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Deutscher Bundestag

17. Wahlperiode

Drucksache

17/6313
29. 06. 2011

Antrag
der Fraktionen der CDU/CSU und FDP

Effektive Regulierung der Finanzmrkte nach der Finanzkrise

Der Bundestag wolle beschlieen: I. Der Deutsche Bundestag stellt fest: Die deutsche Wirtschaft wchst seit einiger Zeit deutlich, trotz der verheerenden Finanz- und Wirtschaftskrise der letzten Jahre und der darauffolgenden Staatsschuldenkrise. Neben den entschlossenen und gezielten Stabilisierungsmanahmen whrend der Krise haben die zgig und konsequent eingeleiteten strukturellen Reformen des Finanzmarktes einen zentralen Beitrag hierzu geleistet. Das regulatorische Korsett fr die Finanzwirtschaft wurde deutlich gestrafft, ohne gleichzeitig ihre hohe volkswirtschaftliche Bedeutung als Kreditversorger fr die deutsche Wirtschaft zu beeintrchtigen. Zahlreiche Vorhaben sind inzwischen auf den Weg gebracht und verabschiedet worden. In bedeutsamen Bereichen ist die Umsetzung aber noch nicht abgeschlossen. Auch sind die Ursachen und Folgen der Finanzkrise noch nicht vollstndig aufgearbeitet. Weitere Manahmen fr eine verbesserte Finanzmarktregulierung mssen und werden folgen. Ziel ist, mit einem leistungsfhigen und international konsistenten Regulierungsrahmen auf nationaler Ebene den Finanzmarkt krisenfest zu machen und auf europischer wie globaler Ebene einen entscheidenden Beitrag fr dauerhaft stabile Finanzmrkte zu leisten. Leitmotiv ist der von der Bundesregierung in den Erklrungen der Gruppe der zwanzig bedeutendsten Industrie- und Schwellenlnder (G20) verankerte Beschluss, dass zuknftig kein Finanzmarkt, kein Finanzmarktakteur und kein Finanzmarktprodukt ohne angemessene Regulierung und Aufsicht sein darf. Der Deutsche Bundestag begrt darber hinausgehende Initiativen zur Strkung von sozialen, kologischen und ethischen Standards im Finanzsektor wie etwa die im Mai 2011 aktualisierten Leitstze der Organisation fr wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung fr multinationale Unternehmen oder die zahlreichen Selbstverpflichtungen der Finanzbranche. Primres Ziel der Finanzmarktregulierung bleibt aber die Sicherung und Strkung der Finanzmarktstabilitt. 1. Strkere und effektivere Regulierung der Finanzmrkte eine positive Bilanz nach der Finanzkrise Seit dem Hhepunkt der Finanzkrise wurden zahlreiche Manahmen ergriffen, um zuknftige Fehlentwicklungen zu vermeiden.

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a) Erhhung der Verlusttragfhigkeit der Finanzinstitute Zu den zentralen Reformen gehren die Beschlsse des Baseler Ausschusses fr Bankenaufsicht zu den neuen Eigenkapital- und Liquidittsstandards fr Banken (Basel III), die die G20-Staats- und Regierungschefs Ende 2010 indossiert haben. Nach den neuen Eigenkapital- und Liquidittsregeln knnen Verluste zuknftig besser von den Finanzmarktakteuren absorbiert werden. Basel III strkt nicht nur die Verlusttragfhigkeit der einzelnen Bank, sondern auch die Widerstandsfhigkeit des Bankensektors insgesamt. Auch fr Europa gibt Basel III den Rahmen vor. Die EU-Kommission plant, ihren Rechtsetzungsvorschlag, mit dem Basel III in europisches Recht berfhrt wird, im Sommer vorzulegen. Die Regelungen werden in Deutschland ab Januar 2013 zur Anwendung kommen. Im Versicherungsbereich erfolgt mit Solvency II eine grundlegende Reform des Versicherungsaufsichtsrechts in Europa. Insbesondere die Eigenkapital- und Risikomanagementvorschriften fr Versicherer werden modernisiert. Die Zusammenarbeit der Aufseher in Aufsichtskollegien und die Aufsicht ber Versicherungsgruppen werden verbessert. b) Verringerung von Fehlanreizen aufgrund impliziter Staatsgarantien Fr systemisch relevante Banken wurden mit dem Restrukturierungsgesetz vom 9. Dezember 2010 Instrumente geschaffen, um diese Banken schonend fr die Stabilitt der Finanzmrkte restrukturieren oder geordnet abwickeln zu knnen. Die Bankenaufsicht bekommt strkere Eingriffsrechte, wenn Banken in einer Krisensituation sind. Geschftsbereiche systemrelevanter Banken knnen knftig auf eine so genannte Brckenbank bertragen werden, whrend die nicht bertragenen Geschftsbereiche abgewickelt werden knnen. Restrukturierungs- und Abwicklungsmanahmen werden durch einen Fonds finanziert, der die Mittel zur Restrukturierung verwalten und einsetzen wird und ab 2011 durch Beitrge der Kreditwirtschaft gespeist wird (Bankenabgabe). Damit wird die Finanzwirtschaft erstmals fr die Kosten zur Bewltigung einer Finanzkrise herangezogen. Zudem wird damit potentiellen Erwartungshaltungen an staatliche Hilfsmanahmen von in Schieflage geratenen Finanzinstituten entgegengewirkt. Im Hinblick auf die internationale Verflechtung der Finanzmrkte ist die EUKommission aufgefordert, zgig einen europischen Legislativvorschlag fr die grenzberschreitende Bankenabwicklung vorzulegen, einschlielich harmonisierter Regelungen fr die Erhebung einer Bankenabgabe zur Finanzierung der Restrukturierungs- und Abwicklungsmanahmen. Ein solches Konzept ist wesentlicher Bestandteil der Vermeidung weiterer, auf Rettungsmanahmen fr Finanzinstitute zurckgehende, Staatsschulden und damit verbundener Krisensituationen. c) Manahmen zur Gefahrenprvention Die Bundesregierung hat gemeinsam mit ihren G20-Partnern die Neugrndung des Finanzstabilittsrates (Financial Stability Board FSB) vorangetrieben. Zusammen mit dem Internationalen Whrungsfonds (IWF) fungiert er als globales Frhwarnsystem und entwickelt regulatorische sowie aufsichtliche Manahmen, mit denen die Finanzmarktstabilitt gestrkt werden kann. Damit leistet er einen entscheidenden Beitrag fr eine international konsistente Finanzmarktregulierung. Zur Vermeidung schdlicher Anreizstrukturen im Finanzsektor hat die Bundesregierung frhzeitig auf einen globalen Konsens zur Regulierung der Vergtungsstrukturen im Finanzmarkt hingewirkt. Die FSB-Standards fr solide Vergtungssysteme wurden zgig mit dem Gesetz ber die aufsichtsrechtlichen Anforderungen an die Vergtungssysteme von Instituten und Versicherungsunternehmen nebst zweier Rechtsverordnungen umgesetzt. Banken und Ver-

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sicherungen mssen nunmehr ber angemessene, transparente und auf nachhaltige Entwicklung ausgerichtete Vergtungssysteme verfgen. Zudem wurde die Bankenaufsicht ermchtigt, die Auszahlung variabler Vergtungsbestandteile in bestimmten Fllen zu untersagen. Bisher nicht oder nur teilweise regulierte Finanzmarktakteure werden EU-weit zum ersten Mal einer Regulierung unterworfen. So mssen zuknftig Manager alternativer Investmentfonds, u. a. von Hedgefonds und von Fonds mit privatem Beteiligungskapital, bestimmte Zulassungskriterien erfllen, deren Einhaltung fortlaufend beaufsichtigt wird. Die entsprechende Richtlinie wird sptestens im Frhjahr 2013 in nationales Recht umgesetzt. Seit Inkrafttreten der EU-Ratingverordnung unterliegen auch die Ratingagenturen, die eine Mitverantwortung am Ausbruch und der Zuspitzung der Finanzkrise tragen, erstmals einer Registrierungspflicht und Aufsicht. Mit dem Gesetz zur Umsetzung der genderten Bankenrichtlinie und der genderten Kapitaladquanzrichtlinie wurden die Kapital- und Liquidittsvorschriften deutlich verschrft. In die Verbriefung von Kreditforderungen drfen Banken nunmehr nur noch investieren, wenn die Emittenten der Verbriefungen einen Anteil von 5 Prozent der verbrieften Risiken selbst behalten. Ab 2015 wird der Selbstbehalt auf 10 Prozent erhht. Damit wird das Eigeninteresse der Beteiligten erhht, die sich aus einer Verbriefung ergebenden Risiken sorgfltiger als bisher zu betrachten. Schlielich wurden Finanzmarktpraktiken, von denen Gefahren fr die Stabilitt der Finanzmrkte ausgehen knnen, untersagt. Ungedeckte Leerverkufe von deutschen Aktien und Staatstiteln der Eurozone sowie Kreditversicherungen auf Staatstitel der Eurozone, die keinen Absicherungszwecken dienen, wurden im Sommer 2010 generell verboten. Die Bundesanstalt fr Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) hat neue Befugnisse erhalten, um in Krisensituationen weitere Geschfte mit Finanzinstrumenten untersagen zu knnen. Die Bundesregierung setzt sich mit Nachdruck dafr ein, dass auf europischer Ebene vergleichbare Manahmen eingefhrt werden. d) Effektivere Finanzaufsicht Neben der Erhhung der regulatorischen Anforderungen kommt es entscheidend darauf an, die Aufsicht ber die Finanzmrkte in Europa zu verbessern. Zum 1. Januar 2011 wurde ein Europisches Finanzaufsichtssystem (European System of Financial Supervision ESFS) geschaffen, bestehend aus dem Europischen Ausschuss fr Systemrisiken (European Systemic Risk Board ESRB), drei europischen Finanzaufsichtsbehrden im Banken-, Versicherungs- und Wertpapiersektor (EBA, EIOPA, ESMA), einem behrdenbergreifenden Gemeinsamen Ausschuss der Europischen Aufsichtsbehrden (Joint Committee) sowie den nationalen Aufsichtsbehrden. Damit wurde auf europischer Ebene ein wichtiger Schritt unternommen, die Finanzaufsicht besser zu verzahnen sowie die Kohrenz und Qualitt der Finanzaufsicht zu verbessern. Auf globaler Ebene wird die makroprudentielle Aufsicht durch die nun regelmig vom Finanzstabilittsrat und dem Internationalen Whrungsfonds durchgefhrten Frhwarnbungen gestrkt. Auf nationaler Ebene arbeitet die Bundesregierung an der Umsetzung der von den Koalitionsfraktionen der CDU/CSU und FDP verabschiedeten zehn Eckpunkte zur Reform der nationalen Finanzaufsicht. Diese umfassen u. a. einen konsequenten Ausbau der makroprudentiellen Aufsicht durch die Deutsche Bundesbank sowie die Verbesserung der mikroprudentiellen Aufsicht (Institutsaufsicht), indem die Schnittstellen in der Bankenaufsicht zwischen BaFin und der Deutschen Bundesbank klarer ausgestaltet werden.

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e) Strkung des Verbraucherschutzes

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Die Finanzkrise hat gezeigt, dass auch im Verbraucherschutz im Bereich des Finanzmarktes Verbesserungen notwendig sind. Die christlich-liberale Koalition hat mit dem im April dieses Jahres in Kraft getretenen Anlegerschutz- und Funktionsverbesserungsgesetz reagiert. Damit wurden z. B. kurze und verstndliche Produktinformationen, sogenannte Beipackzettel, fr Finanzprodukte eingefhrt. Besonders wichtig ist der Bundesregierung ein wirksamerer Schutz der Anleger vor Falschberatung. Hierzu wurden neue Instrumente fr eine effektivere Beaufsichtigung des Vertriebspersonals bei Kreditinstituten geschaffen und die Sanktionsregelungen bei Falschberatungen verschrft. Zur weiteren Strkung des Verbraucherschutzes hat die Bundesregierung den Gesetzentwurf zur Novellierung des Finanzanlagenvermittler- und Vermgensanlagenrechts vorgelegt. Mit dem Gesetz wird im Bereich des grauen Kapitalmarktes ein mit dem Bankensektor vergleichbares Anlegerschutzniveau geschaffen. Insbesondere werden die Anforderungen an die Beratungsqualitt erhht, indem auch fr Finanzanlagenvermittler Sachkundeprfungen und verpflichtende Beratungsprotokolle eingefhrt werden. Auerdem werden diese gewerblichen Vermittler einer strkeren Kontrolle durch ihre Aufsichtsbehrden unterworfen. Dies beinhaltet die Einrichtung eines zentralen ffentlichen Registers, eine umfassendere laufende Prfung der Berufspflichten, verpflichtende Haftpflichtversicherungen und Sanktionen bis hin zur Rcknahme der Zulassung fr die gewerbliche Finanzanlagenvermittlerttigkeit. 2. Laufende Regulierungsvorhaben im Finanzmarktbereich, die zu einem erfolgreichen Abschluss gebracht werden mssen Obwohl bereits zahlreiche Manahmen verabschiedet und in Kraft getreten sind, sind weitere zentrale Regulierungsvorhaben noch im Verhandlungsstadium und mssen zgig zu einem Abschluss gebracht werden. Dies betrifft insbesondere auf internationaler Ebene den Umgang mit global systemrelevanten Finanzinstituten (SIFIs). Hier werden zunchst die global systemrelevanten Banken identifiziert, deren Zusammenbruch die Stabilitt der internationalen Finanzmrkte beeintrchtigen kann. Anschlieend werden Instrumente analysiert und vorgeschlagen, um die Verlusttragfhigkeit dieser global systemrelevanten Institute zu strken sowie im Krisenfall bei nicht ausreichender Verlusttragfhigkeit ihre geordnete auch grenzberschreitende Restrukturierung oder Abwicklung zu ermglichen. Staaten sollen nicht mehr gezwungen sein mssen, mit Steuergeldern Banken zu sttzen, um eine Systemkrise zu vermeiden. Die Bundesregierung begleitet diesen Prozess aktiv weiter. Beschlsse der G20-Staats- und Regierungschefs zum Umgang mit global systemrelevanten Finanzinstituten werden zum nchsten G20-Gipfel im November 2011 erwartet. Auf der Grundlage der derzeit von der Europischen Kommission durchgefhrten Konsultation zu Ratingagenturen sind Manahmen zu entwickeln, mit denen die Verwendung externer Ratings verringert werden kann. Ziel der Regulierungsinitiativen sollte in erster Linie die Verringerung einer mechanischen Verwendung externer Ratings sowohl durch ffentliche Stellen als auch im privatwirtschaftlichen Bereich sein. Die Verpflichtungen bzw. Anreize fr Investoren zu einer eigenstndigen Risikobeurteilung sollten daher verstrkt und von den entsprechenden Aufsichtsstellen regelmig auf ihre Angemessenheit und Einhaltung hin berprft werden. Darber hinaus mssen weitere Manahmen geprft werden, die darauf abzielen, die Ratingqualitt zu verbessern, den Wettbewerb im Ratingmarkt zu strken, zivilrechtliche Haftungsregelungen fr Ratingagenturen einzufhren sowie Interessenkonflikte bei Ratingagenturen zu mindern.

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Darber hinaus setzt sich die Bundesregierung fr die Einfhrung einer EUweiten Finanzmarktsteuer zur Entlastung der nationalen Haushalte infolge der Finanzmarktkrise ein. Durch eine vollstndige Umsetzung der G20-Beschlsse zur Regulierung der auerbrslichen Derivatemrkte sollen eine verbesserte Marktinfrastruktur erreicht und die aus der Vernetztheit der Finanzmarktteilnehmer folgenden Risiken vermindert werden. Die Bundesregierung setzt sich fr eine zgige Verabschiedung des EU-Verordnungsentwurfs ein, nach dem diese Geschfte knftig grundstzlich ber zentrale Clearingstellen abgewickelt werden mssen. Auerdem soll durch eine Meldepflicht und ein neues zentrales Transaktionsregister die Transparenz in diesem Marktsegment erhht werden. Dadurch knnen die Aufsichtsbehrden gezielter gegen systemische Gefahren und Missbruche vorgehen. In diesem Zusammenhang wird auch der Bereich Rohstoffe und Rohstoffderivate einer genauen Prfung unterzogen. Gleichzeitig mit der Anhebung der Aufsichts- und Regulierungsstandards muss verhindert werden, dass die Finanzmarktakteure Geschftsttigkeiten in den nicht oder wenig regulierten Bereich auslagern. Dies betrifft zum einen nichtkooperative Jurisdiktionen, in denen keine oder nur eine schwache Regulierung des Finanzmarktes erfolgt. Die Bundesregierung setzt sich dafr ein, die Regulierungsstandards in diesen Lndern an internationale Standards anzupassen, um hierdurch die Nutzung von Regulierungsgefllen einzudmmen. Zum anderen muss dem sogenannten Schattenbankensektor strkere Aufmerksamkeit gewidmet werden. Hierzu zhlen z. B. die Aktivitten von Zweckgesellschaften, Geldmarktfonds und Hedgefonds. Dabei gilt es zu vermeiden, dass ein groer Teil der Kredit-, Fristen- und Liquidittsintermediation auerhalb des Bankensektors stattfindet und in diesem Bereich Risiken entstehen, denen gerade mit den umgesetzten Regulierungsmanahmen im Bankensektor entgegengewirkt wurde. Der Finanzstabilittsrat hat sich dieser Problematik angenommen mit dem Ziel, die Transparenz zu verbessern und auf dieser Grundlage zielgenaue Regulierungsmanahmen zu ergreifen. Die Arbeiten auf G20- und EU-Ebene zur Strkung der Corporate Governance im Finanzsektor mssen rasch zum Abschluss gebracht werden. Die Krise hat die Schwchen in diesem Bereich offen gelegt. So muss sichergestellt werden, dass die Kontrollorgane in den Unternehmen gengend Sachkenntnis haben, um die Produkte und das Risikoprofil des Unternehmens zu verstehen und gegebenenfalls eingreifen zu knnen. Zwar hat die BaFin auch in diesem Bereich bereits verstrkte Kompetenzen erhalten; der Ordnungsrahmen fr die Leitung und berwachung von Finanzakteuren muss jedoch weiterentwickelt werden. Auf europischer Ebene wird derzeit die Reform der EU-Einlagensicherungsrichtlinie verhandelt. Die Bundesregierung setzt sich in diesen Verhandlungen dafr ein, die finanzielle Ausstattung und die Funktionsweise der bisherigen Einlagensicherungssysteme zu verbessern, ohne die in Deutschland bewhrten Sicherungssysteme wie etwa die Institutssicherung zu gefhrden oder die Banken zu berfordern. Die Harmonisierung der europischen Finanzaufsicht bietet auch eine Chance fr den verstrkten Einsatz grenzberschreitender Finanzdienstleistungen. Daher erwartet der Deutsche Bundestag, dass die grenzberschreitende Verwaltung von Finanzanlagen weiter erleichtert wird und die Bundesregierung im Rahmen der nationalen Gesetzgebung ihren Beitrag dazu leistet. Die Anlage in Finanzprodukte wrde so unbrokratischer, effektiver und fr den Verbraucher kostengnstiger. Der Finanzplatz Deutschland wrde gestrkt. Ein wichtiges Beispiel hierfr ist die grenzberschreitende Verwaltung von betrieblichen Altersvorsorgeeinrichtungen (Pension-Pooling).

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3. Weitere Initiativen

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Die Sparkassen sind, wie auch die Genossenschaftsbanken, weitgehend stabil durch die Finanzkrise gekommen. Allerdings bleibt ein zentraler Baustein fr eine stabile und wettbewerbsfhige Ausgestaltung des deutschen Finanzplatzes die Neuordnung des Landesbankensektors. Die Verantwortung hierfr liegt bei den Eigentmern der Landesbanken, also bei den Lndern und den Sparkassen. Die Bundesregierung untersttzt die Restrukturierungsbemhungen und die weitergehende Konsolidierung sowie die Schaffung tragfhiger Geschftsmodelle bei den Landesbanken. Im Zuge der laufenden Reform der nationalen Finanzaufsicht soll der Verbraucherschutz einbezogen werden. Derzeit wird geprft, welche Aufgaben im Bereich des finanziellen Verbraucherschutzes notwendigerweise bei der BaFin angesiedelt werden mssen, ohne dabei ihre brigen Aufgaben zu beeintrchtigen. Die Einrichtung einer unabhngigen Stiftung fr Finanzprodukte nach dem Vorbild der Stiftung Warentest wird ebenfalls geprft. Des Weiteren soll das Berufsbild des Honorarberaters gesetzlich verankert werden, um Transparenz fr die Kunden hinsichtlich der Provisionsabhngigkeit von Finanzberatern zu schaffen. II. Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung daher auf, 1. bei der effektiven Regulierung der Finanzmrkte weiterhin konsequent und mit Augenma vorzugehen und dauerhaft fr ein stabileres und widerstandsfhigeres Finanzsystem zu sorgen; 2. die Einhaltung neuer regulatorischer Vorgaben aufgrund bereits beschlossener Reformvorhaben zu berwachen und regelmig zu berprfen, ob die angestrebten Regulierungsziele erreicht werden; 3. sich dafr einzusetzen, dass die auf internationaler, europischer und nationaler Ebene noch nicht vollendeten Reformvorhaben zgig abgeschlossen werden; insbesondere die Arbeiten der G20 und des Finanzstabilittsrates zu den systemrelevanten Instituten sowie zur Regulierung des Schattenbankensystems mssen weiter vorangetrieben werden; 4. sich dafr einzusetzen, dass die bereits verabschiedeten internationalen Beschlsse zur verstrkten Finanzmarktregulierung in allen beteiligten Staaten vollstndig und international konsistent umgesetzt werden, um Wettbewerbsverzerrungen und die Nutzung von Regulierungsgefllen zu vermeiden; dies betrifft unter anderem die Einfhrung der Beschlsse des Baseler Ausschusses in weiteren Lndern und die Umsetzung der internationalen Vorgaben zu den Vergtungsstandards; 5. unter Bercksichtigung der seit der Finanzkrise und der Staatsschuldenkrise gewonnenen Erkenntnisse eine umfassende und systematische Folgebewertung der Ursachen fr eingetretene und potentielle Instabilitten der Finanzmrkte vorzunehmen und die bisher umgesetzten und eingeleiteten Regulierungsmanahmen im Hinblick auf die Ergebnisse dieser Folgebewertung zu evaluieren. Berlin, den 29. Juni 2011 Volker Kauder, Gerda Hasselfeldt und Fraktion Rainer Brderle und Fraktion

Gesamtherstellung: H. Heenemann GmbH & Co., Buch- und Offsetdruckerei, Bessemerstrae 8391, 12103 Berlin, www.heenemann-druck.de Vertrieb: Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH, Postfach 10 05 34, 50445 Kln, Telefon (02 21) 97 66 83 40, Fax (02 21) 97 66 83 44, www.betrifft-gesetze.de ISSN 0722-8333