interna. - Los Decretos de Alcalda que, para el mbito municipal, son equivalentes a los decretos que produce el Poder Ejecutivo en el mbito nacional. Tambin estn sometidas a las disposiciones nacionales y regionales, y a las ordenanzas y edictos de su Concejo. Establecen normas de ejecucin de las ordenanzas, sancionan los procedimientos necesarios a la administracin municipal, o regulan asuntos de orden general y de inters para el vecindario. Estas disposiciones jurdicas emanadas de los Concejos y los alcaldes, tienen un peso importante en ciertas reas de la vida social que corresponde regular y administrar a las municipalidades y constituyen parte del derecho peruano. 3.1.5. Organismos constitucionales con funciones especficas.

Originalmente, el estado moderno contaba con los organismos que hemos enumerado hasta aqu, y haciendo una marcada diferencia de rengo entre el Gobierno Central y las autoridades locales. Sin embargo, el desarrollo estatal y las variadas funciones que ha ido asumiendo, han significado la necesidad de ampliar y

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diversificar el nmero de sus rganos. Es as que, en la Constitucin vigente, figuran hasta ocho organismos de rango constitucional con funciones especficas en las que tiene autonoma formal de los rganos del Gobierno Central. Esta autonoma equivale a decir que sus directivos o jefes, segn los casos, toman decisiones en sus mbitos de competencia sin someterse a rdenes superiores de ningn tipo. Estos organismos son: el Tribunal de Garantas Constitucionales; el Jurado Nacional de Elecciones; la Contralora General de la Repblica; el Banco Central de Reserva del Per; la Superintendencia de Banca y Seguros; el Ministerio Pblico; el Consejo Nacional de Magistratura; y la Seguridad Social.

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14. Tribunal constitucional

3.1.5.1. El Tribunal de Garantas Constitucionales. El Tribunal de Garantas Constitucionales es el organismo constitucional encargado de tramitar diversos procedimientos que tienen por finalidad garantizar la vigencia de los derechos constitucionales y la constitucionalidad de las normas jurdicas con rango de ley. Su estructura y funciones estn descritas en los Arts. 201 al 205 de la Constitucin. Este organismo constitucional opera en el Derecho emitiendo resoluciones y sentencias sobre el problema de la constitucionalidad en los trminos contenidos en los artculos glosados y, por la naturaleza de su competencia, ser un fundamental productor de jurisprudencia dentro del sistema jurdico. 3.1.5.2. El Sistema Electoral. El Sistema Electoral est conformado por el Jurado nacional de Elecciones (JNE), La Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), y el Registro Nacional de Identificacin y estado Civil (RENIEC), organismos constitucionales encargado de dirigir, ejecutar y resolver con autonoma, todo lo referente a los procesos electorales y sus secuelas. Su estructura y funciones estn precisadas en los Arts. 178 al 187 de la Constitucin. Su aporte al derecho y a la vida poltica general del pas es fundamental y lo ubica por encima de cualquier otro rgano estatal en este aspecto de la problemtica nacional pues, ni el Poder Judicial o el Tribunal de Garantas Constitucionales pueden revisar sus decisiones. 3.1.5.3. La Contralora General de la Repblica. La Contralora General de la Repblica es un organismo autnomo y central dentro del Sistema Nacional de Control, cuya misin consiste en velar por el manejo legal y honrado de los recursos del Estado, conforme a ley. La Contralora General de la Repblica tiene, as, un considerable poder legal y moral sobre el Estado. En la ejecucin de sus funciones produce diversos procedimientos administrativos de supervisin y observacin al uso de los recursos pblicos, contribuyendo tambin a la formacin de la jurisprudencia administrativa en este aspecto sustantivo del quehacer estatal. La contralora, sin embargo, no tiene competencia para procesar los delitos que se cometen en agravio del patrimonio del Estado debiendo, en este caso, tramitar la denuncia correspondiente ante el Ministerio Pblico. 3.1.5.4. El Banco Central de Reserva del Per. El Banco Central de Reserva del es una institucin establecida por la Constitucin del Estado, cuyas principales funciones son regular la moneda y el crdito del sistema financiero, defender la estabilidad monetaria de la economa nacional y administrar las reservas internacionales del pas. El Banco Central es persona jurdica de derecho pblico; tiene autonoma dentro del marco de su Ley Orgnica

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(Art. 84 de la Constitucin). Para el ejercicio de sus competencias el Banco realiza diversos actos, destacando la emisin de resoluciones que asumen carcter de normas jurdicas generales regulando el tipo de cambio de la moneda nacional con las divisas exteriores; dando disposiciones sobre asuntos cambiarios, tasas de inters, encajes bancarios, etc. En todo ello acta como productor de normas legales, con independencia de otros organismos del Estado (an cuando debe coordinar con los encargados del aparato econmico y financiero, sobre todo con el Ministerio de Economa). 3.1.5.5. La Superintendencia de Banca y Seguros. La Superintendencia de Banco y Seguros es un organismo previsto constitucionalmente que ejerce el control de las empresas bancarias, financieras, de seguros y las dems que operan con fondos pblicos en representacin del estado (Art. 87 de la Constitucin). En el ejercicio de su funcin de control, la Superintendencia realiza diversos procesos administrativos que generan resoluciones administrativas, puede intervenir con amplios poderes las empresas financieras, y presenta ante el Ministerio Pblico las denuncias a que haya lugar por manejos irregulares en dichas empresas.

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15. Ministerio Pblico

3.1.5.6. El Ministerio Pblico. El Ministerio Pblico es un organismo de rango constitucional cuya funcin es defender a la sociedad y al pueblo, velando por la ms amplia vigencia de las normas jurdicas dentro del Estado y el todo social. Los trminos generales de su organizacin y atribuciones estn contemplados en los Arts. 158 y 159 de la Constitucin. Los miembros del Ministerio Pblico tienen las mismas prerrogativas que los integrantes del Poder Judicial en sus respectivas categoras. Les afecta las mismas incompatibilidades. Su nombramiento est sujeto a idnticos requisitos y procedimientos. Una Ley Orgnica fija las dems disposiciones relacionadas con la estructura y el funcionamiento del Ministerio Pblico. Los aportes centrales del Ministerio Pblico al Derecho en el Per son los siguientes: - Promover la actuacin de la justicia en defensa de la legalidad en sentido amplio, defendiendo al pueblo y la sociedad tanto ante el Poder Judicial como ante la Administracin Pblica. - Determinar los casos en que procede iniciar la accin penal pblica, dndole trmite de denuncia oficial y exclusiva ante los Tribunales. - Determinar en los procesos que se establece segn ley, ilustrando el criterio de los Tribunales antes que emitan sus resoluciones. El Ministerio Pblico, por tanto, no produce normas jurdicas de ningn tipo, ni tampoco emite resoluciones. Sin embargo, colabora con la administracin de justicia y a la ms plena vigencia del orden jurdico, pudiendo hacerlo tanto por denuncia de parte, como de oficio, es decir, autnomamente de toda denuncia pblica o privada. 3.1.5.7. El Consejo Nacional de la Magistratura. El Consejo Nacional de la Magistratura es un organismo creado por la Constitucin cuya finalidad es seleccionar y nombrar a Jueces y Fiscales tanto de la Corte Suprema y de las Cortes Superiores, as como tambin del Ministerio Pblico, respectivamente. Su estructura, composicin y funciones est definida en los Arts. 150 al 157 de la Constitucin. Al cumplir sus funciones, el Consejo no tiene participacin efectiva en la produccin normativa ni en la generacin de procedimientos Administrativas, lo que naturalmente no desmerece en lo ms mnimo su importante funcin. 3.1.5.8. La Seguridad Social (EsSALUD). En la vigencia de la Constitucin de 1979, tom el nombre de Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS), a partir de 1999 -por razones polticos el gobierno fujimorista lo cambio por EsSALUD-. Sin importarnos ello, debemos mencionar que la Seguridad Social como institucin jurdica, a travs del organismo pblico que la administra, considerado expresamente por la Constitucin, que se encarga de realizar las actividades y prestar los servicios directos de seguridad social a los trabajadores y sus familiares. La seguridad social tiene como objeto cubrir los

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riesgos de enfermedad, maternidad, invalidez, desempleo, accidentes, vejez, muerte, viudez, orfandad y cualquier otra contingencia susceptible de ser amparada conforme a ley (Art. 10 de la Constitucin). EsSALUD es un organismo especializado en brindar seguridad social en los trminos antedicho, y se halla extendido en diversos lugares del territorio nacional. Para cumplir sus funciones lleva adelante, entre otras tareas, diversos trmites administrativos vinculados a su objeto y, por tanto, contribuye tambin en su campo a la produccin de jurisprudencia administrativa. 3.1.5.9. Sntesis General. La variedad y diversidad de competencias de todos estos organismos constitucionales con funciones especiales, es compleja y problematiza la comprensin general de la estructura del Estado. Sin embargo, una descripcin general como la que hemos hecho nos permite ver que prcticamente todos ellos contribuyen a la produccin del Derecho peruano en dos aspectos: - La aprobacin de normas generales bajo forma de resoluciones. - La conduccin de procedimientos administrativos que producen jurisprudencia en este campo. Por ltimo, cabe agregar que cada uno de estos organismos tiene una ley orgnica que regula su estructura y funcionamiento con detalle. Algunos, inclusive, cuentan con varias leyes y disposiciones reglamentarias en torno a estos puntos.

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16. Administracin pblica. Empresas del estado

3.1.6. La Administracin Pblica. Los rganos del Gobierno Central, los gobiernos regionales, los Concejos Municipales y varios organismos constitucionales con funciones especficas tienen por debajo de sus jefes o sus organismos internos rectores, un conjunto ms o menos amplio de funcionarios, segn los casos, organizados en distintas reparticiones, que son los que ejecutan, supervisan y evalan las acciones propias del Estado, constituyendo la Administracin Pblica. Al paso del desarrollo del aparato del Estado, y de sus nuevas funciones y actividades, la Administracin se ha desarrollado enormemente en los Estados contemporneos, cosa que es secularmente criticada en la discusin poltica, pero que responde a la necesidad de cumplir con las funciones pblicas y, que si es racionalizada y razonable, puede rendir importantes servicios a la colectividad. De todas las reparticiones de la Administracin Pblica la que es ms importante en cantidad y en variedad de funciones es la que depende del Poder Ejecutivo. La siguen los funcionarios municipales y luego los dems. Si bien originalmente la Administracin es fundamentalmente ejecutiva, por la necesidad de su funcin ha ido desarrollando dos lneas que resultan importantes para el cabal conocimiento del Derecho contemporneo. Ellas son: - La produccin de normas generales va reglamentos, decretos y resoluciones; y, - La resolucin de problemas derivados del ejercicio de sus actividades a travs de lo que se denomina procedimientos administrativos. 3.1.7. Las Empresas del Estado. Por ltimo, dentro de los niveles distintos de organizacin del Estado, tenemos las empresas de le pertenecen. La forma general constitucional respecto de ellas es el 2do. prrafo del artculo 60 de la Constitucin, por el que se establece: "Slo por autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razn de alto inters pblico o de manifiesta conveniencia nacional". El Estado acta en el mbito empresarial bajo cuatro modalidades: - Empresas de derecho pblico, que son creadas por ley y gozan de atributos de la Administracin Pblica. - Empresas del Estado de derecho privado, que son las constituidas originalmente o reorganizadas como sociedad annima de acuerdo a ley, cuyo capital pertenece totalmente al Estado. - Empresas de economa mixta, que son personas jurdicas de derecho privado, en las cuales el Estado participa asociado con terceros en los capitales y en la direccin de la sociedad; el Estado tiene directa o indirectamente una participacin accionaria mayoritaria que le garantiza el control de las decisiones de toda ndole en los rganos de gobierno de la sociedad. - Accionariado del Estado, constituido por una participacin minoritaria del Estado en personas jurdicas de derecho privado diferentes a las empresas del Estado de

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derecho privado y de economa mixta. Para que dicho accionariado sea calificado como de "Accionariado del Estado" se requiere que las acciones, sean de propiedad directa de un organismo estatal o de cualquiera de las empresas antes mencionadas. La participacin del Estado en esta modalidad no califica a la empresa como Empresa del Estado. Las empresas del Estado son organismos que actan en la vida econmica nacional de acuerdo a los fines establecidos por el artculo 61 de la Constitucin. Aun cuando el primer tipo (empresa de derecho pblico), prev la posibilidad de que tenga influencia en el Derecho en la forma que hemos visto, ninguna de ellas ejerce un rol determinante en la operacin y produccin del sistema jurdico nacional. NOTA: Con este captulo hemos llegado al final del curso.

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