Vieira, J. B. O impasse da burocracia estadual gacha.

O impasse da burocracia estadual gacha Jorge Blascoviscki Vieira*

INTRODUO O montante da burocracia que forma o aparato administrativo do Poder Executivo estadual gacho apresenta, no presente momento, um patamar inferior ao existente em meados dos anos 90 do sculo passado para a maioria das unidades de governo. 1 Dito de outro modo, o conjunto da fora de trabalho, para fazer frente expanso da populao gacha e consequente presso por servios e assistncia do Estado, inferior ao volume existente em meados da dcada passada. Diante dessa constatao, possvel afirmar-se, preliminarmente, que existe um dficit na composio da burocracia, ainda que se possa reivindicar uma melhora na produtividade do trabalho executado. Em determinadas reas de atuao, como, por exemplo, na segurana pblica e na sade, o nmero de funcionrios exerce uma influncia determinante no xito de uma poltica pblica, assim como a ausncia e/ou a falta desse contingente, em sentido inverso, acarreta uma baixa efetividade. Os objetivos que movem o presente trabalho so investigar como distintos governos gachos, do incio dos anos 80 ao ano de 2006, se posicionaram diante da problemtica burocrtica e apontar medidas que eles desenharam e implementaram. Deve-se chamar a ateno para o fato de que o material emprico examinado tem um componente de sustentao discursiva que perpassa todo o perodo
Economista, Tcnico FEE. O autor agradece as observaes dos seus colegas Isabel Rckert, Alfredo Meneghetti Neto, Carlos Winckler e, em especial, as de Renato Dal Maso, com quem discutiu com mais intensidade este trabalho. 1 Entende-se burocracia como sendo um modelo de dominao racional e/ou legal, no qual seus componentes possuem, dentre outras, as seguintes caractersticas: seleo por mrito, atuao fundada em regulamento com direitos e deveres, impessoalidade nas relaes, carreira, hierarquia e/ou obedincia e treinamento.
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da investigao a busca de equilbrio fiscal. A correlao do gasto com a burocracia versus o equilbrio fiscal contida nos documentos analisados permite trabalhar-se com a hiptese de que, ao longo dos ltimos governos, tenha sido construda uma ideia radicalizada de no expanso do nmero de funcionrios, o que, no momento, est fragilizando, ou colocando em risco, a capacidade do Estado de cumprir seu papel em reas essenciais. Nas primeiras formulaes para este trabalho, tinha-se o referencial de que havia distintos ngulos para se analisar a temtica da burocracia estadual. O mais tradicional seria o vis financeiro, em que se analisa a participao do gasto com pessoal no conjunto das despesas pblicas, bem como na contraposio da evoluo da receita. Nessa via analtica, existem diversos trabalhos que, em geral, situam as despesas com o funcionalismo como o principal elemento provocador do estrangulamento das finanas pblicas estaduais. Outro, pouco explorado, mas referenciado nos estudos de contedo financista, diz respeito ao volume dos funcionrios inativos, que estaria por assumir um peso maior, no conjunto da pea oramentria, do que o comprometido com os ativos. O recorte adotado neste trabalho a perspectiva quantitativa de funcionrios em atividade, optando-se por desagregar valores, para enfocar a evoluo de algumas unidades administrativas, especialmente aquelas que compem o ncleo duro do Estado. Com isso, quer fugir-se das anlises mais amplas, totalizadoras, que correm o risco de no expor, de modo mais explcito, os desafios que esto presentes na problemtica do servio pblico gacho. No se querem diminuir, ou relegar ao segundo plano, os recortes de cunho economicista, que privilegiam os dados de despesa e receita, mas, sim, adotar um novo caminho mais simplificado que d conta da composio do quadro de servidores do Estado. A fonte de informaes que abastece a pesquisa a srie de documentos intitulada Mensagem Assemblia Legislativa 1981O movimento da produo. (Trs dcadas de economia gacha, v. 2). 2010

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-2006 (RS, 2009). Trata-se de um relatrio anual que revela as aes de governo das diversas unidades administrativas, que encaminhado pelo Governador do Estado aos deputados gachos. A partir do contedo de cada uma das mensagens, sendo a primeira de 1981 e a ltima de 2006, foi possvel estabelecerem-se as partes que compem este texto. A primeira compreende o perodo em que o gasto com pessoal no tinha a dimenso problemtica de uma questo fiscal que precisaria ser enfrentada. Na segunda, em sentido inverso, o gasto com o funcionalismo assume a dimenso de ser um entrave que desequilibra as finanas estaduais. Na terceira parte, so expostas as solues propostas para o enfrentamento do tema. Na quarta, tm-se a tentativa de recomposio da burocracia na gesto de Olvio Dutra e o estancamento no perodo imediatamente posterior. Por ltimo, examina-se o estgio atual da composio da burocracia gacha. A formao do problema e o incio da crise Nesta primeira parte, buscar-se- demonstrar que, apesar de uma conjuntura econmica desfavorvel, os gestores do Estado gacho no tomaram a evoluo do gasto com pessoal como um problema fiscal a ser enfrentado. Ao contrrio, implementaram uma srie de medidas que resultou em expanso da burocracia. O incio dos anos 80 teve como pano de fundo, de uma parte, o esgotamento do regime poltico implantado em 1964 e, de outra, a exausto do modelo econmico desenvolvimentista calcado em aes do
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Estado.2

Em

paralelo

esses

dois

pontos,

os

anos

80

Nos anos 80 e, especialmente, depois de 1982, o setor capitalista privado se adapta a patamares inferiores de produo, diminuindo celeremente seu endividamento interno e externo. O setor pblico teve comportamento diverso.

Alm da reduo drstica do financiamento externo e de suas atividades, a capacidade extrativa do Estado, que j fora afetada pela reduo do ritmo de crescimento econmico ocorrido a partir de 74, se comprime mais ainda com a O movimento da produo. (Trs dcadas de economia gacha, v. 2). 2010 211

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caracterizaram-se tambm por um continuado processo inflacionrio, que perpassou a dcada. Colados aos desajustes dos preos, mas no s, surgiram inmeros movimentos sociais, na esteira da falncia do regime militar, o que permitiu definir-se esse perodo como possuidor de uma expressiva e indita vitalidade no interior da estrutura social. Para citar-se um exemplo, um dos movimentos mais expressivos de ativismo poltico, com ousadia para alcanar as ruas, quando o aparato militar ainda era atuante, foi o dos professores estaduais do Rio Grande do Sul. Portanto, os anos 80 iniciaram sob novas condies para o jogo poltico, sendo o Estado um dos palcos da disputa de interesses, tanto de agentes internos a burocracia como de distintos agentes externos.3 Como foi apontado na parte introdutria, as referncias ao desequilbrio fiscal do Estado gacho esto presentes desde os primeiros relatrios analisados. Em 1981, o Governador Amaral de Souza, na sua Mensagem ao Legislativo (RS, 2009a), fez aluso ao desajuste das contas pblicas, mas no h indicaes de medidas que teriam sido tomadas para sanar tais dificuldades. Esse desequilbrio tambm foi identificado por Fraquelli (1990) e Meneghetti Neto e Rckert (1994), sendo que, em ambos os trabalhos, fica explicitado que os resultados operacionais das contas pblicas eram negativos em toda a primeira metade dos anos 80. No entanto, o exame dos segmentos das Mensagens de 1981 e 1985 relativos s atividades da Secretaria da Administrao, unidade responsvel pela gesto da fora de trabalho do Estado, sugere uma situao diversa.
recesso dos anos 80. (Sallun Jr.; Kugelmas, 1991, p. 150). No tocante ao impacto do colapso do Estado desenvolvimentista, no espao regional gacho, tem-se a contribuio de Faria, Winckler e Dalmazo (1994). Para esses pesquisadores, a crise do Estado gacho tem elementos mais amplos, pois [...] o poder pblico [estadual] absorveu o impacto do esgotamento do modo de desenvolvimento nacional, protegendo o setor privado dos efeitos mais deletrios da crise (Faria; Winckler; Dalmazo, 1994, p. 453). 3 Conforme Almeida (1996, p. 127): Os assalariados de classe mdia formaram o outro lastro urbano do sindicalismo. Dentre eles, destacaram-se os profissionais de educao e sade do setor privado, mas, especialmente, dos servios pblicos; alm de outros segmentos da administrao pblica direta e indireta.
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A Mensagem de 1982 (RS, 2009b) contm um conjunto extenso de medidas para o gerenciamento do funcionalismo do Estado, algumas dessas voltadas para o registro da trajetria da burocracia, como a implantao do Banco de Dados de Pessoal, que era um tipo de cadastro funcional para evitar o paralelismo de funes, entre outros pontos. Mas, da se essa medida estadual. tinha Assim, por objetivo a racionalizao da gesto, outras, claramente, significaram atender a reivindicaes burocracia foram criadas vantagens, correes de distores, bem como se estabeleceram mecanismos de aferio mais ntidos para o desenvolvimento de uma poltica justa e eficiente. E, aprofundando concesses, o Governador obteve da Assemblia Legislativa a aprovao de diversas leis com benefcios para setores do funcionalismo, tais como: gratificaes para o magistrio, vantagens para a Polcia Civil e a Brigada Militar, criao de cargos para o Quadro Geral e para o Instituto Mdico Legal/Peritos, gratificao por risco de vida, criao e extino de cargos na Secretaria da Fazenda. Alm dessas medidas, a descrio das aes da Secretaria da Administrao sugere que o montante da fora de trabalho do Estado se encontrava em processo de expanso. 4 Conforme o texto, naquele momento, estavam em andamento inmeros concursos pblicos e alguns ainda por serem realizados.5 As primeiras mensagens do Governador Jair Soares, eleito em eleio direta, no apresentam grandes rupturas com as polticas do
Uma alternativa para interpretar-se essa poltica de Amaral de Souza est em Sallun Jr. e Kugelmas (1991), nos seguintes termos: [...] o setor pblico continuou sendo usado, especialmente nos mbitos estadual e municipal, como instrumento de clientelismo. Nesse sentido, o ano de 1982 foi tpico. Em plena recesso e no pice da crise do balano de pagamentos, os governos estaduais aumentaram drasticamente o seu pessoal, na busca da vitria nas eleies de 15 de novembro (Sallun Jr.; Kugelmas, 1991, p. 151).
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Cabe relatar-se que, no espao dedicado Secretaria da Administrao, na Mensagem de 1982 (RS, 2009b), tem-se o registro da realizao, durante o ano de 1982, de um recadastramento do funcionalismo, sendo que citada a presena de 140.206 funcionrios. Em outro trecho, apontou-se a nomeao de 12.357 professores.
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Governo anterior voltadas para o funcionalismo, visto que ambos pertenciam ao mesmo grupo poltico que dominou o Estado desde o golpe militar de 1964. As aes implementadas para a burocracia por esses dois governadores mostram essa continuidade. Mas uma novidade presente nas pginas da Mensagem Assemblia de 1984 (RS, 2009c), em contraposio ao Governo anterior, diz respeito opo pela estratgia de recrutamento exclusivamente mediante concurso pblico. No tocante concesso de vantagens materiais, verifica-se um prosseguimento, sendo implantando o piso salarial de 2,5 salrios mnimos para o magistrio pblico estadual. A gesto de Jair Soares tambm se caracterizou por buscar estabelecer uma poltica salarial para os funcionrios estaduais que perpassasse toda a burocracia e que fosse suficientemente forte para estimular a profissionalizao do servidor pblico, mas preservando peculiaridades de algumas unidades administrativas. Alm do carter igualitrio da questo remuneratria, ele investiu, conforme o contedo da Mensagem de 1985 (RS, 2009d), na unificao da legislao de pessoal do Estado, como sistema de carreira, vencimentos e vantagens, regime de trabalho e promoes. Deve-se levar em conta que o perodo em questo se caracterizava por apresentar um desajuste expressivo nos preos da economia brasileira, o que, certamente, levava a burocracia a continuados processos reivindicatrios. Portanto, com essas propostas, Jair Soares, talvez, mais do que buscar um sentido racionalizador para a gesto da fora de trabalho, estava tentando responder a presses diante de perdas salariais. Uma hiptese para explicar a razo de esses dois primeiros governos dos anos 80 um nomeado pela ditadura, e outro eleito democraticamente terem tomado uma direo expansionista, incompatvel com os recursos financeiros existentes, pode ter sido sua baixa legitimidade, j que, por ambos fazerem parte do grupo
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poltico que controlava o Estado desde o golpe militar de 1964, encontraram um cenrio desfavorvel, com ativismo social dentro e fora das estruturas estatais.6 Os atores sociais moviam-se e expunham suas agendas de forma cada vez mais livre das influncias da ditadura, embora esta ainda no tivesse terminado formalmente. Portanto, manter setores da burocracia especialmente, o segmento dos professores estaduais, um dos principais expoentes na cena poltica da poca com grande capacidade de mobilizao sob uma margem mnima de controle teria sido uma condio fundamental. O gasto com pessoal na agenda de problemas Esta segunda parte tem por objetivo demonstrar a emergncia do gasto com pessoal na agenda de problemas dos governos gachos. Para enfrent-lo, foram definidas diversas medidas no contexto de uma conjuntura adversa e de um novo marco jurdico no Pas, consequncia da Constituio de 1988, que, em sua maior parte, tiveram pouco efeito para cont-lo. A inflexo no trato do gasto com pessoal aparece claramente com a Mensagem de 1986 (RS, 2009e), que descreve a poltica de pessoal e que estabeleceu um marco importante na comparao com o ocorrido at ento. O tema da burocracia ganhou uma nova dimenso, isto , o status do grupo de funcionrios do Estado gacho como um problema, ainda que fazendo parte de um conjunto. Coube ao Governador Jair Soares apontar que havia um desequilbrio financeiro, o qual tinha caracterizado a gesto das finanas estaduais em anos anteriores. A Mensagem (RS, 2009e) tambm registra as tentativas de reduo do dficit fiscal e os seus vrios fatores

Uma segunda hiptese, conjugada com a questo da legitimidade, pode ser aquela derivada de uma fora inercial do chamado Estado desenvolvimentista, que estava esgotado como opo, mas tinha ainda influncia suficiente para definir caminhos na temtica burocrtica.
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causadores, com destaque para as despesas com pessoal e o elevado custeio da dvida.7 Contudo, na anlise da Secretaria da Administrao, no h explicitao do que seria feito, ou proposto, para abrandar as presses do gasto com pessoal no conjunto da despesa. Ao contrrio, conforme o texto da Mensagem (RS, 2009e), depreende-se a sugesto de uma poltica expansionista de benefcios para funcionalismo, visto que havia uma poltica salarial uniforme, para estimular a profissionalizao e o desenvolvimento do servidor pblico. Em conjunto com tal poltica, foi concedida uma gratificao, denominada Gratificao de Incentivo Arrecadao (GIA) para a quase totalidade de rgos e quadros. Alm dessa, criou-se tambm a Gratificao de Representao, que seria estendida caso a caso. A ideia geral era de que essas gratificaes garantiriam um patamar razovel de remunerao, dentro de uma uniformidade de critrios, sendo que se pretendia propor a incorporao das mesmas no vencimento bsico. Outros dados contidos na Mensagem de 1986 (RS, 2009e) constroem e robustecem a concepo de que o Governo Jair Soares no s postergou o encaminhamento de propostas que enfrentavam a incompatibilidade do gasto com pessoal diante dos recursos existentes, como aprofundou o problema. Alm dos incentivos funcionais, concedeu aumentos salariais no montante de 2.383%, no perodo de 1983 a 1986, enquanto o salrio mnimo variou em proporo menor, isto , 1.725% nesses mesmos anos. 8 Mais duas medidas tiveram o mesmo sentido expansionista. A primeira dizia respeito proposio de estipular, mediante estudos e dilogos, um padro de vencimentos para o magistrio estadual, com um piso de
Esse diagnstico est desenvolvido na pgina 123 da Mensagem de 1986 (RS, 2009e).
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O texto da Mensagem (RS, 2009e) no informa que setores da burocracia receberam esse montante de reajuste na remunerao, mas pode-se deduzir pelo conjunto da argumentao que se tratava da Administrao Direta, com as fundaes e as autarquias no sendo contempladas. O movimento da produo. (Trs dcadas de economia gacha, v. 2). 2010 216
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2,5 salrios mnimos para o professor com carga horria de 20 horas. A segunda ligava-se ao recrutamento de um contingente expressivo de novos funcionrios.9 O conhecimento do desequilbrio das finanas estaduais por parte do alto comando do Governo Jair Soares, em funo do gasto com pessoal, fica explicitado nos relatos da Secretaria da Fazenda. No segmento dessa secretaria, constata-se que houve um esforo para ampliar a receita, especialmente com a incorporao das novas ferramentas de informao e microinformtica. Contudo a ateno em relao ao comportamento da despesa, especialmente com o funcionalismo estadual, foi expressiva. Houve o reconhecimento de que os gastos com pessoal, na relao com a receita tributria lquida, nos quatro anos da gesto, tiveram uma pequena variao positiva: no incio do Governo, representavam 113,03%, passando a ser, no final, de 113,45%. Esse gasto expressava um elevado grau de comprometimento das finanas do Estado. Alm dos gastos com pessoal, tambm chamava ateno a desproporo, que comeava a ganhar corpo, entre o nmero de funcionrios ativos e o de inativos. Com base nesse cenrio e no contedo do relatrio da Secretaria da Administrao, pode-se concluir que, realmente, a gesto de Jair Soares foi generosa com os funcionrios pblicos estaduais gachos, o que se refletiu na expanso do gasto. Ao longo dos anos desse governo, foram concedidas muitas vantagens, especialmente a criao de benefcios, como a Gratificao de Difcil Acesso para o magistrio e a Gratificao de Incentivo Arrecadao para um amplo segmento da burocracia, que se somaram concesso automtica de outras. Houve tambm a criao de novos quadros, bem como a transposio de celetistas para o regime

A Mensagem de 1986 (RS, 2009e, p. 174) no tem uma informao precisa acerca de quais reas foram beneficiadas com a insero de novos funcionrios, mas apenas houve a [...] realizao de 17 concursos e 283 provas de seleo com um total de 42.145 na Administrao Direta e 77.714 na Administrao Indireta.
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estatutrio, desde que o funcionrio tivesse, no mnimo, 10 anos de servio pblico. O gasto com pessoal assumiu uma dimenso maior no Governo Pedro Simon, em que a temtica dominante, nas aes do primeiro ano de gesto, esteve atrelada recuperao das finanas estaduais, tendo-se em vista a presena de um profundo desequilbrio financeiro. A tarefa que a liderana do Governo adotou, diante do quadro encontrado, foi no sentido de sanear as finanas pblicas. Jogou papel central no ajuste fiscal um rigoroso controle dos gastos de custeio, sendo que uma das medidas preconizadas na Mensagem foi a extino, a fuso ou a privatizao de empresas estatais.10 alada da Secretaria da Administrao, foi agregada a atividade de conduo de uma reforma administrativa do Estado. Um decreto do Governador criou o Sistema de Reforma e Modernizao, que deveria perseguir os seguintes objetivos: modernizao, renovao e atualizao em todos os nveis do servio pblico; eficincia e eficcia na reformulao administrativa do Estado; pleno desempenho das funes do Estado e adequado atendimento da populao; e participao da comunidade no processo de controle e avaliao dos servios pblicos. Para dar conta do processo de reforma, foram criadas vrias instncias, sendo que um dos alvos era buscar um diagnstico da situao geral dos servidores pblicos estaduais. Assim, foi realizado um censo da fora de trabalho, para alcanar o porte quantitativo e qualitativo dos funcionrios, bem como distribuio, caractersticas e aspiraes. O censo tambm teve por finalidade obter informaes para a adoo de uma poltica justa e adequada de recursos humanos. Com o censo aplicado,

Foram relacionadas, na Mensagem de 1988 (RS, 2009f, p. 18), para essa finalidade, as seguintes empresas: Festa Nacional da Uva, Turismo e Empreendimentos S/A; Central Vitivincola do Sul S/A; Armazns Gerais e Entrepostos Aduaneiros de Uruguaiana S/A; Produtos Gacho S/A; e Clavesul.
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houve a identificao da presena de 180.409 funcionrios na Administrao Direta e na Indireta, incluindo as fundaes. 11 Contudo o programa de enfrentamento da crise fiscal do Estado gacho foi dificultado por uma conjuntura desfavorvel. Tal empecilho fica muito patente na Mensagem de 1989 (RS, 2009g), especificamente no cenrio econmico da crise que gerava entraves para o aumento de arrecadao, por exemplo. O discurso do Governador expunha os desafios decorrentes daquele momento a serem enfrentados, particularmente o baixo nvel das atividades econmicas, o que afetava os ingressos de recurso e o processo inflacionrio, que impulsionava a burocracia para o ativismo sindical. O comando poltico estadual chama a ateno tambm para as dificuldades internas s estruturas do Estado. Alm da recuperao financeira decorrente da dvida pblica, dois outros problemas mereciam ateno: o excessivo peso do gasto com pessoal, apesar de os salrios estarem rebaixados em termos reais e da retrao dos investimentos que provocava deteriorao da infraestrutura fsica. A questo da burocracia foi definida como particularmente delicada, o que implicava a necessidade de uma recuperao, dada a existncia de um compromisso tico do alto comando do Governo Pedro Simon. Contudo as condies herdadas, aspectos legais e de natureza legtimas, corporativa mas no possibilitavam financeiras, o atendimentos ao das reivindicaes do funcionalismo. O Governador reconhecia-as como limitaes somadas nmero excessivo e mal distribudo de funcionrios, deixavam o Executivo estadual com escassa margem de manobra. O esforo do ajuste fiscal executado nos dois primeiros anos do Governo Pedro Simon foi saudado na Mensagem de 1990 (RS, 2009p). Houve o reconhecimento de que o Estado teria recuperado a capacidade de planejamento, o que permitiria o desenvolvimento das
Ficaram excludos desse montante os inativos, os estagirios, a Brigada Militar e os safristas (RS, 2009f, p. 173).
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aes com eficincia e eficcia. Conforme o texto, o controle das contas pblicas teria sido to profundo que seria possvel prever a produo de supervit fiscal nos anos seguintes. Contudo h uma ambiguidade, visto que essa mesma mensagem apontou que a concesso de reajustes salariais para a burocracia estadual foi superior s taxas de inflao daquele perodo, as quais no eram baixas. Alm disso, foram concedidas diversas gratificaes para o conjunto dos professores estaduais, como: unidocncia, direo e vice-direo, difcil acesso e provimento, bem como classe especial. Nesse processo em direo aos professores, que realizaram significativos movimentos reivindicatrios, ocorreu o resgate de promoes em atraso, de 1983 a 1988. Soma-se a esse elenco de concesses a implementao de uma poltica salarial que teria mantido o poder de compra dos funcionrios da Administrao Direta, sendo que, conforme explicitado no texto, os reajustes foram superiores inflao. Cabe destacar-se ainda que coube a Pedro Simon iniciar o processo de adequao da legislao estadual s novas normas advindas da Constituio de 1988, o que significou, naquele momento, a implantao de um regime jurdico nico. A reforma administrativa, lanada na primeira mensagem do Governo Pedro Simon, perdeu nfase ao longo do perodo. O resultado mais saliente circunscreveu-se extino e/ou privatizao de empresas estatais com pesos perifricos, com um sentido mais simblico.12 A conjuntura do perodo e uma agenda de governo muito carregada podem ter dificultado a conduo de um tema que requeria priorizao e investimentos.13
Em Breitbach et al. (1990), tem-se a citao do processo de extino dos Armazns Gerais e Entrepostos Aduaneiros de Uruguaiana (Ageusa) e aprovao na Assemblia Legislativa da privatizao da Produtos Gacho S/A (Prograsa). 13 Na viso de Nogueira (1998), a reforma que emergiu nos anos 80 era inadivel, contudo a [...] redemocratizao no promoveria modificaes de fundo no quadro da administrao pblica. A Nova Repblica teria de se concentrar na reconstitucionalizao do Pas e no combate inflao, consumindo-se nessas tarefas. [...] as generosas intenes reformadoras dos primeiros anos do Governo Tancredo/Sarney no saram do papel (Nogueira, 1998, p. 108). O movimento da produo. (Trs dcadas de economia gacha, v. 2). 2010 220
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Na gesto de Alceu Collares (1991-94), a temtica da reforma administrativa ganhou um porte mais definido e foi impulsionada por uma conjuntura nacional mais favorvel, com a ascenso de Collor de Mello Presidncia da Repblica. 14 O elemento detonador desse processo, no caso regional, foi o desequilbrio das finanas estaduais, o que produziu a promessa de no medir esforos para o ordenamento fiscal do Tesouro gacho. Para racionalizar o gasto, o Governo Collares lanou mo de
[...] uma profunda reforma administrativa do Estado com extino e fuso de rgos e entidades, eliminao de distores, criao de fundos de incentivo demisso voluntria de servidores, iniciativas essas que visam adequar a estrutura e o funcionamento do Executivo com vistas melhoria de qualidade dos servios pblicos (RS, 2009h, p. 16).

Merece destaque o aceno que o Governador fez em direo burocracia, na medida em que buscou assinalar que os atos relativos vida funcional dos servidores se vinculavam aos direitos dos funcionrios enquanto cidados. Ou seja, aps quase uma dcada de discurso a favor de controle do gasto pblico, Collares realizou um movimento aproximativo, ao clamar a valorizao do funcionrio pblico. A necessidade de diluir presses pode ter sido uma motivao, na medida em que era um governo que se iniciava e que precisava do aval do corpo de atores interno ao Estado, evitando uma frente de conflitos. Os funcionrios pblicos gachos, especialmente os professores estaduais, realizaram inmeras aes reivindicativas ao longo desse perodo e possuam uma larga expertise sindical. Apesar dessa ao discursiva conciliatria, o acento no equilbrio das finanas estaduais perpassou toda a gesto de Alceu Collares, conforme os textos examinados. O acento no gasto com
Diniz (2000) avaliou esse perodo e concluiu que havia um diagnstico de hipertrofia estatal, que resultava em excesso de gastos, e que a sada para tais problemas seria o enxugamento da mquina burocrtica. Como medida saneadora, [...] a reforma empreendida pelo Governo Collor, que fixou como uma de suas metas bsicas a dispensa de 360 mil servidores pblicos, representou um exemplo paradigmtico (Diniz, 2000, p. 49).
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pessoal cristalino, visto que a [...] recuperao das finanas pblicas [...] resultou da austeridade e da rigidez no controle sobre os gastos, em particular sobre as despesas com pessoal [...] (RS, 2009i, p. 6). Paralelamente ao controle do caixa do Tesouro estadual, havia um processo de reforma administrativa, em que os elementos orientadores tambm impactavam o corpo de funcionrios. Um dos componentes da proposta reformadora era um diagnstico negativo do funcionalismo, mesmo que, em momento anterior, tenha sinalizado em direo contrria, pois, segundo a viso da poca, estes praticavam objetivos prprios e particularistas, essencialmente parasitrios e antissociais (RS, 2009i, p. 7). Apesar da expressiva dedicao ao controle da despesa pblica, com ateno especial ao pessoal, um item importante no foi referido nas mensagens examinadas relativas ao Governo Collares o gasto com aposentados. Contudo a identificao da relevncia do peso dos inativos, no conjunto da despesa, no passou despercebida por Meneghetti Neto e Rckert (1994). Para esses pesquisadores, havia uma expressiva ampliao dos inativos no incio dos anos 90, que partiu das 161.000 matrculas de 1989 para um montante de 177.000 em 1992. Diante desses nmeros, concluram que [...] a taxa de crescimento dos indivduos que esto se aposentando mais de quatro vezes superior daqueles que esto em atividades (Meneghetti Neto; Rckert, 1994, p. 94). Quer dizer, a manobra executada em torno do gasto de pessoal estava restrita ao servidor ativo, mediante o estancamento das contrataes, no captando o movimento estrutural em direo inativao. Por ltimo, duas polticas administrativas da gesto de Alceu Collares merecem ser destacadas, por terem indicado uma direo, mas que, em seu governo, no tiveram a densidade que vieram a ter no Governo seguinte. A primeira dizia respeito ao aprofundamento do processo de extino de empresas estatais gachas, que se iniciara
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com Pedro Simon, ganhando impulso com Collares. 15 A segunda refere-se elaborao e implementao, com resultados tmidos, de um programa de desligamento voluntrio para os funcionrios pblicos. Os anos 90 e a busca de uma soluo A terceira parte deste trabalho explicita a cristalizao de uma poltica de enfrentamento da problemtica do gasto com pessoal, isto , a reduo do porte da burocracia estadual. O instrumento central desse processo foi uma poltica de incentivo ao afastamento, denominada Programa de Demisso Voluntria (PDV). Como em todo incio de governo, no perodo avaliado, o discurso do Governador Antnio Britto esteve voltado para a denncia de uma herana de desequilbrio nas contas estaduais. Ressaltou que o volume de recursos, com base nas receitas prprias, se expandiu com o fim do processo inflacionrio. Mas a melhora da arrecadao no significou equilbrio das finanas pblicas, visto que houve a necessidade de novas operaes de crdito, com custo mais elevado, que elevaram os gastos com a rolagem da dvida. Em sntese, as condies gerais de desequilbrio das contas pblicas continuavam. Em paralelo ampliao do problema da dvida, definida como explosiva, a Mensagem apontou o gasto com os inativos como merecedor de preocupaes. As informaes avaliadas indicavam uma idade mdia elevada para o funcionalismo, em paralelo ao aumento da expectativa de vida, o que apontava um comprometimento crescente com inativos, retirando margem de manobra para o caixa via conteno salarial.
Nesse governo, foram iniciados os processos de extino, ou transferncia de domnio, entre outras, das seguintes unidades: Corlac, Vinosul, Cedic, CRTur e Cohab. Tendo-se em vista a complexidade da extino, que no ocorreu de imediato, essas empresas continuaram, por um bom perodo, a demandar recursos oramentrios. Meneghetti Neto (1998, p. 77) apontou tal comprometimento oramentrio. O movimento da produo. (Trs dcadas de economia gacha, v. 2). 2010 223
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J no tocante s condies de operacionalidade, o Governador expressou uma viso pouco favorvel para a ao da burocracia estadual, assim como j havia acontecido com Alceu Collares. Nesse sentido, apontou a existncia de um descrdito na prtica de planejamento como orientador e coordenador das iniciativas do setor pblico e privado. A perda de capacidade para articular aes de planejamento, seria o resultado do desmantelamento dos quadros responsveis por tais aes, em funo da [...] falta de renovao, pelo desestmulo financeiro e pelo descrdito do setor, [que] contriburam para um efetivo esvaziamento da funo e sua consequente perda de sustentabilidade (RS, 2009j, p. 13). Alm desses pontos, havia tambm o argumento de uma
[...] notria falta de motivao dos servidores devida no somente baixa remunerao, mas tambm falta de critrios justos e modernos de avaliao e incentivo produtividade, inexistncia de critrios objetivos de promoo e programas adequados para a capacitao do servidor (RS, 2009j, p. 13).

A soluo desses problemas passaria por uma mudana na matriz remuneratria do setor pblico, de tal forma que os salrios menores sofressem aumentos maiores (RS, 2009j, p. 13). Alm de enfrentar a questo salarial, o Governo propunha a introduo de mecanismos de avaliao, com fiscalizao sistemtica, para estabelecer cobranas nas atividades internas dos rgos; nesse sentido, props um Contrato de Resultado. Em consequncia, haveria um acompanhamento do que estava ocorrendo no setor privado, que utilizava as ferramentas do Programa Gacho de Qualidade e Produtividade, alcanando, ento, um patamar de modernizao nas prticas gerenciais do setor pblico. 16

A adeso a esse programa, inspirado e controlado na dimenso empresarial, representava, entre outros significados, uma forma de passagem s concepes do gerencialismo, que teve em Bresser Pereira um grande propagador desses pressupostos. Esse ator possui uma caudalosa obra sobre a reforma do Estado, na qual a via gerencial tem grande relevo uma sntese de suas concepes pode ser encontrada em Pereira (2001). O movimento da produo. (Trs dcadas de economia gacha, v. 2). 2010 224
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Do ponto de vista das realizaes conduzidas no primeiro ano do Governo Antnio Britto, elas foram de baixa potncia: aumentos diferenciados para melhorar os salrios daqueles que ganhavam menos, restries nas nomeaes a cargos de confiana e extino de cargos vagos, para se evitarem presses no gasto. As aes voltadas temtica do gasto com pessoal ganharam profundidade no segundo ano da gesto de Antnio Britto. O quadro de medidas para enfrentar o problema do gasto com pessoal, que emergira com contornos pouco ntidos na gesto de Pedro Simon e que ganhou impulsos clara. na de Alceu Collares, alcanou a uma configurao Duas polticas tiveram relevo: reforma

quantitativa do Estado gacho, com inmeras privatizaes de empresas estatais, e o Programa de Demisso Voluntria. Dadas as finalidades deste trabalho, dar-se- ateno a esta ltima. O PDV foi criado no contexto de uma agenda de busca de equilbrio financeiro do Tesouro estadual. O alto comando do Governo buscava, no vis do funcionalismo, restringir o denominado crescimento vegetativo da folha de pagamento, bem como reduzir o nmero de pessoal, para manter a evoluo do gasto em patamar constante, quando comparado com as demais despesas. O resultado alcanado pelo PDV, no ano de 1997, foi a adeso de com desse aproximadamente sade e 15.000 funcionrios Alm pblicos do estaduais,

expressiva participao de professores e de funcionrios da rea de segurana pblica.17 desligamento contingente, ocorreu o corte de 14.000 cargos vagos, como forma de
Conforme Meneghetti Neto, Sperotto e Rckert (1997) [...] a maior parte dos servidores da Administrao Direta que solicitaram adeso ao PDV pertenciam Secretaria da Educao (72%), Brigada Militar (14%), Secretaria da Sade e Meio Ambiente (8,1%) e Secretaria da Justia (3,4%). Como se viu na descrio do custo, os funcionrios destes so justamente aqueles que recebem salrios mdios menores. Assim, apesar de ocorrer, efetivamente, um declnio do nmero de funcionrios pblicos em 1996 em comparao com o ano de 1995, o total dos gastos com os servidores no se reduziu, pois essa diminuio foi compensada pelo reajuste concedido a diversas categorias em dezembro de 1995 (Meneghetti Neto; Sperotto; Rckert, 1997, p. 41). Esses pesquisadores chamam ateno para o fato de que a solicitao de adeso ao PDV no significava adeso automtica ao Programa. O movimento da produo. (Trs dcadas de economia gacha, v. 2). 2010 225
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impedir nomeaes futuras, bem como houve modificaes no modelo de incorporaes de vantagens e a extino do adicional de tempo de servio (15% aos 15 anos e 25% aos 25 anos). Em conjunto com essas aes, houve um recadastramento dos inativos, que permitiu o corte de, aproximadamente, 3.000 matrculas da folha de pagamento. Em paralelo ao PDV, o Governo trabalhou dois pontos importantes que impactavam diretamente a burocracia estadual e que do a dimenso da presso que esse segmento sofria naquele momento. Um deles, o mais importante, dizia respeito aplicao da chamada Lei Camata, que determinava um patamar de gasto, nas diversas instncias de governo, de 60% da Receita Corrente Lquida. Como a massa salarial do RS ultrapassava essa limitao, o Governador Antnio Britto argumentou ter feito uma reduo gradativa, que foi implementada dentro dos marcos legais. Os mecanismos utilizados para a aplicao da Lei Camata definiram um teto salarial limitador, reduziram dos cargos de provimento efetivo ocupados (PDV) e vagos, limitaram as incorporaes de comissionamento ou de funes gratificadas. Cabe destacar-se que a Mensagem de 1997 (RS, 2009q) relatou as dificuldades do Governo Estadual em implementar a aplicao do limitador nos salrios, face reao dos segmentos atingidos por essa poltica. Em suma, a ao do Governo nessa problemtica restou infrutfera, dados os litgios judiciais enfrentados. O relevante aqui o indicativo da reao da burocracia, ainda que na esfera judicial e pelos segmentos de salrios mais elevados.18 O segundo ponto, mas no menos polmico, foi a tentativa de introduzir o sistema do ponto eletrnico, ou do controle eletrnico,
Uma sntese das medidas executadas no Governo Antnio Britto est em Meneghetti Neto (1999), especialmente nas pginas 65 a 69. Desse pesquisador, caberia reter-se ainda que [...] um equilbrio mais duradouro somente seja alcanado quando a economia gacha apresentar um crescimento e isso repercutir na receita, e tambm quando ocorrer a aprovao da reforma administrativa e os seus efeitos comearem a repercutir na folha de pessoal (Meneghetti Neto, 1998). O movimento da produo. (Trs dcadas de economia gacha, v. 2). 2010 226
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registrando a entrada e a sada do funcionrio pblico, devidamente interligado folha de pagamento. Em termos prticos, esse sistema teve alcance limitado, envolvendo apenas alguns segmentos auxiliares dos funcionrios estaduais. A avaliao que orientava as aes do Governo Antnio Britto assentava-se na ideia de que o aparelho estatal gacho era vazio de prioridades, sem poder de iniciativa, que se combinava com uma perplexidade frente s transformaes que ocorriam nas esferas nacional e internacional.19 Portanto, Britto estava diante de uma tarefa que era impostergvel e que tinha por objetivos os seguintes pontos: (a) realizar uma inadivel obra de ampliao e diferenciao da base econmica do Estado; (b) encaminhar a modernizao da infraestrutura; e (c) proceder na direo da criao das condies bsicas do processo de reduo e superao das desigualdades sociais existentes na sociedade gacha.20 O resgate realizado at esse ponto das aes administrativas voltadas para a burocracia gacha sugere a presena de uma linha de continuidade entre Pedro Simon, Alceu Collares e Antnio Britto. O primeiro elaborou uma proposta com baixa nitidez e com aes perifricas, tendo como elementos complicadores uma conjuntura econmica desfavorvel e a reformulao jurdica derivada do processo constituinte. J Collares aprofundou a ao reformista em uma direo definida, mas que, como a do antecessor, do mesmo modo, foi dificultada pelo desarranjo econmico do incio dos anos 90, que se somou s restries advindas da crise fiscal. Britto, favorecido pelo fim do processo inflacionrio e por um cenrio nacional impulsionador, fruto das aes no contexto federal, implementou um pacote denso, reconfigurando o Estado gacho. Porm, ainda que tenha frisado a escassa margem de manobra para
Essa viso desenvolvida na Mensagem de 1999 (RS, 2009r, p. 13). Uma viso do volume de investimentos de alguns projetos privados em aplicao no Rio Grande do Sul, bem como os entraves econmicos enfrentados em meados dos anos 90, est em Alonso (1997). O movimento da produo. (Trs dcadas de economia gacha, v. 2). 2010 227
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atuar no gasto com pessoal, foi nesse item que deixou marcas expressivas. No entanto, no quesito relativo ao gasto com os inativos, definido no alvorecer da gesto como a despesa mais relevante, nenhuma medida foi adotada.21 Tentativa de recuperao e paralisia Neste quarto segmento, mostrar-se- a inflexo ocorrida no Governo Olvio Dutra (1999-2002), que buscou, na contramo do que vinha ocorrendo nas gestes anteriores, fortalecer a burocracia estadual. Contudo essa recuperao foi paralisada no Governo imediatamente seguinte, que retomou as prticas de controle do caixa do Tesouro mediante aperto na poltica de pessoal. A mudana de rumos teve como sustentao o diagnstico de que o aparato pblico gacho, no perodo 1995-98, estava sob a gide da desestruturao. Visto que, na viso do Governador, os [...] processos de privatizao, de concesso de servios pblicos, e aes como o PDV levaram despotencializao das aes do Estado, seja na rea econmica e de infraestrutura, seja na rea social (RS, 2009k, p. 6). Alm desse conceito negativo da capacidade operacional do Estado, Olvio Dutra apontou que as condies de equilbrio fiscais tinham sido mascaradas pelos recursos advindos das privatizaes. Ou seja, o desequilbrio das contas pblicas, apontado por todos os governadores desde 1980, persistia. No obstante a limitao financeira do caixa do Tesouro, o contedo das mensagens desses quatro anos sustenta uma concepo de que o Governo Olvio Dutra fez um expressivo movimento de recomposio remuneratria da burocracia estadual.
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Uma diferenciao em relao aos governos anteriores, presente na gesto de Antnio Britto, merece ser assinalada. O processo de reforma do Estado, particularmente as privatizaes, no foi desenvolvido e monitorado a partir das Secretarias da Administrao ou do Planejamento, mas, sim, pelo Secretrio de Minas, Energia e Comunicaes, que era o Presidente do Conselho de Reforma do Estado. O movimento da produo. (Trs dcadas de economia gacha, v. 2). 2010 228

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Os atos administrativos nessa direo foram de diferentes ordens, como concesso de vantagens salariais, regularizaes de promoes, reestruturaes de planos de carreiras, reajustes de vale -alimentao, entre outros. Alm disso e em similitude com o Governo Antnio Britto, apesar das conhecidas diferenas entre os dois, Olvio Dutra buscou implementar uma poltica de controle dos altos salrios, com aplicao de um teto remuneratrio. Todavia, como ocorreu com o antecessor, tal medida resultou infrutfera, em funo dos recursos judiciais concedidos. O que diferenciou as aes de Olvio Dutra das dos governos anteriores foi a tentativa de encurtar as distncias entre os nveis mais altos e os mais baixos na forma como os salrios eram distribudos.22 Portanto, a poltica nessa questo, no perodo 1999-2002, teve claros componentes distributivos, ainda que dentro da massa salarial. Na perspectiva que viabiliza este trabalho, dada a questo a que se busca responder, a mudana mais significativa ocorrida nesse governo foi, sem dvida, a retomada do processo de recrutamento de novos funcionrios. No conjunto dos quatro anos de governo, o volume de insero nos diversos quadros ultrapassou o montante de 37.000 novos funcionrios, de acordo com as mensagens analisadas. Essas inseres nos aparelhos do Estado efetivaram-se justamente nas reas que mais sofreram perdas decorrentes do PDV. Alm do contingente de novos funcionrios, ficou encaminhada a realizao de diversos concursos pblicos, em diferentes rgos pblicos, que seriam executados no Governo imediatamente seguinte. Cabe chamar-se ateno para a criao da Secretaria do Meio Ambiente, que ampliou o leque de unidades administrativas, como produto de um desmembramento da Secretaria da Sade, e com foco
A poltica salarial do governo tem como meta diminuir a distncia entre a menor e a maior remunerao. Quando do incio da gesto, a diferena era de 146 vezes. Com as primeiras medidas essa diferena foi reduzida para 128 vezes e, no final de 2001, com os reajustes concedidos, caiu para 80 vezes. No perodo compreendido entre 2000 e 2002, do total de 262.000 matrculas da Administrao Direta, 231.000 tiveram e/ou tero reajustes que variam entre 18,22% (Segurana) e 65,16% (Magistrio) (RS, 2009l, p. 66). O movimento da produo. (Trs dcadas de economia gacha, v. 2). 2010 229
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mais preciso para uma e para outra. Nas mensagens analisadas, so escassas as argumentaes, o que estava mais explcito era a carncia de recursos humanos para dar conta das tarefas relativas problemtica do meio ambiente. Com a ascenso de Germano Rigotto, houve uma retomada da argumentao em relao ao desequilbrio estrutural das contas pblicas e dificuldade de reajust-las frente condio de serem incomprimveis, conforme as Mensagens de 2004, 2005 e 2006 (RS, 2009m; 2009n; 2009o). Na Mensagem de 2004 (RS, 2009m), fez-se um chamamento para a importncia do gasto com os funcionrios inativos, adicionando-se esse tema ao modelo de sustentao discursiva. A dramaticidade desse tipo de despesa enfatizava a condio de que o gasto com inativos mais pensionistas estava prximo de se igualar ao com os ativos. Essa relao indicava a pior situao entre os estados brasileiros, conforme o texto pesquisado. Nessa mesma mensagem (RS, 2009m), tem-se os diferentes impactos, nas estruturas administrativas, provocados pelo processo de enxugamento implementado nos anos 90. Na perspectiva da Administrao Direta, verifica-se uma queda do nmero de funcionrios em atividade, ainda que em pequeno porte, enquanto o montante de inativos se ampliou sobremaneira, isto para o perodo 1993-03. Nesse intervalo de tempo, o total de servidores ativos da Administrao Direta apresentou um decrscimo de 0,14%; j os inativos apresentaram uma expanso de 50,75%. As demais instncias administrativas do Poder Executivo, do mesmo modo, foram impactadas pela poltica de controle do gasto com pessoal. As fundaes sofreram um impacto reduzido no enxugamento da fora de trabalho, no intervalo de 1993 a 2003, atingindo um patamar de -1,24%. No entanto, a reduo, nas autarquias, foi de 67% e, nas empresas de economia mista, de 52%, representando um corte de pessoal foi muito expressivo. Dois fatores foram responsveis por tais
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desligamentos, o incentivo demisso (o PDV) e o processo de privatizao e extino das economias mistas.23 Deixando de lado os valores quantitativos e adotando uma outra via para se contraporem os gastos financeiros em cada perodo de governo, verifica-se que o Executivo tem uma evoluo temporal negativa, pois representava 84,54% em 1996 e passou a 80,21% em 2004, conforme os dados da Mensagem de 2005 (RS, 2009n). Em contrapartida, no mesmo espao de tempo, o Judicirio passou de 8,68% para 11,65%; o Ministrio Pblico Estadual, de 2,10% para 3,95%; j o Legislativo teve um decrscimo de 4,68% para 4,20%. Em sntese, coube ao Poder Executivo o esforo mais intenso de produzir o controle do gasto com pessoal.24 Ao verificarem-se os relatos das atividades da Secretaria da Administrao ao longo do governo de Germano Rigotto, constata-se uma mudana significativa em relao gesto de Olvio Dutra, com a supresso das referncias burocracia. O foco passou a ser as tcnicas de gesto, na medida em que ocorrera a implementao de um programa estruturante denominado Modernizao da Gesto Pblica (RS, 2009m, p. 154-155). J a Mensagem de 2006 (RS, 2009o) revela todo o empenho do Governo do RS em debelar as dificuldades existentes no Tesouro. Tm-se, ento, a gravidade dos problemas e a impossibilidade de solucion-los de um s golpe, j que:
O essencial nesta rea [fiscal] foi, e continuar a ser o esforo para conter o incremento do gasto e para sustentar as receitas. Contudo, em nenhuma dessas frentes, se pode imaginar uma soluo imediata (RS, 2009o, p. 27).

No ngulo da despesa, foi salientada a presena de limitadores para uma ao mais efetiva nos cortes, que so:
[...] (i) o respeito ao direito adquirido dos servidores inativos, (ii) a obrigao de cumprimento dos contratos relativos dvida pblica e (iii) a preservao da normalidade das grandes redes de servios pblicos,
23 24

Esses dados esto na Mensagem de 2005 (RS, 2009n, p. 28-29). Esses dados esto na Mensagem de 2005 (RS, 2009n, p. 29). 231

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principalmente nas reas da educao, da sade, da segurana, dos servios sociais (RS, 2009o, p. 27). Apesar dessas limitaes houve o reconhecimento da melhora das contas pblicas, ainda que em ritmo aqum do desejvel. A recomposio das contas, conforme a mensagem de 2006, foi atribuda s medidas de austeridade fiscal. No entanto, tambm sinaliza que o controle do gasto exigia uma vigilncia constante, para manter o rigor no controle do gasto para alcanar supervit primrio. (RS, 2009o, p. 28).

O controle do gasto com pessoal no ficou elidido nessa mensagem, ao contrrio, ganhou destaque e assumiu os contornos do que foi executado. Tem-se, ento, que o mais relevante foi a reduo expressiva de quase 20.000 servidores, apontando os esforos do Executivo estadual na reduo das despesas correntes. 25 Alm da queda do nmero de funcionrios, ocorreu um reflexo diretamente no caixa do Tesouro estadual, pois houve uma evoluo indiscutivelmente positiva, com uma expressiva queda na confrontao com o comportamento da Receita Corrente Lquida. O comando poltico do Governo buscou tambm demonstrar que a diminuio do nmero de funcionrios no estaria comprometendo a prestao de servios junto populao. Apesar desse rigor na conduo da poltica de recursos humanos, havia o reconhecimento da eroso fiscal provocada pelo comportamento do gasto com os inativos. Essa situao levou os gestores do Estado gacho a reconhecerem que os efeitos desse controle s seriam produzidos no mdio e no longo prazo, desde que se fizesse um controle no contingente de inativos e pensionistas.26 O estgio atual e o esgotamento de um modelo

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Pode-se ainda ilustrar o ponto, observando que enquanto a populao do RS, entre 1995 e 2004, cresceu 11,6%, o conjunto de servidores teve aumento de 1,62%, sendo que as matrculas do pessoal ativo decresceram 8,6%, e as dos inativos cresceram 30,5%. (RS, 2009o, p. 33). 26 Essa discusso est desenvolvida na Mensagem de 2006 (RS, 2009o, p. 33). O movimento da produo. (Trs dcadas de economia gacha, v. 2). 2010 232

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Nesta ltima parte do trabalho, buscou-se explicitar o estgio atual quantitativo da fora de trabalho empregada no Estado gacho. O quadro geral encontrado de diminuio e/ou fragilizao da burocracia, com exceo de um rgo. Conforme o exposto, desde meados dos anos 80, houve um forte acento na necessidade de reequilibrar as finanas pblicas gachas, tendo-se em vista a presena de persistentes dficits fiscais. A poltica adotada pelos governantes, com exceo do perodo 1999-2002, foi privilegiar o corte de despesas e, entre essas, o controle elemento do na gasto com pessoal, das identificado do como Tesouro importante estadual. formao dificuldades

Verificou-se, a partir do material examinado, ora pela suspenso de contrataes, ora pelo incentivo demisso de funcionrios, o eixo principal empregado para buscar o domnio do gasto com pessoal. A Tabela 1 contm a evoluo do nmero de matrculas da composio da burocracia estadual gacha. Conforme os dados, possvel classificar-se a evoluo do nmero dos funcionrios ativos em trs momentos. No primeiro, de 1996 a 1999, houve uma queda, reflexo do ajuste ocorrido no Governo Antnio Britto; no segundo, de 2000 a 2004, ocorreu uma retomada do nmero de funcionrios, fruto das aes de recomposio da burocracia ocorrida no Governo Olvio Dutra; por ltimo, de 2005 a 2008, observou-se uma nova queda, sendo que o ltimo ano apresentou um patamar inferior ao de 1996. J no tocante aos funcionrios inativos, o crescimento constante desde o incio de 1996. No tocante a fundaes e autarquias, constata-se uma diferenciao importante: enquanto as primeiras mantiveram, e at expandiram seu contingente de funcionrios, ainda que em proporo pequena, as segundas reduziram drasticamente. O principal fator que impactou as autarquias, nessa evoluo, foi o desligamento incentivado PDV (Tabela 1).
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Para dimensionar-se de modo mais claro o impacto da queda do nmero de funcionrios, desagregaram-se as informaes para aquelas unidades de ponta que atuam junto populao e que compem a Tabela 2. Os dados mostram que, com exceo da Secretaria de Justia e Segurana, que evolui positivamente, mas em proporo reduzida, todas as outras reas sofreram diminuies no montante de servidores. A constatao de quase insignificncia de expanso da rea de segurana relevante, tendo-se em vista que dela faz parte o sistema prisional e que se sabe que, nele, vem aumentando expressivamente a massa carcerria, sem se ter a contrapartida de novos funcionrios. Na Secretaria da Sade, houve uma recuperao significativa em 2001, mas, desde ento, ela vem enfrentando perdas continuadas de servidores. A srie aponta que, desde 1996 at 2008, o afastamento de funcionrios desse importante rgo ultrapassa o montante de um quinto. Na Secretaria da Agricultura, no mesmo perodo, houve a perda, aproximadamente, de um tero do contingente de funcionrios. J a Brigada Militar apresentou, no ano de 2008, o menor contingente de toda a srie. Ao focar-se o contingente de funcionrios componentes da Secretaria da Fazenda do RS, verifica-se tambm uma queda ininterrupta, sendo que em apenas um nico ano isso no ocorreu, conforme a Tabela 3. A reduo, entre 1996 e 2008, alcanou quase um quarto dos fazendrios. Merece ser destacado que o volume de inativos, do mesmo modo, no apresentou expanso. Comportamento semelhante de retrao quantitativa ocorreu na Secretaria do Planejamento, visto que tanto o volume ativos como o de inativos vem decrescendo significativamente. Alm dessa similitude, essas duas unidades, que esto no ncleo duro do Estado, tiveram, no ano de 2008, o menor volume de funcionrios na srie analisada, o que poderia ser um indicativo da profundidade do controle quantitativo que a burocracia gacha vem sofrendo, que afeta inclusive seus componentes centrais.
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No entanto, um rgo do Poder Executivo estadual ampliou com realce o nmero de funcionrios a Procuradoria Geral do Estado (PGE). No perodo 1996-2008, a PGE dobrou o quadro de pessoal. Essa evoluo, sem sombra de dvida, uma sinalizao de que ocorreu e/ou est ocorrendo uma ampliao dos conflitos formais, seja frente aos demais agentes burocrticos, seja decorrente de questionamentos de atores da estrutura social. A Tabela 4 mostra que a poltica de enxugamento da fora de trabalho adotada, conforme os dados trabalhados, est circunscrita ao Poder Executivo. Os demais poderes que compem a estrutura estatal do RS possuem comportamento distinto, na medida em que todos expandiram seus quadros funcionais. O acrscimo mais significativo coube ao Ministrio Pblico Estadual, que ampliou seu contingente de funcionrios em mais de trs vezes. J o Poder Legislativo expandiu seu quadro em quase um tero. Na esfera do Governo Federal e no que diz respeito ao Poder Executivo, a evoluo do quadro de funcionrios avanou para outra direo, a de expanso.27 No nvel federal, tambm houve um enxugamento, com expressiva reduo na segunda metade dos anos 90. No entanto, desde 2003, constata-se uma firme retomada da ampliao quantitativa dessa burocracia. Para melhor estabelecer-se a anlise, a opo mais adequada separar os funcionrios civis do contingente militar, onde, neste ltimo, ocorreu uma expanso ainda mais forte. Ao contraporem-se os dados da Unio com aqueles de So Paulo, verifica-se que este ltimo possui um montante superior ao primeiro. As Tabelas 5 e 6 possibilitam essa constatao, o que , no mnimo, intrigante. Decises adotadas em So Paulo, para sustentar as atividades da estrutura estatal, vo no mesmo sentido daquelas do Governo
Compem os dados quantitativos do Governo Federal as seguintes instncias administrativas: Administrao Direta, autarquias, fundaes, Banco Central, Ministrio Pblico da Unio, empresas pblicas e sociedades de economia mista. O movimento da produo. (Trs dcadas de economia gacha, v. 2). 2010 235
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Federal. A Tabela 6 abrange essa evoluo geral e de algumas unidades administrativas. Conforme os dados, entre 1997 e 2008, houve um consistente aumento no total da Administrao Direta paulista, em mais de 100.000 funcionrios.28 Essa expanso foi mais evidente nas unidades envolvidas na segurana pblica, particularmente no segmento prisional, certamente para atender demanda por segurana, frente ao aumento da violncia urbana e ao consequente volume maior da massa carcerria. A matriz poltica que comanda o Governo paulista, desde o incio dos anos 90, tem muitos componentes que esto presentes no RS, mas adota um caminho diverso do que ocorre na experincia gacha. Uma explicao para a adoo de um contingente maior no setor pblico paulista pode estar assentada no equilbrio fiscal que esse estado logrou atingir. O Estado de So Paulo tem ndices de desempenho, relao gasto com pessoal versus Receita Corrente Lquida, que do margem a essa manobra. 29 Porm, em uma anlise mais atenta, deve-se questionar esse cenrio de equilbrio. Os dados oficiais acessados indicam, para o ano de 2005, um supervit de R$ 165 milhes, o que representava, em termos percentuais, um pouco menos do que 0,3% da receita total. No tocante relao entre gasto com pessoal e Receita Corrente Lquida, SP tem uma posio mais vantajosa do que o RS, e ambos esto dentro dos limites estabelecidos na legislao vigente, isso para o exerccio de 2008. 30 Em 2004, os dois estados estavam com ndices muito prximos, isto , SP com 47%, e RS com 49%. 31
28

Conforme Moraes, Silva e Costa (2009, p. 47): O crescimento do quantitativo de servidores do Estado de So Paulo ficou na casa dos 12% de 1999 a 2008, com grande concentrao entre 2003 e 2008. No mesmo perodo, o aumento do quantitativo de servidores federais foi da ordem de 4%, com destaque para o crescimento de 9,82% entre 2003 e 2008. 29 Nesse sentido, ver SP (2009). 30 Ver os dados sobre So Paulo em SP (2009a) e para o Rio Grande do Sul em RS (2009s). 31 Ver Arajo (2009, tab. 5, p. 63). O movimento da produo. (Trs dcadas de economia gacha, v. 2). 2010 236

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Tais dados sugerem a avaliao de que SP logrou alcanar uma posio fiscal que pode ser erodida e avanar para ter dficits. Nesse sentido, verifica-se, em Lopreato (2004), que os ajustes fiscais dos anos 90 buscaram enquadrar os governos subnacionais gesto do Plano Real. Conforme o autor, o objetivo seria
[...] alcanar a solvabilidade intertemporal das finanas estaduais, estabelecendo limites de gastos e a reduo do endividamento, capazes de manter o equilbrio fiscal e evitar outra onda de comprometimento financeiro (Lopreato, 2004, p. 6).

No contedo do ajuste, ganhou destaque o controle sobre o peso financeiro das burocracias estaduais, na medida em que se definiram parmetros para o gasto com pessoal. Conforme Lopreato, em 2000, sete estados estavam acima dos limites estabelecidos para o gasto com pessoal; em 2002, apenas trs, sendo que o autor no cita So Paulo, tampouco o Rio Grande do Sul, neste ltimo conjunto. Mas, no que diz respeito ao endividamento no ano de 2002, oito unidades regionais ultrapassaram os limites estabelecidos, estando, entre eles, SP e RS. O cenrio geral era de preocupao, tendo-se em vista que:
O exame dos relatrios de responsabilidade fiscal de sete dos principais Estados brasileiros revela que, apesar do controle dos gastos pblicos, os problemas de ordem fiscal so relevantes. Os dados mostram que as unidades quase sempre alcanaram supervits nas contas primrias. O Rio Grande do Sul o nico com resultados primrios negativos nos ltimos dois anos. Os outros cumpriram a misso de contribuir para o supervit primrio global. A presena dos supervits primrios, no entanto, no garantiu a estabilidade fiscal. O pagamento do servio da dvida pblica superou o valor dos supervits primrios em todas as unidades da amostra, com exceo de Gois, que, mesmo aps os gastos com juros e amortizaes, manteve saldos fiscais positivos (Lopreato, 2004, p. 12).

Como se apontou anteriormente, os supervits fiscais de So Paulo so pouco expressivos, o que poderia sugerir uma prudncia na expanso do gasto com pessoal, pelo comando do Governo. No entanto, a burocracia paulista est em expanso de modo sistemtico
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e em patamares expressivos, especialmente na rea ligada segurana pblica e ao sistema prisional. Por consequncia, a busca de uma avaliao das razes que sustentam o processo de recrutamento dessa burocracia estadual deve levar em conta outros fatores determinantes, alm do, simplesmente, equilbrio fiscal, ou da folga na relao gasto com pessoal/Receita Corrente Lquida. OBSERVAES FINAIS Ao longo do trabalho, buscou-se estabelecer o modo como os diferentes governos estaduais gachos se posicionaram frente temtica da burocracia. Na primeira metade dos anos 80, constatou-se um expressivo processo de ampliao, mas, a partir de 1986, mais precisamente no ltimo ano do Governo Jair Soares, o gasto com pessoal ganhou a dimenso de uma questo problemtica. Desde ento, todos os governos estaduais, com exceo de Olvio Dutra (1999-2002), buscaram implementar polticas restritivas em relao expanso das despesas com o funcionalismo. Em consequncia, ocorreu uma retrao no recrutamento, apenas com ampliaes pontuais em algumas unidades, mas com o sentido geral de reduzir, ou manter, o porte para determinado patamar quantitativo. A situao na atualidade, aps mais de 25 anos de restries, pode ser definida como fragilizadora das condies de atuao da burocracia, colocando em risco, nesse sentido, a oferta de servio pblico populao, despotencializando a reproduo da base material da sociedade, bem como erodindo a racionalidade e a impessoalidade. Alm disso, deve-se ter em mente que o servio pblico intensivo em mo de obra, especialmente em algumas reas, como segurana pblica, o que requer uma oscilao positiva, acompanhando o crescimento da populao, o que no tem ocorrido. As razes para a queda do nmero de servidores do Governo estadual podem ser de duas ordens, uma mais simplificada e outra
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mais densa. A primeira resulta da combinao de dois movimentos: uma nova repartio de tarefas entre os entes estatais e a inovao tecnolgica. De uma parte, o Estado regional tem um volume de obrigaes, definidas a partir da Constituio de 1988, diferentes daquelas vigentes no perodo anterior. Nessa medida, houve um processo de diviso de aes com os municpios, como na sade e na educao. A nova repartio de encargos, muito possivelmente, possibilitou reduzir o quadro funcional. De outra, o impacto das novas tecnologias de informaes, ao facilitar e simplificar as atividades e eliminar os pontos de estrangulamento no processo de registro administrativo, resultou na extino de postos de trabalho. Contudo uma correta avaliao, para uma afirmativa mais substantiva, exige uma investigao com todos os dados empricos, especialmente com a desagregao das estatsticas relativas ao pessoal. O segundo vetor a conduzir para reduo do nmero de pessoal em atividade aparece na hiptese construda por Garcia (2008), de vilanizao das despesas correntes, entre essas o gasto com pessoal. O que se verificou no exame das mensagens, desde meados dos anos 80, foi uma busca continuada de reduo do dficit fiscal das contas pblicas gachas. Nessa poltica, o alto comando do Executivo estadual sempre acentuou a conteno das despesas do funcionalismo como condio primria para a obteno de equilbrio oramentrio. Diferentes medidas foram tomadas, algumas de carter mais tpico, como reteno e/ou adiamento de concesso de vantagens salariais, outras mais profundas, como o desligamento de funcionrios. Como de conhecimento pblico, apesar dessas diminuies, o desequilbrio das finanas pblicas estaduais manteve-se. Cabe destacar-se a presena, na mdia gacha, de uma discusso persistente sobre a necessidade do controle dos gastos, afinada com crticas ao tamanho do Estado, ou, de outra forma, como excesso de burocracia, que pode ser interpretada como uma
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variante de vilanizao. Tal prtica discursiva tem colocado os comandos dirigentes do Governo em posio defensiva, e a renovao da burocracia tem ficado em segundo plano, como os dados mostram. O elemento irradiador dessas concepes pode estar relacionado influncia que o Programa de Qualidade Total tem exercido em alguns governos estaduais, estabelecendo, com isso, filtros impeditivos para a expanso da burocracia. No entanto, caberia resgatar-se o alerta de Diniz (2000), de que as dificuldades de aes dos funcionrios pblicos, com baixa eficincia, no podem ser resolvidas apenas com enxugamento, dado que esses problemas so de ordem mais qualitativa do que quantitativa, relacionados, entre outros fatores, baixa profissionalizao. Uma tentativa de resgate da importncia do papel da burocracia encontra-se em Mattos, Britto e Figueiredo (2009), assim como em Moraes, Silva e Costa (2009), os quais buscam desconstruir a concepo de que a mquina pblica estaria com um montante inadequado de funcionrios. Em ambas as contribuies, tem-se uma investigao calcada na correlao entre o nmero de servidores no Estado versus o contingente populacional. Tal estratgia de pesquisa pode ser desenvolvida para o caso gacho, mas exigiria trabalhar com dados relativos ao nmero de funcionrios e no ao nmero de matrculas, o que no se tem hoje, tendo em vista que um funcionrio pode ter mais de um registro. Cabe chamar-se a ateno para o fato de que Moraes, Silva e Costa defendem a ideia de que, no Brasil, foi construda, discursivamente, uma concepo que mitifica o volume de funcionrios pblicos, em funo de um nmero supostamente excessivo, o que pode ser definido como mito do inchao do Estado. Por ltimo e como concluso, pode-se apontar que os dados analisados sugerem alguns caminhos para novas investigaes. Nesse sentido, poderiam ser exploradas trs vias da temtica em questo: o peso financeiro do gasto com pessoal, a problemtica previdenciria e
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a evoluo quantitativa das carreiras. As ferramentas para examinar essas trs vias devem ser diversificadas, na expectativa de se captarem todos os aspectos que compem tal problemtica, como as categorias que se originam na Economia, mais precisamente na rea de Finanas Pblicas, e, com especial ateno para os referenciais tericos de Anlise de Polticas Pblicas e Sociologia Poltica. Cabe ressaltar-se, ainda, para enfatizar, que uma correta investigao no contedo proposto implica ter informaes quantitativas nos mesmos moldes do existente na esfera federal, bem como no Executivo estadual paulista. REFERNCIAS
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