Universidade do Algarve Escola Superior de Educao e Comunicao Educao Social Unidade Curricular: Desenvolvimento e Participao A INFLUNCIA DO NEOLIBERALISMO NAS

POLITICAS DE FINANCIAMENTO DO ENSINO SUPERIOR

Por:

Carlos Freire, n 34082 Clotilde Angeleau, n 34085 Irene Rosa, n 31036

Resumo: Os autores procuraram, com este artigo de reviso, referir em que medida as politicas neoliberais influenciaram e influenciam os modelos de financiamento do Ensino Superior, com base em textos de diferentes investigadores em Educao, bem como em artigos de legislao portuguesa.

Palavras-chave: Neoliberalismo, Financiamento, Ensino Superior, Propinas, Mercado, Estado.

Abstract: The authors intended, with this revision paper, refer to the past and present influence of neoliberal politics on the higher education financing models, supporting on texts written by many different Education investigator, as well as Portuguese legislation.

Keywords: Neoliberalism, Financing, Higher Education, Tuition Fees, Market, State.

Introduo No mbito na Unidade Curricular de Desenvolvimento e Participao decidimos eleger como tema para o nosso trabalho: A Influncia do Neoliberalismo nas Politicas de Financiamento do Ensino Superior, com o objectivo de conhecer e compreender em que aspectos o Neoliberalismo influenciou as polticas educativas relativas ao financiamento do Ensino Superior em Portugal, bem como a sua evoluo ao longo destes anos. Nas ltimas dcadas tem vindo a assistir-se a mudanas significativas, com o Governo a desinvestir no Ensino Superior e com os estudantes e as suas famlias a serem forados a participar cada vez mais nos custos educativos, atravs do aumento do valor das propinas. Perante a austeridade governamental, as instituies viram-se obrigadas a aumentar e diversificar as fontes de receita, e a recorrer partilha de custos. Segundo Woodhall (2007), o principal desafio que os Governos enfrentam actualmente em todo o mundo a reforma das polticas de financiamento do Ensino Superior, dando resposta a dois principais factores de presso: a crescente procura privada do Ensino Superior e os forte condicionamentos dos oramentos pblicos. No caso do Processo de Bolonha, por exemplo, este pode ser tambm perspectivado, em muito dos seus aspectos, como fazendo parte desse movimento mais geral de sobreposio dos interesses da economia sobre os da educao.

Neoliberalismo em Educao Segundo Pacheco (2000), falar em Neoliberalismo significa reconhecer uma srie de aspectos, extensivos a diversos domnios que, embora sejam mediados pelas histrias e lutas dos pases, nos seus contextos e modos particulares, impem a similaridade das polticas educativas e curriculares. Na definio de um quadro conceptual para o Neoliberalismo, so fundamentais dois termos: mercado e Estado. A noo de mercado , decerto, a pedra angular da tendncia neoliberal que se identifica com os princpios da privatizao, da globalizao e da livre escolha e que servem de argumento para a eficincia, a qualidade e a equidade. (Pacheco, 2000) A noo de Estado completa a de mercado, na medida em que se regista o esforo dos interesses que mais lutam pela desregulao da economia. A educao , hoje em dia, fortemente intersectada pelas ideias e prticas neoliberais, que do forma a um iderio educacional, cujo referente principal deve ser identificado com a ideologia de mercado, isto , uma ideologia que nos faz crer que a 2

educao um negcio que ser mais bem administrado e produzir a excelncia escolar se for regulado pelos interesses dos grupos sociais que controlam o mercado (Ball, 1999)

O contributo do pensamento econmico para a definio das polticas de financiamento do Ensino Superior Os sistemas de Ensino Superior foram historicamente desenvolvidos numa ideologia que defendia o Ensino Superior como um bem pblico, que deveria ser de livre acesso, permitindo desta forma qualificar todos os estudantes que o procurassem e estivessem em condies acadmicas de se inscreverem. Os argumentos usados para defender um Ensino Superior de acesso livre assentavam sobretudo nas seguintes razes: Os ganhos e retornos da sociedade para uma populao educada so muito

elevados; A Educao (ou deveria ser) um direito fundamental; A fixao de propinas pode ser desencorajadora para os estudantes

provenientes de famlias com baixos rendimentos, ou de zonas rurais, ou pertencendo a minorias tnicas, o que acabar por ter impactos negativos em termos de igualdade social e de benefcios sociais; Os custos de vida dos estudantes so acima das posses econmicas de

muitas das famlias, especialmente quando associados aos custos de oportunidade (ganhos/rendimentos perdidos pelos estudantes por no estarem a trabalhar). (Arroteia, 1996) Todavia, nos ltimos anos observou-se uma mudana acentuada da

responsabilidade pblica e estatal no que respeita ao financiamento do Ensino Superior. A maioria dos estudantes que frequentam o Ensino Superior provm das classes mdia e alta, muitos analistas colocaram a questo de no ser justo nem equitativo que esse apoio suportado por todos os contribuintes acabe por beneficiar principalmente uma elite, que em ltima instncia pode suportar os custos do Ensino Superior. importante salientar que no existe unanimidade no meio acadmico sobre o impacto econmico do investimento no Ensino Superior, se h quem evidencie os ganhos individuais da educao, h tambm muitos outros que entendem que se deve valorizar sobretudo os ganhos sociais e que defendem que o Ensino Superior deve ser visto como um bem pblico. (Arroteia, 1996)

Marcucci e Johnstone (2007) sintetizaram as razes para a mudana na percepo do papel do Estado/contribuintes e a dos estudantes/famlias e, com a consequncia inevitvel do aumento do valor das propinas: O retorno privado do Ensino Superior, isto , os rendimentos superiores

auferidos pelos diplomados do Ensino Superior ao longo da vida, bem como o estatuto social conseguido pelos diplomados, o que na generalidade dos casos tambm extensvel aos pais dos estudantes; O Ensino Superior ainda frequentado de uma forma desproporcional pelos

jovens das classes mdia e alta, ao mesmo tempo que os custos tendem, na maioria dos pases, a ser pagos pelos contribuintes e pelos impostos colectados que, na melhor das hipteses, sero proporcionais e frequentemente regressivos. Muitos economistas consideram que o Ensino Superior de acesso livre constitudo como uma redistribuio de rendimento dos mais pobres para os mais ricos; Os estudantes e as famlias que pagam propinas exigiro prestao de contas

tornando-se mais exigentes, o que obrigar as universidades a terem um melhor desempenho e a estarem mais preocupadas em prestar contas; A crescente dificuldade dos governos em aumentar os impostos nos pases

de baixos rendimentos (e mesmo nos mais desenvolvidos e industrializados), e a crescente competio entre as diversas necessidades pblicas, como a sade, a educao bsica, etc., acaba por tornar difcil ou mesmo impossvel o aumento dos financiamentos governamentais para as instituies de Ensino Superior (e at mesmo para o apoio social aos alunos). Quaisquer que sejam os argumentos, pr ou contra a classificao da educao e do Ensino Superior como um investimento pblico ou privado e consequentemente da responsabilizao social perante o seu financiamento, a realidade que num vasto grupo de pases, sejam os pertencentes OCDE (por exemplo, Austrlia, Canad, Alemanha, Reino Unido), sejam os pases em vias de desenvolvimento (por exemplo, China, Qunia, Uganda, Vietname), os governos assumiram de forma mais ou menos clara a politica de introduo de propinas ou de subida do seu valor, ainda que essas politicas tenham tomado mltiplas formas. (Marcucci & Johnstone, 2007) A definio de uma poltica de propinas depende muito da tradio cultural dos pases e da viso que os prprios polticos e outros decisores responsveis possuam da natureza do Ensino Superior. Segundo Barr (2004), podemos identificar dois tipos base

de polticas: O modelo poltico anglo-americano, no qual o Ensino Superior visto virtuosamente como heterogneo, encorajando a diversidade entre as instituies, com qualidades e interesses tambm distintos; O modelo escandinavo, onde a poltica adoptada assume que as instituies so homogneas e que, portanto, as trata de forma idntica e com programas iguais. Temos que colocar a questo de saber quem tem capacidade para pagar a frequncia do Ensino Superior e que essa questo uma pea central na definio da poltica para o Ensino Superior. De acordo com Teixeira (2007), foi o economista Milton Friedman, que com a sua obra Capitalism and Freedom (1962), lana o debate sobre o papel do mercado e da interveno pblica no que toca s questes do financiamento da educao, defendendo que os governos deviam diminuir o seu papel do financiamento do sistema do Ensino Superior. A partir da, estes argumentos foram desenvolvidos nas dcadas mais recentes e esto na base das mudanas das polticas visando o financiamento privado do Ensino Superior, com o incentivo da competio do mercado de trabalho e a privatizao do Ensino Superior. De facto, at aos anos 80 do sculo passado, na maioria dos pases ocidentais os Governos assumiam a principal responsabilidade de financiar as universidades (Ziderman e Albrecht, 1995), dado que entendiam ser da sua responsabilidade econmica e social, na medida em que se tratava de formar os indivduos necessrios para as actividades econmicas, e ao mesmo tempo, assegurar equidade e acessibilidade ao Ensino Superior. Como j se referiu anteriormente, Friedman (1962) vem incentivar o surgimento de crticas ao papel do Governo relativamente ao financiamento, ao mesmo tempo que pe em causa que o Ensino Superior possa ser classificado como um bem pblico, pelos menos ao conceito economista, em que um bem pode ser consumido por um nmero ilimitado de consumidores, sem que prejudique o outro e no exclusividade no consumo, quando no possvel limitar o seu consumo permitindo que todos ou grande nmero possa beneficiar desse bem. Assim, os economistas da doutrina neoliberal defendem que o governo deve promover a privatizao deste tipo de bem, dados os benefcios privados que os estudantes do Ensino Superior obtm. De facto a deciso individual de investirem Ensino Superior vir a influenciar positivamente todo o bem-estar econmico e social da sociedade.

A realidade recente do Ensino Superior portugus A partir dos anos 50 comeou a delinear-se uma nova preocupao relativamente educao, em que era vista como importante no que respeita o desenvolvimento econmico do pas, uma vez que era necessrio criar uma mo-de-obra mais qualificada e culta. neste contexto de crescimento econmico que surge a reforma da educao, que pretendia responder extrema carncia de recursos humanos qualificados. Ela promove uma reforma global do sistema educativo que de acordo com Grcio (1995), representou um projecto de modernizao do sistema educativo que, para alm de responder constatao estudantil, procurava adaptar o sistema s necessidades do desenvolvimento econmico. a partir de 1974 que o Ensino Superior portugus sofre um desenvolvimento notvel, quer a nvel quantitativo, quer a nvel qualitativo, verificando-se mudanas muito importantes no sistema. Patrcio (1995), ao analisar a evoluo registada do Ensino Superior, identificava como factores mais importantes: o crescimento quantitativo acentuado; o desenvolvimento de subsistema de ensino politcnico; o desenvolvimento do ensino ps-graduado; a expanso da rede de Processo em todas as zonas do pas; implementao do sistema de ensino privado e a concesso da autonomia pedaggica e cientfica, administrativa e financeira s instituies do Processo pblico. Nas ltimas dcadas verifica-se que Portugal teve uma expanso massiva de acesso e frequncia do Processo, em que o crescimento significativo foi devido a diversos factores. A esta poltica de privatizao e libertao no Processo portugus foi fomentada essencialmente pelas polticas governamentais, no que respeita a definio quer das vagas do ensino pblico/privado (lado da oferta), quer das condies pedaggico-cientficas de avaliao no ensino secundrio, do lado da procura mais do que pelos apoios financeiros directos, atravs de subsdios ou outros mecanismos, o apoio e o incentivo s instituies de Ensino Superior privado. (Arroteia, 1996)

O financiamento do Ensino Superior: evoluo recente O grande crescimento do Ensino Superior levou a que a questo do financiamento se viesse a colocar como uma questo central da poltica do Ensino Superior, dado que se estava perante um crescimento em flecha das necessidades oramentais para este subsector da Educao. Em relao s instituies de Ensino Superior privadas, os mecanismos de financiamento resultam, no essencial, da captao de receitas provenientes das matrculas e 6

propinas pagas pelos estudantes, e dos capitais das entidades detentoras dessas instituies. A interveno dos poderes pblicos limitou-se inicialmente e, na ltima dcada, atribuio de bolsas de estudo, generalizando este benefcio a todos os estudantes. A maior parte da despesa das instituies suportada pelo Oramento de Estado, tendo as receitas prprias um peso menor. Contudo, a situao tem vindo a evoluir, verificando-se uma tendncia lenta para o aumento da contribuio das Receitas Prprias dos estabelecimentos. (Carreira, 1996) Em Portugal, as instituies de Ensino Superior pblicas dependem fortemente do Oramento do Estado, representando este a maioria das receitas das universidades e dos Institutos Politcnicos. A evoluo das dotaes afectas s instituies de Ensino Superior tem registado um crescimento significativo. As receitas obtidas atravs do Ensino Superior foram at as ltimas dcadas do sculo passado relativamente marginais para o financiamento do Ensino Superior pblico. At o ano de 1992 o da propina fixado era totalmente simblico. Nesse ano publicada a Lei n. 20/92, de 14 de Agosto, com o objectivo de actualizar o valor das propinas no ensino universitrio e politcnico pblico. De acordo com aquele diploma era calculada da seguinte forma: diviso de despesa de funcionamento corrente de cada instituio num determinado ano pelo nmero de alunos da instituio; e no 1 ano de aplicao da lei os estudantes pagariam cerca de 12% da despesa/ano, nos anos seguintes seria 20% at se chegar aos 25% desse valor. A implementao da Lei n.20/92 veio criar uma forte polmica estudantil e acadmico, o que acabou por levar aprovao de uma nova Lei (Lei n 5/94, de 14 de Maio), a qual introduziu algumas modificaes na forma de clculo da propina, destacando-se os seguintes aspectos: os alunos que fossem beneficirios de uma bolsa ficavam isentos de pagamentos de propina; os alunos cujo rendimento familiar anual global fosse inferior a determinados valores definidos anualmente pelo Ministrio da Educao, beneficiavam de uma reduo para a metade do valor da propina. A fixao do valor da propina era competncia do Concelho de Reitores das Universidades Portuguesas e do Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politcnicos. Contudo, no entanto, com o passar dos anos, aquelas entidades acabaram por se recusar a faz-lo, e nos anos lectivos de 1992/93 a 1995/96, foi o prprio Ministrio da Educao que, de acordo com o previsto no enquadramento legal, acabou por calcular o valor da propina para as instituies universitrias e politcnicas. Em 1997, foi publicada a Lei de Base do Sistema de Financiamento Pblico (Lei n 7

113/97, de 16 de Setembro), onde se determinou o pagamento de uma propina indexada ao salrio fixado para o pas. De acordo com Cerdeira (2003), estima-se que a receita arrecadada, caso todas as instituies universitrias tivessem fixado o valor da propina mxima, poderia representar 16% do oramento para 2004. A nica alterao que a Lei n37/2003 sofreu foi a prevista na Lei n 49/2005, de 30 de Agosto, que veio alterar a Lei de Bases do Sistema de Educativo, tendo introduzido pequenas alteraes decorrentes do Processo de Bolonha, nomeadamente na cobrana de propinas dos cursos de ps-graduao, que para o caso dos mestrados integrados, e nos casos em que no acesso a uma determinada actividade profissional seja exigido o grau de mestre, ento a propina tem que ser igual praticada no 1 ciclo. Procuraremos de seguida descrever a evoluo dos mecanismos usados na determinao do financiamento do Ensino Superior pblico portugus. Na dcada de 1980, a elaborao dos oramentos das instituies assentava, fundamentalmente, no oramento histrico com base no ano anterior, o qual era depois ponderado por alguns outros factores, como sejam o crescimento dos alunos na instituio, o incio de funcionamento de novos cursos, etc. Em 1986, o governo de Cavaco Silva procurou, com a Revoluo 87/86, de 15 de Dezembro, modernizar o mecanismo, e perspectivou que a estrutura do oramento apontasse para nveis razoveis na distribuio entre despesas de pessoal e as outras despesas correntes e de capital, ao mesmo tempo que se previa custos por aluno, por tipo de curso, e relaes entre alunos/docentes e pessoal no docente/pessoal docente. Contudo, duvido as dificuldades das instituies em adaptar-se, a Resoluo foi sendo abandonada, e as questes oramentais passaram a ser uma das grandes preocupaes governamentais e das propinas institucionais. Em Novembro de 1990, surge o chamado Livro Branco sobre o Financiamento Pblico ao Sistema de Ensino Superior, elaborado no mbito de um Grupo de Trabalho, criado pelo Despacho 87/ME/90, onde a problemtica do financiamento do Ensino Superior abordada. (Barros et al., 1990). Algumas das ideias base deste documento deixaram um rasto que perdurou, e de uma ou outra forma acabaram por se impor: defesa da autonomia administrativa e financeira das instituies, cabendo ao Estado o dever de respeitar essa autonomia, mas tambm de exigir resultados da aplicao dos fundos, com uma consequente responsabilizao das instituies e posterior publicao de contas; princpio de que as 8

universidades e institutos politcnicos no devem estar sujeitos s regras da contabilidade pblica; flexibilizao da gesto, nomeadamente em reas como a da gesto de pessoal, patrimnio, etc; convico de que a gratuitidade do sistema reduz a eficincia; assuno de que, do ponto de vista da eficincia e da justia social, prefervel que se perspective que as receitas das propinas possam assegurar uma parte significativa do financiamento de ensino e que os estudantes que realmente necessitam recebam uma bolsa, que lhes permita cobrir no s o valor das propinas, como tambm os custos de vida e uma compensao parcial do custo de oportunidades; constituio de uma unidade, de elevada autonomia, que assegure, em termos executivos e operacionais, o funcionamento corrente do sistema de financiamento das instituies de Ensino Superior; constituio de um Instituto de Poltica Social Escolar para o Ensino Superior, atravs do qual o Estado garanta e fomente a acessibilidade do Ensino Superior e por fim, o reconhecimento de que as instituies de ensino privado devem poder aceder ao financiamento pblico, merc de contratosprograma em determinadas condies, bem como a concesso de bolsas aos seus estudantes. (Barros et al., 1990).

Processo de Bolonha, um instrumento da contra-reforma neoliberal Na maioria dos pases europeus foi adoptado um sistema de trs ciclos (Licenciatura, Mestrado e Doutoramento), em que o primeiro ciclo, na maior parte das reas cientficas, assume uma durao de apenas trs anos. Esta mudana leva diminuio da frequncia global de cursos de pr-graduao e, consequentemente pode constituir o primeiro passo para a reduo das responsabilidades financeiras dos Governos, transferindo para os estudantes e suas famlias o encargo em assumir o financiamento do da frequncia e obteno de graus do 2 ciclo e do 3 ciclo (Cerdeira, 2003). H que reconhecer como o faz Johnstone (2003) que a tendncia mundial para uma maior partilha de custos parece inevitvel, com o aumento das propinas e a diminuio dos nveis de subsdios pblicos. Na realidade, a passagem do que Trow (1974) chamou de Ensino Superior de elite para um Ensino Superior de massas, colocou novos desafios aos modelos de financiamento e levou a um incremento da importncia da poltica de partilha de custos e de diversificao das fontes de financiamento das instituies do Ensino Superior. Em Portugal, desde os meados dos anos de 2000, comeou a evidenciar-se uma tendncia divergente na cobertura oramental por parte do Estado, transferindo-se uma parte cada vez menor da cobertura prevista no modelo terico adaptado (frmula de 9

financiamento), com as instituies a terem que recorrer a outras fontes de receita (propinas, vendas de bens, subsdios, etc.) para poderem fazer face aos encargos crescentes (Arroteia, 1996). Em consequncia, as instituies de Ensino Superior so constrangidas a complementar as receitas recebidas por via governamental, no apenas com a receita cobrada das propinas, mas tambm recorrendo a outro tipo de actividades ditas empreendedoras, cuja existncia e dimenso foi ganhando peso considervel e muitas vezes vital para a prpria sobrevivncia da instituio.

Consideraes finais Concluiu-se que o Ensino Superior deve ao mesmo tempo adaptar-se evoluo da situao econmica e social do pas, e desempenhar nela, plenamente, o seu papel. Mas tambm necessrio proteger o ensino das flutuaes da moda, e defender a sua misso a longo prazo apesar das necessidades a curto prazo. A evoluo actual, as presses e as dificuldades que ensino se defronta, conjugamse para exigir a sua expanso e no a sua reduo. Para dar resposta a esta crescente procura, no basta oferecer mais de um determinado ramo, mas exige-se sim uma nova reflexo e uma grande preciso de objectivos. Ao longo dos anos temos assistido a uma desresponsabilizao por parte do Estado no financiamento das universidades, sendo estas obrigadas a aumentar o custo das propinas colocando os estudantes e as suas famlias numa situao menos favorvel. Enaltece-se o paradigma de que todos tm direito educao, contudo, o sistema governamental em que vivemos hoje em dia cria cada vez mais uma ponte entre as classes sociais, e com isto quer dizer que a educao s para os que tm dinheiro para a pagar, tambm a privatizao do ensino vai criar entraves a que muitos jovens no cheguem ao Ensino Superior. Ser ento necessrio, no nosso ponto de vista, abordar a questo da equidade no Ensino Superior como uma questo central na definio das polticas de financiamento, reconhecendo-se em geral a necessidade de promover a equidade no acesso, e em particular, na ultrapassagem das barreiras financeiras entravam a frequncia do Ensino Superior. A maneira mais rpida de definir a acessibilidade ser saber a quantas pessoas se d a oportunidade de aceder ao Ensino Superior, sendo que os sistemas mais alargados surgem mais abertos e acessveis do que os mais pequenos. A acessibilidade do Ensino Superior 10

ser ento, pois, a capacidade geral das pessoas, qualquer que seja a sua provenincia social e econmica, de dar entrada no Ensino Superior em situao de razovel equidade. Para auxiliar os estudantes so criadas linhas de crdito, bolsas de estudo e outros, mas mesmo assim no se consegue fazer face aos custos que um curso superior implica, e tudo isto cria um ciclo de desordem. Vejamos o Processo de Bolonha, processo este que revolucionaria os planos de estudos, contudo, este processo apenas veio diminuir os anos de curso de modo a que o estudante entre mais rpido no mercado de trabalho, muitas vezes tendo que especializar-se tirando ps-graduaes ou outros porque a licenciatura no o suficiente, o que vai fazer com que se gaste mais dinheiro em formao. Em Portugal, este processo aumenta a elitizao, diminui a qualidade do ensino e da investigao, descaracteriza-se o Ensino Superior Portugus e reduz-se claramente a soberania do nosso sistema educativo do nosso sistema educativo e do nosso Pas. Os prprios docentes das universidades tambm so quase que obrigados a estar constantemente a actualizar a sua formao de maneira a manter o seu posto de trabalho, isto para que exeram mais funes sem que seja necessrio contratar mais docentes, nomeadamente para leccionarem os graus acima das licenciaturas. Este grau de exigncia tambm acentua a discrepncia de estabelecimento para estabelecimento, isto , o paradigma da qualidade no coloca os estabelecimentos de Ensino Superior no mesmo patamar. Quer isto dizer que necessrio reduzir a desigualdade entre instituies de modo a que se consiga ter um padro de excelncia, a fim de atrair o maior nmero de estudantes, o que gerar mais recursos financeiros e tambm garantir um grande nmero de parcerias. Em sntese as escolas so foradas a vender os seus produtos no mercado como uma empresa. No entanto, foi-nos possvel compreender melhor que as reivindicaes por parte de muitos estudantes em prol da abolio de propinas, no fazem sentido, uma vez que estas so necessrias manuteno da sustentabilidade mnima do Ensino Superior, tendo em conta a carga fiscal portuguesa, muito inferior de outros pases, que se podem permitir ter Ensino Superior gratuito.

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