ADMINISTRAO INDIRETA 1.

1 Noo A base da idia da Administrao Indireta encontra-se no instituto da descentralizao, que vem a ser a distribuio de competncias de uma para outra pessoa, fsica ou jurdica. Nos prximos captulos iremos desenvolver melhor o tema. Agora, s afirmamos que a descentralizao pode ser feita de vrias formas, com destaque a descentralizao por servios, que se verifica quando o poder pblico (Unio, Estados, Municpios ou Distrito Federal) cria uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado e a ela atribui a titularidade e a execuo de determinado servio pblico, surgindo as entidades da Administrao Indireta. A Administrao Indireta, na anlise de Hely Lopes Meirelles, o conjunto dos entes (entidades com personalidade jurdica) que vinculados a um rgo da Administrao Direta, prestam servio pblico ou de interesse pblico. 1.2 Diviso So as seguintes as entidades da Administrao Indireta:
o o o o

Autarquia Empresa Pblica Sociedade de Economia Mista Fundao Pblica

1.3 Caractersticas As entidades da Administrao Indireta possuem, necessria e cumulativamente, as seguintes caractersticas:
o o o

personalidade jurdica; patrimnio prprio; vinculao a rgos da Administrao Direta.

1.4 Personalidade Jurdica Prpria Para que possam desenvolver suas atividades, as entidades da administrao indireta so dotadas de personalidade; conseqentemente, podem adquirir direitos e assumir obrigaes por conta prpria, no necessitando, para tanto, das pessoas polticas. 1.5 Patrimnio Prprio Em funo da caracterstica anterior, as entidades possuem patrimnio prprio, distinto das pessoas polticas.

1.6 Vinculao aos rgos da Administrao Direta As entidades da Administrao Indireta so vinculadas aos rgos da Administrao Direta, com o objetivo principal de possibilitar a verificao de seus resultados, a harmonizao de suas atividades polticas com a programao do Governo, a eficincia de sua gesto e a manuteno de sua autonomia financeira, operacional e financeira, atravs dos meios de controle estabelecido em lei. Alguns denominam este controle de tutela, definida por Maria Sylvia Zanella Di Pietro como a fiscalizao que os rgos centrais das pessoas pblicas polticas (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) exercem sobre as pessoas administrativas descentralizadas, nos limites definidos em lei, para garantir a observncia da legalidade e o cumprimento de suas finalidades institucionais. No significa a tutela que os entes da Administrao Indireta estejam hierarquicamente subordinados Administrao Direta ocorrendo apenas uma descentralizao. A subordinao ocorre entre os rgos da Administrao, denominando-se de hierarquia ou autotutela. A autora estabelece diferenas sensveis entre tutela (vinculao) e hierarquia, conforme o quadro a seguir. Tutela (Vinculao) A tutela supe a existncia de duas pessoas jurdicas, uma das quais exercendo controle sobre a outra (a pessoa poltica controla as entidades da Administrao Indireta). Hierarquia (Autotutela) A hierarquia existe dentro de uma mesma pessoa jurdica, quando, por exemplo, um Ministrio controla seus prprios rgos.

A hierarquia existe independentemente A tutela no se presume, s existindo quando de previso legal, pois inerente a lei a estabelece. organizao administrativa. 2 AUTARQUIA 2.1 Noo A origem do vocbulo autarquia grega, significando qualidade do que se basta a si mesmo, autonomia, entidade autnoma. A idia da autarquia reside na necessidade da pessoa poltica criar uma entidade autnoma (com capacidade de administrar-se com relativa independncia e no de maneira absoluta, visto que h a fiscalizao do ente criador) para a realizao de atividade tipicamente pblica, sendo uma das formas de materializao da descentralizao administrativa. Nesta linha de pensamento, autarquias so entes administrativos autnomos, criados por lei especfica, com personalidade jurdica de direito pblico interno, para a consecuo de atividades tpicas do poder pblico, que requeiram, para uma melhor execuo, gesto financeira e administrativa descentralizada.

2.2 Caractersticas As autarquias possuem as seguintes caractersticas:

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personalidade jurdica de direito pblico; realizao de atividades especializadas (capacidade especfica), em regra; descentralizao administrativa e financeira; criao por lei especfica.

o o

2.3 Personalidade Jurdica de Direito Pblico Tendo personalidade jurdica, as autarquias so sujeitos de direito, ou seja, so de titulares de direitos e obrigaes prprios, distintos dos pertencentes ao ente poltico (Unio, Estado, Municpio ou Distrito Federal) que as institui. Submetem-se a regime jurdico de direito pblico quanto criao, extino, poderes, prerrogativas, privilgios e sujeies, ou melhor, apresentam as caractersticas das pessoas pblicas, como por exemplo as prerrogativas tributrias, o regime jurdico dos bens e as normas aplicadas aos servidores. Por tais razes, so classificadas como pessoas jurdicas de direito pblico. 2.4 Capacidade Especfica Outra caracterstica destas entidades capacidade especfica, significando que as autarquias s podem desempenhar as atividades para as quais foram institudas, ficando, por conseguinte, impedidas de exercer quaisquer outras atividades. Como exceo a esta regra temos as autarquias territoriais (os territrios), que so dotadas de capacidade genrica. O atributo da capacidade especfica o denominado comumente de princpio da especialidade ou especializao. 2.5 Descentralizao Administrativa Financeira As autarquias desempenham atividades tipicamente pblicas. O ente poltico "abre mo" do desempenho de determinado servio, criando entidades com personalidade jurdica (autarquias) apenas com o objetivo de realizar tal servio. Por fora de tal caracterstica, as autarquias so denominadas de servios pblicos descentralizados, servios pblicos personalizados ou servios estatais descentralizados.

2.6 Criao por Lei Especfica De acordo com a nova redao dada pela emenda constitucional n 19 ao art. 37, XIX, da Constituio da Repblica, as autarquias so criadas por lei especfica. Para extingilas entretanto, faz-se necessria somente uma lei ordinria, no necessitando ser especfica. Se a Unio desejar criar dez autarquias, ser necessria a promulgao de dez leis ordinrias distintas. Caso pretenda exting-las, bastar uma nica lei. 3 EMPRESA PBLICA 3.1 Noo A explorao da atividade econmica deve ser realizada, em regra geral, pelo setor privado, mas, excepcionalmente, tal atividade pode ser realizada diretamente pelo setor pblico, respeitado o disposto no art. 173 da Constituio da Repblica. Por vrias vezes o Poder Pblico institui entidades para a realizao de atividades tpicas do setor privado, como a indstria, o comrcio e a bancria, regidas pelas mesmas normas da iniciativa privada. Esses entes podem ser a empresa pblica ou a sociedade de economia mista. Neste tpico dedicaremos ao estudo da primeira. As empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito privado criadas por autorizao legislativa especfica, com capital exclusivamente pblico, para realizar atividades econmicas ou servios pblicos de interesse da Administrao instituidora nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir de qualquer forma admitida em direito. 3.2 Caractersticas As empresas pblicas possuem as seguintes caractersticas:
o o o o o o o o

personalidade jurdica de direito privado; capital exclusivamente pblico; realizao, em regra, de atividades econmicas; revestimento de qualquer forma admitida no Direito; derrogaes (alteraes parciais) do regime de direito privado por normas de direito pblico; criao por autorizao legislativa especfica.

3.3 Personalidade Jurdica de Direito Privado

Por realizarem, em regra, atividades econmicas, o art. 173 da Constituio da Repblica estabelece que devem as empresas ter o mesmo tratamento jurdico da iniciativa privada, inclusive no que tange s obrigaes tributrias e trabalhistas. 3.4 Capital Exclusivamente Pblico A grande distino entre a empresa pblica e a sociedade de economia mista est na distribuio do capital, pois na primeira (empresa pblica) s h capital pblico, ou seja, todo o capital pertence ao poder pblico, inexistindo capital privado. 3.5 Atividades Econmicas As empresas pblicas no realizam atividades tpicas do poder pblico, mas sim atividades econmicas em que o Poder Pblico tenha interesse prprio ou considere convenientes coletividade. Atualmente, admitem a doutrina e a jurisprudncia que as empresas pblicas podem exercer servios pblicos, sendo tratadas, neste caso, como concessionrias de servio pblico, continuando a ser aplicado o direito privado. 3.6 Qualquer Forma Admitida no Direito As empresas pblicas, de acordo com o Decreto-Lei 200/67, podem revestir-se de qualquer forma admitida no Direito, inclusive a forma de Sociedade Annima. 3.7 Derrogaes do Regime de Direito Privado Por Normas de Direito Pblico Apesar de serem pessoas jurdicas de direito privado, no se aplica o Direito Privado integralmente s Empresas Pblicas, pois so entidades da Administrao Pblica algumas normas pblicas so aplicadas a estes entes, com destaque a obrigatoriedade de realizarem licitaes e concursos pblicos, e a vedao de seus servidores acumularem cargos pblicos de forma remunerada. 3.8 Criao por Autorizao Legislativa Especfica De acordo com a nova redao dada pela emenda constitucional n 19 ao art. 37, XIX, da Constituio da Repblica, a criao das empresas pblicas necessita de autorizao legislativa especfica. Para extingi-las precisa-se apenas de uma autorizao legislativa, no necessitando ser especfica. 3.9- Diviso das Empresas Pblicas As empresas pblicas dividem-se em:
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empresas pblicas unipessoais - so as que o capital pertence a uma s pessoa pblica. empresas pblicas pluripessoais - so as que o capital pertence a vrias pessoas pblicas.

4 SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 4.1 Noo As sociedades de economia mista so as pessoas jurdicas de direito privado, com a participao do Poder Pblico e de particulares no seu capital, criadas para a realizao de atividade econmica de interesse coletivo, podendo, tambm, exercer servios pblicos. So semelhantes empresa pblica, tendo como diferenas bsicas o fato do capital ser diversificado (capital pblico e privado) e s podendo ter a forma de sociedade annima. Aspectos Capital Empresa Pblica Capital exclusivamente pblico Sociedade de Economia Mista Parte do capital pertencente ao Poder Pblico e outra parte ao setor privado, tendo, sempre, o controle pblico. Somente a forma de Sociedade Annima. As causas de interesse das sociedades de economia mista federais sero julgadas na Justia Estadual, com exceo das causas trabalhistas.

Forma

Qualquer forma admitida em Direito.

De acordo com o art. 109 da CF, as causas de interesse das empresas Competncia pblicas federais sero julgadas na Justia Federal, com exceo das causas trabalhistas. 4.2 Caractersticas

As sociedades de economia mista possuem as seguintes caractersticas:

o o o o o o o o

personalidade jurdica de direito privado; capital pblico e privado; realizao de atividades econmicas; revestimento da forma de Sociedade Annima; deteno por parte do Poder Pblico de no mnimo a maioria das aes com direito a voto; derrogaes (alteraes parciais) do regime de direito privado por normas de direito pblico; criao por autorizao legislativa especfica.

4.3 Personalidade Jurdica de Direito Privado Como as empresas pblicas, as sociedades de economia mista tambm possuem personalidade jurdica de direito privado. 4.4 Capital Pblico e Privado

Diferente da empresa pblica, cujo capital pertence exclusivamente ao Poder Pblico, na sociedade de economia mista possvel que haja capital privado. Apenas deve ser destacado que o controle ser pblico, tendo o Estado a maioria absoluta das aes com direito a voto. 4.5 Atividades Econmicas Da mesma forma que as empresas pblicas, as sociedades de economia mista tambm realizam atividades econmicas ou servios pblicos. 4.6 Forma de Sociedade Annima As sociedades de economia mista, por fora de lei, so regidas pela forma de sociedade annima, diferente da empresa pblica que pode ter qualquer forma admitida em direito. 4.7 Derrogaes do Regime de Direito Privado Como s empresas pblicas, no se aplica o regime de direito privado na ntegra. 4.8 Criao por Autorizao Legislativa Especfica De acordo com a nova redao dada pela emenda constitucional n 19 ao art. 37, XIX, da Constituio da Repblica, a criao das sociedades de economia mista ser igual a das empresas pblicas, necessitando de autorizao legislativa especfica. A extino tambm ser igual a da empresa pblica, ou seja, preciso a autorizao legislativa, no necessitando ser especfica. 5 FUNDAO PBLICA 5.1 Noo Existem dois tipos de fundao, uma regida pelo Direito Pblico e outra por normas privadas. Preocuparemo-nos com as primeiras, deixando as demais para o estudo do Direito Civil. Em primeiro lugar, devemos definir fundao como sendo a atribuio de personalidade jurdica a um patrimnio, que a vontade humana destina a uma finalidade social. Tratase de um patrimnio com personalidade. As fundaes pblicas so institudas pelo poder pblico, com, claro, patrimnio pblico afetado a um fim pblico. 5.2 Caractersticas As fundaes pblicas possuem as seguintes caractersticas:
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so criadas por dotao patrimonial; desempenham atividade atribuda ao Estado no mbito social;

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sujeitam ao controle ou tutela por parte da Administrao Direta; possuem personalidade jurdica de direito pblico, em regra; criao por autorizao legislativa especfica.

5.3 Dotao Patrimonial Como ensina a doutrina, a fundao pblica vem a ser um patrimnio dotado de personalidade jurdica, assim, para ser criada, necessria a dotao de um de conjunto de bens (patrimnio). 5.4 Atividade Social O objetivo da fundao a realizao de atividade social, educacional ou cultural, como sade, educao, cultura, meio-ambiente e assistncia social. 5.5 Personalidade Jurdica de Direito Pblico Com o advento da nova Constituio, como ensina Celso Antnio Bandeira de Mello as fundaes pblicas passaram a ter o mesmo tratamento jurdico das autarquias, sendo assim, classificadas como pessoas jurdicas de direito pblico. Entretanto, essa viso no unnime, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Hely Lopes Meirelles entende que a Fundao Pblica pode ser de Direito Pblico ou Privado conforme a lei instituidora. No nosso entender a emenda n 19 tendeu a dar razo a esta ltima corrente, pois estabeleceu a criao da fundao pblica de forma semelhante a das empresas pblicas. 5.6 Criao por Autorizao Legislativa Especfica De acordo com a nova redao dada pela emenda constitucional n 19 ao art. 37, XIX, da Constituio da Repblica, as fundaes pblicas, como as empresas pblicas e as sociedades de economia mista, so criadas por autorizao legislativa especfica, entretanto para extingi-las necessria apenas uma autorizao legislativa, no necessitando ser especfica.