Universidade do Minho - Escola de Economia e Gesto Doutoramento em Cincias da Administrao - Ano lectivo 2010/2011 Complementos de Gesto Pblica: Tema

I Os Fundamentos da Administrao Pblica Prof. Joaquim Filipe Arajo e Prof. Miguel Angelo Rodrigues

Recenso estruturada realizada pela doutoranda Teresa Manuela Martins Antunes O presente estudo tem como objectivo fazer uma breve resenha da origem da administrao enquanto cincia, identificando alguns marcos que caracterizam a sua evoluo at meados do sculo XX, numa perspectiva da administrao do estado. Distingue-se a funo poltica da funo administrao e procuram identificar-se algumas das razes pelas quais a administrao do estado se distingue das demais administraes. Nos tempos mais remotos, a preocupao central da administrao era a de discutir a quem competia fazer leis relegando para segundo plano a outra questo essencial que era a de perceber como devia a lei ser administrada com esclarecimento, equidade, rapidez e sem conflitos (Wilson, 1887). Segundo o mesmo autor, a governao est to entranhada em ns que nem nos damos conta da necessidade do seu estudo filosfico ou mesmo do que deve ser estudado em concreto, mas a existncia de erros elementares identificveis pelo mais leigo dos cidados faz crer que o exerccio da democracia ainda incipiente. Com efeito, a administrao to antiga quanto a governao, embora o seu estudo enquanto cincia tenha surgido apenas no sculo XX, como ramo das cincias polticas (Wilson, 1887). Waldo (1948) conclui que os princpios da administrao pblica emergiram antes de 1914 e cristalizaram nos anos seguintes atravs da teoria poltica geral. Wilson (1887) defende que a cincia da administrao existe com vista a estruturar os caminhos da governao e a fortalecer organizao governativa tornando os seus negcios menos ineficientes. Segundo este autor, a Europa foi a impulsionadora da cincia da administrao atravs dos estudos conduzidos por professores franceses e alemes, no tendo os EUA contribudo inicialmente para o desenvolvimento desta cincia. A corrupo, secretismo e confuso dos governos no permitiam acreditar que pudessem vir a existir formulaes claras do que significa a boa administrao (Wilson, 1887). Olhando para a histria constitucional das naes mais importantes do novo mundo, Wilson (1887) identifica trs tipos de sistemas governativos: primeiro o das regras absolutas e dos

sistemas administrativos ajustados a essas regras; segundo aquele em que as constituies se afastam do poder regulatrio e o substituem pelo controlo popular e no qual a administrao negligencia estas questes; terceiro, aquele em que o poder soberano procurou desenvolver a administrao sob uma nova constituio que os levou ao poder, sendo estes aqueles governos que esto frente das prticas administrativas que usam regras ainda absolutas mas tambm esclarecedoras. Wilson (1887) defende que as funes da administrao so semelhantes seja qual for o sistema poltico vigente, apontando para uma distino clara entre administrao e poltica; Mas defende tambm que mais difcil democracia organizar a administrao do que monarquia, pois em democracia para se progredir tem que se elucidar e persuadir a opinio pblica, tendo que se gerir mltiplas opinies e vontades, ao passo que na monarquia apenas se tem que influenciar o rei que tem apenas uma opinio e est no comando. Nas democracias o avano tem que ser alcanado atravs do compromisso, atravs da conciliao de diferenas, conjugao de planos e at de sacrifcio de princpios (Wilson, 1887). Goodnew (1900) faz tambm uma distino entre poltica e administrao referindo que em todos os governos existem duas funes nucleares: a expresso da vontade do estado e a execuo dessa vontade, respectivamente, a funo poltica e a funo da administrao. Para Goodnew (1900) existem trs tipos de autoridade da execuo da vontade do estado: a autoridade judicial, a executiva e a administrativa, defendendo que quanto mais complexo for o estado, mais diferenciadas as trs autoridades tendem a tornar-se. A administrao foi conceptualizada como sendo a funo executiva da autoridade, mas os escritos mais recentes sobre administrao referem que, tanto do ponto de vista da especulao como do expediente, a administrao no pode ser considerada uma mera funo da autoridade executiva ou, por outras palavras, a funo do exerccio do cumprimento das normas, porque ela a execuo da vontade do estado, o que pode ser mais do que o mero cumprimento de normas (Goodnew, 1900). No entanto, o mesmo autor defende que embora as funes do estado devam obedecer ao princpio da separao de poderes, elas tm que coexistir de forma harmoniosa, caso contrrio o estado paralisa. Por seu turno, para que a harmonia possa existir e para que a real vontade do estado se torne uma verdadeira norma de conduta geralmente aceite, necessrio que as duas funes sejam independentes, no obstante a necessidade de subordinao da autoridade executiva autoridade da vontade e a submisso desta ao controlo da autoridade 2

daquela (Goodnew, 1900). Segundo este autor, a governao popular requer que seja a autoridade executiva a subordinar-se autoridade da vontade. Taylor (1912) prope uma nova filosofia do sistema de administrao que designa de organizao cientfica do trabalho que se orienta por quatro grandes princpios: (1) O estudo cientfico do trabalho com vista criao de mtodos de trabalho. O autor sugere que pode estabelecer-se uma equivalncia salarial para dada quantidade de trabalho produzido mas sendo necessrio decompor os processos de trabalho e depois mecaniz-los; (2) A seleco e treino cientfico dos trabalhadores, agrupando-os de acordo com as suas habilidades, acreditando que existe sempre um posto de trabalho adequado s habilidades de cada um; (3) a aplicao dos mtodos de trabalho pelos trabalhadores, dando-se assim a integrao dos dois princpios anteriores; (4) A cooperao entre os empregadores e os trabalhadores, defendendo que existe uma diviso de responsabilidades entre as duas classes. De acordo com Taylor (1912), a eficcia da aplicao dos quatro princpios pressupe o cumprimento de quatro deveres: (1) O desenvolvimento de uma cincia que substitui o mtodo emprico do trabalho; (2) A necessidade de seleco dos trabalhadores de acordo com as suas habilidades, partindo do pressuposto que o trabalho que se ajusta ao homem; (3) O dever de existir uma cooperao com o trabalhador de modo a garantir que todo o trabalho feito de acordo com os mtodos cientficos aplicveis; (4) A garantia de que o empregador assume todo o trabalho que ultrapasse a capacidade previamente definida dos trabalhadores, distribuindo assim as responsabilidades entre as duas classes. Por seu lado, Willoughby (1918) preconiza a necessidade sentida ao nvel da administrao municipal dos EUA em melhorar os seus mtodos de administrao, o que estar na origem do movimento da reforma oramental. O autor defende que atravs do oramento possvel conhecer as operaes passadas, as condies presentes e as propostas para o futuro, permitindo ainda apurar responsabilidades ao mesmo tempo que fornece os meios de controlo. O oramento, enquanto mecanismo central de controlo dos sistemas financeiros da administrao, pode tornar-se um dos instrumentos mais poderosos da democracia, quer como instrumento que permite correlacionar a aco legislativa e executiva, quer como mecanismo que permite assegurar a eficincia e economia das aces da administrao (Willoughby, 1918). Segundo este autor, a progressiva adopo do movimento oramental ao nvel dos governos estatais, veio exigir dos governadores uma redefinio dos seus sistemas de governao e acentuar a independncia da administrao relativamente poltica, na medida em que o poder directivo dos governadores se esgota na legislatura. 3

Acentuando a independncia da administrao Weber (1922) preconiza a teoria da burocracia que tem como princpio subjacente a autoridade legal, racional ou burocrtica em que os subordinados aceitam as ordens dos superiores sem as questionar porque o comando deriva de normas legtimas. No sector pblico esta autoridade toma a designao de autoridade burocrtica e no sector privado a designao de autoridade de gesto (Weber, 1922). Weber (1922) defende que a burocracia assente no princpio da autoridade e dos nveis de autoridade pressupem a existncia de um sistema altamente hierarquizado que pode ser encontrado em todas as estruturas, tanto nas do estado como nas eclesisticas, como ainda na maioria das organizaes privadas, encontrando-se completamente desenvolvida nas comunidades polticas e eclesisticas dos estados modernos e na economia privada ao nvel das instituies capitalistas mais avanadas. Assim, para o autor, o cerne da autoridade no est na questo de ser pblica ou privada, mas no princpio da competncia da norma (enquanto norma geralmente aceite); Para Weber (1922) torna-se, assim, bvio que a gesto moderna se deve basear em documentos escritos, dando origem separao da esfera pblica e privada, com a necessidade da criao dos escritrios onde se guardam e arquivam esses documentos e especializao e profissionalizao dos trabalhadores e da prpria administrao. Com esta teoria Weber (1922) introduz o pressuposto de um dever de cumprimento de horrio e a execuo das actividades em funo do tempo disponvel e no da quantidade de tarefas executadas, preconizando que a gesto segue regras gerais mais ou menos estveis e exaustivas, as quais podem ser aprendidas pelos trabalhadores. Segundo Weber (1922) a teoria da administrao pblica assume que a autoridade para estabelecer certos assuntos por decreto no d aos funcionrios a capacidade de decidir as matrias caso a caso, mas apenas de forma abstracta, o que contrasta com a regulao assente em favorecimentos pessoais e privilgios que dominaram a poca do patrimonialismo. Isto resulta na definio de um esteretipo do burocrata: ele tem uma vocao e treinado para se especializar nas actividades inerentes ao cargo que vai ocupar; nomeado pelo superior hierrquico, segue uma carreira, tem um salrio mensal e fiel ao cargo (Weber, 1922). White (1926) refere que o movimento cientfico da gesto teve um papel muito importante ao estimular a melhoria dos mtodos da gesto pblica e talvez tenha desencadeado novos conhecimentos na filosofia social do controlo cientfico dos processos produtivos, referindo que, embora a organizao cientfica do trabalho tenha originado enorme insatisfao relativamente aos mtodos antiquados que caracterizam a organizao tradicional do 4

trabalho, verificaram-se significativas melhorias por si introduzidas em algumas indstrias, o que tem levantado a questo sobre se tais melhorias no seriam igualmente aplicveis ao sector pblico. Gulick (1937) defende uma teoria da administrao assente na estrutura da coordenao imposta diviso do trabalho, sendo esta a funo e razo de ser da organizao, no sendo possvel determinar como deve uma actividade ser organizada sem que simultaneamente se equacione a respectiva diviso do trabalho, no obstante existam limitaes a essa diviso. O autor chama a ateno para o facto de quanto maior for a diviso do trabalho maior ser o perigo de confuso e maior ser a necessidade de superviso e de coordenao. A coordenao do trabalho resulta de um esforo organizado que requer inteligncia, vigor e persistncia, tendo como limites o tamanho e o tempo (Gulik, 1937). O mesmo autor defende que a organizao, enquanto meio de coordenao, exige um sistema de autoridade que reflicta o objectivo da instituio e implica a existncia de vrias pessoas em vrios stios e uma autoridade executiva nica. A preocupao central da teoria da organizao preconizada por Gulik (1937) assenta em quatro passos: (1) funo da organizao capacitar o director para coordenar e agilizar todas as subdivises do trabalho com vista a que o objectivo ltimo da instituio seja atingido eficientemente; (2) No entanto, existem limitaes capacidade de coordenao, quer do ponto de vista da limitao do prprio ser humano, quer da prpria natureza do trabalho; (3) Estas limitaes tornam necessrio que se caracterize o tipo de estrutura organizacional e, consequentemente, a funo; (4) O posto de trabalho ou funo pode tambm ele ser subdividido dependendo essa subdiviso do tamanho e complexidade da empresa. Por seu lado, Follet (1926) chama a ateno para o facto de se dever ter em conta as reaces das pessoas quando lhes so dadas ordens e para as respectivas diferenas em funo da forma como a ordem dada, antecipando a influncia do factor psicolgico individual inerente ao comportamento do ser humano. Barnard (1938) vem distinguir organizaes formais de organizaes informais e aventa as funes destas no seio daquelas, entre as quais a comunicao e a manuteno da coeso institucional da organizao formal assegurando a regulao da vontade de servir e a estabilidade da autoridade objectiva. Segundo este autor, outra das funes das organizaes informais a de manuteno do sentimento de integridade, respeito prprio e liberdade de 5

escolha. Uma vez que as interaces ocorridas no seio das organizaes informais resultem de escolhas individuas, elas fornecem uma oportunidade para o desenvolvimento pessoal (Barnard, 1938). Assim, o autor conclui que as organizaes informais podem ser vistas como um meio de manter a personalidade individual balanceando certos efeitos das organizaes formais que tendem a desintegrar a personalidade.

Merton (1940) alerta para as disfunes da teoria da burocracia que pressupe um sistema racional puro (em que o comportamento humano completamente previsvel) na medida em que se verificam limitaes padronizao e racionalizao completa do comportamento humano no seio das organizaes. O autor refere que as organizaes informais so a prova disso e a sua origem uma consequncia prtica da impossibilidade da completa racionalizao e padronizao do comportamento humano. Merton (1940) preconiza que as diferenas individuais existem e que, consequentemente, o comportamento humano no perfeitamente previsvel, mesmo quando submetido a normas de controlo racionais e legais. Appleby (1945) refere que a arte de governar exige pessoas com caractersticas especiais que nem todos possuem porque a sua funo, a de proteger o interesse pblico, distinta das funes das outras actividades. Os factores que distinguem a funo governativa, nem sempre fceis de identificar, so, segundo Appleby (1945): (1) amplitude de alcance, impacto e considerao; (2) accoutability; (3) e carcter pblico. Ou seja, a arte de governar diferente de qualquer outra profisso porque mais abrangente do que qualquer outra no seu campo de aco, porque tem de ter em conta todos os desejos, necessidades, aces e pensamentos de toda a populao, enfim, porque governar fazer poltica (Appleby, 1945). Simon (1946) vem colocar em causa os princpios preconizados pela teoria clssica da administrao que classifica como provrbios apelando necessidade de se desenvolver um conjunto de conceitos que permitam a explicao relevante de situaes da administrao. O autor defende que qualquer princpio ou conceito para ser cientificamente vlido tem que ser operacional, i.e., tem que ter correspondncia com factos observveis. Simon (1946) defende que a descrio cientificamente vlida ou relevante aquela que, tanto quanto possvel, identifica as decises que cada pessoa toma e a respectiva influencia que exerce nessas decises. Para este autor a deciso o processo de anlise e escolha entre vrias alternativas possveis com vista a tomar uma deciso e a colaborar na resoluo dos 6

problemas. Com a teoria da deciso preconizada por Simon (1946) o homem passa a ser visto como o homem administrativo e no como homem econmico ou homem social. Selznick (1949) defende que a forma de evitar ameaas estabilidade ou existncia da estrutura organizacional o mecanismo de cooptao enquanto processo integrador de novos elementos na liderana ou na orientao poltica. A cooptao pode ser formal ou informal, dependendo do problema especfico; Para o autor, a cooptao formal ocorre quando existe necessidade da organizao integrar novos elementos, de forma pblica e a cooptao informal pode ser uma resposta presso de centros de poder especficos. Long (1949) salienta que a autoridade legal e o saldo de tesouraria so necessrios mas politicamente insuficientes para a aco governativa. A racionalidade administrativa requer uma avaliao crtica de todas as foras complexas em mutao das quais depende o apoio, aquiescncia e capacidade de aco e ainda que os objectivos sejam fixados em conformidade com uma avaliao realstica do nvel e potencial do poder (Long, 1949). Segundo o mesmo autor, a teoria da administrao negligenciou o estudo da adequabilidade do poder, suas fontes e limitaes, pelo que aventa a necessidade de um estudo aprofundado sobre esta temtica. Por seu turno, Lindblom (1957) refere que existem dois processos atravs dos quais o decisor se pode socorrer na tomada de deciso: (1) o mtodo de raz e (2) o mtodo da comparao incremental. No entanto, a literatura relativa tomada de deciso, formulao poltica, planeamento e administrao pblica remete quase sempre para o primeiro quando o segundo, apesar das suas limitaes, tende a ser aquele que mais confiana oferece na anlise de problemas complexos de formulao e de outras anlises polticas (Lindblom, 1957). Em suma, podemos concluir que as questes relativas administrao, embora remontem aos tempos mais remotos da histria do homem, sob as mais diversas formas de organizao da vida em sociedade, apenas no ltimo sculo conduziram necessidade de uma cincia da administrao. Na origem desta necessidade identificam-se duas causas principais: o desenvolvimento econmico e social ocorrido a partir da revoluo industrial, bem como o surgimento de novas formas de organizao poltica, designadamente as democracias. Esta nova conjuntura ter impulsionado o estudo de novas tcnicas e processos da administrao, inicialmente aplicadas s organizaes privadas. Paralelamente, o tradicional papel do estado e das suas funes foram sendo questionados e a sua incapacidade de responder s necessidades emergentes ter impulsionado a tentativa de transposio das regras do sector 7

privado ao sector pblico. Porm, como foi sendo demonstrado nesta breve resenha, embora na sua gnese as estruturas possam ser similares, existem funes e objectivos to diferenciados entre os dois sectores, que se justifica um estudo aprofundado e independente da cincia da administrao aplicada ao sector pblico.

Bibliografia: Shrafritz, Jay M. e Albert C. Hyde. Coord.1991. Classics of Public Administration, 3 ed. Belmont, Cal: Wadsword publishing Company; Pags. 11-37; 51-74; 80-109; 144-187; 224-236.