GPEARI - MFAP Artigo 02/2010 Quadros Oramentais Nacionais

Quadros Oramentais Nacionais

Conceio Amaral Luiza Corra de Mello

Resumo
Diversos estudos concluem que os processos de consolidao oramental beneficiam da existncia de um quadro oramental nacional assente nos seguintes elementos: regras oramentais numricas, plurianualidade, instituies pblicas credveis e procedimentos oramentais melhorados, designadamente, atravs da adopo de um processo de gesto oramental top-down (top-down budgeting) e da integrao de informao sobre o desempenho no processo oramental (performance budgeting). Este artigo apresenta uma sntese dos resultados dos inquritos da Comisso Europeia e da OCDE sobre quadros oramentais nacionais, evidenciando os resultados para Portugal e a influncia dos elementos integrantes desse quadro na disciplina oramental e na estabilidade macroeconmica.

1. Introduo
As finanas pblicas na generalidade dos pases, incluindo Portugal, enfrentam, no actual e do contexto esforo econmico, oramental presses acrescidas resultantes do funcionamento dos estabilizadores automticos adicional para estabilizar as respectivas economias. A necessidade de compatibilizar a retoma do processo de consolidao oramental, alcanado no passado recente, com a manuteno das medidas de estmulo e de apoio economia exige a delineao de estratgias para a reduo do dfice oramental e da dvida pblica. No caso portugus, esta estratgia passa pela continuao do esforo de aperfeioamento e modernizao do processo oramental, conforme contemplado no programa do anterior e do actual Governo, e tambm nas recentes recomendaes da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), da Comisso Europeia (CE) e do Fundo Monetrio Internacional (FMI)1.

Palavras-Chave: Regras
Quadro Oramental de Oramentais.

Oramentais Prazo,

Numricas,

Mdio

Procedimentos

GABINETE DE PLANEAMENTO, ESTRATGIA, AVALIAO E RELAES INTERNACIONAIS MINISTRIO DAS FINANAS E DA ADMINISTRAO PBLICA Av. Infante D. Henrique, 1C 1 1100 278 LISBOA www.gpeari.min-financas.pt

Tcnicas do GPEARI-MFAP. Representantes do MFAP no Grupo de Trabalho para a Qualidade das Finanas Pblicas, do Comit de Poltica Econmica da Comisso Europeia. As opinies expressas no artigo so da responsabilidade das autoras podendo no coincidir com as da instituio que representa. Todos os erros e omisses so da responsabilidade das autoras.

1 OCDE (2008), recomendaes da Comisso Europeia sobre as medidas a tomar pelos Estados-membros, no mbito do procedimento relativo aos dfices excessivos, divulgadas a 11 de Novembro de 2009, e concluses da recente misso do FMI a Portugal, ao abrigo do artigo IV, divulgadas a 20 de Janeiro de 2010.

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Vrios estudos1 de comparabilidade internacional concluem que os processos de consolidao oramental e, em particular, a disciplina oramental, beneficiam da existncia de um quadro oramental nacional, em complemento ao quadro de superviso multilateral no mbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento, assente nos seguintes elementos ou em, pelo menos, alguns deles: (i) definio de regras oramentais numricas, designadamente sobre a despesa pblica, com cobertura alargada e mecanismos eficazes de cumprimento das mesmas; (ii) existncia de instituies pblicas credveis vocacionadas para a anlise crtica da poltica oramental; (iii) estabelecimento de um enquadramento oramental de mdio prazo e (iv) introduo de melhorias nos procedimentos oramentais, destacando-se a adopo de um processo de gesto oramental top-down (top-down budgeting) e a integrao de informao sobre o desempenho no processo oramental (performance budgeting). A CE e a OCDE tm desenvolvido estudos sobre quadros oramentais nacionais, comparando as prticas de vrios pases. Designadamente, a CE, no mbito do Grupo de Trabalho da Qualidade das Finanas Pblicas do Comit de Poltica Econmica, lanou, em 2005 e 2006, trs inquritos a todos os Estados-membros sobre regras oramentais numricas (para o perodo 1990-2005), instituies oramentais (perodo 1990-2005) e enquadramentos oramentais de mdio prazo. Em 2008, estes trs inquritos foram actualizados, seguindo o mandato do Conselho ECOFIN (Maio 2008). O presente artigo expe, na seco 2, uma sntese dos resultados referentes ltima actualizao destes inquritos evidenciando, na seco 3, os resultados para Portugal. No obstante o conjunto especfico de elementos a adoptar por cada Estado-membro no quadro oramental nacional estar condicionado por circunstncias internas, so apresentadas, na seco 4, as principais caractersticas, destacadas pela literatura, dos quadros oramentais bem delineados e a sua influncia na consolidao oramental a mdio prazo. A seco 5 apresenta as principais concluses.

2. Conceitos e principais elementos de um quadro oramental nacional

Designa-se por quadro oramental o conjunto de regras, procedimentos e instituies que suportam o planeamento e a implementao de polticas oramentais. Os principais elementos dos quadros oramentais nacionais2 so: i. Regras oramentais numricas; ii. Enquadramento oramental de mdio prazo; iii. Instituies pblicas credveis, vocacionadas para a anlise e avaliao da poltica oramental; iv. Procedimentos oramentais, referentes preparao, aprovao, implementao e monitorizao do oramento. Estes quatro elementos interagem entre si e complementam-se, influenciando o funcionamento global do quadro oramental. A sua combinao especfica a cada pas, reflectindo factores polticos, institucionais e culturais. Todavia, a literatura econmica e as experincias conhecidas de vrios pases fornecem alguns ensinamentos sobre como estes elementos devem ser delineados e combinados de forma a construrem quadros oramentais que contribuam para processos de consolidao oramental bem sucedidos e polticas oramentais ss e sustentveis. Por exemplo, a evidncia emprica mostra que regras oramentais eficazes e procedimentos oramentais bem delineados reforam-se mutuamente, sendo que a sua combinao refora a eficcia, principalmente, sobre a disciplina oramental.

2.1. Regras oramentais numricas

De acordo com Kopits (1998)3, uma regra oramental uma restrio permanente na poltica oramental, expressa em termos de um indicador sumrio da performance oramental, tal como o saldo oramental ou a dvida das administraes pblicas. O principal objectivo das regras oramentais consiste em estabelecer restries ao uso sistemtico de polticas discricionrias, de forma a promover polticas oramentais ss e sustentveis. A anlise dos resultados dos inquritos da CE de 20084, por comparao com os resultados dos inquritos anteriores, permite retirar as seguintes concluses, para o conjunto dos pases da Unio Europeia (UE27):
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existe uma tendncia crescente para o uso de regras oramentais (67 regras em 2008 que compara com 16 em 1990), verificando-se um aumento no nmero de regras aplicadas administrao central (AC) e ao total da administrao pblica (AP)5;

embora a maioria das regras (40%) se aplique ao saldo oramental e dvida pblica, assiste-se a um crescente nmero de regras sobre a despesa e, em menor grau, sobre a receita (Tabela 1). Actualmente, apenas 3 pases (Chipre, Grcia e Malta) no tm qualquer tipo de regra; Tabela 1: Tipo de regras oramentais numricas na UE27
Regras do Saldo Oramental Regras de ouro Regras de saldo equilibrado 5 10 Regras da Dvida Pblica Limite para a dvida em termos nominais Limite para a dvida em % do PIB Limite para a dvida, relacionado com a capacidade de amortizao Outras 5 3 Regras da Despesa Pblica Limite para a despesa nominal Limite para a despesa em termos reais Taxa de crescimento da despesa (nominal) Taxa de crescimento da despesa (real) Outras Total 18 Total 5 2 Regras da Receita Pblica Carga fiscal em % do PIB Regras relacionadas com taxas de imposto Afectao de eventuais receitas acima do esperado Outras 0 1

Limites nominais

Limites em % do PIB Regras em termos estruturais Total

1 3 26

3 3 17

Total

Nota: A regra de ouro estabelece que o saldo oramental, excluindo o investimento pblico, deve estar equilibrado. Fonte: Comisso Europeia (2009a).

existe uma grande diversidade de regras. Mais de 1/3 das regras sobre o saldo oramental visam um saldo equilibrado e somente um nmero muito restrito definido em termos estruturais. Perto de 50% das regras da dvida pblica estabelecem limites dvida de acordo com a capacidade de amortizao (i.e., o rcio entre o servio da dvida e as receitas). As regras da despesa dividem-se entre aquelas que estabelecem limites no nvel da despesa (nominal ou real) e as que tm por referncia a taxa de crescimento da despesa (nominal ou real). Por fim, 2/3 das regras da receita pblica obrigam as autoridades oramentais a predefinir a afectao de eventuais receitas acima do esperado;

entre 2006 e 2008, as reformas realizadas para reforar a eficcia das regras oramentais existentes foram poucas e limitadas6, pelo que subsistem as principais debilidades identificadas em 2006 (fracos mecanismos de responsabilizao, cumprimento e monitorizao das regras, bem como reduzida visibilidade nos media);

com excepo de alguns Estados-membros (Litunia, Hungria), o ndice das regras oramentais, que sintetiza os critrios de robustez e de cobertura das regras oramentais na UE27, registou melhorias pouco significativas entre 2006 e 2008 (Grfico 1).

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Grfico 1. ndice das Regras Oramentais Numricas

(2006 e 2008)
2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 0,5 1,0

Rep.Checa

ReinoUnido

Letnia

Dinamarca

PasesBaixos

Luxemburgo

Eslovnia

Finlndia

Alemanha

Romnia

Litunia

Polnia

Bulgria

Blgica

Estnia

Sucia

Hungria

Itlia

2006

2008

Notas: Chipre, Grcia e Malta no figuram no grfico por no terem qualquer tipo de regra. O ndice foi normalizado, apresentando mdia nula e desvio-padro igual a um, no perodo 1990-2008, sendo calculado com base em cinco critrios: (i) base estatutria da regra; (ii) natureza do organismo que monitoriza o cumprimento da regra; (iii) organismo responsvel por fazer cumprir a regra, em caso de incumprimento (iv) tipo de mecanismos existentes para obrigar ao cumprimento da regra; e (v) visibilidade da regra nos media. Fonte: Comisso Europeia (2008).

A importncia das regras oramentais numricas prende-se com a sua eficcia sobre as polticas oramentais. De facto, a investigao emprica recente fornece ampla evidncia sobre a influncia das regras oramentais numricas sobre os resultados oramentais (Debrun et al., 2008 e Comisso Europeia, 2009a). No entanto, a magnitude dessa influncia depende fortemente de um conjunto de caractersticas, destacando-se: o facto de as regras serem estabelecidas numa base estatutria (ou seja, estarem definidas por legislao); o envolvimento de instituies pblicas credveis na monitorizao dos desenvolvimentos oramentais; e a existncia de mecanismos correctivos no caso de incumprimento.

Regras do saldo oramental De acordo com a investigao emprica recente7, as regras do saldo oramental, mesmo que aplicadas a alguns subsectores da AP, tm um forte impacto no saldo global, podendo assim ser consideradas instrumentos de poltica apropriados do ponto de vista do reforo da disciplina oramental. A sua eficcia depende dos factores acima mencionados assim como da combinao/complementaridade com outras regras, como por exemplo, regras sobre limites da despesa8. A principal crtica feita a este tipo de regras refere-se ao seu potencial efeito adverso na estabilidade macroeconmica. Especificamente, regras do saldo oramental definidas em termos nominais (quer seja em nvel ou em percentagem do PIB) podem introduzir um enviesamento pro-cclico na conduo da poltica oramental nos bons e maus tempos (Anderson, 2006). Uma forma de ultrapassar esse problema consiste em definir as regras do saldo oramental numa base multianual, abrangendo o ciclo econmico. Regras da dvida pblica Em 2008, existiam 18 regras da dvida pblica na UE27, sendo na sua grande maioria aplicadas administrao local ou regional. Tal como as regras do saldo oramental, as regras da dvida tm tambm uma forte influncia nos resultados oramentais, contribuindo para o reforo da disciplina oramental. A sua eficcia depende da ambio dos referenciais definidos e tambm dos mecanismos de monitorizao e de cumprimento das regras. As limitaes apontadas so idnticas s das regras do saldo oramental.

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Eslovquia

Portugal

Espanha

Irlanda

ustria

Frana

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Regras da despesa pblica O principal objectivo das regras da despesa pblica a promoo da disciplina oramental, atravs da melhoria do controlo da despesa, em particular da despesa mais directamente sob controlo do Governo (por vezes, exclui-se os juros sobre a dvida pblica da cobertura da regra). Um nmero significativo destas regras incorporado num quadro oramental de mdio prazo, com vista a resolver algumas das dificuldades observadas na execuo da poltica oramental: derrapagens recorrentes da despesa primria e polticas oramentais frequentemente pro-cclicas. O uso generalizado das regras da despesa durante os episdios mais longos de consolidao oramental (experincia internacional dos anos 90) reflecte o seu carcter instrumental em sustentar a disciplina oramental. No conjunto, as regras da despesa tm sido geralmente adoptadas em planos ambiciosos de consolidao e so correntemente um dos principais pilares dos quadros oramentais nacionais mais bem sucedidos e mais resilientes da UE (e.g. os quadros oramentais dos Pases Baixos, Dinamarca, Sucia e Finlndia so os que mais se destacam pela excelncia em termos de disciplina oramental assentando em regras da despesa, combinadas com regras da receita ou regras do saldo oramental ciclicamente ajustado). Regras da receita pblica A opo mais utilizada deste tipo de regras visa evitar a conduo de polticas pro-cclicas, restringindo presses da despesa nos bons tempos (actualmente, apenas Frana, Pases Baixos e Litunia tm uma regra da receita que obriga as autoridades a especificar priori a afectao de receitas inesperadas). Em particular, este objectivo pode ser alcanado obrigando as autoridades oramentais a especificar ex-ante a afectao de eventuais receitas acima do esperado (por exemplo, para reduo da dvida pblica).

2.2. Quadro oramental de mdio prazo

A existncia de um quadro oramental de mdio prazo (MTBF, acrnimo de Medium Term Budgetary Framework) consiste em quantificar a poltica oramental num horizonte para alm do calendrio oramental anual, o que se justifica pelo facto de muitas medidas de poltica terem implicaes oramentais para alm do horizonte anual do oramento. Segundo a Comisso Europeia (2009c), um MTBF bem delineado deve reflectir o impacto de compromissos oramentais passados bem como o custo futuro de novas medidas de poltica. De acordo com os resultados do inqurito da CE de 2008, 22 pases da UE27 declararam ter um MTBF. A maioria dos enquadramentos oramentais abrange 3-4 anos e definido para o conjunto da AP. Entre 2006 e 2008, registaram-se poucas alteraes com vista melhoria da qualidade do MTBF, em particular, em termos da relao entre objectivos de poltica oramental programados e posteriormente observados, da monitorizao formal e da existncia de mecanismos correctivos. Deste modo, o ndice de qualidade do MTBF no registou alteraes significativas (com excepo da Frana e Letnia) nesse perodo (Grfico 2).

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Grfico 2. ndice de Qualidade do MTBF 2008

1,8 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0

Reino Unido

Romnia

Bulgria

Litunia

Letnia

Blgica

Frana

Irlanda

Finlndia

Pases Baixos

Luxemburgo

Dinamarca

Espanha

Alemanha

Rep. Checa

Eslovquia

Eslovnia

Nota: O ndice de qualidade dos MTBF encontra-se normalizado, tal como o ndice das regras oramentais numricas, sendo calculado com base em cinco critrios: (i) existncia de um MTBF; (ii) ligao entre as metas oramentais plurianuais do MTBF e do Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC); (iii) envolvimento da Assembleia da Repblica na preparao dos planos oramentais de mdio prazo (MTBF e PEC); (iv) existncia de mecanismos de coordenao, ao nvel dos subsectores da administrao pblica, na fixao das metas oramentais plurianuais (no MTBF ou no PEC); e (v) monitorizao e existncia de mecanismos de cumprimento das metas oramentais plurianuais. Fonte: Comisso Europeia (2008).

2.3. Instituies pblicas credveis

Regra geral, estas instituies, no estando directamente envolvidas no desenvolvimento e implementao da poltica oramental, podem desempenhar um papel na conduo da poltica oramental atravs de trs vias: monitorizao dos desenvolvimentos oramentais; elaborao de anlises e recomendaes independentes dos desenvolvimentos da poltica oramental; e, em alguns casos, formulao de previses macroeconmicas para a preparao do oramento; em 2008, tal como em 2006, apenas trs Estados-membros (ustria, Blgica e Pases Baixos) baseavam a preparao do oramento em previses macroeconmicas fornecidas por instituies no directamente envolvidas na elaborao do oramento do Estado. Considera-se, muitas vezes, que estas instituies devem ser independentes9, mas acima de tudo o que determina o papel destas instituies na qualidade das finanas pblicas a sua credibilidade e no necessariamente a sua independncia. Em 2008, existiam 27 instituies deste gnero10, presentes em 17 Estados-membros. As instituies que gozam de maior reputao (Central Plan Bureau (CPB), nos Pases Baixos e The Institute of Economic Research (WIFO), na ustria) foram criadas h bastante tempo e apresentam um elevado grau de autonomia e independncia funcional em relao s autoridades oramentais.

2.4. Procedimentos oramentais

A definio de procedimentos oramentais compreende todas as regras estabelecidas na lei abrangendo as trs fases do processo oramental, designadamente, planeamento, aprovao e execuo. De acordo com a literatura11, distinguem-se as seguintes caractersticas do processo oramental que podem contribuir para a qualidade das finanas pblicas: transparncia assente em informao oramental fivel e atempada; planeamento oramental plurianual, que represente um compromisso por parte das autoridades oramentais com a trajectria pr-definida para os principais agregados oramentais e tenha em conta o impacto plurianual oramental das polticas implementadas;
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Portugal

Hungria

Estnia

Grcia

Polnia

ustria

Sucia

Chipre

Itlia

Malta

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centralizao oramental, evitando uma preparao oramental fragmentada, considerado uma boa prtica em particular nas fases de implementao e aprovao do oramento enquanto na fase de execuo uma certa descentralizao poder ser necessria tendo em vista uma melhor afectao dos recursos;

top-down budgeting: a sequncia da tomada de decises sobre a dimenso e composio do oramento relevante para os resultados da poltica oramental; segundo Ljungaman (2009), um processo bottom-up de preparao e aprovao do oramento um processo expenditure-driven, ou seja, um processo incremental da despesa, enquanto o processo top-down permite reforar o controlo oramental e alinhar melhor o oramento com as prioridades das polticas pblicas ao assegurar que as decises sobre o nvel, composio e afectao das dotaes oramentais so tomadas antes das negociaes dos plafonds sectoriais;

previses macroeconmicas realistas; criao de fundos de reserva como instrumentos para fazer face a desenvolvimentos oramentais inesperados; performance budgeting: esta prtica oramental baseada na avaliao da despesa de programas em relao ao alcance dos seus objectivos de poltica. Uma relao entre a afectao de recursos e a eficincia desses programas dever promover uma melhor adequao das dotaes oramentais aquando da preparao do oramento. Grfico 3. Utilizao de um sistema de performance budgeting, ao nvel central das Administraes Pblicas (2007)
1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0

Nota: ndice compreendido entre 0 (inexistncia de um sistema de performance budgeting) e 1 (nvel elevado de performance budgeting). Fonte: OCDE (2009).

A OCDE, principal fonte de informao sobre procedimentos oramentais, dispe de uma base estatstica com informao sobre 20 pases, tendo a ltima actualizao ocorrido em 2007. Esta informao permite concluir que as boas prticas no que se refere a procedimentos oramentais (previses macroeconmicas fornecidas por instituies credveis, top-down budgeting, performance budgeting, entre outras) esto ainda confinadas a um nmero limitado de pases.

3. O caso portugus
De acordo com a informao recolhida dos inquritos da CE e da OCDE, o quadro oramental portugus caracteriza-se por: existncia de trs regras oramentais (Tabela 2) que, de acordo com os critrios de robustez definidos no ndice das regras oramentais, elaborado pela CE, apresentam algumas fraquezas, nomeadamente, reduzido grau de cobertura (inferior a 25% do universo das administraes pblicas) e fracos mecanismos de monitorizao e cumprimento das regras;

Finlndia Austrlia Coreia Pases Baixos Noruega Polnia EUA Canad Reino Unido Sucia Turquia Eslovquia Japo Nova Zelndia ustria Dinamarca Irlanda Mxico OCDE30 Grcia Luxemburgo Frana Itlia Islndia Sua Portugal Alemanha Hungria Espanha Blgica Rep. Checa

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Tabela 2. Regras oramentais numricas em Portugal

Tipo de Regra Regra do saldo oramental Sector Incidncia da regra Saldo oramental em termos nominais Descrio O oramento dos servios com autonomia administrativa e financeira deve estar equilibrado Limite do endividamento lquido igual a 125% das receitas do ano anterior; limite para os emprstimos de mdio/ longo e de curto prazo, respectivamente, de 100 e 10% das receitas do ano anterior Limite ao endividamento lquido, definido anualmente no Oramento do Estado Aces em caso de incumprimento No existem aces prdefinidas Reduo, em cada ano subsequente, em pelo menos 10% do montante que excede o limite do endividamento lquido at que o limite seja cumprido Mecanismos sancionatrios automticos Entrada em vigor

Administrao Central

2002

Administrao Local

Saldo oramental em termos nominais

2007

Administrao Regional

Limites mximos ao endividamento (*)

2007

Nota: (*) Visa a estabilizao do saldo oramental nominal. A regra classificada como regra do saldo e no como regra da dvida porque se refere a limites na dvida lquida e no na dvida bruta. Fonte: Comisso Europeia, base de dados Fiscal Governance.

inexistncia de um quadro oramental de mdio prazo. Portugal ocupa a 24 posio no ranking de 27 Estadosmembros no que se refere qualidade do planeamento oramental de mdio prazo (ver Grfico 2);

instituies pblicas credveis: nesta categoria, a base de dados da CE considera o Tribunal de Contas e a Unidade Tcnica de Apoio Oramental (UTAO). Esta ltima unidade iniciou a sua actividade em Novembro de 2006 e presta apoio tcnico Comisso de Oramento e Finanas, da Assembleia da Repblica. Tem como responsabilidades apreciar o cenrio macroeconmico subjacente ao Oramento do Estado bem como a proposta de oramento. Monitoriza os desenvolvimentos oramentais, produz anlises sobre as actualizaes do Programa de Estabilidade e Crescimento e sobre os impactos oramentais das iniciativas legislativas em discusso;

melhoria dos procedimentos oramentais: nos ltimos anos tm sido desenvolvidos esforos assinalveis na melhoria da transparncia da actividade das administraes pblicas, atravs do alargamento da informao disponibilizada e tempestividade da mesma, nomeadamente sobre a execuo oramental dos subsectores da AP e sobre o Sector Empresarial do Estado.

4. Influncia dos quadros oramentais nacionais na consolidao oramental de mdio prazo

A literatura recente12 e os episdios de consolidao oramental dos anos 90 (Sucia, Finlndia, Pases Baixos e Blgica) mostram que a adopo de quadros oramentais bem delineados, a nvel nacional, determinante para processos de consolidao oramental bem sucedidos. A influncia dos diferentes elementos de um quadro oramental nos resultados oramentais pode ser analisada em relao a dois aspectos distintos, contudo, interligados: disciplina oramental e estabilizao macroeconmica. As regras oramentais numricas so frequentemente utilizadas para reforar a disciplina oramental. No entanto, a sua utilizao pode limitar a contribuio da poltica oramental para a estabilizao macroeconmica, conforme ilustra a tabela seguinte. Adicionalmente, as regras tambm tm sido utilizadas para controlar a dimenso do Estado e promover a equidade inter-geracional.

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Tabela 3. Contribuio das regras oramentais numricas para objectivos da poltica oramental
Objectivos Tipo de regra Saldo global Saldo primrio Saldo ciclicamente ajustado Saldo equilibrado no ciclo econmico Dvida pblica em percentagem do PIB Despesa pblica Receita pblica Limites mximos Limites mnimos Afectao de receitas acima do esperado + + + ++ ++ ++ Sustentabilidade da Dvida ++ + ++ ++ +++ + Estabilizao macroeconmica ++ +++ ++ Dimenso do Estado 0 0 0 0 ++

Nota: (+) indica forte contributo; (-) indica fraco contributo; (0) contributo neutro. Fonte: FMI (2009).

Vrios autores13 referem que o aspecto importante a ter em conta na definio destas regras que elas no interfiram com o livre funcionamento dos estabilizadores automticos, devendo apresentar propriedades que garantam o equilbrio correcto entre disciplina oramental e objectivos de estabilizao macroeconmica. Como referido anteriormente, as regras do saldo oramental so mais eficazes quando so operacionalizadas atravs da imposio de limites plurianuais para a despesa, abrangendo o conjunto do sector pblico. Donde se conclui que a existncia de regras da despesa bem desenhadas um elemento-chave para assegurar a eficcia das regras do saldo oramental. A imposio de limites sobre a despesa desempenha um papel crucial no funcionamento de todo o quadro oramental em interligao com outros elementos da gesto oramental. Por exemplo, regras da despesa plurianuais formam a base de MTBF bem delineados para o planeamento oramental. O enquadramento oramental de mdio prazo pode contribuir para uma maior disciplina oramental tornando mais transparente o impacto das polticas actuais no saldo oramental dos prximos anos. Acresce que a existncia de um MTBF pode facilitar a monitorizao de benchmark em relao aos quais os desenvolvimentos oramentais podem ser avaliados. A principal limitao apontada aos MTBF tem a ver com o carcter no restritivo das metas oramentais para os anos posteriores ao ano do oramento (regra geral, so meramente projeces indicativas e no limites para cumprir). A existncia de instituies pblicas credveis responsveis pelas projeces macroeconmicas subjacentes ao oramento e pela anlise crtica dos desenvolvimentos oramentais consensualmente aceite14 como um instrumento eficaz na reduo de enviesamentos nas projeces macroeconmicas e, consequentemente, na qualidade da poltica oramental. Por sua vez, a adopo de um processo de gesto oramental top-down dever reforar significativamente o processo de centralizao do oramento, mas o sucesso em termos de reforo da disciplina oramental depende grandemente da imposio efectiva de limites sobre a despesa e de um ministrio das finanas com poder estratgico.

5. Concluses
Desde 2006, os quadros oramentais nacionais, no conjunto dos pases da UE27, sofreram algumas melhorias embora pouco significativas. Em consequncia, salvo raras excepes, os ndices de robustez e cobertura das regras oramentais e de qualidade dos quadros oramentais a mdio prazo (MTBF) registaram, em 2008, valores idnticos aos de 2006. As principais melhorias registadas nos quadros oramentais relacionam-se com as regras oramentais numricas: oito novas regras oramentais foram introduzidas, enquanto poucos pases reviram regras existentes, com vista nomeadamente a reforar a robustez das regras e o respectivo grau de cobertura;
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as regras do saldo oramental e da dvida pblica continuam a ser as mais populares, no entanto assiste-se a um crescente uso de regras da despesa e, em menor grau, sobre a receita pblica.

No que concerne aos MTBF, desde 2006 no foram criados novos quadros oramentais de mdio prazo no conjunto dos pases da UE27 e, em relao aos existentes, apenas em dois pases foram introduzidas alteraes significativas (Frana e Letnia). No conjunto, as principais fraquezas identificadas em 2006 mantm-se: revises frequentes das metas de mdio prazo, fraca monitorizao e ausncia de mecanismos correctivos. Entre 2006 e 2008, foram criadas duas novas instituies pblicas vocacionadas para a anlise e avaliao da poltica oramental (na Sucia e em Portugal), mantendo-se o papel das restantes relativamente inalterado. Verifica-se, ainda, que os procedimentos oramentais considerados como best practices encontram-se ainda confinados a um nmero limitado de pases. A investigao emprica recente e os episdios de consolidao oramental de alguns pases mostram que os processos de consolidao oramental, e em particular a disciplina oramental, beneficiam da existncia de quadros oramentais nacionais bem delineados. A combinao dos vrios elementos depende das caractersticas polticas, institucionais e culturais de cada pas. O quadro oramental portugus tem registado considerveis melhorias nos ltimos anos, tendo ainda um caminho a percorrer em direco aos padres mdios da UE e da OCDE.

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GPEARI - MFAP Artigo 02/2010 Quadros Oramentais Nacionais

Referncias
Anderson, B. e J. Minarik (2006), Design Choices for Fiscal Policy Rules, OECD Journal of Budgeting, Vol. 5, n 4. Comisso Europeia (2008), Directorate-General for Economic and Financial Affairs, Fiscal Frameworks in EU Member States: an update, (Note for the EPC Working Group on Quality of Public Finances), Setembro. Comisso Europeia (2009a), Directorate-General for Economic and Financial Affairs, Public Finances in EMU-2009, European Economy N 5/2009. Comisso Europeia (2009b), Excessive Deficit Procedure Steps: the Stability and Growth Pact as the Anchor for Fiscal Exit Strategies. Novembro de 2009. http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/09/1694. Comisso Europeia (2009c), Domestic Fiscal Frameworks How national fiscal governance can contribute to budgetary consolidation over the medium-term, Note for the attention of the Economy Policy Committee, ECFIN/C2/2009, mimeo, Outubro. Debrun, X., L. Moulin, A. Turrini, J. Ayuso-i-Casals e M. S. Kumar (2008), Tied to the mast? The role of national fiscal rules in the European Union, Economic Policy, Abril. FMI (2010), Portugal: Staff Report; Public Information Notice on the Executive Board Discussion; and Statement by the Executive Director for Portugal, Country Report N 10/18. Janeiro. FMI (2009), Fiscal RulesAnchoring Expectations for Sustainable Public Finances, IMF Staff Paper, Dezembro. Ljungaman, G. (2009), Top-Down Budgeting An Instrument to Strenghten Budget Management, IMF Working Paper 09/243. OCDE (2008), Avaliao do Processo Oramental em Portugal. Direco Geral do Oramento, Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica. OCDE (2009), Government at a Glance 2009. Outubro.

Comisso Europeia (2009c). Comisso Europeia (2009c). 3 Kopits, G. e S. Symansky (1998), Fiscal Policy Rules, IMF Occasional Paper 162. 4 Disponibilizados recentemente em http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/db_indicators/article16351_en.htm. 5 Cerca de 50% das regras aplicam-se AP e AC, comparando com 25% em 1990. 6 Comisso Europeia (2008). 7 Comisso Europeia (2009c). 8 Guichard, S., M. Kennedy, E. Wurzel e C. Andr (2007), What promotes fiscal consolidation, OCDE, Working Paper n 553. 9 Veja-se, por exemplo, Comisso Europeia (2009a) e (2009c) e FMI (2009). 10 Na base de dados Fiscal Governance da Comisso Europeia, consideram-se as instituies pblicas (excluindo o banco central, o governo e o parlamento) envolvidas na preparao de previses macroeconmicas para o oramento do Estado, monitorizao dos desenvolvimentos oramentais e elaborao de recomendaes em matria de poltica oramental. Os tribunais de conta so includos nesta categoria caso a sua actividade abranja, para alm do controlo contabilstico, alguma das actividades referidas. 11 Hagen, J. von e J. Poterba (1999), Fiscal institutions and fiscal performance, NBER e University of Chicago Press. 12 Veja-se, por exemplo, Comisso Europeia (2009c). 13 Veja-se, por exemplo, Anderson (2009). 14 Veja-se, entre outros, Comisso Europeia (2009c), FMI (2009) e Stclebout e M. Hallerberg (2007), Who provides signals to voters about government competence on fiscal matters? The importance of independents watchdogs, European Economy Economic Papers, Comisso Europeia, n275.
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11/11 Janeiro de 2010