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Incidencia del Programa de Ayudas Escolares en la desercin escolar

Repblica de Panam, Ministerio de Educacin, Direccin Nacional de Planeamiento Educativo


Informe tcnico donde se analiza la incidencia del Programa de Ayudas Escolares en la desercin escolar actual. Se identifican las reas estratgicas, los problemas educativos centrales e indicadores en que se esperan las mayores incidencias del Programa de Ayudas Escolares (PAE). Se discuten los resultados y se plantean conclusiones y recomendaciones dentro de un marco terico y estadstico pertinente. Jos Manuel Donado 12/28/2011

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INTRODUCCIN Aunque pueda parecer un tanto prematuro, el presente informe trata sobre la posible incidencia que ha tenido el Programa de Ayudas Escolares (PAE), en la situacin actual del sistema educativo nacional, especialmente en la desercin escolar. Para ello se ha examinado la problemtica de dos reas estratgicas del sistema donde se espera su incidencia. Una de ellas es el rea de la equidad e igualdad de oportunidades, con su problemtica de la pobreza y de acceso y permanencia en el sistema. La otra con la problemtica de la baja calidad de los aprendizajes y la escasez de recursos para el aprendizaje. En este contexto se examinaron hasta siete indicadores para verificar su comportamiento. Debido a que el fin ltimo del programa es evitar la desercin, como se declara en sus propios objetivos, el ncleo del informe se concentr principalmente en el anlisis de la desercin y su correlacin con los indicadores de repitencia y sobre-edad. El resultado final es que se detect una significativa disminucin de la desercin escolar en el perodo 2009-2010, pese a que el ndice de repitencia, una de las principales causas de la desercin, aument en todos los niveles del sistema. Y de manera similar, la sobreedad, -otra de las antesalas de la desercin-, que se esperaba aumentara en funcin del incremento de la repitencia, disminuy de manera importante. Todo ello puede significar que las variables socio-econmicas del Programa de Ayudas Escolares han contribuido a este logro, o por lo menos que se han sumado, complementado o integrado adecuadamente a otros esfuerzos oficiales paralelos, como la Red de Oportunidades, de alcance nacional. En todo caso estamos ante una coincidencia muy grande como para descartar toda posibilidad de una incidencia efectiva del PAE. Pero no es suficiente; adems de continuar con el PAE, es necesario investigar y atacar las causas de esta repitencia, que sigue presionado al sistema y mediatizando los resultados esperados; siempre amenazando con provocar una eventual regresin de la desercin y la sobre-edad con sus indeseables secuelas y disfunciones sistmicas. METODOLOGA

Fig. 1 Metodologa para el desarrollo del informe

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RESULTADOS 1. Fuentes legales y administrativas :

Fig. 2. Extracto de la Resolucin de Gabinete donde se establecen los propsitos del Programa de Ayudas Escolares (PAE)

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Fig. 3. Extracto de nota oficial donde se definen los tiles que llevarn las mochilas del Programa de Ayudas Escolares (PAE)

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2. Evolucin histrica del Presupuesto de Inversiones del MEDUCA:

Fig. 4. Evolucin histrica del Presupuesto de Inversiones del MEDUCA en el perodo 2003-2011

El Programa de Ayuda Escolar (PAE), pas a formar parte del presupuesto del MEDUCA a partir del ao 2010, bajo el nombre de Fortalecimiento a la Secretara Tcnica de Becas y Libros con B/.11,172,403 y en el ao 2011 se le aprob, mediante un traslado, un total de B/.10,053,209. Tambin se aprob el programa de Fortalecimiento del Programa de Dotacin de Uniformes por un total de B/.1,501,700. 3. Investigacin de la literatura:

4. Glosario a. Tasa de Desercin: Total de alumnos que abandonan la escuela antes de concluir algn grado de un nivel educativo determinado, expresado como porcentaje del total de la matrcula de un ao especfico b. Tasa de Repitencia: 5. Marco Terico

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Fig. 5. Diagrama de causa-efecto de la desercin escolar Las escuelas cumplen una funcin muy importante en la prevencin del abandono escolar, siempre que sean entendidas como un protector de riesgo para los estudiantes, como una comunidad de compaerismo y compromiso. La escuela, pues, debe hacer todo lo posible por mantener la asistencia regular de sus estudiantes a clases. La inasistencia es el paso inicial hacia la desercin. La desercin o abandono de los estudios, afecta mayoritariamente a los sectores pobres y a la poblacin rural. En las reas rurales el fenmeno de la desercin debe ser atacado por el lado de la demanda y las restricciones econmicas, en las zonas urbanas debe ser enfrentado por el lado de una educacin de mayor calidad y que responda a los requerimientos sociales de los nios. Muchas veces, la decisin de abandonar la escuela nace del aburrimiento que producen las clases, ya que los alumnos sienten que lo que les ensean no vale la pena, que no tiene relevancia en su vida. La baja autoestima tiene gran parte de sus orgenes en la familia. Es muy comn escuchar a los padres diciendo "eres loco, todo lo haces mal, tu no dices ni haces nada que sirva, yo quera un nio y naci nia, todas estas expresiones se alojan en el subconsciente del nio y de esta manera su auto imagen se deteriora. Esta negatividad para la vida se pone de manifiesto en la escuela, cuando el nio siente y dice que no sirve para eso, que no puede aprender, que todo lo hace mal. Un nio con esa caracterstica es un candidato a la desercin escolar. Las peleas en la casa, la desintegracin familiar, la falta de motivacin de los padres hacia los hijos, entre otras, son factores que inciden para que el nio no sienta ningn inters por permanecer en la escuela, ya que no cuenta con el apoyo primordial para la educacin que es la familia. Los sectores marginados son los que ms demandan las escuelas pblicas, pero an as existe entre ellos diferencia en los niveles de pobreza. Esto provoca que entre ellos hayan alumnos oprimidos o rechazados por los dems compaeros pertenecientes a una clase social ms all que la de ellos y por el mismo maestro que utiliza un criterio de arbitrariedad y exclusividad o acepcin de persona. Y esto provoca que se sientan intiles, menospreciados, excluido de la escuela y por eso abandonan el centro.

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La repitencia aparece en muchos casos disfrazada de desercin. Un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y del Instituto de Estadstica de la UNESCO, determin una correlacin positiva entre repitencia y desercin, la una explica la otra. Se constituye as, la repitencia, como la principal causa de la desercin. Repetir un ao eleva la posibilidad de desertar entre un 40% y 50%, y repetir dos veces implica una posibilidad de desercin del 50%. En este sentido retener a un nio en un determinado ao, con supuestos fines pedaggicos, puede ser ms perjudicial que beneficioso. Las investigaciones ms reciente sobre la repitencia arrojan como conclusin que sta tiene escasa eficiencia pedaggica sobre el aprendizaje y que desde todos los puntos de vista es un gasto intil. De esta manera queda descartada la presuncin de que existe conexin entre el elevado ndice de repitencia y la exigencia de excelencia acadmica como justificacin de la reprobacin y la desercin. Cuando la escuela es de difcil acceso, debido a los ros, caadas, arroyos, y caminos vecinales, el alumno se muestra desinteresado y la abandona. Este caso es tpico de la zona rural al igual, que la lejana de la casa del nio a la escuela. Cuando una poblacin no tiene acceso a la educacin su crecimiento econmico se ve limitado. Ya que, cuando no se finalizan los ciclos educativos existen menos posibilidades de acceder a empleos bien remunerados y se perpeta el crculo de la pobreza. Adems, esto impide que la sociedad logre las metas que piensa como ideales en otros aspectos diferentes al econmico, pues se est negando el saber y conocimiento que genera su sociedad, y empieza a ser marginado en lo poltico, social, afectivo, etc. Del mismo modo, tiene menos posibilidades de interactuar, de entender por ejemplo, las normas de convivencia, la toma de decisiones en grupo, la autoestima, entre otros. As mismo, el abandono escolar significa una gran prdida para el Estado, pues se desaprovechan los recursos invertidos, la inversin no se traduce en mejor calidad de vida y se le quita la oportunidad de educarse a otras personas. Adems, el desertor al querer reingresar limita los recursos de otros estudiantes o le significa posteriores gastos al Estado al llegar a establecimientos pblicos o demandar ayudas sociales.

Fig. 6. Diagrama de causa-efecto de la repitencia escolar

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La repeticin escolar es una de las manifestaciones perceptibles de la inadecuacin de los sistemas educativos contemporneos a las condiciones y posibilidades concretas y diferenciadas de la poblacin y de la gran mayora de alumnos provenientes de los sectores sociales menos favorecidos. La prctica educativa sigue anclada a un ideal de uniformidad lingstica y cultural que est muy lejos de reflejar las caractersticas de la poblacin escolar. La repitencia tiene un devastador impacto social y psicolgico en los repitientes y sus familiares. En los alumnos disminuye la autoestima. Desde el punto de vista educativo puede producir ms repeticin que mayor aprendizaje. Tambin mina la cobertura oportuna del sistema e incrementa la sobre-edad. La repeticin provoca como secuela el aumento de la desercin escolar que se refleja en todos los sistemas actuales de educacin en los pases menos favorecidos por el desarrollo. Los elevados ndices de repitencia por grado se consideran como indicadores de poca efectividad en la labor del maestro como por lo que se presume que stos en muchos casos la presentan bajo la modalidad de desercin escolar. La arbitrariedad del maestro a la hora de evaluar siempre ha provocado efectos negativos en el Sistema Educativo. Est arbitrariedad provoca que muchos alumnos repiten el grado, porque el maestro evala a su juicio y en muchos casos desde el inicio del ao escolar profetizar quines van a ser promovidos y quienes van a repetir. Segn M. Fernndez Prez el fracaso escolar "Es cuando el alumno no ha logrado los objetivos de aprendizaje que jams se propusieron conseguir, que no les interesa, estn convencidos de su inutilidad para ellos o que incluso positivamente odian o rechaza." En tal sentido, sigue diciendo, el fracaso escolar tiene gran parte de sus orgenes en el sistema de evaluacin imperante. El mal uso de la evaluacin se pone de manifiesto en la falta de motivacin intrnseca que poseen la gran mayora de los alumnos hacia las tareas de la escuela. En un estudio realizado por el BID en Repblica Dominicana, al enfocar la problemtica de los estudiantes como actores del proceso educativo se pudo identificar que sus oportunidades de acceso, permanencia y obtencin de algn grado acadmico depende, ms que de ningn otro factor, de las condiciones socioeconmicas familiares. Como la mayora de los estudiantes del sector pblico pertenecen a familias de bajos ingresos, se ven drsticamente menguadas sus posibilidades de finalizar sus estudios; sin libros de texto, sin bibliotecas accesibles, sin hbitos de estudio y sin la motivacin necesaria. Esta situacin se agrava porque "el alumno al llegar a su casa se ve precisado a efectuar actividades relacionadas con su sustento y/o con el mantenimiento del hogar". En tales condiciones es previsible una alta tasa de fracaso escolar reflejada en elevados porcentajes de repitencia y desercin a todos los niveles y, especficamente en el primer ciclo del nivel bsico, provocando as un elevado porcentaje de analfabetismo en esta sociedad.

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Fig. 7. Diagrama de causa-efecto de la sobre-edad escolar Asociado al fenmeno de la repitencia, aparece la sobre-edad, consecuencia de las reiteradas alteraciones en el inicio tardo o en el recorrido que el alumno realiza al interior del sistema educativo. En virtud de las reiteraciones que el alumno realiza de las instancias formales establecidas por el sistema, la sobre-edad puede ser simple (hasta dos aos) o avanzada (ms de dos aos). Ambas condicionan las potencialidades del alumno para aprender, porque, por un lado representa una situacin de estigmatizacin con respecto a sus pares y por otro, una falta de adecuacin por parte de las instituciones educativas, que por lo general, no cuentan con estrategias diferenciadas para responder esta problemtica. Otra situacin que afecta la trayectoria de los alumnos son las interrupciones de la escolaridad en diferentes momentos del ao lectivo, motivadas por razones de trabajo, de salud, de embarazo, hijos pequeos o de decepcin con la escuela (bajas calificaciones, dificultades de convivencia, etc.). Un comportamiento igualmente de riesgo es el abandono interanual, que opera en aquellos alumnos que interrumpen su itinerario, habiendo completado un ciclo lectivo sin inscribirse en el siguiente. Un indicador complementario al porcentaje de sobre-edad es el ndice de cobertura oportuna. La cobertura oportuna se define como el porcentaje de personas que se encuentra cursando el grado que corresponde de acuerdo con su edad. La cobertura oportuna en cada grado da cuenta de la probabilidad efectiva que una cohorte poblacional tuvo de ingresar oportunamente al sistema y progresar a travs de l de la manera esperada, sin abandonos ni repeticiones. Las variaciones entre dos edades consecutivas da cuenta de la capacidad del sistema para conservar los niveles previos; o sea, da cuenta de en qu medida el sistema educativo atrasa o expulsa estudiantes a lo largo de sus trayectorias educativas. La sobre-edad en concomitancia con la repitencia es producto de mltiples factores sobresaliendo y destacndose la falta de inters por parte del alumnado en su paso por la escuela, quienes necesitan del acompaamiento del entorno familiar para salvaguardar dicha problemtica. Tambin es vlida la aclaracin que en muchos casos el factor socioeconmico es el desencadenante para que se llegue a esa realidad cultural educativa.

6. Evolucin de indicadores asociados al PAE

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Fig. 8. Tasa de desercin en el sistema educativo nacional por nivel educativo

Fig. 9. Tasa de repitencia en el sistema educativo nacional por nivel educativo

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Fig. 10. Tasa de sobre-edad en el sistema educativo nacional por nivel educativo

Fig. 11. Trmino en edad oportuna en el sistema educativo nacional

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Fig. 12. Comportamiento histrico de la matrcula del nivel preescolar del sistema educativo nacional

Fig. 13. Comportamiento histrico de la matrcula del nivel primario del sistema educativo nacional

Fig. 14. Comportamiento histrico de la matrcula del nivel premedia-media del sistema educativo nacional

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Fig. 15. Comportamiento histrico de la relacin alumnos/computadora en el sistema educativo nacional

Fig. 16. Comportamiento histrico de las escuelas primarias con biblioteca en el sistema educativo nacional

7. Contextualizacin del Programa de Ayudas Escolares en la problemtica educativa nacional

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8. Sntesis para la Discusin

Fig. 17. Diagrama de incidencia del Programa de Ayudas Escolares en el sistema educativo nacional

DISCUSIN El Programa de Ayuda Escolar (PAE), pas a formar parte del presupuesto del MEDUCA a partir del ao 2010, bajo el nombre de Fortalecimiento a la Secretara Tcnica de Becas y Libros con B/.11,172,403 y en el ao 2011 se le aprob, mediante un traslado, un total de B/.10,053,209. Tambin se aprob el programa de Fortalecimiento del Programa de Dotacin de Uniformes por un total de B/.1,501,700. Precisamente estas cifras han contribuido al fortalecimiento de las inversiones del Ministerio de Educacin, que para los aos 2010 y 2011, reflejan los montos ms altos en la historia de esta Institucin. Este programa considera los siguientes componentes: a) Bonos para la compra de uniformes, b) Mochilas con tiles escolares, c) Textos Escolares y d) Computadoras porttiles (laptops), como elemento especial de los tiles escolares para estudiantes del nivel medio oficial. Por su naturaleza el PAE, apunta fundamentalmente a la situacin socio-econmica de los familiares y acudientes de los alumnos, en su gran mayora limitada y hasta precaria,

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aparece como una de las grandes amenazas a un sistema educativo ya ineficiente. La Resolucin de Gabinete N151 de 27 de septiembre de 2011, as lo entiende, y ordena la ejecucin de este programa al inicio del ao escolar en todo el pas; advirtiendo que con ello intenta coadyuvar al crecimiento, desarrollo y difusin del proceso de aprendizaje. Ciertamente, y en atencin a sus componentes, se espera que el programa incida en dos reas estratgicas de gran importancia: a) Calidad de la educacin, y b) Equidad e igualdad de oportunidades educativas. En la primera se encuentra el problema de la baja calidad de la educacin, (y su necesidad de un uso intensivo y masivo de las tecnologas de la informacin y la comunicacin); y el problema de los recursos para el aprendizaje, (y el poco acceso a los libros de textos bsicos, a la tecnologa y a otros recursos que propicien aprendizajes significativos). En la segunda se encuentra el problema de las reas de pobreza crtica, (y la insuficiente atencin a las escuelas y a los estudiantes que viven en los distritos de pobreza crtica), as como el problema de las limitadas oportunidades de acceso y permanencia al sistema (educacin preescolar, premedia y media). Aunque parece un tanto prematuro para observar cambios significativos y permanentes en el sistema, -atribuibles o asociados con resultados o efectos del PAE-, los indicadores relacionados con los problemas centrales del sistema educativo, donde se espera que incida mayormente el programa, se han comportado de una manera favorable. De un total de siete indicadores examinados, cinco mejoraron en el perodo 2009-2010; el sexto se comport de manera regular, y el ltimo, la repitencia, se agrav. Para examinarlos en conjunto, y de manera integral, hay que partir del texto de la resolucin de gabinete, arriba citada, donde se establece con toda claridad la finalidad ltima del programa: contribuir a evitar la desercin escolar. La revisin de las estadsticas educativas del Ministerio de Educacin, revela precisamente una disminucin general de la tasa de desercin en el sistema. En el nivel primario, la disminucin ocurrida en el perodo 2009-2010, es la ms baja que se registra en la historia de la Institucin, pasando de 2.4 a 1.0, lo que signific una cada abrupta de ms del 58% de la tasa. Aunque las mujeres reflejan una tasa menor de desercin, como ha sido la tendencia histrica en este nivel, la disminucin de la tasa en los varones ha sido mayor que el de las nias. En el nivel de premedia la tasa de desercin arroj un leve aumento para este mismo perodo, afectado principalmente por el incremento en la tasa de desercin de las mujeres, que pas de 9.6 a 10.8, contrarrestado un tanto por el caso de los varones, cuya tasa baj de 13.7 a 12.7. En el nivel de la educacin media la situacin fue ms favorable, pues la tasa baj de 12.8 a 11.0, lo que favoreci ms a las mujeres (9.4), que a los hombres (12.9). Si se combinan los niveles de premedia y medio, hecho estadsticamente aceptable para efectos de comparacin con otros sistemas educativos, la tasa muestra una desaceleracin de 12.3 a 11.3, siendo ms favorecidas las mujeres (10.0), que los varones (12.8).

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Lo anterior ocurri a pesar del incremento sensible de los ndices de repitencia en todo el sistema. La correlacin directa entre repitencia y desercin escolar es un hecho demostrado, al punto que una explica la otra. Entre las causas directas de la desercin escolar, -todas de carcter estructural-, las econmicas se presentan no solo como fundamentales, sino como las ms susceptibles a reaccionar ms rpidamente ante una intervencin masiva. De ser as, significa que las familias estn enviando a sus hijos a las escuelas, a pesar y por encima de las otras causas de desercin y repitencia, tales como: la escasa capacidad de las escuelas para brindar contencin, la exclusin, los accesos difciles, la ausencia de ofertas en los niveles preescolar, premedio y medio, los embarazos precoces, la desintegracin familiar, o el aburrimiento de los alumnos ante el poco inters que les despierta la escuela. Sin dejar de mencionar el dficit de recursos didcticos, de la persistencia de infraestructuras inadecuadas, de los modelos de organizacin y prctica educativa desgastados y hasta obsoletos, y el efecto devastador que tiene la repitencia sobre la psicologa del alumno y sus familiares. De manera que el nio y el joven estudiante, lo mismo que sus familiares, atrados por las bondades y beneficios de un programa como el PAE, quedan sometidos a una gran presin producto de estas causas, no necesariamente econmicas, pero que tambin los hace desertar o repetir, y que ahora les toca enfrentar da a da al acudir al centro escolar. De paso es posible que esta realidad explique el hecho de que a pesar del masivo suministro de elementos de calidad educativa, como los textos escolares y las computadoras, -porttiles o fijas-, y las notables mejoras en estos rubros en el perodo 2009-2010, el ndice de repitencia haya aumentado de manera generalizada. En este contexto, y a juzgar por el incremento de la matrcula global, -ocurrido en todos los niveles educativos en el perodo 2009-2010-, el ataque a las variables econmicas que limitan a las familias a enviar a sus hijos a la escuela, muestra aqu otros de sus efectos. La matrcula preescolar, por ejemplo, registr una leve alza luego que viniera cayendo en el perodo 2007-2009. La matrcula primaria tambin registr una leve incremento, luego que cayera abruptamente en el perodo 2008-2009, antes del cual se vena incrementando de una manera casi constante. Y eso que hay sospechas que el crecimiento vegetativo de la poblacin est llegando a su lmite. El crecimiento ms significativo, por su carcter abrupto, fue registrado en la educacin premedia-media que ya vena creciendo, paulatinamente, por lo menos desde el ao 2003. En el nivel de media la dotacin de computadoras porttiles, con accesibilidad gratuita a Internet, constituye sin duda un poderoso aliciente para el acceso y permanencia de estos jvenes estudiantes. Otro indicador igualmente asociado a la repitencia es el de la sobre-edad. Dado el aumento registrado en la repitencia era de esperarse que la sobre-edad tambin se incrementara en una relacin causa-efecto, lgica y demostrada. Esto es posible debido a que la mayora de las causas del fenmeno se concentran en el alumno y su contexto: pobreza, trabajo infantil, ingreso tardo, abandono temporal de la escuela, y otros factores susceptibles a la influencia de las variables econmicas como las del PAE. Considerando

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lo anterior la repitencia se presenta como un problema a investigar y mitigar, sino erradicar, en un plazo inmediato, ya que no solo mediatiza y condiciona los buenos resultados esperados de las inversiones como las del PAE, sino que se constituye en el detonante de una eventual bomba desertora y de sobre-edad, que puede sorprender al sistema en no muy largo plazo. CONCLUSIONES 1. Aunque parezca un tanto prematuro como para observar cambios significativos y permanentes en el sistema, atribuibles o asociados con resultados o efectos del PAE, lo cierto es que los indicadores relacionados con los problemas centrales del sistema educativo, -donde se espera que incida mayormente el programa-, han reaccionado de una manera favorable. 2. La revisin de las estadsticas educativas del Ministerio de Educacin, revela una disminucin general de la tasa de desercin en el sistema, que es, segn la Resolucin de Gabinete N151 de 27 de septiembre de 2011, el propsito ltimo del programa. Adems de coadyuvar al crecimiento, desarrollo y difusin del proceso de aprendizaje. 3. Esta disminucin de la desercin ha ocurrido pese al incremento general registrado en el ndice de repitencia, lo que puede significar que las variables econmicas del Programa de Ayudas Escolares han contribuido a este logro, o por lo menos se han sumado, complementado o integrado adecuadamente a otros esfuerzos oficiales que se estn efectuando a nivel nacional. 4. La sobre-edad en el sistema educativo nacional tambin ha registrado disminucin a pesar del citado incremento de la repitencia con la cual mantiene una relacin causaefecto. Esto ha sido posible debido a que la mayora de las causas de la sobre-edad se concentran en el alumno y su contexto tales como trabajo infantil, ingreso tardo, abandono temporal de la escuela, y otras susceptibles a la intervencin econmica externa. 5. La repitencia que ha repuntado en todos los niveles del sistema se ha constituido en el detonante de una eventual bomba desertora y de sobre-edad, capaz de sorprenderlo en un plazo no muy prolongado. El hecho de que haya ocurrido, a pesar la distribucin de textos escolares y computadoras, puede relacionarse con problemas de la calidad de la educacin, como la falta de capacitacin docente y otros. 6. En este contexto, y a juzgar por el incremento de la matrcula global, -ocurrido en todos los niveles educativos en el perodo 2009-2010-, el ataque a las variables econmicas que limitan a las familias a enviar a sus hijos a la escuela, muestra aqu otros de sus efectos. 7. De ser as, significa que las familias estn enviando a sus hijos a las escuelas, por encima de las otras causas de desercin y repitencia de manera que el nio y el joven estudiante, lo mismo que sus familiares, se mantienen sometidos a una gran presin, producto de estas causas que persisten, y que enfrentan da a da en los centros escolares.

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RECOMENDACIONES 1. Convertir el Programa de Ayudas Escolares (PAE), en un programa permanente y estructural del Ministerio de Educacin. 2. Atacar las causas del incremento de la repitencia en el sistema educativo con el propsito de mitigarlas o erradicarlas mediante la creacin o fortalecimiento de programas relacionados con los siguientes rubros: a. Recursos didcticos b. Infraestructura c. Modelo de organizacin escolar y prctica educativa d. Capacitacin docente e. Escuela para Padres f. Otros

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