La Incertidumbre de La Politica Regional - Puno

LA INCERTIDUMBRE DE LA POLTICA REGIONAL
SER
Oxfam
LA INCERTIDUMBRE DE LA POLTICA REGIONAL Estudio sobre la articulacin entre el gobierno regional y los gobiernos locales de Puno (2003-2007) Paula Muoz Chirinos Asociacin Servicios Educativos Rurales SER Jr. Pezet y Mole 1870, Lima 14 (51 1) 471-1734 e-mail: postmast@ser.org.pe Pgina web: www.ser.org.pe Oficinas regionales: SER Ayacucho Urb. Nara Parado de Bellido Mz. J. LT 4. Emadi e-mail: serayacucho@ser.org.pe SER Cajamarca Calle Los Cerezos 127. Urb. El Ingenio. Telefax: 076-368710 / 076-365946 e-mail: sercajamarca@ser.org.pe SER Puno Jr. Deustua 227 Interior Telefax: 051-364996 / 051-367217 e-mail: serpuno@ser.org.pe Diseo y diagramacin: Omar Suri Imprenta: Arco Iris Esta publicacin se hace gracias al auspicio de OXFAM GB
PRESENTACIN
La investigacin de los procesos polticos y sociales en el pas es un factor necesario para la formulacin de proyectos e iniciativas de desarrollo. Sin embargo, muchas veces, el anlisis de stos acaba dejando de lado la relevancia del juego e inters polticos, especialmente cuando se trata de estudiar las gestiones de las diferentes instancias de gobierno estatal y los actores que las conforman. De esta manera, un proceso fundamental de reforma del Estado como la descentralizacin, acaba convirtindose en una muestra ms de los vacos institucionales y el escaso valor otorgado al real funcionamiento de las relaciones al interior del Estado. En circunstancias en que la descentralizacin se mantiene en un estancamiento derivado de la escasa voluntad poltica estatal, ponemos a disposicin la investigacin La incertidumbre de la poltica regional: Estudio sobre la articulacin entre el gobierno regional y los gobiernos locales de Puno (2003-2007), realizada por Paula Muoz Chirinos, que busca explicar el carcter de las relaciones establecidas entre ambas instancias de gobierno, contribuyendo a la revisin del paradigma descentralista y el diseo institucional que lo acompaa. Para ello, hemos escogido el caso de Puno, regin que viene atravesando los ltimos aos un complejo contexto poltico que ha generado sucesivas crisis de gobernabilidad las cuales han puesto en evidencia los lmites del Estado. Y tal vez en ningn lugar como en Puno sea tan necesario el hecho de replantearse un ejercicio de la poltica como instrumento de transformacin social. Cabe indicar que este trabajo ha sido realizado con el apoyo de OXFAM GB, entidad con la que la Asociacin SER mantiene una alianza para la ejecucin de proyectos en el altiplano puneo, con el objetivo de sumar nuestros esfuerzos al de los diferentes actores locales, en la bsqueda de los caminos ms adecuados para lograr el ansiado desarrollo.
Javier Torres Seoane Presidente Asociacin Servicios Educativos Rurales

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INTRODUCCIN
Una de las oportunidades que brinda la descentralizacin es la posibilidad de organizar procesos de gestin estatal con enfoque territorial. En teora, un Estado que define sus prioridades y polticas de acuerdo a las necesidades econmicas, geogrficas, sociales y culturales de regiones y localidades diversas, tiene ms posibilidades de generar sinergias positivas para el desarrollo de las potencialidades de las mismas. Sin embargo, en la prctica, encontramos an dificultades para hacer realidad esta meta. Hasta la fecha, la inexistencia de una asignacin clara de competencias y funciones entre los rganos de gobierno subnacional (gobiernos regionales y gobiernos locales) ha sido objeto de diversos comentarios. En ese sentido, existe consenso acerca de la falta de claridad sobre el Estado descentralizado que se busca construir. No obstante, an conocemos poco de cmo se estn desarrollando en la prctica las relaciones entre las burocracias y los representantes polticos de los gobiernos regionales y locales. Esta investigacin tiene por objeto responder a este vaco, indagando acerca de la relacin establecida desde el gobierno regional con las municipalidades y problemticas locales de Puno. Ms all del inters concreto que nuestra institucin tiene por sistematizar la experiencia de una de sus zonas de intervencin, creemos que el caso puneo puede aportar elementos importantes para alimentar el debate sobre la relacin de los gobiernos regionales y locales. Puno ha sido clasificado normalmente como una de los departamentos que ha tenido mayores problemas para afianzar la experiencia de gobierno y gestin regional. Las lecciones que se extraigan de este caso extremo de debilidad institucional y alta conflictividad poltica pueden ser, entonces, importantes para evaluar otras experiencias y debates legislativos en curso. Argumentar que el anlisis del caso puneo muestra que los mayores obstculos existentes para la articulacin del gobierno regional y los gobiernos locales en un esfuerzo conjunto por el desarrollo regional son de carcter poltico. Si bien existen imprecisiones en el diseo legal y subsisten importantes barreras administrativas al desarrollo regional, en este trabajo se discute cmo el tipo de racionalidad y liderazgo poltico, la falta de proyectos regionales y una alta fragmentacin poltica se erigen como los mayores obstculos para una adecuada articulacin de los rganos de gobierno puneos. El estudio se divide en cinco partes. En la primera se analiza el mapa electoral de Puno, tomando en cuenta las elecciones regionales y municipales del 2002 y 2006. En la segunda seccin, se realiza una descripcin de los avances y limitaciones del proceso de descentralizacin en Puno. En tercer lugar, se describe la forma en que han venido funcionando los mecanismos formales previstos para la articulacin entre el gobierno regional y los gobiernos locales en Puno, sealando las limitaciones encontradas. En cuarto lugar, se presentar la lgica de los principales mecanismos informales de relacin entre el gobierno regional puneo y los gobiernos locales hallados. En quinto lugar, se enfatizar la dificultad existente para articular una visin del desarrollo regional en Puno. Finalmente, se presentan las conclusiones y preguntas que surgen de la realizacin de este estudio.

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1. PUNO POLTICO: FRAGMENTACIN POLTICA EN LAS ELECCIONES REGIONALES Y MUNICIPALES

A nivel nacional, Per destaca por ser uno de los pases latinoamericanos con mayor fragmentacin electoral y volatilidad poltica. Con un sistema de partidos bastante dbil, la crisis econmica y poltica de los aos ochenta terminaron con el colapso de este sistema a inicios de los noventa, marcado por el advenimiento de un outsider del sistema poltico, Alberto Fujimori. Sin embargo, no debemos olvidar que uno de los primeros signos de estos cambios en la representacin poltica la eleccin de Ricardo Belmont, un outsider, como alcalde de Lima- ocurre en la poltica municipal y que los niveles de fragmentacin poltica alcanzan proporciones inesperadas en las elecciones municipales de 1995, en las que decenas de candidatos intentan inscribir sus listas para la contienda electoral (Reyna y otros 2005). Obviamente, el departamento de Puno no ha sido ajeno a esta dinmica que ha favorecido la multiplicacin de movimientos polticos independientes y el debilitamiento de los llamados partidos polticos tradicionales, que fueron parte del sistema de partidos constituido en los aos ochenta. Qu cambios ha trado a la dinmica poltica regional en Puno el establecimiento de elecciones regionales? Se ha avanzado en la constitucin de partidos o movimientos regionales que articulen proyectos polticos que vayan ms all de lo local? Qu escenario nos dejan las ltimas elecciones municipales y regionales en Puno?
Elecciones regionales En general, en las elecciones regionales del 2006 pareciera haberse producido ciertos avances en la mayora de departamentos con respecto a la primera eleccin del ao 2002. Por ejemplo, se redujo el nmero de departamentos en que la diferencia porcentual entre las dos votaciones ms altas fue de menos de 5%, de 15 a 8, y se increment el nmero de departamentos en los que la lista ganadora obtuvo ms del 30% de los votos vlidos (Melndez y Vera 2006). En este contexto Puno resalta como un caso negativo. Puno no fue solamente el nico departamento en el que se ganaron las elecciones regionales con menos del 20% de votos vlidos. En este departamento se produjo tambin un aumento notable en el nmero de listas de candidatos presentados (tabla 1) que adems, result en un crecimiento notable en el nmero de partidos efectivos (viables, duraderos)1.
1 Uso la frmula para medir el nmero efectivo de partidos de Laakaso y Taagepera ( 1 9 7 9 ) ; medida continua que le otorga un peso ms significativo a los partidos que ganan ms votos: , donde pi es la proporcin de votos obtenida por el partido i en la eleccin. El nmero de partidos efectivos es una forma de medir el grado de coordinacin electoral existente en un determinado distrito electoral, en el que los competidores coordinan la entrada al sistema (fusin de candidaturas o alianzas electorales) y/o los ciudadanos la dispersin de los votos (voto estratgico ) (Cox 1999). La famosa frase de votar por el menos malo que describe el comportamiento de electores peruanos que culmina en la concentracin de votos alrededor de pocos candidatos, dejando de lado sus preferencias polticas o ideolgicas, describe muy bien la lgica de lo que Cox denomina voto estratgico.
N= 1
n i =1
pi2
Tabla 1 Puno - Elecciones Regionales 2002 y 2006: Nmero de Listas de Candidatos por Departamento
Departamento Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima Prov. Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali
2002 7 8 8 11 12 9 12 13 10 10 6 11 8 9 9 5 7 10 5 9 7 7 8 11 12
2006 6 13 9 11 7 10 7 8 11 10 8 12 6 10 10 11 10 6 8 7 12 6 9 9 9
Variacin -1 5 1 0 -5 1 -5 -5 1 0 2 1 -2 1 1 6 3 -4 3 -2 5 -1 1 -2 -3
Promedio Elaboracin propia. Fuente: ONPE
8.96
9.00
0.04
Es as como, en las elecciones regionales del 2006 Puno fue el departamento con mayor nmero de partidos efectivos (8.21) y siendo uno de los dos casos en los que el nmero de partidos efectivos creci en ms de 2 unidades con respecto a la eleccin del 2002. Como se observa en la tabla N 2, el nmero promedio de partidos efectivos no vari significativamente entre ambas elecciones, pero s se produjo una reduccin importante en Tumbes, Cusco, Callao, Ayacucho y San Martn.
Tabla 2 Puno - Elecciones Regionales 2002 y 2006: Nmero de Partidos Efectivos por Departamento
Departamento Puno Hunuco Junn Lima Prov. Ancash Apurmac Ayacucho Cajamarca Huancavelica Madre de Dios Pasco Amazonas Arequipa Cusco Ica Moquegua Piura Tacna Lambayeque Loreto San Martn Tumbes Ucayali Callao La Libertad
2002 5.45 4.67 6.34 6.92 5.30 5.69 4.59 7.19 5.30 4.91 8.12 5.82 5.04 6.03 6.85 5.33 4.36 7.48 4.53 5.32 3.44 7.79 5.86 3.06 5.33
2006 8.21 7.16 6.83 6.66 6.37 6.23 5.99 5.91 5.83 5.71 5.65 5.42 5.37 5.29 4.92 4.79 4.75 4.58 4.26 4.17 3.98 3.94 3.53 3.48 2.73
Variacin 2.76 2.49 0.49 -0.26 1.07 0.54 1.40 -1.28 0.53 0.80 -2.47 -0.40 0.33 -0.74 -1.93 -0.54 0.39 -2.90 -0.27 -1.15 0.54 -3.85 -2.33 0.42 -2.60
5.63
5.27
-0.36
El anlisis de los resultados electorales de las elecciones regionales en Puno confirma la escasa institucionalizacin de los movimientos polticos regionales y de la dispersin de las preferencias de la ciudadana (ver tablas N 3 y 4). En primer lugar, slo dos de las agrupaciones polticas que postularon el 2002 volvieron a hacerlo en el 2006, mostrando adems un pobre desempeo. Por un lado, si bien
Poder Democrtico Regional volvi a quedar en el segundo lugar de las preferencias electorales en el 2006, obtuvo 12,022 votos menos que en el 2002 un descenso de 5.2% de los votos vlidos. Por otro lado, MARQA, el partido que gobern la regin, fue castigado por los electores, alcanzando solamente el 5.68% de los votos vlidos en el 2006. En segundo lugar, relacionado con el mayor nmero de candidatos y de partidos efectivos, la dispersin del voto se increment notablemente en el 2006, al punto que la diferencia entre el primer y segundo lugar, y el segundo y el tercero, Tabla 3 Resultados de Elecciones Regionales: Puno 2002 Agrupacin Poltica MOVIMIENTO POR LA AUTONOMIA REGIONAL QUECHUA-AYMARA PODER DEMOCRATICO REGIONAL MOV. INDEP. REG. FRENTE UNIDO PROGRESISTA SOMOS PERU RENACIMIENTO ANDINO MOVIMIENTO NUEVA IZQUIERDA PARTIDO DE RECONSTRUCCIN DEMOCRTICA Total de Votos Vlidos Votos Blancos Votos Nulos Total de Votos Emitidos Fuente: ONPE Tabla 4 Resultados de Elecciones Regionales: Puno 2006 Agrupacin Poltica AVANZA PAIS - PARTIDO DE INTEGRACIN SOCIAL PODER DEMOCRATICO REGIONAL PARTIDO APRISTA PERUANO PARTIDO NACIONALISTA PERUANO RESTAURACIN NACIONAL UNIN POR EL PERU MOVIMIENTO ANDINO SOCIALISTA MOVIMIENTO POR LA AUTONOMIA REGIONAL QUECHUA-AYMARA ACCIN POPULAR CON FUERZA PERU UNIDOS POR EL DESARROLLO MOVIMIENTO REGIONAL DE INTEGRACIN ANDINA Total de Votos Vlidos Votos Blancos Votos Nulos Votos Impugnados (Pendientes para resolucin) Total de Votos Emitidos Fuente: ONPE Votos 98,574 96,681 81,239 42,426 38,665 36,613 33,616 29,758 21,356 17,716 17,243 10,357 524,244 29,452 77,581 0 631,277 % 18.80% 18.44% 15.50% 8.09% 7.38% 6.98% 6.41% 5.68% 4.07% 3.38% 3.29% 1.98% 100.00% 4.67% 12.29% 0.00% 100.00% Votos 121,780 108,703 72,915 61,096 36,912 31,596 26,875 53,049 61,880 574,806 100.00% % 26.48% 23.64% 15.86% 13.29% 8.03% 6.87% 5.84%
459,877 100.00%
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fue de tan slo .36% y 2.95% de los votos vlidos respectivamente. Finalmente, llama la atencin cmo partidos nacionales que mostraron un desempeo interesante para el estndar puneo, como Accin Popular o Per Posible (ver ms adelante tablas 8 y 9), no lograron presentar candidatos a la eleccin regional del 2002. Y, por otro lado, cmo un partido nacional como Somos Per que obtuvo el 13.29% de los votos en la eleccin regional del 2002, adems de varias alcaldas, no volvi a presentar candidatos a las regionales y no logr ganar ninguna alcalda en el 2006.
Elecciones municipales Es interesante observar cmo, en lneas generales, Puno ha avanzado ms en las elecciones municipales provinciales que en las regionales, en trminos de reducir un poco el nivel de fragmentacin poltica observado en el 2002. Como se puede apreciar en las tablas N 5 y 6, el nmero promedio de partidos efectivos compitiendo en las elecciones provinciales ha disminuido en 2 unidades en el 2006, reduccin que ha sido incluso mayor que el nmero de candidatos. Esto quiere decir que en varias provincias las elites polticas estn empezando a negociar ms fusiones de candidaturas y/o que los ciudadanos y ciudadanas estn empezando a concentrar ms sus votos alrededor de ciertos candidatos. En especial, resultan Tabla 5 Elecciones Municipales Provinciales 2002 y 2006: Nmero de Listas de Candidatos por Provincia
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Departamento Puno Azngaro Carabaya Chucuito El Collao Huancan Lampa Melgar Moho San Antonio de Putina San Romn Sandia Yunguyo
2002 13 12 7 12 11 17 12 9 15 6 22 10 9
2006 12 8 7 8 10 14 10 9 12 9 21 7 9
Variacin -1 -4 0 -4 -1 -3 -2 0 -3 3 -1 -3 0
11.92
10.46
-1.46
Tabla 6 Elecciones Municipales Provinciales 2002 y 2006: Nmero de Partidos Efectivos por Provincia
Departamento
Puno Azngaro Carabaya Chucuito El Collao Huancan Lampa Melgar Moho San Antonio de Putina San Romn Sandia Yunguyo
2002
7.40 10.09 4.77 8.01 8.17 14.31 6.68 6.78 12.10 4.74 14.29 7.20 7.48
2006 3.67 5.57 4.83 5.08 7.51 8.98 7.63 6.52 8.68 4.86 10.91 5.94 5.37 6.58
Variacin -3.73 -4.52 0.06 -2.93 -0.66 -5.33 0.96 -0.26 -3.42 0.12 -3.38 -1.25 -2.11 -2.04
12
Promedio
8.62
Elaboracin propia. Fuente: ONPE
notables los casos de Huancan, Azngaro, Puno, Moho, San Romn y Chucuito. Sin embargo, esta reduccin del nmero de partidos efectivos en las provincias no ha significado una mejora en la coordinacin al interior de la provincia entre los grupos polticos. Todo lo contrario, se constata un grave retroceso en trminos de la agregacin poltica de lo distrital a lo provincial: formar alianzas polticas ms all de lo distrital es an difcil. Salvo en Yunguyo, Huancan y Moho, en el resto de provincias de Puno se observa una disminucin del nmero de alcaldas distritales ganadas por la agrupacin poltica vencedora en el nivel provincial (tabla N 7). El nmero total de alcaldas distritales obtenidas por las listas ganadoras en las provinciales ha disminuido de 21 a 12. Inclusive, en 7 de las 13 provincias el alcalde
Tabla 7 Puno - Elecciones Municipales 2002-2006: Nmero de alcaldas distritales obtenidas por lista ganadora en la provincial Departamento Azngaro Carabaya Chucuito El Collao Huancan Lampa Melgar Moho Puno San Antonio de Putina San Romn Sandia Yunguyo Total Elaboracin propia. Fuente: ONPE provincial electo no cuenta con ninguna alcalda distrital de su misma agrupacin. Otra constatacin importante es que, a diferencia de otros procesos electorales locales, casi no ha habido reeleccin inmediata de autoridades. A nivel provincial ningn alcalde que gobern entre el 2002 y 2006 fue reelecto. Pero el nuevo alcalde de Melgar, Bernardo Natividad Meza lvarez, fue alcalde de dicha provincia entre 1996 y 2002. Asimismo, el alcalde de Lampa fue alcalde del distrito de Palpa entre 1998 y 2006. La no reeleccin inmediata es tambin una constante en las distritales, teniendo que solamente los alcaldes de los distritos de Jos Domingo Choquehuanca (Azngaro) y Maazo (Puno) fueron reelectos. En suma, para el grueso de autoridades locales electas, sta ser su primera experiencia de gobierno. Es de sumo inters para este informe que los 13 alcaldes provinciales tendrn que aprender a relacionarse de cero con el recientemente creado gobierno regional. Desempeo municipal de agrupaciones que compiten en elecciones regionales El actual presidente regional de Puno, Hernn Fuentes, no slo fue elegido con un porcentaje muy bajo de votos y a escasa distancia del segundo competidor, sino que tampoco cuenta con ningn alcalde electo por su agrupacin poltica. Si bien no existe gran diferencia con respecto con lo sucedido con el ex presidente regional David Jimnez, quien no cont con ningn alcalde provincial de su movimiento poltico, MARQA al menos obtuvo 4 municipalidades provinciales en el 2002. La improvisacin de la agrupacin poltica por la que postul Fuentes como invitado, Avanza Pas, se evidencia tanto en el pobre desempeo de la misma a nivel municipal no logr ninguna alcalda-, sino tambin en su escasa capacidad para 2002 5 0 2 1 1 1 3 0 5 0 1 2 0 21 2006 2 0 0 0 3 0 1 1 2 0 0 0 3 12 -9 Variacin -3 0 -2 -1 2 -1 -2 1 -3 0 -1 -2 3
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formar alianzas polticas a nivel local: Avanza Pas solamente present candidatos para las elecciones en 3 provincias y 6 distritos (ver ms adelante tablas 8 y 9). No obstante, en conjunto, si bien los cambios no son impresionantes, entre 2002 y 2006 se produjo una ligera reduccin del nivel de fragmentacin electoral del mapa poltico municipal puneo. Mientras que en el 2002 un total de 30 agrupaciones polticas ocuparon las 108 municipalidades de Puno, en el 2006 el nmero de agrupaciones polticas que se distribuyen las ahora 1092 gobiernos locales se redujo a 22. Lo ms interesante del caso es preguntarse por el origen de esta reduccin. Constatamos que, fundamentalmente, un mejor desempeo de los partidos nacionales inscritos ante la ONPE y una reduccin del nmero de organizaciones de alcance local explica esta variacin. Como observamos en las tablas 8 y 9, en el 2006 los partidos nacionales ganaron en 4 alcaldas provinciales y 13 distritales Tabla 8 Puno - Elecciones Municipales 2002:Nmero de Alcaldas Provinciales y Distritales ganadas segn tipo de agrupacin poltica
Agrupacin Poltica N Provinciales N Distritales
14
Accin Popular Frente Independiente Moralizador Fuerza Democrtica Movimiento Nueva Izquierda Partido Aprista Peruano Per Posible Primero Per Partido Reconstruccin Democrtica Renacimiento Andino Somos Per Unidad Nacional Unin Por el Per - Frente Amplio Subtotal
Regionales*
1 0 0 0 0 0 1 0 0 2 0 1 5
N Provinciales
9 2 1 2 5 8 4 1 4 11 1 2 50
N Distritales
Mov. Poltico Unin Regional para el Desarrollo Poder Democrtico Regional Mov. Por la Autonoma Quechua Aymara - MARQA Mov. Moral y Desarrollo Mov. Indep. Regional Frente Unido Progresista Subtotal
Otras agrupaciones locales (provinciales y distritales)
2 2 0 1 0 5
N Provinciales
12 9 4 1 3 29
N Distritales
Subtotal Total
3 13
16 95
Elaboracin propia. Fuente: ONPE

2 3 El distrito de San Pedro de Putina Punco de la provincia de Sandia fue creado en el 2005. Si sumamos al Movimiento Unin Regional para el Desarrollo que fue individualizado por su desempeo electoral en la tabla y a Moral y Desarrollo, que fue incluida como regional por su inscripcin posterior como tal ante las autoridades electorales, la cada de las agrupaciones locales se hace ms evidente (pierden 5 provinciales y 24 distritales.
candidatos a las elecciones municipales como Unin Regional para el Desarrollo, y Moral y Desarrollo, por su notable desempeo electoral, en el primer caso, y porque se inscribir en el 2006 como movimiento regional, en el segundo.
(*) Incluimos como partidos regionales a agrupaciones polticas que en el 2002 slo presentaron
Tabla 9 Puno - Elecciones Municipales 2006:Nmero de Alcaldas Provinciales y Distritales ganadas segn tipo de agrupacin poltica
Partidos Nacionales Accin Popular Alianza para el Progreso Avanza Pas Con Fuerza Per Fuerza Democrtica Partido Aprista Peruano Partido Nacionalista Peruano Partido por la Democracia Social Partido Renamiento Andino Per Posible Restauracin Nacional Unin por el Per Siempre Unidos Subtotal N Provinciales 0 0 0 1 0 0 2 0 1 0 3 1 1 9 N Distritales 11 4 0 4 1 16 3 1 2 1 9 11 0 63 N Distritales 5 8 6 2 6 1 28 1 1 3 5
Movimientos Regionales N Provinciales Movimiento por la Autonoma Regional Quechua Aymara 0 Movimiento Andino Socialista 1 Moral y Desarrollo Movimiento Regional de Integracin Andina Poder Democrtico Regional Unidos por el Desarrollo Subtotal Rumbo Propia para Ayapata Proyecto Democrtico de Pomata "Poder" Centro de Integracin Frontera Sur Yunguyo Wiaymarca Subtotal Total Elaboracin propia. Fuente: ONPE 13 1 0 1 0 3 1 1
15
96
ms que en el 2002. Mientras tanto, las agrupaciones de alcance local perdieron al 3 menos 2 alcaldas provinciales y 11 distritales entre dichos aos . Ms an, constatamos que la aparente mejora en el desempeo de las agrupaciones polticas que compitieron en la eleccin regional -en trminos del nmero de alcaldas ganadas- tambin se explica por el mejor desempeo de los partidos nacionales frente al de los movimientos regionales. En el 2006 el total de agrupaciones participantes en las elecciones regionales obtuvo 5 alcaldas provinciales y 42 alcaldas distritales ms que en el 2002. Pero esta variacin se
Tabla 10 Puno - Elecciones Municipales 2002 y 2006:Nmero de alcaldas ganadas por agrupaciones polticas que compitieron en eleccin regional
Elecciones Municipales 2002 N Provinciales % Provinciales N Distritales % Distritales
Nacionales Regionales Total agrupaciones participantes en Regionales

Elecciones Municipales 2006
2 2 4
15.4 15.4 30.8
18 16 34
18.9 16.8 35.8
N Provinciales % Provinciales
N Distritales
% Distritales
Nacionales Regionales Total agrupaciones participantes en Regionales
7 2 9
53.8 15.4 69.2
54 22 76
56.3 22.9 79.2
Variacin 2002-2006:
Provinciales
Distritales
Nacionales Regionales Total agrupaciones participantes en Regionales Elaboracin propia. Fuente: ONPE
2.5 0.0 1.3
2.0 0.4 1.2
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explica fundamentalmente por el nmero de alcaldas obtenidas por los partidos nacionales que compitieron en las elecciones regionales en Puno (ver tabla 10). Mientras que, por ejemplo, el Partido Aprista Peruano y Accin Popular obtuvieron, respectivamente, 11 y 2 alcaldas distritales ms en 2006 que en 2002, Poder Democrtico Regional, el movimiento regional que qued segundo en las elecciones del 2002, perdi en representacin poltica municipal, pasando de 9 a 6 alcaldas distritales y de 2 provinciales a 1. Por otro lado, si bien MARQA no vari significativamente en su desempeo en las elecciones municipales obtuvo 1 alcalda distrital ms en el 2006- no puede dejar de considerarse un desempeo pobre para haber sido el movimiento a cargo del gobierno regional. Ms interesante fue el desempeo en las municipales del Movimiento Andino Socialista (MAS), un nuevo movimiento regional que obtuvo 1 alcalda provincial y 8 distritales. El desempeo de ste y los otros 2 nuevos partidos regionales que compitieron (Unidos por el Desarrollo y Movimiento Regional de Integracin Andina), sin embargo, solamente compensan a nivel provincial e incrementan ligeramente a nivel distrital la cada de los otros regionales. El relativo mejor desempeo en las elecciones municipales de los partidos nacionales que compitieron en las elecciones regionales frente a los regionales tambin puede observarse en el mayor nmero de candidatos que varios de ellos presentaron (ver tabla N 11). Encabezando la lista, el PAP, el Partido Nacionalista, Unin Por el Per y Restauracin Nacional fueron los partidos que ms candidatos presentaron en las elecciones distritales, y el Partido Nacionalista
Tabla 11 Puno - Elecciones Municipales 2006:Nmero de provincias y distritos en que agrupaciones polticas que compitieron en eleccin regional presentaron listas de candidatos
Agrupacin Poltica N Provincias 11 12 10 8 9 10 9 6 10 7 2 3 % Total Provincias 85 92 77 62 69 77 69 46 77 54 15 23 N Distritos 89 61 60 59 56 46 45 40 38 29 8 6 % Total Distritos 93 64 63 61 58 48 47 42 40 30 8 6
Partido Aprista Peruano Partido Nacionalista Peruano Unin Por el Per Restauracin Nacional Poder Democrtico Regional Movimiento Andino Socialista Movimiento por la Autonoma Regional Quechua Aymara Accin Popular Unidos por el Desarrollo Con Fuerza Per Movimiento Regional de Integracin Andina Avanza Pas - Partido de Integracin Social Elaboracin propia. Fuente: ONPE
y el PAP en las provinciales. Con justificada razn uno puede preguntarse que tan orgnico es este desempeo en un contexto voltil en el que el nombre de los partidos se utiliza como membretes para poder competir electoralmente. O qu tan adecuado puede ser considerar que los alcaldes electos por un partido nacional realmente lo representan. No obstante, creo que no puede desmerecerse que los partidos nacionales hayan, al menos, negociado mejor en estas elecciones municipales sus temporales alianzas polticas con redes y operadores polticos locales puneos. Hasta cierto punto se podra pensar que estos cambios hacia una mayor coordinacin poltica municipal en Puno son el resultado de la aplicacin de la Ley de Partidos Polticos (Ley N 28094) que, aunque insuficientes para varios observadores, impone mayores restricciones a la entrada a la competencia electoral municipal. Por ejemplo, la ley requiere para la inscripcin de agrupaciones locales una relacin de adherentes de no menos del 1% de los ciudadanos que sufragaron en las ltimas elecciones de carcter nacional en la respectiva circunscripcin electoral y las Actas de Constitucin de comits en, a lo menos, la mitad ms uno del nmero de provincias que integren el departamento, para los movimientos regionales, como Moral y Desarrollo que particip -slo en las municipales-; o en la mitad ms uno del total de distritos, para las agrupaciones provinciales como Centro de Integracin Frontera Sur Yunguyo Wiaymarca. Antes que cumplir con todos estos requerimientos -y en el caso de las agrupaciones de alcance local adems de ver cancelada su inscripcin luego de las elecciones (Ley N 28094)-, es ms fcil o ms conveniente negociar con partidos que cuentan con la inscripcin nacional la alianza electoral respectiva. Por ello, el que el PAP haya ganado 16 alcaldas distritales en Puno no significa que todos estos alcaldes sean miembros orgnicos de su partido ni tampoco garantiza que vayan a coordinar polticamente entre ellos como bloque de oposicin a la regin durante su gestin. Pese a ello, quiero resaltar el hecho de que an as resulta una mejora notoria en la capacidad de operadores de varios partidos nacionales en el departamento de Puno de identificar mejores aliados locales para estas ltimas elecciones municipales. Por supuesto, para cualquier tipo de conclusin sobre la efectividad de la Ley de Partidos para contrarrestar la tendencia centrifuga hacia la fragmentacin
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partidaria en las elecciones municipales, sera necesario realizar un estudio que comprenda una muestra representativa de provincias y distritos de los departamentos del Per. A manera de conclusin de esta seccin podemos llamar la atencin acerca de la existencia de dos tipos de problemas de coordinacin poltica persistentes en Puno. En primer lugar, pese a la mejora, tenemos un nmero an excesivamente elevado de partidos efectivos a nivel provincial y un gran nmero de agrupaciones polticas que se distribuyen los gobiernos locales puneos. Asimismo, un creciente nmero de partidos efectivos que compiten en las elecciones regionales, contra la tendencia nacional a disminuir o si quiera mantener el nmero de partidos efectivos de nivel regional. En segundo lugar, tenemos un problema, quizs ms serio, por la dificultad que existe para articular la forma en que el sistema poltico funciona en los diferentes niveles de gobierno -regional, provincial y distrital- en Puno. Por un lado, los dos presidentes regionales electos no contaron con aliados de su agrupacin poltica de nivel provincial y con muy pocos (Jimnez) o ninguno (Fuentes) a nivel distrital. Por otro lado, los alcaldes provinciales electos no cuentan tampoco con muchos alcaldes distritales electos por su misma agrupacin con los cuales coordinar polticamente y, en el 2006, el nmero de alcaldas distritales obtenidas por la lista ganadora a nivel provincial disminuy notoriamente. Pareciera que en un contexto descentralizado tanto candidatos como electores estn concentrados en temas y problemas muy localizados (Chhibber and Kollman 1998), haciendo difcil agregar proyectos polticos o visiones articuladas ms all de lo distrital.
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2. ESTADO DE LA CUESTIN: EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN PUNO.

Como numerosos especialistas e instituciones han sealado antes, el marco legal de la descentralizacin no es lo suficientemente claro sobre cmo se distribuyen las competencias entre diferentes niveles de gobierno y cmo estos deben interrelacionarse entre s4. Este problema de base incide en la forma cmo el proceso de descentralizacin viene implementndose.
La relacin entre niveles de gobierno: el caso de las Direcciones Regionales En primer lugar, las relaciones entre niveles de gobierno autnomos no se encuentran adecuadamente reguladas. Por un lado, los CCR son el nico mecanismo formal previsto para la coordinacin entre los gobiernos regionales y las municipalidades provinciales. Como veremos, en el contexto actual de Puno, el CCR presenta muchas limitaciones para funcionar como un espacio de articulacin de polticas para el desarrollo regional. Por otro lado, todava existe una gran ambigedad respecto a la situacin de las Direcciones Regionales, que dependen normativamente del correspondiente sector del gobierno nacional pero administrativamente de los gobiernos regionales. En la prctica, en Puno las direcciones regionales no se encuentran plenamente integradas a la gestin regional. Por ejemplo, aunque la Direccin Regional de
4 Ver, por ejemplo, el documento Descentralizacin y Desarrollo Rural (SER 2006), el informe de balance del proceso de descentralizacin de PRODES (2006) y el ltimo informe del sistema Vigila Per (Grupo Propuesta Ciudadana-GPC 2007).
Agricultura (DRA) depende formalmente de la Gerencia de Desarrollo Econmico del Gobierno Regional, durante la gestin del presidente Jimnez (2003-2006) su director no se reuni ni una vez con el gerente y la coordinacin fue nula (funcionario de la DRA). A pesar de que se observa mayor disposicin de coordinacin de parte nuevo gerente5, an existe una gran dificultad para afianzar al gobierno regional de Puno como un verdadero rgano de gobierno autnomo que elabora sus propias polticas sectoriales regionales. Un indicador sintomtico de esto, es la percepcin de los funcionarios de las direcciones, quienes se perciben an como agentes de sus sectores. De la misma forma, los funcionarios y autoridades del gobierno regional perciben a las direcciones regionales como rganos dependientes del gobierno nacional. Ello, en parte, explica que el presidente regional y otras autoridades regionales se sumen a las protestas y demandas de la ciudadana al gobierno nacional en lugar de, en coordinacin con las direcciones regionales, formular polticas para hacer frente a problemas especficos que aquejan a su regin (por ejemplo, la regulacin de la pequea minera). Como refiere un funcionario de la DRE, en Puno cada uno hace de manera aislada su poltica. La situacin de las Direcciones Regionales se ha vuelto incluso ms compleja luego de los cambios realizados en los mecanismos de eleccin de los directores 6 regionales . En Puno, esto se ha traducido en recientes conflictos por la nominacin de la Direccin Regional de Educacin. Iniciando su gestin, amparado en la nueva norma, Fuentes intent cambiar al director de la DRE que no haba terminado su perodo de 2 aos luego de haber sido elegido por concurso pblico de acuerdo a la ley anterior. El referido director mostr resistencia, por lo que esta pugna se convirti en un conflicto pblico cubierto por la prensa y que, en la opinin de algunos de los entrevistados, afect la imagen del nuevo presidente. ste habra mostrado impericia poltica y no supo intervenir en Educacin (funcionario de la DRA), pasndose los 3 primeros meses de su gestin en pura bronca (Jorge Romero). Finalmente, Fuentes logr imponer un director de su confianza, pero ste renunci mientras que se producan las primeras movilizaciones del SUTEP en Puno, a inicios de julio. Por lo dems, desde que se inicia el impulso de descentralizacin con la creacin del gobierno regional en el 2003, la DRE de Puno ha tenido ms de 8 directores regionales7. Con el cambio de cada director tambin se producen otros cambios en los puestos de confianza, dificultndose el sostenimiento de iniciativas a lo largo del tiempo.
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Transferencias de funciones La vaguedad de las normas de descentralizacin no solamente dificulta la articulacin de polticas entre niveles de gobierno, sino que tampoco proporciona un marco orientador adecuado para el proceso de transferencia de funciones. Sin claridad en la visin, los instrumentos creados no logran guiar las transferencias de responsabilidades. El Plan Quinquenal, por ejemplo, no logra articular la oferta y la demanda de transferencia ni consolidar las transferencias a nivel de programacin. (PRODES 2006: 53). A la fecha no se cuenta con informacin sistematizada acerca de los avances de la transferencia de funciones hacia los gobiernos regionales. De acuerdo a la
El nuevo gerente de Desarrollo Econmico haba convocado a la DRA, hasta junio de este ao, a cuatro reuniones de coordinacin para trabajar los lineamientos de poltica regional del sector agrario. 6 La Ley 28926 permite que los directores regionales, antes elegidos por concurso pblico coordinado por el sector y el gobierno regional cada dos aos, puedan ser nombrados por el presidente regional. Ver GPC 2007 7 Segn el Reporte Regional Puno N 9 del sistema Vigila Per (GPC y SER 2005), slo durante el ao 2005 hubo al menos 8 cambios de director en la DRE.
normatividad vigente, los mecanismos establecidos dejan en manos de cada sector decidir qu funciones transferirn y cmo a las regiones, hacindose ms difcil el seguimiento de este proceso. En la mayora de casos los ministerios vienen trabajando de forma unilateral para decidir qu funciones transferirn a todas las regiones por igual, sin concertar con las regiones qu funciones desean asumir como parte de sus nuevas responsabilidades de gobierno (entrevista con Cinthia Vidal, Miembro del Equipo de Vigila Per del Grupo Propuesta Ciudadana -GPC). Por otro lado, un dato preocupante es que la transferencia de funciones no est siendo acompaada de los recursos que la ejecucin de las mismas supondra. Hasta abril de 2006 no se haba publicado ningn Decreto Supremo efectivizando la transferencia de recursos (PRODES 2006: 56). Esta situacin fue confirmada por los funcionarios de direcciones regionales y del gobierno regional entrevistados. Por ejemplo, el Gerente de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial refiere que la primera transferencia de funciones se inici el ao 2004 pero que las funciones se han transferido sin recursos presupuestales. Ms an, seala que el sistema de acreditaciones existente dificulta el proceso de transferencia, pidiendo requisitos que no permiten que la acreditacin sea posible8. Por lo dems, en su opinin, no se est pensando en la descentralizacin pues se estn sobrecargando funciones a los gobiernos regionales. Luego de una parlisis relativa del proceso de transferencias producida por el cambio de autoridades de gobierno, el nuevo gobierno decret en octubre del 2006 que la transferencias programadas a los gobiernos regionales y locales deban ser culminadas el 31 de diciembre del 2007. Hasta la fecha no se cuenta con precisiones sobre el procedimiento que los sectores seguirn para culminar con las transferencias programadas para un periodo de 5 aos en un tiempo tan corto (GPC 2007: 122).
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Descentralizacin fiscal: las transferencias del gobierno nacional Mientras que la transferencia de funciones avanza de forma incierta, lentamente y sin considerar los recursos necesarios, tal como la Ley de Bases previ, la descentralizacin fiscal progresa. Desde el 2003, los gobiernos regionales y locales han incrementado su participacin en el presupuesto pblico. En gran medida esto se debe al crecimiento significativo de transferencias intergubernamentales por concepto de canon y FONCOMUN, que entre 2000 y 2005 crecieron en 305% y 45% respectivamente (PRODES 2006: 77). Otra fuente que explica el crecimiento del presupuesto de los gobiernos regionales son los recursos ordinarios, debido al incremento de salarios de sectores como Educacin y Salud. (GPC 2007: 20). El problema observado es que esta gran disponibilidad de recursos, especialmente del canon, est relativamente concentrada en algunos departamentos (PRODES 2006; Propuesta 2007). Al no contar con un sistema integrado de transferencias intergubernamentales, la distribucin del FONCOR y FONCOMUN no ha cumplido con su finalidad de compensar las inequidades generadas por la distribucin de los fondos del canon. Ms problemtico an, sin mayor explicacin, desde el 2006 el MEF desapareci al FONCOR como fuente de financiamiento de los gobiernos regionales en su portal de transparencia y la diluy en el rubro de Recursos Ordinarios, haciendo ms difcil el seguimiento a la distribucin del fondo (GPC 2007: 29). En Puno, el presupuesto del gobierno regional (Presupuesto Institucional Modificado) mostr un incremento progresivo en trminos absolutos entre 2003 y 2006. Sin embargo, su presupuesto de inversin no creci al ritmo que el de otros gobiernos regionales. Segn lo registrado en el Reporte Nacional de Vigila Per, el
8 Esta demanda debe haber sido reiterada entre los gobiernos regionales pues la Secretara de Descentralizacin busque simplificar el procedimiento de transferencia durante el 2007 (PRODES 2007).
Tabla 12 Presupuesto (PIM) e Incrementos Anuales: Gobierno Regional de Puno (2003-2006) (Millones de Soles)
Ao 2003 2004 2005 2006 Promedio
PIM 514.7 541 590 665.8 578
Incrementos 5% 9% 13%
Informacin tomada de GPC 2007. Fuente: MEF presupuesto de inversin de Puno figura entre el grupo que recibi incrementos de menos de 50% entre 2003 y 2006 (GPC 2007: 31): Algo similar sucede con los gobiernos locales de Puno. Mientras que los fondos transferidos a los gobiernos locales de Puno crecieron en 399% de 1995 a 2007 y en 144% de 2003 a 2007, la participacin de Puno como porcentaje de los recursos Tabla 13 Transferencias a Gobiernos Locales 1995-2007
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Ao
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Total
Gobierno Locales Puno

68,178,640.60 87,779,461.84 130,714,550.69 150,792,081.83 123,067,493.31 128,306,938.97 132,238,285.94 140,967,901.02 188,933,775.64 259,130,324.36 283,065,698.36 330,408,889.48 272,116,607.08 2,295,700,649.12
Todos Gobiernos Locales

1,025,410,776.81 1,262,722,181.09 1,577,900,376.26 1,733,205,840.55 1,655,354,082.80 1,804,321,168.16 1,799,795,381.54 1,919,196,213.18 2,516,498,529.03 3,643,174,927.43 4,204,482,000.44 5,559,212,406.19 6,680,534,258.03 35,381,808,141.51
Puno/Total %
6.65 6.95 8.28 8.70 7.43 7.11 7.35 7.35 7.51 7.11 6.73 5.94 4.07 6.49
Elaboracin propia. Fuente: Portal de Transparencia MEF
Grfico 1 Transferencias a Gobiernos Locales de Puno 1995-2007 (Nuevos Soles)
Transferencias a Gobiernos Locales de Puno 1995-2007 (Nuevos Soles)

350,000,000.00 300,000,000.00 Monto transferido 250,000,000.00 200,000,000.00 150,000,000.00 100,000,000.00 50,000,000.00 0.00 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Ao
Elaboracin Propia. Fuente: Portal de Transparencia MEF.
Grfico 2 Puno 1995 - 2007 Participacin en transferencias a Gobiernos Locales (Porcentaje)

Puno 1995-2007: Participacin en Transferencias a Gobiernos Locales (Porcentaje)
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% del Total Transferencias a Gobiernos Locales
10.00 8.00 6.00 4.00 2.00 0.00 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Ao 6.65 6.95 8.28 8.70 7.43 7.11 7.35 7.35 7.51 7.11 6.73 5.94 4.07
Elaboracin propia. Fuente: Portal de Transparencia MEF.
transferidos por el gobierno nacional a los gobiernos regionales ha disminuido en los ltimos aos (ver grficos 1 y 2). Por otro lado, la informacin disponible permite constatar la existencia de limitaciones en capacidad de gestin en los gobiernos regionales, sobre todo en la ejecucin del presupuesto de inversiones. Es bueno sealar, sin embargo, que estas limitaciones no son exclusivas a las regiones sino un problema que atraviesa al aparato estatal. Diversos ministerios (gobierno nacional) culminan tambin con
Tabla 14 Avance de la Ejecucin Presupuestal de Inversiones 2004-2006: Gobierno Regional de Puno (Millones de Soles)
PIM (A)
48.2 59.2 83.3 190.7
Ao
2004 2005 2006 Total
Ejecucin devengado (B)
B/A %
81 69 45 62
Saldo pptal. A-B

9.1 18.3 45.7 73.2
39.1 40.8 37.6 117.5
Informacin tomada de GPC 2007: 33 Fuente: Portal de Transparencia MEF y Respuesta de Solicitud MEF
saldos presupuestales que no logran ejecutar durante el ao (GPC 2007: 30-31). De sumo inters para este informe es que, segn el ltimo Reporte Nacional de Vigila Per, Puno y Madre de Dios son los gobiernos regionales con ms pobre desempeo en ejecucin de inversiones (GPC 2007: 22). Como puede observarse en la tabla 14, entre 2004 y 2006 el gobierno regional de Puno acumul un saldo sin ejecutar de 73.2 millones de soles del presupuesto de inversin en el 2006. Por lo
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Tabla 15 Evolucin del Gasto 2003-2006: Gobierno Regional de Puno (Millones de Soles)
Ao
2003 2004 2005 2006
Gasto Ejecutado
39.5 39.1 40.8 37.6
Informacin tomada de GPC 2007: 24 Fuente: Portal Transparencia MEF
dems, en 2006 Puno gast 1.9 millones de soles menos que en 2003: En general, en Puno hay cierto consenso entre los especialistas, autoridades y funcionarios entrevistados de que efectivamente existe un problema general de capacidad de gestin en el gobierno regional y los gobiernos locales. Sobre este punto, el Gerente de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial del gobierno regional refiere que una debilidad del proceso de descentralizacin en curso fue que el MEF no capacit a formuladores de proyectos en el marco del SNIP
9 A ello debe sumarse que recin a fines del 2005 se dict una norma que permite utilizar un pequeo porcentaje del canon para la formulacin y evaluacin de proyectos (Propuesta 2007: 32).
en los gobiernos regionales9. A pesar de ello, seala que la calidad de proyectos ha mejorado y que este ao el SNIP no ha sido un problema para el gobierno regional. Ms bien, el gran problema para la ejecucin presupuestal se encuentra, en su opinin, en la etapa de inversin con los instrumentos de control del gasto pblico, especialmente en las licitaciones. El Gerente est de acuerdo con la existencia del SNIP pues significa proveer racionalidad en el gasto, poner orden. S cree, no obstante, que sera necesario flexibilizar los parmetros tcnico-normativos y trabajar con precios de la regin. Los problemas de capacidad de gestin son ms serios en las municipalidades, especialmente en las distritales de zonas rurales. Sucede que, como en muchas otras zonas del pas, las municipalidades de Puno empezaron a profesionalizarse y utilizar sistemas de administracin recin durante los aos 90 (funcionario de la Municipalidad de Chucuito), luego del incremento de recursos producido debido al cambio de frmula para la distribucin del FONCOMUN. La situacin de las municipalidades es hasta la fecha muy dispar. As, a pesar de que hoy se observa la emergencia de una suerte de elite tcnica municipal10 en las provincias (entrevista con Jorge Romero), an subsisten graves deficiencias en la mayora de municipalidades. Muy alarmante es, por ejemplo, el caso de la Municipalidad Provincial de San Romn que, estando a cargo de la ciudad ms dinmica de Puno y contando con un elevado presupuesto, parece un distrito en su capacidad de gestin y est siendo difcil de ordenar (nueva Jefe de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto). En suma, mientras que la descentralizacin fiscal avanza en Puno, la descentralizacin administrativa tanto en trminos de la transferencia de funciones como de la generacin de capacidades de gestin- encuentra an varios obstculos. Tenemos as una situacin en la que el gobierno nacional emite seales contradictorias hacia las regiones: se siguen transfiriendo funciones sin recursos pero tambin recursos sin responsabilidades (PRODES 2006: 80).
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3. LAS LIMITACIONES DE LOS MECANISMOS FORMALES DE COORDINACIN

Como veremos, los mecanismos formales dispuestos por ley para la coordinacin de los gobiernos regionales y locales encuentran una serie de limitaciones en su funcionamiento en Puno. Jimnez (2003-2006) Todos los entrevistados coinciden en que, en general, la gestin de Jimnez no fue participativa ni transparente sino ms bien de tinte autoritario. El Consejo de Coordinacin Regional (CCR) no funcion como un verdadero espacio de concertacin. Todo lo contrario, hubo arbitrariedad en el manejo del CCR, que era convocado solamente para simular que el gobierno regional estaba cumpliendo con los mandatos de ley. En opinin del ex alcalde de Sandia, Enrique Quilla, el CCR no fue considerado por el ex presidente regional si quiera como un espacio consultivo, ya que no acogi las propuestas alcanzadas por los alcaldes y representantes de la sociedad civil. Esta percepcin es confirmada tambin por un ex funcionario de la Municipalidad Provincial de Azngaro, quien explica que:
10 Profesionales que van rotando cargos de confianza en distintas municipalidades del departamento, sobre todo provinciales.
En el transcurso de la relacin gobierno provincial-gobierno regional siempre la batuta la tena el gobierno regional. Siempre queran imponer. () Se convocaba a las provincias al CCR para cumplir con la norma. Tambin se cuestiona de la gestin de Jimnez que no realiz ningn esfuerzo para articular los planes de desarrollo de las provincias de Puno. Por lo dems, el Plan de Desarrollo Regional fue actualizado en el gabinete, por el equipo tcnico del gobierno regional, sin concertar con la ciudadana. Incluso, el Coordinador Regional de la de la Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza de Puno (MCLCP Puno), Juan Cazazola, refiere que Jimnez prohibi a los gerentes del gobierno regional asistir a los procesos de planificacin concertada propiciados por dicha institucin en la regin. Es interesante resaltar, sin embargo, que el CCR tuvo un protagonismo breve en Puno durante la crisis interna de gobernabilidad del gobierno regional del ao 2005, discutiendo acerca de la conformacin de una macroregin sur. Asimismo, el CCR en su conjunto solicit que el Plan de Desarrollo fuera reformulado y que los acuerdos del CCR, especialmente en el marco del Presupuesto Participativo (PP), fueran cumplidos por el gobierno regional (GPC y Asociacin SER 2006). Efectivamente, otro aspecto reiterado en las entrevistas realizadas es la discrecionalidad del gobierno regional durante la gestin de Jimnez para decidir la priorizacin del gasto. Como explicaremos ms adelante con mayor detalle, el gobierno regional incumpli varios de los acuerdos logrados en el marco del proceso de PP y la distribucin del presupuesto de inversiones se defini fundamentalmente por criterios poltico-electorales. Al parecer, la situacin de abierto incumplimiento del presupuesto participativo encontrada por Grompone en su anlisis de lo sucedido entre el 2003 y 2004 (Grompone 2005a), no mejor sustancialmente en los dos ltimos aos de gobierno de Jimnez:
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No hubo proceso real de presupuesto participativo. Slo cumplan la norma, lo manipulaban No estaban todos los que deban estar. Era slo para cumplir con el MEF. El proceso duraba un da (ex Teniente Alcalde de la Municipalidad Provincial de Puno) Jimnez no crea en el presupuesto participativo. Haca la finta. Venan los de planificacin con la relacin de obras que ya haban sido conversadas y ya tenan perfiles (ex funcionario de la Municipalidad Provincial de San Antonio de Putina). Recin el 2006 el gobierno regional de Puno realiz un proceso de PP aparentemente ms democrtico y respetuoso del Instructivo del MEF. La Oficina de Planificacin convoc a 2 o 3 reuniones grandes que se desarrollaron de forma desordenada, pues no hubo una buena metodologa (profesional de ONG). No obstante, detrs de este esfuerzo pareciera haber habido una motivacin electoral, dado que el gobierno regional continu incumpliendo lo acordado durante el PP, ya que muchos de los proyectos aprobados quedaron en papel (Ibid). Por ejemplo, 5 proyectos aprobados para Juli, finalmente no fueron incluidos en el Presupuesto Institucional de Apertura del ao 2007 firmado por el ex presidente regional. Y es que Jimnez se rea de la concertacin y el presupuesto participativo (funcionario de la Municipalidad Provincial de Chuchito). Peor an, Jimnez convoc al CCR para opinar sobre el PDC y les entreg all el supuesto acuerdo del PP para que lo aprobaran, sin haberlo ledo antes (Coordinador Regional de la MCLCP Puno). Por lo dems, la experiencia de los primeros 4 aos de gobierno regional en Puno no escap a la tendencia a atomizacin del gasto identificada en diversos departamentos del pas. Varios de los entrevistados sealan cmo la gestin de Jimnez se dedic, bsicamente, a ejecutar obras pequeas, de alcance local. Como explicaremos con ms detalle luego, va mecanismos formales e informales. As, el presupuesto regional de inversin termin siendo repartido de acuerdo a negociaciones polticas establecidas por autoridades del gobierno regional
presidente y consejeros regionales. En ese sentido, el PP llev a la municipalizacin del presupuesto (Gerente de Planificacin, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial). Pero lo cierto es que, ms all de los obstculos polticos, es difcil lograr la tan ansiada articulacin entre los planes y PP distritales, provinciales y regional para favorecer procesos de desarrollo territorial. Por un lado, existe un problema tcnico con los tiempos, dada la simultaneidad de los procesos participativos. As, Por ms diagramas que se tracen para prefigurar una situacin ideal, cada uno tiene puntos de partida y de llegada parecidos en tiempo y contenidos (Grompone 2005: 53). Por otro lado, la lgica del ciclo presupuestal anual y de cumplimiento con los plazos establecidos por ley es difcil de conciliar con la lgica de mediano y largo plazo que requiere la elaboracin de polticas pblicas para el desarrollo: El PP es inmediato. Se ha perdido nocin de mediano y largo plazo. Est faltando canalizar eso hacia un proceso que vea el futuro. (ex Teniente Alcalde de la Municipalidad Provincial de Puno) En suma, durante la gestin del presidente regional Jimnez, el CCR no funcion como rgano consultivo y de cooperacin con las municipalidades y la sociedad civil, el gobierno regional de Puno no desarroll un proceso de planeamiento concertado para articular los planes de desarrollo locales con el plan de desarrollo regional, el PP fue abiertamente incumplido en sucesivas ocasiones y el gobierno regional termin ejecutando, fundamentalmente, obras de alcance local. La nueva gestin 2007-2010
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Bajo el lema de gestin regional con transparencia, Fuentes inici su gobierno tratando de marcar distancia con la gestin anterior y prometiendo un nuevo estilo de gobierno que luchara frontalmente contra la corrupcin. Luego de 6 meses, las iniciativas de Hernn Fuentes en el gobierno regional de Puno suscitan suspicacia en algunos entrevistados y esperanzas en otros con respecto a lo que ser su poltica de participacin ciudadana y concertacin. Esto respondera a que Fuentes parece estar ms interesado por figurar en los medios regionales y nacionales, proporcionando polmicas posiciones polticas o liderando protestas regionales, que en participar de los procesos de planeamiento y participacin en curso, que ha delegado a su Gerencia de Planeamiento. Hasta julio, la nueva gestin haba convocado a 3 sesiones del CCR. Estas fueron sin embargo ineficaces, pues solamente asistieron 1 o 2 alcaldes de los 13 (Coordinador Regional de la MCLCP Puno). En parte esto se explica porque las convocatorias fueron realizadas con poca anticipacin y sin precisar lo suficiente la agenda a tratar. En general, es grave la falta de direccin, pues, el gobierno regional no cuenta con un equipo tcnico capaz de facilitar y dirigir el CCR y el PP (Ibid). Pero tambin pareciera que los alcaldes recientemente elegidos no tienen claro el papel del CCR y/o no desearan asistir a dicha instancia (Ibid). En opinin del alcalde de Puno, el CCR se est forzando nicamente para cumplir con la normatividad. Por lo dems, el CCR se encuentra a la espera de un nuevo reglamento para la eleccin de nuevos representantes de la sociedad civil. En opinin del Consejero por San Antonio de Putina, lo que sucede es que el presidente Fuentes no conoce el tema y tampoco delega. En su opinin no hay liderazgo. Por ello, se retras el inicio del PP -el Consejo Regional tuvo que pronunciarse para
11 Ni la ley ni el instructivo sealan quin, dentro del gobierno regional, se hace cargo del PP. Sin embargo, se puede interpretar que, dado que la planificacin es permanente y participativa, tal funcin le correspondera a la sub gerencia de Planificacin y Presupuesto.
iniciarlo11. Pero si las reuniones del CCR han pasado casi desapercibidas en la regin, la actualizacin del Plan de Desarrollo Regional a travs de un proceso concertado con las municipalidades provinciales, los sectores y organizaciones de la sociedad civil ha concitado mayor atencin por parte de observadores. De acuerdo al Gerente de Planificacin, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial, la iniciativa de actualizar el Plan de Desarrollo Concertado (PDC) surgi en enero, en coordinacin con la Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza. De acuerdo al Coordinador Regional de esta ltima, la Mesa acord en participar de este proceso a condicin de que se respetaran los procesos avanzados y se hiciera luego una evaluacin. Para la realizacin del proceso, el gobierno regional contrat con la empresa Atinchik para que ellos elaboren la metodologa y faciliten el proceso. Con apoyo de la misma, entre marzo y abril el gobierno regional capacit a 2 tcnicos del rea de planeamiento por cada municipalidad provincial, a planificadores de los sectores y a algunos integrantes de organizaciones de la sociedad civil. Luego realizaron 10 talleres provinciales para revisar los PDC de las provincias. A continuacin, el 5 y 6 de julio realizaron un taller central para actualizar el plan regional desde un enfoque territorial e identificar proyectos de impacto distrital, provincial y de impacto regional. La idea es que el plan resultante funcione como un marco orientador de largo plazo -al 2021-, que permita a su vez elaborar un plan de mediano plazo y planes operativos anuales. En opinin del Gerente de Planificacin, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial, esta vez el gobierno regional no ha trabajado de forma aislada sino junto al pueblo y a las provincias. Algunos de los entrevistados, sobre todo funcionarios municipales, se mostraron conformes con el proceso y esperan que el mismo permita a la nueva gestin mejorar su desempeo trabajando por el desarrollo regional. No obstante, varias personas identificaron tambin las debilidades del proceso y declararon sus dudas acerca de los resultados del mismo. En primer lugar, hicieron hincapi en que el presidente regional estuvo poco interesado en el proceso ya que slo fue a inaugurar el taller. Como otra muestra del escaso inters de Fuentes en los procesos de concertacin, el Coordinador Regional de la MCLCP Puno refiere que solamente ha logrado reunirse una vez por cinco minutos con el presidente Fuentes. Los asesores, explica, son sus filtros pero no tienen un nivel de incidencia efectivo sobre l. En segundo lugar, varios entrevistados expresan sus dudas sobre la sostenibilidad poltica de esta iniciativa ya que tampoco los alcaldes provinciales mostraron inters en participar de este proceso de actualizacin del PDC. Por un lado, solamente 3 alcaldes asistieron al taller central pero, al igual que Fuentes, se retiraron despus de la inauguracin. Por otro lado, los alcaldes tampoco parecen haber participado activamente en los talleres de actualizacin de los planes provinciales realizados previamente. En realidad, ste ha sido un proceso en el que, bsicamente, han participado funcionarios pblicos -del gobierno regional, de los sectores y de las municipalidades provinciales-. En tercer lugar, un grupo de representantes de sociedad civil de ONGs y organizaciones sociales- con experiencia en planificacin concertada estn molestos con este proceso, pues, sealan que no ha sido verdaderamente concertado y que los talleres realizados mostraron problemas de convocatoria. As, en opinin del Coordinador Regional de la MCLCP Puno: Siento que ms estn haciendo un Plan de Desarrollo Institucional. () Muchos sectores no se sienten identificados. En general, parece existir un malestar entre profesionales de ONGs que refieren que los funcionarios del gobierno regional se distanciaron de las ONG de Puno y contrataron, en la penumbra (profesional de ONG), a la empresa Atinchik. Compartiendo este punto de vista, el alcalde de Puno manifiesta que no se observa
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una actualizacin del PDC desde las bases. Convenios de Cooperacin para SNIP Cuando se lanza el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), solamente 3 municipalidades de Puno (Puno, San Romn y El Collao) fueron incorporadas normativamente al sistema. Pero diversos gobiernos locales de Puno han ido unindose voluntariamente al sistema en el transcurso de estos aos, sumando a la fecha alrededor de 60 (Gerente de Planificacin, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial del Gobierno Regional). Dado que la mayora de municipalidades de Puno carecan de una unidad evaluadora de proyectos -Oficina de Planificacin de Inversiones (OPI)-, especialmente durante 2003 y 2004 se firmaron una serie de Convenios de Cooperacin para que los proyectos formulados por las municipalidades interesadas y que no pasaban los lmites presupuestales especificados por las 12 normas , pudieran ser evaluados por la Subgerencia de Inversin Pblica y Cooperacin Tcnica Internacional del gobierno regional. Estos convenios para la prestacin de servicios se convirtieron entonces en otra modalidad disponible para la coordinacin entre el gobierno regional y varias municipalidades de Puno. Dado que cada vez ms municipalidades incorporadas al SNIP deciden inscribir su propia OPI (Gerente de Planificacin, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial del GRP), se trata de un servicio que el gobierno regional continuar prestando a aquellas municipalidades incorporadas que cuentan con mayores dificultades tcnicas o presupuestales para asumir esta nueva tarea. Si bien estos convenios no se traducen en una relacin interinstitucional de cooperacin ms all de la prestacin puntual del servicio, durante el trabajo de campo recogimos algunos testimonios de funcionarios municipales y ex alcaldes que generan preocupacin. Segn estos testimonios, en la Subgerencia de Inversin Pblica y Cooperacin Tcnica Internacional del gobierno regional, que funciona como OPI, se habra estado solicitando coimas a las municipalidades para asegurar la dacin de viabilidad de sus proyectos. Otra versin cuenta que el mecanismo consista en aplazar, en algunos casos por aos, la aprobacin de sus proyectos hasta que la municipalidad contratara como formulador de los mismos a amigos de los evaluadores de la regin. Los entrevistados coincidieron en sealar que, ms que un proceso generado o auspiciado por el presidente regional, se tratara de una iniciativa autnoma de los burcratas del rea de planificacin que 13 son, en su mayora, nombrados . Si la existencia de estas coimas o amarres fuese cierta, estaramos ante una situacin preocupante considerando que los ltimos cambios legislativos que buscan flexibilizar el SNIP estaran dando mayor poder a estos funcionarios. Es, decir la burocracia estara aprovechando el poder que le da su mayor conocimiento tcnico para beneficio privado; nuevos mecanismos de corrupcin que tambin podran estarse dando en otras zonas del pas. Cabe sealar, sin embargo, que estas denuncias no fueron acompaadas de pruebas concretas, correspondiendo a las autoridades competentes investigar la veracidad de las mismas.
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12 Hasta enero del 2007, el gobierno nacional delegaba facultades limitadas a las OPI de los gobiernos regionales para dar viabilidad a proyectos cuyos presupuestos no superaran los 4 millones de soles y los 6 millones de soles si se trataba de carreteras, irrigaciones u obras de electrificacin. 13 La mayor parte de la burocracia del gobierno regional est conformada por funcionarios y trabajadores nombrados del ex CTAR Puno.
4. NEGOCIACIN, COMPETENCIA Y CONFLICTO: LA INCERTIDUMBRE DE LA POLTICA REGIONAL

Como vimos en la segunda parte, la fragmentacin poltica es bastante pronunciada en el departamento. La preeminencia de dbiles alianzas electorales y la ausencia o debilidad de las organizaciones polticas regionales configuran un espacio poltico inestable, en permanente cambio o realineacin. La incertidumbre existente, manifiesta en la sucesin de una serie de tensiones o conflictos al interior o entre rganos de gobierno, hace que la tan ansiada articulacin de polticas para el desarrollo sea an un objetivo lejano, difcil de alcanzar en Puno en las condiciones actuales. Si algo da coherencia o algn sentido a este aparente caos que es la poltica regional en Puno es una tenaz competencia entre actores, que luchan por su supervivencia poltica (Ames 1987; 2001). En efecto, el objetivo de la reeleccin en algunos casos, o el ascenso en la carrera poltica son, mayoritariamente, importantes incentivos que estructuran la accin poltica regional en Puno. El comportamiento poltico de las autoridades electas en dicho departamento debe comprenderse, entonces, como el de actores racionales que, en el marco de una competencia estratgica y constreidos por las reglas de juego existentes -leyes electorales, por ejemplo-, actan instrumentalmente para conseguir sus objetivos poltico-electorales. Alianzas y competencia entre alcaldes y presidente regional
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Teniendo como contexto un mapa electoral sumamente fragmentado, en el que incluso haber ganado por la misma agrupacin poltica no asegura una afinidad de criterios ni alianzas orgnicas, la relacin entre autoridades electas es inestable, susceptible de ser alterada en cualquier momento. Dado el diseo presidencialista de los gobiernos subnacionales en nuestro pas y la mayor densidad poblacional de las capitales de provincia, los alcaldes provinciales y el presidente regional son las principales figuras con proyeccin poltica en el escenario regional. En Puno, las formas de relacionarse que los mismos establecen se plasman, dependiendo de la coyuntura o los personajes en cuestin, en frgiles alianzas tcticas en las que dos o ms actores se benefician, o en una abierta confrontacin. Esta lgica de permanente competencia poltica hace que, salvo raras excepciones, las autoridades electas piensen primero, y algunas veces exclusivamente, en el impacto pblico y potencial electoral de sus acciones y declaraciones. Es as como mecanismos como el CCR o el PP, en lugar de verse como procesos de deliberacin poltica y aprendizaje, son concebidos y utilizados como una oportunidad ms a partir de las cuales pueden obtener ventajas polticas respondiendo al inters del elector promedio de su circunscripcin. Se trata generalmente de actores polticos muy pragmticos y desideologizados o que juegan estratgicamente a la radicalizacin de ciertos discursos que ellos calculan que pueden revertir en un
14 A nivel nacional se ha especulado mucho acerca de las vinculaciones de Fuentes y el gobierno venezolano, dada la propagacin de la noticia de la inauguracin de una Casa de la Alternativa Bolivariana para las Amricas (ALBA). Durante mi estada en Puno, todos entrevistados aseguraron nunca ms haber odo acerca de actividades de esta entidad luego de su inauguracin. Otros sealaban que su constitucin fue tan slo una oportunidad ms de delinear alianzas polticas tentativas entre el presidente Fuentes y algunos alcaldes. Para mayor informacin sobre el ALBA ver la entrevista con Marcial Maydana, presidente de la Casa del ALBA" en Puno y el reportaje de Aldos Santos en Cabildo Abierto N 25, julio del 2005, ambos en: http://www.ser.org.pe/altiplano/modules/news/ .
incremento de su popularidad, como sucedi con el discurso de la autonoma regional en el caso de Jimnez y, actualmente, con el discurso patritico y 14 bolivariano de Fuentes. He sealado ya en un acpite anterior las diversas limitaciones que en la prctica tanto el CCR como el PP regional encuentran en Puno. Por un lado, es difcil que el CCR funcione como est previsto en la ley pues es arduo conciliar en un mismo espacio los distintos intereses y agendas de prioridades de las autoridades polticas y la sociedad civil (Grompone 2005a y 2005b). Bsicamente, los alcaldes provinciales que participen en el CCR tendern, antes que a dialogar y establecer consensos con representantes de la sociedad civil, a defender reivindicaciones y proyectos de inters de los electores antes los que deben responder (Ibid). Hemos visto inclusive cmo actualmente los alcaldes provinciales no estaran mostrando disposicin de si quiera asistir regularmente al CCR. Resulta pertinente comentar, por ejemplo, que los 3 alcaldes provinciales que asistieron al taller central del PDC organizado por el gobierno regional a inicios de julio, se retiraron del taller para ir a sus provincias a repartir las donaciones que INDECI les entreg el da anterior para hacer frente al friaje (funcionario municipal). Por otro lado, en el proceso de PP se confrontarn tambin diferentes lgicas e intereses sectoriales y territoriales en la discusin de cmo repartir los recursos. Como mencionamos, en Puno ha sido difcil escapar a la tendencia de la municipalizacin del presupuesto (Gerente de Planificacin, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial del GRP). Sucede, como sostiene Grompone, que en el PP regional: () lo provincial y lo regional no se fortalecen mutuamente en la colaboracin establecida; ms bien se interfieren, lo que influir en una 'atomizacin del gasto' () que se resuelve al margen de cualquier discusin participativa, simplemente apelando al clculo poltico (en el caso de Piura, dividiendo entre provincias, en partes iguales, los fondos asignados. () El Instructivo para el 2006 subraya la necesidad de insistir en el impacto regional de los proyectos, pero no logra dar las pautas para superar este problema (Grompone 2005a: 52). Pero en Puno, al menos durante la gestin de Jimnez la reparticin del presupuesto fue definida a travs de mecanismos informales de negociacin entre 15 el presidente regional y los alcaldes provinciales . Dado que en nuestra cultura poltica local tanto el hacer como el gestionar obras otorga rditos polticos, la programacin de inversiones durante la gestin de Jimnez se habra hecho con la finalidad de favorecer a los alcaldes amigos del presidente y para acumulacin poltica del mismo16. Diversos testimonios recogidos coinciden en este uso de las inversiones como forma de ganar apoyo poltico: [Jimnez] negoci ms con los alcaldes que con la sociedad civil; negoci polticamente: 'ests a mi favor o en mi contra'. (Consejero Regional por San
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15 Por otro lado, en este primer ao de gestin la gestin de Fuentes ha heredado la programacin de inversiones de la gestin anterior (PP 2006) y ha definido internamente en qu gastar los saldos disponibles en el presupuesto de inversiones para el 2007 (funcionarios y autoridades del gobierno regional). 16 Otro elemento a aadir es que Jimnez es juleo de origen y para algunos de los entrevistados durante su gestin habra privilegiado la construccin de obras en Juli y en general el sur aymara, en perjuicio del norte quechua.
Antonio de Putina). Fueron negociaciones polticas por rdito poltico, preguntndose 'Yo qu gano con esto?'. () En el caso del presidente regional se trat de utilizar al gobierno regional para una futura candidatura al Congreso y para la reeleccin de su grupo poltico en la regin (Ex Teniente Alcalde de la Municipalidad Provincial de Puno). En la reparticin del presupuesto regional todo es negociacin poltica (ex funcionaria de la Municipalidad Provincial de Puno). Para co-financiar obras de mayor envergadura haba que hacerlo bajo las reglas de juego del gobierno regional. Era una relacin ms poltica que tcnica. El gobierno regional decide apoyar por el favor poltico de los alcaldes. (ex funcionario de la Municipalidad Provincial de San Antonio de Putina) Los alcaldes se entrevistaban uno por uno con el presidente regional para conseguir sus proyectos. Cada provincia tiene su proyecto grande para el que necesitaba apoyo de la regin. () Recin el ltimo ao convoc el presupuesto participativo (profesional de ONG). El presidente regional buscaba la incondicionalidad de los alcaldes y con un propsito poltico. () Hubo divorcio de los alcaldes provinciales y Jimnez luego de una reunin en la PCM en la que Jimnez no pudo mantener el liderazgo y se retir. Pero algunos buscaron personalmente una coordinacin ms directa para la obtencin de algn recurso. () Jimnez buscaba la acumulacin poltica, haca obras donde haba mayor bolsn electoral. Los buscaba a los alcaldes distritales bajo algn tipo de promesa () Slo 2 o 3 proyectos priorizados en el CCR se han cumplido. En el resto jug el criterio poltico de los consejeros y el presidente regional (Ex alcalde de Sandia). Un aspecto que favorece la recurrencia de estas negociaciones puntuales para la reparticin de la torta es que los alcaldes normalmente estn dispersos polticamente. Dada la debilidad de los partidos y movimientos polticos, los alcaldes rara vez forman asociaciones o alianzas de tipo permanente. Como explica el ex alcalde de la provincia de Sandia, se trata de un sistema poltico en el que compiten liderazgos personales: Mucho se cuidan entre ellos, pones en cuestin a otra autoridad, hay cierto tipo de friccin, competencia. El presidente de la regin se cuidaba Se reduce ms a liderazgos personales, es un celo de liderazgo personal. Tuvo mucho celo de los alcaldes provinciales, no quiso darles espacio. Por ello, no result extrao que Jimnez terminara compitiendo con algunos alcaldes provinciales, a quienes consideraba posibles contrincantes en la carrera poltica al Congreso17: No haba posibilidad de entendimiento por la altanera de Jimnez. Nunca logr convocar a los alcaldes. () Sobre todo competa con el alcalde
17 Segn lo indagado, la ley que requera a alcaldes y presidentes regionales, la renuncia anticipada al cargo para poder participar en las elecciones generales, frustra la aspiracin de Jimnez de postular al Congreso, quien decide finalmente lanzarse a la reeleccin.
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provincial de Puno, que tampoco tena una clara ubicacin en sus atribucionesCompetan por ver quin convocaba a ms alcaldes (Ex Teniente Alcalde de la Municipalidad Provincial de Puno). Tcnicamente s es posible coordinar entre el gobierno regional y los gobiernos locales, pero la cuestin poltica los va a dividir. (Jefe de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Municipalidad Provincial de San Romn) Durante la gestin de Jimnez, el Consorcio de Municipios del Norte de Puno (COMUNORP) fue la nica instancia de oposicin institucionalizada de alcaldes provinciales al presidente regional. Constituida por iniciativa externa como plataforma para impulsar el desarrollo del norte de Puno, el COMUNORP funcionaba como plataforma poltica que permita aglutinar durante coyunturas clave a los alcaldes de Azngaro, Carabaya, Sandia y San Antonio de Putina. La distancia poltica entre estos alcaldes y Jimnez se origina antes de la creacin del COMUNORP, durante las emergencias producidas por las inundaciones del ao 2003 que afectaron especialmente al norte de Puno. En este periodo, los alcaldes y el presidente regional iniciaron una competencia por protagonismo pblico ante la poblacin afectada (profesional de ONG), tal como sucedi entre el presidente Fujimori y algunos alcaldes del norte del Per durante las emergencias 18 producidas por el fenmeno del Nio entre 1997 y 1998 . Pero el alejamiento se produjo luego de que los alcaldes del norte firmaran un pronunciamiento denunciando que el gobierno regional estaba malversando los fondos de emergencia recibidos del gobierno nacional. Una vez creado el COMUNORP, los alcaldes continuaron pronuncindose pblicamente en la regin y a nivel nacional sobre diferentes problemticas. La figuracin pblica que ellos alcanzaban a travs de esta plataforma no haca sino irritar ms a Jimnez, quien lleg incluso a organizar supuestas movilizaciones contra los alcaldes provinciales, como sucedi en el caso de Carabaya (ex alcalde de Sandia). Adems, los alcaldes del COMUNORP fortalecieron la coordinacin con el gobierno regional durante el periodo de crisis en el gobierno regional en que 19 Jimnez fue declarado reo contumaz . Pero esta oposicin no impidi que los alcaldes siguieran negociando por separado con Jimnez pues algunos buscaron personalmente una coordinacin ms directa para la obtencin de algn recurso (ex alcalde de Sandia). La oposicin de los cuatro, no fue uniforme algunos negociaban. () La percepcin de la gente es 'te peleas con l y no vamos a tener presupuesto' (profesional de ONG). Es interesante sealar tambin cmo en esta pugna por figuracin en la opinin pblica regional, los alcaldes suelen utilizar la negociacin con Lima como arma poltica para afectar el balance de poder regional. As el xito en la realizacin de gestiones diversas con el gobierno nacional la habilidad para movilizar redes y contactos- resulta clave para incrementar la popularidad de las autoridades locales ante la poblacin. Durante la gestin de Jimnez, por ejemplo, los alcaldes que formaron parte del COMUNORP fueron conocidos en la regin por ser autoridades que tenan una mejor llegada con Toledo. Asimismo, el divorcio de los alcaldes provinciales y Jimnez se pronunci luego de una reunin en Lima en la PCM de la que el presidente regional se retir luego que no pudo mantener el liderazgo (ex alcalde de Sandia).
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18 Al respecto ver Zapata 2000. 19 Ver subseccin conflictos al interior del gobierno regional.
Actualmente, el presidente regional Fuentes y el alcalde de San Romn David Mamani se encuentran distanciados debido a que este ltimo no se sum a las movilizaciones realizadas en Puno de junio y julio, para mantener buenas relaciones con el presidente Garca y asegurar as que su provincia sea beneficiada con inversiones del gobierno nacional. Mamani ha demostrado ser el primero en gestin, habiendo conseguido con su trato directo con Garca que la Municipalidad de San Romn-Juliaca haya sido la ms favorecida por el shock de inversiones20 (Jefe de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Municipalidad Provincial de San Romn). Aunque es pronto para hacer conclusiones, hasta la fecha Fuentes no parece tener un comportamiento distinto al de Jimnez: La estrategia de Fuentes es ir de pueblo en pueblo, provincia en provincia, a iniciar obras de la gestin anterior pone la primera piedra El pueblo lo recibe bien. () Los alcaldes estn contentos con que les hagan obras (Consejero Regional por San Antonio de Putina). El presidente regional va a un distrito y ofrece dinero no tiene un plan. () El gobierno regional debera coordinar con los alcaldes provinciales pero eso no est ocurriendo. Como el gobierno regional no hace proyectos de impacto provincial sale el divorcio: cada alcalde busca su va para llegar al gobierno nacional () cuando el alcalde consigue su propia gestin el presidente lo critica El presidente no tiene llegada (Jefe de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Municipalidad Provincial de San Romn) -Cmo va su relacin con Fuentes? -Bueno relacin al menos est, pero ojal que haya resultadossolamente dice hay relacin pero si no hay resultados entonces no es loable. -Usted se ha reunido con el presidente regional, ha tenido alguna oportunidad de coordinar? -S. Nosotros mayormente estamos preocupados por la carretera. Entonces a travs de eso siempre hemos exigido para reunirnos, estamos visitando, estamos dialogando con sus tcnicos. Nuestro propsito es lograr ese proyecto de asfaltado de la carretera. No solamente eso, sino que tenemos por ejemplo la irrigacin de todas las comunidades, la electrificacin, en cuanto a proyectos de pararrayos para las comunidades... (Alcalde del distrito de Choquehuanca) Como seal en la seccin de anlisis de los resultados electorales, la situacin de partida en este nuevo periodo gubernamental con un mapa poltico tan fragmentado, en que el presidente regional no tiene alcaldas de su movimiento ni tampoco los alcaldes provinciales muchas distritales, dificultar mucho cambiar esta lgica de competencia poltica pragmtica, voltil y sumamente personalizada de los ltimos aos. Conflictos al interior del gobierno regional Desde el establecimiento de los gobiernos regionales en el ao 2003, Puno se ha caracterizado por ser un departamento de alta conflictividad poltica. En diversos distritos y provincias, incluyendo el caso de Ilave, hemos visto sucederse y
20 Ampliacin presupuestal a los gobiernos subnacionales otorgada por el nacional. 21 Ver, por ejemplo, Pajuelo 2005, Muoz 2005 y Vilca 2005. gobierno
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prolongarse agudos conflictos locales que tienen como mvil la insatisfaccin con la gestin municipal y/o la pugna por la captura del gobierno local21 La primera gestin del gobierno regional no constituy una excepcin a la regla. Jimnez ha sido calificado reiteradamente como un personaje poltico autoritario, altanero, que se burl de los espacios participativos y de las normas de transparencia. Desde los primeros aos de su gestin, su estilo discrecional de gobierno gener serias resistencias tanto al interior del gobierno regional como en el departamento. Por un lado, se hicieron pblicas disputas de carcter personal y poltico entre Jimnez y Sonia Frisancho, su vicepresidenta, quien fue paulatinamente relegada por el primero. Por otro lado, Jimnez fue denunciado por haber cometido presuntas irregularidades en el manejo del fondo de 20 millones de soles transferido por el gobierno nacional para afrontar la emergencia causada por las inundaciones del ao 2003. En este contexto, la decisin de la Sala Penal de la Corte Superior de Justicia de Puno de cambiar la orden de comparecencia por una orden de detencin en abril de 2005 gener una aguda crisis de gobernabilidad de la regin. Tras ser declarado prfugo de la justicia, el gobierno regional quedara subsumido en una pugna interna por ms de 3 meses, hasta el retorno de Jimnez a la presidencia en agosto. Durante su ausencia, la vicepresidenta Frisancho asumi la conduccin del gobierno regional e introdujo cambios en el mismo, nombrando nuevo personal de confianza. No obstante, Frisancho cont desde un inicio con la oposicin de la mayor parte de los consejeros regionales que, mostrndose leal a Jimnez, la acusaron de usurpacin de funciones y abuso de autoridad. El clmax de la crisis se producira unas semanas despus cuando el Consejo Regional acordara la suspensin de Frisancho y el nombramiento interino de Juan Jos Vega, consejero por Sandia, como el nuevo presidente regional encargado. Durante dos semanas, ambos consejeros defendieron su derecho a ejercer la presidencia hasta que una sentencia del Tribunal Constitucional declar favorable una accin de Habeas Corpus interpuesta a favor de Jimnez, permitiendo su regreso al gobierno regional22. Como es obvio, estos meses significaron un retraso considerable en las acciones del gobierno regional en los que la agenda de desarrollo regional qued completamente postergada. Las pocas iniciativas favorables que en este sentido adoptara la cuestionada presidenta interina fueron posteriormente desconocidas por Jimnez. Lejos de marcar la diferencia, la nueva gestin regional no hace sino confirmar la fuerza de estas tendencias. Incluso antes del inicio de su gestin, el distanciamiento del nuevo presidente de los consejeros electos por Avanza Pas, lista en la que Fuentes fue tan slo un invitado, fue puesto en conocimiento de los puneos. En efecto, en una entrevista con la prensa, Fuentes, conductor de un programa radial sin experiencia poltica conocida, se declarara miembro del Frente Amplio Nacionalista (FAN), al que hara marchar en su juramentacin. Este distanciamiento ha generado muchas tensiones al interior del gobierno regional, que hoy se encuentra dividido en un conflicto entre el ejecutivo y el 23 legislativo . Segn los consejeros electos por Avanza Pas, Fuentes no los est convocando para gobernar, o cuando sale no pide autorizacin ni deja al vicepresidente al mando, e incluso los est insultando y golpeando pblicamente (Consejero por San Romn). As, en este momento solamente 4 de los 8 consejeros electos por Avanza Pas apoyan a Fuentes. A esto sumamos que los consejeros entrevistados denuncian no estar recibiendo de parte del ejecutivo regional la
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22 Para mayor detalle ver el reportaje de Christian Reynoso en Cabildo Abierto N 8, de agosto del 2005 en http://www.ser.org.pe/index.php?option=com_remository&op=ListarDocumentos&id= 4&inicio=0 23 A diferencia de la gestin anterior en que no exista una clara divisin de poderes pues el presidente presida el Consejo Regional, ahora la ley estipula que es un consejero delegado el que preside el Consejo.
informacin que ellos requieren para cumplir con sus labores de fiscalizacin. En opinin de varios de los entrevistados Fuentes es un improvisado e inexperto y no est siendo capaz de liderar un proyecto de desarrollo para Puno. Al parecer, 24 Fuentes no esperaba ganar las elecciones por lo que no tena un equipo tcnico previsto al asumir el gobierno. Por ello, recurri a la burocracia regional y la mayora de sus gerentes son funcionarios nombrados. Ms an, el Gerente General fue Gerente de Planificacin durante la gestin de Jimnez, por lo que el Consejo solicit su remocin sin xito (Consejero por San Antonio de Putina). Por otro lado, los asesores de Fuentes son personas vinculadas a Patria Roja, que estara cogobernando (Ibid). En general, estos conflictos no son sino una muestra ms de la precariedad de las alianzas polticas mencionada anteriormente. Mientras que esto sucede Fuentes no deja de tomar iniciativa para distinguirse como un presidente regional pro Chvez y en oposicin a Garca. No obstante, su figuracin meditica, que tanto nerviosismo causa en Lima, no va de la mano con un real liderazgo regional activo. Como mencionamos, Fuentes contina con el estilo inaugurado por Jimnez de negociacin pragmtica con los alcaldes, pero hasta la fecha es incapaz de articular en torno a l una alianza poltica para trabajar por el desarrollo de Puno. Incluso, su aparicin en las recientes protestas regionales supuestamente presidiendo los comits de lucha no es ms que parte de su estrategia meditica pues Fuentes se habra colgado a varias de las iniciativas en marcha. A esto cabe agregar que, tras innumerables pedidos realizados al gobierno regional durante ms de un mes, no fue posible conciliar una cita para entrevistar al presidente Fuentes para este estudio, dado que no se trataba de una entrevista para medios. Los consejeros regionales Una pregunta pertinente es qu papel vienen jugando los consejeros regionales en Puno, ms all de las deficiencias presentadas en el cumplimiento de sus funciones y en los conflictos que entablan al interior del gobierno regional, en trminos de su relacin con las provincias por las que fueron electos. Evaluando la experiencia de la primera gestin del gobierno regional y la actual, encuentro tres patrones de comportamiento de los consejeros regionales. En primer lugar, estn aquellos consejeros que no se relacionan para nada con sus provincias de origen una vez asumido su cargo: no la visitan con frecuencia, ni establecen ningn tipo de relacin con las autoridades locales. En segundo lugar, algunos consejeros regionales se convierten en tramitadores de demandas de la poblacin que los eligi ante el gobierno regional. En algunos casos coordinando con las autoridades locales y otras de forma directa, presionarn en el gobierno local por la ejecucin de ciertos proyectos de inversin en sus provincias: Los consejeros se salen del marco normativo y piden proyectos para sus provincias. Son las demandas que traen cuando van de visita. Entran a la parte ejecutiva y quieren tomar decisiones. () Los consejeros no deben ser elegidos por cada provincia para que realmente trabajen propuestas normativas. Sino siempre van a pelear por quin tiene ms (funcionario del gobierno regional). En este sentido, retomando lo mencionado acerca del PP, parecieran haberse generado en ms de una oportunidad interferencias en los acuerdos de PP desde el Consejo Regional antes de aprobar la programacin anual de inversiones. Finalmente, algunos consejeros, como los electos por Sandia o Azngaro, tuvieron un activo rol en sus provincias como opositores de los alcaldes. Incluso, en casos
24 Recordemos que gan por menos de 2,000 votos a Alberto Quintanilla (PDR).
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como el de San Antonio de Putina, el consejero promovi la formacin de un comit de revocatoria: En la mayora de los casos compiten con los alcaldes. En Putina, el consejero estaba movilizando con la oposicin el proceso de revocatoria Compiten porque tienen aspiraciones. Los consejeros confunden a la poblacin. Son consejeros regionales, tienen que ver por toda la regin, pero tienen una mirada local o intereses particulares. Recepcionan petitorios (ex funcionario de la Municipalidad Provincial de San Antonio de Putina) As, antes que favorecer el desarrollo de una adecuada coordinacin entre el gobierno regional y las municipalidades provinciales para la articulacin de polticas, con frecuencia los consejeros regionales tienen un rol desestabilizador debido a la competencia poltica que entablan con los alcaldes provinciales por bolsones de apoyo electoral. Tensin burcratas- tcnicos-polticos Lo encontrado en Puno pareciera confirmar que los incentivos electorales son los que marcan la pauta de las polticas pblicas en la regin, dificultando la posibilidad de establecer burocracias eficientes y autnomas con agendas de mediano plazo (Geddes 1990): La autoridad dice yo quiero as y el perfil va armado a lo que quiere la autoridad poltica Como son autoridades electas es difcil sensibilizar a las autoridades polticas. () La autoridad poltica tiene compromisos y pueden ser obritas que lo sacan de sus competencias regionales y entra a lo local. El gobierno central debera capacitarlos. Es difcil explicar los detalles tcnicos, los parmetros requeridos, a la autoridad. Para el desarrollo regional es necesario sensibilizar a la autoridad y tener un marco orientador, un plan de largo plazo. Pero tambin depende de la autoridad (funcionario del rea de planificacin del gobierno regional). No obstante, ha sido posible encontrar tambin a algunos tcnicos concientes de este problema y que tratan de moverse con cautela con la finalidad de, a la vez, contentar a la autoridad poltica y promover reformas institucionales mnimas que permitan ir incrementando la eficiencia del gobierno regional y algunos gobiernos locales. Al respecto, por ejemplo, una economista que ha trabajado en varias municipalidades en Puno comenta: No puedes ser muy cerrado, muy tcnico. La gestin mucho depende en los tcnicos, de su manejo. En la municipalidad los puestos clave son la gerencia municipal y las gerencias de planeamiento, obras y administracin. Pero existe no solamente conciencia de los problemas que la lgica de representacin poltica plantea, sino tambin la existencia de poderosos grupos de inters al interior de la burocracia regional y de las municipales, que muestran 25 resistencias a los cambios institucionales que este sector plantea . Adems de un agudo problema de corrupcin que aqueja a especialmente a algunas direcciones
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25 Normalmente, el grueso de la administracin regional y municipal est conformado por funcionarios pblicos nombrados cuya permanencia en el cargo no depende de su rendimiento.
regionales, como la de educacin, los entrevistados dieron cuenta de la existencia de una serie de problemas por la coexistencia de diferentes regmenes laborales y salariales que son la herencia de una serie de cambios institucionales producidos en las ltimas dcadas. As, por ejemplo, la experiencia de regionalizacin de inicios de los noventa dej a un grupo de trabajadores en la regin que cuentan con niveles remunerativos ms altos -como el caso de secretarias que ganan ms que profesionales-, lo que genera continuos conflictos. Por otro lado, destaca el caso de los proyectos especiales creados en los noventa que eran la caja chica del CTAR y que pagan, indebidamente, salarios y gastos corrientes con el dinero asignado al presupuesto de inversin. Finalmente, est el increble caso de las Oficinas Provinciales de Desarrollo (OPD) que dependan de las extintas microregiones, creadas en los ochenta durante el gobierno del APRA. Hasta la fecha, las OPD forman parte de la estructura orgnica del gobierno regional de Puno y cuentan cada una con 2 o 3 trabajadores a pesar de que no tienen un lugar en el nuevo marco normativo de la descentralizacin, en la prctica se desconoce qu actividades realizan y nadie en las provincias sabe quines son. Los tcnicos del rea de planificacin del gobierno regional entrevistados sealan ser concientes de estos problemas y estar trabajando en una propuesta de reforma de la estructura orgnica. No obstante, necesitan contar con la voluntad poltica de realizar estos cambios, no slo del presidente regional quien supuestamente los apoya- sino tambin de los consejeros regionales. Dada la divisin actual al interior del gobierno regional, resulta difcil pensar que el presidente regional consiga apoyo en el consejo para aprobar estos cambios. En conclusin, en este contexto, difcilmente los tcnicos tendrn espacio para desarrollar sus ideas y llevar a cabo sus reformas, pues, es muy probable que la lgica poltica se termine imponiendo sobre la tcnica para la definicin de acciones y polticas de gobierno. El papel de los medios Cabe anotar que sera recomendable estudiar el papel que juegan los medios de comunicacin en el sistema poltico regional. Por ejemplo, es interesante que varios de los principales actores polticos regionales son propietarios de medios de comunicacin (el ex alcalde de Puno Mariano Portugal, el candidato al gobierno regional Alberto Quintanilla), escriben columnas de opinin en los diarios regionales (Alberto Quintanilla), o conducen un programa radial (el congresista Yhony Lescano, el presidente regional Hernn Fuentes). Por otro lado, los medios juegan un rol muy importante en la exposicin y tratamiento de conflictos polticos locales y regionales, muchas veces funcionando como cajas de resonancia y propagando rumores antes que contribuyendo a la informacin y debate pblicos. Considerando la experiencia reciente en Puno con conflictos lamentables y trgicos como lo sucedido en Ilave, esto es preocupante: ante la ausencia de un mercado de
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ideas y medios razonables, la proliferacin de medios politizados puede ser una receta para el aumento de la conflictividad local (Snyder and Ballentine 1996).
5. FALTA DE VISIN DE DESARROLLO REGIONAL

Para terminar, es importante destacar que tanto los funcionarios como las autoridades entrevistadas tienen una visin muy vaga sobre cmo impulsar el desarrollo regional. A pesar de que todos resaltan la necesidad de contar con proyectos bandera o grandes objetivos que permitan congregar voluntades polticas, no les es posible precisar cules deberan ser estos. Varios coinciden en sealar la potencialidad de la construccin de la carretera Interocenica, tema que motiv en los meses de junio y julio la movilizacin de diferentes sectores polticos y sociales de Puno para demandar el cumplimiento de su ejecucin al gobierno central. No obstante, no tienen un diagnstico claro sobre cmo aprovechar las potencialidades que su construccin ofrecera cules seran stas y quines y cmo deberan trabajar en ellas- ni menos an sobre cmo hacer frente a las amenazas a la economa y ambiente regional que un proyecto de esta envergadura implicar. Por otro lado, varios de los entrevistados estn de acuerdo con que Puno tiene como uno de sus principales potencialidades el fomento de la produccin y comercializacin de ganado de altura. Por lo dems, es evidente cmo los problemas serios de preocupacin nacional que afectan a la regin, entre ellos el incremento del cultivo ilegal de coca en el norte de Puno, la creciente influencia del contrabando para economa regional o los efectos sociales y ambientales de la minera en la regin, pasan desapercibidos para la mayora de los entrevistados, sobre todo en el gobierno regional. Al respecto es muy sintomtico cmo antes que disear una estrategia de accin del gobierno regional respecto a la minera informal -coordinar con la Direccin Regional de Energa y Minas, promover la formulacin de normas para regular dicha actividad econmica en la regin o cumplir con el compromiso asumido por la gestin anterior de construir pozas de sedimentacin-, el presidente regional decidi subirse al coche de la protesta contra el gobierno nacional, figurando como uno de los miembros del comit de lucha contra la contaminacin de la cuenca del ro Ramis. La otra cara de la ausencia de visiones y diagnsticos de conjunto, es la tendencia a la localizacin de agendas y demandas. Votantes, candidatos y autoridades electas que responden a una dinmica electoral, se hallan inclinados a enfocarse en temas y problemticas locales. No es casual que, por ello y como vimos, hasta los proyectos de inversin ejecutados por el gobierno regional a la fecha rara vez son de alcance interprovincial, de cuenca y menos an de alcance regional. Por eso, en Puno parecera que el reciente impulso descentralizador ha producido un cambio sin norte en el que el nuevo gobierno regional mantiene el esquema de ser administradores de presupuesto como el CTAR. (ex Teniente Alcalde de la Municipalidad Provincial de Puno). En ese sentido, Puno adolece de la falta de un proyecto de desarrollo y de una propuesta y liderazgo poltico para trabajar en el mismo. A casi 5 aos de inaugurados los gobiernos regionales, Puno parece estar muy lejos de la imagen de una sociedad regional integrada con actores polticos orgnicos en formacin (Diez 2003) y ms bien se presenta como una de las regiones de mayor fragmentacin y conflictividad poltica. Al parecer, entonces, existe una relacin entre la fragmentacin poltica existente (alta competencia entre elites polticas fragmentadas) y la ausencia de una visin del desarrollo de Puno. Si la falta de un proyecto regional de desarrollo claro, es causa o consecuencia de esta fragmentacin es una pregunta difcil de responder y que va ms all del alcance de este trabajo. Lo cierto es que resulta muy difcil imaginar cmo avanzar en el desarrollo regional, al menos en el corto plazo, en este contexto de alta competencia y confrontacin poltica.
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CONCLUSIONES
El caso puneo muestra que, en este momento, los mayores obstculos existentes para la articulacin del gobierno regional y los gobiernos locales en un esfuerzo conjunto por el desarrollo regional son de carcter poltico. Si bien existen imprecisiones en el diseo legal de la descentralizacin y subsisten importantes barreras administrativas al desarrollo regional como la existencia de limitada capacidad de gestin en el gobierno regional y las municipalidades, o los entrampamientos del proceso de transferencias-, en este estudio he tratado de mostrar cmo la falta de proyectos polticos para el desarrollo regional, en un contexto de alta competencia electoral y liderazgos pragmticos y personalizados, se erige como una de las mayores trabas para una adecuada articulacin de los rganos de gobierno puneos. Una serie de hechos evidencian el alto grado de fragmentacin poltica en Puno. En primer lugar, contrastando con lo sucedido en otras regiones del pas, Puno no ha avanzado en la consolidacin de movimientos polticos regionales As, vemos un creciente nmero de partidos efectivos que compiten en las elecciones regionales, contra la tendencia nacional a disminuir o si quiera mantener el nmero de partidos efectivos de nivel regional. En segundo lugar, tambin el mapa poltico municipal es bastante fragmentado. A pesar de las mejoras observadas tenemos un nmero an excesivamente elevado de partidos efectivos a nivel provincial y un gran nmero de agrupaciones polticas que se distribuyen el total de gobiernos locales puneos. En tercer lugar, existen dificultades para articular la forma en que el sistema poltico funciona en los diferentes niveles de gobierno regional, provincial y distrital- en Puno. Pareciera que en un contexto descentralizado es difcil agregar proyectos polticos o visiones articuladas ms all de lo distrital, dado que tanto candidatos como electores estn concentrados en temas y problemas muy localizados. Esto se evidencia en el escaso respaldo electoral que contaron las listas ganadoras provinciales a nivel distrital, por un lado, y el partido ganador en las regionales a nivel provincial y distrital, por otro. El alto grado de competencia poltica existente, reflejado en la fragmentacin electoral, tiene una serie de consecuencias en la forma en que se gobierna Puno. Mayoritariamente, las autoridades electas actan motivadas por su preocupacin de acumular capital poltico-electoral para las elecciones ms prximas ocasionando: el establecimiento de alianzas temporales y/o competencia entre alcaldes provinciales y el presidente regional; la competencia abierta entre consejeros regionales y alcaldes provinciales; la ocurrencia de una serie de tensiones y conflictos al interior del gobierno regional, entre el presidente y los consejeros, y entre los polticos y los tcnicos. Los espacios de coordinacin y participacin ciudadana, como el CCR y el PP, no son inmunes a estas tensiones y conflictos polticos. Por ello, han tenido un funcionamiento muy precario en Puno. La gestin de Jimnez fue conocida por el despliegue de un alto grado de discrecionalidad en el manejo de los procesos participativos y de coordinacin interinstitucional, y por el evidente incumplimiento de los acuerdos tomados en dichas instancias. En realidad, la reparticin del presupuesto fue definida a travs de mecanismos informales de negociacin entre el presidente regional y los alcaldes
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provinciales. A pesar de que es pronto para llegar a conclusiones, la nueva gestin de Fuentes no parece estar concretando un cambio sustantivo en relacin con aquella primera experiencia. Y es que pareciera que los polticos puneos no encuentran que los procesos de coordinacin y consulta establecidos por ley sean lo suficientemente atractivos para sus objetivos polticos. A esto hay que sumar que Puno adolece de la falta de un proyecto de desarrollo. En efecto, la competencia referida se entabla entre caudillos (lderes regionales y lderes locales con proyeccin regional) antes que entre movimientos o partidos polticos con un proyecto regional o nacional. Antes que la competencia entre proyectos polticos antagnicos, observamos la pugna entre intereses personales y de grupos muy reducidos. Por ello, Puno atraviesa una situacin paradjica. Junto con la llegada de recursos y un problemtico proceso de transferencia de funciones desde el gobierno nacional, la descentralizacin parece estar generando incentivos polticos para la focalizacin o localizacin de temas e intereses. Pero, al mismo tiempo, la reforma institucional planteada requiere (para promover efectivamente el desarrollo regional) liderazgos polticos y autoridades con proyectos polticos que vayan ms all de lo local y del corto plazo. En este sentido, la investigacin encuentra que, lamentablemente, no siempre todo lo bueno o lo que deseamos va de la mano. As, la descentralizacin implementada en un contexto con dbiles partidos polticos nacionales e incipientes e inestables movimientos locales como el puneo que no se diferencia demasiado de lo que sucede en otras regiones del pas- pareciera ir contra el objetivo de agregacin e institucionalizacin poltica que promueven otras de las reformas institucionales emprendidas despus del fujimorismo, como la dacin de la Ley de Partidos. Y es que las reformas institucionales pueden tener consecuencias inesperadas, pues, no actan en una tabla rasa. Por el contrario, las reformas son implementadas dentro de un complejo tejido institucional de mltiples capas. Por tanto, es difcil prever cmo afectarn a (o sern afectadas por) otras instituciones, o cmo diversos actores o sectores de la sociedad (afectados, beneficiados y aparentes indiferentes) reaccionarn ante ellas y cul ser el resultado global de sus acciones. Ni la transferencia de mayores recursos ni un mejor proceso de transferencia de funciones lograran avanzar en el desarrollo si no existen elites polticas regionales dispuestas a trabajar por ello. Adems, sin cuadros tcnicos subnacionales que logren mantener mrgenes de autonoma para la toma de decisiones en relacin con las autoridades polticas, ser muy difcil que los gobiernos regional y locales no sean ganados por los intereses electorales de las mismas. No se trata, entonces, de seguir creando o modificando normas. El problema de la articulacin poltica es ms profundo, de base, como muestran las cifras y lo narrado. Ser poco probable que los actores polticos superen el grado de fragmentacin y el estilo de confrontacin existente en Puno en el corto plazo. Tampoco se solucionar creando ms instancias de participacin ciudadana, si consideramos que las que existen encuentran tantas limitaciones para funcionar y son atravesadas por estos intereses polticos. Tal vez esta situacin vaya cambiando poco a poco si las reglas de juego se mantienen (no se flexibilizan ms los requisitos de entrada a la
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competencia electoral local y regional) y los electores continan castigando a las malas autoridades. Mientras tanto considero importante continuar trabajando en el fortalecimiento de capacidades de gestin, regionales y locales, con la esperanza de que esto vaya fortaleciendo la capacidad de actuacin y autonoma de los sectores tcnicos al interior de los gobiernos subnacionales. Asimismo, cabra evaluar qu tan viable sera propulsar la instalacin de una oficina en el gobierno regional, compuesta por tcnicos competentes, que se encargue exclusivamente de la coordinacin con los gobiernos locales, incluyendo la articulacin y seguimiento a los PDC y los 26 PP . Por otro lado, para poder comprender mejor la poltica punea sera muy importante estudiar el papel que los controvertidos medios de comunicacin, regionales y locales, vienen desempeando para la gobernabilidad democrtica. Igualmente, valdra la pena realizar un estudio (por ejemplo, una encuesta) que nos permita conocer ms a la capa de burcratas y tcnicos nombrados que conforman los gobiernos locales y regional puneos: su procedencia, edad, gnero, formacin y capacidades, su trayectoria laboral, sus percepciones sobre la funcin que desempean, sobre el desarrollo, sobre los polticos puneos, etctera. Finalmente, este estudio busca enfatizar que cualquier tipo de intervencin para trabajar en pos del desarrollo regional debe atender la dimensin poltica que ella necesariamente implica. El desarrollo, como proceso que busca intervenir en una realidad social para modificarla, es, en s mismo, un proceso relacionado con el poder. Por ello, por ejemplo, debemos ser conscientes de las dificultades existentes para coordinar acciones supuestamente tcnicas con polticos que se rigen por intereses electorales, la dificultad de institucionalizar experiencias interesantes que son dependientes de voluntades y liderazgos particulares, o de la necesidad de adaptar el cronograma de trabajo a los calendarios electorales.
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26 La propuesta de crear un Instituto de Gestin Municipal como instancia de articulacin es de Javier Molina, ex funcionario municipal y actual coordinador regional de la RED Per en Puno. En su perspectiva, esta oficina podra ayudar a unificar criterios tcnicos y coordinar el avance de proyectos con las diferentes oficinas del gobierno regional.
ANEXOS
1. Marco legal: autonoma, competencias compartidas y CCR. Esta primera seccin tiene por objeto presentar, para lectores no familiarizados con el proceso de descentralizacin, las principales normas que regulan la relacin de los niveles de gobierno estudiados. En general, la normatividad vigente especifica que los gobiernos regionales y locales son, ambos, rganos de gobierno autnomo. Se espera que cada uno defina sus polticas y servicios de forma independiente, sin interferencias externas. En otras palabras, los gobiernos locales no dependen funcionalmente de los gobiernos regionales. Se espera que, liderados por el gobierno regional, ambos coordinen las polticas de desarrollo regional y discutan la distribucin del presupuesto de inversiones utilizando como espacio el Consejo de Coordinacin Regional. Por lo dems, aunque las normas definen competencias exclusivas y compartidas para cada nivel de gobierno, no existe claridad sobre cmo se espera que estos niveles de gobiernos se relacionen en la prctica para la ejecucin de las mismas. No existe, en otras palabras, un modelo subyacente de Estado descentralizado que oriente este proceso.
rganos de gobierno autnomos De acuerdo al marco jurdico vigente los gobiernos regionales y locales tienen autonoma poltica, econmica y administrativa; es decir, tienen el derecho de normar, regular y administrar los asuntos pblicos de su competencia. En otras palabras, los gobiernos regionales deben coordinar con las municipalidades pero sin interferir sus funciones y atribuciones (Artculo 191 de la Constitucin Poltica del Per). As, por ejemplo, los gobiernos regionales que presupuesten obras de alcance local estn obligados, segn la ley, a convenir su ejecucin con las municipalidades respectivas (Ley de Bases de la Descentralizacin Artculos 45). Asimismo, los gobiernos regionales y locales estn facultados a celebrar y suscribir convenios de colaboracin mutua y recproca, y contratos de cualquier naturaleza para fines comunes determinados (Ley de Bases de la Descentralizacin Artculo 49). Siendo autnomos, los gobiernos regionales y locales tienen sus propios rganos de fiscalizacin y estn sujetos a control y supervisin de la Contralora General de la Nacin (Artculo 190 de la Constitucin Poltica del Per). Por lo dems, los conflictos de competencia que se generan entre estos niveles de gobierno son resueltos ante el Tribunal Constitucional (Constitucin Poltica del Per, Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y Ley Orgnica de Municipalidades). Finalidad y competencias Los gobiernos regionales deben promover el desarrollo y la economa regional, fomentar las inversiones, actividades y servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y locales de desarrollo. (Artculo 192- Constitucin). Tienen las siguientes competencias exclusivas (Artculo 35-Ley de Bases de la Descentralizacin): a) Planificar el desarrollo integral de su regin y ejecutar los programas socioeconmicos correspondientes. b) Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su regin. c) Aprobar su organizacin interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestin presupuestaria del Estado y las Leyes anuales de presupuesto. d) Promover y ejecutar las inversiones pblicas de mbito regional en proyectos de infraestructura vial, energtica, de comunicaciones y de servicios bsicos de mbito regional, con estrategias de sostenibilidad, competitividad, oportunidades de inversin privada, dinamizar mercados y rentabilizar actividades. e) Disear y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores econmicos y de ciudades intermedias. f) Promover la formacin de empresas y unidades econmicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios.
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g) Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para la agricultura, la agroindustria, la artesana, la actividad forestal y otros sectores productivos, de acuerdo a sus potencialidades. h) Desarrollar circuitos tursticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo. i) Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econmico, social y ambiental. j) Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccin, con excepcin de los terrenos de propiedad municipal. k) Organizar y aprobar los expedientes tcnicos sobre acciones de demarcacin territorial en su jurisdiccin, conforme a la ley de la materia. l) Promover la modernizacin de la pequea y mediana empresa regional, articuladas con las tareas de educacin, empleo y a la actualizacin e innovacin tecnolgica. m) Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad, y proponer las iniciativas legislativas correspondientes. n) Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad.
Por otro lado, los gobiernos regionales tienen las siguientes competencias compartidas (Artculo 36-Ley de Bases de la Descentralizacin): a) Educacin. Gestin de los servicios educativos de nivel inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria, con criterios de interculturalidad orientados a potenciar la formacin para el desarrollo. b) Salud pblica. c) Promocin, gestin y regulacin de actividades econmicas y productivas en su mbito y nivel, correspondiente a los sectores agricultura, pesquera, industria, comercio, turismo, energa, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente. d) Gestin sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental. e) Preservacin y administracin de las reservas y reas naturales protegidas regionales. f) Difusin de la cultura y potenciacin de todas las instituciones artsticas y culturales regionales. g) Competitividad regional y la promocin de empleo productivo en todos los niveles, concertando los recursos pblicos y privados. h) Participacin ciudadana, alentando la concertacin entre los intereses pblicos y privados en todos los niveles. i) Otras que se le delegue o asigne conforme a Ley.
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Por su parte, los gobiernos locales deben promover el desarrollo y la economa local, y la prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con los planes nacionales y regionales de desarrollo (Artculo 195- Constitucin Poltica del Per). Son competencias municipales exclusivas (Artculo 42-Ley de Bases de la Descentralizacin): a) Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripcin, y ejecutar los planes correspondientes. b) Normar la zonificacin, urbanismo y acondicionamiento territorial y asentamientos humanos. c) Administrar y reglamentar los servicios pblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de carcter local. d) Aprobar su organizacin interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestin presupuestaria del Estado y las Leyes anuales de presupuesto. e) Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad. f) Ejecutar y supervisar la obra pblica de carcter local. g) Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participacin, concertacin y fiscalizacin de la comunidad en la gestin municipal. h) Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes.
i)
Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias, y las que seale la Ley.
Son competencias compartidas de los gobiernos locales (Artculo 43-Ley de Bases de la Descentralizacin): a) Educacin. Participacin en la gestin educativa conforme lo determine la ley de la materia. b) Salud pblica. c) Cultura, turismo, recreacin y deportes. d) Preservacin y administracin de las reservas y reas naturales protegidas locales, la defensa y la proteccin del ambiente. e) Seguridad ciudadana. f) Conservacin de monumentos arqueolgicos e histricos. g) Transporte colectivo, circulacin y trnsito urbano. h) Vivienda y renovacin urbana. i) Atencin y administracin de programas sociales. j) Gestin de residuos slidos. k) Otras que se le deleguen o asignen conforme a Ley.
Consejo de Coordinacin Regional Como resulta evidente, la existencia de tantas competencias compartidas dar lugar a interpretaciones diversas sobre sus fronteras legales. Por tanto, adems del TC donde se vern conflictos, la norma ha previsto que el Consejo de Coordinacin Regional (CCR) funcione como rgano consultivo y de coordinacin del gobierno regional con las municipalidades, como una forma de prevenir la ocurrencia de conflictos. Segn la ley, el CCR se debe reunir ordinariamente 2 veces al ao y puede hacerlo en forma extraordinaria cuando lo convoque el presidente regional. Tomando acuerdos por consenso, se espera que el CCR emita opinin consultiva sobre el Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual, el Plan de Desarrollo Regional Concertado, la visin general y los lineamientos estratgicos de los programas componentes de este ltimo plan, y otras materias que le encargue o solicite el Consejo Regional. En el CCR participan el presidente regional, quien lo preside, los alcaldes provinciales de la regin y los representantes de las organizaciones de la sociedad civil elegidos democrticamente por un periodo de 2 aos (Ley 27902). Asimismo, se establece que la Gerencia de Planeamiento del Gobierno Regional deber actuar como secretara tcnica del CCR.
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REFERENCIAS
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Zapata, Antonio, 2000 Naturaleza y sociedad: el Nio de 1997-1998 en el Per, Lima: PUCPDepartamento de Ciencias Sociales.
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NDICE
Presentacin Introduccin 1. Puno poltico: fragmentacin poltica en las elecciones regionales y municipales 2. Estado de la cuestin: El proceso de descentralizacin en Puno 3. Las limitaciones de los mecanismos formales de coordinacin 4. Negociacin, competencia y conflicto: la incertidumbre de la poltica regional 5. Falta de visin de desarrollo regional Conclusiones Anexos Referencias 03 05
07 18 24 29 38 39 42 45
Paula Muoz Chirinos (Lima, 1977) Investigadora de la Asociacin SER. Estudi Sociologa en la Pontificia Universidad Catlica del Per. Ha realizado las investigaciones El diseo institucional municipal 1980-2004 y sus implicancias para las zonas rurales (SER, 2005) y, junto a Angela Acevedo, La justicia local en Chota y San Marcos, Cajamarca (Projur, 2007) Actualmente cursa estudios de doctorado en Ciencia Poltica en la Universidad de Texas en Austin.
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LA INCERTIDUMBRE DE LA POLTICA REGIONAL

LA INCERTIDUMBRE DE LA POLTICA REGIONAL

Javier Torres Seoane Presidente Asociacin Servicios Educativos Rurales

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1. PUNO POLTICO: FRAGMENTACIN POLTICA EN LAS ELECCIONES REGIONALES Y MUNICIPALES

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Promedio Elaboracin propia. Fuente: ONPE

Promedio Elaboracin propia. Fuente: ONPE

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Promedio Elaboracin propia. Fuente: ONPE

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Elaboracin propia. Fuente: ONPE

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Elaboracin propia. Fuente: ONPE

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Nacionales Regionales Total agrupaciones participantes en Regionales

15.4 15.4 30.8

18.9 16.8 35.8

Nacionales Regionales Total agrupaciones participantes en Regionales

53.8 15.4 69.2

56.3 22.9 79.2

2.5 0.0 1.3

2.0 0.4 1.2

LA INCERTIDUMBRE DE LA POLTICA REGIONAL

2. ESTADO DE LA CUESTIN: EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN PUNO.

LA INCERTIDUMBRE DE LA POLTICA REGIONAL

Ao 2003 2004 2005 2006 Promedio

PIM 514.7 541 590 665.8 578

Gobierno Locales Puno

Todos Gobiernos Locales

Elaboracin propia. Fuente: Portal de Transparencia MEF

LA INCERTIDUMBRE DE LA POLTICA REGIONAL

Grfico 1 Transferencias a Gobiernos Locales de Puno 1995-2007 (Nuevos Soles)

Transferencias a Gobiernos Locales de Puno 1995-2007 (Nuevos Soles)

Elaboracin Propia. Fuente: Portal de Transparencia MEF.

Grfico 2 Puno 1995 - 2007 Participacin en transferencias a Gobiernos Locales (Porcentaje)

% del Total Transferencias a Gobiernos Locales

Elaboracin propia. Fuente: Portal de Transparencia MEF.

Ejecucin devengado (B)

Saldo pptal. A-B

39.1 40.8 37.6 117.5

Informacin tomada de GPC 2007: 24 Fuente: Portal Transparencia MEF

LA INCERTIDUMBRE DE LA POLTICA REGIONAL

3. LAS LIMITACIONES DE LOS MECANISMOS FORMALES DE COORDINACIN

LA INCERTIDUMBRE DE LA POLTICA REGIONAL

LA INCERTIDUMBRE DE LA POLTICA REGIONAL

4. NEGOCIACIN, COMPETENCIA Y CONFLICTO: LA INCERTIDUMBRE DE LA POLTICA REGIONAL

LA INCERTIDUMBRE DE LA POLTICA REGIONAL

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LA INCERTIDUMBRE DE LA POLTICA REGIONAL

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LA INCERTIDUMBRE DE LA POLTICA REGIONAL

5. FALTA DE VISIN DE DESARROLLO REGIONAL

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