Cartilla Descentralizacion 02

APROVECHAR EL TERRITORIO MARINO-COSTERO EN FORMA EFICIENTE Y SOSTENIBLE
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO
Fortalecer la descentralizacin y adecuar el ordenamiento territorial

Propuesta para discusin
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Documento elaborado por: DNP - Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible

Director Oswaldo Aharn Porras Vallejo
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO
Subdirectora de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Luz Helena Chamorro Arboleda Subdirectora de Finanzas Pblicas Territoriales Luz Stella Carrillo Silva Grupo de Apoyo a la Gestin Pblica Territorial Grupo de Anlisis al Financiamiento del Desarrollo Territorial Coordinadores Maritza Pomares Quimbaya William Augusto Jimnez Santana Asesores Oscar Ismael Snchez Romero Ana Mara Arias Covaleda Lina Margarita Bravo Ardila Rodolfo Len Cano Blandn Giselle Johanna Castelblanco Muoz Giovanni Corts Serrano Jos Oswaldo Espinosa Cuervo Jos Lenn Galindo Urquijo Beatriz Elena Gmez Ochoa Anyelina Gonzlez Castillo Hernando Gonzlez Murillo Alberto Maldonado Copello Jos Alirio Salinas Bustos Roco del Pilar Torres Rivera Lector Augusto Hernndez Becerra Colaboracin especial Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Direccin de Desarrollo Territorial
Directora General DNP Carolina Rentera Rodrguez Subdirector General Andrs Escobar Arango Coordinacin general documentos Visin 2019 Martha Delgado Barrera Grupo Coordinacin y Socializacin Visin 2019 Juan Sebastin Meja Villegas Martha Isabel Rincn Garca Julio Solano Jimnez Grupo de Comunicacin y Relaciones Pblicas Luz Dary Madroero Luz ngela Andrade Arvalo Clara Victoria Forero Murillo Carmen Elisa Villamizar Camargo Impresin Excelsior Impresores Calle 71 No 29-22 Departamento Nacional de Planeacin, 2007 ISBN: 978-958-8340-08-1 www.dnp.gov.co

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PRESENTACIN
Presentacin
El 7 de agosto de 2019, Colombia celebrar dos siglos de vida poltica independiente. Es una fecha histrica y simblicamente muy importante, que invita a una reflexin profunda sobre el pasado y el presente; sobre los logros y las debilidades; sobre los aciertos y los errores del pas; pero, ante todo, sobre sus potencialidades y su futuro. Con Visin Colombia II Centenario: 2019, el Gobierno propone una amplia discusin entre los partidos y movimientos polticos, la academia, los gremios, la dirigencia regional, los sectores sociales y los ciudadanos, sobre cmo deber ser el pas cuando conmemore dos siglos de vida poltica independiente. Por eso, el objetivo es que despus de esta amplia discusin sea posible elaborar una propuesta, no de gobierno, sino de Estado. Ms all de las diferencias polticas e ideolgicas inherentes a una sociedad abierta y democrtica, como la nuestra , los colombianos deben y pueden ponerse de acuerdo en unas metas fundamentales y en unas polticas para lograrlas. El presente proyecto es un punto de partida y no de llegada; punto de referencia e instrumento til para ordenar una discusin que mueva a los V colombianos a plantear propuestas y soluciones para el pas que quieren en el segundo centenario. Dos principios rectores y cuatro grandes objetivos La propuesta de visin del segundo centenario se sustenta en dos principios que deben orientar el ejercicio hacia el tipo de sociedad que se plantea para el ao 2019: 1. Consolidar un modelo poltico profundamente democrtico, sustentado en los principios de libertad, tolerancia y fraternidad. 2. Afianzar un modelo socioeconmico sin exclusiones, basado en la igualdad de oportunidades y con un Estado garante de la equidad social. Estos dos principios, a su vez, se desarrollan en cuatro grandes objetivos: 1. Una economa que garantice mayor nivel de bienestar. 2. Una sociedad ms igualitaria y solidaria.
3. Una sociedad responsables.
de
ciudadanos
libres
fundamentar el crecimiento y el desarrollo social en la ciencia la tecnologa y la innovacin. Para la consolidacin del segundo objetivo, Una sociedad ms igualitaria y solidaria, se propone maximizar dos valores fundamentales de la Constitucin Poltica: la igualdad y la libertad. Se plantea la necesidad de que Colombia avance de manera decisiva en trminos de equidad, entendida sta fundamentalmente como igualdad de oportunidades. Se pretende con ello, una sociedad ms igualitaria, no slo en trminos de la distribucin del ingreso y los activos que los individuos obtienen con su trabajo, sino de los bienes y servicios pblicos que utilizan o deberan utilizar en su vida diaria. Este objetivo se desarrollar con tres estrategias: (a) cerrar las brechas sociales y regionales; (b) construir ciudades amables; y (c) forjar una cultura para la convivencia. En el tercer objetivo, Una sociedad de ciudadanos libres y responsables, se plantea que en 2019 Colombia habr consolidado la paz y presentar indicadores de violencia similares a los de los pases hoy desarrollados. Para esa fecha, todos los colombianos accedern plenamente a la justicia y contarn con los medios adecuados para participar ms activamente en los asuntos pblicos. Hacer de Colombia un pas tranquilo, donde la paz sea una realidad sentida por todos, ser la nica manera de asegurar las bases para una sociedad donde la libertad, la igualdad y la justicia sean no slo derechos, sino responsabilidades que todos los ciudadanos asuman como propias. El logro de este objetivo se trazar a partir de cuatro estrategias: (a) lograr un pas en paz; (b) profundizar el modelo democrtico; (c) garantizar una justicia eficiente; y (d) fomentar la cultura ciudadana. Finalmente, el cuarto objetivo, Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos, V
4. Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos. Para el cumplimiento de tales objetivos se han propuesto estrategias que incluyen breves diagnsticos y plantean tanto metas especficas como acciones para lograrlas. Para el desarrollo de cada meta se definieron lneas de base la situacin actual de cada variable con la informacin disponible ms reciente. Adems, se tuvieron en cuenta las condiciones sectoriales, las proyecciones de crecimiento de la poblacin y los cambios esperados en su estructura; las proyecciones de necesidades futuras de recursos para cada estrategia; y las restricciones generales fiscales, de balanza de pagos y financieras. De esta forma, se lleg a una propuesta que puede considerarse ambiciosa, pero realizable bajo un escenario de crecimiento que Colombia debe y puede lograr. El primer objetivo, Una economa que garantice un mayor nivel de bienestar busca generar una base material que posibilite el cumplimiento de las metas propuestas, al incrementar el ingreso por habitante y poner a disposicin del sector pblico los recursos necesarios para contribuir al logro de una distribucin equitativa de los frutos del crecimiento. Se desarrollar a travs de ocho estrategias: (a) consolidar una estrategia de crecimiento; (b) afianzar la consistencia macroeconmica; (c) desarrollar un modelo empresarial competitivo; (d) aprovechar las potencialidades del campo; (e) aprovechar el territorio marino-costero en forma eficiente y sostenible; (f) generar una infraestructura adecuada para el desarrollo; (g) asegurar una estrategia de desarrollo sostenible; y (h)

PRESENTACIN
propondr avanzar en la reestructuracin del Estado, para maximizar el retorno de los recursos pblicos. El Estado deber funcionar por resultados, stos debern ser continuamente evaluados y el insumo fundamental de dicha evaluacin ser la existencia de informacin actualizada y completa para el ciudadano. Adems, deber definir su rol dentro de un contexto internacional en permanente cambio. Conseguir esto implica el logro de cuatro estrategias: (a) consolidar un Estado eficiente y transparente y un modelo ptimo de intervencin econmica; (b) fortalecer la descentralizacin y adecuar el ordenamiento territorial; (c) disear una poltica exterior acorde con un mundo en transformacin; y (d) avanzar hacia una sociedad informada. Durante el proceso de elaboracin de la propuesta, se supedit el cumplimiento de estos cuatro objetivos a la capacidad del pas para asimilar tres condiciones que, inexorablemente, determinarn su desarrollo. En primer lugar, Colombia debe entender y adaptarse a los cambios dramticos de la economa mundial. Desde la irrupcin de los Estados Unidos en el contexto econmico internacional, el mundo no haba experimentado un proceso semejante al fenmeno que se observa desde hace ya algunos aos con China, India y Rusia. China es ya la segunda e India la cuarta economa del mundo. Dentro de quince aos, sern la primera y la tercera, respectivamente. En este escenario, se insiste en las oportunidades para la economa colombiana, no slo en trminos de relaciones directas con los nuevos mercados, sino tambin de los efectos positivos de tales impactos sobre la economa mundial en su conjunto. El reto para Colombia es apropiarse de las oportunidades que se generan; y en esto, sern definitivos los aumentos en los niveles de productividad que redunden en competitividad.
En segundo lugar, es importante tener claro que el pas slo se beneficiar de las oportunidades de esta expansin de la economa mundial si aprovecha plenamente las condiciones, variedad y situacin geogrfica de su territorio. El modelo econmico debe ser consistente con la extraordinaria localizacin de Colombia, con la diversidad de sus dos ocanos, sus fronteras, su carcter de pas ecuatorial intertropical, sus minerales, sus ros, su diversidad climtica, entre otros, es decir, emplear plena y productivamente su capital fsico y humano, as como sus recursos naturales. Nuestro pas tiene ventajas comparativas genuinas que debe utilizar de manera eficiente, para avanzar as hacia el concepto de ventajas competitivas. Finalmente, el pas debe asumir una tercera condicin que determinar sus posibilidades de desarrollo para el futuro: los cambios demogrficos. Hacia 2019, Colombia tendr diez millones de habitantes ms, una poblacin que en promedio ser ms vieja y que vivir, en mayor proporcin, en las reas urbanas. Los habitantes del pas demandarn un nmero creciente de cupos escolares, servicios de salud, vivienda y pagos de pensiones, dentro de una larga lista de servicios. Al tener en cuenta los grandes progresos, las restricciones, las transformaciones, y las ventajas y desventajas que caracterizan al pas, la propuesta de Visin de Colombia para 2019 incluye metas sociales, econmicas y ambientales, a la vez que propone estrategias, programas y proyectos para lograrlas. En el camino hacia el segundo centenario, se plantea una visin de pas y de Estado, ms que un plan de un gobierno, lo que supone un proceso concertado entre las regiones, el gobierno central y los distintos estamentos de la sociedad.
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Fortalecer la descentralizacin
y adecuar el ordenamiento territorial
ProPuesta Para discusin
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CONTENIDO
contenido
PRESENTACIN.................................................................................................................................. V NDICE DE GRFICOS..................................................................................................................... XIII NDICE DE CUADROS....................................................................................................................... XV NDICE DE MAPAS Y FIGURAS.................................................................................................... XVI NDICE DE TABLAS............................................................................................................................ XVII SIGLAS....................................................................................................................................................... XVIII INTRODUCCIN................................................................................................................................. 1 DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS........................................................................ 5 LA DESCENTRALIZACIN: UN CAMINO DE APRENDIZAJE................................ 5 DESCENTRALIZACIN DE COMPETENCIAS ............................................................ 10 DESCENTRALIZACIN FISCAL ........................................................................................ 12 La tributacin territorial..................................................................................................... 15 El Sistema de Transferencias Intergubernamentales..................................................... 17 Las regalas........................................................................................................................... 15 Balance general de resultados del esquema de descentralizacin fiscal .................... 20 DESCENTRALIZACIN POLTICA................................................................................... 24 El mbito electoral.............................................................................................................. 26 El mbito de las percepciones sobre la participacin ................................................... 27 Dificultades de la participacin ciudadana en la gestin pblica ................................ 29 GESTIN PBLICA TERRITORIAL ................................................................................. 32 Balance general ................................................................................................................... 32 La evaluacin y rendicin de cuentas .............................................................................. 33 EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL: UN EJERCICIO EN CONSTRUCCIN 38 GENERALIDADES................................................................................................................ 38 ORGANIZACIN POLTICO ADMINISTRATIVA DEL ESTADO COLOMBIANO.......................................................................................................................... 39
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LA REGIONALIZACIN COMO INSTRUMENTO DE ORDENAMIENTO Y DESARROLLO TERRITORIAL ............................................................................................ Procesos regionales y subregionales en formacin en el pas........................................ Otros procesos regionales en marcha .............................................................................. Perspectivas futuras de organizacin y desarrollo regional a partir de las regiones naturales del pas ZONAS FRONTERIZAS VISIN ESTRATGICA Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES.......................................... METAS Y ACCIONES REQUERIDAS........................................................................................... UNA DESCENTRALIZACIN EFICIENTE Meta 1: Definicin clara de competencias ............................................................................ Meta 2: Sostenibilidad fiscal .................................................................................................... Meta 3: Gestin pblica participativa .................................................................................... Meta 4: Gestin territorial orientada a resultados ................................................................ UN ORDENAMIENTO TERRITORIAL FLEXIBLE Meta 5: Un ordenamiento flexible en funcin del desarrollo territorial ANEXOS.................................................................................................................................................... Anexo 1. Competencias sectoriales de los municipios ............................................................ Anexo 2. Competencias sectoriales de los departamentos ..................................................... Anexo 3. Caractersticas institucionales de los departamentos colombianos ...................... Anexo 4. Entidades territoriales y figuras de integracin previstas en la Constitucin...... BIBLIOGRAFA......................................................................................................................................
43 44 48 49 52 55 57 57 60 63 64 65 69 70 72 74 75 77
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NDICE DE GRFICOS
ndice de grficos
Grfico 1. Esquema prudhomme convencional. Porcentaje de ingresos y gastos de los niveles subnacionales .......................................................................................................................... Grfico 2. Avance de la descentralizacin en Amrica Latina .......................................................... Grfico 3. Cobertura bruta en matrcula educativa, 5-17 aos, 2002-2005 ...................................... Grfico 4. Cobertura en acueducto, 2005 .............................................................................................. Grfico 5. Cobertura en alcantarillado, 2005 ........................................................................................ Grfico 6. Esperanza de vida al nacer, 1990 vs 2001 ........................................................................... Grfico 7. Ingresos tributarios por nivel de gobierno, 1987-2005 .................................................... Grfico 8. Transferencias constitucionales como porcentaje del PIB, 1987-2005 .......................... Grfico 9. Gasto por nivel de gobierno, 1990-2005 ............................................................................ Grfico 10. Regalas petroleras giradas a entidades territoriales, 1994-2006 .................................... Grfico 11. Distribucin de las regalas asignadas por hidrocarburos, 1994 y 2006 ....................... Grfico 12. Evolucin de los resultados sectoriales en servicios sociales bsicos, 1996-2001 ..... Grfico 13. Resultados recientes en la prestacin de servicios sociales bsicos, 2001-2005 .........
5 6 7 8 9 9 13 17 17 18 19 21 22
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Grfico 14. Votacin para alcaldes municipales, 1988-2003 ............................................................... Grfico 15. Filiacin poltica de alcaldes, 1988-2003 ........................................................................... Grfico 16. Apertura de las autoridades locales a la participacin .................................................... Grfico 17. Impacto de la participacin ciudadana en la gestin local ............................................. Grfico 18. Posibilidad de horizontalizar las relaciones entre organizaciones sociales y lderes con las autoridades locales a travs de la participacin ciudadana ............................. Grfico 19. Razones para que las alcaldas no apoyen la participacin ciudadana ......................... Grfico 20. Participacin porcentual de los departamentos fronterizos en el PIB, 2005 ..............
26 27 27 28 28 30 54
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NDICE DE CUADROS
ndice de cuadros
Cuadro 1. Concentracin de la recaudacin tributaria de los gobiernos territoriales, 2005 ......... Cuadro 2. Distribucin de regalas ......................................................................................................... Cuadro 3. Resultados sectoriales, 2002-2004 ......................................................................................... Cuadro 4. Balance fiscal territorial, 2000-2005 ..................................................................................... Cuadro 5: Obstculos para la participacin ciudadana ....................................................................... Cuadro 6. Tratados internacionales fronterizos de Colombia ............................................................ 14 18 20 23 30 53
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ndice de maPas y figuras

Figura 1. Organizacin territorial en Colombia en los siglos XIX y XX .......................................... Mapa 1. Repblica de Colombia .............................................................................................................. Mapa 2. Procesos regionales y subregionales en formacin ............................................................... Mapa 3. Regiones naturales y divisin poltico-administrativa de los departamentos ..................... 42 40 45 50
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NDICE DE TABLAS
ndice de tablas
Tabla 1. Situacin actual y futura en definicin de competencias ...................................................... Tabla 2. Situacin actual y futura en sostenibilidad fiscal .................................................................... Tabla 3. Situacin actual y futura en gestin pblica participativa ..................................................... Tabla 4. Situacin actual y futura en gestin territorial orientada a resultados .............................. Tabla 5. Situacin actual y futura en ordenamiento y desarrollo territorial ...................................... 58 60 63 64 66
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siglas
ANH ASOMAC ASOPATIA BID BPIM CAF CAR CAR CARDER CEPAL CGR CHIP CONPES COPACOS COT CRC DAF D.C. DANE DEE DDTS DDTS-GAFDT DDTS-GGPT DDT-SFPT DDTS-SODT DDUPA DDUPA-SVDU Agencia Nacional de Hidrocarburos Asociacin de Municipios del Macizo Colombiano Asociacin Supradepartamental de Municipios de la Regin del Alto Pata Banco Interamericano de Desarrollo Banco de Programas y Proyectos de Inversin Municipal Corporacin Andina de Fomento Corporacin Autnoma Regional Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca Corporacin Autnoma Regional de Risaralda Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Contralora General de la Repblica Consolidador de Hacienda e Informacin Financiera Pblica Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Comits de Participacin Comunitaria en Salud Comisin de Ordenamiento Territorial Consejo Regional de Competitividad Direccin de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Distrito Capital Departamento Administrativo Nacional de Estadstica Direccin de Estudios Econmicos del DNP Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible del DNP Grupo de Anlisis al Financiamiento del Desarrollo Territorial Grupo de Apoyo a la Gestin Pblica Territorial Subdireccin de Finanzas Pblicas Territoriales Subdireccin de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Direccin de Desarrollo Urbano y Poltica Ambiental del DNP Direccin de Desarrollo Urbano y Poltica Ambiental - Subdireccin de Vivienda y Desarrollo Urbano XV

SIGLAS
DNP ECH ECOPETROL ETI FCM FER FND FNR ICFES IGAC IIAP IIRSA IVA LOOT MEN MPRBC OT PDPMM PDSM PIB PNUD POT PROMOJANA SGP SHAQUIAN SINCHI ZIF
Departamento Nacional de Planeacin Encuesta Continua de Hogares Empresa Colombiana de Petrleos Entidad Territorial Indgena Federacin Colombiana de Municipios Fondos Educativos Regionales Federacin Nacional de Departamentos Fondo Nacional de Regalas Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior Instituto Geogrfico Agustn Codazzi Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana Impuesto al Valor Agregado Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial Ministerio de Educacin Nacional Mesa de Planificacin Regional Bogot-Cundinamarca Ordenamiento Territorial Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio Programa de Desarrollo Sostenible de la Ecorregin de La Mojana Producto Interno Bruto Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Planes de Ordenamiento Territorial Alianza Prodesarrollo de la Ecorregin Mojana Sistema General de Participaciones Asociacin de Cabildos Tradicionales del Nudo de los Pastos Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas Zonas de Integracin Fronteriza XX
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INTRODUCCIN
introduccin
En el marco de la visin integral planteada para 2019, el presente documento corresponde al desarrollo de la propuesta para la estrategia Fortalecer la descentralizacin y adecuar el ordenamiento territorial, que hace parte del cuarto objetivo: Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos. La construccin de una visin compartida de pas requiere la articulacin de los propsitos comunes de desarrollo entre los territorios y la Nacin. Colombia se caracteriza por poseer una geografa abrupta y diversa, con una baja densidad de ocupacin poblacional. Estas condiciones han sido determinantes en el proceso de consolidacin de la nacin como un pas de regiones1, y plantean oportunidades y desafos en materia de gobernabilidad, de gestin del desarrollo econmico y de provisin de servicios pblicos. Este documento procura ser un punto de partida para el anlisis del proceso de descentralizacin en Colombia durante los ltimos veinte aos y para la formulacin de nuevas propuestas integrales que garanticen su sostenibilidad. La consolidacin de ese proceso es de vital importancia para el fortalecimiento de la capacidad de respuesta del Estado en todos sus niveles, para el afianzamiento de la democracia y la gobernabilidad tanto en el mbito nacional como local, y para la promocin del desarrollo integral del pas y de cada una de sus regiones. En l las autoridades territoriales juegan un papel cada vez ms protagnico, hasta tal punto que puede afirmarse que del xito de su gestin depende el xito de la descentralizacin. La descentralizacin puede ser entendida como una estrategia de organizacin del Estado para el eficiente cumplimiento de sus fines esenciales y para garantizar los derechos de la ciudadana en cualquier parte del pas, a travs de la transferencia de poder poltico como de recursos y competencias del Gobierno nacional a las entidades territoriales. El balance de la descentralizacin en el pas ha sido positivo, pues ha permitido a las entidades
1
La complejidad de la geografa nacional ha generado efectos aparentemente contradictorios: por un lado han hecho ms difcil la gobernabilidad y costosa la consolidacin de la seguridad y el orden, pero, por otro, al fracturar en forma tan determinada las fuentes de poder, ha promovido el pluralismo regional y la necesidad de los consensos, lo que se constituye en barrera contra la imposicin de hegemonas. Montenegro, Santiago [2003], Territorio, gobernabilidad y competitividad, en DNP, PNUD, CAF, Construccin de un futuro para Colombia desde sus territorios, Memorias Seminario Nacional.
territoriales alcanzar un elevado grado de autonoma en el manejo de los recursos locales, la apropiacin de las responsabilidades correspondientes a cada nivel territorial y el mejoramiento de los indicadores sociales, especialmente en educacin y salud. De otro lado, la mayor interaccin entre el nivel nacional y las entidades territoriales, al propiciar un acercamiento ms directo y un reconocimiento de las particularidades locales, han hecho evidentes situaciones de desequilibrio regional en las capacidades de autodesarrollo y de generacin de recursos propios. Por ello, la consolidacin de la descentralizacin requiere de polticas nacionales de acompaamiento institucional y del fortalecimiento de la inversin territorial que reconozcan la diversidad regional y posibiliten un mejoramiento generalizado de las condiciones socioeconmicas de las entidades territoriales y, en especial, que contribuyan a la reduccin de las brechas interregionales. Desde el punto de vista del ordenamiento territorial, los avances han sido ms lentos y se han conseguido a travs de la expedicin de normas especficas para la distribucin de competencias, la institucionalizacin y la obligacin de formular planes de ordenamiento territorial municipales y distritales, un mayor control sobre los usos de suelo y una mejor organizacin urbana, incluida la calidad del espacio urbano municipal. Sin embargo, el ordenamiento fsico territorial, en la escala departamental y regional, an no cuenta con instrumentos formales, aunque existen esfuerzos en este sentido tanto nacionales como territoriales. Respecto a la administracin y al gobierno territorial, subsisten problemas provenientes de la poca flexibilidad de la actual organizacin polticoadministrativa del pas frente a la necesidad de contar con figuras de organizacin territoriales modernas y flexibles que atiendan asuntos que
trascienden dichos lmites. Entre estos sobresalen la necesidad de facilitar la asociatividad y las alianzas estratgicas para promover el desarrollo econmico y el manejo adecuado de ecosistemas ambientales. Si bien por iniciativa de las entidades territoriales se observan algunos avances en procesos de desarrollo regional y subregional, esta es una tarea pendiente que requiere consolidarse mediante figuras e instrumentos flexibles para la administracin y planificacin de los territorios pertinentes. Un gran reto lo constituye la concertacin de una imagen objetivo de organizacin territorial con perspectiva de futuro, que gue las polticas de descentralizacin, ordenamiento y gestin territorial, a partir del reconocimiento de las caractersticas de un pas de regiones diversas, cuyas capacidades de autodesarrollo deben ajustarse a sus particularidades y ventajas comparativas. Dicho modelo ha da complementarse con la definicin concertada de polticas pblicas regionales, con el fin de ampliar y potenciar las capacidades de desarrollo regional y local, reducir las disparidades regionales y mejorar la eficacia, eficiencia y transparencia en el uso de los recursos pblicos. Tal proceso debe reflejarse tambin en el pas en su conjunto, a travs de un ritmo de crecimiento elevado, sostenido y ms balanceado regionalmente, que contribuya en forma sustancial al mejoramiento de la calidad de vida y de la gobernabilidad en todo el territorio nacional. Con base en lo anteriormente expuesto, la estrategia para el fortalecimiento de la descentralizacin y la adecuacin del ordenamiento territorial propuesta en la Visin Colombia II Centenario: 2019 plantea consolidar los avances en materia de descentralizacin fiscal y poltica, mejorar y garantizar la participacin ciudadana y el control de la gestin pblica, y promover la adopcin de diferentes modelos de organizacin,

INTRODUCCIN
planificacin e integracin territorial en los cuales se reconozcan la particularidades econmicas, sociales, culturales, tnicas y ambientales de los territorios. La visin propuesta se basa en dos principios rectores: Descentralizacin eficaz Ordenamiento territorial flexible Para desarrollar los principios rectores, y con el propsito de concretar la visin de descentralizacin y ordenamiento territorial previstos para el ao 2019, se plantean cinco grandes metas: Meta 1: Definicin clara de competencias Meta 2: Sostenibilidad fiscal
Meta 3: Gestin pblica participativa Meta 4: Gestin territorial orientada a resultados Meta 5: Ordenamiento flexible en funcin del desarrollo territorial Por ello, el presente documento est dividido en cuatro partes principales, la primera de las cuales es esta introduccin. En la segunda, de dnde venimos y dnde estamos, se presenta un diagnstico general de la situacin en trminos de descentralizacin y de ordenamiento territorial en el pas, en la cual se destacan los avances y los retos presentes y futuros. Con base en lo anterior, la tercera parte plantea la visin de futuro propuesta frente a los dos temas y los principios que guan esta visin y, por ltimo, las metas y acciones para hacerla realidad.

DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS
de dnde venimos y dnde estamos

LA DESCENTRALIZACIN: UN CAMINO DE APRENDIZAJE No cabe duda que una de las transformaciones estructurales ms importantes que ha experimentado el Estado colombiano en los ltimos aos es la de la descentralizacin. Desde mediados de la dcada de los ochenta, se ha venido construyendo en el pas un modelo de descentralizacin y ordenamiento territorial orientado a promover el desarrollo econmico y social, y a mejorar la distribucin de sus beneficios entre la poblacin. Con este propsito, el modelo se ha enfocado a garantizar la prestacin de los servicios pblicos en condiciones de eficiencia y equidad, y a fortalecer la participacin democrtica de la ciudadana en los asuntos pblicos. Los avances y el aprendizaje logrados hasta el momento sugieren la necesidad de consolidar este proceso, y avanzar en la adecuacin de un ordenamiento territorial que conduzca al afianzamiento de un pas de territorios prsperos, modernos, eficientes y efectivos en la provisin de los bienes y servicios pblicos. En el contexto internacional, algunos estudios comparativos muestran que la experiencia colombiana en materia de descentralizacin presenta resultados positivos. Pese a ser un pas unitario, el grado de descentralizacin en Colombia, medido por los porcentajes de ingresos y gastos que corresponden a los niveles territoriales, es superior al presentado en pases de tradicin federal como Mxico y Venezuela, y llega incluso a ubicarse por encima del promedio latinoamericano (grfico 1).
Grfico 1 Esquema Prud`homme convencional. Porcentaje de ingresos y gastos de los niveles subnacionales
50,0
Porcentajes de gastos
40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 0,0
Colombia
Paises Federales
Amrica Latina
10,0
20,0
30,0
40,0
Porcentaje de Ingresos
Fuente: Grfico tomado de Miguel Angel Asensio, Notas sobre descentralizacin fiscal y las relaciones intergubernamentales en contextos descentralizados. CEPAL. Una evaluacin de los procesos de descentralizacin fiscal, enero 27 y 30 de 2003. Pg. 108.
Grfico 2 Avance de la descentralizacin en Amrica Latina

Panam El Salvador Costa Rica Nicaragua Guatemala Per Honduras Paraguay Ecuador Chile Bolivia Colombia Brasil Argentina 0,1 0,2 0,3 0,4 2004 0,5
Pases
0,53
0,68
0,6 1996
0,7
0,8
0,9
1,0
Fuente: Daughters y Harper (2006).
As mismo, en un reciente estudio realizado para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Colombia aparece como el pas unitario con mayor avance en el proceso de descentralizacin de Amrica Latina. Tal resultado se basa en un ndice que tiene en cuenta los siguientes criterios: elecciones de alcaldes y gobernadores; atribuciones tributarias y responsabilidades de ejecucin del gasto de los niveles territoriales; automaticidad y libre asignacin de las participaciones; y control al endeudamiento de las entidades territoriales (Daughters y Harper, 2006), (grfico 2). Igualmente, los resultados de la evaluacin de la descentralizacin realizada por el DNP, permiten concluir que, desde la dcada de los ochenta, Colombia ha avanzado efectivamente en el traslado de poder hacia los gobiernos departamentales y municipales: poder poltico, a
travs de la eleccin popular de alcaldes (1986), gobernadores (1991) y la creacin de mecanismos de participacin ciudadana; poder administrativo, mediante la distribucin de competencias; y, poder financiero, con el fortalecimiento de la capacidad tributaria territorial y el crecimiento progresivo del sistema intergubernamental de transferencias. De otra parte, la evolucin de algunos indicadores sociales globales para el mismo perodo refleja tambin el efecto positivo de la descentralizacin: las coberturas en educacin aumentaron; la tasa de analfabetismo se redujo; ha habido mayor disponibilidad de docentes y mayores niveles de escolaridad; ha aumentado la poblacin afiliada al rgimen contributivo de salud; se ha ampliado la red pblica de servicios de salud; y se han incrementado las coberturas en agua potable.

No obstante tales avances, persisten problemas de eficiencia en la inversin social, de equidad en la asignacin del gasto y de baja capacidad de gestin de las entidades territoriales. Ello hace evidente la urgencia de avanzar en el fortalecimiento de la gestin pblica territorial, con el fin de hacerla cada vez ms eficaz y eficiente en la obtencin de los resultados que se derivan de sus competencias, de mejorar la gestin pblica, de reducir los costos de transaccin y de privilegiar el inters general sobre el particular. Tambin se presentan marcadas disparidades regionales en la atencin de los servicios entre entidades territoriales, dentro de las cuales sobresalen las diferencias en el acceso a los servicios sociales bsicos necesarios para el desarrollo humano, como educacin, salud, agua potable y saneamiento bsico. Al observar la evolucin de las coberturas en educacin, entre 2002 y 2005, se concluye que la mayora de departamentos mejor la cobertura
bruta en matrcula educativa, pero en otros como Guaviare, Vichada y Guaina, las coberturas siguen siendo bajas (grfico 3). En general, de los 33 departamentos incluido el Distrito Capital de Bogot, 21 mantienen una cobertura bruta de matrcula educativa por debajo del valor promedio nacional, lo cual sugiere un rezago significativo en esta materia. Por su parte, los datos de la Encuesta Nacional de Hogares de 2005 muestran que de 24 departamentos incluido el Distrito Capital, 8 alcanzaron coberturas en acueducto superiores al promedio nacional, mientras que para los 16 departamentos restantes las coberturas fueron inferiores al promedio. Bogot registr la mayor cobertura con niveles cercanos al 100%, mientras que la cobertura ms baja se present en el departamento del Choc con el 43%, lo cual denota un rezago de ms de 50 puntos porcentuales frente al promedio nacional (grfico 4).
Grfico 3 Cobertura bruta en matrcula educativa, 5-17 aos, 2002-2005
Fuente: MEN (2006).
Grfico 4 Cobertura en acueducto, 2005
Fuente: DANE - ECH 2004. Clculos: DNP - DDUPA SVDU
En materia de alcantarillado urbano, las disparidades son an mayores. Mientras que Bogot, Valle del Cauca y Antioquia alcanzaron los ms altos niveles de cobertura (el 99,56%; el 88,31% y el 84,78%, respectivamente), el resto de entidades territoriales registr valores por debajo de la media nacional. Los casos de Meta, Magdalena, Caquet, Crdoba y Choc son alarmantes, por cuanto sus coberturas son inferiores al 40%, es decir, menos de la mitad de los habitantes de las zonas
urbanas de estos departamentos tienen servicio de alcantarillado (grfico 5). De otro lado, la esperanza de vida al nacer para todo el pas pas de 67,8 aos en 1990 a 71,9 aos en el ao 2001 y mejor para todos los departamentos, al tiempo que se observ una tendencia a la reduccin de la brecha en esta variable. Es as como los departamentos con menor esperanza de vida en 1990 haban logrado en 2001 aumentos ms rpidos, comparados con los que en 1990 presentaban los niveles ms altos (grfico 6).

Grfico 5 Cobertura en alcantarillado, 2005
Fuente: DANE - ECH 2004. Clculos: DNP - DDUPA SVDU.
Grfico 6 Esperanza de vida al nacer, 1990 vs 2001
Fuente: PNUD y DNP. Diez aos de Desarrollo Humano en Colombia, 2004.
En Bogot y otros 6 departamentos la esperanza de vida en 2001 super el promedio nacional. Para ese mismo ao, el departamento con menor esperanza de vida fue el Choc con 66,6 aos, cifra inferior al valor promedio que tena el pas en 1990, lo cual significa que dicho departamento presenta un atraso de ms de 10 aos con respecto al promedio. En situacin similar estn los departamentos de Meta, Caquet o los nuevos departamentos. Los resultados anteriores sugieren que, pese a los esfuerzos realizados y los avances logrados en ciertas reas, persisten profundas disparidades regionales en la provisin de servicios bsicos y, por ende, en los indicadores sociales asociados a ellos. A continuacin se presenta un breve balance del proceso de descentralizacin en sus dimensiones administrativa, poltica y fiscal, y se destacan sus principales logros y limitaciones.
por la disponibilidad de recursos para ser asignados entre un abanico de posibilidades, sino que vendra dada por una norma que las asignara de manera organizada y articulada. En la primera etapa del proceso de descentralizacin, correspondiente al perodo 1986-1993, la normativa se concentr en delimitar y trasladar funciones especficas a los municipios y a la Nacin, pero no se efectuaron cambios sustanciales con respecto a los departamentos. Los municipios asumieron, entonces, tareas en reas como educacin, salud, agua potable, saneamiento bsico, vas, transporte urbano y asistencia tcnica agropecuaria, entre otras, al tiempo que se liquidaban o modificaban gradualmente las instituciones del orden nacional que venan prestando ese tipo de servicios a las entidades territoriales. En los casos especficos de educacin y salud no se asign la prestacin completa de los servicios sino la construccin, dotacin y mantenimiento de su infraestructura. En la segunda etapa del proceso, que comienza con la expedicin de la Constitucin de 1991 y de la Ley 60 de 1993, se avanz hacia una mirada ms integral orientada a superar las perspectivas exclusivamente municipalistas o departamentalistas, y ms enfocada en la reorganizacin de competencias entre los tres niveles del gobierno, con base en las ventajas comparativas de cada uno de ellos. En desarrollo de esos preceptos, se ratificaron las funciones ya asignadas a los municipios y se ampliaron en otros aspectos especficos. As, en los sectores de salud y educacin, principalmente, los municipios empezaron a asumir no slo la inversin en infraestructura, sino tambin los gastos de personal, la administracin del servicio y el pago de subsidios. El nivel nacional, por su parte, 0
Descentralizacin de competencias
La descentralizacin se inici a partir de la dcada de los ochenta, cuando se aumentaron los recursos transferidos a los municipios, se les entregaron funciones desempeadas en su momento por entidades descentralizadas del orden nacional, se dictaron normas para el fortalecimiento de sus ingresos y se aprob la eleccin directa de alcaldes. No obstante, slo cuando la Asamblea Nacional Constituyente decidi fortalecer el proceso de descentralizacin territorial como poltica fundamental de la Constitucin de 1991, se vio la necesidad de establecer formalmente un estatuto o norma rectora para la distribucin de competencias entre los diferentes niveles del gobierno. De esta manera, la asuncin de competencias por parte de las entidades territoriales no estara determinada

se especializ en las funciones de planeacin, formulacin de polticas generales, regulacin, direccin y administracin del rgimen de personal, al tiempo que el nivel departamental se consolid como una instancia intermediaria entre la Nacin y los municipios, y asumi competencias en salud y educacin. Luego, con la puesta en marcha de la Ley 715 de 2001, se realizaron ajustes tendientes a subsanar los problemas de eficiencia en los sectores de salud y educacin, originados por la Ley 60 de 1993, en la cual las competencias asignadas a departamentos y municipios se superponan, as que se produjo una colisin de competencias y poca claridad en la asignacin de recursos. Adems, sectorialmente se presentaban diferentes lgicas para la asignacin de competencias, las cuales no correspondan con el objetivo principal de la descentralizacin, como era el de otorgar mayor autonoma local para incidir en la eficiente provisin de los servicios sociales a su cargo. As, en el sector de educacin la Ley 715 de 2001 otorg un mayor nivel de autonoma administrativa a los municipios, al asignarles la competencia integral de la atencin de la cobertura. Mediante el mecanismo de la certificacin de municipios2, se materializ la idea de trasladarles totalmente las funciones de direccin, planificacin y prestacin de los servicios de cobertura y calidad, los cuales estaban a cargo de los departamentos; tambin se les transfiri la administracin y distribucin de recursos entre los establecimientos educativos de su jurisdiccin3. En el sector salud, se distribuyeron las competencias de tal manera que la afiliacin al rgimen subsidiado qued exclusivamente a cargo de los distritos y municipios, mientras
que la transformacin y organizacin de la red pblica prestadora de servicios se le asign a los departamentos, aunque se mantuvo el carcter municipal en la atencin de primer nivel, acorde con lo establecido por la Ley 60 de 1993. Entre tanto, la provisin de acciones de salud pblica permaneci compartida entre municipios y departamentos, atendiendo aspectos como las condiciones epidemiolgicas, las metas de salud pblica y las competencias de cada nivel. Estas medidas permitieron una armonizacin con los parmetros de organizacin y prestacin del servicio previstos en la Ley 100 de 1993, en lo referente a garantizar la atencin de toda la poblacin, y en especial a la ms pobre. En otros sectores como los de servicios pblicos domiciliarios, transporte, vivienda, deporte, recreacin, cultura y promocin del desarrollo, se consolidaron en una sola norma las competencias que diferentes disposiciones legales haban asignado a los municipios. De esta forma se permiti bajo el principio de la autonoma atender las necesidades de la poblacin, de acuerdo con las prioridades de cada entidad territorial. No obstante el importante avance en la distribucin de competencias en educacin y salud, considerados como dos de los sectores estratgicos para el desarrollo social del pas,
2
Obtienen certificacin aquellos municipios con una poblacin superior a los 100.000 habitantes que cumplan, entre otros, con los siguientes requisitos establecidos por la Nacin: contar con capacidad institucional para la administracin del personal docente, disponer de sistemas de informacin y sistemas de planificacin. En el marco de la misma ley, el nivel departamental se encarga de asumir esos mismos aspectos para los municipios no certificados y contina con las funciones ya mencionadas de intermediacin y apoyo tcnico. Por su parte, el nivel nacional mantiene sus funciones de formulacin de polticas, direccin y coordinacin del sistema.
persisten duplicidades e indefiniciones en sectores como vas, agricultura, medio ambiente y vivienda, en los cuales se superponen responsabilidades entre la Nacin, los departamentos y los municipios. Tal situacin ocasiona duplicidades de gasto y problemas de coordinacin de las acciones desarrolladas, por lo cual se requiere establecer una delimitacin clara en las funciones de los diferentes niveles del Estado en estos sectores4 . El documento Conpes 3238 de 2003 incluye avances destacables en ese sentido. En el marco de las estrategias para el fortalecimiento de la gestin de los departamentos, en sectores diferentes a los de salud y de educacin y como etapa previa a la descentralizacin, se abre la posibilidad de delegar a las administraciones departamentales funciones en sectores como el agropecuario, con base en su inters real por asumir la competencia y en sus capacidades tcnicas, financieras y administrativas para atenderla de manera efectiva.
durante la dcada de los ochenta se expidieron en el pas disposiciones como la Ley 14 de 1984, que aumentaba la autonoma tributaria de las entidades territoriales y ampliaba las bases de sus gravmenes, sobre todo el de catastro para el caso del impuesto predial (Oliva, C. 1998). Tambin, se promulgaron los Decretos 1222 de 1986 (Cdigo de Rgimen Departamental) y 1333 de 1986 (Cdigo de Rgimen Municipal), orientados a darle a las entidades territoriales la posibilidad de administrar tributos propios para el financiamiento de sus competencias. Si bien hasta el momento no se ha avanzado sustancialmente hacia la expedicin de un estatuto tributario territorial, diferentes reformas en el mbito nacional han favorecido el fortalecimiento de los ingresos territoriales. Se destacan, en particular, la sobretasa a la gasolina y los impuestos a la cerveza y otros licores. Pese a estos esfuerzos, es evidente que el espacio tributario sigue concentrado en la Nacin. En el perodo comprendido entre 1987 y 2005, las entidades territoriales apenas lograron ganar un poco menos de un punto porcentual de participacin en los ingresos tributarios totales, en tanto que la Nacin ha mantenido su participacin por encima del 80%. No obstante, en el nivel territorial se destaca el comportamiento de los ingresos tributarios de los municipios, que en trminos consolidados pasaron de representar poco ms del 7% en 1987 a cerca del 12% en 2005. Tal resultado se atribuye a la puesta en marcha de ciertos incentivos a la tributacin municipal previstos en la asignacin
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Descentralizacin fiscal
La descentralizacin fiscal se refiere a la composicin del financiamiento de las competencias transferidas a las entidades territoriales. Para el caso colombiano, este proceso se ha realizado a travs de tres instrumentos: 1) la tributacin territorial, 2) las transferencias intergubernamentales y 3) las regalas.
La tributacin territorial
Uno de los principios fundamentales para adelantar un proceso de descentralizacin fiscal responsable es el fortalecimiento de la tributacin municipal y departamental. Con ese propsito,
Para una mayor informacin sobre la distribucin actual de competencias en estas reas, ver anexos 1 y 2.


Grfico 7 Ingresos Tributarios por Nivel de Gobierno, 1987-2005
para mejorar la capacidad de recaudo de rentas propias por parte de departamentos y municipios como el incentivo al esfuerzo fiscal (Ley 715 de 2001), algunos cambios en los impuestos departamentales establecidos en reformas tributarias del orden nacional y la destinacin de recursos nacionales a las entidades territoriales, stas han sido claramente insuficientes. Es necesario, por tanto, definir polticas y estrategias que logren un fortalecimiento efectivo de esta capacidad, como requisito para avanzar hacia una descentralizacin fiscalmente responsable. En el perodo 2000-2005, en promedio, el 90% de los recaudos de los municipios se concentr en tres impuestos: el de industria y comercio (40,6%), el predial (33,3%), y la sobretasa a la gasolina (16,1%). El 10% restante correspondi al recaudo de otros veinte impuestos, entre los cuales se destacan los de alumbrado pblico, avisos y tableros, estampillas y delineacin y urbanismo. En el caso de los municipios, los problemas asociados al recaudo de predial se resumen en: (1) bajas tarifas: pese a tener un rango legal de tarifas de entre 1 y 16 por mil, en el 88% de los municipios stas apenas alcanzan el 3,5 por mil; (2) desactualizacin catastral del 44% de los predios; (3) exenciones y exclusiones; y (4) debilidad en la sistematizacin del cobro del impuesto y problemas administrativos para la recuperacin de cartera morosa. Por otra parte, el recaudo del impuesto de industria y comercio se ha visto afectado por algunos de los factores mencionados exenciones, debilidades en la sistematizacin y recuperacin
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Fuente: Clculos DNP-DDTS, con base en ejecuciones presupuestales territoriales y cifras DNP-DEE, 1987-2005
de las transferencias5, y al esfuerzo hecho por las ciudades de mayor capacidad fiscal (grfico 7). Adems de la gran diferencia existente entre el mbito nacional y el territorial en cuanto a recaudacin de tributos, existe otra igualmente marcada entre departamentos y entre municipios. Slo cuatro departamentos, Antioquia, Cundinamarca, Valle del Cauca y Santander recaudan ms del 50% del total departamental ($3,35 billones), mientras que las ciudades de Bogot, Medelln, Cali y Barranquilla recogen casi el 58% del total municipal ($6,07 billones) (cuadro 1). En una situacin como sta, caracterizada por acentuadas desigualdades en el recaudo de ingresos propios, la Nacin debe compensar a las entidades territoriales de baja capacidad fiscal a travs del esquema de transferencias, con el fin de asegurar los recursos necesarios para la financiacin de las competencias transferidas. Si bien se han adoptado iniciativas concretas 3
La Ley 715 de 2001 estableci que el 20% de la participacin de propsito se distribuya en funcin de las eficiencias fiscal y administrativa, expresadas en incremento del recaudo tributario per cpita y de la inversin con ingresos corrientes de libre destinacin per cpita, respectivamente.
Cuadro 1 Concentracin de la recaudacin tributaria de los gobiernos territoriales, 2005

Departamentos Antioquia Cundinamarca Valle del Cauca Santander Atlntico Boyac Bolvar Nario Tolima Meta Huila Crdoba Norte de Santander Risaralda Magdalena Caldas Cesar Cauca Casanare Sucre Quindo Caquet La Guajira San Andrs Choc Putumayo Arauca Guaviare Amazonas Vichada Guaina Vaups
Porcentaje 19,85 14,32 12,31 6,01 5,46 4,16 3,5 3,38 3,31 3,13 Porcentaje Acumulado 19,85 34,16 46,48 52,49 57,95 62,1 65,61 68,98 72,29 75,42 77,86 80,21 82,45 84,68 86,83 88,93 90,63 92,32 93,43 94,52 95,53 96,32 97,09 97,65 98,2 98,66 99,1 99,5 99,73 99,85 99,94 100
Municipios Bogot D.C. Medelln Cali Barranquilla Cartagena Barrancabermeja Bucaramanga Pereira Yumbo Ibagu Manizales Itag Envigado Palmira Ccuta Villavicencio Bello Neiva Pasto Montera Armenia Buenaventura Rionegro Tunja Valledupar Cha Santa Marta Floridablanca Soacha Popayn Tulu Dosquebradas Sabaneta Buga Sincelejo Girardot Sogamoso Facatativ Mosquera Tocancip Yopal Resto de municipios
Porcentaje 36,93 10,34 6,91 3,62 3,13 1,49 1,49 1,17 0,95 0,95 0,94 0,94 0,93 0,83 0,79 0,75 0,67 0,61
Porcentaje Acumulado 36,93 47,27 54,17 57,8 60,93 62,42 63,91 65,09 66,04 66,99 67,93 68,87 69,8 70,63 71,41 72,16 72,83 73,44 74,03 74,62 75,18 75,72 76,25 76,75 77,25 77,73 78,19 78,56 78,91 79,24 79,56 79,86 80,17 80,47 80,74 81,01 81,27 81,52 81,74 81,96 82,17
2,44
2,34 2,24 2,23 2,15 2,1 1,7 1,69 1,11 1,09 1,01 0,79 0,77 0,57 0,55 0,46 0,44 0,4 0,23 0,13
0,59
0,59 0,56 0,54 0,53 0,51 0,5 0,48 0,46 0,37 0,35 0,33 0,32 0,3 0,3 0,3 0,28 0,27 0,25 0,25 0,22 0,21 0,21
0,09
0,06
17,83
100
Fuente: Clculos DNP-DDTS, con base en ejecuciones presupuestales territoriales, 2005
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de cartera, y por otros relacionados con vacos legales que han ocasionado problemas en la territorialidad del impuesto y mltiples interpretaciones para su aplicacin. De igual forma, en los municipios pequeos categoras 4, 5 y 6, las deficiencias en los sistemas de fiscalizacin de los procesos de declaracin, apertura y cancelacin de establecimientos, no les ha permitido manejar una base de contribuyentes veraz, por ello se presentan dificultades tanto en la identificacin del nmero de contribuyentes como en la base gravable sobre la cual se debe calcular el impuesto. En cuanto al recaudo por sobretasa a la gasolina, ste se concentra en 90 entidades que reciben el 80% del tributo. Bogot junto con Medelln, Cali, Barranquilla, Cartagena y Pasto recaudan el 50%. La dinmica de ese impuesto est atada a las fluctuaciones del precio del petrleo lo cual ha generado, en los ltimos aos, mayores recaudos en los municipios donde se concentra la poblacin y la actividad econmica del pas. En el caso de los departamentos, la situacin fiscal es ms compleja por diversos factores. En primer lugar, sus recaudos tributarios son inelsticos al ingreso de los individuos, ya que la mayora de las rentas provienen de impuestos al consumo de licores, cerveza, cigarrillos y tabaco, los cuales representaron, en promedio, para el perodo 2000-2005 el 66,2%, le siguieron en importancia los recaudos por registro y anotacin (9,4%), vehculos (8,4%), y sobretasa a la gasolina (7,6%). En segundo lugar, el sistema impositivo departamental no resulta adecuado a las nuevas realidades fiscales, por cuanto la legislacin procedimental es engorrosa y su administracin compleja. A ello se aade que el nivel de recaudo se afecta por fenmenos como el contrabando.
Sistema de Transferencias Intergubernamentales

El segundo componente de la descentralizacin fiscal, objeto de importantes cambios en las ltimas dos dcadas es el sistema intergubernamental de transferencias. Dicho sistema se inici con el denominado Situado Fiscal, adoptado a travs del Acto Legislativo 01 de 1968 y desarrollado por la Ley 46 de 1971. ste consista en una transferencia a los departamentos, intendencias, comisaras y al distrito capital, en funcin de los ingresos ordinarios de la Nacin, para la financiacin de los gastos de funcionamiento de la educacin primaria y la salud pblica. El porcentaje de los montos transferidos se inici en el 13% de los ingresos ordinarios de la Nacin en 1973, y aumentaba gradualmente hasta alcanzar el 25% de ellos. Del total de recursos asignados a cada entidad territorial, el 74% se destinaba a educacin y el 26% a salud, y eran administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) y los Servicios Seccionales de Salud, respectivamente. Posteriormente, la Ley 12 de 1986 estableci el monto de participacin de los municipios en el impuesto al valor agregado (IVA), el cual se asign mediante una frmula como una transferencia automtica, sin exigencia de contrapartida alguna, pero condicionada a su uso en inversin en sectores como salud, educacin, agua potable, entre otros. La Constitucin Poltica de 1991 artculos 356 y 357, otorg un decidido impulso a la descentralizacin fiscal al garantizar un crecimiento significativo de las transferencias automticas vinculndolas a la totalidad de los ingresos corrientes de la Nacin. Para ello se establecieron disposiciones que ajustaron el Situado Fiscal, orientado a los departamentos, y se cre la Participacin en los Ingresos Corrientes de la
Nacin, como la transferencia a los municipios que reemplazaba la participacin en el IVA. Para el caso de la participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la Nacin, el porcentaje de transferencia de recursos pas del 14% en 1993 al 22% en 2001. Su distribucin se estableci mediante frmula, de acuerdo con criterios de pobreza, eficiencia y mejoramiento de la calidad de vida, y su ejecucin se condicion a inversin especfica en sectores sociales prioritarios: educacin (30%), salud (25%), agua potable y saneamiento bsico (20%), libre inversin social (20%) y educacin fsica y recreacin (5%). Para el caso del Situado Fiscal, el porcentaje de la transferencia aument de 23% de los ingresos corrientes de la Nacin en 1994 al 24,5% a partir de 1997. Su distribucin entre los departamentos y distritos tambin se dise con criterios de frmula de acuerdo con poblacin atendida y por atender, en tanto que su ejecucin se discrimin de la siguiente forma: el 60% para educacin, el 20% para salud y el 20% restante de libre inversin entre educacin o salud, segn las necesidades especficas de cada entidad. Con el paso de los aos, sin embargo, el sistema comenz a mostrar inflexibilidades y debilidades. De una parte, la fluctuacin de los recursos, producto de la dependencia de las transferencias de los ingresos corrientes de la Nacin, gener la necesidad de hacer apropiaciones presupuestales para complementar la financiacin en salud y educacin. De otra parte, la lgica de distribucin prevista en la Ley 60 de 1993 tanto para el Situado Fiscal como para la Participacin en los Ingresos Corrientes de la Nacin, no reflejaba una asignacin acorde con las necesidades de recursos en las entidades territoriales, al establecer porcentajes forzosos y homogneos que afectaron la adecuada financiacin y la eficiencia en el gasto en los sectores sociales.
Ante dichas dificultades, se adelant una reforma constitucional a travs del Acto Legislativo 01 de 2001, que modific los artculos 356 y 357 de la Constitucin de 1991 y buscaba solucionar los problemas de inestabilidad macroeconmica, volatilidad de los recursos y la duplicidad de funciones entre los municipios y los departamentos. Este Acto Legislativo fue reglamentado a travs de la Ley 715 de 2001, que estableci las reglas para el actual sistema de transferencias, conocido como Sistema General de Participaciones (SGP), el cual reemplaz el antiguo Situado Fiscal y la Participacin en los Ingresos Corrientes de la Nacin. El objetivo fundamental del SGP es garantizar a las entidades territoriales un traslado de recursos independiente del ciclo econmico, que les permita atender la financiacin de los servicios a su cargo en forma estable, acorde con las competencias asignadas, con observancia en los criterios de eficiencia y equidad, y dando especial nfasis a los sectores salud y educacin. Los principios rectores del SGP son los siguientes: Hacer del sistema de transferencias intergubernamentales un medio efectivo para profundizar la descentralizacin. Distribuir con criterios de equidad y eficiencia los recursos para inversin social, con el fin de cubrir las necesidades bsicas de la poblacin pobre. Garantizar el acceso a la educacin de los nios en edad escolar y el acceso a los servicios de salud a la poblacin pobre. Promover el desarrollo local y fortalecer la autonoma territorial. Como resultado de la evolucin sealada, se observa un significativo avance de los indicadores de descentralizacin fiscal del pas. As mismo, al determinar una nueva base de liquidacin, esta reforma constitucional ha contribuido a

Grfico 8 Transferencias constitucionales como porcentaje del PIB, 1987-2005
Grfico 9 Gasto por nivel de gobierno, 1990-2005
Fuente: Clculos DNP-DDTS, con base en cifras DGPN-MHCP.
Fuente: Clculos DNP-DDTS con base en ejecuciones presupuestales territoriales y cifras DNP-DEE
consolidar un crecimiento real de las transferencias constitucionales, porque stas como porcentaje del Producto Interno Bruto se han casi cuadruplicado en los ltimos quince aos, al pasar del 1,6% en 1987 al 5,3% en 2007 (grfico 8). La participacin por nivel de gobierno en el gasto pblico total ha presentado tambin un comportamiento positivo. Mientras que en 1990 este indicador represent casi el 67% para el nivel nacional y el 33% para departamentos y municipios, en el ao 2005 la misma participacin fue del 59% y el 41%, respectivamente. Tal variacin result del incremento en los recursos transferidos por la Nacin y del esfuerzo fiscal de algunas ciudades como Bogot (grfico 9).
de cualquier otra compensacin que se pacte, orientada prioritariamente a la inversin social definida en el plan de desarrollo territorial, y debidamente autorizada o prevista por la ley. En trminos generales, su distribucin tiene como objetivos principales: Fortalecer la descentralizacin mediante el aumento de la inversin departamental y municipal. Lograr un uso ms eficiente de los recursos nacionales y regionales, dentro de los cuales est incluido el medio ambiente. Permitir que se transforme en otro activo el que desaparece debido a la explotacin de un recurso natural no renovable. De acuerdo con lo establecido en los artculos 360 y 361 de la Constitucin del 91, la Ley 141 de 1994 especifica el marco regulador para el reparto de las regalas y las compensaciones monetarias derivadas de la explotacin de recursos no renovables de propiedad estatal. Una vez aplicadas las proporciones correspondientes, las regalas
Las Regalas
El tercer elemento clave en el escenario de descentralizacin fiscal en Colombia es el de las regalas. La regala se define como la contraprestacin econmica para un distrito, municipio o departamento, por la explotacin de un recurso natural no renovable, sin perjuicio
Cuadro 2 Distribucin de regalas (%)

Grupos / Concepto Departamento productor Municipio productor Municipio portuario FNR H1 47,5 H2 47,5 C1 42 C2 45 FE 50 CU 20 PP AU SAL
40 50 0 10
5 87 0,5 7,5
20 60 5 15
12,5 8 32
25 8 19,5
32 10 16
45 10 0
40 2 8
70 2 8
Fuente: DNP, con base en las disposiciones legales. Nota: H1 representa hidrocarburos si la produccin es superior a los 20.000 barriles promedio mensual diario, H2 si es inferior a los 20.000. C1 representa carbn si la explotacin es superior a los 3 millones de ton. anuales, C2 si es inferior. FE significa hierro, CU es cobre, PP son piedras preciosas, AU representa oro, plata y platino, y SAL significa explotacin de sal.
se reparten en dos grandes grupos: por un lado, un porcentaje se destina a los departamentos y municipios productores, as como a los municipios o distritos portuarios, ellas son las llamadas regalas directas. El resto se dirige al Fondo Nacional de Regalas (FNR), creado para la financiacin de proyectos especficos en las dems entidades territoriales (cuadro 2). En el grfico 10 se puede apreciar la evolucin de las regalas directas giradas a las entidades territoriales para el perodo 1994-2006.
Grfico 10 Regalas Petroleras giradas a Entidades Territoriales, 1994 - 2006
Los departamentos productores deben destinar el 100% de los recursos a la inversin en proyectos prioritarios contemplados en los planes de desarrollo departamentales o municipales. No obstante, si no se alcanzan las coberturas mnimas en salud, educacin, agua potable y alcantarillado, deben asignar a esos sectores al menos el 50% de las regalas. Por su parte, los municipios productores y portuarios deben destinar los recursos a la inversin en proyectos de desarrollo municipal, y dar prioridad al saneamiento ambiental y a la construccin y ampliacin de la estructura de los servicios de salud, educacin, electricidad, agua potable, alcantarillado y dems servicios pblicos esenciales. Los municipios deben destinar por lo menos el 75% de las regalas a los sectores en los cuales no se hayan alcanzado los niveles de cobertura mnima6.
6
Fuente: Ecopetrol - Direccin de Responsabilidad Integral.
Las coberturas mnimas estn fijadas en el Decreto 1747 de 1995, por medio del cual se establece que para el caso de los departamentos productores y beneficiarios del escalonamiento, se debe destinar como mnimo el 60% de las regalas hasta alcanzar las coberturas mnimas en educacin, salud y agua potable. En el caso de los municipios productores, portuarios y beneficiarios del escalonamiento, se debe destinar como mnimo el 75% para tales fines. Las coberturas mnimas por alcanzar son: en mortalidad infantil, el 1%; en salud poblacin pobre, el 100%; en educacin bsica, el 90%; en agua potable y alcantarillado, el 70%.


Grfico 11 Distribucin de las regalas asignadas por hidrocarburos, 1994-2006
Fuente: ECOPETROL - Direccin de Responsabilidad Integral.
Por su parte, el FNR debe asignar el 15% de sus recursos a la financiacin de proyectos regionales de inversin en energa, el 12,6% para otros proyectos de destinacin especfica, el 10% a la Corporacin Autnoma Regional del Ro Grande de la Magdalena, y un mximo del 0,5% para sus gastos de funcionamiento. El resto, equivalente al 61%, se utiliza para la promocin de la minera, la preservacin del medio ambiente y la financiacin de proyectos regionales de inversin cuya elegibilidad es definida por el mismo Fondo. Pese a la existencia de un marco normativo relativamente completo, evaluaciones realizadas por instancias oficiales revelan una serie de dificultades y graves problemas en el manejo y distribucin de las regalas7. En primer lugar, los recursos se han concentrado en unas pocas entidades territoriales, principalmente en las productoras de hidrocarburos, como lo refleja el hecho de que aproximadamente el 77% del total de recursos son recibidos por apenas seis
departamentos (grfico 11). Adems, la ejecucin territorial ha estado, en muchos casos, distante de los objetivos originales y las inversiones realizadas no han tenido el impacto regional esperado. Muchas entidades territoriales, favorecidas durante varios aos con un flujo adicional importante de recursos, no han resuelto sus necesidades en salud, educacin y saneamiento bsico, y tampoco han logrado estructurar un desarrollo sustentable. As mismo, se ha presentado una evidente atomizacin al destinar recursos a proyectos de bajo impacto. Varias obras financiadas con dineros de regalas han sido innecesarias, han quedado inconclusas o han sido adelantadas con bajos estndares de calidad. Se han desviado recursos hacia fines distintos a los previstos en la ley y se han presentado casos de violacin al rgimen de contratacin pblica. La situacin
7
Contralora General de la Repblica [2002], Para qu han servido las regalas?, Bogot: Contralora Delegada para el Sector Minas y Energa. Pg. 32.
descrita se hace ms compleja si se tiene en cuenta que es precaria la efectividad de los mecanismos de control y de seguimiento a estos recursos.
Cuadro 3 Resultados Sectoriales, 2001-2005

Resultados sectoriales Matrcula oficial educativa Afiliados al rgimen subsidiado Cobertura en acueducto (%) Cobertura en alcantarillado (%) 2001 7.231.310 11.069.182 86,7 73,2 2005 8.310.165 18.581.410 88,3 74,1 Cambio (%) 14,9 67,9 1,9 1,2
Balance general de resultados del esquema de descentralizacin fiscal

A continuacin se presenta un breve anlisis del impacto del esquema de descentralizacin fiscal colombiano en dos reas especficas: la provisin de servicios sociales y el ajuste fiscal. Impacto de la descentralizacin fiscal en la provisin de los servicios sociales Las fallas y desequilibrios que presenta el sistema de compensaciones han determinado que una de sus principales razones de ser la provisin adecuada en trminos de eficiencia y equidad, de servicios pblicos y sociales tales como salud, educacin y saneamiento bsico diste an de ser una realidad. As pues, en el perodo comprendido entre 1996 y 2001 fue evidente la falta de correspondencia entre el volumen de recursos transferidos a las entidades territoriales y los resultados obtenidos en los sectores sociales. El aumento de recursos no se tradujo en un incremento proporcional en las coberturas en salud, educacin y agua potable, como lo muestra el grfico 12. En los ltimos aos este panorama ha mejorado. Las modificaciones introducidas por la Ley 715 de 2001 para promover la eficiencia del gasto, relacionadas con una adecuada distribucin de competencias y una mejor asignacin de los recursos del Sistema General de Participaciones, han empezado a generar resultados favorables en ampliacin de coberturas, como se aprecia en el cuadro 3 y en el grfico 13. Sin embargo, persiste cierta rigidez en la legislacin actual, que afecta la eficiencia en la ejecucin de los recursos por parte de las entidades territoriales. Este es uno de los aspectos claves que
Fuente: Ministerios de Educacin y Proteccin Social, Encuesta de Hogares. Clculos DNP -DDTS.
deber ser revisado con el fin de lograr mejores resultados en el futuro. Resultados en materia de ajuste fiscal De acuerdo con recientes evaluaciones de desempeo fiscal territorial elaboradas por el DNP, el desbordado gasto corriente evidenciado por los municipios y departamentos colombianos a lo largo de la dcada de los noventa trajo como consecuencia un creciente desajuste en las finanzas de un buen nmero de entidades territoriales. La situacin lleg a un punto tal que varias de ellas no contaban con los recursos para pagar sus nminas ni cumplir con las acreencias adquiridas. Se trataba de entidades territoriales de alto riesgo financiero, caracterizadas por un crecimiento continuo de sus pasivos y una gran insuficiencia de recursos para asumirlos adecuadamente. Como respuesta a esta situacin, a finales de esa dcada se disearon e implementaron una serie de instrumentos orientados a superar la crisis fiscal de las entidades territoriales, los cuales se concentraron en los siguientes propsitos especficos: Manejar responsablemente el endeudamiento. 0

Grfico 12 Evolucin de los resultados sectoriales en servicios sociales bsicos, 1996-2001
Fuente: Ministerios de Educacin y Proteccin Social, ICFES Encuesta de Hogares. Clculos DNP-DDTS.
Estimular el esfuerzo fiscal con el incentivo de ms transferencias. Aprovisionar el pasivo pensional. Sortear la presin de gasto por la acumulacin de cuentas por pagar principalmente dficit de vigencias anteriores por pasivos laborales, deudas de seguridad social, deudas con entidades pblicas y cuentas con el sistema financiero. Generar instrumentos de responsabilidad fiscal. 8 Concretamente, la Ley 550 de 1999 permiti suscribir acuerdos de reestructuracin de los pasivos corrientes, mientras que la ley 617 de 2001 defini programas de ajuste fiscal. Estas medidas han empezado a tener impactos positivos, en especial en lo referente con la generacin de
ahorro corriente en las entidades territoriales, lo cual ha mejorado las expectativas de pagar los pasivos en los plazos negociados y de acuerdo con las prioridades establecidas: primero, los pasivos laborales; segundo, la seguridad social; y, en su orden, entidades pblicas, sistema financiero y acreedores. El nfasis en la responsabilidad que las entidades territoriales deben tener al adoptar decisiones de gasto y endeudamiento ha contribuido no slo a evitar una crisis financiera sino, tambin, a una mejora generalizada en las finanzas territoriales. Esto se puede corroborar al revisar los resultados
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Estas herramientas legales se concretan principalmente en las Leyes 358 de 1997, 550 de 1999, 549 de 1999, 617 de 2000, 715 de 2001 y 819 de 2003.
Grfico 13 Resultados recientes en la prestacin de servicios sociales bsicos, 2001-2005
Fuente: Ministerios de Educacin y Proteccin Social, encuesta de Hogares. Clculos DNP -DDTS.
fiscales de departamentos y municipios en las vigencias fiscales 2003 y 2005, que cerraron con un mayor ahorro corriente, un menor endeudamiento del sector central con el sistema financiero, un mayor volumen de rentas propias y una recuperacin en la capacidad de pago de acreencias (cuadro 4). Experiencias exitosas se encuentran tanto en la gran mayora de las entidades territoriales que han adelantado programas de ajuste fiscal y financiero y de reestructuracin de pasivos, como en las que han logrado un buen desempeo fiscal sin este tipo de programas. En el primer caso se destacan
Valle del Cauca y San Andrs y, en el segundo caso, Casanare, Risaralda, Nobsa, Rionegro y Cha. Estos ltimos municipios han estado en los primeros lugares del escalafn de desempeo fiscal que calcula el DNP desde el ao 2000. Si bien el balance global es positivo, el desempeo fiscal no ha sido uniforme en todas las entidades territoriales, como lo evidencia la heterogeneidad de los resultados. En efecto, an existe un grupo que, por diversas razones, afronta profundas dificultades en materia financiera. Entre las principales se cuentan: los elevados volmenes de endeudamiento financiero, las presiones de gasto por dficit

Cuadro 4 Balance Fiscal Territorial, 2000-2005

Departamentos
Cuenta 1 Ingresos totales 1.1 Ingresos corrientes 1.1.1 Tributarios 1.1.2 No tributarios 1.1.3 Transferencias corrientes 2. Ingresos de capital 2.1. Transferencias 2.1.1 Del nivel nacional 2.1.2 Otras 2.2. Cofinanciacin 2.3. Regalas 2.4. Otros 3 Gastos Totales 3.1 Gastos Corrientes 3.1.1 Funcionamiento 3.1.2 Intereses de deuda pblica 4. Gastos de capital 4.1 Formacin bruta de capital fijo 4.2 Resto de inversiones 5 (Dficit)/ahorro corriente 6 (Dficit)/supervit total 7. Financiamiento 7.1 Crdito externo neto 7.2 Crdito interno neto 7.3 Variacin de depsitos y otros Porcentajes del PIB 2000 3,73 1,27 0,96 0,28 0,02 2,47 1,73 1,65 0,09 0,04 0,44 0,26 3,68 0,97 0,79 0,18 2,70 0,34 2,36 0,29 0,05 -0,05 0,01 0,17 -0,23 2001 3,95 1,25 0,94 0,27 0,03 2,70 2,07 2,03 0,04 0,06 0,42 0,15 3,54 0,83 0,71 0,13 2,70 0,25 2,45 0,41 0,41 -0,41 0,01 0,00 -0,43 2002 4,27 1,13 1,03 0,08 0,02 3,14 2,45 2,44 0,00 0,03 0,44 0,22 4,21 0,95 0,83 0,12 3,26 0,58 2,68 0,18 0,06 -0,06 0,02 0,03 -0,11 2003 4,05 1,29 1,11 0,16 0,02 2,75 2,01 2,00 0,00 0,02 0,49 0,23 3,85 0,98 0,88 0,09 2,88 0,89 1,98 0,32 0,20 -0,20 0,01 -0,11 -0,10 2004 4,45 1,53 1,16 0,29 0,08 2,92 2,30 2,30 0,00 0,02 0,44 0,16 3,80 0,86 0,78 0,07 2,94 0,49 2,45 0,67 0,65 -0,65 0,01 -0,24 -0,42 2005 4,47 1,54 1,18 0,28 0,09 2,92 2,16 2,16 0,00 0,02 0,49 0,25 4,27 0,69 0,65 0,04 3,57 0,82 2,75 0,85 0,20 -0,20 0,00 0,03 -0,23
Municipios
Porcentajes del PIB 2000 5,81 2,19 1,64 0,34 0,21 3,63 0,24 2,38 0,06 0,95 2001 5,37 2,25 1,71 0,34 0,20 3,12 0,26 2,07 0,07 0,72 2002 6,50 2,50 1,82 0,45 0,23 4,00 0,28 2,73 0,11 0,87 2003 6,76 2,81 1,97 0,59 0,26 3,95 0,30 3,26 0,04 0,36 2004 6,70 2,95 2,04 0,69 0,22 3,74 0,29 3,22 0,02 0,22 2005 7,30 3,10 2,14 0,74 0,23 4,19 0,29 3,29 0,03 0,58
Cuenta 1. Ingresos totales 1.1. Ingresos corrientes 1.1.1. Ingresos tributarios 1.1.2. Ingresos no tributarios 1.1.3. transferencias 2. Ingresos de capital 2.1. Regalas 2.2. Transferencias 2.3. Cofinanciacin 2.4. Otros
3
Cuadro 4 (continuacin) Balance Fiscal Territorial, 2000-2005

Cuenta 3. Gastos totales 3.1. Gastos corrientes 3.1.1. Funcionamiento 3.1.2. Intereses deuda pblica 3.1.3. Otros gastos corrientes 4. Gastos de capital (inversin) 4.1 Formacin bruta de capital fijo 4.2 Resto de inversiones 5. Dficit o ahorro corriente (1-2) 6. Dficit o supervit total (3+4-5) 7. Financiamiento (7.1 + 7.2) 7.1. Crdito interno y externo 7.2. Variacin de depsitos y otros Porcentajes del PIB 2000 6,49 1,93 1,67 0,25 0,01 4,56 1,46 3,10 0,26 -0,67 0,67 -0,12 0,80 2001 5,72 1,69 1,45 0,20 0,03 4,04 1,33 2,70 0,56 -0,35 0,35 0,06 0,29 2002 6,74 1,79 1,51 0,28 4,96 2,49 2,47 0,71 -0,25 0,25 -0,34 0,59 2003 6,90 1,50 1,37 0,10 0,03 5,40 2,96 2,44 1,31 -0,13 0,13 0,07 0,07 2004 6,55 1,41 1,25 0,16 5,14 2,87 2,27 1,54 0,14 -0,14 -0,19 0,05 2005 7,16 1,40 1,26 0,14 5,76 1,97 3,79 1,70 0,13 -0,13 0,03 -0,16
Fuente: Clculos DNP-DDTS, con base en ejecuciones presupuestales territoriales, 2000-2005.
fiscales acumulados de vigencias anteriores, la baja capacidad de generacin de recursos propios, los altos riesgos financieros, la desconfianza por parte del mercado financiero, la baja capacidad administrativa y fiscal, el incumplimiento de los lmites de gasto de funcionamiento tanto de las administraciones centrales como de los rganos de control, adems de factores externos a la propia gestin financiera. Es as como en la evaluacin del desempeo fiscal para 2005, 10 municipios se ubicaron en el grupo de desempeo fiscal crtico y otros 666 en desempeo bajo. Estos resultados sugieren que falta por superar una serie de obstculos estructurales en las entidades territoriales que, a pesar del proceso de ajuste, no han alcanzado todava la viabilidad fiscal requerida para cumplir adecuadamente con sus competencias constitucionales. As mismo, es necesario fortalecer la capacidad de gestin financiera de las entidades territoriales que enfrentan programas de ajuste de largo plazo, con escasas posibilidades de aportar recursos frescos para inversin.
Como conclusin general, es posible afirmar que, pese a algunos tropiezos, la descentralizacin fiscal en el pas ha avanzado positivamente. Existe en la actualidad una mayor dinmica de las transferencias a las entidades territoriales debido, en buena parte, a la reforma constitucional aprobada en 2001, la cual garantiza para el perodo comprendido entre 2002 y 2008 su crecimiento real, y se superan las fluctuaciones generadas en la dcada de los noventa. Gracias a ello, municipios y departamentos estn ganando espacio progresivamente en la capacidad de ejecucin de recursos gubernamentales. No obstante, se necesita avanzar en la reorganizacin del sistema de compensacin intergubernamental con el objeto de permitir mayor equidad regional, adecuada y eficiente provisin de los servicios a cargo de las entidades territoriales y mejor aprovechamiento del espacio tributario territorial. Descentralizacin poltica La descentralizacin, en la medida en que busca responder de manera eficiente y oportuna a la provisin de bienes y servicios sociales para atender preferencias locales, va necesariamente ligada a una 4

mayor apertura poltica. Desde esta perspectiva, en un contexto democrtico la descentralizacin debe promover y facilitar la participacin ciudadana en los procesos de gestin pblica, garantizando una eficaz corresponsabilidad poltica entre los mandatarios elegidos popularmente y sus electores. Por ende, en el plano poltico, la descentralizacin debe conducir hacia una verdadera democratizacin de las decisiones pblicas en el mbito local. La accin ms importante adoptada durante la primera etapa del proceso de descentralizacin poltica comprendida entre mediados de la dcada de los ochenta y la expedicin de la Constitucin de 1991 fue la eleccin popular de alcaldes. En principio sta se estableci por un perodo de dos aos y sin posibilidad de reeleccin inmediata9. Como complemento, se expidieron cuatro medidas generales tendientes a promover la participacin ciudadana: 1. La posibilidad de realizar consultas populares 2. La participacin de usuarios en las juntas directivas de las empresas de servicios pblicos 3. La creacin de juntas administradoras locales de comunas y corregimientos 4. La contratacin de obras con organizaciones comunitarias Durante la segunda etapa de la descentralizacin poltica, iniciada en 1991, el perodo de los alcaldes se ampli inicialmente a tres aos, y se mantuvo la prohibicin de reeleccin inmediata, al tiempo que se estableci la eleccin popular de los gobernadores, quienes previamente eran nombrados por el Presidente de la Repblica. A partir de 2002, (Acto Legislativo 02 de 2002) se modific el periodo de alcaldes y gobernadores, el cual fue ampliado a 4 aos, as qued equivalente al del Presidente. Esta medida se hizo extensiva para el periodo de concejales y diputados.
Adems de la eleccin de las mximas autoridades de las entidades territoriales, la Constitucin Poltica tambin dispuso un conjunto de mecanismos de participacin poltica, orientados a fortalecer la democracia participativa acorde con el espritu del nuevo Estado social de derecho. Estos fueron, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa popular, el cabildo abierto y el plebiscito. Igualmente, se crearon varios espacios de participacin en distintas reas de la administracin pblica, como los consejos territoriales de planeacin y el Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial. En el mbito sectorial, se conformaron los comits de participacin comunitaria en salud (COPACOS), los comits de desarrollo y control social a los servicios pblicos y los consejos municipales de cultura, entre otros. Tambin se fortaleci la figura de la veedura ciudadana, a travs de la promulgacin de la Ley 850 de 2003, que establece las bases para su reglamentacin. Finalmente, y como parte de la estrategia de fortalecimiento de la participacin ciudadana, la actual administracin ha adelantado procesos como las audiencias pblicas regionales, los consejos anticorrupcin, los consejos comunales de gobierno, la capacitacin de veedores, la conformacin de redes de control social y los comits de control social juvenil, entre otros, los cuales han contribuido a que la comunidad se interese por los asuntos del Estado.
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Hasta mediados de los aos ochenta, los alcaldes eran nombrados discrecionalmente por los gobernadores de los respectivos departamentos. En 1986 se estableci la eleccin popular de alcaldes, a travs del Acto Legislativo 01 de ese ao. La primera eleccin de este tipo se llev a cabo en 1988.
En trminos generales, se puede afirmar que el proceso de descentralizacin ha promovido diversos avances en la cultura poltica colombiana, entre los cuales se destacan dos escenarios claves: el proceso electoral y las percepciones de autoridades y ciudadanos frente a la relevancia e impacto de la participacin.
Grfico 14 Votacin para Alcaldes Municipales, 1988 2003
mbito electoral
La descentralizacin poltica ha estimulado el surgimiento de nuevos y diversos movimientos, tanto dentro como por fuera de los partidos tradicionales. As mismo, durante el periodo 19882003, la tasa promedio de participacin electoral para comicios de alcaldes y gobernadores fue del 51%, lo cual indica que durante ese periodo, ms de la mitad de la poblacin apta para votar acudi a las urnas para elegir sus representantes. Sin embargo, dicha participacin no se ha mantenido estable durante el perodo. Despus de un gran entusiasmo ciudadano en las elecciones de 1988 ao en que inici la eleccin popular de alcaldes, sta empez a decaer hasta su punto ms bajo en 1992, cuando registr un 43,6%. A partir de entonces nuevamente repunta aunque sin volver a alcanzar los niveles del comienzo del periodo, y en las dos ltimas elecciones se ha mantenido casi constante y muy cercano al 50% (48,9). Cabe resaltar, sin embargo, que en ese mismo perodo, la participacin electoral para la eleccin de alcaldes y gobernadores super la participacin en elecciones presidenciales y de Congreso. En el caso de las primeras, la votacin promedio estuvo en el 45%, mientras que en la ltima eleccin para Congreso, la participacin promedio de votacin para Senado y Cmara fue del 42,9% y el 43%,
respectivamente.
Fuente: Consejo Nacional Electoral
cabra esperar cifras superiores de participacin electoral (grfico 14), es importante tener en cuenta que esos resultados pueden tener explicacin en las restricciones impuestas por el accionar de los grupos armados al margen de la ley en muchos municipios del pas y en la desconfianza y apata subsistente an en amplios segmentos de la ciudadana frente a la administracin pblica, por razones de ineficiencia o de corrupcin. En cuanto a la apertura poltica, las cifras evidencian del surgimiento de nuevas alternativas. Al revisar el proceso de eleccin popular de alcaldes, se tiene que entre 1988 y 2003, los candidatos de coaliciones y nuevos movimientos ganaron gradualmente participacin frente a los partidos tradicionales. Aunque la participacin de coaliciones y otros grupos diferentes a los partidos tradicionales ha sido cclica, es importante notar que se ha incrementado significativamente a partir de 1997. As, en la ltima eleccin de gobernantes locales, casi el 60% de los elegidos corresponden a dichos grupos, con lo cual, por primera vez, los grupos tradicionales registran un nivel de participacin inferior al 50% (grfico 15).
Si bien dentro de un proceso de descentralizacin

Grfico 15 Filiacin Poltica de Alcaldes, 1988-2003
Grfico 16 Apertura de las autoridades locales a la participacin
Fuente: Consejo Nacional Electoral
mbito de las percepciones sobre la participacin

Ms all de la faceta estrictamente electoral de la participacin, la descentralizacin poltica ha rendido frutos y ha comenzado a fortalecer la percepcin que administradores locales y ciudadana en general le otorgan a sta en los asuntos pblicos. Tres aspectos resultan de especial inters al respecto: la apertura de las autoridades locales frente a la participacin, el impacto de la participacin ciudadana en la gestin local y la horizontalidad de las relaciones entre comunidades y administraciones10 . Apertura de las autoridades locales frente a la participacin De acuerdo con cifras obtenidas a travs de la Encuesta de Opinin sobre Participacin Ciudadana de 200211, la gente en Colombia piensa que la gestin pblica ya no es tan cerrada y que las autoridades locales han empezado a tener ms en cuenta a la poblacin para algunas de sus decisiones, especialmente en la etapa de formulacin de su plan de desarrollo. Incluso en algunos municipios se han iniciado experiencias de presupuesto participativo. An as, es evidente
Fuente: Encuesta de Opinin sobre Participacin Ciudadana, 2002.
que sobre este particular an hay mucho por hacer para llegar a administraciones altamente participativas y transparentes. Con respecto a la pregunta Usted cree que las autoridades en su municipio tienen hoy ms en cuenta a la gente en la toma de decisiones que hace 10 aos?, el 60% de las personas encuestadas respondieron que s, as fuera de manera parcial (grfico 16). Segn la Encuesta, esta percepcin es ms fuerte en Bogot y en los pequeos municipios que en las ciudades intermedias y en las capitales
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En el tema de participacin ciudadana y en general de construccin de ciudadana, Visin Colombia II Centenario plantea una estrategia especfica de cultura ciudadana a nivel nacional, con base en la exitosa experiencia de Bogot. sta se describe con ms detalle en el documento Fomentar la cultura ciudadana, el cual hace parte de esta serie. La Encuesta de Opinin sobre Participacin Ciudadana se llev a cabo en 2002 en el marco de la investigacin adelantada por Fabio Velsquez y Esperanza Gonzlez y que result en la publicacin Qu ha pasado con la participacin ciudadana en Colombia? Bogot, Fundacin Corona, 2003. La ficha tcnica de la encuesta se encuentra como uno de los anexos metodolgicos de la mencionada publicacin.
de departamento, aumenta con el estrato y es mayor en los hombres que en las mujeres. Igualmente, est asociada al hecho de pertenecer a un organismo de participacin y/o de haber participado en eventos pblicos de carcter participativo12 . Impacto de la participacin ciudadana en la gestin local De acuerdo con la Encuesta, en la medida que el pas ha avanzado en el fortalecimiento de los procesos de participacin ciudadana, ha aumentado el inters de la comunidad en los asuntos pblicos, por lo menos as lo manifiesta el 43,8% de los encuestados. As mismo, cuatro de cada diez personas piensa que el acercamiento entre ciudadanos y autoridades ha influido en las decisiones que toma la administracin y el 37,7% opina que se ha incrementado la eficacia de la gestin pblica en la solucin de los problemas de la comunidad (grfico 17). Horizontalidad de las relaciones entre comunidades y administraciones Por ltimo, cerca del 45% de los colombianos cree que esa nueva concepcin de participacin, fruto del proceso de descentralizacin poltica, ha permitido que lderes comunitarios y gobernantes tengan la posibilidad de establecer relaciones ms horizontales. En otras palabras, que puedan hablar en igualdad de condiciones, con base en sus respectivas atribuciones y derechos (grfico 18). Estos resultados reflejan logros en materia de participacin ciudadana. Sin embargo, es importante avanzar en el diseo de estrategias que permitan a la comunidad utilizar y participar ms activamente en la implementacin de los instrumentos y mecanismos creados por la Leyes 152 y 134 de 1994, respectivamente.
Grfico 17 Impacto de la participacin ciudadana en la gestin local
Fuente: Encuesta de Opinin sobre Participacin Ciudadana, 2002.
Grfico 18 Posibilidad de horizontalizar las relaciones entre organizaciones sociales y lderes con las autoridades locales a travs de la participacin ciudadana
Fuente: Encuesta de Opinin sobre Participacin Ciudadana, 2002
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dem, pg. 336.


Dificultades de la participacin ciudadana en la Gestin Pblica

Si bien son innegables los avances en trminos de participacin de la ciudadana en los asuntos pblicos, especialmente en el nivel local procesos de presupuesto participativo, veeduras ciudadanas, control social, eventos de rendicin de cuentas, participacin de la comunidad en procesos de contratacin, es cierto que an es necesario fortalecer diferentes aspectos para que la ciudadana pueda participar activamente en los procesos de gestin pblica. Como se observa en el cuadro 5, es claro que uno de los mayores obstculos para que la sociedad civil participe en la gestin pblica est relacionado con la falta de informacin, no slo porque la que se produce es insuficiente, sino porque la que existe no se difunde. De hecho, el diagnstico que se presenta en este documento en materia de gestin obedece ms al trabajo realizado con las diferentes entidades territoriales que a la existencia de una base amplia y confiable de indicadores sobre el tema en el pas. A ello se aade la falta de claridad, sencillez y permanencia de la informacin emanada desde el Estado, lo cual dificulta a la ciudadana la realizacin de procesos de vigilancia y control rigurosos, conocer la situacin de su municipio y, en consecuencia, participar o controlar de manera objetiva. Lo anterior hace necesario desarrollar una estrategia que permita al pas contar con informacin de la gestin en tiempo real, de tal forma que no slo se facilite la participacin ciudadana, sino que permita a la administracin tomar decisiones oportunas de poltica. Al respecto
es importante sealar que Visin Colombia II Centenario plantea dos estrategias orientadas a subsanar esas deficiencias: Consolidar un Estado eficiente y transparente y un modelo ptimo de intervencin econmica (DNP, 2006), y Avanzar hacia una sociedad informada. Otro factor que incide en la baja participacin ciudadana es la inexistencia de verdaderos procesos organizativos en la sociedad civil. En buena parte de los casos, la intervencin de la sociedad civil se limita a individuos o grupos particulares con intereses propios y, algunas veces, antagnicos. En otras palabras, no se ha avanzado suficientemente en la promocin de esfuerzos conjuntos, en los que grupos y organizaciones sociales persigan de manera integral y concertada el inters comn y no reivindicaciones puntuales, y con los cuales se logre un mayor nivel de impacto social de las intervenciones pblicas. Es indispensable que la ciudadana se organice y cualifique frente al conocimiento de la gestin pblica, para que su participacin sea mucho ms objetiva, informada, efectiva y contribuya al desarrollo de sus respectivas localidades. Ello a su vez redundar en la consolidacin del proceso de descentralizacin, en la medida en que promover una apertura poltica ms amplia y eficiente en las regiones. Adicionalmente, es evidente la percepcin negativa de la ciudadana frente a las administraciones locales, a las cuales identifican como actores limitadores de la participacin.En particular, destacan la falta de inters en la clase poltica para impulsarla como una de las causas para que las alcaldas no apoyen la vinculacin activa de mecanismos de participacin ciudadana en la gestin pblica (grfico 19).

Grfico 19 Razones para que las alcaldas no apoyen la participacin ciudadana (%)
Cuadro 5 Obstculos para la participacin ciudadana

Obstculos La falta de informacin y conocimiento sobre gestin La desconfianza de la gente hacia los dems El desconocimiento de los derechos por parte de la gente La falta de voluntad de los polticos La falta de conciencia de la gente La falta de tiempo El conflicto armado La inexistencia de mecanismos adecuados Porcentajes 68,0 36,9 35,1 31,1 30,0 28,9 24,4 1,2 3,2 0, 8
Fuente: Encuesta de Opinin sobre Participacin Ciudadana, 2002
La legislacin muy rgida y exigente Otro
Otro aspecto crtico que debe ser subsanado hacia adelante es el desconocimiento de la ciudadana sobre la administracin pblica: cmo est organizado el Estado, qu responsabilidades tiene cada nivel de gobierno, con qu recursos cuenta y las destinaciones de los mismos, etc. Ello se hace evidente en las demandas que la ciudadana hace a sus alcaldes, muchas de las cuales exceden su competencia. Tampoco tienen en cuenta la viabilidad financiera, ni consideran los procedimientos legales que se deben llevar a cabo en una administracin13 . Dicho desconocimiento hace que, aunque exista el inters por participar y se cuente con el liderazgo para hacerlo, no se tiene la cualificacin suficiente que permita una intervencin informada, responsable y efectiva (cuadro 5). Por otra parte, y sin ignorar los logros obtenidos en materia de participacin en la gestin pblica,
Fuente: Encuesta de opinin sobre participacin ciudadana, 2002.
an se requiere mayor claridad y refinacin en los espacios y mecanismos creados para tal propsito. No se trata de crear nuevas leyes sino de profundizar en la normativa vigente, es decir, generar condiciones para concretar lo definido en la ley, en aspectos como los procedimientos para escoger a los miembros de la comunidad que realmente sean representativos y defensores objetivos de sus intereses, el nivel decisorio de las instancias y la elaboracin de las agendas de discusin, la financiacin de los procesos participativos, entre otros. De hecho, existe en el pas una proliferacin de normas que obligan a crear espacios de encuentro entre la administracin municipal y los
13
En la mayora de los casos, los procesos de formulacin del plan de desarrollo y las quejas y peticiones de las rendiciones de cuentas permiten llegar a estas conclusiones.
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representantes de la comunidad14, con el agravante de que, en su mayora, no son de iniciativa ciudadana y se han orientado ms hacia la fiscalizacin que a la consulta y la concertacin. De otro lado, las instancias informales de participacin, menos sujetas a normas y restricciones y ms flexibles y adaptables a las circunstancias, se crean de manera transitoria para responder a condiciones muy particulares, o son el resultado de iniciativas efmeras de los gobiernos de turno, sin llegar a convertirse en escenarios para la concertacin de polticas. Otro de los temas en los cuales hay que avanzar es en el conocimiento, por parte de los miembros de concejos y asambleas, sobre las caractersticas, alcances y organizacin de la gestin pblica en el pas, con el fin de lograr una representacin ms productiva de los intereses de su ciudadana y asegurar que las decisiones que se tomen y los procesos desarrollados en la respectiva administracin respondan de manera efectiva, equitativa, responsable y en el marco de la ley, a la solucin de las necesidades de la ciudadana. En relacin con la cultura de la rendicin de cuentas, si bien se ha avanzado, no hay en la actualidad espacios formales ni procesos y metodologas claras a los cuales la ciudadana de un departamento o municipio pueda acudir para exigir cuentas a sus representantes en el ejecutivo y en los cuerpos colegiados15. El Gobierno nacional, a travs del Ministerio del Interior y de Justicia, ha liderado la formulacin de polticas en materia de participacin ciudadana dirigidas al fortalecimiento de la democracia, los espacios y mecanismos de participacin ciudadana y comunitaria para el ejercicio ciudadano del control pblico, en aspectos como control social, accin comunal y sistema de informacin. Igualmente, el Gobierno nacional ha adelantado actividades orientadas al fortalecimiento de lderes a travs del proyecto de escuelas de ciudadana. 3
En ese contexto, aunque se registran experiencias exitosas de incidencia ciudadana en la definicin de polticas pblicas, la participacin no ha logrado el impacto que se esperaba, en relacin con la planeacin y la ejecucin de dichas polticas16. Los mejores resultados se observan en los procesos de seguimiento a la contratacin y ejecucin del gasto, los cuales han contribuido de manera indirecta a la obtencin de mejores resultados en la gestin pblica17. El panorama anterior permite concluir que pese haber alcanzado logros importantes en materia de participacin tanto en los procesos electorales como frente a la gestin pblica, an existe mucho por hacer en este campo. En un Estado social de derecho, descentralizado como el existente en Colombia, es fundamental establecer estrategias que hagan ms consistentes, integrales y efectivos los espacios de concertacin entre la administracin y la ciudadana. En particular, se requiere avanzar en el desarrollo de estrategias que permitan la organizacin de
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Adems de la oferta reglamentada por el nivel nacional, los gobiernos locales han ido creando, segn sus necesidades e intereses y, en algunos casos, al tenor de las demandas de la poblacin, un conjunto de instancias, tambin formales, reglamentadas localmente. Aunque normalmente los concejales y diputados no provienen directamente de cada una de las jurisdicciones de su entidad territorial, s deben asumir la representacin de toda la ciudadana y propender por el inters general del municipio o departamento y no solo de algunas reas o grupos. El 82% de las instancias de participacin ciudadana influyen en el campo de la simple iniciativa, mientras que slo el 27,6% lo hacen en el de la decisin poltica. Para ampliar esta informacin, ver Ceballos M. y Martn G., [2001], Participacin y fortalecimiento institucional a nivel local en Colombia, Bogot, Centro Editorial Javeriano, CEJA. A este respecto son destacables iniciativas como el Programa de Veedura a la Inversin de los Recursos Regionales o el Programa de Rendicin de Cuentas, ambos de Transparencia Colombia.
la comunidad y la construccin de ciudadana18. Estas dos condiciones contribuirn a potenciar los liderazgos regionales y la participacin ciudadana, no slo para garantizar sus derechos sino tambin para ganar conciencia sobre la importancia de cumplir sus deberes frente al Estado. Lo anterior, acompaado de gestiones, transparentes y eficaces, ayudar a fortalecer la descentralizacin como instrumento de desarrollo social, econmico y poltico en el nivel regional. Gestin Pblica Territorial
As mismo, se ha registrado una evolucin en la definicin de estrategias de coordinacin y fortalecimiento de los procesos de planeacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de la gestin pblica territorial; a la cual han contribuido aspectos como la ampliacin del perodo de los alcaldes, ya que el contar con un periodo ms amplio promueve en ellos un sentido de responsabilidad y compromiso con su municipio, al tiempo que les permite administrar con visin de ms largo alcance. No obstante los avances mencionados, persisten problemas fundamentales en el mbito de la gestin pblica, entre los cuales se pueden sealar: la falta de informacin, la desarticulacin y descoordinacin sectorial entre los diferentes niveles de gobierno, el incumplimiento de los compromisos adquiridos por los mandatarios con sus ciudadanos y la ineficiencia en el uso de los recursos pblicos. Todo esto menoscaba profundamente la confianza de la ciudadana frente a las administraciones territoriales. Adems de estos problemas, una de las principales dificultades de la gestin pblica territorial, evidenciada en el acompaamiento que realiza el Gobierno nacional a las entidades territoriales, est relacionada con la debilidad en los procesos de planificacin. La formulacin del plan de desarrollo se hace, en la mayora de los casos, con visin de corto plazo, lo cual le resta efectividad a la hora de orientar la gestin local. Adicionalmente, en buena parte de los casos, su viabilidad financiera e institucional es mnima y no est directamente ligada a los procesos de presupuestacin de recursos. Lo anterior se manifiesta en sistemas inapropiados
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Balance General
La Constitucin Poltica de 1991 plante los principios de concurrencia, subsidiaridad y complementariedad, con el fin de compaginar ms efectivamente los tres niveles del gobierno, articulndolos de acuerdo con las competencias respectivas y buscando un propsito comn: un desarrollo integral que garantice el bienestar de la ciudadana. En trminos de desarrollo institucional y de modernizacin del Estado, la descentralizacin ha propendido por el fortalecimiento de la gestin pblica territorial, de forma tal que las administraciones territoriales cuenten con los recursos, procedimientos e instrumentos necesarios para ejercer sus competencias, en el marco de su misin constitucional. En concordancia con lo anterior, el pas ha avanzado en aspectos como la clarificacin de competencias, la organizacin de estructuras administrativas menos burocrticas, el desarrollo de procesos participativos y el mejoramiento de los ejercicios de planificacin, todo lo cual es fundamental para el logro de los objetivos que persigue cualquier proceso de descentralizacin.
Este tema se analiza con mayor detalle en el documento estratgico de Visin Colombia II Centenario: Fomentar la Cultura Ciudadana.
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de contratacin y ejecucin que resultan en obras inconclusas, innecesarias, deficientes o adelantadas a costos muy superiores a los inicialmente previstos. Sobre el funcionamiento interno y la organizacin institucional de las estructuras administrativas, las principales dificultades de las entidades territoriales estn relacionadas con: la baja capacidad gerencial y organizacional, la desarticulacin dentro de las dependencias y la alta rotacin de funcionarios del orden directivo y asesor especialmente en momentos de cambio de gobierno. A ello se aade la debilidad en el manejo de instrumentos de gestin, como manuales de funciones y procedimientos, estudios de organizacin y mtodos, planes estratgicos, procesos de control interno, sistemas de monitoreo y evaluacin, etc. Adems, la gestin territorial se ha visto afectada por los problemas institucionales ocasionados, entre otros factores, por la insuficiencia de recursos financieros que ha llevado a una reduccin en el tamao y en el perfil de la planta de personal de las entidades territoriales. Otra de las grandes dificultades de la gestin territorial est asociada a los dbiles sistemas de informacin que en algunos casos son ineficientes o inexistentes, lo cual limita los procesos de formulacin, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas. Existe, igualmente, una gran dispersin e incompatibilidad entre los datos ofrecidos por los sistemas del mbito nacional y los del territorial, lo que afecta los procesos de toma de decisiones y la articulacin de las polticas entre los diferentes niveles de gobierno. Tambin se presentan dificultades en el manejo y entrega de la informacin, especialmente cuando hay cambio de administracin. En varios casos, los nuevos mandatarios no encuentran informacin estadstica ni lneas de base consistentes, veraces y actualizadas que permitan realizar un buen proceso de formulacin del plan de desarrollo. 33
Si bien las entidades territoriales cuentan con cifras, stas generalmente no estn organizadas ni responden a un verdadero proceso de planificacin que le permita a la administracin tomar decisiones. Pese lo anterior, cabe sealar que la informacin existente responde principalmente a la obligacin que tienen las entidades de presentar reportes a entidades de control o sectoriales, con base en la cual los entes territoriales pueden tomar decisiones. Sin embargo, se requiere trascender el mbito de la obligatoriedad de la informacin y constituir su manejo en un elemento clave de la gestin pblica territorial. Adicionalmente, la gestin de la informacin enfrenta diferentes dificultades relacionadas con el hecho de que cada sector establece y solicita a las entidades territoriales sus propios esquemas de informacin, lo que genera en las administraciones una desarticulacin total de la informacin que pueda tener cada secretara o dependencia. Se requiere, por lo tanto, un esfuerzo del nivel nacional por unificar los requerimientos, orientaciones y estndares para conformar un sistema de informacin territorial integral y articulado, construido a partir de las estadsticas generadas por los municipios. En trminos de las administraciones pblicas territoriales, el reto es consolidar municipios y departamentos con estructuras administrativas y financieras giles y modernas, con capacidad de planificacin estratgica y con orientacin gerencial que, de manera eficiente, garanticen un desarrollo sostenible en su jurisdiccin y materialicen los objetivos de la descentralizacin y de la participacin ciudadana.
La evaluacin y rendicin de cuentas

Uno de los supuestos bsicos de la descentralizacin es la existencia de una efectiva rendicin de cuentas de las administraciones
sobre la gestin adelantada. sta debe darse tanto frente al control poltico que ejercen los concejos municipales y distritales y las asambleas departamentales, como frente a la ciudadana a travs de informes de evaluacin que, por mandato de la ley, deben ser publicados para su conocimiento. Si bien la rendicin de cuentas tiene diversas expresiones, ellas parten necesariamente de una valoracin de las acciones del gobierno, y de la disponibilidad y acceso a la informacin que sobre la misma tengan los encargados de ejercer control social19. De all que la evaluacin se constituya en un insumo importante para retroalimentar la gestin y en el punto de partida para la rendicin de cuentas. La ausencia de evaluacin no slo afecta el contenido de los informes presentados sino, lo que es ms grave, los resultados de la gestin. Sin un seguimiento adecuado, no se pueden medir los avances, ni identificar dificultades o cuellos de botella que limitan el cumplimiento eficiente de los compromisos de los gobernantes, lo cual resulta en pobres resultados de gestin al final de los periodos de gobierno y en procesos dbiles de rendicin de cuentas. A pesar de la importancia de la evaluacin, la experiencia de trabajo con las entidades territoriales demuestra que en la mayora de ellas no se dan procesos integrales de gestin orientada a resultados que incluyan procesos definidos, organizados y permanentes de monitoreo, seguimiento y evaluacin. El Estado en su conjunto y la consolidacin del proceso de descentralizacin, requieren que la formulacin de polticas y planes en cada uno de los niveles de gobierno cuente con los indicadores e instrumentos que hagan posible la autoevaluacin objetiva, integral y oportuna
de las decisiones adoptadas en el proceso. Esta responsabilidad ha empezado a ser asumida por la Nacin y se ha extendido en los ltimos aos a los gobiernos territoriales como una de sus competencias fundamentales, ya que slo a travs del seguimiento es posible evitar riesgos, tanto en trminos fiscales como en trminos de garanta de los derechos ciudadanos cobertura y calidad de servicios. En tal sentido, las entidades sectoriales, en cabeza de los ministerios, han iniciado esquemas de evaluacin de logros en sus respectivas reas, los cuales empiezan a producir datos ms consistentes sobre los avances o limitaciones de la gestin sectorial en las entidades territoriales20. No obstante, se requiere avanzar en la construccin de un sistema de responsabilidades que debe partir, necesariamente, de generar y apoyar con instrumentos la cultura de la autoevaluacin en las entidades territoriales. Por ello, el DNP viene trabajando conjuntamente con los departamentos, para que tanto stos como sus respectivos municipios formulen y ejecuten instrumentos de planificacin y evaluacin dentro de su administracin, con el fin de garantizar mejores resultados en estos procesos. Adicionalmente, se ha buscado generar otros efectos necesarios como la articulacin de las dependencias de la administracin, la generacin permanente de informacin, la construccin de indicadores, la definicin de responsables y la conformacin de estructuras administrativas ms flexibles. Tales instrumentos ofrecen a gobernantes
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Los encargados de ejercer el control social incluyen tanto los organismos de control del Estado como la ciudadana en general. Por ejemplo, el Ministerio de Educacin Nacional ha diseado el tablero de indicadores para determinar avances en trminos de cobertura, calidad y permanencia del servicio educativo en sus diferentes niveles.
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locales y a la comunidad la posibilidad de retroalimentarse sobre los resultados de gestin, a partir de informacin peridica, comparable y de indicadores construidos para una evaluacin ms municipal. De otra parte, y como el nivel nacional debe garantizar los objetivos propuestos con la descentralizacin en relacin con la provisin de bienes y servicios a la ciudadana, la Nacin ha avanzado tanto en la evaluacin del desempeo fiscal de las entidades territoriales como en la medicin y anlisis del desempeo municipal. Segn los artculos 79 de la Ley 617 de 2000 y 89 de la Ley 715 de 2001, el DNP debe publicar en medios de amplia circulacin nacional los resultados de la evaluacin de la gestin de todas las entidades territoriales, segn la metodologa definida para tal fin. Esa normativa establece, adems, que los municipios deben preparar el informe anual de resultados de su gestin, en los trminos previstos en la metodologa mencionada, preferiblemente como resultado de un sistema propio de informacin y autoevaluacin, y enviarlo a la Secretara Departamental de Planeacin o la entidad que haga sus veces, para que dicha entidad realice el seguimiento, la evaluacin y enve la informacin al DNP, donde se realiza un anlisis consolidado nacional. En sntesis, la evaluacin es una accin conjunta, con coordinacin nacional pero con ejecucin territorial. Un resultado destacado de las medidas dispuestas en las Leyes 617 de 2000 y 715 de 2001, ha sido el desarrollo de un sistema de evaluacin exhaustivo y peridico de las finanzas territoriales, el cual ha contribuido al logro de estructuras fiscales sostenibles, fundamentales para consolidar la descentralizacin. Ello, a su vez, ha contribuido a que los municipios y departamentos cuenten con informacin financiera amplia y uniforme, para calificar y comparar anualmente la gestin fiscal de los entes territoriales. El Ministerio de 3
Hacienda y Crdito Pblico, por su parte, viene produciendo informes sobre la viabilidad fiscal de los departamentos21. Aunque en lo financiero ya se tienen sistemas de evaluacin consolidados susceptibles de mejoramiento, es fundamental avanzar en la evaluacin del desempeo general de las administraciones territoriales en relacin con las competencias que les han sido otorgadas. Al respecto, el DNP, en forma concertada con las administraciones departamentales, ha diseado una metodologa para la medicin y anlisis del desempeo municipal que les ha permitido realizar la primera evaluacin integral de la gestin de sus municipios. Esta metodologa incluye los componentes de: (1) eficacia, que se relaciona con el avance en el cumplimiento del plan de desarrollo; (2) eficiencia, que mide la relacin entre productos obtenidos e insumos utilizados en un proceso; y (3) cumplimiento de requisitos legales relacionados con la presupuestacin y ejecucin de los recursos transferidos por concepto del Sistema General de Participaciones. Igualmente incluye indicadores de capacidad de gestin, con el fin de determinar la capacidad administrativa y el desempeo financiero de la entidad territorial para dar soporte a sus competencias, a la ejecucin de los programas y proyectos del plan de desarrollo y a los dems planes estratgicos sectoriales. Tambin comprende componentes de la gestin sectorial y el entorno, con el fin de determinar cules factores no controlables directamente por el gobierno, ya sean de ndole poltico, de orden pblico o sociodemogrficos, tienen mayor incidencia en los resultados obtenidos en las evaluaciones de eficacia y eficiencia.
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Escalafn de desempeo fiscal para municipios y departamentos producido por el DNP y calificacin de viabilidad financiera departamental calculada por la DAF.
Los informes correspondientes ya han sido publicados por los departamentos y se vienen consolidando desde el ao 2004 en el DNP, con la posibilidad de presentar datos universales y consistentes para la calificacin de la gestin de 2006. Lo propio se ha empezado a aplicar para la evaluacin del desempeo departamental. Entre las conclusiones de la gestin municipal en el 2005 se encuentran las siguientes: Eficacia. Se analiz la informacin de los planes indicativos departamentales de la vigencia 2005 sobre el cumplimiento de las metas de sus municipios. En relacin con los resultados, en trminos generales, el nivel de eficacia de las metas reportadas en los planes indicativos fue alto, el promedio nacional lleg al 82,3%. De acuerdo con los rangos de calificacin definidos, el 51% del total de municipios tuvo un ndice de eficacia sobresaliente (porcentaje que equivale al 68% si se excluyen los municipios que no reportaron informacin) y slo el 2% alcanz una calificacin crtica. Es importante sealar que no fue posible evaluar a cerca del 25% de los municipios del pas, lo cual refleja que, an despus de haber sido expedida la Ley 152 de 1994, existen deficiencias en la formulacin adecuada de los planes de desarrollo y en su evaluacin. Entre los factores que explican esta situacin se cuentan los siguientes: incumplimiento de los requisitos de evaluabilidad estructura clara y bien definida, indicadores identificados, metas anualizadas, cuantificables y medibles; falta de inters de algunas administraciones locales por reportar informacin; y administraciones nuevas con desajuste en el calendario electoral que no cumplen los requisitos de elaboracin de planes de desarrollo evaluables. Eficiencia. Se evidencian importantes ineficiencias en el manejo de los recursos, que 3
se reflejan en bajos resultados sociales. De acuerdo con tales resultados, con los recursos que tuvieron disponibles durante 2005, los municipios hubieran podido alcanzar niveles mayores a los registrados en matrculas, agua potable y afiliacin al rgimen subsidiado, entre otros. Es necesario profundizar en evaluaciones micro de la gestin sectorial para tener mejores elementos que expliquen la alta ineficiencia municipal. Los municipios certificados en educacin obtuvieron mejores resultados en eficiencia que el resto, lo que sugiere a stos avanzar en la descentralizacin educativa. La ineficiencia en la calidad educativa requiere de estrategias como la evaluacin docente, la elaboracin de los proyectos educativos institucionales y dems acciones focalizadas en los establecimientos educativos. Gestin y entorno. De los 1.098 municipios slo el 37% (405) report la informacin completa para todos los indicadores de capacidad administrativa. En trminos de resultados se encontr que el promedio de este ndice a escala municipal durante la vigencia 2005, fue del 47%, ello significa que los municipios del pas presentan an bajos niveles en sus procesos de gestin. De acuerdo con la informacin reportada por 993 municipios, en promedio, el 67,9% de los funcionarios que se desempearon durante el ao 2005 en cargos de los niveles, profesional, asesor, directivo y ejecutivo tienen formacin profesional. Segn la informacin reportada por 996 municipios, el 57% de los municipios (565) tienen un computador por cada dos funcionarios y el 15% (153) posee una relacin 1 a 1; el porcentaje restante registr

una subutilizacin de computadores, es decir, posee ms de un computador por funcionario22. De los 1.032 municipios que reportaron informacin para el indicador de procesos, slo el 3% tienen todos sus procesos automatizados. Lo anterior permite afirmar que, en su mayora, las administraciones locales no cuentan con procesos automatizados que les brinden soporte en las diferentes actividades que deben adelantar. nicamente el 23% de los recursos de inversin, para los 830 municipios que suministraron informacin, fueron ejecutados mediante licitacin y/o convocatoria pblica durante el ao 2005. Requisitos de Ley 715 de 2001. Pese a las necesidades sociales de la poblacin, se observa que, para la vigencia 2005, en todos los sectores se dejan de presupuestar los recursos asignados en virtud del Sistema General de Participaciones, y que una gran parte de esos recursos no se invierten. Adicionalmente, en sus presupuestos los municipios comprometen recursos por encima de lo asignado, de manera que se genera dficit presupuestal. Por otro lado, muchos municipios reportan en cero su ejecucin, de manera que es imposible evaluar el destino de los recursos asignados. Con base en lo anterior, se puede concluir que la mayora de municipios no cumplieron en 2005 con la totalidad de los requisitos exigidos en la Ley 715 de 2001, en relacin con la presupuestacin del SGP en el ingreso y ejecucin en el gasto. Los anteriores resultados muestran la ineficiencia en la gestin en las etapas de planificacin, 3
presupuestacin y contratacin, como lo manifiesta la deficiencia en el diligenciamiento de los formularios de ejecucin presupuestal; el desconocimiento de la normativa; la precariedad en los sistemas de informacin de los municipios y la inconsistencia en la contabilidad presupuestal. Por lo tanto, se requiere fortalecer presupuestal y contablemente a las entidades locales para promover la transparencia y optimizacin de esa informacin, la cual es el reflejo de su gestin. Tambin, es necesario dar a conocer a los organismos de control los resultados obtenidos, para retroalimentar su labor y promover un control efectivo de la inversin social territorial. De otro lado, se requiere revisar la legislacin, pues es posible que algunos municipios requieran mayor cantidad de recursos, mientras que otros presentan excedentes de acuerdo con sus necesidades. Adems, se recomienda a las entidades territoriales adoptar medidas para optimizar la informacin remitida al nivel nacional, en tanto ella es la base para la rendicin de cuentas y la retroalimentacin de la poltica de descentralizacin. Los procesos de evaluacin, tanto propia como de los niveles superiores de gobierno, y los efectos paralelos que empiezan a generar en trminos de organizacin administrativa, tendrn incidencia en el avance de los procesos de rendicin de cuentas. Los resultados de las evaluaciones, aunado a la existencia de comunidades ms conocedoras de lo pblico, permitirn debatir sobre resultados concretos, la eficacia y la eficiencia en el uso de
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Este resultado puede ser relativo en algunos casos si se tiene en cuenta que hay municipios en donde existe personal vinculado a la administracin por medio de rdenes de prestacin de servicios o contratos, quienes tienen computadores para la ejecucin de sus actividades contractuales y el indicador slo muestra la disponibilidad en trminos de los funcionarios de planta.
los recursos pblicos. Se espera, por lo tanto, que la ciudadana acte como el filtro ms efectivo para corroborar y debatir, si es necesario, los resultados presentados por sus gobernantes. Ms an, los resultados de las evaluaciones permitirn detectar las debilidades de gestin de las entidades territoriales, tanto en forma agregada como en diversas regiones. A partir de ello, se podrn redisear las polticas pblicas y hacer ms eficientes los procesos de asistencia tcnica, tanto de los departamentos hacia sus municipios, como del nivel nacional organizado articulacin entre diferentes entidades sectoriales y transversales, en coordinacin con organismos de cooperacin, universidades, etc., hacia el conjunto de entidades territoriales. Esta informacin ser la pauta para disear procesos de acompaamiento articulados, que realmente tengan impacto en el mejoramiento de la gestin pblica territorial y que contribuyan, por lo tanto, al xito del proceso de descentralizacin. Finalmente, es indispensable continuar trabajando por institucionalizar en las entidades territoriales procesos de seguimiento y evaluacin que integren las dimensiones fiscal, social, poltica y de transparencia, con informacin veraz, nica y generada en tiempo real, los cuales le permitan al ciudadano aprovechar de manera efectiva los espacios de rendicin de cuentas. De lo contrario, se continuarn elaborando informes y reportes aislados y poco sistemticos, a solicitud de terceros y en virtud del cumplimiento de normas que apenas se conocen o entienden, y que poco aportan a estructurar procesos de seguimiento y evaluacin que permitan a las administraciones redefinir sus polticas.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL: UN EJERCICIO EN CONSTRUCCIN Generalidades Colombia es reconocido como un pas de gran diversidad geogrfica, natural, tnica y cultural (mapa 1); aspectos que ofrecen amplias oportunidades para su desarrollo, pero al mismo tiempo plantean importantes retos a su estructura poltico administrativa, cuando se trata de aprovechar sus potenciales y de atender las necesidades particulares de desarrollo territorial, de la manera ms equilibrada posible. Para el caso colombiano, el ordenamiento territorial (OT) se refiere a dos elementos interpendientes. De un lado, a la organizacin y la estructura poltico-administrativa del Estado (funciones, competencias, interrelaciones entre los niveles de gobierno, etc.); y del otro, a la relacin de la sociedad con el territorio, la cual se evidencia a travs de diferentes dinmicas y prcticas polticas, sociales, econmicas, ambientales y culturales, generadoras de condiciones especficas de desarrollo territorial. De la adecuada regulacin y planificacin de estos elementos depende la posibilidad de administrar y gestionar eficientemente el territorio con el fin de aprovechar sus potenciales en terminos de un desarrollo equilibrado y sostenible, una mayor integracin territorial, un fuerte sentido de cohesion social y, en general, una mejor calidad de vida para la poblacin. La discusin sobre el OT del pas se inici con el proceso de descentralizacin adelantado durante la dcada de los ochenta y se enriqueci y ampli con la Constitucin Poltica de 1991. Desde entonces, con el fin de desarrollar las disposiciones constitucionales sobre OT, se
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han propuesto diecisiete (17) proyectos de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT), los cuales han propiciado un debate relativamente permanente y actualizado sobre el tema23. En un principio, el debate sobre OT propuesto al seno de la Asamblea Nacional Constituyente concentr la atencin en las deficiencias del rgimen poltico-administrativo existente, especialmente en lo concerniente al desfase de competencias y funciones entre la Nacin y los entes territoriales. Esto se dio en un contexto de acelerado surgimiento de nuevas realidades y tendencias que indicaban la revalorizacin de los mbitos regionales y locales para la gestin del desarrollo, al igual que la necesidad de impulsar la descentralizacin y la autonoma. La confluencia de estos factores demandaba la creacin de nuevos instrumentos para administrar y promover el desarrollo a diferentes escalas geogrficas, que transcendieran los lmites poltico-administrativos tradicionales, reconocieran adems territorialidades especficas como las de las comunidades indgenas, al tiempo que se mantena la unidad nacional. El debate en el pas condujo a que la nocin de OT se asociara con la reorganizacin polticoadministrativa del Estado, es decir, en buscar soluciones institucionales para la administracin y gobierno de nuevas territorialidades que no encajan o son deficientemente atendidas por la tradicional divisin administrativa del pas. Sin embargo, la Comisin de Ordenamiento Territorial (COT), creada en 1992 por mandato constitucional, define el OT como una poltica de Estado encaminada a permitir tanto una apropiada organizacin poltico-administrativa de la Nacin, como una proyeccin espacial de las polticas sociales, econmicas, ambientales y culturales de la sociedad, procurando un nivel de vida adecuado de la poblacin y la conservacin del medio ambiente. 3
Con base en la perspectiva integral propuesta por la COT, la cual trasciende la dimensin polticoadministrativa del Estado, y lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, el OT se entiende entonces como el conjunto de acciones poltico-administrativas, de planificacin y de gestin espacial emprendidas por las entidades territoriales, con el fin de disear e implementar instrumentos eficientes, para orientar el desarrollo socioeconmico de las jurisdicciones a su cargo, y de regular la utilizacin, la transformacin y la ocupacin del espacio, a partir de parmetros medioambientales, culturales e histricos. Una de las dimensiones bsicas del OT es la reglamentacin de los usos y ocupacin del suelo. Con este propsito, la Ley 152 de 1994 estableci, en su artculo 41, la elaboracin de los planes de ordenamiento territorial (POT). La Ley 388 de 1997 desarroll dicha disposicin al establecer los componentes y procedimientos para la elaboracin de planes, con una vigencia mnima de tres perodos continuos de las administraciones locales. En los siguientes apartes, se hace referencia a tres de los aspectos centrales del OT: la organizacin poltico-administrativa, la regionalizacin como instrumento para promover el desarrollo territorial y la situacin de las regiones fronterizas en el contexto de la integracin regional e internacional. Organizacin poltico-administrativa del Estado colombiano En el siglo XIX, el pas transit del centralismo, en los albores de su Independencia, al federalismo, el cual se consolid en 1863 con la Constitucin de Ronegro, lo cual implic mayor autonoma
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El proyecto ms reciente corresponde al nmero 024 Cmara, de iniciativa del Legislativo, y el cual fue radicado el 20 de julio de 2007.
Mapa 1 Repblica de Colombia
Fuente: Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, IGAC, 2002
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de sus niveles territoriales y tambin ms desorden administrativo, dado que los diferentes Estados Soberanos podan promulgar su propia Constitucin, acuar su moneda y contar con un ejrcito propio, entre otros aspectos. En 1886, como resultado del proceso conocido como la Regeneracin que termin con la expedicin de una nueva Constitucin Poltica, el pas acogi el centralismo y aplic la frmula correspondiente a la centralizacin poltica y la descentralizacin administrativa. Luego de un centenario de la Constitucin de 1886, la Asamblea Nacional Constituyente promulg en 1991 la nueva Carta Poltica del pas en la cual se profundiza el proceso de descentralizacin en trminos polticos, fiscales y administrativos. Los anteriores cambios de enfoque en el tipo de Estado incidieron en la organizacin territorial del pas, en cuyo marco siempre se han privilegiado los papeles de los nivel nacional y local, y dentro del cual se presentan las mayores modificaciones e indefiniciones en el papel del nivel intermedio, en trminos de las entidades que lo representan y su respectivo alcance por ejemplo: Estados Soberanos y departamentos (figura 1). Desde el punto de vista poltico-administrativo, la organizacin territorial del pas en las ltimas dcadas se ha inspirado en una concepcin descentralista de la funcin estatal, la cual apunta hacia el fortalecimiento de la gobernabilidad y el logro de una mayor eficiencia en la prestacin de servicios sociales para mejorar el bienestar general de la poblacin. En concordancia con esa perspectiva, el pas se ha dividido en tres niveles territoriales bsicos el nacional, el intermedio y local, representados en
la actualidad por la Nacin, los departamentos y los municipios y distritos, respectivamente. Esta organizacin es considerada poco flexible para reconocer la diversidad regional que caracteriza al pas y, por ende, para atender sus particularidades territoriales, las nuevas dinmicas econmicas y sociales, y el hecho de que gran parte del territorio presenta bajos niveles de ocupacin. El artculo 286 de la Constitucin de 1991 reconoce como entidades territoriales a los departamentos, municipios, distritos y territorios indgenas (anexo 3); adems establece la posibilidad de crear regiones y provincias ya sea como figuras administrativas y de planificacin o como entidades territoriales. As mismo, la Constitucin Poltica asign a los municipios la responsabilidad de prestar los servicios pblicos determinados por la Ley, de construir las obras demandadas por el progreso local, de ordenar el desarrollo de su territorio, de promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y de cumplir las dems funciones que le asignen la Constitucin y las leyes. Por su parte, a los departamentos les corresponde la administracin de los asuntos seccionales, la planificacin y promocin del desarrollo econmico y social, la coordinacin y complementariedad de la accin municipal, la intermediacin entre la Nacin y los municipios y la prestacin de servicios, conforme a la Constitucin y la Ley. Adicionalmente y con el fin de cumplir con las funciones descritas de manera ms eficiente, diferentes leyes le han asignado tanto a la Nacin como a las entidades territoriales, otras competencias, recursos e instrumentos tiles para la articulacin de los niveles de gobierno, en las
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Figura 1 Organizacin territorial en Colombia en los siglos XIX y XX
Fuente: DDT-DNP, con base en: Borja, Miguel. Estado, sociedad y ordenamiento territorial en Colombia. IEPRI, CEREC, Bogot D.C., 180 p., 2000.
cuales se observan los principios de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad 24. En el mismo sentido, y con el objeto de mejorar el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado, de asegurar la participacin ciudadana y promover la integracin territorial-, la Constitucin de 1991 ha posibilitado la conformacin de varias figuras administrativas, entre las cuales se encuentran: Las divisiones municipales en comunas urbanas y corregimientos rurales, o en localidades si se trata del Distrito Capital. Las organizaciones de dos o ms municipios en provincias, asociaciones o reas metropolitanas. Las regiones administrativas y de planificacin a partir de la unin de dos o ms departamentos o 4
del Distrito Capital con otros departamentos. Las zonas de integracin fronteriza (ZIF). Pese a los avances que se han dado en materia de organizacin poltico- administrativa, es necesario realizar ajustes institucionales y de competencias orientados a resolver los problemas relacionados
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De acuerdo con el pargrafo del artculo 3 de la Ley 152 de 1994, los alcances de los principios enunciados son los siguientes: (1) principio de concurrencia: hace referencia a una actuacin oportuna, eficiente y respetando los fueros de competencia de las diferentes autoridades de planeacin, cuando deban desarrollar actividades en conjunto hacia un propsito comn; (2) principio de subsidiariedad: implica que las autoridades de planeacin del nivel ms amplio debern apoyar transitoriamente a aquellas que carezcan de capacidad tcnica para la preparacin oportuna del plan de desarrollo; y (3) principio de complementariedad: hace referencia a que en el ejercicio de las competencias en materia de planeacin las autoridades actuarn colaborando con las otras autoridades, dentro de su rbita funcional con el fin de que el desarrollo de aqullas tenga plena eficacia.

con el OT. Entre las principales dificultades se encuentran: La rigidez del modelo actual de organizacin poltico-administrativa del Estado, que no se ajusta plenamente a la diversidad territorial del pas, al asignarle competencias de manera uniforme a todas las entidades sin considerar sus niveles de desarrollo diferenciales ni sus respectivas capacidades para asumirlas adecuadamente. La carencia de mecanismos que promuevan una gama ms amplia de niveles de organizacin territorial y de planeacin. Sin crear necesariamente nuevos niveles de gobierno, se requieren alternativas de organizacin territorial que faciliten la gestin y gobernabilidad de la diversidad de territorialidades que caracterizan al pas y que evolucionan permanentemente. Se necesitan instancias y figuras que faciliten la asociatividad flexible y gil entre entidades territoriales de diferente orden. Los lmites poltico-administrativos de las entidades territoriales en lugar de articular, restringen las posibilidades de una gestin pblica integrada entre comunidades ubicadas en diferentes entidades territoriales, pero con caractersticas socioculturales y/o econmicas similares. Ello se explica por la falta de figuras de integracin territorial supramunicipales y supradepartamentales apropiadas. La falta de polticas territoriales que articulen armnicamente los procesos urbanos, regionales y rurales, entre sectores de actividad y entre niveles territoriales y que, adems, reconozcan la diversidad regional y procuren un desarrollo ms equilibrado. Contar con un marco normativo ms ajustado en materia de OT contribuir a enfrentar problemas crticos como los anteriormente descritos, adems de otros, como la reduccin en la gobernabilidad 43
territorial, la exclusin y fragmentacin social y el aumento de los desequilibrios socioeconmicos espaciales. Considerar el territorio como espacio de desarrollo, abierto a la integracin y asociacin regional, nacional e internacional permitir, por una parte, ir ms all de las perspectivas espaciales y temporales de corto plazo en la planificacin del desarrollo y, por otra, contribuir a un manejo ms integral del territorio, al tiempo que potenciar el desarrollo de las capacidades internas de las entidades territoriales para insertarse ventajosamente en un mundo globalizado. Regionalizacin como instrumento ordenamiento y desarrollo territorial de
La territorialidad de los procesos de desarrollo econmico y social es dinmica y como tal no est limitada por las fronteras poltico-administrativas preestablecidas. Cuando estos procesos trascienden las respectivas jurisdicciones municipales o departamentales, es importante contar con esquemas flexibles de organizacin regional, que permitan la existencia de figuras asociativas y de alianzas entre entidades territoriales con intereses comunes, para la planificacin y gestin de su desarrollo. En el pas han venido surgiendo en la ltima dcada dinmicas econmicas y sociales cuyos mbitos espaciales son de escala supramunicipal o supradepartamental, lo cual genera la necesidad de adelantar planes, polticas y proyectos conjuntos de orden sub-regional y regional entre municipios de un mismo departamento y de diferentes departamentos; entre departamentos; y entre municipios, departamentos y distritos. En esos nuevos escenarios participan diversas organizaciones sociales comunidades, instancias pblicas y privadas etc., a travs de la cuales se establecen una variedad de redes, alianzas estratgicas, asociaciones, programas y proyectos
orientados a la promocin del desarrollo econmico, la sostenibilidad ambiental, el fortalecimiento de la identidad territorial y cultural, y la solucin de problemas de gobernabilidad. A continuacin se presentan ejemplos de iniciativas de integracin regional y subregional que comparten las siguientes caractersticas generales: Corresponden a intereses compartidos entre dos o ms municipios o departamentos. Son lideradas por las administraciones municipales y/o departamentales. Requieren de una institucionalidad propia y flexible que no se superponga con las atribuciones municipales o departamentales y que no implique necesariamente la conformacin de nuevos niveles de gobierno.
Regional de Competitividad (CRC). El objetivo de estas instancias es equilibrar las relaciones de desarrollo, para integrar y complementar los potenciales econmicos y naturales que poseen la metrpoli y la regin, de forma tal que se logre el diseo concertado y participativo de un nuevo modelo de organizacin territorial, de escala regional, que posibilite posicionar competitiva, equitativa y sosteniblemente el conjunto BogotCundinamarca como una ciudad-regin con liderazgo nacional e internacional. Un logro destacable del trabajo de la MPRBC, es el acuerdo poltico alcanzado entre los mandatarios de las respectivas entidades territoriales y su Concejo y Asamblea, con el respaldo tcnico de sus respectivas reas de planeacin, para darle prioridad a un proceso previo de planificacin regional, altamente participativo, que a la vez oriente sobre la mejor manera de definir la organizacin institucional pertinente. El proceso llevado a cabo hasta la fecha, ha permitido alcanzar un acuerdo sobre la adopcin de un modelo de organizacin territorial regional desconcentrado, orientado a reducir la primaca de la capital del pas y racionalizar e integrar armnicamente la metropolizacin, a travs de la promocin de centros urbanos alternos que difundan el desarrollo hacia las zonas relativamente menos desarrolladas. El proceso adelantado ha conseguido un elevado grado de institucionalizacin y legitimidad en ambas entidades territoriales, el cual ha sido ampliamente reconocido por las administraciones subsiguientes. Ello ha permitido su continuidad y la incorporacin de sus elementos en los respectivos planes de desarrollo para el periodo 2004-2007. La Nacin, por su parte, ha hecho aportes claves al proceso fundamentalmente a travs de 44
Procesos regionales y subregionales en formacin en el pas

Regin Bogot-Cundinamarca. Este proceso surgi en 2001 a partir de la iniciativa del Gobernador de Cundinamarca, el Alcalde de Bogot y el Director de la CAR, con la participacin del Gobierno nacional, representado por el DNP, como instancia tcnica. Su propsito central es el fortalecimiento de los lazos de cooperacin entre Bogot y Cundinamarca para promover el desarrollo econmico y social de sus territorios y hacer ms productiva y competitiva la regin. As mismo, propende por mejorar el acceso a los servicios sociales especialmente para la poblacin ms vulnerable y por construir bases slidas para el OT, la planificacin regional, la consolidacin institucional y la ejecucin de proyectos. El proceso toma forma a travs de dos instancias bsicas: la Mesa de Planificacin Regional Bogot-Cundinamarca (MPRBC) y el Consejo

Mapa 2 Procesos regionales y subregionales en formacin
Fuente: Cartografa DANE, IGAC. Elaborado DNP-DDTS, 2005
la expedicin del Conpes 3256 de 2003: Polticas y estrategias para la gestin concertada del desarrollo de la regin Bogot-Cundinamarca, el cual recomienda una serie de polticas y estrategias orientadas a fortalecer y dar continuidad al proceso de consolidacin de la subregin. Ecorregin del Eje Cafetero. Tom forma a partir del liderazgo asumido por las Corporaciones Autnomas Regionales Ambientales, principalmente de la Corporacin Autnoma Regional de Risaralda (CARDER), con ocasin del sismo del ao de 1999. El concepto de regionalizacin que subyace en la iniciativa propone un mbito de planificacin y gestin territorial alrededor de los ecosistemas del 4
Eje Cafetero, sin circunscribirlo a la dimensin ambiental y a los lmites poltico-administrativos de Caldas, Quindo y Risaralda. Esto ha dado lugar a un concepto de ecorregin que integra los aspectos naturales, ambientales, econmicos, sociales y los sistemas urbanos-regionales. A la fecha, se ha avanzado en la concepcin tcnica del modelo de ordenamiento territorial y en la identificacin de las principales estrategias para implementarlo. Para facilitar el proceso se constituy una red de universidades de los departamentos involucrados, como su soporte tcnico y cientfico25, y adems se est avanzando
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Las universidades de los departamentos interesados en el mbito geogrfico de la ecorregin se asociaron alrededor de la organizacin Alma Mter.
en el debate e institucionalizacin en los mbitos polticos locales y nacionales.
de un factor estructural para el desarrollo de la Ecorregin: el recurso hdrico. Como mecanismo institucional para la gestin, el desarrollo y puesta en marcha del PDSM, se conform el 18 de marzo de 2004 la Alianza Prodesarrollo de la Ecorregin Mojana (PROMOJANA), suscrita por los gobernadores de los departamentos de Sucre, Crdoba, Bolvar, Antioquia y por el director del DNP, entidad que participa con apoyo tcnico y como facilitadora de la articulacin y enlace de las entidades nacionales e internacionales con las regionales. Como resultado del proceso anterior, el 17 de abril de 2006 fue aprobado el Conpes 3421: Estrategias para la reactivacin econmica y social de la Regin de la Mojana, el cual contempla estrategias de corto, mediano y largo plazo y compromete recursos por $192.138 millones, de los cuales, $120.000 millones sern destinados a la realizacin de obras de infraestructura como el Proyecto Construccin del Dique con Compuertas, Estructura del Control Hidrulico y Terrapln Va San Marcos-Majagual-Ach, que permitirn la recuperacin del sistema hdrico natural de la regin, su aprovechamiento productivo y la prevencin de riesgos actuales y futuros en la regin. Con estas estrategias, el Gobierno nacional busca reactivar econmica y socialmente la regin de La Mojana. Agendas 21 de Desarrollo. En la reunin del Protocolo de Kioto de 1992 en Ro de Janeiro durante la Cumbre de la Tierra, Colombia se comprometi con la construccin de agendas de desarrollo para el Pacfico (Choc Biogeogrfico) y la Amazona, reas ambientalmente estratgicas no slo para el pas sino tambin para el planeta.

Programa para la Reconstruccin y Desarrollo sostenible del Urab Antioqueo y Chocoano y del Bajo y Medio Atrato. Este
programa surgi entre 2003 y 2004, a partir de una iniciativa nacional con el apoyo del PNUD, para impulsar el desarrollo integral de la regin, mediante la formulacin y gestin de proyectos y procesos estratgicos de impacto regional. Incluye a los municipios de Ungua, Acand, Medio Atrato, Quibd, Bojay, Riosucio, Carmen del Darin, Viga del Fuerte y Murind, y cuenta con la participacin activa tanto de organizaciones sociales de base como de autoridades locales, departamentales, regionales y nacionales. Para implementar el programa se conforma en la actualidad una asociacin integrada por autoridades municipales y representantes de consejos comunitarios y organizaciones indgenas de la zona, a la cual podrn adherirse otros actores que compartan los mismos objetivos. Programa de Desarrollo Sostenible de la Ecorregin de La Mojana (PDSM)26. Este programa de iniciativa nacional, ha sido formulado bajo la direccin del DNP, con la cooperacin tcnica de la Organizacin para la Alimentacin y la Agricultura de las Naciones Unidas (FAO, por sus iniciales en ingls) y con la participacin de diferentes entidades nacionales, regionales, departamentales y municipales. En el marco del PDSM se lograron identificar cinco lneas de accin especficas: ordenamiento ambiental y manejo de los recursos naturales, desarrollo agropecuario, infraestructura, administracin de tierras y fortalecimiento institucional. El desarrollo de esas lneas estratgicas, a travs de programas y proyectos, est encaminado al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, acogindose a parmetros de sostenibilidad ambiental, equidad territorial y justicia social, articulados alrededor
Para efectos del Programa, los municipios que hacen parte de La Mojana son: Nech (Antioquia); Magangu, Ach y San Jacinto del Cauca (Bolvar); Ayapel (Crdoba); San Marcos, Guaranda, Majagual, Sucre, Caimito y San Benito Abad (Sucre).
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La formulacin de tales agendas se ha adelantado de manera participativa con las instituciones y organizaciones comunitarias en ambas regiones, bajo la coordinacin del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de los institutos ambientales y de investigaciones de estas regiones (Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico (IIAP) y el Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas (Sinchi). Los resultados de las Agendas 21 harn parte fundamental de la formulacin de polticas de Estado para el Pacfico y la Amazona. Para su desarrollo e implementacin es conveniente contar con figuras regionales que acten en los mbitos territoriales correspondientes y faciliten la coordinacin e integracin de esfuerzos con entidades e instituciones de otros niveles. La Agenda Pacfico 2127 ha identificado dos necesidades estratgicas del Pacfico colombiano, las cuales se deben materializar en polticas orientadas a: (1) apoyar el mejoramiento de su articulacin con el resto del pas y con el mundo, a travs de la Gran Cuenca del Pacfico; y (2) consolidar un modelo de desarrollo apropiado para la regin. El desarrollo de esas dos polticas requiere poner en marcha acciones de diversa ndole, entre las cuales se cuentan: El aprovechamiento sostenible de la biodiversidad El fortalecimiento del comercio internacional y regional El fomento al deporte y las artes en el nivel local La puesta en marcha de un sistema mvil de bienestar social y saneamiento bsico alternativo El apoyo al transporte intermodal 4
La conformacin de una red de asentamientos poblacionales con capacidad de apoyo a las diversas zonas de la regin El fortalecimiento poltico-administrativo eficaz La bsqueda de coberturas satisfactorias en energa y telecomunicaciones El desarrollo y puesta en marcha de mecanismos de seguridad ciudadana y convivencia El fortalecimiento de la identidad y la cultura Por su parte, el proceso de investigacin y construccin de la Agenda Amazona 21 puso de presente las nocivas consecuencias de algunas prcticas asociadas al poblamiento de la zona28, como la produccin extractiva y los cultivos ilcitos, caracterizadas por el uso de tcnicas dainas del medio ambiente y, adems, contrarias a las prcticas tradicionales de autoconsumo comunitario sostenible de los pueblos indgenas. Este proceso ha servido para trascender el tradicional enfoque de desarrollo sostenible entendido simplemente como conservacin, al asumirlo ms integralmente como una oportunidad para generar nuevas alternativas econmicas y nuevas tecnologas productivas, armnicas con el funcionamiento de los ecosistemas. As pues, aspectos como el uso del agua y de la energa solar como elementos productivos, los servicios ambientales y el ecoturismo, entre otros, adquieren ahora ms relevancia. Adicionalmente, la agenda sugiere la consoli27
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La regin Pacfico comprende 46 municipios ubicados en los departamentos de Antioquia, Choc, Valle del Cauca, Cauca y Nario. La regin amaznica colombiana fue declarada reserva forestal mediante la Ley 2 de 1959, e incluye a los departamentos de Amazonas, Caquet y Putumayo y los del norte y oriente amaznico: Guaviare, Guaina y Vaups.
dacin de Leticia, capital del departamento del Amazonas, como centro de la regin trinacional Colombia, Brasil, Per, para convertirla en polo de desarrollo comercial, pesquero y centro de servicios e investigaciones biolgicas y ecotursticas, dadas sus caractersticas fronterizas particulares, decisivas para la tarea de integrar fluvialmente el Atlntico con el Pacfico. Asociacin de departamentos de la Regin Orinoquia-Amazonia (Amazorinoquia). Este proceso, uno de los ms recientes y con mayor impulso en el mbito regional, se inici en abril de 2004 y rene a los departamentos del anterior CORPES Orinoqua: Meta, Casanare, Arauca, Guaviare, Vaups, Vichada y Guaina. Su conformacin es el resultado de la iniciativa de varias administraciones departamentales, a partir del reconocimiento de sus afinidades naturales econmicas y sociopolticas. A travs de ella se busca consolidar nuevas perspectivas de desarrollo para la regin, en tanto frontera de desarrollo y potencia de recursos naturales y de biodiversidad, altamente valorados dentro del contexto de la globalizacin. El proceso de integracin regional ha tomado mayor consistencia, jalonado por la Asociacin de Gobernadores, y por el trabajo que, junto con el Gobierno nacional, han adelantado los departamentos para la preparacin de las propuestas de Agendas Internas de Productividad y Competitividad Regional. A la iniciativa de la Orinoqua se sum posteriormente la Amazona colombiana Amazonas, Putumayo y Caquet, as se conform un amplio bloque de departamentos que abarca la mitad del territorio continental colombiano. Comisin Tripartita entre el Departamento de Antioquia, el Municipio de Medelln y el rea Metropolitana del Valle de Aburr. Dicha Comisin se materializ en enero de 2004 a partir de una declaratoria de trabajo conjunto entre el
Gobernador de Antioquia, el Alcalde de Medelln y el Director del rea Metropolitana del Valle de Aburr. Su propsito es desarrollar acciones conjuntas en diferentes reas temticas que permitan avanzar hacia un desarrollo humano integral, mayor equidad territorial y social, y a mejorar la competitividad regional. La Comisin Tripartita surge de la necesidad explcita en el departamento de Antioquia de vincular a los actores pblicos, privados, sociales y comunitarios a trabajar en torno a una visin de futuro y a unos proyectos que conduzcan a su logro. Dentro de los temas en los cuales existe el compromiso de generar una dinmica de trabajo y de actuacin conjunta se encuentran: la planificacin y el ordenamiento territorial, la internacionalizacin regional, el medio ambiente, la infraestructura, los servicios pblicos y el emprendimiento econmico. Otros procesos regionales en marcha Adicionalmente a los procesos regionales ya sealados, se identifican otras iniciativas de organizacin territorial que, igualmente, trascienden los lmites poltico-administrativos actuales. Entre stas se destacan: Asociacin Supradepartamental de Municipios de la Regin del Alto Pata (ASOPATIA), liderada por 15 municipios del sur de Cauca y norte de Nario, cuyo objeto es promover el desarrollo sostenible regional econmico, social, natural, ambiental e institucional. Programa de desarrollo y paz del Magdalena Medio, conformado por 29 municipios de los departamentos de Bolvar, Cesar, Antioquia y Santander; el cual se orienta a propiciar espacios de participacin a los pobladores con el objeto de discutir y crear propuestas de desarrollo. Asociacin de Municipios del Macizo Colombiano (ASOMAC), liderada por 35 municipios ubicados en los departamentos de Cauca, Huila 4

y Nario, cuyo objeto es el desarrollo integral y sostenible del Macizo Colombiano. Plan Estratgico Binacional para el Fortalecimiento Cultural, Ambiental y Natural del Nudo de los Pastos, surge de la iniciativa propia de las comunidades indgenas, especialmente de la Asociacin de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales del Nudo de los Pastos (SHAQUIAN). El Plan rene a las poblaciones indgenas, afrodescendientes, mestizas y dems grupos humanos que habitan en 16 municipios limtrofes del departamento de Nario, en Colombia, y de la provincia del Carchi, en Ecuador. Su propsito es promover una planeacin de largo plazo, con base en el uso de sus principios, valores y prcticas ancestrales sociales, econmicas, naturales, culturales y polticas, para garantizar una economa sostenible, el equilibrio ambiental, la oferta hdrica suficiente y el fortalecimiento cultural. Los anteriores procesos de construccin de mbitos de gestin del desarrollo a diversas escalas regionales estn marcando pautas sobre el tipo de organizaciones territoriales requeridas para capitalizar las iniciativas de asociacin y de integracin de esfuerzos sectoriales e interterritoriales. Cada caso reseado refleja la necesidad comn de contar con instrumentos, o figuras de organizacin territorial, que faciliten los procesos de cooperacin y planificacin regional en asuntos que generalmente trascienden los lmites tradicionales de las entidades territoriales. En varios casos, dichas iniciativas estn precedidas por visiones compartidas de desarrollo que facilitan la convergencia de intereses y de compromisos, dentro de las regiones, entre regiones y con el nivel nacional. 4
En un mundo global, cada vez ms interdependiente y de fronteras abiertas, se requiere contar con sistemas urbano-regionales acompaados de figuras administrativas y de planificacin flexibles que acompaen y promuevan iniciativas de desarrollo regional. stas deben orientarse a facilitar la asociatividad y la unin de esfuerzos entre entidades territoriales para potenciar el desarrollo econmico y social y lograr un crecimiento sostenible.
Perspectivas futuras de organizacin y desarrollo regional a partir de las regiones naturales del pas
Con el fin de proponer escenarios regionales de desarrollo territorial, desde la perspectiva nacional y teniendo en cuenta que no existe actualmente en la estructura poltico-administrativa del pas un nivel regional reconocido formalmente29, enseguida se presentan, a manera de ilustracin, algunas perspectivas futuras de desarrollo regional y organizacin territorial propuestas por el DNPDDTS30, con base en las regiones naturales31 (mapa 3).

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La regionalizacin flexible supone que las figuras que posibilitan su institucionalizacin se establecen a partir del reconocimiento nacional de procesos regionales, procurando la interseccin entre los intereses nacionales y regionales, y la contribucin de cada uno a la construccin de una visin compartida de desarrollo. Estas visiones elaboradas de manera preliminar por la DDTSDNP, son el resultado de la revisin de distintos estudios y procesos territoriales, los cuales constituyen una invitacin para promover visiones compartidas de desarrollo ms elaboradas. Los grandes conjuntos orogrficos continentales y su interaccin con las caractersticas bioclimticas conforman seis regiones geogrficas o naturales, cada una de las cuales presenta caractersticas fsicas, humanas, econmicas que posibilitan reflexionar sobre posibles escenarios de desarrollo para el ao 2019, como referentes de diversas alternativas de concepcin conjunta (nacin territorios) y concertacin de escenarios compartidos de desarrollo regional. Ellas son: Caribe, Pacfico, Orinoqua, Amazona, Andina e Insular. Fuente: IGAC [1996], Diccionario Geogrfico de Colombia, tomo I.
Mapa 3 Regiones Naturales y divisin poltico-administrativa de los departamentos
San Andrs y Providencia
Arauca
Bogot D.C.
Vichada
Guaina Guaviare
Regin Natural
Amazonas Andina Caribe Insular Orinoco Pacfica
Putumayo
Vaups
Amazonas
Fuente: Cartografa DANE, Regiones Naturales IGAC. Elaborado DNP-DDTS-SODT, 2005
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Regiones Insulares32. Territorios insulares integradores de la riqueza de los ocanos Atlntico y Pacfico con el continente, garantes de la soberana nacional, la conservacin de la biodiversidad, del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, patrimonio mundial de reserva de biosfera para la sostenibilidad de la humanidad, y en especial para el desarrollo socioeconmico de sus habitantes y culturas nativas. Regin Caribe33. Plataforma articuladora del pas con Centroamrica y la Cuenca del Caribe, con un amplio potencial portuario, comercial, agroindustrial, turstico, minero y energtico que le permite ubicarse competitivamente en el contexto nacional e internacional, aprovechando su posicin geoestratgica y su diversidad cultural y natural. La integracin de los potenciales econmicos y socioculturales internos de la regin y del pas con el comercio nacional e internacional, requiere de un reordenamiento territorial regional que consolide la franja costera y vincule ms activamente los sures de la costa Atlntica con el centro del pas y con la costa Caribe. Regin Andina34. Eje medular de desarrollo nacional con la mayor concentracin poblacional y capacidad productiva, y con el sistema de ciudades ms avanzado. Requiere armonizar y racionalizar su crecimiento urbano para constituirlo en motor del desarrollo regional, as como tambin ajustar su estructura de organizacin territorial subregional y regional para consolidar su capacidad productiva interna, conectarse y acceder ms gilmente a las dems regiones y al exterior. Regin Pacfica35. Territorio con una especial dotacin de biodiversidad, localizado estratgicamente sobre la costa que posibilita el acceso a la Cuenca del Pacfico. Su ordenamiento y organizacin territorial regional es esencial para
lograr una articulacin favorable del pas con los mercados internacionales y garantizar que los beneficios del crecimiento se traduzcan en bienestar para las poblaciones locales. Su desarrollo debe fundamentarse en el aprovechamiento sostenible de su riqueza natural, respetando los derechos territoriales y la cultura de las organizaciones tnicas que la habitan. Regin de la Orinoquia36. Nueva frontera de desarrollo orientada a desconcentrar el crecimiento de la regin Andina y a vincular sosteniblemente su riqueza natural, cultural y de biodiversidad a la economa nacional e internacional. Su extensa frontera internacional demanda una organizacin territorial y unas polticas que faciliten el desarrollo de las zonas fronterizas. El hecho de ser parte de la Iniciativa de Integracin Regional Suramericana (IIRSA), hace recomendable una organizacin regional y territorial que prevea los impactos del corredor comercial y a la vez facilite la integracin de las zonas interiores de la regin. Regin de la Amazonia37. Centro subregional de la zona media del corredor Amaznico: Atlntico- Pacfico, reconocida por sus atractivos ecoetnotursticos, y por el aprovechamiento
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Regiones Insulares: Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina, islas e islotes del Caribe; y cayos, islas e islotes del Pacfico. Regin Caribe: departamentos de Atlntico, Magdalena y Sucre, y porciones de los departamentos de La Guajira, Cesar, Bolvar y Crdoba. Regin Andina: departamentos de Santander, Boyac, Cundinamarca, Caldas, Risaralda, Quindo, Tolima y Huila y porciones de los departamentos de La Guajira, Cesar, Bolvar, Norte de Santander, Cauca, Nario, Valle del Cauca, Caquet y Putumayo, Arauca y Casanare. Regin Pacfico: departamento del Choc y porciones de los departamentos de Valle del Cauca, Cauca y Nario. Regin Orinoqua: departamentos de Arauca, Casanare, Meta y Vichada. Regin Amazona: departamentos de Guaina, Guaviare, Vaups y porciones de los departamentos de Meta, Vichada, Caquet y Putumayo.
sostenible de su biodiversidad. La frontera con Brasil, Per y Ecuador le exige contar con instrumentos y polticas que faciliten las relaciones interfronterizas. La importancia mundial del ecosistema amaznico y la existencia de territorios y culturas indgenas demandan un reordenamiento territorial que (1) priorice el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, (2) controle la expansin de la frontera agrcola y (3) proteja la identidad cultural y fortalezca la gobernabilidad, al tiempo que se promueve el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. Otras perspectivas regionales futuras. Cabe destacar adems procesos regionales promovidos actualmente por la Nacin, y de iniciativa local, como la preparacin de la Agenda Interna de Competitividad y Productividad Regional, los cuales han propiciado que los departamentos acuerden su visin y estrategia de competitividad, para posicionarse exitosamente frente a los acuerdos de libre comercio y mejorar sus niveles de desarrollo socioeconmico. Dicho ejercicio de planificacin econmica territorial participativa, est dando lugar a iniciativas de organizacin territorial para la productividad y competitividad de carcter subregional y regional, bajo el concepto de la conformacin de regiones y sistemas productivos territoriales, que requieren ser apoyados con figuras de ordenamiento e institucionalidad regional para el desarrollo econmico. Si bien existen mltiples dinmicas subregionales y departamentales encaminadas a generar procesos de desarrollo regional y ordenamiento territorial con propsitos iguales o similares a los planteados con respecto a las regiones naturales regiones econmicas, regiones fronterizas, ciudades-regin, regiones metropolitanas, etc., la mayora de las iniciativas no ha encontrado ni el marco institucional ni
los incentivos adecuados que posibiliten su concrecin formal. Zonas fronterizas Colombia tiene 6.432 km. de fronteras terrestres con cinco pases Venezuela, Brasil, Per, Ecuador y Panam y fronteras martimas con otras nueve naciones Costa Rica, Ecuador, Hait, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panam, Repblica Dominicana y Venezuela en el Mar Caribe y en el Pacfico, (cuadro 6). Con Venezuela, el lmite fronterizo tiene una longitud de 2.219 km. y va desde Castilletes en el departamento de La Guajira, hasta la isla de San Jos frente a la Piedra del Cocuy, en el ro Negro. Con Brasil, la frontera tiene una longitud de 1.645 km., desde la isla de San Jos hasta la desembocadura de la quebrada San Antonio, en el ro Amazonas. Con Per, la frontera tiene una longitud de 1.626 km., desde la quebrada San Antonio hasta la desembocadura del ro Gep en el ro Putumayo. Con Ecuador, el lmite tiene una longitud de 586 km., desde el ro Gep hasta la desembocadura del ro Mataje en la baha Ancn de Sardinas en el Ocano Pacfico. Con Panam, la frontera tiene una longitud de 266 km., desde el punto equidistante entre las puntas Cocalito y Ardita, en el ocano Pacfico, hasta el cabo Tiburn en el mar Caribe. Al pas le pertenecen, adems, varias islas, cayos y bancos en los dos ocanos, sobre los que ejerce soberana en sus aguas territoriales, su plataforma continental y su espacio areo. En un mundo globalizado, abierto a los intercambios internacionales, las zonas fronterizas juegan un papel especial como espacios de trnsito e intercambio de economas nacionales y reas de integracin clave para constituir en la prctica bloques regionales de pases. El intercambio fronterizo es, a la vez, una oportunidad para

Cuadro 6 Tratados internacionales fronterizos de Colombia

Fronteras con Longitud Tratado Fecha
Panam Ecuador Per Brasil Venezuela
266 km. 586 km. 1.626 km. 1.645 km. 2.219 km.
Vlez-Victoria Surez-Muoz Vernaza Lozano-Salomn Protocolo de Ro Vsquez Cobo-Martins Garca Ortiz-Mangabeira Laudo Espaol Arbitramento Suizo Lpez de Mesa-Gil Borges
20 de Agosto de 1924 15 deJulio de 1916 24 de Marzo de 1922 24 de Mayo de 1934 24 de Abril de 1907 15 de Noviembre de 1645 16 de Marzo de 1891 14 de Marzo de 1922 5 de Abril de 1941
Fuente: IGAC, 2005
que las fronteras se dinamicen y mejoren sus condiciones de desarrollo, mediante la generacin de valor agregado en los bienes y servicios que hacen trnsito por sus territorios. Las condiciones socioeconmicas de las regiones fronterizas del pas presentan indicadores de desarrollo por debajo de la media nacional, lo cual las limita para promover procesos de transformacin productiva de beneficio local y para fortalecer el intercambio internacional. Un entorno territorial fronterizo con capacidad para promover el desarrollo necesita disponer de talento humano calificado, instituciones para la gestin internacional, infraestructuras y equipamientos que faciliten la logstica comercial y que posibiliten la formacin de cadenas productivas transfronterizas. De acuerdo con el Censo General de 2005, en los departamentos fronterizos residen alrededor de 6,6 millones de habitantes (el 15,8% del total nacional), quienes presentan en promedio un ndice de necesidades bsicas insatisfechas (NBI) del 48,5% frente al dato nacional del 27,6%. Por su parte, y de acuerdo con las cifras existentes, el 3
Informe de Desarrollo Humano para Colombia del ao 2000, muestra un ndice de Desarrollo Humano promedio nacional de 0,76, mientras que el promedio para los departamentos fronterizos est en 0,72. El nivel de produccin econmica de los departamentos fronterizos es bajo comparado con los departamentos del interior del pas. En total, la contribucin de los trece departamentos fronterizos al PIB nacional en el ao 2005 fue del 11,03% (grfico 20). Dadas las caractersticas especiales de las zonas fronterizas38, es de vital importancia aprovechar al mximo la integracin con los pases vecinos39, con el fin de solucionar problemas comunes, geArtculo C.P. 337. La ley podr establecer para las zonas de frontera, terrestres y martimas, normas especiales en materias econmicas y sociales tendientes a promover su desarrollo. Artculo C.P. 289. Por mandato de la ley, los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas podrn adelantar directamente con la entidad territorial limtrofe del pas vecino, de igual nivel, programas de cooperacin e integracin, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestacin de servicios pblicos y la preservacin del ambiente.
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Grfico 20 Participacin porcentual de los departamentos fronterizos en el PIB, 2005
Fuente: DANE (2007), clculos: DNP-DDTS.
nerar propuestas conjuntas de desarrollo econmico y social, realizar acuerdos bilaterales y, en trminos generales, convertir estas zonas en polos de desarrollo, de acuerdo con sus potenciales y su localizacin. Los temas fronterizos son comunes a dos o tres pases distintos caso de la zona fronteriza que comparten Colombia, Brasil y Per en Amazonas, por lo cual las acciones para promover
el desarrollo econmico y social y procurar altos niveles de integracin comercial, fsica y social, depender del contexto poltico en cual se desarrollen las relaciones exteriores entre stos. Ante la sensibilidad que generan algunos temas, es necesario combinar el trabajo tcnico con la diplomacia internacional, aspecto este ltimo fundamental no slo para el fortalecimiento de las relaciones bilaterales sino tambin como eje del sustento econmico y social en las fronteras.
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VISIN ESTRATGICA Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
PrinciPios fundamentales
visin estratgica y
Para 2019, el pas habr consolidado una poltica de descentralizacin y ordenamiento que promueva la autonoma territorial, clarifique la distribucin de competencias, asigne recursos de una manera equitativa y eficiente, y reconozca la heterogeneidad regional. Dicha poltica se enmarcar dentro de un ordenamiento territorial flexible que permita trascender los lmites polticoadministrativos y posibilite una organizacin espacial acorde con las dinmicas regionales.
Los principios que sustentarn esta visin son: 1. Una descentralizacin ms eficaz, caracterizada por una mayor autonoma y capacidad de autodesarrollo de las entidades territoriales y por una ms clara definicin de competencias y recursos, que garantice una mejor provisin de bienes y servicios a los ciudadanos. Ello se lograr a travs de una gestin territorial orientada por resultados, monitoreada por un esquema de rendicin de cuentas en el cual se
haga evidente la corresponsabilidad entre las autoridades y sus gobernados. 2. Un ordenamiento territorial flexible, que reconozca la diversidad social, econmica, ambiental, cultural y tnica de la Nacin, posibilite el aprovechamiento de los potenciales y las riquezas regionales del pas, promueva las dinmicas territoriales ms all de los lmites poltico-administrativos, consolide la gobernabilidad y garantice un mayor nivel de bienestar para la poblacin.



METAS Y ACCIONES REQUERIDAS
metas y acciones requeridas
A continuacin se plantean las metas y acciones requeridas para avanzar en la construccin de la visin propuesta. UNA DESCENTRALIZACIN EFICIENTE Una descentralizacin eficiente es la que permite la provisin adecuada de los servicios a cargo de las entidades territoriales, para lo cual se requiere que stas sean viables tanto en lo institucional como en lo financiero, con competencias claramente definidas, con elevada capacidad de autodesarrollo y esquemas efectivos y oportunos, de monitoreo, seguimiento y control, de participacin ciudadana y de rendicin de cuentas. Todo ello en el marco de un sistema de transferencias creciente y sostenible que garantice,
simultneamente la estabilidad macroeconmica de la Nacin y permita, en el corto plazo, la universalizacin de las coberturas en educacin y salud.
Meta 1: Definicin clara de competencias

En el ao 2019, el pas deber contar con un esquema claro de competencias entre la Nacin y las entidades territoriales. La primera se concentrar en funciones de planificacin, regulacin y control de los asuntos que garanticen los objetivos del Estado y de todas las atribuciones propias del nivel nacional, en tanto que las entidades territoriales se harn responsables de la planificacin, coordinacin y ejecucin de la prestacin de servicios a la ciudadana.

Tabla 1 Situacin actual y futura en definicin de competencias

Meta Situacin actual Situacin 2010 Situacin 2019
El pas contar con una definicin clara de competencias para la Nacin y las entidades territoriales.
Salvo en los sectores de salud, educacin y agua potable, an persisten duplicidades de competencias y recursos entre la Nacin y las entidades territoriales.
Identificacin de competencias a descentralizar o delegar en sectores como el agropecuario, vas, vivienda y atencin de poblacin infantil.
Distribucin de competencias exclusivas entre la Nacin y las entidades territoriales, tanto de tipo sectorial como normativo.
Fuente: DNPDDTS SFPT.
Para lograr esta meta se requiere: a. Formular un estatuto para la descentralizacin, en el cual se establezcan los principios, criterios, mecanismos y recursos necesarios para delegar, o bien descentralizar competencias nacionales a las entidades territoriales, en funcin de su capacidad administrativa y financiera, en cualquier sector que desarrolle una tarea descentralizada. En dicho estatuto se determinarn los criterios generales por considerar para la descentralizacin de competencias, a partir de la base de que la Nacin deber concentrarse fundamentalmente en actividades de regulacin, control y formulacin de polticas de inters general para los colombianos. En este orden de ideas, se prev que las competencias del nivel nacional se centren en la direccin de temas como justicia, defensa nacional, conservacin del orden pblico y convivencia ciudadana; relaciones internacionales, economa nacional y hacienda pblica; rgimen monetario, crediticio, cambiario y de comercio exterior; legislacin
orgnica y estatutaria civil, comercial, laboral y penal; y macroproyectos de impacto nacional. As mismo, sern competencias exclusivas de la Nacin: el ordenamiento y uso sostenible del territorio en los asuntos de inters nacional, comprendidos el espacio continental y los espacios costeros, ocenicos e insulares de soberana nacional; la proteccin de las riquezas naturales del pas, la conservacin de las reas de especial importancia ecolgica y la biodiversidad existente en ellas; la prevencin y control de los factores de deterioro ambiental y del sistema nacional de reas naturales protegidas. Tambin le corresponder a la Nacin la gestin, uso, aprovechamiento, control y vigilancia de: el subsuelo, las costas y zonas de bajamar, los terrenos de playa, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona econmica exclusiva, el espacio areo, el segmento de la rbita geoestacionaria, el espectro electromagntico y el espacio donde acta.

Por su parte, el departamento tendr como papel fundamental la administracin de: los asuntos seccionales, la planificacin y promocin del desarrollo econmico, social y ambiental; la coordinacin y complementariedad de la accin municipal, la intermediacin entre la Nacin y los municipios; y la prestacin de servicios que le han sido otorgados por las normas vigentes salud y educacin, y los que en la formulacin del estatuto de descentralizacin le sean asignados desarrollo econmico, competitividad, etc.. Dentro del marco de este conjunto de responsabilidades, asumir tambin, y en concurrencia con los dems niveles del gobierno, las competencias sectoriales que conlleven acciones de coordinacin y ejecucin. A su turno, el municipio ser el nivel ejecutor por excelencia, le correspondern tareas como la promocin del desarrollo local y de la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, y la prestacin de los servicios pblicos. b. Formular un programa de fortalecimiento a la descentralizacin y/o delegacin de competencias, que permita identificar los sectores y competencias que podran ser descentralizadas, o bien delegadas, y definir los programas de apoyo para adelantar el proceso, de acuerdo con la capacidad institucional, fiscal y administrativa de cada entidad territorial. En su primera fase, por desarrollarse entre 2005 y 2009, el Programa identificar las competencias por descentralizar en sectores como el de desarrollo rural, vas, vivienda, atencin a poblacin vulnerable y educacin tcnica, tecnolgica y vocacional. Para este efecto se desarrolla actualmente un
diagnstico y una propuesta de precisin en la asignacin de competencias, en un trabajo conjunto con las entidades sectoriales y liderado por el Vicepresidente de la Repblica. En la segunda fase, comprendida entre 2010 y 2019, se examinar la posibilidad de otorgar competencias de carcter normativo a los entes territoriales; esto es la capacidad de expedir normas acordes con las disposiciones legales pertinentes y con el inters general, aplicables en las jurisdicciones a su cargo, las cuales se orientarn a reglamentar las funciones que deban ejercer en desarrollo de las competencias a ellos asignadas. c. Desarrollar un programa de ajuste financiero impulsado desde la Nacin, que busque reducir progresivamente los montos de cofinanciacin transferidos a las entidades territoriales. En la medida en que se avance en la distribucin de competencias y, por consiguiente, de recursos para su financiacin, se debera disminuir el nivel de inversin del orden nacional en dichas competencias, o hacer ms eficiente su asignacin en trminos de disminuir las brechas entre entidades territoriales focalizar la cofinanciacin de la Nacin en las entidades territoriales que no reciben regalas y cuya dinmica de ingresos propios es baja. Adicionalmente, ese programa de ajuste fomentar la concentracin de los presupuestos en las competencias exclusivas de cada nivel del gobierno, de forma tal que para 2019 la financiacin nacional no interfiera o se superponga con la financiacin territorial, sino que se constituya en apoyo para el desarrollo regional y local.

Meta 2: Sostenibilidad fiscal

Para el ao 2019, el pas deber contar con un sistema de financiamiento territorial sostenible, que le permita a los entes territoriales proveer la atencin adecuada a las competencias asignadas, con base en parmetros de equidad, eficiencia y equilibrio en el desarrollo regional. Para lograr esta meta se requiere: a. Reforma constitucional para garantizar la sostenibilidad del SGP. El Congreso de la Repblica promulg el acto legislativo 04 del 2007 por el cual se reformaron los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica de Colombia.
El texto aprobado constituye un avance significativo en el proceso de descentralizacin ya que: Establece un flujo creciente y sostenible de recursos por concepto de Sistema General de Participaciones. Garantiza coberturas totales en educacin y salud en el ao 2010 y avances significativos en la cobertura de agua potable y saneamiento bsico. Asegura estabilidad macroeconmica y de las finanzas de la Nacin. Facilita la definicin de una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales
Tabla 2 Situacin actual y futura en sostenibilidad fiscal

El pas contar con un sistema de financiamiento territorial sostenible para las entidades territoriales que promueva la equidad regional.
Acto Legislativo 04 de 2007, por el cual se reforman los articulos 356 y 357 de la Constitucin Poltica. Baja participacin de la tributacin territorial (Impuestos territoriales participan en el 18,15% del total de la tributacin). El 70% de las entidades territoriales cumplen los lmites del ajuste fiscal (Ley 617 de 2000) y la calificacin promedio en desempeo fiscal apenas llega a 55,64 puntos. Bajo nivel de aprovisionamiento para pasivo pensional.
Reformas constitucionales Recursos del SGP y legales al SGP aprobadas. sostenibles y articulados con mecanismos y objetivos de la poltica fiscal. Las rentas territoriales representarn el 20% del recaudo tributario total del pas. La calificacin promedio de desempeo fiscal no ser inferior a 60 puntos. Participacin del 25% de los impuestos territoriales en la tributacin total.
El 100% de las entidades territoriales sern viables financieramente
Aprovisionamiento del 14%.
Aprovisionamiento del 30%
Fuente: DNPDDTS SFPT y GAFDT.
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con recursos del Sistema General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento de metas de cobertura y calidad. Otorga recursos adicionales para los municipios menores de 25.000 habitantes, con destino a la financiacin de las inversiones realizadas en el marco de sus competencias. Permite, mediante desarrollos legales posteriores, revisar y ajustar los componentes, criterios y mecanismos de distribucin de los recursos, de tal manera que se avance significativamente en sus efectos redistributivos, sin dejar de lado la necesidad de asegurar eficiencia en el uso de los recursos y de propiciar esfuerzos por parte de las entidades territoriales. b. Ajustar los criterios de distribucin de los recursos del Fondo Nacional de Regalas (FNR) y reforzar los mecanismos de vigilancia y control. Se definirn mejores criterios de asignacin de recursos del FNR con el propsito de financiar proyectos en infraestructura de algunos sectores y otras inversiones, de acuerdo con criterios de competitividad, sostenibilidad, equidad regional y coherencia con la situacin de las finanzas pblicas. As mismo, se disearn y aplicarn instrumentos que garanticen un control efectivo en el uso de los recursos y una mayor transparencia de la administracin pblica territorial. c. Fortalecer las rentas tributarias territoriales. En el ao 2019, los municipios y departamentos debern participar con el 25% de la recaudacin tributaria total del pas. Esta meta se lograr gradualmente de la siguiente manera: las rentas territoriales pasarn de representar el 20% del recaudo tributario total del pas en el ao 2009, al 22% en 2014 y al 25% en 2019. El aumento
del recaudo depende de la aplicacin de una variedad de instrumentos fiscales y de gestin como por ejemplo, actualizacin de la base tributaria, aumentos en tarifas, autoavalo, cobro de cartera morosa, disminucin de la evasin, eficiencia administrativa, etc. Para lograr el fortalecimiento de las rentas territoriales, se requiere: Adelantar gradualmente un programa integral de actualizacin catastral municipal, que avance tanto en las zonas urbanas como en las rurales, en la medida en que las entidades territoriales, en coordinacin con el IGAC, aporten los recursos monetarios necesarios para tal actualizacin. Entre el 2005 y el 2009 se prev actualizar el 100% del catastro urbano de todos los municipios y hacer lo propio con el catastro rural entre 2010 y 2014. Expedir un estatuto tributario territorial nico, el cual unifique los procedimientos de cobro y gestin de cartera, de manera que la labor tributaria se realice bajo un marco normativo claro, sencillo y que proporcione ms autonoma en la regulacin de los impuestos territoriales. Se espera que el estatuto entre en operacin a partir de 2010, lo cual implica que a partir de ese momento, municipios y departamentos podrn modificar las formas de recoleccin de los impuestos territoriales en trminos de tarifas y bases gravables. Adicionalmente, las entidades territoriales podrn decretar tasas y plusvalas, siempre y cuando su recaudo se utilice totalmente en la financiacin de proyectos de inversin. El fortalecimiento de las rentas propias le permitir, a las entidades territoriales con espacio fiscal, mejorar su recaudo tributario para apalancar la inversin.
d. Viabilidad fiscal en las entidades territoriales. En 2019, la totalidad de los municipios y departamentos contarn con esquemas financieros y fiscales tanto viables como slidos, gracias a la puesta en marcha de los siguientes instrumentos: Programa de Seguimiento del Saneamiento Fiscal Territorial. Con la puesta en prctica de este programa, diseado para evaluar peridicamente el desempeo de las entidades territoriales, incluidas las que adelantaron programas de saneamiento fiscal, se espera que mejore la calificacin mnima del desempeo fiscal. Dicho objetivo se lograr en forma gradual as: para las evaluaciones a las entidades territoriales que tengan lugar entre 2005 y 2009, la calificacin mnima de desempeo fiscal no podr ser inferior a 40 puntos; entre 2010 y 2014 sta no podr ser inferior a 50 puntos, mientras que entre 2015 y 2019 deber llegar a los 65 puntos. Dado que no todas las entidades territoriales afrontan los mismos problemas, la evaluacin del logro de esta meta se har de manera diferencial. Se prestar particular atencin al riguroso cumplimiento de los compromisos sealados en los acuerdos de pago y en las metas de desempeo financiero de aquellos municipios y departamentos que se encuentran adelantando programas de reestructuracin de pasivos y saneamiento fiscal. As mismo, tanto los rganos de control como la ciudadana en general debern prestar especial atencin al control de los gastos de funcionamiento, los cuales deben mantenerse por debajo de su lmite legal, al cumplimiento en los pagos de las acreencias y al mantenimiento de una adecuada disciplina fiscal territorial.
Se espera, para el ao 2019, contar con municipios y departamentos sin dficit fiscales impagables y con capacidad para, entre otros aspectos, generar rentas propias; pagar sus deudas y su propio funcionamiento; realizar inversin propia; generar supervit primario y tener ahorro corriente. Sistema nico de Informacin Fiscal Territorial. Este sistema tiene como propsito garantizar que la informacin financiera de las entidades territoriales sea nica, veraz y oportuna. Durante el perodo 2005-2014, se espera que el Consolidador de Hacienda e Informacin Financiera Pblica (CHIP), contribuya a desarrollar progresivamente la capacidad de gestin de las entidades territoriales, a refinar la medicin y el anlisis de su desempeo fiscal y a difundir sus resultados en lnea. De esta forma se espera contar para el ao 2019 con informacin confiable, oportuna y completamente accesible a la ciudadana. Ajustes normativos para el aprovisionamiento del 30% del pasivo pensional. Entre 2005 y 2009 se establecern arreglos a la regulacin existente con el fin de permitirle al Fondo de Pensiones para las Entidades Territoriales (FONPET) la apropiacin de un volumen mayor de recursos y aportes legales. Adicionalmente, se crearn mecanismos institucionales que faciliten el seguimiento sistemtico de los aportes y la administracin de stos y otros recursos. Con la implementacin de esta estrategia, se espera que el aprovisionamiento planteado se logre de manera gradual, hasta alcanzar el 17% en 2009, el 24% entre 2010 y 2014, y el definitivo 30% en 2019.

Meta 3: Gestin pblica participativa

En el ao 2019, los ciudadanos del pas tendrn una visin integral de lo que implica el desarrollo y la gestin territorial y, por lo tanto, estarn ms comprometidos con lo pblico, sern ms conscientes de sus deberes y derechos, y estarn interesados por participar de una manera ms proactiva, cualificada y responsable. Para lograr esta meta se requiere el cumplimiento de dos condiciones principales:
a. Articular la oferta institucional existente en materia de participacin ciudadana y rendicin de cuentas, con el fin de racionalizar esfuerzos y recursos, y de esta manera realizar procesos ms integrales que involucren a la ciudadana en la gestin pblica. b. Disear mecanismos, instrumentos y herramientas que faciliten los procesos de participacin ciudadana y de rendicin de cuentas a travs de estrategias de capacitacin, difusin masiva de informacin, elaboracin de cartillas y documentos didcticos, entre otros.
Tabla 3 Situacin actual y futura en gestin pblica participativa

Meta Situacin actual Situacin a 2010 Situacin 2019
La poblacin de municipios y departamentos participa activamente en los procesos de planificacin, ejecucin, evaluacin y rendicin de cuentas de las respectivas entidades territoriales.
Desencanto de la comunidad por las acciones de las autoridades municipales y departamentales, ocasionado, entre otros factores, por el desconocimiento de las competencias de los niveles de gobierno y la estructura del Estado. Existen mecanismos formales para fomentar la participacin ciudadana, sin una aplicacin efectiva. La ciudadana desconoce dichas herramientas y se carece de una cultura poltica para la participacin.
Programa para dar a conocer la estructura del Estado, su funcionamiento y las herramientas existentes para que la poblacin se vincule a los procesos que se llevan a cabo. Los elementos creados sern presentados de manera sencilla y entendible para todos los habitantes. Los instrumentos de participacin creados en la Constitucin, reglamentados en la Ley 134 de 1994 y la Ley 152 de 1994, sern conocidos por la poblacin en su proceso de acercamiento al Estado.
Comunidad interesada y participante en los asuntos territoriales, sobre la base del conocimiento previo de la estructura y funcionamiento del Estado. Se fortalecen los procesos de rendicin de cuentas ante la ciudadana.
La poblacin participar por medio de las herramientas creadas por la normativa vigente. Dicha participacin se manifestar en la planificacin, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas, ya que existe un inters permanente por los asuntos pblicos.
Fuente: DNP.
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Meta 4: Gestin territorial orientada a resultados

En el ao 2019, Colombia contar con entidades territoriales que planifican con perspectiva de corto, mediano y largo plazo, adems ejecutan y evalan sus principales estrategias de desarrollo sobre la base de metas acordadas democrticamente, tal como lo seala actualmente la ley. En otras palabras, municipios y departamentos tendrn un verdadero sistema de gestin orientado a resultados.. Para el logro de esta meta se requiere: a. Modernizar los cdigos de rgimen departamental, distrital y municipal, con el fin de facilitar el ajuste estructural de las entidades territoriales a las competencias fiscales e institu-
cionales de manera eficiente, considerando las particularidades de cada una. b. Disear e implementar una poltica integral y articulada de desarrollo institucional, la cual deber centrarse en los departamentos por su condicin de nivel articulador del Estado, mediante la definicin de instrumentos y mecanismos para su fortalecimiento institucional en trminos de ajuste a estructuras y procesos. Adicionalmente, incluir apoyos para el mejoramiento de las capacidades gerenciales de las autoridades territoriales. Dicha poltica se formular de manera coordinada entre entidades del nivel nacional con responsabilidades en la materia, as como con las respectivas Federaciones de Departamentos y Municipios (FND; FCM) y mediante alianzas con organismos de cooperacin, universidades y entidades
Tabla 4 Situacin actual y futura en gestin territorial orientada a resultados

Meta Municipios y departamentos con planificacin de largo plazo y gestin eficaz, eficiente, participativa y orientada a resultados. Situacin actual Rgimen territorial rgido y desactualizado que afecta los procesos de planificacin, ejecucin y evaluacin y, por ende, el logro de resultados. Situacin a 2010 Reforma a los cdigos de rgimen departamental y municipal aprobada. Situacin 2019 Entidades territoriales con un marco legal propicio para generar una gestin orientada por resultados, con informacin til para la rendicin de cuentas a la ciudadana. Las entidades territoriales cuentan con un sistema de planificacin que incluye normas, instrumentos y metodologas que permiten la armonizacin e integracin de las polticas pblicas y procesos permanentes de planificacin, gestin y monitoreo.
La planificacin y la Ley 152 de 1994 asignacin de los recursos reformada y ajustada a las de inversin pblica caractersticas territoriales. territorial se realizan de manera aislada y con perspectiva de corto plazo, sin propiciar unidad de objetivos y esfuerzos ni generacin de sinergia en las estrategias, con lo cual se reduce su impacto real.
Fuente: DNPDDTS GGPT.
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privadas con experiencia en el tema. Para que tanto el nivel nacional como los departamentos puedan cumplir con su competencia de asesora y asistencia tcnica, esta poltica requiere la formulacin de un proyecto de inversin, con el fin de gestionar los recursos necesarios preferiblemente a travs de la cooperacin o el crdito para implementar estrategias concretas de apoyo y acompaamiento a la gestin territorial. As mismo, se debe definir una instancia organizadora, junto con los lineamientos para su articulacin sectorial y territorial. c. Conformar sistemas eficientes de informacin y evaluacin territorial para la formulacin de polticas y rendicin de cuentas, a travs de la estandarizacin de los procedimientos de obtencin, almacenamiento, mantenimiento y anlisis de la informacin territorial. d. Institucionalizar un sistema de control itinerante al SGP, como mecanismo para garantizar la intervencin efectiva de las diferentes instancias encargadas de controlar el manejo de sus recursos. Este control se ejercera sobre las entidades territoriales cuyos resultados en materia de ejecucin de recursos, aumento de coberturas y calidad de los servicios, no se ajusten a los esperados. e. Definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento de metas de cobertura y calidad. Tal estrategia deber fortalecer los espacios para la participacin ciudadana en el control social y en los procesos de rendicin de cuentas. f. Crear un esquema de incentivos para las entidades territoriales de buen desempeo, materializado en el otorgamiento de nuevas com
petencias, la participacin en bolsas especiales de recursos y el acceso a programas nacionales, entre otros. g. Ajuste al Sistema de Planificacin Territorial (Ley 152 de 1994), de tal manera que los procesos de planificacin pblica estn articulados entre los diferentes niveles gobierno y sean coherentes tanto en su orientacin sectorial como en la territorial. Para alcanzar esta meta, se trabajar en el diseo legal, conceptual y metodolgico de un sistema de planificacin moderno en todas sus etapas. La estrategia tambin incluye la unificacin de las diferentes normativas sobre planificacin, as como el establecimiento de relaciones entre sta y otros instrumentos, entre ellos el presupuesto, el banco de proyectos y los sistemas de informacin.
Meta 5: Un ordenamiento territorial flexible en funcin del desarrollo

Para el ao 2019, Colombia contar con un marco constitucional y normativo que facilitar y promover la adopcin de diferentes modelos de organizacin, planificacin e integracin territorial, caracterizados por su eficiencia, y ajustados a las potencialidades y dinmicas econmicas, sociales, culturales, tnicas y ambientales de los territorios. Para alcanzar esta meta, se requiere: a. Expedir normatividad en materia de ordenamiento territorial, que oriente el uso adecuado del territorio, el aprovechamiento sostenible de los recursos, establezca incentivos para la asociatividad territorial, y facilite los procesos de organizacin territorial. Dichas normas deben
Tabla 5 Situacin actual y futura en ordenamiento y desarrollo territorial

1) Disponer de polticas y estrategias territoriales que reconozcan la diversidad regional y promuevan el desarrollo socioeconmico al tiempo que reducen las desigualdades regionales.
Los programas, proyectos y acciones gubernamentales tienden a ser uniformes, sin atender las diferentes capacidades y potencialidades de las entidades territoriales. Se carece de un estrategia nacional de desarrollo regional que articule acciones sectoriales
Se aplican criterios compartidos entre las entidades nacionales sobre estrategias diferenciales de desarrollo regional segn condiciones, para el desarrollo endgeno de las entidades territoriales. stas propician un crecimiento sustentable ms equilibrado.
Las polticas de desarrollo territorial, con visin de largo plazo, estn institucionalizadas y se empiezan a reflejar especialmente en dinmicas de desarrollo endgeno de las entidades territoriales de menor desarrollo relativo, contribuyendo a reducir las brechas regionales.
2) Nuevas formas de organizacin e integracin territorial sin limitarse a la divisin poltico administrativa.
La normatividad actual no incentiva la organizacin e integracin territorial por fuera de los lmites poltico administrativos de las entidades territoriales, lo cual se limita para la gestin del desarrollo de territorios que comparten problemticas y alternativas de solucin.
Marco constitucional ajustado para contar con un ordenamiento territorial flexible. Normatividad en materia de ordenamiento territorial aprobada.
Las normas de ordenamiento territorial aprobadas en el pas tienen un carcter flexible que permite aprovechar la diversidad social, econmica, ambiental, cultural y tnica de la Nacin; generar dinmicas territoriales y diferentes alternativas de organizacin territorial que se traducen en mayor desarrollo y bienestar para la poblacin colombiana. Colombia habr incorporado plenamente el territorio marino-costero al desarrollo sostenible del pas, contribuyendo al crecimiento econmico y al aumento del bienestar de la poblacin.
3) La articulacin del territorio marino-costero al desarrollo del pas[1].
Los modelos de desarrollo del pas han hecho nfasis en el territorio continental sin que se aprovechen plenamente los recursos del territorio martimo.
Se ha consolidado un esquema institucional y normativo adecuado para el manejo integral y el aprovechamiento sostenible del territorio marino-costero.


Tabla 5 (continuacin) Situacin actual y futura en ordenamiento y desarrollo territorial

Meta 4) Integracin regional con pases vecinos e internacional con bloques econmicos; que contribuyan a la generacin de mayores niveles de desarrollo econmico y social para las zonas fronterizas y en general para el pas. Situacin actual Las zonas fronterizas ofrecen oportunidades para el desarrollo del pas a travs de la integracin binacional e internacional. Sin embargo, la normativa existente no est acorde con la de los pases vecinos, lo cual limita el desarrollo de proyectos conjuntos. Situacin 2010 Colombia armonizar su marco legal con Venezuela y Ecuador para la ejecucin de programas binacionales. Se conformarn tres Zonas de Integracin Fronteriza (ZIF): 1. Colombia-Ecuador (Nario, PutumayoEsmeralda, Carchi y Sucumbos). 2. Colombia-Venezuela (Norte de Santander-Zulia, Tchira y Apure). 3. Colombia-Per (Amazonas-Putumayo, Loreto). Avances sustanciales en la creacin de capital social y de una actitud proactiva de la sociedad y de sus instituciones pblicas y privadas, que fomentan la asociatividad sectorial y territorial. Situacin 2019 Colombia cuenta con un marco legal armonizado con los pases vecinos para la ejecucin de programas binacionales. Se encuentran conformadas y en funcionamiento cinco ZIF: 1. Colombia-Ecuador (Nario, Putumayo-Esmeralda, Carchi y Sucumbos). 2. Colombia-Venezuela (Norte de Santander-Zulia, Tchira y Apure). 3. Colombia-Venezuela (Arauca-Apure). 4. Colombia-Brasil (LeticiaTabatinga). 5. Colombia-Per (AmazonasPutumayo, Loreto). Las entidades territoriales y sus organizaciones pblicas y privadas han incorporado la cultura de la asociatividad y creado capacidad para el autodesarrollo, al tiempo que disponen de figuras institucionales asociativas adecuadas a sus requerimientos. Se han conformado las entidades territoriales indgenas y hay una definicin de competencias autnomas y otras de carcter compartido con las entidades territoriales de otros niveles.
5) Esquemas asociativos pblicoprivados orientados al desarrollo territorial endgeno.
No existe cultura favorable a la asociatividad, prevalece la bsqueda de la autosuficiencia individual de las entidades territoriales y predomina la actitud de esperar que la resolucin de los problemas provenga de afuera. En cuanto a los grupos tnicos, se ha avanzado en legislacin que reconoce sus derechos. Sin embargo, a la fecha no existe claridad sobre la forma en que se debe producir la transformacin de resguardos indgenas a entidades territoriales indgenas.
6) Conformacin y consolidacin de entidades territoriales indgenas.
Se cuenta con un marco normativo para la conformacin de las entidades territoriales indgenas.
Fuente: DNPDDTS SODT.

reconocer la diversidad regional y trascender los lmites poltico-administrativos. b. Disear participativamente, entre la Nacin y las entidades territoriales, unas estrategias de desarrollo y ordenamiento territorial, con perspectiva de largo plazo, que faciliten la articulacin de las diversas metas sectoriales de la Visin 2019, con el fin de propiciar un desarrollo regional equilibrado y sustentable. c. Contar con esquemas asociados entre departamentos y/o municipios, que permitan asumir una o varias competencias de acuerdo con la capacidad institucional y financiera de las entidades territoriales receptoras de la competencia, sin limitarse a la divisin poltico administrativa actual. d. Estructurar sistemas de informacin territorial que sirvan de soporte para los procesos de planificacin e interaccin de la Nacin con sus territorios y para ejecutar proyectos de manera asociada entre el sector pblico y el sector privado. Estos sistemas circularn transversalmente intersectorial e interterritorial para generar una cultura de lo regional que permita el anlisis, la definicin y el monitoreo de estrategias a diferente escala; stas, a su vez, debern materializarse en alianzas y pactos sociales y polticos que contribuyan a la reduccin de las brechas de desarrollo interregionales y al aumento de la competitividad territorial. e. Constituir las Agendas Internas de Competitividad Regional en estrategias permanentes, para la creacin de condiciones de competitividad territorial mediante la integracin de polticas e instrumentos pblicos nacionales y territori-
ales, que consoliden y le den sostenibilidad a la unin de esfuerzos gubernamentales, privados y de las organizaciones sociales para el fomento del desarrollo endgeno. f. Promover y apoyar el desarrollo econmico local, para alcanzar un crecimiento que a la vez se refleje en el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin. Con tal propsito, se disear una estrategia nacional de desarrollo econmico territorial, en la cual se precisarn lineamientos y programas orientados a la creacin de capacidades territoriales para la gestin del desarrollo, a partir del reconocimiento y articulacin de las iniciativas regionales y/o subregionales existentes. g. Disponer de un marco legal armonizado con otros pases, para la ejecucin de programas de inters mutuo en temas econmicos, ambientales, de manejo de residuos e infraestructura, y conformar las zonas de integracin fronteriza para aumentar el intercambio comercial en las fronteras ms dinmicas: Norte de Santander, Nario, Amazonas y Arauca. Adicional al marco legal armonizado con pases fronterizos, se promovern diversos mecanismos de integracin regional, nacional e internacional para lograr mayores niveles de desarrollo de todas las zonas fronterizas y del pas en general. h. Adelantar un proyecto piloto para la conformacin de Entidades Territoriales Indgenas (ETIS), mediante el cual se estudie la viabilidad de la conformacin de tres de ellas en departamentos con poblacin mayoritariamente indgena como Amazonas, Cauca y La Guajira.

ANEXOS
anexos

Anexo 1. Principales competencias sectoriales de los municipios

Sector Competencias
Ley 115: Administracin municipal de la educacin. Administrar la educacin en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educacin en el municipio. Ley 715. Competencias de los distritos y los municipios certificados. - Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, bsica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los trminos definidos en la presente ley. - Administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdiccin los recursos financieros provenientes del SGP, destinados a la prestacin de los servicios educativos a cargo del Estado. - Administrar, ejerciendo las facultades sealadas en el artculo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetndose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizar concursos, efectuar los nombramientos del personal requerido, administrar los ascensos, sin superar en ningn caso el monto de los recursos de la participacin para educacin del SGP asignado a la respectiva entidad territorial y trasladar docentes entre instituciones educativas, sin ms requisito legal que la expedicin de los respectivos actos administrativos debidamente motivados. - Distribuir entre las instituciones educativas los docentes y la planta de cargos, de acuerdo con las necesidades del servicio entendida como poblacin atendida y por atender en condiciones de eficiencia, siguiendo la regulacin nacional sobre la materia. - Podrn participar con recursos propios en la financiacin de los servicios educativos a cargo del Estado y en la cofinanciacin de programas y proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotacin. Los costos amparados con estos recursos no podrn generar gastos permanentes a cargo al SGP. - Mantener la actual cobertura y propender a su ampliacin. - Evaluar el desempeo de rectores y directores, y de los directivos docentes. - Ejercer la inspeccin, vigilancia y supervisin de la educacin en su jurisdiccin, en ejercicio de la delegacin que para tal fin realice el Presidente de la Repblica. - Prestar asistencia tcnica y administrativa a las instituciones educativas cuando a ello haya lugar. - Administrar el Sistema de Informacin Educativa Municipal o Distrital y suministrar la informacin al departamento y a la Nacin con la calidad y en la oportunidad que seale el reglamento. - Promover la aplicacin y ejecucin de los planes de mejoramiento de la calidad en sus instituciones. - Organizar la prestacin del servicio educativo en su jurisdiccin. - Vigilar la aplicacin de la regulacin nacional sobre las tarifas de matrculas, pensiones, derechos acadmicos y cobros peridicos en las instituciones educativas.
Educacin
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ANEXOS
Sector
Competencias - Cofinanciar la evaluacin de logros. - Para efectos de la inscripcin y los ascensos en el escalafn, la entidad territorial determinar la reparticin organizacional encargada de esta funcin.
Competencias de los municipios no certificados:

Educacin - Administrar y distribuir los recursos del SGP que se le asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad. - Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas. - Podrn participar con recursos propios en la financiacin de los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotacin. Los costos amparados por estos recursos no podrn generar gastos permanentes para el SGP. - Suministrar la informacin al departamento y a la Nacin con la calidad que seale el reglamento.

Salud
Formular, ejecutar y evaluar planes, programas y proyectos en salud, en armona con las polticas y disposiciones del orden nacional y departamental. Gestionar el recaudo, flujo y ejecucin de los recursos con destinacin especfica para salud del municipio, y administrar los recursos del Fondo Local de Salud. Gestionar y supervisar el acceso a la prestacin de los servicios de salud para la poblacin de su jurisdiccin. Impulsar mecanismos para la adecuada participacin social y el ejercicio pleno de los deberes y derechos de los ciudadanos en materia de salud y de seguridad social en salud. Adoptar, administrar e implementar el sistema integral de informacin en salud, as como generar y reportar la informacin requerida por el Sistema. Promover planes, programas, estrategias y proyecto en salud y seguridad social en salud para su inclusin en los planes y programas departamentales y nacionales. Priorizar el gasto por estructura poblacional y perfil epidemiolgico.
Fuente: DNP-DDTS-SFPT

Anexo 2. Principales competencias sectoriales de los departamentos

Sector Competencias

Educacin
Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, bsica, media en los municipios no certificados. Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdiccin los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestacin de los servicios educativos a cargo del Estado. Administrar las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos de los municipios no certificados. Prestar asistencia tcnica educativa, financiera y administrativa a los municipios e instituciones educativas. Ejercer la inspeccin, vigilancia y supervisin de la educacin en su jurisdiccin.
De direccin del sector salud en el mbito departamental Formular planes, programas y proyectos para el desarrollo del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Prestar asistencia tcnica y asesora a los municipios e instituciones pblicas que prestan servicios de salud, en su jurisdiccin. Financiar la prestacin de servicios de salud a la poblacin pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda y los servicios de salud mental. Organizar, dirigir, coordinar y administrar la red de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud pblicas en el departamento. Efectuar en su jurisdiccin el registro de los prestadores pblicos y privados de servicios de salud, recibir la declaracin de requisitos esenciales para la prestacin de los servicios y adelantar la vigilancia y el control correspondiente. Formular y ejecutar el Plan de Atencin Bsica departamental. Dirigir y controlar dentro de su jurisdiccin el Sistema de Vigilancia en Salud Pblica. Vigilar y controlar la produccin, expendio, comercializacin y distribucin de medicamentos, incluidos los que causen dependencia o efectos psicoactivos potencialmente dainos para la salud y sustancias potencialmente txicas. Ejecutar las acciones de inspeccin, vigilancia y control de los factores de riesgo del ambiente que afectan la salud humana, y de control de vectores y zoonosis de competencia del sector salud, en los corregimientos departamentales y en los municipios de categoras 4, 5 y 6 de su jurisdiccin.
De prestacin de servicios de salud
Salud
De salud pblica


ANEXOS
Sector
Competencias
De aseguramiento de la poblacin al Sistema General de Seguridad Social en Salud

Salud
Ejercer en su jurisdiccin la vigilancia y el control del aseguramiento en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y en los regmenes de excepcin definidos en la Ley 100 de 1993. En el caso de los nuevos departamentos creados por la Constitucin de 1991, administrar los recursos financieros del Sistema General de Participaciones en Salud destinados a financiar la afiliacin al Rgimen Subsidiado de la poblacin pobre y vulnerable de los corregimientos departamentales, as como identificar y seleccionar los beneficiarios del subsidio y contratar su aseguramiento. Ley 142 de 1994: los departamentos tienen las funciones de prestar asistencia tcnica, administrativa y financiera a las empresas de servicios pblicos y a los municipios, de organizar sistemas de coordinacin de las entidades prestadoras de los servicios, y de promover asociaciones de municipios para la provisin conjunta.

Servicios pblicos

Medio ambiente
La Ley 99 de 1993 cre el Sistema Nacional Ambiental y le asign a los departamentos funciones de planeacin, regulacin, de asistencia tcnica, financiera y administrativa a las corporaciones regionales y a las entidades territoriales, de control y vigilancia, y de colaboracin en los programas de adecuacin de tierras.
La Ley 3 de 1991 establece que los departamentos debern prestar asistencia tcnica, administrativa y financiera a los municipios y que podrn concurrir a la financiacin de programas de vivienda.
Vivienda

Transporte
De acuerdo con la Ley 105 de 1993 los departamentos sern responsables de la construccin y conservacin de los componentes del sistema vial de su propiedad. La ley determina cules son las vas departamentales Red vial secundaria: pertenecen aquellas vas que unen las cabeceras municipales entre s y/o que provienen de una cabecera municipal y conectan con una va principal , ordena el traspaso de las que administra la Nacin y establece que deber transferir los recursos requeridos para su mantenimiento.
Fuente: DNP-DDTS-SFPT
3
Anexo 3. Caractersticas institucionales de departamentos

Componente de la descentralizacin Elementos
- Administrativas - Coordinacin - Complementariedad de la accin municipal - Intermediacin entre Nacin y municipios - Prestacin de servicios determinados por la Constitucin y la Ley - Administracin de asuntos seccionales - Planificacin y promocin del desarrollo econmico y social - Dirigir y coordinar servicios nacionales - Escoger gerentes de establecimientos pblicos del orden nacional - Revisar los actos de concejos municipales y alcaldes - Regular en concurrencia con el municipio el deporte, la educacin y salud en los trminos legales - Regular la planeacin, el desarrollo econmico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente y las obras pblicas y vas de comunicacin - Dictar normas de polica Financiar con recursos del SGP la educacin preescolar, primaria, secundaria y media de los municipios no certificados - Organizar, dirigir, coordinar y administrar la red de instituciones prestadoras de servicios de salud dentro del departamento - Financiar la prestacin de los servicios de salud de la poblacin pobre no cubierta con subsidios a la demanda en los niveles previstos por la ley Apoyo y coordinacin a los municipios Cuentan con impuestos propios exclusivos Cuentan con ingresos no tributarios propios exclusivos La Nacin cede el situado fiscal que es un porcentaje de los ingresos corrientes Tienen derecho a emitir bonos y ttulos de deuda pblica y a contratar crdito externo Tienen acceso al Fondo Nacional de Regalas para la financiacin de proyectos Se elige por un perodo de cuatro aos directamente por el pueblo y no puede ser reelegido para el perodo inmediato Se eligen por perodos de cuatro aos en un nmero no inferior a 11 diputados y no mayor a 31 Se eligen dos representantes por departamentos ms uno por cada 250 mil habitantes Voto, plebiscito, referendo, consulta popular, cabildo abierto, iniciativa popular legislativa y revocatoria del mandato Representantes en las juntas directivas de las empresas de servicios pblicos Formular y adoptar planes de desarrollo Elaborar y aprobar el presupuesto anual de ingresos y gastos Evaluar los planes de desarrollo departamentales y municipales
Generales del departamento
Generales del gobernador
Funciones
Generales de la asamblea departamental
Administrativo Educacin
Salud
Servicios pblicos domiciliarios Impuestos Ingresos no tributarios Recursos Transferencias Endeudamiento Regalas Eleccin del gobernador Eleccin de diputados a la asamblea departamental Eleccin de representantes a la Cmara en el Congreso Nacional Mecanismos de participacin poltica Mecanismos de participacin ciudadana Planeacin De gestin Presupuesto Evaluacin
Poltico
Fuente: DNP-DDTS
4

ANEXOS
Anexo 4. Entidades territoriales y figuras de integracin previstas en la Constitucin Poltica de 1991

Entidades territoriales. Las entidades territoriales son personas jurdicas de derecho pblico que dentro de la organizacin general del territorio gozan de autonoma para la gestin de sus intereses y, ejercen con arreglo a principios de coordinacin, concurrencia y solidaridad, las competencias que les sean asignadas en la Constitucin y en la Ley. De acuerdo con el artculo 286 de la Constitucin de 1991 se reconoce como entidades territoriales a los departamentos, municipios, distritos y territorios indgenas. As mismo, la Carta Poltica establece la posibilidad de creacin de regiones y provincias como figuras administrativas y de planificacin y como entidades territoriales. No obstante lo anterior, en la actualidad las nicas entidades territoriales son los departamentos, distritos y municipios. Departamento Es una entidad territorial constituida por una porcin del territorio colombiano, en cuya jurisdiccin existen uno o ms municipios. Su creacin corresponde al Congreso, previo el cumplimiento de los requisitos sealados en la Ley. Desde el punto de vista administrativo y jurdico, el distrito es una entidad territorial creada por la Constitucin con un rgimen peculiar en materia poltica, fiscal y administrativa. Actualmente, existen los distritos de Bogot (Distrito Capital), Cartagena (turstico), Santa Marta (histrico) y Barranquilla (Industrial y portuario). De acuerdo con la Constitucin de 1991, el municipio es la entidad territorial fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado colombiano. Su creacin corresponde a la asamblea departamental, previo el cumplimiento de los requisitos sealados en la Ley. Aunque no se ha conformado de manera formal mediante la ley, puede entenderse como la entidad territorial constituida por uno o ms pueblos o comunidades indgenas sobre un territorio delimitado, de acuerdo con las reglas contenidas en el artculo 329 constitucional y a lo que se disponga en la ley.
Distrito
Municipio
Territorios Indgenas
Figuras de integracin territorial. El artculo 285 de la Constitucin de 1991 establece que: Fuera de la divisin general del territorio, habr las que determine la ley para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado. En desarrollo de este postulado se han conformado figuras que se consideran de integracin antes que de divisin territorial, dado que buscan aprovechar los esfuerzos de diferentes entidades territoriales en pro de objetivos comunes. Entre las principales figuras de este tipo actualmente existentes, se destacan las asociaciones de municipios, las reas metropolitanas, y las zonas de integracin fronteriza. Asociacin de Municipios reas Metropolitanas Es una agrupacin voluntaria de dos o ms municipios, definida por la Ley 136 de 1994 como una entidad administrativa de derecho pblico, con personera jurdica y patrimonio propio e independiente de los municipios que la conforman. Entidad administrativa en la cual se organizan dos o ms municipios, que tienen relaciones econmicas, sociales y fsicas, con el fin de programar y coordinar el desarrollo armnico e integrado del territorio respectivo, racionalizar la prestacin de los servicios pblicos a cargo de los municipios que la integran y, si es del caso, prestar en comn alguno de ellos y, ejecutar obras de inters para el rea. La Constitucin admite la posibilidad de que las reas metropolitanas puedan convertirse en distritos conforme a la ley. Las Zonas de Integracin Fronteriza (ZIF) son las reas de los departamentos fronterizos del pas, cuyas caractersticas geogrficas, ambientales, culturales y/o socioeconmicas, requieren la planeacin y la accin conjunta de las autoridades fronterizas, en las cuales, de comn acuerdo con el pas vecino, se adelantarn las acciones, que convengan para promover su desarrollo y fortalecer el intercambio bilateral e internacional.
Zonas de Integracin Fronteriza

Fuente: DNP-DDTS



BIBLIOGRAFA
bibliografa
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Fortalecer la descentralizacin y adecuar el ordenamiento territorial

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3. Una sociedad responsables.

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de dnde venimos y dnde estamos

40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 0,0

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Grfico 2 Avance de la descentralizacin en Amrica Latina

Fuente: Daughters y Harper (2006).

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Grfico 3 Cobertura bruta en matrcula educativa, 5-17 aos, 2002-2005

Fuente: MEN (2006).

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Grfico 4 Cobertura en acueducto, 2005

Fuente: DANE - ECH 2004. Clculos: DNP - DDUPA SVDU

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Grfico 5 Cobertura en alcantarillado, 2005

Fuente: DANE - ECH 2004. Clculos: DNP - DDUPA SVDU.

Grfico 6 Esperanza de vida al nacer, 1990 vs 2001

Fuente: PNUD y DNP. Diez aos de Desarrollo Humano en Colombia, 2004.

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Grfico 7 Ingresos Tributarios por Nivel de Gobierno, 1987-2005

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Cuadro 1 Concentracin de la recaudacin tributaria de los gobiernos territoriales, 2005

Fuente: Clculos DNP-DDTS, con base en ejecuciones presupuestales territoriales, 2005

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Sistema de Transferencias Intergubernamentales

VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019

FORTALECER LA DESCENTRALIZACIN Y ADECUAR EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Grfico 8 Transferencias constitucionales como porcentaje del PIB, 1987-2005

Grfico 9 Gasto por nivel de gobierno, 1990-2005