CONSTITUCION - Y - DEMOCRACIA. D. Valadés

D IEGO VALADS
Constitucin y democracia
U NIVERSIDAD N ACIONAL A UTNOMA DE M XICO
CONSTITUCIN Y DEMOCRACIA
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Serie D OCTRINA JURDICA , Nm. 41

Edicin y formacin en computadora al cuidado de Isidro Saucedo
DIEGO VALADS
CONSTITUCION r Y DEMOCRACIA
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO M XICO , 2002
Primera edicin: 2000 Primera reimpresin: 2002 DR 2002. Universidad Nacional Autnoma de Mxico INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n Ciudad de la Investigacin en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510, Mxico, D. F. Impreso y hecho en Mxico ISBN 968-36-8552-6
CONTENIDO Explicacin
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CONSTITUCIN Y PODER
Las cuestiones constitucionales de nuestro tiempo . . . . La Constitucin y el poder . . . . . . . . . . . . . . . . I. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . II. Coincidencias constitucionales . . . . . . . . . . .
3 25 25 30
1. En cuanto al procedimiento de adopcin . . . . 30 2. En cuanto al contenido 37

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III. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . IV. Fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

DEMOCRACIA E INSTITUCIONES
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Relacin y controles recprocos entre rganos del poder I. Consideraciones generales sobre los controles polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Regulacin de los controles polticos en la Constitucin y propuestas de reforma . . . . . . . . . .
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CONTENIDO
III. Consideracin final: consolidacin democrtica y gobernabilidad . . . . . . . . . . . . IV. Sugerencias bibliogrficas . . . . . . . . . . . . .

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79 82 85
Adolfo Christlieb y la reeleccin de los legisladores . .

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I. La legislatura pluripartidista de 1964 85 86 II. El problema de la reeleccin de los legisladores . III. La iniciativa de 1964 89 92 IV. Una oportunidad perdida . . . . . . . . . . . . . . V. Fuentes 99
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RENOVACIN CONSTITUCIONAL
Todo cambio es constancia (apuntes para una reforma institucional) 103

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I. Consideraciones generales . . . . . . . . . . 103 II. Funcin de la Constitucin 107 ....... III. Condiciones para el ejercicio del poder 111 IV. El cambio poltico y constitucional 113 V. Cambios previsibles 119
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1. Pacto social 2. Reequilibrio institucional

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120 123 144 147
VI. Estrategia del cambio VII. Referencias

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Renovacin constitucional y eleccin presidencial en Mxico 149

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I. Renovacin constitucional 149 II. Eleccin del presidente 152 III. Periodo presidencial . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
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CONTENIDO IX
IV. Conclusin V. Fuentes

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169 170 175
Renovacin constitucional o retroceso institucional . . .
I. La soberana y el Estado . . . . . . . . . . . . . . 175 176 II. Una nueva Constitucin III. Reforma constitucional . . 178
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1. Reducir el periodo presidencial 179 2. Definir las facultades del gabinete 180 3. Establecer la figura de jefe del gabinete . . . . 182 4. Garantizar la neutralidad de la administracin . 182 5. Garantizar la independencia de los legisladores 183 6. Garantizar la eficacia del Congreso 185 7. Garantizar la democracia interna en los partidos polticos 185
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IV. Positividad de la Constitucin . . . . 186 V. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . 188

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Constitucin y democracia , editado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, se termin de imprimir el 12 de marzo de 2002 en los talleres de Formacin Grfica, S. A. de C. V. En esta edicin se us papel cultural 57 x 87 de 37 kgs. para las pginas interiores y cartulina couch de 162 kgs. para los forros; consta de 1,000 ejemplares.
EXPLICACIN Para algunos autores que siguen la sugerente lnea de reflexin de Alonso Lujambio (El poder compartido, Mxico, Ocano, 2000), la transicin democrtica se inici en Mxico en 1988; otros consideramos que su punto de partida est en la reforma electoral de 1977. Pero, independientemente de cundo haya comenzado, lo que hoy es indiscutible es que, al menos en cuanto al aspecto electoral, los mexicanos estamos convencidos de que vivimos en un proceso democrtico. Ahora bien, la democracia es el ms vulnerable de cuantos sistemas existen. Si contamos la intensidad de la bsqueda democrtica y los periodos en los que ha habido democracia, seguramente nos habremos de preocupar. Desde hace 25 siglos la democracia es un anhelo de las sociedades civilizadas; sin embargo, las recadas autoritarias, frecuentes y muy duraderas, han convertido a la democracia en una esperanza perenne y en una realidad efmera. Por eso no basta con transitar hacia la democracia; tambin hay que consolidarla y conservarla. Aunque los conceptos en torno a la consolidacin democrtica varan, la idea dominante consiste en la institucionalizacin de los procesos del poder. Tal ha sido nuestra preocupacin al conjuntar los diferentes captulos que integran este volumen, mismos que han sido publicados por separado. Su objeto ha sido analizar las condiciones constitucionales existentes en Mxico, y las opciones de reforma que permitan reiteramos consolidar la democracia. Se trata de un proceso complejo, como bien han demostrado Juan Linz y Alfredo Estepan (Problems of Democratic Transition and Consolidation, Baltimore, The John Hopkins University Press, 1996), Guillermo ODonell (Counterpoints, Indiana, University of Notre
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XII EXPLICACIN
Dame Press, 1999), y Adam Przeworski ( Democracy and the Market, Cambridge, Cambridge University Press, 1991), entre otros. En las siguientes pginas se examinan opciones y apuntan sugerencias. El cambio constitucional exige imaginacin, pero tambin prudencia. Platn, tan afecto al recurso del mito para hacer ms comprensibles sus argumentos, alude a la inversin de los ciclos que hacen que el universo gire en sentidos opuestos de manera alternativa (El poltico , trad. de Patricio de Azcrate, Madrid, Medina y Navarro, 1872). Ilustra, as, acerca de la naturaleza fluente del poder. El momento ms difcil, advierte, se produce cuando est terminando el ciclo y empezando otro. El cambio no es sencillo, porque antes de iniciarse el sentido inverso del movimiento hay un instante en el que todo se detiene, que desencadena devastadores efectos porque se experimentan mil fenmenos sorprendentes y nuevos. Sabemos, por supuesto, que las cosas no necesariamente son as, pero s existen riesgos y dificultades que es indispensable superar. En los momentos de cambio alguien pierde y alguien gana. Todas las fuerzas buscan maximizar sus ventajas y minimizar sus costos. En ese proceso algunos buscan los cambios ms radicales y otros las menores modificaciones posibles. La euforia del triunfador y el escepticismo del derrotado no son buenos ingredientes para confeccionar un cambio constitucional; pero, por otra parte, ya se sabe que el mejor momento para impulsarlo es cuando, en los trminos de la alegora platnica, se est saliendo de un ciclo y entrando en otro. Las propuestas, en momentos as, deben ser tan sensatas como se pueda y tan innovadoras como se necesite. He ah el mximo desafo posible para una construccin democrtica viable y til. Ciudad Universitaria, septiembre de 2000
LAS CUESTIONES CONSTITUCIONALES DE NUESTRO TIEMPO * Mxico cuenta con muchos constitucionalistas eminentes, autores de notables estudios monogrficos, respetados dentro y fuera de nuestras fronteras; pero, por inverosmil que parezca, no tenemos un solo tratado de derecho constitucional. A qu se debe esta carencia? La respuesta es sencilla e incmoda: tenemos constitucionalistas pero no tenemos una Constitucin estable, que pueda ser estudiada con detalle. Los textos que por su amplitud y profundidad analtica merecen la denominacin de tratado, explican con el mayor detalle posible cada una de las instituciones jurdicas de la materia a que se refieren; revisan sus antecedentes y sus semejanzas con otros sistemas; examinan sus diversas formas de interpretacin y aplicacin; valoran sus resultados y contribuyen al mejor entendimiento de los alcances de las normas. Ese tipo de textos cumple una funcin acadmica, pero, sobre todo, ayuda, como decan los antiguos, a fijar el derecho; esto es, a depurar paulatinamente lo ms til para la colectividad en la que se aplica. Cuando se carece de ese tipo de instrumentos quiere decir que algo est fallando: o no sirven los abogados, o la vida jurdica presenta serias deficiencias. Se trata, por ende, de un asunto delicado. Carecer ya no digo de varios, sino siquiera de un tratado de derecho constitucional, es un sntoma, no un padecimiento, y es necesario saber a qu se debe. En el caso de nuestro pas no hay duda alguna de la calidad acadmica de un nutrido grupo de constitucionalistas. La nmina
* Incluido en Cuestiones Constitucionales , Mxico, UNAM, nm. 1, julio-diciembre de 1999. 3
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de quienes actualmente se encuentran en activa produccin, es muy amplia. A pesar de eso, y de lo mucho que escriben, ninguno puede darse a la tarea de dedicar ocho o diez aos de trabajo para preparar un tratado de derecho constitucional, porque al cabo de ese tiempo se encontrara con que todo cuanto redact ya no tiene nada que ver con la Constitucin. En Grecia y en Roma era comn inscribir en bronce, en mrmol o simplemente en piedra, las leyes ms importantes. La epigrafa griega y latina muestran una exuberante riqueza en cuanto a la creacin normativa (vase Corts Copete, Juan Mara, Epigrafia griega, Madrid, Ctedra, 1999). Expuestas al pblico, permitan a la poblacin que leyera, o se hiciera leer, las normas que la regan; adems, daban la idea de estabilidad, por su duracin. Desde luego, no se debe considerar que la extendida vigencia de las normas encerraba una vocacin conservadora, ajena al cambio; por el contrario, si algo demostraron los griegos y los romanos fue su capacidad de pensar institucionalmente, que es una forma de garantizar que los cambios son posibles sin afectar la libertad y la seguridad de las personas. Tan fue as, que numerosas instituciones creadas por los romanos, algunas hace ms de veinte siglos, siguen formando parte de los cdigos modernos, son objeto de referencias frecuentes por la doctrina y resultan constantemente invocadas por los jueces de muchos lugares del mundo, entre ellos Mxico. En materia jurdica nuestro pas se singulariza por la volatilidad de las normas, especialmente por las de naturaleza constitucional. Lejos de plasmarlas en bronce o cantera, la Constitucin y las leyes se tienen que editar en volmenes de hojas sustituibles. No se trata de un asunto anecdtico; representa un problema de considerable magnitud. La volatilidad normativa tiene varios efectos negativos. Uno es el ya apuntado en materia constitucional: hace imposible trabajos de gran aliento. Esto, a su vez, produce el empobrecimiento de la vida jurdica nacional. Los grandes estudios constitucionales tienen por objeto consolidar las instituciones. Sin esos tra-
bajos las normas constitucionales van cambiando de manera desordenada, asistemtica, a veces hasta irresponsable. Otro efecto de la extrema inestabilidad normativa de Mxico es que para los gobernantes resulta ms sencillo adecuar las leyes a sus decisiones, que a la inversa. Entre los gobernados, por su parte, esa situacin genera incredulidad y a veces hasta frustracin. As, para unos el derecho es un instrumento a su merced, y para otros el derecho no es un referente que ofrezca seguridad. Vlidamente se puede preguntar si la inestabilidad jurdica es compatible con la estabilidad poltica. Se dir que la respuesta est en los hechos, y que as hemos vivido al menos durante las siete ltimas dcadas. Pero hay un factor que no debe omitirse: la estabilidad no dependa de la conducta normativa sino de la conducta poltica: era el resultado de la presencia de un partido hegemnico. Al cambiar la situacin poltica del pas, es difcil que el pluralismo, de suyo dinmico, pueda estabilizarse sobre la base de un sistema normativo proteico, inasible y a tal punto fluido que solamente los expertos pueden conocer el texto constitucional vigente en un momento determinado. Durante dcadas, la frecuencia de las reformas constitucionales tuvo como soporte un partido inmutable. Adems, esas reformas representaron una especie de compensacin ante el hermetismo poltico. De haber mantenido al pas sin el oxgeno que significaban los frecuentes cambios constitucionales, las tensiones de la sociedad habran alcanzado niveles crticos. Pero se hace necesario que la estrategia de los cambios constitucionales se modifique. Hoy la dinamicidad se ha trasladado a la arena poltica, y es necesario reconstruir la idea de Constitucin como un referente estable, que organice y vertebre el cambio poltico. El proceso de cambio est en marcha en el mundo entero. En el periodo que media entre 1980 y 1997 fueron promulgadas 79 nuevas constituciones en el mundo. Se trata de una actividad constituyente sin precedentes.
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La nmina de los problemas constitucionales del Estado contemporneo es amplsima. Para slo mencionar unos ejemplos podemos mencionar: Soberana. Una vez ms el problema de la soberana aparece como cuestin central en el debate del Estado. Ya no es el enfoque de Bodino o de Rousseau; ahora se trata de enmarcar el concepto en un proceso denominado globalizacin, que implica modificaciones muy profundas al dogma jurdico-poltico que sirvi como base para edificar el Estado moderno. Sin la idea de soberana nacional se desplomara toda la construccin terica del Estado a partir del Renacimiento, y sin la idea de soberana popular se vendra por tierra el sustento de la democracia moderna y contempornea. Sin embargo, el embate es frontal y, paradjicamente, los planteamientos de limitar la soberana cuentan hoy con numerosos adeptos. Este es un tema sobre el que la discusin por venir ser intensa, en tanto que la idea de matizar el alcance de la soberana contradice el significado de la soberana. Por definicin no puede haber algo que sea parcialmente supremo. En todo caso, valdra parafrasear a Hobbes. Deca el autor de Leviathn que no existe un poder superior al del Estado, porque cuando surge un poder as, ese es el Estado; de manera anloga cabra afirmar que la soberana limitada no puede, lgicamente, existir; habra, en todo caso, soberanas limitantes de otras realidades que, en esta medida, dejaran de ser una expresin de soberana. En materia internacional esta cuestin es ms o menos artificial, porque la convivencia de los Estados ha llevado, de tiempo atrs, a que el derecho internacional se traduzca en espacios donde el acuerdo supone formas de transaccin; el problema surge en el mbito interior de los Estados, donde aceptar la tesis de una soberana limitada supondra afectar la base dogmtica de todo sistema democrtico y preparara las condiciones conceptuales para justificar nuevas formas de autocracia.
La prctica de los rganos de naturaleza supranacional comienza a apuntar ya un despego con relacin a los mecanismos tradicionales de control poltico. Esto se ha hecho ms o menos evidente en Europa a partir de las facultades otorgadas al Banco Central Europeo, que tiene a su cargo la responsabilidad de definir y aplicar la poltica monetaria en una comunidad de quince pases, sin que los parlamentos nacionales, ni el europeo, ejerzan facultades de control efectivo sobre sus decisiones. Integracin supranacional. La original iniciativa de constituir la Comunidad Europea del Carbn y el Acero ha culminado con la Unin Europea. La libertad de comercio ha evolucionado hasta la integracin de numerosos aspectos de la vida comunitaria, que ya alcanzan el establecimiento de un parlamento, de organismos jurisdiccionales y de una administracin que est sirviendo como punto de partida para un gobierno parcial. Tambin ha aparecido el concepto de ciudadana europea (vase Ma. Dolores Blzquez Peinado, La ciudadana de la Unin ). Un aspecto de la mayor relevancia es que se ha acentuado la idea de contar con una poltica exterior comunitaria, y que el brazo armado de la Organizacin del Tratado del Atlntico del Norte se ha erigido en la fuerza militar al servicio de la Comunidad. La contrapartida de ese fenmeno es el acentuamiento progresivo de los regionalismos. Se trata de una cuestin que, con la capacidad premonitoria que ofrece la inteligencia y la cultura, haba advertido Georg Jellinek al finalizar el siglo XIX, a la que acertadamente se refiri como Fragmentos de Estado (1896) y que hoy advierte con toda su crudeza Jrgen Habermas (Ms all del Estado nacional). El fenmeno regional est presente, y cobra fuerza progresiva en Espaa, Italia, Gran Bretaa, y Blgica, adems de Turqua, Iraq y Rusia. En el caso de Yugoslavia el regionalismo est asociado a manifestaciones de racismo, y no es remota la aparicin de un proceso semejante en Crimea, como ya se produjo en otros territorios de la antigua Unin Sovitica, como Chechenia.
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Dimensin del Estado . Desde que Robert Nozick (Anarqua, Estado y utopa) preconiz que el Estado ms grande tolerable era el Estado ms pequeo posible, se inici una acometida que trascendi del espaci doctrinario al prctico, y el Estado comenz a ser vctima de mutilaciones incesantes. Esencialmente se afectaron tres reas: la dimensin burocrtica del Estado, su participacin en el mbito de la produccin y prestacin de bienes y servicios, y la extensin de su capacidad reguladora de la sociedad. La llamada desregulacin se convirti en un programa del Estado para desmontarse a s mismo; la abstencin de intervenir como agente econmico le llev a transferir buena parte de sus activos al mbito de los particulares; y el empequeecimiento de su aparato administrativo le hizo caminar en el sentido inverso al iniciado en Sicilia por Federico de Suavia desde el siglo XIII, segn ha demostrado Manuel Garca Pelayo ( Del mito y de la razn en el pensamiento poltico). La idea del Estado como empresa racional, que alcanza su enunciacin ms precisa con Max Weber, y que supone la presencia de una burocracia organizada, profesional y eficaz, va desdibujndose y retrayndose ante el acoso del que es objeto el Estado. Este es otro problema constitucional de nuestro tiempo. Estado de Bienestar. F. Hayek public The Road to Serfdom en 1944, pero esta obra alcanz gran notoriedad a partir de que su autor recibi el premio Nobel de economa treinta aos despus. Se trata de un alegato, ciertamente inteligente, contra el Estado de bienestar, al que se identifica como una expresin del colectivismo y, por consiguiente, una amenaza para la libertad. Buena parte de las concepciones contemporneas sobre la democracia, que la asocian hoy con la economa de mercado (A. Przeworski, Democracy and the Market), y que encuentran un apoyo formidable en la poderosa construccin cultural que representa la obra de Karl Popper (La sociedad abierta y sus enemigos), parten de los enunciados del economista austriaco.
Lo ms singular del caso es que la nueva izquierda europea, en buena medida la nica que actualmente dispone de un esquema doctrinario, como el representado por Anthony Giddens (Ms all de la izquierda y la derecha ; La tercera va) , Jrgen Habermas (La necesidad de la revisin de la izquierda ; The new Conservatism ), David Miliband (Paying for Inequality: the Economic Cost of Social Injustice ; Reinventig de Left) y Alain Touraine (El postsocialismo ; Qu es la democracia? ), para mencionar slo algunos, no parece dispuesta a dar una lucha formal en favor de la recuperacin de las funciones tutelares y prestacionales a cargo del Estado. A cambio, en la doctrina jusfilosfica norteamericana John Rawls ( Theory of Justice, Political Liberlism) y Ronald Dworkin ( Taking Rights Seriously; A Matter of Principle; Laws Empire), encontramos nuevas fuentes de reflexin acerca de los problemas de justicia y equidad que estn en el centro de la cuestin de las funciones del Estado. Por otra parte, en la construccin constitucional ha cado un cierto desprestigio sobre las llamadas clusulas programticas, a pesar de las interesantes formas de interpretacin que les confieren amplios mrgenes de aplicabilidad, como el fallo del 29 de enero de 1969 de la Corte Federal Constitucional de la Repblica Federal de Alemania y el notable trabajo de Jos Joaquim Gmes Canotilho ( Constituiao dirigente e vinculaao do legislador). Sistemas de gobierno. Aunque en la Constitucin de Weimar, de 1919, y sutilmente en la de Mxico de 1857, ya aparecan los trasuntos de un sistema mixto, situado entre el parlamentario segn el modelo de Westminster y el presidencial derivado del Federalista, lo cierto es que han sido las grandes construcciones constitucionales de la segunda posguerra (Italia, en 1947, Alemania, en 1949, Francia, en 1958, Portugal, en 1976 y Espaa, en 1978), a las que se han sumando las de la posguerra fra (Rusia, Ucrania, Estonia, Lituania, Polonia, Repblica Checa), y numerosas latinoamericanas (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Ni-
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caragua, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela) las que introducido instrumentos que, indistintamente, son parte de los sistemas presidencial o parlamentario. Esta situacin ha permitido dejar atrs el debate sobre los sistemas puros, y superar las reticencias, tan drsticamente planteadas con relacin al sistema parlamentario, como la de Carl Schmitt (Sobre el parlamentarismo), por ejemplo, que tanto dao hicieron a la democracia. El intercambio de instituciones entre ambos sistemas bsicos hace que en la actualidad la cuestin del sistema de gobierno sea visto ms all de los conceptos clsicos, y admita no slo la posibilidad en cuanto a la conveniencia de adoptar, especialmente en materia de controles polticos, la organizacin y los procedimientos que permitan asegurar, a la vez, la eficacia de las instituciones y la libertad de los ciudadanos. Control poltico . Numerosas instituciones, como el voto de confianza o la mocin de censura; el veto general y parcial; las facultades de investigacin de las comisiones congresuales; el veto legislativo; las interpelaciones; la capacidad de los ministros de intervenir en las deliberaciones de los congresos; el control congresual de los nombramientos y de las remociones del gobierno; la forma de ejercer el derecho de iniciativa legislativa; la legislacin delegada; la duracin de los periodos de los rganos colegiados de representacin; las funciones de direccin poltica de los congresos; las facultades residuales o incidentales de los gobiernos; la organizacin, competencia y funcionamiento de los gabinetes; son cuestiones que inciden en el captulo del control poltico que forman parte del debate y de la construccin institucional actuales. En el caso de Mxico se agrega el tema de la reeleccin sucesiva de los legisladores. La actual limitacin para que los legisladores sean reelegidos implica un severo dficit democrtico que afecta de manera directa las posibilidades de control poltico. No se trata de aspectos meramente mecnicos, sino de compleja concepcin y diseo. El problema del control est relacionado con la legitimidad de los sistemas, con el reconocimiento
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de las resistencias y la necesidad de los equilibrios entre los rganos del poder, con el riesgo de los excesos y de los consiguientes bloqueo y autobloqueo de las instituciones, con los procedimientos de descentralizacin, con la distincin entre controles constitucionales y paraconstitucionales, entre otros aspectos susceptibles de influir en el funcionamiento de los rganos del poder y en las creencias constitucionales de la sociedad poltica. Tambin forma parte del control poltico la traslacin paulatina de funciones de direccin poltica y de prestacin de servicios pblicos al mbito privado. Se ha ido desarrollando una especie de Estado intangible sustrado al control de los representantes de la sociedad. Control jurisdiccional. A partir de la creacin, en 1920, de los tribunales constitucionales checoslovaco y austriaco, este ltimo debido a Hans Kelsen, y de las formas de control de la constitucionalidad surgidas en Estados Unidos desde la famosa resolucin Marbury vs. Madison, de 1803, este es un tema central para el Estado constitucional democrtico. Hoy, la funcin jurisdiccional se ha hecho ms completa y ms compleja. Los tribunales constitucionales han proliferado en Europa y en Amrica Latina, y nuevas formas de gobierno y control interno han venido abrindose paso a partir del Consejo Superior de la Magistratura creado en Italia en 1907. Sin embargo, fue slo a partir del gran impulso que le dio a esta cuestin la decisiva participacin de P. Calamandrei en la Constitucin italiana del ao 47, cuando esta institucin cobr fuerza expansiva. Presente ya en un buen nmero de sistemas constitucionales democrticos, entre ellos el mexicano, sigue siendo, no obstante, fuente de controversias. Se trata de una institucin que rompe hegemonas internas. En este sentido puede decirse que toda institucin que limita o condiciona el ejercicio patrimonial del poder, est llamada a ser objeto de impugnacin y resistencia. En el caso mexicano, adems de que se vive un proceso de ajustes institucionales en esa materia, tambin es importante subrayar la presencia anacrnica de la denominada frmula Otero,
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que impide los efectos generales de la declaracin de inconstitucionalidad de las leyes. Se trata de una institucin residual, que se acoge al viejo principio defendido por los jeffersonianos, de extrema rigidez en la separacin de funciones del Estado y de estricta preminencia del sistema representativo. Para esa corriente, muy influyente en los primeros aos del constitucionalismo norteamericano pero que perdi su primera gran batalla ante el juez Marshall, era inadmisible que un rgano no representativo del poder pudiera tomar decisiones que invalidaran las de otro rgano, sin con ello afectar la separacin de poderes. La cuestin, superada en la mayor parte de los sistemas constitucionales, sigue pendiente de solucin en Mxico. Control financiero . En este mbito se presenta el gran problema que ha merecido diversas soluciones en el derecho constitucional comparado, de la elaboracin, aprobacin y ejercicio de los presupuestos. Se trata de una cuestin que tiene que ver con procedimientos de control, de direccin poltica y de gobierno. En la mayor parte de los sistemas se est imponiendo un enfoque de gobierno, que se traduce en diversas modalidades de reconduccin del presupuesto, pero es todava un tema sujeto a mltiples opiniones. Flujos financieros internacionales . La vulnerabilidad de las instituciones financieras nacionales ante los embates especulativos internacionales, que afectan los niveles de ingreso y empleo, sobre todo de los Estados con economas ms dependientes, ha obligado a buscar instrumentos que, sin desalentar la inversin, generadora de empleo, proteja no obstante la estructura econmica de los Estados nacionales. Honduras, Nicaragua y Brasil han adoptado normas constitucionales en este sentido, aunque sus resultados han quedado por debajo de lo previsto; la experiencia chilena ha tenido ms xito, y Portugal ha hecho otro tanto, hasta ahora de manera ms satisfactoria. Es esta una cuestin en la que se entrecruzan cuestiones de compleja naturaleza financiera internacional y de difcil enunciacin normativa.
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Organizacin del poder. Este es un tema que tiene que ver por igual con las disciplinas constitucional y administrativa. Es una clara muestra de que ambas formas de analizar, interpretar y construir la norma tienen un papel complementario. La organizacin del poder es un problema poltico-constitucional, pero tambin jurdico-administrativo. Uno de los ms evidentes ejemplos es el representado por la funcin pblica. Una administracin polticamente neutral, profesional y eficiente, sometida a procedimientos de reclutamiento objetivos y altamente competitivos, es indispensable para el funcionamiento del Estado constitucional democrtico. Los enemigos internos del Estado contemporneo son la corrupcin, la ineficiencia y la parcialidad de los aparatos de poder. Esta cuestin no puede soslayarse entre las ms relevantes del Estado contemporneo. Sistema representativo . Los viejos procedimientos aleatorios de sorteo practicados en la democracia tica, en la protodemocracia medieval y renacentista (especialmente en las repblicas italianas como Venecia, donde se aplic hasta 1797, y Florencia) cedieron ante la necesidad de crear elites polticas a travs de los sistemas electorales. As, apareci el sistema representativo como alternativa del democrtico. En ese sentido son llamativos los argumentos de James Harrington ( The Commonwealth Oceana, 1656). Segn l, la democracia ateniense decay porque el sistema de sorteo para integrar el Consejo ( boul) no permiti contar con una elite capaz de dar estabilidad al sistema. Con su tesis, Harrington preludi, as fuera en trminos todava elementales, las concepciones sobre la clase poltica de Gaetano Mosca (Elementi di scienza politica), Robert Michels (Los partidos polticos. Un estudio de las tendencias oligrquicas de la democracia moderna) y Vilfredo Pareto ( Tratatto di sociologia generale). Ms all de las reservas de Rousseau, de las construcciones constitucionales del Federalista y de Sieys, de las observaciones de L. Duguit, M. Hauriou y H. Kelsen, entre otros, hoy el sistema representativo sigue siendo objeto de reelaboracin. Inde-
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pendientemente de los sistemas electorales que condicionan al representativo, el surgimiento poderoso de los organismos no gubernamentales, apoyados por la desconfianza que suscita la poltica; la accin meditica, con sus propias hegemonas y con todas sus implicaciones en cuanto a influencia y manipulacin; la relacin entre las oligarquas financieras y las elites polticas, y la llamada partidocracia, son varios de los captulos que corresponden a esta relevante cuestin constitucional del Estado contemporneo. Participacin directa. A pesar de que el plebiscito ha sido un instrumento de la autocracia y hasta del totalitarismo, como ha demostrado Hannah Arendt ( The Origins of Totalitarism ), lo cierto es que, sobre todo en los sistemas donde la percepcin pblica de la poltica es muy negativa, hay una insistente demanda para adoptar al plebiscito como forma de democracia semidirecta, que permita superar las distorsiones a que se ve expuesta la voluntad popular por la manipulacin de los partidos, la ineficiencia de los congresos y la corrupcin de los dirigentes. Otro aspecto relacionado con el anterior es la demanda de incorporacin del referndum legislativo, sin considerar que los rganos representativos se desarticularan progresivamente con la utilizacin sistemtica de la consulta popular. Adems, en muchos casos ese instrumento se ha convertido en un mecanismo de presin de los gobiernos contra los congresos. La utilizacin del referndum en los procesos legislativos locales en Estados Unidos no ha afectado la estructura y el funcionamiento del Congreso federal, pero ha hecho que los congresos locales sean, en muchos casos, rganos poco relevantes, al punto que en algunos Estados slo sesionan bienalmente. No obstante eso, el referndum legislativo se ha abierto paso en diferentes sistemas constitucionales, y es, junto con el plebiscito y ocasionalmente con el tema de la revocacin (recall), una cuestin sujeta a discusin. Federalismo; regionalismo . Incluso Estados secularmente unitarios, como el britnico, han emprendido el camino de lo que
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denominan devolucin; esto es, regresar facultades perdidas o delegadas por las regiones en los sucesivos procesos de integracin territorial o fusin monrquica. As, Gales y Escocia, e Irlanda por otras razones, han recuperado varios aspectos de su autonoma normativa y de gobierno. Otros Estados europeos viven tendencias semejantes, algunos incluso con experiencias traumticas, como la significada por la accin terrorista de la ETA en Espaa, y el separatismo preado de racismo en Bosnia y Kosovo, por ejemplo. Pero la parte constructiva tambin es muy rica. El federalismo cooperativo alemn, las nuevas modalidades adoptadas mediante la profunda reforma constitucional argentina de 1994, los procesos de descentralizacin fiscal y de gestin de servicios en Espaa, son algunos de los varios ejemplos de la construccin de un enfoque que est siendo objeto de renovada atencin. El federalismo, y su correlato el regionalismo, junto con otras formas de administracin y gobierno local, como el municipio, son una vez ms parte de la agenda constitucional de nuestro tiempo. Organizacin municipal . La naturaleza de los rganos de gobierno municipal, investidos de facultades administrativas, normativas y en ocasiones jurisdiccionales, los hace objeto de renovado inters para la doctrina. Se trata de sugerentes campos de experimentacin poltica, donde la separacin de funciones se diluye, sin que por ello los ayuntamientos pierdan su identidad democrtica. rganos de relevancia constitucional. Problemas de nomenclatura aparte, el constitucionalismo reciente asiste al surgimiento y expansin de una serie de rganos constitucionales que ya no son susceptibles de encuadramiento por los que resultaron de la convencional triparticin de las funciones del poder. El desarrollo de nuevas funciones tcnicas del Estado (como las de naturaleza financiera, a travs de los bancos centrales); la exigencia de instrumentos eficaces, objetivos y autnomos para la proteccin de los derechos humanos; la garanta de imparcialidad en los procesos electorales; la alta especialidad de
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algunas funciones y servicios pblicos (aprovisionamiento de agua, gestin de empresas pblicas, por ejemplo) han llevado a la incorporacin constitucional de diversos organismos novedosos en su estructura, organizacin, funcionamiento y localizacin en el mbito de las Constituciones; en otros casos, las agencias especializadas, como ocurre en Estado Unidos, no son incorporadas al mbito constitucional, pero tampoco se les sujeta a la dependencia jerrquica y financiera del gobierno. Se trata de un fenmeno relativamente reciente, acerca del cual la elaboracin doctrinaria est en marcha. El principal problema constitucional que plantean estos rganos es el de su adecuado control. En ocasiones se tiende a suponer que deben actuar con total autonoma, incluso del Congreso. Desde luego, esa autonoma puede ejercerse con relacin a la administracin, pero de ninguna manera puede alegarse que estn sustrados a rendir cuentas al rgano de representacin nacional. Organismos no gubernamentales . Sobre stos ya hice referencia en el rubro del sistema representativo. Puede agregarse aqu que su expansin se ha producido por igual en los mbitos nacional e internacional, y que de manera dominante se orientan a la defensa de los derechos humanos y a su participacin como supervisores en los procesos electorales. De alguna manera el surgimiento y proliferacin de esos organismos corresponde a una etapa en que los titulares de los rganos del Estado presentaron un doble dficit: de legitimidad y de efectividad. Segn se les quiera ver, resultan complementarios, duplicativos o excluyentes de los rganos del Estado que ejercen funciones anlogas. Los diferentes sistemas constitucionales han incorporado, o tienden a hacerlo, formas de integracin y regulacin de esos organismos. Nuevos derechos. La mayor parte de las Constituciones promulgadas en Europa y Amrica Latina, as como algunas africanas, han venido incorporando normas tutelares de la niez; de la juventud; de la tercera edad; del consumidor; del ambiente;
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del acceso a los servicios de salud; de proteccin del ocio y, de manera especial, de fomento del deporte. Tambin se han ocupado por regular el derecho a la informacin y el derecho a la intimidad, en este caso incluyendo la garanta del habeas data, entre otros instrumentos. Este tipo de disposiciones estn cobrando progresivo inters, a manera de sucedneos de las grandes instituciones de bienestar colectivo que avanzan hacia un receso de duracin imprevisible. La proteccin constitucional e internacional de los derechos humanos es asimismo un captulo progresivamente atractivo para la doctrina. Los instrumentos nacionales, fundamentalmente a travs de la figura del ombudsman, con sus diferentes modalidades, y los internacionales, a travs de tratados y convenciones, acompaados del establecimiento y reconocimiento de la jurisdiccin de rganos competentes regionales (sobre todo en Amrica y Europa), van venciendo las resistencias y reticencias de muchos Estados nacionales. Con todo, no puede ignorarse que de los 185 miembros que integran la Organizacin de las Naciones Unidas, 42 no han ratificado la Convencin que proscribe el genocidio, 29 la que proscribe la esclavitud y 19 la que prohbe la discriminacin; en el caso de la Organizacin de Estados Americanos, 13 de sus 35 miembros no han ratificado la Convencin para Prevenir y Castigar la Tortura. Las minoras tnicas y lingsticas tambin han sido objeto de atencin y proteccin, incluso en pases donde no representan un problema polticamente relevante, como Argentina. En las sociedades pluritnicas, como la sudafricana o la guatemalteca, por ejemplo, la construccin constitucional ha sido ms detallada. El tema avanza hacia un amplio desarrollo, en tanto que constituye un problema que est en marcha o en latencia en diversos pases. Regulacin de procesos cientficos y clnicos. La investigacin cientfica plantea problemas ticos y jurdicos. Establecer cul puede ser el lmite de la investigacin, particularmente cuando atae a temas como la clonacin de seres humanos, es una tarea
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delicada. El inters de la sociedad no reside slo en la preservacin de la vida del hombre; atae tambin a su libertad. El debate doctrinario est centrado en la ponderacin del inters por ampliar el conocimiento cientfico, sin afectar la seguridad de la especie. Como sea, no es posible pensar en repetir las frustraciones que afectaron a Coprnico, figura emblemtica de los muchos cientficos que an despus de l tuvieron que sufrir la represin o la exclusin porque afirmaban que la sangre circulaba o la inoculacin de anticuerpos protega, por ejemplo. Otro tema sujeto a debate es el de la libre disposicin de la vida, como ha planteado de manera rigurosa R. Dworkin (Lifes Dominion). Lmites del derecho . Los lmites de la funcin mediadora del derecho, como los contempla J. Habermas (Facticidad y validez), son un tema de nuestro tiempo. De antiguo nos vienen las tesis de la resistencia a la opresin. Desde los monarcmacos durante la Edad Media, que tan bien explic Juan de Mariana ( Historia general de Espaa), hasta la desobediencia civil, a partir de la formulacin de Henry David Thoreau, pasando por las teoras de origen civilista del Estado de necesidad, se ha reconocido que el destinatario del poder tiene un margen de flexibilidad ante el acatamiento de la norma. Por su parte, la antigua dictadura comisoria romana, devenida en razn de Estado a partir de Justus Lipsius (Polticas) y Nicols Maquiavelo (Discurso sobre la Primera Dcada de Tito Livio ), y transformada en dictadura constitucional desde el siglo XIX, ofrece el espacio para que el titular del poder adopte las excepciones para la aplicacin de la ley que convengan a la preservacin del propio poder. Pero hay otros fenmenos que no deben ser ignorados, consistentes en la desaplicacin de la norma por parte de los titulares del poder y en beneficio de las libertades pblicas. Estos lmites estn presentes siempre que se producen situaciones susceptibles de ser sancionadas, sin que el Estado haga valer su potestad coactiva en aras de evitar un mal mayor. Este tema es uno ms del amplio catlogo de las cuestiones de nuestro tiempo.
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Naturaleza reglamentaria de la Constitucin . Hace ms de treinta aos, K. C. Wheare (Modern Constitutions) advirti y controvirti la tendencia dominante en algunos sistemas constitucionales, en el sentido de hacer de la norma suprema una norma reglamentaria, dominada por el casuismo. Este problema ha llevado a que, en Mxico, Hctor Fix-Zamudio proponga la incorporacin de leyes constitucionales que desarrollen principios y normas de carcter general contenidas en la Constitucin. Se podra asegurar as una mayor estabilidad del texto constitucional. Se trata de una nueva cuestin entre nosotros, ya abordada en otros sistemas. Tiene que ver con la mayor libertad del legislador para adecuar las instituciones a los cambios que resulten necesarios y convenientes; pero tambin concierne a la exigencia generalizada de dar estabilidad a los textos constitucionales, como requisito de adhesin colectiva a su contenido. Reforma constitucional. Desde el texto de G. Jellinek, Reforma y mutacin constitucional (1906), hasta el excepcional trabajo de Pedro De Vega (La reforma constitucional, 1985), pasando por el ya clsico de James Bryce ( Constituciones flexibles y rgidas), el problema de la reforma constitucional, en cuanto a sus procedimientos y lmites, ha ocupado buena parte de la atencin de la doctrina. De la adhesin, en algunos casos, a la corriente decisionista de C. Schmitt ( Teora de la Constitucin), se adopt una lnea interpretativa objeto de coincidencias y discrepancias que se han venido superando en tanto que son ya numerosos los sistemas constitucionales que, adems de establecer el procedimiento de su reforma, fijan lmites temporales y temticos en cuanto a su posible reforma. La cuestin linda con el problema de la soberana y es, en esa medida, un tema mayor del constitucionalismo. Pero en el orden operativo, un mecanismo para estabilizar la norma constitucional y restituirle su naturaleza de supremaca es dificultar su reforma, a la vez que se involucra a la ciudadana para alentar el sentimiento constitucional. Este procedimiento es el referndum constitucional.
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La reforma constitucional es una de las grandes cuestiones que de mucho tiempo atrs se viene discutiendo. El debate no est agotado. Incluso los sistemas que se precian de mayor estabilidad, han dado lugar a una actividad reformadora muy intensa. Para slo mencionar un caso en Estados Unidos, la Constitucin de Luisiana de 1921 fue modificada en 536 ocasiones durante sus primeros cincuenta aos de vigencia. En general, el promedio de reformas que han experimentado las Constituciones locales de aquel pas se sita en 120 por cada texto. As, la aparente (porque son muchas las reformas producidas a travs de la interpretacin judicial) inmutabilidad de la Constitucin federal ha estado compensada por una frecuente serie de cambios en la organizacin constitucional local. Consideracin final. Una de las cuestiones que suelen preocupar a los legisladores y a la opinin pblica, es la denominacin de las instituciones. En este sentido el debate ms relevante concierne a la opcin entre un sistema presidencial, uno parlamentario y sus variantes intermedias, llamadas indistintamente semipresidencialismo o semiparlamentarismo. Sobre este aspecto vale la pena tener presente que, con una poblacin cercana ya a los cien millones de habitantes, distribuidos en dos mil cuatrocientos municipios (en nmeros redondos) y en la ciudad de Mxico, la mayor parte de los mexicanos somos gobernados de manera directa por ayuntamientos. Con excepcin de los casi nueve millones que habitan en el territorio del Distrito Federal, los otros noventa millones de mexicanos estn familiarizados con un sistema de gobierno municipal muy prximo a la estructura de los sistemas parlamentarios. Desde el siglo XIX el municipio fue visto como la escuela democrtica por excelencia por el filsofo y economista britnico John Stuart Mill; Alexis de Tocqueville comparti ese criterio y de entonces para ac el gobierno local est considerado como la ms autntica forma democrtica de ejercer el poder. Curiosamente el origen romano del municipio significaba exactamente lo opuesto. Los municipios (de munus, carga, y capere,
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establecer) eran las ciudades que se incorporaban a Roma y perdan su independencia, pero a las que se permita una limitada autonoma y la aplicacin de las normas jurdicas que no contravinieran el orden jurdico romano. De ah que no carezca de sentido la expresin municipio libre que adopta la Constitucin mexicana. El municipio es la ms antigua de las instituciones polticas vigentes en Mxico. Eso no significa, por supuesto, que haya tenido especial importancia a lo largo de los siglos. Aunque apareci desde el periodo virreinal, su eficacia como escuela democrtica apenas comienza a tener efectos en nuestro tiempo. Durante el siglo XIX no recibi mayor atencin, e incluso el Constituyente de 1916-1917 apenas dej apuntadas, sin desarrollar adecuadamente, las lneas maestras del municipalismo en Mxico. En realidad no es sino hasta la reforma constitucional de 1983 cuando el municipio adquiere mayor dimensin institucional entre nosotros. En el actual debate sobre la reforma del Estado, la experiencia del sistema municipal mexicano resulta importante porque incrusta, dentro de la estructura del poder presidencial, un sistema cuasiparlamentario de gobierno local. No es accidental que los primeros triunfos electorales de la oposicin se hayan dado en el mbito municipal, ni que de ah hayan salido los dirigentes polticos que luego triunfaron en los procesos estatales. Tampoco es casual que durante dcadas se hayan mantenido tan limitadas las funciones de los ayuntamientos: a mayor autoritarismo central menor autonoma municipal. Vista en perspectiva, la reforma al artculo 115 constitucional que entr en vigor en 1983 ha sido una de las que mayor impacto han tenido en el desarrollo democrtico del pas. Los ayuntamientos se integran y funcionan con una racionalidad distinta a los dems rganos del poder en Mxico. Por eso, en los ltimos diecisis aos s han comenzado a funcionar como una escuela democrtica.
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Si seguimos las lneas trazadas por la Constitucin federal, por las Constituciones locales (son muy semejantes en este punto) y por las correspondientes leyes orgnicas municipales (tambin muy parecidas entre s), nos encontraremos con un esquema de poder diferente al que nos ofrecen los gobiernos nacional y locales. Segn la Constitucin cada municipio est administrado (no gobernado) por un ayuntamiento. Los ayuntamientos se integran por presidentes municipales, regidores y sndicos, y tienen atribuciones propiamente administrativas, pero tambin normativas, pues pueden expedir reglamentos y bandos de polica y buen gobierno. Hasta aqu la Constitucin federal; pero las Constituciones locales adicionan facultades de naturaleza poltica: designacin y remocin de funcionarios, como el secretario y el tesorero del ayuntamiento, por ejemplo; e integracin de comisiones encabezadas por los regidores, especializadas en las diversas reas de la administracin municipal, con facultades para orientar y supervisar la prestacin de los servicios municipales. Algunas Constituciones y leyes orgnicas municipales ya caracterizan a los ayuntamientos como rganos colegiados de eleccin popular encargados del gobierno municipal, y les imponen la obligacin de sesionar pblica y peridicamente. La periodicidad se extiende desde un mximo de una vez a la semana, hasta un mnimo de una vez al mes, segn los casos. Adems, los ayuntamientos se integran conforme al principio de representacin proporcional, de manera que no son instrumentos de mero trmite sino un espacio para la deliberacin abierta que, cuando la presencia opositora es relevante, obliga a buscar un mnimo de consensos. Como toda escuela, tambin la democrtica va forjando progresivamente generaciones cada da mejor preparadas. Ninguna institucin alcanza su rendimiento ptimo desde su implantacin. La estructura municipal del pas apenas est comenzando a remontar las tradiciones autoritarias locales, fundamentalmente en
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los municipios urbanos, que no pasan de un tercio del total nacional. Esto no obstante, si se toma en cuenta la experiencia poltica que se va acumulando en el mbito de los municipios, ser posible que avancemos en el diseo de una reforma institucional imaginativa. Esta experiencia ser valiosa para superar algunas de las reservas que hasta ahora han impedido mayores avances en el proceso de consolidacin democrtica. De ninguna manera invoco el ejemplo de los ayuntamientos para sustentar que transitemos hacia un sistema parlamentario. Por el contrario, lo que pretendo mostrar es que las instituciones de corte parlamentario no entorpecen el funcionamiento de un sistema presidencial. El problema no reside en la denominacin que le demos al sistema, porque en el mundo contadas excepciones ya no quedan sistemas puros. Todos los sistemas se han nutrido de instituciones diversas, y bsicamente siguen las lneas parlamentaria o presidencial de acuerdo con la tradicin imperante en cada pas. Los sistemas constitucionales tienen mayores posibilidades de xito cuanto ms naturales y accesibles resultan para la sociedad poltica en que se adoptan. Por eso el problema ya no consiste en cmo llamemos al sistema, sino en la forma efectiva que se organice y funcione el poder. En el caso mexicano se ha podido corroborar que las funciones de la autoridad local no han sufrido merma por el hecho de que los presidentes municipales sometan los ms importantes nombramientos a la ratificacin de un cuerpo colegiado, ni por la circunstancia de que, semanal o mensualmente, tengan que comparecer ante un rgano deliberante que no siempre los trata con pasiva indulgencia. La realidad es que gracias a esa experiencia se estn forjando polticos con mayor sentido de liderazgo, cuya presencia es indispensable en toda democracia porque tienen una mejor percepcin de los lmites del poder que quienes slo tienen formacin burocrtica.
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Es posible buscar y encontrar una relacin simtrica entre los rganos del poder sin que se afecte su efectividad. La libertad no es un obstculo para el buen gobierno, ni el gobierno eficaz debe ser un pretexto para limitar la democracia. As lo prueba la experiencia de muchos municipios mexicanos.
La Constitucin y el poder
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I. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . II. Coincidencias constitucionales . . . . . . . . . . .
1. En cuanto al procedimiento de adopcin . . . . 30 2. En cuanto al contenido 37

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III. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . IV. Fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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LA CONSTITUCIN Y EL PODER * I. C ONSIDERACIONES GENERALES Muchas son las formas de entender lo que es una Constitucin. Para los efectos de este trabajo aceptaremos que la Constitucin es el estatuto jurdico del poder. Desde esta perspectiva, la Constitucin regula cuatro formas de relacin con el poder: el derecho al poder, el derecho del poder, el derecho ante el poder y el control del poder. El derecho al poder incluye toda la gama de libertades pblicas, entre las que figuran los derechos electorales, el derecho de asociacin, y la libertad de pensamiento y expresin. Por otra parte, la Constitucin tambin contempla el derecho del poder. En este rubro figuran la forma de organizacin y funcionamiento de todos los rganos del Estado y los partidos polticos, cuando el sistema les atribuye funciones de relevancia constitucional especficamente en lo que concierne a participar en procesos electorales y orientar la accin de los congresos. El derecho ante el poder est integrado por la gama de garantas para los derechos de seguridad, propiedad, libertad e igualdad que toda Constitucin democrtica consagra. Finalmente, al control del poder conciernen los instrumentos jurdicos que permiten contener a cada uno de los rganos del poder dentro de los lmites que le asigna la Constitucin. Estos instrumentos corresponden por igual a la ciudadana, a sus asociaciones representativas y a cada uno de los rganos del poder con relacin a los dems.
* Incluido en Valads, Diego y Carbonell, Miguel (coords.), Constitucionalismo iberoamericano del siglo XXI, Mxico, Cmara de Diputados, LVII Legislatura, UNAM, 2000.
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En las Constituciones contemporneas se ha venido desarrollando una serie de instituciones que corresponden a esas cuatro formas de regulacin constitucional del poder, y que sirven como sustento a lo que de manera genrica se denomina constitucionalismo democrtico. Algunos autores ponen en duda el alcance real del poder del pueblo, que suele ser invocado como el elemento definitorio de una democracia. Popper (p. 93), por ejemplo, seala que el poder nunca est en manos de lo que genricamente se denomina pueblo, sino de los gobiernos. En realidad la titularidad del poder por el pueblo es el dogma a partir del cual se puede construir un sistema de libertades; cuando se ponen en duda o se niega la posibilidad de que el pueblo sea titular del poder, as sea como un mero constructo, se diluye tambin la de reconocer y garantizar las libertades individuales y colectivas. Si el poder del pueblo no es un fenmeno directamente constatable, s lo es en cambio la consecuencia de que se reconozca o no ese poder: se traduce en la existencia o inexistencia de un sistema de libertades. Este trabajo no pretende, desde luego, agotar el amplio tema de la regulacin constitucional del poder. Se presentan aqu, tan slo, algunas de las expresiones constitucionales que conciernen a las cuatro variantes de esa regulacin que fueron mencionadas ms arriba. Para examinar esa gama de relaciones entre la Constitucin y el poder adoptar un sistema comparativo que permita identificar las soluciones adoptadas por el constitucionalismo iberoamericano de las ltimas dos dcadas. Debe tenerse en cuenta que los diversos sistemas constitucionales estn en permanente relacin sinrgica. Ya no es posible hablar de un constitucionalismo originario y de otro derivado, porque las innovaciones tienden a confundirse con las adopciones de instituciones que funcionan en otros mbitos. Tampoco se debe ni puede hablar de copias o traslaciones de un sistema al otro. Lo que s se puede observar es que la proximidad cultural de las sociedades donde se van construyendo los sistemas consti-
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tucionales, y hasta la facilidad de los contactos, tienden a propiciar las semejanzas institucionales, cuando se dan tambin procesos histricos semejantes. En este sentido, para nuestro anlisis es relevante el hecho de que el surgimiento de las democracias en Iberoamrica se produjo de manera ms o menos coincidente en el tiempo. Esto explica que tambin se adviertan numerosas coincidencias en las definiciones concernientes a la regulacin del poder. Ese fenmeno es particularmente llamativo si se tienen en cuenta algunas diferencias en cuanto a los sistemas polticos. La ms conspicua de esas diferencias se producen entre el sistema parlamentario espaol y los sistemas presidenciales latinoamericanos. Me interesa subrayar las coincidencias institucionales que se presentan entre ambos sistemas, porque estoy convencido de que los contrastes entre ellos tienden a ser progresivamente menores. Por esta razn aludir a las semejanzas que me interesa destacar. Los sistemas constitucionales democrticos tienden a ser cada vez ms parecidos, y esto es lo que me interesa demostrar. Las Constituciones espaolas de 1834, 1837, 1845, 1869, 1876 y 1931, carecieron de repercusin en Iberoamrica. Las motivaciones espaolas y las iberoamericanas marchaban por caminos diferentes. Tampoco en el hemisferio americano hubo homogeneidad en los proyectos constitucionales, si bien las disyuntivas resultaban semejantes, especialmente en cuanto a la organizacin federal o unitaria. El penoso surgimiento del sistema presidencial, acompaado de incesantes y prolongados episodios dictatoriales, fue definiendo un perfil ajeno a las preocupaciones de una monarqua parlamentaria dominante en Espaa. En cuanto a la Constitucin espaola de 1978, se plantea la duda de sus posibles efectos paradigmticos con relacin al constitucionalismo iberoamericano. Es posible que la Constitucin de una monarqua parlamentaria influya en sistemas republicanos presidenciales? Desde luego que s existe esa posibilidad, en tanto que en ambas formas de organizacin constitucional existe
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una preocupacin comn: la democracia. Tambin es posible que las convergencias a veces sean deliberadas, pero en ocasiones no pasen de meras coincidencias. La Constitucin espaola de 1978, parlamentaria y monrquica, se reconoce tributaria de las Constituciones alemana e italiana, de naturaleza parlamentaria y republicana, de la francesa, de estructura cuasipresidencial, y de la propia espaola de 193 1, republicana. Los debates constituyentes dejan ver muy claras referencias a esos rdenes normativos, lo que de ninguna manera significa que el nuevo texto espaol carezca de aspectos originales. Ocurre, sin embargo, que los constituyentes iberoamericanos recientes tambin han estado expuestos al influjo de las mismas Constituciones que tuvieron en mente los constituyentes espaoles, adems de la portuguesa de 1976, parlamentaria y republicana, cuyas virtudes tcnicas son ampliamente reconocidas. De los dieciocho pases iberoamericanos que practican el constitucionalismo democrtico, doce han adoptado Constituciones enteramente nuevas entre 1980 y 1999. En esta situacin estn Argentina (1994), Brasil (1988), Colombia (1991), Chile (1980), El Salvador (1983), Guatemala (1985), Honduras (1982), Nicaragua (1995), Panam (1994), Paraguay (1992), Per (1993) y Venezuela (1999). Otras Constituciones, como es el caso de la boliviana, la costarricense, la ecuatoriana, la mexicana y la uruguaya, por ejemplo, han sido objeto de importantes reformas, e incluso algunas de las adoptadas en ese periodo de quince aos han experimentado ya algunas modificaciones, como ocurri en 1993 con la de Guatemala, y entre 1984 y 1991 con la hondurea. Como se puede apreciar, el ritmo del constitucionalismo iberoamericano ha sido muy dinmico. Una de las razones para que haya ocurrido as ha sido el trnsito de regmenes militares a sistemas democrticos estables. Eso explica que entre los cinco pases que no han modificado su Constitucin figuren Costa Rica, Ecuador, Mxico y Uruguay. En este pas la vigencia de la Constitucin democrtica de 1967 fue interrumpida temporal-
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mente por un gobierno militar, pero qued restablecida a partir de 1985. En el caso de Venezuela, su Constitucin de 1961 coincide con la conclusin de los regmenes de facto y el restablecimiento de la democracia y la de 1999 con una crisis poltica de gran escala, que se caracteriz entre otras cosas por la derrota electoral de los partidos tradicionales. Otro tanto sucedi en la Repblica Dominicana en 1962, a raz del asesinato del dictador Rafael L. Trujillo. En Ecuador el trnsito de la dictadura militar a la democracia se inicia en 1976 y culmina en 1978, con la adopcin de la actual Constitucin, luego reformada en 1984. En esas circunstancias, este ensayo examinar algunas de las convergencias entre el sistema constitucional espaol y los rasgos comunes que presenta el nuevo constitucionalismo iberoamericano. No es posible afirmar, en todos los casos, un nexo de causalidad entre el primero y los segundos; muchas ideas pertenecen ya al patrimonio del constitucionalismo democrtico de nuestro tiempo. Sin embargo, s es posible asegurar que en todos los congresos constituyentes iberoamericanos ha estado presente el ejemplo espaol, aunque su grado de influencia haya variado en cada caso. Como se comentar adelante, la Constitucin de 1978 ha sido examinada desde una doble perspectiva en Iberoamrica: por su contenido y por su forma de elaboracin. Con relacin al primer aspecto, veremos la similitud que presentan algunos derechos e instituciones incluidos en las nuevas Constituciones, y a propsito del procedimiento seguido para elaborar la Constitucin espaola, aludiremos a los procesos pactistas adoptados en Iberoamrica que condujeron a las nuevas Constituciones democrticas y que inspiran algunos planteamientos de renovacin, como es el caso de Mxico.
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II. C OINCIDENCIAS CONSTITUCIONALES 1. En cuanto al procedimiento de adopcin El punto de arranque de la nueva Constitucin espaola estuvo representado por los pactos de la Moncloa. Si bien estos acuerdos significaron una innovacin importante en la vida poltica de Espaa, la tendencia pactista tena ya antecedentes relevantes en Iberoamrica. El caso espaol, no obstante, ha tenido una trascendencia paradigmtica en el hemisferio americano, en tanto que demostr la posibilidad de transitar sin violencia de una dictadura a una democracia. Desde luego, los acuerdos de la Moncloa, que despejaron el camino hacia una nueva Constitucin, fueron suscritos en circunstancias muy propicias para el cambio: no haba propiamente un enfrentamiento entre el grupo poltico que ejerca el poder y los dems partidos; se contaba con el liderazgo, polticamente neutral, del monarca; operaba con eficiencia una maquinaria burocrtica que garantizaba, adems, neutralidad poltica; haban aparecido medios de comunicacin que apoyaban el proceso de convivencia y de acuerdos; y la primera fase de la transicin, significada por la presencia de un nuevo jefe de Estado, se haba llevado a cabo a satisfaccin incluso de los grupos y partidos que sostenan histricamente la bandera de la Repblica. En el caso iberoamericano no siempre han estado presentes todos esos factores que posibilitan el xito de los acuerdos. Sin embargo, s ha habido una decisin constructiva que se ha proyectado, asimismo, al mbito constitucional. En todo caso, al igual que en Espaa, los consensos han permitido superar discrepancias de fondo, pero han dado como resultado textos no siempre caracterizados por su rigor sistemtico. Aunque la solucin de los conflictos en la fase de elaboracin constitucional resulta muy recomendable, porque evita enfrenta-
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mientos mayores, tambin es cierto que a veces deja implantadas en las instituciones los grmenes de discrepancias que, andando el tiempo, comienzan a operar como elementos que entorpecen el funcionamiento normal de las instituciones. Esto sucede, sobre todo, cuando se adoptan cualquiera de dos decisiones, o ambas: superar en apariencia las discrepancias, dejando su solucin en manos del legislador ordinario para que las resuelva mediante ley, y llenar la Constitucin de instituciones de supervisin y control excesivas, que despus entorpecen el ejercicio normal del poder. La facultad cuasiconstituyente transferida al legislador ordinario para que desarrolle aspectos que la Constitucin slo enuncia en trminos generales presenta algunos inconvenientes. El ms significativo es que al lado de una Constitucin, slo reformable mediante un procedimiento legislativo dificultado, surjan normas de naturaleza tambin constitucional cuyo procedimiento de elaboracin y reforma es ms flexible. Sin embargo, si desde un punto de vista la rigidez constitucional contribuye a la certidumbre de las relaciones sociales y es el eje mismo de la supremaca constitucional (De Vega, p. 69), desde otra perspectiva la flexibilidad que permite la adecuacin de normas bsicas a travs de leyes ordinarias es considerada tambin un elemento valioso para la estabilidad institucional. Por otra parte, la regulacin de diversos aspectos constitucionales mediante ley evita el excesivo casuismo de las normas fundamentales, lo que tambin supone ventajas en cuanto a la estabilidad del propio texto de las Constituciones. Existe una mayor propensin a la fluidez de los textos casuistas, y a la permanencia de las disposiciones de mayor grado de generalidad. No entrar aqu en el debate de esa cuestin; aludo a ella slo para advertir que si bien existen textos constitucionales que presentan semejanzas, su desarrollo legislativo y, por supuesto, su proceso interpretativo, las puede llevar por rumbos totalmente diferentes. Por ahora se trata, en el mayor nmero de casos, de
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textos recientes, por lo que no se advierte an que se vayan despegando de manera muy ostensible; pero lo natural ser que acabe prevaleciendo la adaptacin cultural de las normas, de suerte que con el tiempo las instituciones reguladas irn ofreciendo perfiles distintivos progresivamente ms acentuados. Los procesos de negociacin preconstitucional tienen una amplia tradicin en Amrica Latina. El primer gran ejemplo contemporneo se registra en el acuerdo entre los partidos Conservador y Liberal de Colombia, ratificado mediante plebiscito, en 1957. En esencia el pacto consista en la eliminacin de la lucha de partidos por el control presupuestal y burocrtico del Estado, la alternacin en la presidencia a partir de 1959, la integracin del gabinete con igual nmero de miembros por partido, y la paridad de las asambleas, concejos y Congreso durante los siguientes diecisis aos (Schica, p. 23). El ms reciente proceso de negociacin fue el llevado a cabo con los grupos guerrilleros, en 1989, como consecuencia del cual fue posible elaborar la Constitucin de 1991. En Ecuador se sigui otro procedimiento para alcanzar el consenso: en 1976 la dictadura militar design dos comisiones de juristas cuyos proyectos fueron sometidos a referndum. Lo original consisti en que el electorado no tena la facultad de votar a favor o en contra de un proyecto, sino slo en la posibilidad de optar entre uno u otro texto. En una circunstancia distinta se fue elaborando el texto actual de la Constitucin salvadorea. La carta de 1983 fue reformada, merced a los acuerdos de paz con el Frente Farabundo Mart, en 1991. Esos acuerdos comprendan las modificaciones a la Constitucin. Otras negociaciones previas a la elaboracin constitucional se produjeron en Panam; en Venezuela, con motivo de la anterior Constitucin de 1961 (Pacto de Punto Fijo, de 1958), y entre las ms recientes, en Argentina, con el Pacto de Olivos de 1993. Este ltimo fue el resultado de un difcil acuerdo entre Ral Alfonsn y Carlos Menem, iniciado durante la presidencia del
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primero y concluido durante la del segundo. Las tensiones polticas y los intereses de los partidos fueron marcando el rumbo de la negociacin en cuya fase final el Partido Radical de Alfonsn acept la reeleccin presidencial a cambio de que el partido peronista de Menem transigiera en la adopcin de algunas medidas de corte cuasiparlamentario, como la figura del jefe de gabinete, entre otros aspectos (Alfonsn, pp. 252 y ss.; 324 y ss.). En otros casos el proceso de acuerdo no se ha dado en la fase previa a la formulacin del texto constitucional, sino durante el desarrollo de las deliberaciones. Sin acuerdos no hubiera sido posible, por ejemplo, llegar al texto constitucional de Guatemala de 1985, en virtud de la gran fragmentacin de la asamblea constituyente (Garca Laguardia {1995}, p. 46). Se registran, asimismo, casos en que la transicin constitucional es objeto de un pacto que excluye a quienes ejercen el poder. As ocurri, por ejemplo, en Brasil. Lamounier (pp. 46 y ss.) ha demostrado que el verdadero pacto fue el llevado a la prctica por un amplio frente poltico, que iba de la izquierda a la derecha, adverso a los militares en el gobierno. De ese entendimiento entre las fuerzas polticas de diversos signos ideolgicos surgi el proceso de constitucionalizacin de Brasil. En cuanto a Mxico, se vive todava un proceso inconcluso de negociacin constitucional en el que por una parte se plantea convocar a un nuevo Constituyente, y por otra se sustenta que una reforma profunda de la actual Constitucin puede satisfacer las exigencias de la consolidacin constitucional democrtica. En todo caso es necesario advertir que una cosa es la reforma, incluso completa de la Constitucin, y otra la convocatoria a un Congreso Constituyente. De llegarse a producir esa convocatoria estaramos asistiendo a la ruptura del orden constitucional. Al invitar a la ciudadana a votar en ese sentido se estara auspiciando el desconocimiento de la Constitucin y a la invalidacin del Congreso constitucionalmente elegido.
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Es necesario diferenciar entre una nueva Constitucin y un Congreso Constituyente. Conforme al artculo 135 constitucional, nuestra norma suprema puede ser adicionada o reformada. La amplitud de esa reforma no est limitada por la propia Constitucin, de suerte que es el criterio interpretativo el que determina hasta dnde puede llegar una reforma. He manifestado que no es conveniente adoptar una nueva Constitucin, y en cambio s debemos hacer profundas modificaciones a la actual; en todo caso es posible interpretar que la Constitucin puede ser reformada por completo, sin que este hecho signifique, por s solo, que se ha roto el orden constitucional. Pero una cosa es que el Congreso y las legislaturas de los estados cambien radicalmente la Constitucin, y otra que el presidente desconozca al Congreso de la Unin y a las legislaturas estatales y convoque a la eleccin de un Congreso Constituyente. Para decirlo sin eufemismos, eso sera un golpe de Estado, as sea legitimado por una eleccin mayoritaria. Los ejemplos ms recientes y cercanos son los ofrecidos por los presidentes Alberto Fujimori (Per) y Hugo Chvez (Venezuela). Es verdad que la Constitucin mexicana seala (artculo 39) que el pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar su forma de gobierno, pero ocurre que cuando el pueblo acta en ese sentido, debe hacerlo conforme al procedimiento que la misma Constitucin establece. De otra manera nos encontraramos ante una situacin de facto, incompatible con el sistema constitucional democrtico que deseamos consolidar, y se podran desencadenar situaciones contrarias al proceso histrico que vivimos. En el caso de Per se suele hablar de que el presidente perpetr un autogolpe. Algunos juristas incurren en el error de calificar as la decisin de disolver el Congreso y convocar a un Constituyente. En realidad no fue autogolpe sino lisa y llanamente un golpe de Estado. La figura del autogolpe no existe. Lo que ocurre es que se haba llegado a considerar que los cuartelazos eran golpes de Estado, cuando en realidad no
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eran sino rebeliones militares. El golpe de Estado consiste en el desconocimiento de la Constitucin por parte de un rgano constitucionalmente establecido. Un presidente elegido conforme a la Constitucin no puede invocar una votacin, as sea abrumadoramente mayoritaria, para desconocer el orden constitucional. Si lo hace habr dado un golpe de Estado. Los congresos constituyentes tienen dos tiempos histricos: se presentan en los momentos fundacionales de un sistema, con motivo de una revolucin o de la formacin de un pas independiente, o funcionan cuando las instituciones han dejado de existir. As surgieron nuestra actual Constitucin y las que tuvimos durante el siglo XIX; as apareci la Constitucin americana y a una revolucin se deben igualmente las de Nicaragua y Portugal, por slo mencionar dos casos recientes. Debido a los cambios operados en Europa a partir de 1989, hemos visto tambin la presencia de numerosos congresos constituyentes; otro tanto ha ocurrido con motivo de los procesos de descolonizacin en frica y Asia en seguida de la posguerra. Tambin se han registrado numerosos congresos constituyentes en Amrica Latina, a la salida de los gobiernos militares. As ha ocurrido en Chile, Ecuador, Brasil y Venezuela, para slo mencionar unos ejemplos. El caso del Congreso Constituyente colombiano de 1991 es atpico. Se procedi contra lo dispuesto por la Constitucin para su reforma, utilizando como argumento un fuerte movimiento estudiantil y la prolongada presencia de grupos guerrilleros. Como ya se ha dicho, la convocatoria a un Constituyente oper como una especie de plebiscito legitimador del gobierno. En cuanto a la reforma (en la prctica se trat de una nueva Constitucin) argentina de 1994, la propia Constitucin de 1853 prevea que para ser modificada se tendra que convocar expresamente una Convencin. La nueva Constitucin argentina fue resultado de un pacto entre los dos partidos con mayor captacin de votos en ese pas, pero en todo caso se respetaron las formalidades de reforma previstas en el texto modificado.
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En el caso de Portugal (1976) se trat de un acto fundacional, que sigui a la Revolucin de los Claveles. Antes de convocar a las elecciones del Constituyente, empero, los partidos ms representativos suscribieron la Plataforma de Acuerdo Constitucional. En Italia haba ocurrido algo semejante: a la cada de Mussolini, durante el gobierno de transicin de Bonomi, los seis partidos que integraban el comit de liberacin nacional acordaron convocar a una Asamblea Constituyente, a la que se debe la actual norma suprema de 1947. En el caso de Alemania, la Asamblea Constituyente fue resultado de los Acuerdos de Frankfurt, suscritos por los poderes de ocupacin en 1948. En cuanto a Francia, su actual Constitucin de 1958 no fue aprobada por ningn Congreso Constituyente, sino adoptada mediante referndum, aplicando literalmente el procedimiento de reforma previsto por el artculo 90 de la anterior Constitucin de 1946. No hubo, por ende, violacin procesal alguna. Y el caso de Espaa es todava ms significativo: las Cortes ordinarias elaboraron el texto de la actual Constitucin de 1978, y el Rey lo someti a referndum. Se trataba, en este caso, de una prudente ruptura con el franquismo, pero aun as guardando las formalidades legales. El referndum como procedimiento de reforma constitucional estaba previsto por las leyes fundamentales franquistas, de manera que su aplicacin en 1978 result muy ortodoxa. Por otra parte, la eleccin de las Cortes ordinarias, con facultades de constituyentes, introdujo una gran complejidad en el proceso de elaboracin de la Constitucin, porque el proyecto primero se discuti y aprob en el Congreso de los Diputados y luego fue sometido al Senado. Cuando ambas cmaras lo aprobaron, cada una por separado, fue convocado el referndum para la ratificacin popular del texto. Como se ve, los trmites constituyentes admiten muchas opciones, pero en todo caso hay una constante: ah donde no se ha producido una ruptura debida a una revolucin, una guerra o un cambio total de sistema, la reforma constitucional, incluso
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el cambio de Constitucin, por lo general se lleva a cabo respetando lo preceptuado por el ordenamiento que va a ser modificado o sustituido. En trminos generales el proceso de articulacin de acuerdos constitucionales en Amrica Latina tiene un punto de contacto con el espaol: transitar de sistemas dictatoriales como los militaristas, o autoritarios, como el mexicano a sistemas democrticos. Empero, la negociacin constitucional en Amrica tambin ha permitido superar otros dos problemas que Espaa no tuvo que enfrentar: la violencia social, como ocurri en Colombia, El Salvador y Guatemala, por ejemplo; y las crisis econmicas que afectaron prcticamente a todo el hemisferio en la dcada de los ochenta. 2. En cuanto al contenido A. Derechos a) Iniciativa popular De acuerdo con la Constitucin espaola (artculo 87.3), la iniciativa popular para la presentacin de leyes procede cuando, con arreglo a la ley, se rene un mnimo de quinientas mil firmas acreditadas. Esa iniciativa no es admitida por la Constitucin en materias propias de leyes orgnicas, tributarias o de carcter internacional, ni en lo concerniente a la prerrogativa de gracia. Con excepcin del nmero, justificadamente fijado en cinco mil firmas, la Constitucin nicaragense (artculo 140.4) acoge literalmente el texto espaol. En Guatemala la Constitucin (artculo 277) fija igualmente un mnimo de cinco mil ciudadanos para ejercer la iniciativa. Con relacin a este derecho cvico, la Constitucin argentina (artculo 39) coincide en cuanto a sealar como improcedente la iniciativa en materia internacional, tributaria y penal. Agrega,
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con relacin a la espaola, la materia penal en general y ampla la limitacin excluyendo de la iniciativa las reformas constitucionales. La Constitucin brasilea (artculo 61) prev que la iniciativa popular pueda ser ejercida por, como mnimo, el uno por ciento de los electores, distribuidos en cuando menos cinco estados y con la participacin de tres dcimos por ciento en cada uno de ellos. Aunque no fija lmites expresos para la iniciativa, s atribuye al presidente de la Repblica la exclusividad para presentar iniciativas relativas a las fuerzas armadas, a cuestiones tributarias y a la organizacin de los servicios de justicia, de seguridad y de la administracin pblica. En el caso colombiano (artculo 155) la iniciativa debe ser ejercida por un mnimo del cinco por ciento del censo electoral, pero no incluye ninguna materia reservada. Otro tanto ocurre en Ecuador (artculo 88), donde no se fija lmite en cuanto al nmero de ciudadanos requerido para formular la iniciativa. Este mismo sistema abierto es el adoptado por las Constituciones de Paraguay (artculos 123 y 203) y de Per (artculo 107), aunque en este caso corresponde a la ley determinar los requisitos y las materias susceptibles de iniciativa popular. En Venezuela (artculo 204) el derecho de iniciativa tambin queda abierto a cualquier materia, y se fija un mnimo muy bajo para ejercerlo: el punto uno por ciento de los electores. La iniciativa popular, en Espaa y en Iberoamrica, no deja de ser una institucin de dudosa utilidad. Su inclusin tiene ms en motivaciones de oportunidad poltica que de pertinencia democrtica. Aunque su apariencia sea la de un instrumento que facilita la expresin colectiva de la sociedad, en realidad su aplicacin revela la escasa importancia real que tiene. Para que la iniciativa popular pudiera adquirir una trascendencia institucional significativa tendran que darse cualquiera de dos situaciones: que los partidos polticos dejaran de operar como las instancias de enlace entre la ciudadana y los rganos del poder, o que los rganos del poder perdieran su naturaleza
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representativa. Cabe, desde luego, la posibilidad de que algunos partidos, sobre todo los de menor nivel de representatividad electoral, puedan hacer uso de la iniciativa popular, para conseguir as efectos de opinin pblica que de otra manera no alcanzaran. En este caso la iniciativa popular cumplira la funcin de magnificar la voz de las agrupaciones polticas de bajo perfil electoral. Fuera de esos casos, lo que de manera normal sucede es que las organizaciones polticas con mayor expresin parlamentaria o congresual no recurren a ese instrumento, sino que sustentan directamente sus iniciativas ante el rgano legislativo. El surgimiento de la iniciativa popular corresponde a una poca de desconfianza en las instituciones pblicas, en que las organizaciones ciudadanas han ido ocupando gradualmente un mayor espacio en el mbito poltico. Muchos partidos polticos han entendido que les resulta conveniente hacer suyas esas posiciones, a pesar de la contradiccin que esa decisin representa. En el orden institucional, la iniciativa popular, como el referndum legislativo al que adelante aludiremos, suponen cuestionar el sistema representativo. Varias de las modalidades de la llamada democracia participativa, que no son otra cosa que la vieja democracia directa, han venido insertndose, como en los casos aqu referidos, en las democracias constitucionales de naturaleza representativa. La magnitud de sus efectos no es tal que pueda considerarse todava una amenaza para el sistema representativo, pero en todo caso su presencia s entraa una contradiccin que se explica, en buena medida, por el origen consensual de las Constituciones elaboradas con motivo de transiciones polticas.
b) Referndum y plebiscito
La Constitucin espaola contiene una triple regulacin del referndum. Por un lado, la que aparece en el artculo 92.1, de naturaleza poltica, y por otro las modalidades de carcter constitucional, referidas al mbito autonmico (artculo 151.2) y al
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mbito nacional (artculos 167.3 y 168.3). De esas tres posibilidades de referndum, la que menor acogida ha tenido en los sistemas constitucionales iberoamericanos es la de naturaleza legislativa y poltica. El artculo 92 de la Constitucin espaola presenta una redaccin equvoca, porque si bien la disposicin alude a que se sometern a consulta popular decisiones polticas, en cuyo caso habra que hablar de plebiscito, como se sustent durante el proceso constituyente (Valads, pp. 205 y ss.), se conserv la expresin referndum por ser la que contena el proyecto de Constitucin. Esto explica que el precepto aparezca en el captulo que rige la elaboracin de las leyes. Cabe asimismo suponer que los constituyentes entendieron las decisiones polticas en un sentido amplio que, por ende, incluye las que se toman en materia normativa. La Constitucin guatemalteca (artculo 173) tom literalmente de la espaola la expresin las decisiones polticas de especial trascendencia, pero transform el potestativo podrn ser sometidas a referndum, por el obligatorio debern ser sometidas a procedimiento consultivo. As, esta Constitucin si bien alude tcnicamente a un plebiscito y no a un referndum, le da un carcter obligatorio difcil de cumplir. Modalidades muy restrictivas del plebiscito aparecen en la Constitucin mexicana (artculo 26), referido a la planificacin indicativa, y de Colombia (artculo 79) relativo a la proteccin del ambiente. Por su parte la Constitucin argentina (artculo 40) slo prev el referndum legislativo, y para atenuar parcialmente los efectos adversos al sistema representativo, dispone que nicamente la Cmara de Diputados podr convocar a referndum, cuyos resultados sern obligatorios y la ley resultante ser promulgada de manera automtica. El presidente, por su parte, tambin podr convocar a referendos, pero en este caso el voto no ser obligatorio ni los resultados vinculantes. El caso paraguayo (artculo 121) es ms ambiguo, porque reserva a la ley determinar cundo el referndum ser vinculante o no.
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La Constitucin venezolana lleva el referndum a la mayor expresin en el constitucionalismo contemporneo (artculos 70 a 74). Incluye el referndum consultivo nacional, que realmente es una modalidad de plebiscito, que puede ser convocado por el presidente, por la Asamblea Nacional o por el diez por ciento de los electores. En los mbitos estatal y municipal existe la misma posibilidad de convocar referendos (plebiscitos). Adems, se prev el referndum revocatorio con relacin a todos los cargos de eleccin popular, si bien en este caso la solicitud debe provenir de un veinte por ciento de los electores, y para que surta efectos debe aprobarlo un nmero igual o mayor al que hubiera elegido al funcionario. Tambin los cuerpos colegiados (entre ellos la Asamblea), son revocables. En este caso la Constitucin remite a los trminos que establezca la ley; todava no ha sido decretada. La gama de referendos en Venezuela incluye la aprobacin de tratados, la aprobacin y abrogacin de leyes, y la abrogacin de decretos-ley. Se exceptan del referndum abrogatorio las disposiciones de carcter fiscal. En realidad, por los requisitos de procedencia en cuanto a la convocatoria (oscila entre el cinco y el veinticinco por ciento de los electores, segn el caso) y de qurum (un cuarenta por ciento de los electores), estos referendos tienen el aspecto de normas insusceptibles de ser aplicadas. Como se puede apreciar, el referndum legislativo no ha sido una institucin jurdica que haya tenido muy amplia acogida en el constitucionalismo iberoamericano. A pesar de que la iniciativa popular ha contado con mayores simpatas, en el caso del referndum legislativo se ha producido una mayor reticencia, en buena medida para no erosionar la capacidad decisoria de los rganos legislativos del poder. Es probable que se haya tenido en cuenta que los referendos han sido frecuentemente utilizados para deteriorar o incluso ignorar las decisiones de los legisladores. La prctica del referndum entraa considerables riesgos. Si se utiliza como una forma no vinculante de consulta popular, en realidad se est subestimando la capacidad decisoria de la
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ciudadana, porque una vez conocido su parecer se puede o no tomar en cuenta; si por el contrario la decisin popular adquiere carcter vinculante por disposicin constitucional, puede llegarse a producir una quiebra de la propia Constitucin si lo que se propone a la decisin popular no ha pasado por un control previo de constitucionalidad. As, una ley sometida a referndum podra contener normas inconstitucionales, pero aprobadas por la pluralidad del pueblo. El riesgo de que deliberadamente se someta a la decisin ciudadana un proyecto viciado de inconstitucionalidad, hace que este instrumento sea poco funcional para un sistema democrtico. Si los rganos encargados de determinar la constitucionalidad de las leyes se tuvieran que pronunciar en sentido adverso a una norma aprobada mediante referndum, se desencadenara un conflicto de naturaleza poltica de gran magnitud que hara peligrar el Estado de derecho. La nica va de soslayar esa posibilidad sera el control previo de constitucionalidad de los proyectos sometidos a referndum, pero ningn sistema constitucional iberoamericano que admite el referndum legislativo prev un tipo de control de esa naturaleza. El caso del referndum constitucional es diferente. En este caso no se podra hablar de reformas constitucionales contrarias a la Constitucin, porque justamente de lo que se tratara sera de una reforma a la Constitucin misma. Cabra, no obstante, la posibilidad de que las reformas aprobadas pudieran ser contradictorias con otras de la propia norma suprema, lo cual en todo caso dara problemas de interpretacin y aplicacin, pero no presentara el riesgo de enfrentar a los tribunales constitucionales con la opinin mayoritaria de la ciudadana. Por tal razn, esta variante de referndum ha tenido amplia acogida en las ms recientes Constituciones de Iberoamrica; incluso ha dado lugar a modificaciones en algunas de las anteriores a 1978. Las formas incorporadas, sin embargo, son mltiples. El caso de Brasil es singular, porque si bien el artculo 60, que prescribe los requisitos para la reforma constitucional, no con-
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templa la posibilidad del referndum, el transitorio segundo alude a la convocatoria del plebiscito, que se llev a cabo en septiembre de 1993, para determinar si Brasil adoptaba la forma de gobierno monrquica constitucional o conservaba la republicana, y en este caso si mantena el sistema presidencial u optaba por el parlamentario. El referndum constitucional aparece en las Constituciones de Colombia (artculos 374, 376, 377, 378 y 379), Chile (artculo 117), Ecuador (artculos 57 y 181), Guatemala (artculos 173 y 280), Panam (artculo 308), Paraguay (artculo 290), Per (artculo 206), Uruguay, mediante reforma de 1989 (artculo 331) y Venezuela (artculo 344). Como se puede ver, nueve Constituciones consagran el referndum constitucional, y una ms, la brasilea, aun cuando no lo incluye, ha sido definido mediante una consulta plebiscitaria. En este caso lo llamativo consisti en que la convocatoria a la consulta popular qued establecida en la propia Constitucin, como resultado del acuerdo poltico entre las fuerzas que negociaron y convinieron el contenido de la norma suprema en 1988. A pesar de coincidir en la inclusin del referndum constitucional, prcticamente todas las formas consignadas son diferentes. Esto demuestra la versatilidad que esta institucin ofrece. En Colombia, por ejemplo, el referndum no es complementario de la accin congresual, sino que representa una disyuntiva. La Constitucin puede ser reformada por el Congreso, o por una Asamblea Constituyente, o directamente por el pueblo mediante referndum. En este caso la Constitucin permite, adems, que el electorado se pronuncie por cada uno de los artculos, pudiendo aprobar unos y rechazar otros. Para que surta efectos, en el referndum deber participar cuando menos una cuarta parte del electorado, y en cada caso triunfar la decisin que cuente con el apoyo de ms de la mitad de los sufragantes. En Venezuela se permite votar por separado hasta una tercera parte de la reforma. Este sistema puede dar lugar a graves contradicciones, pues al permitir que el electorado
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apruebe o rechace parcialmente el articulado constitucional, deja abierta la posibilidad de que el resultado de la consulta no permita organizar un texto coherente. En Chile, cuya Constitucin tambin fue aprobada mediante referndum en septiembre de 1980, se admite el veto presidencial total o parcial a las reformas constitucionales que apruebe el Congreso, y si ste supera el veto, tambin de manera total o parcial, mediante una mayora calificada de dos tercios de cada cmara, el presidente tiene el recurso adicional de convocar a la ciudadana para que se pronuncie. En este caso el electorado acta, en la realidad, para dirimir un conflicto entre rganos del poder, ms que como cuerpo legislativo supremo. Este mismo procedimiento fue seguido por la Constitucin ecuatoriana (artculos 181 y 57). El referndum es obligatorio en todos los casos de reforma constitucional en Guatemala, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela. En Panam slo es obligatorio el referndum cuando la Asamblea Legislativa elegida para revisar la reforma adoptada por la Asamblea previa, introduzca modificaciones al proyecto original. De no producirse discrepancias entre la Asamblea de origen y la de revisin, no se convoca a referndum. Cuando el referndum constitucional funciona para permitir que el electorado acte como rgano legislativo supremo, se est aplicando la idea esencial del contractualismo rousseauniano, que es la ruta seguida por la Constitucin espaola y por la mayora de las iberoamericanas que han adoptado esa modalidad; empero, como hemos visto tambin existen otras frmulas que slo permiten la utilizacin de la consulta popular para superar discrepancias entre los titulares de los rganos del poder. En este caso la consulta a la ciudadana (al soberano, en trminos de Rousseau) slo se produce si los agentes del poder no llegan a acuerdos. El pactismo, en tales circunstancias, adquiere una dimensin antidemocrtica, porque el acuerdo entre los agentes polticos se sustrae a la ratificacin de los ciudadanos.
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c) Ambiente La defensa constitucional del ambiente, as como otros derechos a los que se identifica como la tercera generacin de los derechos humanos (Carpizo, pp. 137 y ss.), forman un captulo central en el constitucionalismo iberoamericano. El artculo 45 de la Constitucin espaola incluye una amplia referencia al medio ambiente, que comprende: a) el derecho a disfrutar de un ambiente sano; b) el deber individual, social e institucional de conservarlo, y c) la garanta de ese derecho. En trminos anlogos se pronuncian las normas bsicas de Argentina (artculo 41), Colombia (artculos 49 y 79), Chile (artculo 19.8), Ecuador (artculos 22.2 y 44), Guatemala (artculo 97), Nicaragua (artculo 60) y Panam (artculos 114 y ss.). En Paraguay (artculos 7o. y 8o.), Brasil (artculo 225) y Venezuela (artculo 127 y ss.), adems de los tres elementos antes apuntados, las Constituciones agregan la regulacin de material gentico. En Mxico, una reforma de 1987 (artculo 27) establece apenas una discreta facultad para que, mediante ley, se adopten las medidas para preservar y restaurar el equilibrio ecolgico, as como en Per (artculo 67) slo se faculta al Estado para determinar la poltica nacional del ambiente. Con las disposiciones relativas al ambiente las Constituciones atienden a un problema central de la vida del Estado moderno. Se trata de una materia cuya normacin internacional va en aumento, porque el deterioro ambiental tiene efectos ms all del mbito territorial nacional. Esta materia es objeto de tratados, pero ello no excluye que, como ratificacin de una decisin soberana, los Estados la incorporen en sus textos constitucionales. d) Salud Directamente vinculada con la proteccin del ambiente, est la que respecta a la salud. Acertadamente, la Constitucin espaola (artculo 43) consigna el derecho a la proteccin de la
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salud, que por su parte tambin recogen los textos de Colombia (artculo 49), Chile (artculo 19.9), El Salvador (artculo 65), Honduras (artculo 145), Mxico (artculo 4o., reformado en 1982), Panam (artculos 102 y ss.), Paraguay (artculo 68), Per (artculos 7o., 8o. y 1 1o.). El concepto bsico de proteccin de la salud incluye las medidas de promocin y restauracin de la salud, que algunas Constituciones mencionadas tambin enuncian de manera expresa. En cambio, una lectura equivocada del precepto espaol llev a que se hablara no del derecho a la proteccin de la salud, como prestacin susceptible de ser efectivamente proporcionada y exigida, sino directamente de derecho a la salud, que hace imprecisa su garanta. As ocurre en los casos de Nicaragua (artculo 59), Guatemala (artculo 93) y Venezuela (artculo 84). Brasil (artculo 196) y Ecuador (artculo 249), en cambio, abordan el problema de la salud en un contexto ms amplio: el nivel de vida de los habitantes. Contraen una responsabilidad mayor, cuya garanta depende de los recursos aplicados por el Estado en materia de desarrollo social, pero en todo caso no incurren en la abstraccin de garantizar el derecho a la salud ni se quedan en el slo compromiso de asegurar su proteccin. e) Infancia, juventud, tercera edad y disminuidos Entre los sectores ms vulnerables de la sociedad se encuentran los menores, los jvenes, los ancianos y los fsicamente disminuidos. Es una paradoja que durante largo tiempo hayan sido ajenos a las previsiones normativas del Estado de bienestar. La Constitucin espaola (artculos 39.4, 48, 49 y 50) tambin ha tenido una amplia repercusin en Iberoamrica en estas materias. Guatemala (artculos 51 y 53) incluye a los menores, a los ancianos y a los disminuidos; Brasil (artculos 227 y 230) a los menores, a los ancianos y a los jvenes; Colombia (artculos 44 y 45 y 46), a los menores, a los jvenes y a los ancianos; Ecuador (artculo 36), El Salvador (artculos 34 y 35) y Honduras
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(artculos 119 y ss.) nicamente a los menores; Nicaragua (artculos 62, 65 y 77) a los ancianos, a la juventud, mediante el deporte, y a los disminuidos; Paraguay (artculo 84) slo contempla el deporte, y Paraguay (artculo 4o.) slo la infancia. En Venezuela (artculo 178) la proteccin de la infancia, la adolescencia y la tercera edad, es de competencia municipal. Como se puede apreciar, se trata de una serie de derechos que se han integrado al constitucionalismo iberoamericano de una manera muy irregular, pero que de todas suertes van calando en una poca que se caracteriza por el abandono progresivo de las funciones prestacionales del Estado. El acoso al Estado de bienestar ha reducido la capacidad de respuesta de las instituciones pblicas frente a las numerosas demandas sociales. En esas condiciones la recepcin constitucional de algunos de los derechos aqu mencionados representa una respuesta a las expectativas de bienestar colectivo, a veces contraviniendo las presiones que tienden a condicionar o a reducir las posibilidades del gasto pblico. No debe perderse de vista, en este sentido, que en su mayora los pases iberoamericanos sufren los efectos de una pesada deuda externa que los obliga a sujetarse a duras restricciones en cuanto a sus polticas monetarias y de gasto impuestas por los organismos financieros internacionales. f) Derecho a la intimidad y habeas data Una de las ms importantes preocupaciones de los nuevos rdenes constitucionales es la proteccin del derecho a la intimidad. La invasin de la esfera privada representa una de las mayores amenazas que el individuo puede experimentar en la actualidad. Los instrumentos tcnicos a disposicin del Estado y de los particulares, que les permiten inmiscuirse en la vida de las personas, ha generado una respuesta normativa que tiende a proteger la intimidad.
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No deja de suscitarse, como es natural, el problema de definir qu se entiende por intimidad. En principio nada puede objetarse a la defensa del derecho a la intimidad, pero tampoco puede desconocerse que existen aspectos que incumben a la vida interior de los individuos pero tienen efectos externos, que tambin afectan la vida de otros sujetos. Este problema los examina Dworkin (pp. 350 y ss.) con detenimiento, referido a la libertad de informacin para saber si, en ltima instancia, hay un derecho a la pornografa. Por esa razn cobra especial relevancia que el enunciado del derecho a la intimidad est acompaado de su correspondiente garanta, para que de esa forma uno y otra, al complementarse, tambin se delimiten. Del concepto superlativo a que alude Ruiz Miguel (p. 239) se pasa as a una norma ms fcil de precisar. En este aspecto el habeas data permite determinar el alcance del derecho a la intimidad. Aunque parezca una paradoja, ocasionalmente es mediante el instrumento de garanta de un derecho que podemos saber cul es el contenido de ese derecho. Segn una de las formas entender la garanta denominada habeas data (Lillo, p. 295; Nez, p. 24) se trata de una facultad del individuo para disponer de sus datos personales y de vigilar a quien los utiliza. La otra vertiente a considerar es el derecho a la informacin, que incumbe a la sociedad, como contrapunto del derecho a la intimidad, que corresponde al individuo. Establecer el punto de interseccin de ambos derechos, el que ejerce el colectivo social y el que ejerce cada uno de sus componentes, es una de las tareas ms delicadas del constitucionalismo contemporneo. El derecho a la intimidad y su garanta, aparecen en el texto constitucional espaol (artculo 18). Diversas Constituciones iberoamericanas han incorporado tambin esos preceptos. Es el caso de Argentina (artculo 43), Brasil (artculo 5-X), Colombia (artculo 15), Costa Rica (artculo 24, reformado en 1996), Ecuador (artculos 22.4, y 30), El Salvador (artculo 2), Guatemala (ar-
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tculo 3 1), Honduras (artculo 76), Nicaragua (artculo 26.4), Paraguay (artculos 33, 135), Per (artculo 2.6 y 2.7) y Venezuela (artculos 60 y 143). g) Proteccin contra la arbitrariedad Una de las ms importantes garantas del sistema constitucional espaol es la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos (artculo 9.3). Entre las Constituciones iberoamericanas este principio ha sido adoptado slo por Argentina (artculo 43) y Chile (artculo 20). La escasa repercusin de este precepto se debe, probablemente, a que no se ha advertido que es un valioso instrumento para la defensa de la libertad y de la igualdad. Como ha demostrado Toms Ramn Fernndez (esp. pp. 47 y ss.), el alcance de esta institucin ha tenido que venir siendo definido por la interpretacin jurisprudencial. De ah que su relevancia original no haya resultado muy clara. Ms an, la propia doctrina espaola no le ha dado, sino hasta fecha muy reciente, la importancia que merece. De alguna manera los constituyentes han considerado que a travs de los instrumentos de control de la constitucionalidad se protege al individuo tambin de la posible arbitrariedad de los rganos del poder. La experiencia jurisprudencial espaola demuestra que no es as, y que la garanta contenida en el artculo 9.3 constitucional ampla el horizonte de las garantas de la libertad y la igualdad. En este sentido la interpretacin jurisprudencial ha identificado como arbitrario al acto jurdico que carece de explicacin racional o de coherencia institucional (Fernndez, pp. 61 y 90), con lo cual se va ms all de la sola apreciacin de la constitucionalidad o de la legalidad de los actos. Aun cuando Fernndez (p. 29) seala que no existe en derecho comparado una institucin semejante a la espaola, es necesario tomar en cuenta lo dispuesto por las Constituciones chilena y argentina, que expresamente distinguen entre ilegalidad y arbi-
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trariedad, con lo que se sitan en la lnea de la jurisprudencia espaola. Este principio constitucional implica tambin algunos riesgos, fundamentalmente el de ofrecer al juez una posibilidad ms amplia que la significada por la jurisdiccin constitucional para convertirse en legislador. Sin pretender repetir el viejo debate jeffersoniano que se basaba en una rgida concepcin de la separacin de poderes y del sistema representativo, s es necesario advertir que los mrgenes de discrecionalidad judicial se amplan al drsele al juez la oportunidad de establecer en qu casos una norma es arbitraria. Pero los posibles riesgos no son mayores que las previsibles ventajas. Y el orden normativo de la democracia debe tener como prioridad las ms eficaces garantas para la libertad y la igualdad de los individuos.
h) Proteccin del consumidor y del usuario
La defensa del consumidor, corresponde a otra de las disposiciones encaminadas a tutelar los llamados intereses difusos que han venido siendo incorporados por el constitucionalismo contemporneo. La Constitucin espaola (artculo 51) contempla una amplia proteccin para el consumidor y el usuario, que incluye la proteccin de su seguridad, de su salud y de sus legtimos intereses econmicos. Para ese efecto se realizan acciones de informacin y educacin destinadas a los consumidores y usuarios, y se fomenta su organizacin. Elementos semejantes a la disposicin constitucional espaola fueron adoptados en Argentina (artculo 42), Colombia (artculo 78), Ecuador (artculo 22.3) y Guatemala (artculo 119). En Mxico (artculo 28) slo se alude a los consumidores, sin que se les reconozca el derecho de organizacin, y en Per (artculo 65) se omite el derecho a la organizacin de consumidores y usuarios. En el caso de Brasil (artculo 170.V) la defensa del consumidor se plantea como parte de un orden econmico cuya fina-
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lidad es asegurar a todos una existencia digna, conforme a la justicia social. Si bien el principio es muy abstracto, el Cdigo de Proteccin y Defensa del Consumidor de 1990 incorpora los elementos centrales de la defensa de consumidores y usuarios que figuran en la carta espaola. Por su parte, en Honduras la Constitucin (artculo 33 1) slo formula una ambigua libertad de consumo, y en Nicaragua (artculo 105) y Panam (artculo 279) el Estado asume la responsabilidad de garantizar el control y calidad de bienes y servicios. Estos preceptos se incorporan, de manera general, en el captulo correspondiente al rgimen econmico. Esta es, por otra parte, una seccin que la mayor parte de las nuevas Constituciones incluyen, o que han incorporado mediante reformas. Tal es el caso de la mexicana (artculos 25 y 26, reformados en 1983) y de la costarricense (artculo 46, reformado en 1996), que se suman a lo que ya dispona la Constitucin venezolana (artculos 95 y ss.) desde 1961. En la Constitucin venezolana de 1999 (artculo 117) se ampla la defensa del consumidor al incluir el derecho a una informacin no engaosa y el resarcimiento de los daos ocasionados por la baja calidad de los bienes y servicios. B. Instituciones a) Ombudsman El fin de la segunda guerra mundial marca a su vez el inicio de una nueva etapa en la defensa de los derechos humanos. En un mismo ao, 1948, son adoptadas las declaraciones Universal y Americana de los Derechos Humanos, y se inicia un proceso institucional que habra de desembocar en la creacin de nuevas instituciones nacionales encaminadas a asegurar su proteccin eficaz.
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La institucin escandinava del ombudsman tard mucho en permear las estructura constitucional iberoamericana. Aun cuando comenz a ser discutida en los medios acadmicos desde finales de los aos sesenta, slo en los setenta comenz a recibir atencin creciente. Entre los juristas que con mayor determinacin impulsaron su adopcin en Amrica Latina figuran Hctor Fix-Zamudio, en Mxico; Humberto J. La Roche, en Venezuela; Carlos Restrepo Piedrahita, en Colombia; Hctor Gross Espiell, en Uruguay; Eduardo Soto Klos, en Chile; Carlos Rivera, en Costa Rica; Jorge Mario Garca Laguardia, en Guatemala, y Miguel M. Padilla, en Argentina (Aguilar {1991}, pp. 89 y ss.), para mencionar slo algunos de los distinguidos profesores que impulsaron su adopcin, familiarizando a los legisladores, a los gobernantes y a la propia opinin pblica con la figura del ombudsman. Los primeros pases iberoamericanos en adoptar constitucionalmente el ombudsman fueron Portugal y Espaa (Aguilar, {1993}, pp. 9, 14), y su fuerza expansiva entre los pases iberoamericanos ha sido de gran trascendencia. Aunque en 1976 se present un proyecto de reformas constitucionales en Colombia para incorporar la figura de la Veedura de la Administracin (Estrada, p. 16), la iniciativa no prosper. El impulso ms importante que se produjo en el constitucionalismo iberoamericano parte de la figura del Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, incorporado en la Constitucin espaola (artculo 54). La denominacin de Defensor del Pueblo de la Constitucin espaola ha sido seguida por Argentina (artculo 86), Bolivia (artculos 127-131, reformados en 1993), Ecuador (artculo 29), Paraguay (artculo 276), Per (artculo 161) y Venezuela (artculo 280). Guatemala opt por integrar una Comisin de Derechos Humanos y contar, adems, con un Procurador de Derechos Humanos (artculos 273-5). En estos casos se trata, como en Espaa (Fix-Zamudio {1998}, p. 85), de rganos designados por el congreso. La Constitucin mexicana (artculo 102.B, reformado en
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1992) dej a la ley la denominacin de los organismos federal y estatales encargados de tutelar los derechos humanos, pero una modificacin posterior (1999) incorpor la denominacin de Comisin Nacional de los Derechos Humanos. A partir de esta reforma la Comisin cuenta con autonoma de gestin y presupuestaria, personalidad jurdica y patrimonio propios. La incorporacin del ombudsman en el sistema constitucional iberoamericano se ha conseguido superar numerosas resistencias y reticencias. El argumento adverso ms invocado ha consistido en sealar que su aparicin se debe a la debilidad del sistema judicial, y que por ende la solucin para los actos de afectacin de los derechos humanos no deba consistir en incorporar un rgano ms del Estado, sino en fortalecer los ya existentes. Esta tesis no toma en cuenta que el ombudsman no excluye la posibilidad de que los particulares ejerzan ante los tribunales las acciones que consideren pertinentes, y que, por el contrario, permiten un considerable ahorro en los trmites formales que beneficia a los individuos y a los propios rganos de justicia. El ombudsman juega, por otra parte, un papel significativo en cuanto a formar una conciencia de respeto por el derecho en general. La cultura jurdica se ve impulsada por la presencia de ese tipo de rganos. La necesidad de fortalecer al Estado de derecho a la que se han tenido que enfrentar los pases iberoamericanos en los ltimos veinte aos, hace que este tipo de instituciones tenga una funcin especialmente relevante. b) Tribunal Constitucional La justicia constitucional tiene una larga trayectoria en Amrica Latina. En este aspecto la relacin entre las Constituciones iberoamericanas no se da tanto por la materia, ni por la modalidad de control de la constitucionalidad adoptada, sino por la naturaleza del rgano que lo ejerce (Aguiar, p. 29). Aun cuando la aparicin del primer tribunal constitucional, con esta denominacin, se produjo en la Constitucin austriaca de 1920, la de-
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nominacin se incorpor en los pases hispanohablantes despus de promulgada la Constitucin espaola. Eso no obstante, se registran algunos casos previos como la creacin del Tribunal Constitucional chileno en 1925, y de la Corte de Constitucionalidad en Guatemala, en 1965 (Fix-Zamudio, pp. 97 y ss). En Colombia se propuso la creacin de la Corte Constitucional desde 1945, aunque slo fue establecida hasta 1991 (Restrepo, p. 275). En cuanto a la modalidad de control, el sistema espaol corresponde al sistema concentrado, que es seguido por Bolivia, Costa Rica, Mxico (si bien el control compete al Poder Judicial federal, no slo a la Suprema Corte de Justicia), Panam, Paraguay y Uruguay, en tanto que en Argentina, Brasil, Nicaragua y Per se aplica el modelo de control difuso, y en Colombia, Chile, Ecuador (de acuerdo con las reformas de 1992), El Salvador, Guatemala y Venezuela rige un sistema mixto. La diversidad de denominaciones para los rganos encargados de la justicia constitucional, las variaciones en cuanto a su integracin y a los procedimientos de designacin de sus titulares (vase Anuario, Justicia Constitucional Comparada , La jurisdiccin constitucional en Iberoamrica y Garca Belande y Fernndez Segado) obedece en buena medida a que se trata de una institucin de larga trayectoria en el constitucionalismo latinoamericano, que hunde sus races en el siglo XIX. Esto no es bice para que se puedan registrar casos como los de Guatemala y Per, donde, a pesar de las soluciones finalmente incorporadas a las respectivas Constituciones, se tuvo muy presente la experiencia espaola (Garca Laguardia, pp. 39 y ss.; Brewer Caras, p. 143). Otro aspecto que no concierne slo al rgano de control de la constitucionalidad, sino al gobierno y a la administracin de la justicia, es importante subrayar que la creacin del Consejo General del Poder Judicial (artculo 122.2) ha tenido en Latinoamrica la repercusin que no tuvieron previamente los consejos superiores de la Magistratura de Italia y de Francia (Melgar, pp.
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59 y ss). En El Salvador surgi el Consejo Nacional de la Judicatura (artculo 187), en Mxico el Consejo de la Judicatura Federal (artculo 100 reformado en 1995 y 1999), en Paraguay el Consejo de la Magistratura (artculos 262-264), y en Per el Consejo Nacional de la Magistratura (artculos 150-157). c) Comisiones congresuales Como instrumentos constitucionales para el control del poder y por lo mismo para garantizar el espacio individual y colectivo de libertades, el funcionamiento de las comisiones congresuales tiene una gran trascendencia. En este sentido la Constitucin espaola dispone (artculo 76.2) que ser obligatorio comparecer a requerimiento de las Cmaras ante las comisiones de investigacin. El incumplimiento de esta obligacin, impuesta a todos los habitantes sin distincin de nacionalidad, da lugar a sanciones. El paso dado por el Constituyente espaol ampla considerablemente las facultades tradicionales de investigacin de las comisiones parlamentarias. En esa misma direccin se orient la Constitucin brasilea (artculo 58.V), aunque restringi las posibilidades de requerir la presencia slo a los ciudadanos nacionales; Paraguay (artculo 195), en cambio, adopt el criterio constitucional espaol y admite la posibilidad de que las comisiones hagan comparecer a los particulares, y en caso de no hacerlo quedan sujetos a la sancin correspondiente. La presencia de este precepto en el resto del constitucionalismo americano apenas se ha dejado sentir, porque se teme que sea contrario a la llamada separacin de poderes y d lugar a una expansin excesiva de las atribuciones de los congresos. Se trata de una interpretacin errnea, porque su aplicacin ha demostrado que en nada afecta el funcionamiento de los rganos del poder y s, en cambio, supone una mayor capacidad de control poltico en beneficio del sistema de libertades.
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III. C ONSIDERACIONES FINALES Hemos examinado, recurriendo al cotejo textual, diferentes instituciones constitucionales iberoamericanas caracterizadas, en expresin de Hberle (p. 100), por un denominador comn. Ese denominador, dice, es lo que vincula a las Constituciones entre s. Que unos poderes constituyentes, agrega, aprendan de otros se ha convertido en una pauta familiar. Este trabajo se refiere a un nuevo constitucionalismo en Iberoamrica claramente orientado en el sentido de fortalecer los deberes y derechos fundamentales como eje de lo que podra considerarse el derecho a la democracia. Los instrumentos de ese derecho, consistentes en la organizacin y funcionamiento de los rganos del poder poltico, presentan en cada caso caractersticas diferentes. Esto se explica por varias razones: una, las concernientes a los sistemas parlamentario vigente en Espaa y presidencial, prevaleciente en Amrica Latina. Otras, las que corresponden al orden de culturas con perfiles propios. Se sabe que las diferencias entre esos sistemas tienden a diluirse parcialmente, en tanto que entrambos toman prestadas entre s determinadas instituciones que contribuyen a su estabilidad o a su mayor capacidad de control. A tal punto se ha avanzado en este proceso, que hoy es necesario adoptar nuevos criterios para diferenciar ambos sistemas, pues el aplicado hasta ahora, centrado en las formas de relacin entre los rganos del poder (investidura y confianza, fundamentalmente) resultan insuficientes. La diferenciacin entre esos sistemas debe orientarse hacia la identificacin de las verdaderas diferencias, entre las que sobresale el procedimiento electoral adoptado, directo o indirecto, para seleccionar al jefe de gobierno. En general cuando existen dos fuentes de legitimidad, una para el rgano ejecutivo y otro para el legislativo, nos encontramos ante un sistema presidencial; cuando slo existe una fuente de legitimidad para los titulares de ambos rganos de gobierno, estamos ante un sistema parla-
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mentario. Esta diferencia, empero, tambin comienza a relativizarse a partir de la eleccin directa del primer ministro en algunos sistemas parlamentarios, como es el caso de Israel. Las formas de relacin entre los rganos del poder ya no son necesariamente distintivas de los sistemas parlamentario o presidencial. Por eso es posible encontrar en los nuevos sistemas presidenciales de Iberoamrica numerosos instrumentos constitucionales de control que tradicionalmente haban sido considerados exclusivos de los sistemas parlamentarios. Su adopcin obedece a una razn superior: son instrumentos de garanta, o sea instituciones adjetivas, del derecho a la democracia. Y el contenido de este derecho aparece en la complementariedad de los nuevos y los anteriores derechos fundamentales. Lo central, por tanto, de las nuevas democracias, est en la edificacin de una nueva estructura de derechos fundamentales, cuya garanta es el sistema democrtico que tambin han adoptado. El proceso no ha sido fcil ni rpido, y en la mayor parte de los casos todava llevar tiempo para su consolidacin. Conseguirlo es un desafo al que cada comunidad nacional tendr que dar respuesta, pero ser de gran ayuda que, peridicamente, se lleven a cabo ejercicios de anlisis y cotejo, para poder establecer as los niveles de avance registrados. Hacer una revisin de este proceso es una forma de constatar la evolucin que se ha llevado a cabo. Para este propsito los ejercicios de naturaleza acadmica han probado ser muy eficaces. En 1974, por ejemplo, se integr el Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional que, por primera vez, se dio a la tarea de servir como un foro para los constitucionalistas de esa rea europea y americana. El primer Congreso al que convoc, en julio de 1975, tuvo una clara inspiracin helleriana: el tema fue Derecho y realidad constitucional en Amrica Latina. En ese primer Congreso, y en los subsiguientes, llevados a cabo sucesivamente en Mxico, Espaa y Colombia, han participado desde el principio expertos de ambos continentes que, en
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sus respectivos pases y en sus diferentes momentos, han participado en los procesos constituyentes. Muchos de los temas tratados a los largo de estos aos se han traducido en propuestas o han reflejado el anlisis de decisiones tomadas, pero en todo caso han sido el punto de encuentro en que los conocedores de los distintos sistemas constitucionales han intercambiado conocimientos, experiencias, opiniones y sugerencias. A manera de ejemplo puede sealarse el congreso celebrado en Colombia en 1984 sobre el tema de la jurisdiccin constitucional en Iberoamrica. Al remirarse la relacin entre los sistemas constitucionales no puede desconocerse esta singular circunstancia. Ms all de las semejanzas formales entre los sistemas constitucionales, hay un aspecto central: la forja convergente de una cultura democrtica colectiva. Es en este punto donde se presenta la mayor afinidad de la nueva comunidad iberoamericana. No existe entre sus miembros una vocacin emuladora; lo que s hay es una decisin, adoptada en el mbito interno de cada sociedad poltica, de abrir paso a una forma de vida que se expresa a travs del Estado social y democrtico de derecho. Sea que esta denominacin haya sido incorporada al texto fundamental, sea que en l slo figuren las instituciones que le dan contenido aun cuando no se haga expresa referencia a ese Estado, es evidente que se avanza en su construccin y consolidacin. Aqu reside la caracterstica dominante del nuevo constitucionalismo iberoamericano. IV. F UENTES AGUILAR CUEVAS , Magdalena, El defensor del ciudadano (ombudsman) , Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Comisin Nacional de los Derechos Humanos, 1991. -, Regulacin del ombudsman en el derecho internacional comparado, Mxico, Comisin Nacional de los Derechos Humanos, 1993.
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DEMOCRACIA E INSTITUCIONES
Relacin y controles recprocos entre rganos del poder
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I. Consideraciones generales sobre los controles polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 II. Regulacin de los controles polticos en la Constitucin y propuestas de reforma 67 III. Consideracin final: consolidacin democrtica y gobernabilidad 79 IV. Sugerencias bibliogrficas . . . . . . . . . . . . . 82
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
RELACIN Y CONTROLES RECPROCOS ENTRE RGANOS DEL PODER * I. C ONSIDERACIONES GENERALES SOBRE
LOS CONTROLES POLTICOS
Uno de los problemas centrales de todo sistema constitucional reside en los instrumentos adecuados para el control del poder. Por siglos, dicho tema ha ocupado la atencin de filsofos, juristas y polticos. Se trata de una cuestin de anlisis indispensable en cualquier sistema democrtico; incluso all donde los controles funcionan satisfactoriamente requieren de ajustes peridicos. A continuacin, y conforme al mtodo de trabajo sealado por la Barra Mexicana, Colegio de Abogados, enunciar algunos de los problemas que en esta materia debe resolver la Constitucin: A. Regular las relaciones de control entre los rganos polticos del poder: gobierno y Congreso. B. Garantizar que esas relaciones de control se realicen bajo los siguientes principios: a. Responsabilidad. Los rganos del poder deben actuar dentro de la esfera de su competencia, sin exceso ni defecto. Ir ms all de sus facultades, o dejar de cumplir con sus responsabilidades, afecta los derechos de los gobernados y, por ende, vulnera el Estado de derecho
* Incluido en VV. AA., Propuestas de reformas constitucionales, Mxico, Barra Mexicana, Colegio de Abogados, 2000. 65
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b. Efectividad. Los instrumentos de control deben aplicarse para que cada rgano del poder acte estrictamente en el mbito de sus responsabilidades, no para evitar, obstaculizar o condicionar esa actuacin. c. Utilidad. Los instrumentos de control slo son tiles si contribuyen a que los rganos del poder funcionen de acuerdo con lo dispuesto por la Constitucin y las normas que deriven de ella, de forma razonable y eficaz, atendiendo al derecho al buen gobierno que tienen los ciudadanos. d. Publicidad. Los controles no pueden ser utilizados para intercambiar favores polticos. Los entendimientos subrepticios que conciernen a la forma de ejercer o de no poner en prctica los controles, con el supuesto objetivo de alcanzar consensos polticos, atenan, neutralizan e incluso cancelan los efectos jurdicos y polticos de los controles. Los consensos para la modificacin o actuacin de las instituciones no deben adoptarse en perjuicio del ejercicio de los controles. e. Estabilidad. Los controles deben ser ejercidos de manera responsable y no para dirimir problemas de antagonismo personal o de lucha por el poder. No deben confundirse las expresiones de la lucha por el poder, que se regulan por las normas electorales; de las luchas en el poder, que se limitan a acomodos de intereses, tendencias, corrientes o personas; ni de las luchas contra el poder, que a veces se practican en nombre de las libertades pblicas. Los controles no son instrumentos de combate sino de integracin y se aplican para dar estabilidad a las instituciones. f. Regularidad. Los controles se deben ejercer de manera predecible y sistemtica. C. Proteger los derechos individuales y colectivos concernientes a la libertad, la seguridad, la igualdad y la equidad. Como bien se sabe, estos derechos constitucionales cuentan con garantas jurdicas, que se ejercen a travs de instancias jurisdiccio-
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nales; pero ocurre que adems de esos medios de defensa ante los actos de los rganos de gobierno, los instrumentos de control poltico tambin son tiles para la proteccin de esos derechos. En realidad, los instrumentos de control poltico pueden llegar a desempear una funcin suprema de garanta, en tanto que de su aplicacin depende que los rganos polticos del poder no incurran en excesos que lesionen las libertades pblicas y el funcionamiento mismo de los rganos jurisdiccionales y de relevancia constitucional (organismos tutelares de los derechos humanos y organismos electorales, por ejemplo). II. REGULACIN DE LOS CONTROLES POLTICOS C ONSTITUCIN Y PROPUESTAS DE REFORMA
EN LA
La Constitucin prev diversos instrumentos de control entre los rganos polticos del poder (gobierno y Congreso). Se presentan aqu algunos de esos instrumentos, de una manera muy esquemtica, y a continuacin de cada uno se formula una propuesta de reforma, tambin en trminos generales. A. Del Congreso: a. Periodo de sesiones del Congreso. Conforme a los artculos 65 y 66 de la Constitucin, el Congreso no puede sesionar ms de cinco meses por ao en sesiones ordinarias. De acuerdo con los artculos 78, IV y 89, XI, dos tercios de los individuos presentes de la Comisin Permanente, por propia decisin o a propuesta del presidente, pueden convocar a un periodo de sesiones extraordinarias. En este caso, sin embargo, el Congreso o la cmara convocada slo puede ocuparse de los asuntos previstos en la convocatoria. Propuesta: Ampliar la duracin de los periodos ordinarios de sesiones hasta un mximo de nueve meses. Durante los recesos, la discusin de las polticas gubernamentales se
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transfieren a la Comisin Permanente, que ejerce varias de las atribuciones que en materia de control corresponden al Congreso, pero los efectos polticos de opinin no son los mismos. Se argumenta que es necesario dejar que los representantes regresen a sus distritos y a sus estados para no desvincularse de los representados. Esto no es sino una ficcin, explicable por las dificultades de las comunicaciones y transportes durante el siglo XIX, pero insostenible en nuestros das. b. Informe presidencial. De acuerdo con el artculo 69 constitucional, el presidente de la Repblica debe presentar un informe el 1o. de septiembre, con motivo de la apertura del periodo de sesiones ordinarias. En ese informe, rendido por escrito, debe manifestar el estado general que guarda la administracin pblica del pas. Con relacin al informe presidencial se han discutido tres cuestiones: Si debe ser ledo por el presidente, o basta con asistir al Congreso y entregar el texto. Las tensiones polticas de los ltimos aos llevaron a considerar la conveniencia de suprimir la prctica de que el presidente leyera personalmente su informe y, atenindose a la letra del texto constitucional, se limitara a asistir y presentarlo por escrito. Esta medida se ha adoptado ya en varios estados de la Federacin. Hasta este momento ha prevalecido el buen juicio y el presidente, a riesgo de las situaciones de tensin, sigue leyendo su informe ante el Congreso. El segundo aspecto consiste en si el presidente debe aceptar interpelaciones de los legisladores. Con fundamento en el principio de separacin de poderes, se ha tomado la decisin de no permitir interpelaciones. En este sentido se es congruente con ese principio, adoptado precisamente para proteger a los monarcas ante las exigencias de las asambleas populares. Aun cuando el principio de separacin de poderes se ha aplicado, en muchos casos con xito, en los sistemas democrticos, en realidad su origen atenda,
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esencialmente, a la necesidad de proteger un margen razonable para las potestades del monarca. Acertadamente Kelsen (Esencia y valor de la democracia , Mxico, Editora Nacional, p. 113) afirm que el dogma de la separacin de poderes es la piedra angular en la ideologa de la monarqua constitucional. Por eso las tesis de Montesquieu resultaron muy funcionales para la construccin del sistema presidencial fuerte, postulado por Hamilton, Madison y Jay en El federalista, y para todos los sistemas anlogos que se derivaron del norteamericano. Adems, la doctrina de la separacin de poderes, muy sugerente desde su formulacin original, tambin permiti matizar los efectos radicales de la soberana popular postulada por Rousseau. El tercer tema concierne a si, en el caso de no aceptar interpelaciones, el presidente debe por lo menos escuchar las posiciones de los legisladores. Aqu la respuesta tambin ha sido negativa, de suerte que se ha considerado que el presidente slo puede enterarse de lo que opinan los representantes de la nacin por los medios de comunicacin, porque hacerlo de manera directa afectara su investidura. En este caso la aplicacin del principio de separacin de poderes se ha llevado a un extremo que carece de sustento. Los problemas que se advierten en el sistema constitucional mexicano se deben a que no estn diferenciadas las funciones del jefe del Estado y jefe del gobierno. Al asumirse ambas por una misma persona, sucede que en sus relaciones con el Congreso acta como jefe del Estado o como jefe del gobierno segn resulta ms til a los fines del poder del presidente. Al rendir su informe, lo hace en tanto que jefe del gobierno, pero al rehusar entablar un dilogo con los representantes, acta como jefe del Estado. Se trata de una contradiccin que se origina en la imprecisin de la norma constitucional. Propuesta: Debe introducirse la figura del jefe del gabinete. Debe tratarse de un funcionario cuya designacin y
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remocin sea realizada por el presidente, pero en el primer caso con el consentimiento y en el segundo con el conocimiento del Congreso, a travs del Senado. El jefe del gabinete debe asistir regularmente a las sesiones de ambas cmaras, y responder a las interpelaciones y preguntas que sus miembros le presenten conforme al orden que al efecto se establezca. Adems, se le deben conferir facultades expresas al gabinete, para que sus integrantes participen realmente en las decisiones que el gobierno adopte y puedan responder de ellas, en el mbito de su competencia, ante el Congreso. No se trata de adoptar un sistema parlamentario, sino de modernizar el presidencial. Numerosos sistemas presidenciales han adoptado ya lo que aqu se est proponiendo. c. Comparecencia de miembros del gabinete. De acuerdo con el artculo 93 constitucional los secretarios estn obligados a informar al Congreso en dos circunstancias: a) anualmente, acerca del estado que guardan sus respectivos ramos, y b) cuando sean requeridos para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades. Se trata, por lo mismo, de facultades muy limitadas, porque en el primer caso se excluye al procurador general de la Repblica y a los directores de organismos descentralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria, y los secretarios cumplen con la simple remisin de una memoria; y en el segundo, que s incluye al procurador y a los dems funcionarios, las convocatorias para que comparezcan los funcionarios son muy irregulares. En cada ocasin se da lugar a negociaciones entre los partidos que no siempre concluye con un citatorio para comparecer. Propuesta: Con relacin a los integrantes del gabinete, la que se plante en el punto anterior (asistir con regularidad a las sesiones del Congreso y atender interpelaciones y preguntas); con relacin a los titulares de los organismos
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y empresas, aunque sus informes anuales son incluidos dentro del que rinden las secretaras a cuyo sector corresponden, deben acudir siempre que sean requeridos por las comisiones del Congreso, aun a peticin de la minora. Es necesario desarrollar los derechos de las minoras, que si bien no tienen por s solas capacidad para decidir, s deben tenerla para exigir informacin. La ausencia de facultades en este sentido ha hecho que sean los medios de comunicacin y no los rganos de representacin poltica los que sirvan para demandar informacin a las dependencias gubernamentales. d. Comisiones de investigacin. El artculo 93 constitucional tambin regula lo concerniente a las comisiones de investigacin. En este caso operan dos limitaciones: a) las comisiones en la Cmara de Diputados se integran por decisin mayoritaria pero a peticin de una cuarta parte de sus miembros, mientras que en la de senadores se exige que la propuesta proceda de la mitad de sus integrantes; y b) las comisiones slo tienen competencia para investigar el funcionamiento de los organismos descentralizados y de las empresas de participacin estatal mayoritaria. Propuesta: La facultad de constituir comisiones de investigacin debe reservarse para la mayora, pero puede ser planteada por cualquiera de los integrantes de las cmaras. Es una incongruencia que cualquier representante pueda presentar una iniciativa de ley e incluso de reformas a la Constitucin, pero no una iniciativa para integrar una comisin. Por otra parte las comisiones de investigacin deben tener facultades para conocer todas las reas del gobierno y para citar a particulares. Esto ltimo sobre todo si se tiene en cuenta que numerosos servicios pblicos son objeto de gestin privada. e. Iniciativa legislativa. Conforme al artculo 71 constitucional, el derecho de iniciar leyes corresponde al presidente de la Repblica, a los diputados y senadores y a las le-
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gislaturas de los estados. Adems, conforme al prolijo artculo 122, C, base primera, V, , la Asamblea Legislativa del Distrito Federal puede presentar iniciativas de leyes o decretos en materias relativas al Distrito Federal. Esta limitacin no rige para el caso de las legislaturas estatales. Aqu el elemento de control consiste en que el gobierno (por extensin del presidente de la Repblica) no dispone de elementos que le aseguren que sus iniciativas cuenten con un rpido trmite en casos especiales. Slo el artculo 29, relativo a la suspensin de garantas, previene implcitamente un trmite expedito para la habilitacin de facultades en casos extraordinarios; pero ni siquiera en lo dispuesto por los artculos 49 y 131 se puede inferir esa misma diligencia. En estos trminos, mientras que el Ejecutivo tiene tasada su facultad de veto frente a las decisiones normativas del Congreso, ste dispone de una amplia libertad para retener, sine die, las iniciativas del presidente. Esto, desde luego, no ha representado ni representar un problema en tanto el gobierno cuente con mayora en el Congreso, pero ser un factor de entorpecimiento en las tareas de gobierno cuando la mayora decida bloquear las iniciativas del presidente. Por otra parte, un rgano del poder, el Judicial, carece de la facultad de iniciar leyes, con lo que queda a expensas de que alguno de los otros dos rganos decida proponer. Esta omisin suele ser subsanada mediante el procedimiento informal de solicitar su opinin a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en los temas que le conciernen, y en ocasiones el gobierno ha hecho suyos proyectos elaborados por el rgano judicial. Esto, empero, es slo una prctica no vinculante. Propuesta: Establecer los casos en que el presidente pueda disponer de la facultad de presentar iniciativas en bloque, que sean aprobadas o desechadas por completo, y contar con instrumentos que le permitan, en ciertas circunstancias,
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reclamar la atencin perentoria del Congreso. De no ser as, el gobierno puede quedar paralizado por la simple omisin del Congreso. Adems, debe admitirse el derecho de iniciativa de la Suprema Corte, como ocurre en las Constituciones de todas las entidades federativas, excepto en el Estatuto del Distrito Federal, en relacin con sus tribunales superiores de Justicia, y en numerosos sistemas constitucionales extranjeros, latinoamericanos y europeos. No se puede alegar que la iniciativa vulnere el llamado principio de separacin de poderes, porque ya en este momento la comparten Congreso y gobierno; ni que altere de alguna forma las relaciones institucionales, porque el sistema federal tampoco se ha visto afectado por el hecho de que se reconozca el derecho de iniciativa a los congresos locales. f. Presupuesto. La formulacin del presupuesto de egresos se ha vuelto un problema creciente. La ausencia de reglas para la reconduccin del presupuesto o para la continuidad de los servicios bsicos, da lugar a negociaciones que afectan, o pueden llegar a hacerlo, la estabilidad de las finanzas pblicas. Adems, en el caso de que no se aprobara el presupuesto de egresos, el efecto paralizante adquirira proporciones inimaginables; baste sealar que se carecera de recursos para sostener algunos servicios, como los de seguridad federal, que incluye a las fuerzas armadas. Tambin debe considerarse que la Ley de Ingresos tiene una vigencia prevista para un ao fiscal. Propuesta: Adoptar cualquiera de las siguientes opciones: que las disposiciones de ingresos y egresos aprobadas para el ao que concluye se consideren prorrogadas por un periodo determinado, o hasta que el Congreso apruebe las nuevas leyes; que se disponga de los recursos asignados en el presupuesto cuya vigencia concluya, para sostener los servicios y actividades que se consideren indispensables, o una combinacin de ambas opciones.
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g. Tratados. Al resolver el amparo en revisin 1475/98, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin estableci la superioridad jerrquica de los tratados internacionales en relacin con las leyes federales. En este caso debe tenerse presente que, de conformidad con el artculo 89, X, constitucional, el presidente est facultado para celebrar tratados, sometindolos a la aprobacin del Senado. En los trminos de la nueva tesis de la Corte (que abandona un criterio previo conforme al cual consideraba de igual jerarqua a los tratados y las leyes) las disposiciones normativas que adopten el presidente y el Senado son superiores a las disposiciones normativas que aprueben las cmaras de Diputados y de Senadores. Esto puede generar considerables distorsiones en la vida institucional, pues la voluntad conjunta del presidente y de la mayora de los senadores podra constituir una especie de superlegislador, con lo cual se afectara el sistema representativo establecido por la Constitucin. Adicionalmente, el criterio sostenido por la Corte seala que
en esta materia (de la jerarqua de los tratados) no existe limitacin competencial entre la Federacin y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato expreso del propio artculo 133, el presidente de la Repblica y el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos sta sea competencia de las entidades federativas.
Considero que en este punto la tesis es peligrosa, porque no se adecua a lo preceptuado por el 124 constitucional; pero sin entrar aqu a esas reflexiones, s debe tenerse en cuenta que, como resultado de la denominada globalizacin o mundializacin, el nmero de cuestiones que van siendo consideradas como propias de la comunidad internacional va en aumento, por lo que la competencia
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normativa del presidente y del Senado puede ensancharse de una manera prcticamente ilimitada. Es oportuno agregar aqu que slo en nueve sistemas constitucionales latinoamericanos existe el bicameralismo (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Mxico, Paraguay, Repblica Dominicana y Uruguay). De estos pases, slo en Mxico se ha mantenido la disposicin, adoptada de la Constitucin norteamericana, en el sentido de que nicamente el Senado participe en la ratificacin de los tratados. Algo semejante ocurre en la Unin Europea. De los ocho pases con sistema bicameral, slo en Austria se reserva la facultad de ratificar tratados a una de las cmaras. Por lo dems, las Constituciones francesa y griega reconocen expresamente la superioridad de los tratados sobre las leyes, pero establecen que por esa precisa razn los tratados deben ser aprobados conforme a los mismos procedimientos que las leyes. En el caso que nos ocupa hay otro problema adicional: quin tiene la facultad para denunciar un tratado, el presidente por s solo, o el presidente y el Senado? En Estados Unidos se ha discutido este asunto, y aun cuando una parte de la doctrina se inclina por que sean ambos, los presidentes han mantenido su potestad en esta materia. La prctica seguida en Mxico coincide con la norteamericana, toda vez que la Constitucin slo alude a la participacin del Senado para aprobar los tratados. Nos encontramos por ende con el fenmeno de que el presidente ejerce facultades derogatorias de normas con jerarqua superior a las leyes. Propuesta: Que los tratados internacionales sean ratificados por ambas cmaras del Congreso, y que se prevea expresamente que su denuncia tambin sea aprobada por ambas cmaras. Por lo dems, no existe razn alguna, jurdica o poltica, para reservar la facultad de ratificacin slo al Senado. Se trata de una adopcin extralgica del sistema norteamericano. En nuestro sistema constitucional la C-
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mara de Senadores ya no es representativa de las entidades federativas, como lo sigue siendo en Estados Unidos; a mayor abundamiento, la Constitucin de aquel pas establece (artculo II, 2) que la aprobacin de los tratados debe darse por dos tercios de los senadores presentes. Por la jerarqua que la Corte atribuye a los tratados internacionales, deber considerarse tambin la conveniencia de introducir una mayora calificada para su aprobacin. h. Ratificacin de nombramientos. El artculo 76, I, de la Constitucin, obliga al presidente a someter a la ratificacin del Senado los nombramientos del procurador general de la Repblica, as como de los ministros, agentes diplomticos, cnsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y dems jefes superiores del Ejrcito, la Armada y la Fuerza Area. Conforme al artculo 78, VII, la Comisin Permanente puede tambin ratificar esos nombramientos, excepto el de procurador. La prctica ha sido adversa al cumplimiento de la norma constitucional en cuanto a los empleados superiores de Hacienda. Propuesta: En este sentido, remito a lo sealado en el rubro correspondiente al informe presidencial. i . Ausencia del presidente del territorio nacional. El artculo 88 constitucional dispone que, para ausentarse del territorio nacional, el presidente requiere del permiso del Congreso o de la Comisin Permanente. La intensidad de las relaciones internacionales hace que con motivo de la aplicacin de este precepto se incurra en frecuentes trmites de autorizacin, en algunas ocasiones con resultados negativos. Al negar un permiso para que el presidente salga del territorio nacional el Congreso no realiza una funcin sustantiva de control poltico y s, en cambio, obstaculiza el desarrollo normal de las relaciones del Estado mexicano con otros Estados o con organismos internacionales.
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Propuesta: Reducir esta facultad del Congreso a los casos en que la salida del presidente sea superior a un periodo que se estime razonable; por ejemplo, quince das. B. Del gobierno: a. Duracin del periodo de sesiones. Aun cuando hasta ahora la aplicacin del artculo 66 constitucional no ha dado lugar a enfrentamientos o divergencias entre el Congreso y el presidente, no cabe duda de que la facultad conferida al presidente para resolver el diferendo entre ambas cmaras cuando no se pongan de acuerdo en terminar su periodo de sesiones antes de las fechas establecidas por la Constitucin, representa un riesgo poltico. A manera de ejemplo, supngase que (con independencia de la propuesta que se hace en este mismo texto acerca de la ampliacin de los periodos de sesiones ordinarias) en una de las cmaras, donde el partido del presidente cuente con mayora, se decide terminar las sesiones el 30 de marzo en lugar del 30 de abril, y que la otra cmara no acepta. La decisin correspondera al presidente, con lo cual se pone en sus manos un poderoso instrumento de control sobre el Congreso. Propuesta: Suprimir esta facultad del presidente y establecer que cuando las cmaras no se pongan de acuerdo en dar por terminado su periodo de sesiones ordinarias antes de las fechas previstas por el texto constitucional, se agotar el periodo en la fecha que la Constitucin prevea. b. No reeleccin de los representantes. En sus trminos originales, la Constitucin de 1917 slo proscribi, de manera absoluta, la reeleccin del presidente. Incluso en el caso de los gobernadores se admiten algunas modalidades que permiten una especie de reeleccin muy limitada. Pero en caso de los integrantes del Congreso, la Constitucin de Quertaro no estableci limitacin alguna para su reelec-
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cin. En 1933, empero, las presiones que resultaban de haber integrado numerosas fuerzas polticas en un solo partido, el Nacional Revolucionario, oblig a abrir espacios para quienes aspiraban a desempear cargos de representacin pero vean limitadas sus opciones por la reeleccin sucesiva de quienes los ocupaban. Ante el riesgo de una fractura que diera rpido fin al PNR, se adopt la antidemocrtica reforma constitucional que prohibi la reeleccin sucesiva de los diputados y de los senadores. Otro tanto se hizo con los legisladores estatales. Esto, independientemente de los efectos que tuvo con relacin al partido poltico, gener un importante desequilibrio en las relaciones entre el Congreso y el gobierno, en perjuicio del primero. Es sabido que, con los riesgos del clientelismo que propicia la reeleccin de los representantes, la presencia de ellos sujeta slo a la decisin de los electores les ofrece tres ventajas: experiencia, independencia ante el aparato dominante del partido e independencia ante el gobierno. Al suprimirse la reeleccin se subordin a los diputados al gobierno, que les ofreci facilidades de colocacin poltica al trmino de sus mandatos, de acuerdo con la solidaridad mostrada durante el ejercicio de su funcin; y a quienes aspiraban a la reeleccin en periodos discontinuos o en otros cargos electorales se les oblig a la obediencia sistemtica ante los rganos de direccin del partido poltico dominante. En 1965 se intent adoptar una frmula relativamente suave de reeleccin, que no inclua a los senadores. Fue votada favorablemente en la Cmara de Diputados, y luego, sin argumentacin pblica, rechazada por la de Senadores. Propuesta: Conservar la prohibicin absoluta, en sus trminos actuales, de la reeleccin del presidente, pero restablecer la reeleccin de los legisladores electos conforme al principio de mayora relativa. Para limitar en lo posible los efectos
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del clientelismo, deber pensarse en un lmite para la reeleccin. Doce aos puede ser un lmite razonable. III. C ONSIDERACIN FINAL : CONSOLIDACIN DEMOCRTICA
Y GOBERNABILIDAD
Para algunos autores, que siguen la sugerente lnea de reflexin de Alonso Lujambio, la transicin democrtica se inici en Mxico en 1988; otros consideramos que su punto de partida est en la reforma electoral de 1977. Pero independientemente de cundo haya comenzado, lo que hoy es indiscutible es que, al menos en cuanto al aspecto electoral, los mexicanos estamos convencidos de que vivimos en un proceso democrtico. Ahora bien, la democracia es el ms vulnerable de cuantos sistemas existen. Si contamos la intensidad de la bsqueda democrtica y los periodos en los que ha habido democracia, seguramente nos habremos de preocupar. Desde hace veinticinco siglos la democracia es un anhelo de las sociedades civilizadas; sin embargo, las recadas autoritarias, frecuentes y muy duraderas, han convertido a la democracia en una esperanza perenne y en una realidad efmera. Por eso no basta con transitar hacia la democracia; tambin hay que consolidarla y conservarla. Cada una de esas etapas requiere de disposiciones y actitudes diferentes. Para transitar hacia la democracia hacen falta vigor y determinacin. Los luchadores por la democracia normalmente estn dispuestos a arrostrar las mayores dificultades y los mximos peligros. Algunos han tenido que pagar precios tan elevados como el de su libertad y aun su vida. Para consolidar la democracia se requieren otras virtudes. No se corren tantos riesgos, porque tampoco se espera tanta gloria. Para consolidar la democracia no es menester una lucha frontal; se hace ms bien necesario seguir estrategias de aproximacin indirecta que permitan negociar a la vez con el adversario y con
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el partidario. Por lo general hay, en todos los grupos contendientes, los moderados dispuestos a compartir el poder, y los intransigentes que no se avienen a compartir lo que, desde su punto de vista, les cost trabajo conquistar. As, consolidar la democracia exige el ejercicio poco heroico y menos vistoso de negociar para moderar a los partidarios y tranquilizar a los adversarios. En un juego electoral democrtico quienes triunfan se inflaman de arrogancia y quienes pierden se henchen de rencor. Hacer comprender a unos y a otros que deben transigir para dar un nuevo paso, es una tarea en extremo complicada. Para unos significa una abdicacin; para otros una humillacin. Empero, en relacin con la democracia, slo hay dos opciones: consolidarla o derogarla. Aunque los conceptos en torno a la consolidacin democrtica varan (Linz, ODonnell, Przeworski), la idea dominante consiste en la institucionalizacin de los procesos del poder. Esta institucionalizacin se manifiesta por la vigencia del Estado de derecho, que incluye rganos del poder responsables y eficaces; por la existencia de libertades pblicas adecuadamente garantizadas; por el funcionamiento neutral de la burocracia; por la adopcin de reglas que hagan predecible la accin de los rganos del poder; por la autonoma de las sociedades civil, poltica y econmica y de sus respectivos agentes (sindicatos, organismos no gubernamentales, partidos, empresas, entre otros); y por la devolucin de poderes a los entes territoriales (estados, municipios). La consolidacin democrtica demanda un complejo entramado de normas constitucionales que definan el derecho al poder, el derecho del poder, el derecho ante el poder y, por supuesto, el control del poder. De esos cuatro aspectos, apenas hemos definido el primero. El derecho al poder concierne a las instituciones electorales (partidos, asociaciones polticas, autoridades y procedimientos electorales). El derecho del poder corresponde a la estructura y funcionamiento de los rganos del poder. En este punto varias de nuestras
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normas constitucionales corresponden a una fase predemocrtica. La autonoma del Congreso estar en riesgo mientras no se restablezca la reeleccin de los representantes, y el poder del gobierno seguir siendo patrimonio personal hasta que no se adopte un gabinete responsable ante el Congreso, con un jefe inmediato que no sea el presidente de la Repblica, y un servicio civil altamente profesional y polticamente neutral. El derecho ante el poder estar incompleto, a pesar de las muchas reformas judiciales, en tanto no se adopten una serie de medidas, entre las que destaca la supresin de la llamada frmula Otero, que limita los efectos del amparo. En sus trminos (artculo 107, II) la Constitucin dispone que la sentencia pronunciada en un juicio de amparo ser siempre tal que slo se ocupe de individuos particulares, limitndose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaracin general respecto de la ley o acto que la motivare. Esto significa, lisa y llanamente, que hay normas inconstitucionales que sin embargo se aplican a todas las personas que no promovieron un juicio de amparo. Otros aspectos relativos al derecho ante el poder conciernen a la necesidad de promover la cultura jurdica y de facilitar el acceso a la justicia. Adems, el nivel de desarrollo en cuanto a procuracin e imparticin de justicia es muy desigual en el pas. Finalmente, el cuarto factor pendiente de regular en la Constitucin es un eficaz control del poder. Las frmulas pueden ser muy variadas, pero esencialmente deben referirse, como se ha establecido en este texto, a proteger las esferas de libertad individual y colectiva mediante la accin responsable, razonable y eficaz de los rganos del poder. La consolidacin democrtica es, como se puede apreciar, el camino que deberemos recorrer en el futuro. No hacerlo tampoco ser sinnimo de quedarnos donde estamos; representar el riesgo de que desandemos el camino emprendido hace aos, y de que los avances conseguidos merced a la democracia electoral se conviertan en un episodio efmero de nuestra historia. La de-
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mocracia es un sistema dinmico que se desvanece cuando se paraliza. IV. S UGERENCIAS BIBLIOGRFICAS C ARBONELL , Miguel, La Constitucin de 1917 hoy: cinco retos inmediatos, Hacia una nueva constitucionalidad, VV. AA., Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1999. C ARPIZO , Jorge, Mxico: sistema presidencial o parlamentario?, en V ALADS , Diego y S ERNA , Jos Mara de la, El gobierno en Amrica Latina presidencialismo o parlamentarismo?, Mxico, UNAM, 2000. C ARPIZO , Jorge, Mxico: Hacia una nueva Constitucin?, Hacia una nueva constitucionalidad, VV. AA., Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1999. C ONCHA C ANT , Hugo, Un dilogo constitucional: las condiciones polticas y jurdicas para una nueva constitucionalidad, Hacia una nueva constitucionalidad , VV. AA., Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1999. F IX -Z AMUDIO , Hctor, Hacia una nueva constitucionalidad. Necesidad de perfeccionar la reforma constitucional en el derecho mexicano. Leyes orgnicas, VV. AA., Hacia una nueva constitucionalidad, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1999. LUJAMBIO , Alonso, Del autoritarismo mayoritario a la democracia consensual, Hacia una nueva constitucionalidad, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1999. MUOZ L EDO , Porfirio, Por una nueva Constitucin para refundar la Repblica, Hacia una nueva constitucionalidad, VV. AA., Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1999. RODRGUEZ L OZANO , Amador, Hacia un nuevo arreglo institucional, Hacia una nueva constitucionalidad, VV. AA., Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1999.
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Adolfo Christlieb y la reeleccin de los legisladores . .

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I. La legislatura pluripartidista de 1964 85 86 II. El problema de la reeleccin de los legisladores . III. La iniciativa de 1964 89 IV. Una oportunidad perdida 92 V. Fuentes 99
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ADOLFO CHRISTLIEB Y LA REELECCIN DE LOS LEGISLADORES * I. LA LEGISLATURA PLURIPARTIDISTA DE 1964 En 1964 se integr una legislatura renovada y renovadora. Conforme a la reforma constitucional que estableca la incorporacin de diputados de partido, tuvieron acceso a la Cmara miembros del Partido Accin Nacional, del Partido Popular Socialista y del Partido Autntico de la Revolucin Mexicana. Con su presencia introdujeron un nuevo aliento a un Congreso caracterizado por la monotona y la aquiescencia. Los partidos de oposicin procuraron llevar a sus mejores tribunos, para hacer sentir una presencia largo tiempo aplazada. Por el Popular Socialista result descollante la figura de Vicente Lombardo Toledano, en tanto que la diputacin panista, encabezada por Adolfo Christlieb Ibarrola, contaba con experimentados abogados como Miguel Estrada Iturbide, Salvador Rosas Magalln y Felipe Gmez Mont, entre otros. Por su parte, el Revolucionario Institucional tena a Alfonso Martnez Domnguez, Enrique Ramrez y Ramrez, Miguel Covin y Tulio Hernndez, entre varios de sus ms avezados congresistas. Era previsible que se produjeran debates intensos, y todas las organizaciones polticas queran estar adecuadamente representadas. De ah que, en el caso de los partidos de oposicin, los tres lderes de los partidos coordinaran tambin sus correspondientes diputaciones. Esto produjo un desajuste en el caso del PRI, que tuvo repercusiones en el debate concerniente a la
* Incluido en Propuesta, Mxico, ao 4, vol. II, nm. 8, febrero de 1999. 85
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reeleccin de los legisladores. Martnez Domnguez no era presidente de su partido, pero s dirigente de uno de sus tres sectores, y en la Cmara adems de coordinar a su diputacin ocupaba la presidencia de la Gran Comisin. En trminos polticos, Martnez Domnguez era la segunda figura ms prominente de su partido. Esa circunstancia debi influir para que la reforma constitucional que se discuti y aprob en la Cmara de Diputados fuera infundadamente desechada por el Senado. Poderosas fuerzas debieron actuar para frenarla, por consideraciones que no tenan relacin directa con la reforma que permita la reeleccin de los diputados. El propio Martnez Domnguez, en una declaracin hecha treinta aos despus al periodista Jess Michel Narvez, manifest: me entrevist con el presidente Lpez Mateos y le gust la idea; luego platiqu con don Gustavo Daz Ordaz (entonces presidente electo) y me dio luz verde para la reforma del 59 (Michel, p. 377). La forja de la reforma, en todo caso, fue el resultado de la composicin de la XLVI Legislatura. Se trata de uno de los mejores momentos de la vida congresual mexicana en la segunda mitad del siglo. A pesar de los viejos antagonismos que enfrentaban al PPS y al PAN, les fue posible encontrar un punto de convergencia cuando se abord un tema central para la democracia. Como se ver a continuacin, la intervencin de Christlieb result fundamental. II. EL PROBLEMA DE LA REELECCIN DE LOS LEGISLADORES La reeleccin de los legisladores apareci como problema en el constitucionalismo mexicano hasta 1933. Hasta antes de esta fecha nadie controvirti la reeleccin de los legisladores. En 1966 Christlieb public un cuidadoso ensayo al que denomin Crnicas de la no reeleccin (verlo en Las razones de la sin-
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razn) donde muestra un profundo conocimiento del constitucionalismo mexicano. Vale la pena asomarnos brevemente a ese trabajo, porque ya no son muchos los polticos mexicanos que conocen a fondo la historia constitucional del pas. Una de las caractersticas de la poltica nacional, despus de 1917, era la informacin jurdica de que hacan gala los dirigentes polticos. En el caso de Christlieb, adems de corresponder a esa tradicin, se daban dos circunstancias adicionales: por un lado, se trataba de un brillante abogado; por otro, la dura batalla que representaba actuar en la oposicin haca necesario conocer a fondo el sistema constitucional. Christlieb vena de la etapa formativa de Accin Nacional, caracterizada por una importante participacin de hombres de leyes. El ensayo de Christlieb se remonta a las previsiones constitucionales de Estados Unidos en 1787, de Francia en 1791, 1793 y 1795, y de Espaa en 1812, por la influencia que tuvieron en el constitucionalismo mexicano. Los norteamericanos, dice, que concibieron toda la organizacin federal en torno a la representacin del pueblo por conducto del Poder Legislativo, en ningn momento objetaron la reeleccin de los representantes. La Constitucin gaditana, en cambio, se inspir en el sistema francs de reeleccin discontinua. En cuanto a Mxico, en el constituyente de 1823-1824 se present un proyecto para adoptar el sistema de Cdiz, pero no tuvo xito. Miguel Ramos Arizpe seal los graves inconvenientes de prohibir la reeleccin. Slo en las primeras constituciones locales aparecieron algunas restricciones. Fueron los casos de Durango, Oaxaca, Tabasco, Yucatn y Veracruz. El inters de Christlieb por identificar las modalidades constitucionales estatales, en este caso referidas a la reeleccin, representa una vertiente de investigacin todava poco trabajada. La primera Constitucin y las que le siguieron en 1836, 1843, 1857 y 1917, no incluyeron limitacin alguna para la reeleccin de los legisladores. Tampoco los movimientos revolucionarios
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de Ayutla y de Tuxtepec durante el siglo XIX, ni los planes revolucionarios de Ricardo Flores Magn ni de Francisco I. Madero, en 1906 y 1910, propusieron limitaciones a la reeleccin de los legisladores. Antes de arribar a la antidemocrtica reforma de 1933, que limit la reeleccin de los legisladores a periodos discontinuos, Christlieb alude con gran dureza a los trastabilleos constitucionales que dieron lugar a las reformas de 1926-1927 mediante las que se hizo posible la reeleccin de lvaro Obregn y fue ampliado el periodo presidencial a seis aos. Alude a esas reformas como antecedente poltico de la llevada a cabo en 1933. Para Christlieb, la reforma de 1933 prestaba al rgimen la oportunidad de borrar del mapa de la poltica... a los miembros del Congreso no sumisos al maximato . Luego, con mayor severidad an, apunta que la reforma tambin permita realizar, desde el partido oficial manejado por el Ejecutivo, el control selectivo y total de los miembros del Congreso. Christlieb, adjetivos aparte, acert en la explicacin de las razones prevalecientes en 1933. Algunos de los legisladores de entonces advirtieron desde la tribuna que la reforma debilitaba al Congreso. Lo hicieron con entereza, e incluso pronosticaron que andando el tiempo la reforma sera a su vez enmendada. Adems de lo sealado por Christlieb, esa reforma no puede disociarse de la fundacin del Partido Nacional Revolucionario, que oblig a abrir los ms amplios espacios posibles para acomodar a los integrantes de las organizaciones polticas cuya integracin haba dado lugar a la formacin del PNR. Mantener latentes las expectativas del mayor nmero posible de polticos era un elemento de estabilizacin institucional y de consolidacin del naciente partido. En este sentido, la no reeleccin sucesiva resultaba crucial para un partido que naca con vocacin hegemnica.
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III. L A INICIATIVA DE 1964 El 13 de octubre de 1994 la diputacin del PPS present una iniciativa para reformar el artculo 54 de la Constitucin con objeto de que los miembros de la Cmara de Diputados puedan ser reelegidos tantas veces como los partidos polticos a los que pertenezcan as lo decidan. Se trataba, por ende, de la reeleccin indefinida solamente de los diputados. La iniciativa haca una amplia referencia a los planteamientos antirreeleccionistas de Flores Magn en 1906 y de Madero en 1910, subrayando que en ambos casos se aluda al presidente de la Repblica pero no a los miembros del Congreso; tambin contena una referencia general a todos los pases, porque permitan la reeleccin de los legisladores. La reeleccin, agregaba, era indispensable para que los legisladores adquirieran experiencia. En su discurso para fundamentar la iniciativa, Vicente Lombardo Toledano hizo reflexiones de mayor profundidad que las contenidas en el texto escrito. Seal que el Congreso tiene dos funciones que van ms all de la sola actividad legislativa: el debate poltico y el control del poder. Rara vez se ha ejercido hasta hoy esta tarea, dijo refirindose al control. Acto seguido enunci algunas de las acciones de control que conciernen a la Cmara: formular preguntas e interpelaciones a los secretarios de Estado, participar ms activamente en la definicin del presupuesto y ampliar los periodos de sesiones. Con relacin a la iniciativa, Lombardo apunt que no haba la posibilidad de formar cuadros parlamentarios si no se contaba con la reeleccin y que, con ella, en un periodo de tres a nueve aos podra haber un conjunto de profesionales del Congreso que puedan en realidad desempear su labor de una manera importante. Explic que no se inclua a los senadores en la iniciativa, porque no era conveniente involucrarlos sin su consentimiento, pero al mismo tiempo aprovech para lanzar un dar-
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do contra un Senado que cada da pesa menos y es ms opaco y triste. Este punto luego dara lugar a un debate con Christlieb, quien certeramente afirm que haba sido un error dejar fuera de la reforma a los senadores. El dictamen que correspondi a la iniciativa del PPS fue objeto de primera lectura en una sesin dominical, el 27 de diciembre de 1964. Se trataba del primer mes del nuevo gobierno presidido por Gustavo Daz Ordaz. Los estilos de la poca y del presidente no hubieran permitido que una iniciativa de esas caractersticas prosperara sin la anuencia del jefe del Ejecutivo. Lo que no tiene clara explicacin es que se haya decidido acelerar los trmites congresuales, de suerte que se le diera primera lectura al dictamen un domingo, y segunda lectura el 30 de diciembre, ltimo da de sesiones formales, porque en aquellos aos era costumbre que el da 31 se informara personalmente al presidente de la conclusin del periodo ordinario de sesiones. Dicho dictamen fue suscrito por las comisiones unidas 1a. de Puntos Constitucionales y 2a. de Gobernacin; de esta ltima formaban parte Adolfo Christlieb, Manuel Gurra Ordez, Salvador Rodrguez, Enrique Bautista Adame y Enedino Ramn Macedo. La primera correccin introducida a la iniciativa fue de naturaleza tcnica, y consisti en proponer la reforma no del artculo 54 sino del 59 constitucional. En efecto, el 54 se refera slo a los diputados de partido, en tanto que la prohibicin de reeleccin sucesiva apareca en el 59. Por otra parte, se enfatiz que la reeleccin de los diputados no implicaba iniciar una corriente de opinin favorable a la reeleccin del presidente y de los gobernadores. En cuanto a la reforma de 1933, el dictamen no pudo soslayar un apunte crtico: aquella reforma se produjo por una determinacin tomada por ciertos crculos polticos que tendan a crear una mayor centralizacin del poder pblico. Por lo dems, considera que la reforma para regresar a la reeleccin sucesiva de los diputados es un natural complemento de la que previamente
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se haba introducido a los artculos 54 y 63 para establecer la figura de los diputados de partido. El segundo cambio importante con relacin a la iniciativa consisti en la amplitud de la reeleccin. La iniciativa la planteaba por tiempo indefinido, y el dictamen la redujo a slo un periodo sucesivo. Se reconoca que lo recomendable es implantar la reeleccin indefinida, pero se optaba ir por etapas para que las experiencias futuras sealen la oportunidad y la conveniencia de ampliar o no la reeleccin limitada que ahora se propone. En el debate que se produjo el 30 de diciembre participaron Vicente Lombardo Toledano, Enrique Ramrez y Ramrez, Jess Hernndez Daz, Juan Barragn, Miguel Estrada Iturbide, Miguel Osorio Marbn y Miguel Covin. Lombardo cuestion, punto por punto, el contenido del dictamen; llegado el momento de votar, empero, lo hizo a favor. Christlieb dej caer su fina crtica: Lombardo vota contra su iniciativa. Ramrez y Ramrez defendi el dictamen, subrayando que la reeleccin, incluso con la limitacin propuesta, fortalecera a la Cmara y a los partidos polticos. Hernndez Daz intervino en contra del dictamen, medroso, y en favor de la reeleccin indefinida; tambin se pronunci, como lo haba hecho Lombardo, por una reforma electoral, aunque fue ms especfico: abog por un padrn electoral permanente. Por su parte, Barragn hizo un amplio repaso histrico para establecer que las vicisitudes de la reeleccin presidencial en Mxico. Osorio Marbn acu una novedosa interpretacin de la reforma propuesta, para vencer las resistencias que ya se advertan en el ambiente: dijo que se trataba slo de una modalidad que reglamentaba la reeleccin que ya la Constitucin admita. Estrada Iturbide reiter que su partido (Accin Nacional) estaba categricamente en contra de la reeleccin del presidente y en favor de la concerniente a los legisladores de manera irrestricta. En este punto Estrada simplemente abog por volver al texto original de la Constitucin de Quertaro, y que la reforma
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incluyera por tanto a los senadores. La contundencia de esta sensata afirmacin slo fue controvertida parcialmente por Miguel Covin. Se haca necesario explicar el porqu de la reeleccin limitada, y Covin fue al punto: exista el temor de que renacieran los cacicazgos; por eso era conveniente, a ttulo experimental y para superar las resistencias, dar un paso moderado. IV. UNA OPORTUNIDAD PERDIDA Al da siguiente del primer informe presidencial de Daz Ordaz, el 2 de septiembre de 1965, se tuvo por recibida en el Senado la minuta procedente de la Cmara de Diputados conteniendo el proyecto de decreto por el que se reformaba el artculo 59 constitucional. El da 24 de ese mes se present el dictamen. Se produjo entonces uno de los episodios ms decepcionantes de la historia parlamentaria de Mxico. El dictamen de los senadores abord cuatro puntos contenidos en el proyecto aprobado por los diputados: el fortalecimiento poltico de la Cmara de Diputados, el logro de bases ms slidas para el equilibrio de los tres poderes de la Unin, el mejoramiento de los cuadros legislativos, y la eficaz coordinacin entre ambas cmaras, y reconoci que los diputados haban actuado con el propsito de promover el avance cvico y poltico de Mxico. A continuacin despleg una confusa argumentacin para demostrar que para alcanzar esos objetivos lo mejor era no cambiar nada. Lo peor vino despus. Por considerarse que el asunto era de urgente y obvia resolucin se dispens el trmite de la segunda lectura. Puesto a discusin de inmediato, nadie tom la palabra. La aprobacin del dictamen fue por unanimidad. Al ser devuelta la minuta a la Cmara de Diputados, tuvo lugar la ms importante intervencin de Christlieb. Aunque como coordinador de la diputacin panista haba participado activamente en la definicin
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de las lneas argumentales defendidas por su partido en la tribuna, no haba tenido participacin directa en el debate. El 15 de octubre de 1965 fue dado a conocer el dictamen de los diputados relacionado con la decisin de los senadores, y Adolfo Christlieb present un voto particular fundado en muy convincentes argumentos jurdicos. El texto aprobado por las comisiones, contra el voto de Christlieb, reconoca que con motivo del proyecto aprobado por los diputados se suscit una cida polmica en la que se llegaron a producir verdaderos insultos. Esa discusin, confusa y desordenada, result muy desfavorable a la idea de la reeleccin de los diputados, porque se le asoci con la del presidente de la Repblica, a pesar de que los diputados expresamente se haban pronunciado en contra de esta posibilidad. Entre diciembre de 1964 y septiembre de 1965 las dudas alcanzaron tal magnitud, que en la asamblea del PAN celebrada en mayo de este ltimo ao, el presidente Christlieb tuvo que reiterar que para la reeleccin de los legisladores
no encontramos impedimento fundado ni en los supuestos bsicos de la democracia, ni en los postulados fundamentales de la historia poltica y parlamentaria del pas; s pensamos en cambio que la vuelta a la Constitucin de 1917 habr de fortalecer al Congreso, introduciendo un factor de equilibrio entre los poderes Legislativo y Ejecutivo.
El dictamen reconoce que la Cmara de Diputados fue objeto de severas crticas, enderezadas a lo infructfero de su trabajo o a las ambiciones de perpetuacin de sus miembros. A continuacin refrend las consideraciones que ya haba sostenido para fundar el proyecto original y luego de sostener su discrepancia con el Senado sealando, muy mesuradamente, que con el criterio inmovilista de los senadores ninguna reforma previa de naturaleza poltica habra sido posible, lleg a una sorprendente decisin: porque hay datos suficientes para pensar que esa con-
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cepcin y ese criterio (del Senado) son definitivos , consideramos que, por el momento, ha desaparecido la posibilidad de llevar adelante la reforma del artculo 59, por lo cual recomendaba al pleno archivar el expediente. Fue justamente en este punto donde Christlieb se separ del dictamen y formul un voto particular cuyas consideraciones siguen vigentes. Para Christlieb resultaba jurdicamente inaceptable que si la mayora de los diputados seguan convencidos de su razn, no la hicieran valer ante los senadores. De otra manera, al no agotar el procedimiento constitucional previsto por el artculo 72, la Cmara de Diputados asumira una responsabilidad jurdica, poltica e histrica que no le corresponda, al ser ella la que resolviera archivar un proyecto que por otra parte sostena de manera prcticamente unnime. Considero, deca, que la responsabilidad por el rechazo de la reforma debe recaer plena y exclusivamente sobre quienes en el seno del Congreso de la Unin se negaron siquiera a discutir o comentar el proyecto de la Cmara. Aqu Christlieb aborda un punto central para las instituciones: la Cmara, dice, debe asumir la funcin orientadora de la opinin pblica para enmendar las distorsiones advertidas en los meses que el tema fue objeto de debate poltico a travs de los medios. No era bastante con que la Cmara, mansamente, dejara una constancia histrica de su propuesta y de sus argumentos; era necesario algo ms: orientar a la opinin y cumplir con la Constitucin, agotando el procedimiento legislativo. De no proceder as, la Cmara habr hecho un flaco servicio a su propia causa. La posicin del diputado panista fue contundente: Por suficientes que puedan parecer los datos que se tengan para presumir que la colegisladora no cambiar de criterio, de ninguna manera esa presuncin puede dar bases para que la Cmara de Diputados concluya la inutilidad de ejercer la facultad que le otorga la Constitucin. Al llegar a este punto Christlieb produjo lo mejor de su argumentacin: su partido haba votado en contra del pro-
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yecto porque estaba en favor de volver, lisa y llanamente, a la redaccin de 1917 que permita la reeleccin indefinida de diputados y senadores, no de una reeleccin limitada y slo de diputados, como haba propuesto la mayora de la Cmara. Eso no obstante, lo que ahora planteaba, en nombre de toda la diputacin panista, era regresar la minuta al Senado con el voto de todos los miembros de la Cmara de Diputados. En seguida de la lectura del voto particular se produjo el ltimo debate sobre el tema en el Congreso. Intervino Juan Barragn, que no aport ninguna reflexin relevante al pronunciarse por la aprobacin del dictamen. Lombardo Toledano lo sigui; sus argumentos fueron titubeantes. Primero declar que el dictamen del Senado, amn de mal redactado, era pobre, oscuro, dbil y cobarde; pero prrafos despus, seguramente porque pens que haba ido demasiado lejos, matiz diciendo que muchos senadores, aunque haban votado por un dictamen de esa naturaleza, eran inteligentes y honorables. Ms adelante manifest que el voto particular de Christlieb tiene razn, y abund en los argumentos del panista, llegando a afirmar que era importante que no nos archivemos nosotros; pero unos prrafos despus volvi a cambiar de opinin y acab argumentando en favor de archivar el expediente. El siguiente orador fue Estrada Iturbide. Se trata de una de sus mejores intervenciones. Aludi al contenido del artculo 72 constitucional para denunciar que la Cmara de Diputados no poda, al mismo tiempo, ratificar su posicin original y decidir no hacerla valer. Su argumentacin jurdica, en apoyo del voto de Christlieb, fue tan precisa, que oblig a Enrique Ramrez y Ramrez, tambin en uno de sus ms brillantes discursos, a explicar, con cautela y entre lneas, las razones del archivo que se propona: evitar la fractura del PRI. As se cerr un captulo de la historia parlamentaria de Mxico. Dej, sin embargo, heridas en el cuerpo de los partidos polticos. Se haba credo que la composicin plural de la Cmara permitira un margen de libertad hasta entonces inexistente. Se
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crey, fundadamente, que la reeleccin tendra efectos favorables para la independencia del Congreso y, en el caso del PRI, se cont con la aquiescencia del presidente de la Repblica. El extrao sesgo que sigui la discusin pblica indica que en el interior del aparato del poder se produjeron fisuras que obligaron a revocar el acuerdo. Meses despus, Christlieb public un ensayo, citado ms arriba, que concluy con un captulo cuyo ttulo lapidario reza: las razones de la sinrazn. Leerlo, a ms de tres dcadas de distancia, arroja luz sobre un tema que todava no ha quedado resuelto. Separando lo que concierne a la explicacin de lo ocurrido en aquel momento, y que en buena medida qued registrado en el debate de los diputados y en el propio voto particular de Christlieb, su ensayo contiene planteamientos que el tiempo no ha marchitado. Aunque en materia jurdico-poltica no es vlido conjeturar qu habra pasado de haberse adoptado desde 1965 la reeleccin de los legisladores, s es posible suponer que los tiempos de la reforma poltica se habran abreviado. De la misma forma que el mecanismo de diputados de partido aplicado por primera vez en 1964 abri las puertas al sistema representativo parcialmente mayoritario y proporcional, adoptado en 1977, y al Partido Comunista, proscrito por dcadas, es de suponer que otros avances que slo se produjeron ms tarde, como la garanta de imparcialidad electoral, tambin habran entrado ms tempranamente en nuestra legislacin. Christlieb vio con toda claridad las implicaciones que en el futuro cercano tendra el sbito y drstico hermetismo del sistema poltico mexicano y dej un testimonio de su posicin. Seguramente muchos ms habrn pensado como l, en otros partidos, pero no tuvieron la precaucin de hacerlo constar. Para el dirigente panista la decisin de impedir la reforma resultaba contraria a la democracia, por tres razones: restringa la libertad del voto; acentuaba el carcter centralizador del gobierno, al acaparar los conocimientos tcnicos requeridos para legislar, e im-
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peda la formacin de nuevos lderes polticos, de los cuales estn urgidos todos los partidos, inclusive el oficial. El tiempo le dio la razn, porque precisamente el ejercicio rutinero del poder, al cabo de las dcadas, ha llevado a la poltica mexicana a un deterioro que en parte corresponde a la ausencia de figuras en nmero y calidad suficiente para hacer frente a los problemas del Estado moderno. Aunque en diferente escala, todos los partidos son, hoy, vctimas de la improvisacin. De alguna manera los de oposicin han resentido en menor medida la falta de oportunidades para formar dirigentes en el Congreso, porque las circunstancias en que han tenido que desarrollarse les ha ofrecido la oportunidad de preparar, en la adversidad, a muchos de sus dirigentes. Segn Christlieb, muchas de las reticencias y resistencias expresadas en contra de la reeleccin se habran mitigado si, como propuso su partido desde un principio, se hubiera incluido a los senadores en el proyecto. Es difcil saber si esto realmente hubiera sido as, pero en todo caso habra sido mucho ms costoso, en trminos polticos, permitir la denigracin pblica del Congreso en su conjunto, que de la sola Cmara de Diputados, como se hizo. Por otra parte, Christlieb no desperdici la oportunidad para aludir a la lucha interna por el poder en el PRI. Sustituir a la totalidad de los diputados deca permitira, por un lado, favorecer a quienes se adhirieran a la jefatura de este partido y del gobierno para mantener la debilidad del Congreso y, por otro, sustituir a quienes no mostraran la sumisin esperada. Aunque en estos argumentos no puede dejar de verse la opinin del lder de un partido de oposicin, tambin es cierto que mientras en la Cmara de Diputados se haba producido una primera iniciativa de gran magnitud poltica y con una cierta autonoma, en el Senado fue posible mantener la unanimidad y el hermetismo gracias a la composicin de sus integrantes. Esta situacin fue claramente advertida por Lombardo y por Christlieb, quienes en diferentes momentos del debate plantearon la necesidad de
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modernizar al Senado y de reformar los procedimientos electorales. Durante el debate del artculo 59 Lombardo lleg a pronunciarse, desde la tribuna de los diputados, por la inclusin de senadores de partido; Christlieb lo hizo a travs de la prensa (Exclsior, 25 de diciembre de 1965, en Escritos periodsticos , p. 234). La nota final del ensayo de Christlieb est dirigida al futuro de su partido y del pas:
En Accin Nacional esperamos, con el pueblo de Mxico, que toda la pasin desviada que se ha puesto en este asunto, algn da se aplique a rectificar a fondo los procedimientos del sufragio, para hacerlo realmente efectivo. Se ver entonces que en un rgimen de sufragio libre y respetado, una limpia reeleccin de miembros del Congreso ser vista con respeto...
La presencia de Adolfo Christlieb en la Cmara de Diputados es un ejemplo elocuente de cuanto se puede conseguir cuando se acta con inteligencia, con sobriedad y con rectitud. Numerosas fueron las iniciativas que sostuvo al frente de la diputacin (cfr. Garca Orosa, p. 32), los discursos que pronunci, los artculos que public, las conferencias que dict, las entrevistas que concedi. Esa actividad le permiti convertirse en un paradigma poltico. No hay, en sus textos, desbordamientos emocionales; hay, s, reflexin, cordura y cultura. No son muchas sus referencias a Benito Jurez, pero todas respetuosas; el texto original de la Constitucin queretana merece sus expresiones de aprobacin plena; la defensa de los sindicatos, fundado en opiniones de autores tan poco sospechosos de reaccionarismo como De la Cueva y Castorena, y su compromiso a favor de una revolucin a fondo que implique verdadera reforma poltica y reforma social (discurso del 1o. de diciembre de 1966), revelan al poltico y al intelectual de talante liberal. En sus pginas son frecuentes las referencias a filsofos algunos tan poco conocidos en nuestro medio como Alain,
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historiadores, juristas, politlogos; pero no son menciones acrticas, suelen serlo para apuntar un argumento propio o para sustentar una discrepancia. Aunque seguramente ni siquiera dentro de su mismo partido habr encontrado siempre coincidencia total con sus ideas, lo importante es que las tena. Y esta es, quiz, la ms importante caracterstica de su actividad como diputado: haber vivido una legislatura que, en contraste con muchas otras, fue foro de ideas. Los debates hueros, la retrica intransigente, la complacencia sistemtica, que se haban instalado en la Cmara luego que se extinguieron los ltimos ecos de las voces revolucionarias, fueron desapareciendo a partir de 1964. Uno de los protagonistas de esa transformacin, hoy consolidada, fue Adolfo Christlieb. Le toc serlo tambin de una iniciativa que ha dormido ms tiempo que el deseable, porque las razones democrticas que se adujeron entonces a favor de la reeleccin de los legisladores siguen estando vigentes en nuestros das. La rememoracin de Christlieb no es slo el acto de justicia que debe rendirse a quienes cumplieron ejemplarmente con el tramo de historia que les toc vivir; es tambin una forma de darle la razn a quien la tuvo y la tiene, porque si no fue ayer y no es hoy, ser maana cuando por fin se conquiste el derecho que los mexicanos tenemos a contar con un Congreso cuyos miembros cuenten con la posibilidad de reelegirse y le puedan dar al sistema representativo una nueva dimensin en Mxico. V. F UENTES C HRISTLIEB IBARROLA , Adolfo, Las razones de la sinrazn, Mxico, EPESSA, 1987. , Escritos periodsticos , Mxico, EPESSA, 1994.
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GARCA O ROSA , Luis Alberto, Adolfo Christlieb Ibarrola , Mxico, Coleccin Semblanzas, 1991. MICHEL NARVEZ , Jess, Reeleccin legislativa, Mxico, Nivi, 1995. VV. AA., Derechos del pueblo mexicano , Mxico, Cmara de Diputados, tt. II y VII, 1967.
RENOVACIN CONSTITUCIONAL
Todo cambio es constancia (apuntes para una reforma 103 institucional)

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I. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . 103 II. Funcin de la Constitucin 107 III. Condiciones para el ejercicio del poder 111 IV. El cambio poltico y constitucional 113 V. Cambios previsibles 119
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1. Pacto social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 2. Reequilibrio institucional 123

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VI. Estrategia del cambio VII. Referencias

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TODO CAMBIO ES CONSTANCIA (Apuntes para una reforma institucional) * I. C ONSIDERACIONES GENERALES He tomado como ttulo de este trabajo una de las primeras expresiones de Montesquieu en El espritu de las leyes (primera parte, I, 1). Todo cambio es constancia, sintetiza la esencia del progreso o, si se prefiere, de las transformaciones sociales e institucionales. Es comn escuchar que la diferencia entre el cambio revolucionario y el cambio evolutivo reside en lo subitneo del primero y en lo gradual del segundo; tambin se dice que el revolucionario es radical, y el evolutivo, moderado. Al margen de la exactitud de esas caracterizaciones, un cambio, cualquiera que sea su signo, requiere de ajustes polticos y jurdicos, exige la presencia de voluntades sistemticas cuyo empeo no decline, y supone el involucramiento creciente de la colectividad para formar parte de la cultura. Nada de esto se ha conseguido nunca sino en el transcurso del tiempo. Toda revolucin es cambio, pero no viceversa. Lo que usualmente se trata de subrayar es la distancia que media entre la profundidad del cambio revolucionario y la superficialidad del reformismo. La reforma de las instituciones suele confundirse con modificaciones tenues, de alcance limitado, muchas veces con el nimo de sacrificar parcialmente algunas ventajas para poder preservar otras. El reformismo se equipara al diferimiento de los cambios profundos, se homologa a una estrategia cuasi inmovi* Incluido en VV. AA., El significado actual de la Constitucin (Memoria del simposio internacional), Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998. 103
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lista, se le tiene como un disfraz para ocultar una vocacin conservadora. Esto no debe discutirse ahora. Es un tema de considerable extensin. Los casos histricos de los grandes cambios estn a la vista. Al celebrarse el segundo centenario de la Revolucin francesa se hizo un cuidadoso balance de lo conseguido y de lo pendiente. Franois Furet realiz un amplio examen de los efectos revolucionarios a lo largo de dos siglos, y concluy en la conveniencia de repensar la Revolucin. El cambio revolucionario no se agot, como es evidente, en 1789. Por su parte, los cambios europeos de 1989, que no implicaron hechos violentos, tampoco se han agotado, y sus consecuencias siguen en marcha. En Mxico la Revolucin de 1910-1917 se tradujo, precisamente, en una Constitucin de naturaleza programtica, que abri un ciclo de trasformaciones sucesivas. Todo indica que este ciclo ya concluy. En las condiciones actuales de Mxico, por cambio entendemos una idea de evolucin institucional mediante nuevas formas de organizacin y de funcionamiento del poder, y nuevas frmulas de relacin entre la sociedad y el poder. Pero no se trata aqu de argumentar en torno a los tiempos histricos requeridos para que los procesos de cambio se expresen y consoliden; se trata slo de subrayar que, segn la expresin de Montesquieu, el cambio requiere de constancia. La constancia involucra varias cuestiones: el ejercicio de la voluntad y la conciencia de la libertad, por un lado; la conquista de metas y su consolidacin, por otro. Una voluntad tornadiza, dispuesta slo a la obtencin del mayor impacto en el menor tiempo, deja sin utilizar los recursos fundamentales del cambio: los que se producen una vez que la sociedad asume, en su conjunto, la tarea de cambiar. Por otra parte, los objetivos del cambio demandan un cierto grado de gradualidad. Si se crea o modifica una institucin existente, los resultados que se obtengan se producirn de manera paulatina, y aun as ser indispensable pensar en que su consolidacin, como parte de la cultura poltica y jurdica, tambin llevar tiempo.
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Todo esto se dice en tanto que Mxico est viviendo un nuevo proceso de cambios institucionales cuyo ritmo se hace cada vez ms rpido, y que apuntan en el sentido de consolidar un sistema poltico basado en la democracia constitucional. Desde luego se lleva mucho camino andado. Excedera al propsito de este trabajo hacer una recapitulacin de las etapas recorridas, pero sera inexacto afirmar que todo se ha fraguado en la ltima hora. Lo ms relevante del largo proceso de los cambios en Mxico es que en su origen se trat de esfuerzos desvinculados entre s que, paulatinamente, fueron encontrando puntos de convergencia. No pueden desconocerse, en ese sentido, la importancia del Partido Comunista y del sindicalismo de los aos veinte a los cuarenta; no puede ignorarse el papel desempeado por Accin Nacional a partir de los treinta; no puede pasarse por alto la reforma constitucional que concedi el voto a la muj er en los cincuenta. Y a partir de los sesenta comienzan, progresivamente, las convergencias, cuando surgen los diputados de partido; en los setenta se abandona el patrn anticomunista y se inician las grandes transformaciones del sistema electoral que habran de profundizarse en los ochenta y noventa. La virtud del proceso es que permiti ir sumando a diferentes protagonistas e ir satisfaciendo distintas expectativas. Ahora bien, ya cambi cuanto tena que cambiar? Se trata de una transicin? En cuanto a la primera cuestin, la respuesta es obvia: los cambios no se agotan ni se agotarn jams. Las sociedades modernas son por esencia dinmicas, y la agenda de la democracia est abierta en todos los rincones del planeta. Por primera vez en la historia de las instituciones, la democracia es el sistema con que se gobierna al mayor nmero de personas en el mundo. Segn datos examinados por Arthur Schlesinger (1987: 2), ms de tres mil millones de los casi seis mil millones de habitantes del globo, viven dentro de sistemas formalmente democrticos. En cuanto a si la etapa histrica mexicana es o no una de transicin, tiene ms connotaciones semnticas que institucionales. Para el discurso poltico resulta de mayor contundencia ha-
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blar de transicin que de cambio institucional. Paradjicamente, la idea de transicin alude a lo efmero, a lo que pasa de una forma a otra y ah se extingue. La tansicin, por naturaleza, se agota con cierta rapidez. El cambio, por el contrario, es un proceso duradero, continuo, de efectos crecientes, constantes y acumulativos. La transicin, una vez consumada, vive en la memoria histrica; por definicin es temporal. Los cambios, una vez iniciados, se afincan en la cultura y, por ende, modifican la conducta colectiva; caracterizan ciclos completos, a veces de gran amplitud. Pero transicin o cambio, lo cierto es que las instituciones mexicanas estn en un ciclo de transformacin que cobrar velocidad e intensidad. Sin desestimar las razones de quienes aluden a una transicin, prefiero hablar de cambio como proceso que aspira a ser duradero. En todo caso, cuando las transiciones tienen xito suelen formar parte de los ciclos ms amplios representados por el cambio institucional; son una etapa, pero no el cambio en su conjunto. El sentido democrtico del cambio es muy claro, pero las opciones son muchas. En cierta forma hay tantas modalidades de democracia constitucional como constituciones democrticas existen. Es cierto que se presentan denominadores comunes, pero el ensamble institucional vara en cada caso. Cada sociedad tiene su propia racionalidad, sus propias expectativas y su propia personalidad. De ellas resultan sus propias instituciones. Esto no supone una posicin chauvinista; es una simple constatacin de que cada proceso tiene sus peculiaridades. La transposicin literal y total de instituciones no tiene ejemplos histricos. Tal vez el primer caso de adecuacin institucional, a partir de un anlisis comparado, se produjo en Roma cuando, a mediados del siglo V a. C., se integr una comisin mixta de plebeyos y patricios que envi emisarios a Atenas para estudiar la legislacin de Soln. A su regreso informaron a la comisin, y de los trabajos de sta resultaron las clebres XII Tablas. Las nor-
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mas de Soln pudieron inspirarlos, pero los romanos realizaron una obra original, como original haba sido la ateniense. La experiencia institucional muestra que puede haber frmulas paradigmticas, pero no existe ninguna que tenga validez universal. En un proceso de cambio no se puede ignorar lo que otros han hecho, pero tampoco se debe renunciar a la originalidad. Por originalidad no hay que suponer que se haga lo nunca hecho, sino que se sepa organizar el elenco de recursos disponibles de una manera acorde con el proyecto propio y actual. Cuando se trata de cambiar, ni siquiera la historia propia puede servir como un modelo que limita. La originalidad no se caracteriza slo por el contraste frente a terceros, sino incluso por la capacidad de emanciparse de las inercias propias. La afirmacin, demostrada, de Hobsbawm, es certera: cuando los cambios se aceleran el pasado deja de ser una referencia para el presente. II. F UNCIN DE LA C ONSTITUCIN La Constitucin es el eje de la vida social. De ella depende el conjunto del aparato normativo que rige a una comunidad; es ella la que establece las bases de legitimacin y ejercicio del poder; es en ella donde residen los instrumentos que garantizan la libertad y la igualdad de los integrantes de la sociedad. Pero adems de las funciones jurdica y poltica, la Constitucin tiene otra de carcter simblico: es un punto de referencia que auspicia la cohesin social. La vida poltica es esencialmente agonal. Todo proceso poltico est prioritariamente orientado a la contienda. Las fases conciliatorias entre algunos agentes de la poltica son transitorias y circunstanciales: estn condicionadas por la lucha contra terceros, o bien significan un diferimiento de la contencin entre todos. Las alianzas tienen como origen el temor mutuo o la suma de esfuerzos para volcarlos contra un adversario comn. Llevada a cabo sin reglas acatadas por todos los protagonistas, la poltica
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escindira irreparablemente a la sociedad. Es ah donde la Constitucin juega un papel fundamental para transformar las tendencias entrpicas de la pugna poltica en fuerza de cohesin. Tanto ms intensas sean las tensiones producidas por la poltica, tanto mayor deber ser el efecto integrador de la Constitucin. Esa funcin de la Constitucin supone la positividad y la aplicabilidad de la norma. El solo enunciado nominal de la Constitucin no basta para regular los procesos de lucha por el poder. Durante los periodos de autoritarismo las Constituciones suelen ser relegadas a la nominalidad, porque la lucha se dirime en tono de menor animosidad aparente en tanto que las reglas las fija quien ocupa el poder. En este caso la lucha no se produce entre agentes en hipottica igualdad de condiciones, sino ante quien dispone de los recursos del poder y los utiliza para inhibir o incluso reprimir a quien se le opone. En tales condiciones, la Constitucin slo ocupa una dimensin nominal, porque sus destinatarios han resuelto sustituirla, as sea parcialmente, por el valor normativo de los hechos. Entonces es comn escuchar reclamos de reforma o incluso de sustitucin constitucional, porque se estima que el mero remplazo de una norma por otra permitir transitar de la nominalidad a la normatividad. Cuando la naturaleza del sistema se modifica y la democracia desplaza a los sistemas autoritarios, la funcin de la Constitucin tambin cambia, como suele cambiar la actitud de los destinatarios de la Constitucin. En Mxico, la Revolucin constitucionalista se llev a cabo precisamente para restablecer la vigencia del texto de 1857, y fue menester diversos acontecimientos no previstos en 1913 y en 1914 para que finalmente fuera convocado un Congreso Constituyente en 1916. En su fase inicial los revolucionarios slo queran restablecer una Constitucin que ofreciera la posibilidad de contar con reglas claras, precisas y de aplicacin general. El poder simblico de la Constitucin resulta de su normatividad, no de su nominalidad. Es un smbolo en tanto que en medio de la lucha por el poder representa una posibilidad de
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coincidir. Sin un factor de convergencia que reduzca la fuerza centrfuga de la contienda, la democracia resultara inmanejable. Se deslizara, segn el modelo clsico aristotlico, hacia la demagogia, que luego ha sido considerada sinnimo de anarqua. El pensamiento autoritario a travs de los siglos present la engaosa opcin de la dictadura para atenuar los efectos de la vida democrtica en Grecia, de la vida republicana en Roma y de la vida comunitaria en la Edad Media. Frente al autoritarismo, siempre acechante, el constitucionalismo ofreci una nueva opcin: para organizar la sociedad no se requiere de un dictador que cancele los discrepantes, sino de una norma que regule las discrepancias. La adhesin a la Constitucin, llamada por la doctrina alemana sentimiento constitucional, se convierte as en una condicin para la vida poltica. Sin esa adhesin la poltica puede pasar de una fase agonal a una fase agnica. Llevar las discrepancias hasta el punto de negar las reglas del juego, es acabar con el juego. Por rudo y fragoroso que ste sea, requiere de pautas mnimas. La historia slo registra dos opciones: o las reglas del juego las fijan los acuerdos democrticamente adoptados, o las dictan los individuos autocrticamente establecidos. La lucha poltica se desenvuelve en dos planos: el de los actores y el de los espectadores. Polticos y ciudadanos actan conforme a consideraciones diferentes. Los primeros orientan su accin en un doble sentido, pues al tiempo que destruyen las posibilidades de triunfo del adversario aspiran a construir las suyas propias; en cambio, el ciudadano slo funciona en una dimensin: decidir quin lo gobierna. El poltico identifica en la Constitucin las reglas a las que debe sujetar su lucha, en tanto que el ciudadano contempla en la Constitucin su garanta frente al triunfador. As como sin reglas acatadas por los agentes polticos el desbordamiento se hara inevitable, sin ellas la ciudadana se sentira en la indefensin frente al poder y caera en la desconfianza como sistema.
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Faltan estudios empricos que nos permitan identificar el grado de relacin entre la abstencin electoral y el grado de adhesin a la Constitucin. Es probable que tengan alguna interrelacin, y que la falta de confianza en el orden constitucional bloquee las expresiones de confianza a una fuerza poltica. De alguna manera, es natural que quien no confa en el orden jurdico desconfe de quienes ejercen el poder. De ser as, los agentes polticos se ven directamente afectados por una duda que les trasciende, y para persuadir de las bondades de sus planteamientos tiene que extremar los denuestos contra el adversario, generando as una creciente espiral de desconfianza que potencia las cargas negativas para el orden constitucional. La adhesin constitucional, por ende, resulta indispensable en la construccin y consolidacin de una democracia. Como smbolo de unidad, punto de referencia colectiva, garanta comn de objetividad o como expresin de un acuerdo poltico mnimo, la Constitucin es condicin esencial para el ejercicio de la poltica. Represe que aqu no slo se habla de la Constitucin como eje del Estado de derecho; en este caso estaramos planteando la situacin frente al poder. Se habla tambin de la funcin de la Constitucin en una esfera diferente: como eje de la lucha por el poder. Adems de poner lmites a la accin de los rganos del poder constituido, se trata de ofrecer un marco de referencia a quienes luchan por constituirse en el poder y a los ciudadanos que tomarn la decisin correspondiente. En la articulacin de la democracia la Constitucin tiene una funcin adicional a la que desempea en la regulacin de los procesos del poder. Esa funcin no se traduce nicamente en la provisin de reglas para la lucha, sino en la conviccin generalizada de su positividad y aplicabilidad. Lo que cuenta es que se tenga la certidumbre de que el gran pacto social que permite la vida del Estado est realmente en vigor. Esa certidumbre slo puede derivar de la constatacin emprica de que as ocurre, pero puede verse afectada por impugnaciones que descalifiquen a la Constitucin de manera sistemtica. No es una cuestin de
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imagen, sino de la razonable posibilidad que toda sociedad tiene de cerciorarse de que sus instituciones constitucionales funcionan. Por eso, cuando la lucha poltica se traba en trminos de descalificar la vida institucional, los propios participantes conspiran en contra de sus aspiraciones. Al negar la vigencia del orden constitucional no hacen sino acentuar los niveles de desconfianza general, de los que ellos mismos resultarn afectados, y exacerban las tensiones con adversarios que tampoco se sienten comprometidos con reglas del juego aceptadas por todos. La Constitucin permea la vida social hasta convertirse en la clave de la confianza que articula los procesos polticos. Gracias a ella es posible atenuar hasta niveles razonables las tensiones propias de la contencin poltica. La Constitucin funciona como un referente que, ms all de garantizar la libertad frente al poder, hace posible que el ciudadano contribuya con su decisin a consolidar el poder. Slo si se participa de una conviccin generalizada de que el poder est satisfactoriamente controlado por un orden constitucional eficaz, es posible intervenir activamente en la asignacin de su ejercicio a grupos polticos determinados y asumir pacficamente el riesgo de que triunfe una opcin contraria a la propia. III. C ONDICIONES PARA EL EJERCICIO DEL PODER En torno al fenmeno del poder se ha planteado un problema medular: su legitimidad. A partir de Max Weber las formas posibles de legitimidad quedaron adecuadamente enunciadas, y a lo largo del siglo XX la teora de la democracia se ha encargado de profundizar en la distincin entre legitimidad de origen y de ejercicio. Esta ltima se expresa como la efectividad de la democracia para prevenir, atenuar y resolver conflictos, y para identificar, orientar y atender las demandas sociales. As, legitimidad y efectividad se conjugan y ofrecen las bases que permiten el ejercicio del poder en una democracia constitucional.
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La relacin entre legitimidad y poder fue vista con notable precisin por Guglielmo Ferrero. La legitimidad, desde su punto de vista, es el nexo poltico que permite al gobernado someterse al poder sin el temor de ser atropellado, y al gobernante desempear su encomienda sin el temor de verse removido. La legitimidad opera como un elemento que disuelve el miedo a la autoridad por parte del gobernado y el miedo a la libertad por parte del gobernante, y que abre un espacio de convergencia en el que se hace posible la vida institucional. La legitimidad participa de una dimensin poltica que reside en el ejercicio de la soberana y de una dimensin tica que se expresa a travs de la norma constitucional. En el orden prctico ambas dimensiones se transforman en un sistema electoral funcional y en la observancia de la Constitucin. Cuando cualquiera de esos elementos falla, la percepcin dominante ser la de prdida de la legitimidad, y los temores de gobernados y gobernantes a que aluda Ferrero se dejarn sentir con intensidad variable. Por su parte, la efectividad como condicin para el ejercicio del poder no puede ser tratada por separado de la legitimidad. Pero el tema de la efectividad debe ser visto con cautela, porque cuando ha sido considerada por s sola un factor suficiente para el ejercicio del poder, ha resultado ms funcional para las autocracias que para las democracias. A una democracia se le exige capacidad de solucin de conflictos y de satisfaccin de expectativas sin contravenir los trminos de la legitimidad. Sin embargo todo indica que entre las condiciones para el ejercicio del poder en una democracia, adems de la legitimidad y de la efectividad, es necesario considerar un tercer factor: la fidelidad. La vida social est en buena medida determinada por relaciones fiduciarias: la confianza en el cumplimiento de los deberes ajenos inspira la seguridad en los derechos propios. El sentido colectivo de fidelidad es la base de la responsabilidad de los titulares de los rganos del poder, exigible a travs de los instrumentos constitucionales de control; es una referencia
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para la accin de los partidos polticos en sus relaciones con el poder, entre s y con la ciudadana; y es el fundamento de la adhesin ciudadana al orden constitucional. En su sentido literal fidelidad no es subordinacin sino demostracin de confianza. Las relaciones sociales y entre ellas las de naturaleza poltica no pueden fructificar sin una base de confianza, esencialmente referida a las instituciones democrticas. IV. EL CAMBIO POLTICO Y CONSTITUCIONAL El cambio poltico se est produciendo en Mxico sin que se renan varias de las condiciones exigidas para la vida de una democracia constitucional. Entre las carencias, sobresale la falta de un sentimiento general de adhesin a la Constitucin. Los cuestionamientos al orden constitucional tienen diversas expresiones: que la Constitucin no se aplica; que ha sido excesivamente reformada; que contiene elementos de autoritarismo; que no corresponde a las exigencias actuales; que incluye instituciones contradictorias. Aun cuando la afirmacin que niega la vigencia de la norma constitucional es claramente hiperblica, mucho de cuanto se dice en los dems aspectos tiene un fondo de verdad. Por diversas razones, varias de las reformas constitucionales adoptadas a lo largo de dcadas siguieron un patrn de ajuste con las polticas gubernamentales, con lo cual adquirieron un matiz de partido. Adems, la tcnica de las reformas no siempre se acogi a las mejores opciones posibles. De ah resultaron numerosas reformas innecesarias, algunas contradictorias y no pocas de un casuismo estrictamente reglamentario. Esto no ignora la necesidad y el mrito de numerosas reformas, pero explica que la suma de las reservas y crticas encuentre un terreno propicio para prosperar. Otro tanto ocurre con los anlisis de fondo de la Constitucin. En tanto que se atribuya al sistema presidencial un desempeo
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antidemocrtico, y que la vigencia de este sistema se asocie con la Constitucin, las impugnaciones que afecten al primero involucran a la segunda. El orden constitucional que result del Constituyente de 1916-1917 estableci un rgano ejecutivo del poder de enorme fuerza. La hipertrofia del poder presidencial y la consiguiente atrofia del Congreso produjeron un desequilibrio que, entre otras cosas, afect las posibilidades reales del control poltico sobre el gobierno. Algunas reacciones ante este fenmeno no se limitan a plantear un proceso de racionalizacin del poder, sino un cambio total en su configuracin, slo posible mediante una nueva Constitucin. En esas circunstancias, en Mxico se plantean las siguientes disyuntivas: a) cambio poltico con cambio constitucional; b) cambio poltico sin cambio constitucional, y c) cambio constitucional sin cambio poltico. Aunque nada indica que la tercera opcin tenga viabilidad alguna, se menciona nicamente como posibilidad terica. Son muchas las experiencias, propias y ajenas, conforme a las cuales los enunciados constitucionales no fueron seguidos de las consecuencias polticas previstas. Los ajustes nominales de las Constituciones juegan un papel distractivo, cuyos efectos inmediatos parecen satisfacer las demandas de cambio, pero que luego alimentan el escepticismo y erosionan el sentimiento de adhesin a la Constitucin. No vale la pena detenerse en el anlisis de una opcin que representara la quiebra constitucional y hara irrelevante cualquier planteamiento democrtico. En cuanto a los otras dos, deben examinarse sus implicaciones. El cambio poltico est en curso. Dos signos resultan inequvocos: hay un sistema electoral que funciona, y se ha configurado un sistema de partidos. Del sistema electoral dependen los procesos de legitimacin del poder, y del sistema de partidos depende la efectividad del ejercicio del poder y la fidelidad a las instituciones. El sistema electoral ha probado su ortodoxia democrtica, y el sistema de partidos est en la fase de estabilizacin. La presencia de un partido hegemnico ya no es un ele-
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mento que defina la asignacin del poder y las formas de su ejercicio. Es evidente que el orden normativo mexicano decidi ya por un sistema de tres partidos, con todas las consecuencias que de ah se deriven. Aunque no parece que ese haya sido un objetivo explcito, la suma de decisiones adoptadas fue llevando a ese resultado. Primero se adoptaron mecanismos de asignacin de diputados de representacin proporcional que bloqueaban la conformacin de una sola fuerza opositora. De otra manera, el Partido Accin Nacional habra alcanzado una mayor presencia congresual desde tiempo atrs. La segunda gran decisin se refiere al mecanismo de financiacin adoptado. Para evitar que los partidos quedaran expuestos a una eventual influencia de grupos delictivos, se opt por el financiamiento pblico. La razn es plausible. La consecuencia indirecta es la de consolidar la situacin de los tres partidos con mayor presencia electoral, dejando en lo sucesivo un margen mnimo a cualquier otra formacin poltica. No corresponde al objeto de este trabajo examinar las ventajas y desventajas de la predeterminacin de los actores polticos que intervendrn en el futuro cercano en Mxico; basta por ahora con reconocer el hecho y tenerlo presente para encauzar un cambio poltico ordenado. El cambio que las fuerzas polticas impulsan slo puede expresarse a travs de la Constitucin, y las opciones son: reformar la Constitucin o cambiar la Constitucin. Esta segunda modalidad, que cuenta con adeptos numerosos y calificados, se ve dificultada por dos razones, una terica y otra prctica. La terica reside en la imposibilidad jurdica de convocar a un Constituyente con fundamento en la Constitucin en vigor. Desde el clsico trabajo de Jellinek sobre reforma y mutacin constitucional, ninguno como el de Pedro De Vega ha examinado el problema de la reforma constitucional y del poder constituyente con todas sus implicaciones jurdicas y polticas. Se trata de una de las materias ms complejas del derecho constitucional, porque alude a los fundamentos mismos de la sociedad y del poder: el ejercicio
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de la soberana. De Vega (1985: 66) es categrico al demostrar que el poder de reforma es un poder constituido y limitado. Es cierto que en el caso que nos ocupa se puede recurrir al extremo que utiliz el Constituyente de 1916-1917, que aprob la carta de Quertaro haciendo la salvedad de que reformaba la Constitucin de 1856. Aun aceptando que el ingenio jurdico de los partidarios de esta opcin pueda resolver el problema a travs del poder de reforma, quedara la dificultad prctica: qu se tiene que resolver en esta fase con una nueva Constitucin que no se pueda solucionar con reformar la actual? Qu tanto ms se facilitan los acuerdos cuanto ms se abren las cuestiones a discutir? Qu tantos aspectos de la Constitucin en vigor requieren ajustes? Ocurre que algunas formulaciones constitucionales de la posguerra resultan muy atractivas, particularmente la francesa. Adems, las Constituciones de las transiciones espaola, portuguesa, rusa, polaca, sudafricana, por ejemplo, contienen instituciones sugerentes que mueven a la emulacin. Dentro de una teora de la transicin el cambio constitucional parecera el complemento necesario. En el panorama mexicano denotara el cuarto estadio histrico: federalismo (1824), Reforma (1857-1874), Revolucin (1910-1917) y democracia. Pero debe tenerse en cuenta que, con excepcin de Francia, donde precisamente no se trat de una transicin, los dems pases carecan de una Constitucin democrtica previa al cambio. En esos casos no caba otra decisin que formular un texto constitucional completo. Elaborar una nueva Constitucin ofrece grandes oportunidades para el acuerdo inmediato, pero tambin considerables riesgos para el conflicto posterior. Los consensos constitucionales estn llenos de espejismos. Numerosos entendimientos adoptados para destrabar los debates y superar los obstculos no hacen sino transferir las discrepancias hacia el futuro. As como las Constituciones programticas plantearon el gran problema de trasladar al legislador ordinario de los tiempos por venir la responsabilidad de dar contenido a las normas sociales, las Constituciones con-
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sensuales asignan al legislador ulterior muchos conflictos no resueltos. El fenmeno poltico de que la Constitucin atribuya a la ley ordinaria la solucin de un problema supone dejar establecidas las bases del conflicto, no las del acuerdo. En el caso de la Constitucin espaola, por ejemplo, prev la elaboracin de un centenar de leyes que desarrollen diversos preceptos constitucionales, con lo cual el legislador ordinario se convirti, virtualmente, en constituyente. A veinte aos de promulgada, diversos aspectos siguen pendientes de solucin por no haberse alcanzado nuevos acuerdos. Y estos acuerdos son ahora difciles de conseguir, porque no se tienen las circunstancias que estimularon el entendimiento constitucional. Este ejemplo debe tenerse presente porque las condiciones propicias a los acuerdos estructurales no son frecuentes ni de duracin indefinida. Desde luego, la mayor ventaja que una nueva Constitucin ofrece es la de facilitar la adhesin colectiva. Esto es particularmente importante cuando la erosin a la que ha sido sometido un texto constitucional le priva de una de las funciones a que alud en el apartado segundo. El problema se puede superar, sin embargo, si el consenso se dirige no hacia la formulacin de una nueva carta, sino hacia la restauracin de la que se encuentra en vigor. Hipotticamente, si no fuera posible llegar a un acuerdo para restaurar la Constitucin vigente, sera definitivamente improbable alcanzar un consenso para elaborar una nueva Constitucin. En este caso utilizo la voz restaurar en su acepcin ms directa de volver a poner una cosa en aquel estado o estimacin que antes tena. La restauracin constitucional consiste en el compromiso poltico de restablecer el prestigio de la Constitucin, con todos los efectos de la adhesin a la norma que de ah se desprenden. No se puede decir que la reforma constitucional permita alcanzar en todos los casos los mismos objetivos que el cambio constitucional; pero los objetivos planteados en el actual proceso mexicano y a los que adelante se aludir s se pueden re-
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solver mediante el expediente de la reforma. Cabe, sin embargo, formular una cuestin: a la luz de la configuracin de las fuerzas polticas representadas en el Congreso es viable una reforma constitucional? Sobre ese tema no caben los pronsticos, porque la volatilidad de los nimos puede inclinarse hacia el acuerdo o hacia la ruptura. Cabe esperar, empero, que de la madurez poltica de los actores resulte la posibilidad de entendimientos razonables. Lo contrario sera incongruente con la naturaleza del cambio que se est alentando. Pretender consolidar la democracia por la va de la intolerancia implicara una contradiccin en sus trminos. Resultara una verdadera paradoja que se hayan podido producir acuerdos de reforma constitucional en las fases previas, y que la culminacin del proceso se vea limitada o impedida por no poderse alcanzar nuevos consensos. Es cierto que se est tambin en el punto ms delicado del proceso democrtico. Hasta ahora se haban abordado las cuestiones del acceso al poder; ahora se plantean problemas conducentes a la distribucin del poder. El sistema electoral cumpli ya con su cometido, y toca su turno al sistema poltico. Las tensiones de la lucha por el poder se convierten en formas de acomodo en el poder. Surgen as dos grandes perspectivas, que adelante examinaremos: determinar el sentido de la accin del Estado y reequilibrar el funcionamiento de sus rganos. El cambio poltico deber, por ende, corresponder a un ajuste constitucional. Sin embargo, la eventual demora de una reforma no empece a las modificaciones en la conducta de los agentes polticos. La flexibilidad de un sistema poltico se pone de manifiesto en tanto que posibilita acuerdos ms o menos eficaces de rpida adopcin entre los protagonistas. Por una parte, la norma constitucional admite diversas formas de interpretacin y aplicacin, por otro lado, numerosos aspectos de la vida institucional estn regulados por disposiciones legales que pueden ser modificadas sin dificultad y, en tercer trmino, las prcticas polticas enriquecen (o empobrecen) la actividad institucional.
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Esto de ninguna manera puede leerse como una posibilidad de fraude a la Constitucin; no se implica que por la va de convenciones constitucionales se distorsione lo preceptuado por la norma mxima. Se plantea, slo, que conforme a lo que ya se encuentra en vigor es posible adoptar nuevas medidas democrticas, que faciliten los cambios estructurales de fondo. V. C AMBIOS PREVISIBLES En los procesos de cambio es comn que surjan dos grandes tendencias excluyentes: la que aboga por las opciones de mxima amplitud, y la que procura reducir los efectos al mnimo posible. De un lado se sita toda la carga de expectativas innovadoras que aspira a una satisfaccin inmediata, y de otro la tradicin que slo est dispuesta a conceder aquello que resulte estrictamente indispensable para mantener la estabilidad. Se trata de una natural y muy conocida polaridad poltica. En ese contexto, el orden de los planteamientos puede variar muchsimo, y la identificacin de los cambios previsibles slo puede hacerse por aproximacin. Los cambios que ocurran dependern de la profundidad de las convicciones y de la capacidad de utilizar las oportunidades. Entre los mximos deseables y los mnimos posibles se extiende un amplio abanico de opciones. Cada actor poltico tendr que medir su propia fuerza y advertir cules son las fuerzas que lo contrarrestan; de la habilidad y, sobre todo, de la constancia aplicadas, dependern los resultados. En condiciones de normalidad, son muchas las tensiones a las que se encuentra sujeto un sistema constitucional. Durante un proceso de cambio esas tensiones aumentan considerablemente. Si para aplicar lo preceptuado es frecuente encontrar resistencias, cuando se trata de establecer nuevas formas de organizacin y ejercicio del poder las discrepancias pueden alcanzar niveles muy elevados. Saber reducir las tensiones y conducir los entendimien-
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tos es uno de los ms delicados problemas polticos que se presentan en los procesos de cambio. 1. Pacto social Adems del problema ya sealado de adhesin a la Constitucin, las cuestiones centrales del debate se pueden encuadrar en dos grandes rubros: el pacto social y el reequilibrio de las instituciones. Es posible separar ambos aspectos, en tanto que todos los actores estn identificados con la necesidad de reequilibrar las instituciones, pero no todos coinciden en la necesidad de un nuevo pacto social. Se trata de una diferencia conceptual profunda: en tanto que el solo reequilibrio institucional atiende a formas de organizacin y funcionamiento dominadas por la idea del Estado liberal de derecho, la consideracin de los aspectos sociales se orienta en el sentido de dar nuevo contenido a los preceptos que ya aparecen en la Constitucin. En este sentido, Pedro De Vega ha demostrado que el concepto mismo de Constitucin depende de las caractersticas del pacto social. La distancia que media entre el Estado liberal y el Estado social est determinada por ese pacto. El mundo, casi sin excepcin, ha vivido una etapa regresiva con relacin al tema social. Con mayor o menor nfasis, el Estado de bienestar ha sido total o parcialmente desmontado en muchos de los lugares donde funcionaba, y en otros, como Mxico, se encuentra sujeto a presiones que abogan por su reduccin constante. No se advierte, ms por conveniencia que por ignorancia, que la desarticulacin del Estado social quebranta al sistema democrtico. La democracia sin compromiso y sin contenido, considerada como mero criterio instrumental para dirimir las luchas por el poder, representa una vuelta atrs que niega el carcter social y democrtico del Estado de derecho moderno, y se sabe que el Estado liberal de derecho no fue capaz de impedir que accedieran al poder incluso opciones totalitarias.
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Podra decirse que es innecesario abordar el tema social en tanto que sus enunciados ya aparecen en la Constitucin. Pero no se trata de un nuevo catlogo de derechos sociales, ni siquiera de la actualizacin del actual, sino de su normativizacin. Es un hecho que en el mbito social concurren dos perspectivas contrapuestas, y que la concentracin de la riqueza est alcanzando, en Mxico y en el mundo, niveles exorbitantes por su dimensin, y aparatosos por su exhibicin. El fenmeno suele ser calificado como neoliberalismo, pero con independencia de las denominaciones convencionales alude a una tendencia a la que en muchos casos no se sustraen ni siquiera los partidos socialistas. Una peculiar argumentacin, no eficazmente refutada, ha permitido identificar a la economa de mercado como sinnimo de democracia, y al Estado social como equivalente de burocracia. La libertad individual tiene as una expresin econmica y una traduccin poltica que corresponde a un anhelo democrtico incontestable, mientras que la libertad social se identifica con un destino burocrtico y, en esa medida, autoritario, prcticamente indefendible. El argumento se vio reforzado con la cada del sistema sovitico, eptome del intervencionismo desptico. La rpida expansin de la economa de mercado y el seuelo de un progreso colectivo en el corto plazo, han representado la opcin dominante de nuestro tiempo. Con la cada del sistema sovitico qued derogado el principio socialista de cada quien segn su capacidad, a cada quien segn su trabajo, para transformarse en lo que podra quedar enunciado como principio del mercado: de cada quien segn su oportunidad, a cada quien segn su utilidad. Son frmulas que ofrecen perspectivas diferentes de justicia, como en un origen remoto ocurri con la de Ulpiano ( a cada quien lo que le corresponda). El principio socialista, consagrado en el artculo 12 de la Constitucin sovitica de 1924, resultaba de la doctrina marxista-leninista, y con eso parecera sentenciado a correr la suerte del sistema que lo adopt; pero quiz suscitara menos reservas si se tuviera en cuenta el enunciado de inspiracin cris-
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tiana sustentado en el siglo XVII por Francisco de Quevedo: ...de cada uno lo que puede... a cada uno lo que se le debe... (1093). Una primera disyuntiva en el proceso de cambio mexicano consistir en atribuir al Estado social una nueva dimensin. Las facultades que los preceptos constitucionales de contenido social adjudicaron al ejecutivo a partir de 1917, y que tuvieron una tendencia expansiva hasta los aos ochenta, contribuyeron a la fuerte presencia poltica del presidente. Es comprensible que ahora se les vea con reticencias, en tanto que puedan ser un obstculo para el reequilibrio institucional. Lo que resultara paradjico es que, para fortalecer al sistema democrtico, hubiera que debilitar al sistema social. El nuevo pacto social que consolide la democracia mexicana se tiene que extender, asimismo, a aspectos medulares de la vida mexicana, particularmente a los problemas de la mujer, de la juventud y de los indgenas. En los tres casos estn involucradas cuestiones como la igualdad de oportunidades; el acceso a la justicia; la educacin y el ocio; orientacin y proteccin especializadas. Debe potenciarse el efecto democratizador del reconocimiento de los derechos de las minoras, que por su naturaleza auspician el pluralismo ideolgico e institucional. Lo innovador en este mbito no reside en preservar las normas de contenido social, sino en darles tambin un impulso democrtico. Un sector especialmente sensible es el laboral. La democracia sindical es un requisito para normativizar muchos de los preceptos sociales de la Constitucin sin que, a su vez, se traduzcan en un ensanchamiento de las facultades presidenciales. Este aspecto del cambio no exige adecuaciones en la carta suprema; solamente demanda que, como parte del nuevo pacto social, la vida sindical cobre mayor capacidad decisoria, nuevas responsabilidades representativas, y creciente presencia pblica. Existe una corriente que identifica a los sindicatos como escuelas de la democracia, mientras que otra posicin los contempla como un esquema de dominio. En rigor, todas las institu-
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ciones polticas y sociales son susceptibles de ofrecer resultados positivos o negativos. Con iguales reservas han sido enjuiciados los partidos polticos; lo fueron hasta no hace mucho los parlamentos, y los son hoy los sistemas presidenciales. Los sindicatos no carecen de virtudes ni escapan a las deformaciones. Sin embargo, los riesgos se atenan en el contexto de una democracia constitucional en la que funcionen el congreso, los tribunales y los instrumentos de comunicacin. Entre ms abiertas sean las instituciones, menores sern las posibilidades de que cualquiera de ellas se desve de su cometido. Nada garantiza, por supuesto, acciones impolutas. La democracia no es un sistema a prueba de defectos; es slo un sistema autopoytico que puede conocer sus errores e identificar sus remedios con mayor facilidad, oportunidad y efectividad que cualquier otro. 2. Reequilibrio institucional En el curso de las dcadas transcurridas desde la aprobacin de la Constitucin de 1917, ha variado la forma de relacin entre los rganos federales del poder, y entre la Federacin y los rganos de las entidades federativas. El reequilibrio institucional se tendr que producir, por ende, en ambos espacios. Es verdad que de alguna forma las relaciones institucionales han variado a partir de la nueva distribucin del poder con motivo de las elecciones locales y federales. La presencia de mayoras congresuales, de gobernadores y de alcaldes de diversos partidos, en los estados, y la nueva configuracin del Congreso de la Unin, particularmente de la Cmara de Diputados, implican necesariamente nuevas formas de relacin institucional. En ese sentido, los cambios ya se han dejado sentir. Sin embargo, esas formas de relacin dependen hasta ahora de los resultados electorales y son, por lo mismo, susceptibles de fluctuar. Es natural que las relaciones, incluso entre titulares de los diferentes rganos del poder pertenecientes a un mismo partido,
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tambin experimenten modificaciones. Los cambios que permitan un reequilibrio institucional tendrn que incorporarse en normas y traducirse en costumbres. Ambas, las normas y las costumbres, sern indispensables y se influirn recprocamente. El reequilibrio institucional tiene un amplio haz de implicaciones. Esquemticamente se vern las principales. A. Sistema presidencial, semipresidencial o parlamentario El primer problema concierne al sistema de gobierno. Son muchas las impugnaciones dirigidas en contra del sistema presidencial. Se le responsabiliza de haber ejercido una suma de potestades que vedaban el establecimiento de una democracia plena. Adems, una parte de la doctrina considera que la rigidez del sistema presidencial limita las posibilidades de estabilidad democrtica. Juan Linz ha venido insistiendo en esta tesis. La opcin, desde su punto de vista, est en el sistema parlamentario. En Mxico, y en varios pases latinoamericanos, esa opinin cuenta con numerosos simpatizantes. El tema no es nuevo en nuestro mbito. De manera expresa lo abord Venustiano Carranza en la sesin inaugural del Congreso Constituyente de 1916-1917. Ah afirm que el sistema parlamentario requera de partidos polticos, por entonces inexistentes en Mxico. Carranza no dijo que en el futuro podra darse un cambio del sistema presidencial al parlamentario, porque tampoco le corresponda hacerlo; pero al precisar que la falta de partidos supona la imposibilidad de establecer el parlamentarismo, permita una lectura a contrario sensu . Ese es el entendimiento que hoy podra tenerse, a la luz de la existencia de un sistema de partidos ya claramente perfilado. En opinin de Linz, entre otros, la flexibilidad que ofrece el sistema parlamentario lo hace preferible frente al presidencial; gracias a su porosidad puede incorporar tendencias contrapuestas, absorber tensiones, adaptarse a las fluctuaciones electorales. El sistema parlamentario permite articular consensos polticos con
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mayor facilidad que el presidencial y, en tanto que los periodos electorales son muy elsticos, siempre existe la posibilidad de canalizar las inquietudes polticas a travs de vas institucionales. De ah que se considere que este sistema garantiza la estabilidad poltica en mejores trminos que el presidencial. Ahora bien, las ventajas del sistema presidencial tambin son considerables. La flexibilidad tiene importancia, pero a mayor flexibilidad menor definicin poltica. Los nuevos acuerdos son importantes, pero entre ms propenso sea un sistema a la adopcin negociada de las decisiones polticas, correr el riesgo de situarse ms lejos de los compromisos de largo plazo. El gobierno se puede volver un ejercicio de sobrevivencia que impida el diseo de polticas de amplio alcance. No quiere decir que esto tenga que ocurrir as siempre, pero en todo caso es por esa posibilidad de negociar sin lmites que resulta tan convincente para Linz. La estabilidad que el sistema presidencial ofrece, reside en la certidumbre que inspira por la unidad de mando, por la homogeneidad programtica del gobierno y por la duracin exacta del mandato asignado. Por otra parte, las habilidades polticas de los presidentes y de su gabinete tambin permiten desplegar acciones conciliatorias muy semejantes a las alcanzadas en los sistemas parlamentarios. Por definicin la poltica es entendimiento, y esto no es privativo de un determinado sistema. Las estrategias de gobierno no varan tanto entre sistemas, ni siquiera entre pocas. El poder se parece en todas partes, en todos los tiempos. En un punto intermedio se sita el sistema semipresidencial, adoptado por la Constitucin francesa de 1958. No importa por ahora si realmente se trata de un sistema semipresidencial, o semiparlamentario, o si es simplemente un sistema presidencial atenuado. La caracterizacin doctrinaria es equvoca, pero por el momento eso resulta irrelevante. Lo que cuenta es que el modelo francs surgi de dos tesis contrapuestas: la de Charles de Gaulle, que postulaba la adopcin de un sistema presidencial puro, y la de Michel Debr, su abogado, confidente poltico e
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ingeniero constitucional, que con igual conviccin y firmeza defenda el modelo parlamentario clsico de Westminster (Debr, 1984: 39; 1993: 25, 44). Se trata de un consenso entre dos visiones antitticas, sustentadas por dos hombres de Estado de alta jerarqua intelectual. Aparentemente, el modelo francs ha sido acogido con un inters inferior al que merecera por sus resultados. Las Constituciones de Sri Lanka y de Finlandia han incorporado un sistema semejante, y de alguna forma est presente en los diseos constitucionales de Argentina, Brasil y Per. En estos tres pases, empero, la figura del jefe de gabinete es un remedo imperfecto del primer ministro francs, por lo que el sistema no puede funcionar conforme al paradigma adoptado. Al tener que decidir entre las tres opciones, proceden varias consideraciones. En primer trmino, el sistema que prevalezca no se legitimar por s solo, sino en funcin de la adhesin a la Constitucin. En esta medida se produce una mayor latitud para tomar decisiones. En segundo lugar, lo que resulta relevante para decidir acerca de la utilidad de un sistema es que se cuente con los instrumentos adecuados de control poltico. El sistema ms conveniente es el que est sujeto a controles eficaces. Finalmente, el mejor sistema ser el que encuentre menores puntos de resistencia para su implantacin o adecuacin. Esto tiene mucho que ver incluso con la familiaridad que se tenga con un sistema determinado. Ms an, y sin entrar en la discusin de las ventajas de los sistemas mencionados, debe considerarse que el sistema parlamentario supone una fuerte interrelacin entre el partido poltico y el gobierno, al punto que el liderazgo de ambos coincide en la misma persona. Una simbiosis de ese gnero ira exactamente en contra de cuanto se ha venido demandando como parte del cambio poltico en Mxico. Desde esa perspectiva, la opcin razonable consiste en identificar los elementos que hagan funcional al sistema presidencial en un nuevo arreglo institucional. El principal problema reside en superar las inercias acumuladas a lo largo de dcadas, pero esto
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es posible si se con jugan diversos instrumentos de control y de descentralizacin del poder. Para este objeto debe partirse de una doble consideracin: la primera, que la economa de los esfuerzos debe orientarse en el sentido de obtener los resultados deseados con el menor costo poltico posible para los agentes que intervengan. Cualquier opcin que suponga concesiones extraordinarias para una de las partes, implicar cargas adicionales, en otros aspectos del acuerdo, para las dems partes. La segunda, que los sistemas puros no existen. La realidad constitucional demuestra que es posible echar mano de instituciones correspondientes a diferentes sistemas, siempre que la combinacin de elementos ofrezca mnimos de compatibilidad. En realidad, el sistema semipresidencial francs no es otra cosa que un inteligente ensamble de instituciones tomadas del presidencial y del parlamentario, en una combinacin que ha probado el xito. Lo verdaderamente enriquecedor del modelo francs no es la forma de articulacin de las instituciones, sino haber demostrado que numerosas instituciones de los dos grandes sistemas son intercambiables y complementarias. Adems, la Constitucin francesa prueba que existe una amplia posibilidad de innovacin. Un ejemplo es el mecanismo de confianza adoptado, que en la prctica se traduce en la posibilidad del gobierno de remitir a la Asamblea iniciativas en bloque. Aun cuando existen sealamientos en el sentido de que se ha abusado de este instrumento, lo cierto es que ha sido uno de los que permiten equilibrar las ventajas de los sistemas presidencial y parlamentario. Desde luego, el constitucionalismo francs no es el nico a travs del cual se han introducido modificaciones al sistema presidencial. Sobre este aspecto tambin vale la pena revisar no slo el texto sino las prcticas constitucionales norteamericanas. Entre estas ltimas se encontrar, por ejemplo, una singular institucin denominada veto legislativo, que permite al Congreso invalidar decisiones de naturaleza administrativa del gobierno. Despus de aplicarlo en ms de un centenar de casos, reciente-
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mente la Corte lo declar inconstitucional; esto, no obstante, ha emergido de nueva cuenta mediante acuerdos especficos entre el gobierno y el Congreso. Se trata, por tanto, de una institucin que se va abriendo paso aun cuando es manifiesta su naturaleza heterodoxa en un sistema presidencial. En el mbito de las innovaciones institucionales, tambin el sistema parlamentario ha acuado frmulas que se pueden considerar heterodoxas. La mocin de censura constructiva, adoptada originalmente por la Constitucin de Bonn, de 1947, ha sido incorporada por las de Espaa, Grecia y ms recientemente Polonia. Entre las propuestas de un gobierno de legislatura para Italia, de dominante presidencial, est presente una idea semejante (Galeotti, 63). En rigor se trata de la invalidacin de uno de los principios del parlamentarismo, pues en la prctica hace nugatoria la posibilidad de la censura. Se trata, por ende, de la rigidizacin del parlamentarismo en un sentido opuesto al que suele apuntarse como una de sus ventajas. De alguna manera explica la amplia duracin que algunos gobiernos han alcanzado, particularmente en Alemania y en Espaa, y el estilo presidencialista de gobierno que ha auspiciado. Sin embargo, ha resultado funcional en el orden de la estabilidad. Tanto cuanto se afirma que el sistema parlamentario ofrece grandes ventajas por su aptitud para la absorcin de conflictos, particularmente durante procesos de cambio, se puede demostrar que el sistema presidencial tambin es capaz de generar nuevos equilibrios institucionales que lo hacen muy funcional para el cambio y para la consolidacin de la democracia. La relacin flexibilidad-rigidez de un sistema constitucional est asociada con la naturaleza de las instituciones y con la prctica poltica. En trminos generales todas las instituciones democrticas, sean parlamentarias o presidenciales, estn orientadas a la identificacin y solucin de conflictos y a la adopcin de consensos. Esta actitud y aptitud no se pierde porque un sistema sea presidencial o sea parlamentario, sino porque cualquiera de ellos se aleje del propsito democrtico que establezca la Constitucin. La rigidez
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plena slo se encuentra en los sistemas no democrticos, cualquiera que sea la organizacin formal que adopten para su caracterizacin externa. B. Eleccin presidencial Uno de los rasgos que llevan a postular las ventajas estabilizadoras del sistema parlamentario, es que a pesar de poderse fijar elecciones peridicas como en toda democracia, estos periodos pueden reducirse por una convocatoria anticipada si se producen situaciones de tensin que lo hagan recomendable. Sin que se pueda alcanzar esta extrema flexibilidad en un sistema presidencial, pues requerira darle al presidente la facultad de disolver al Congreso, s es posible considerar la reduccin del periodo presidencial. En realidad, muchas frmulas democrticas ya han formado parte de nuestros ordenamientos constitucionales de 1857 y 1917. El periodo presidencial de cuatro aos, tal como figuraba en el texto original de Quertaro, reducira en una tercera parte la temporalidad actual, y auspiciara una mayor agilidad en la vida poltica. Alentar las expectativas legtimas de acceso al poder es una forma de preservar la estabilidad democrtica. Otro aspecto que resulta del sistema de partidos adoptado lleva a examinar la conveniencia de una segunda vuelta en la eleccin presidencial. Se trata de una cuestin delicada. En principio, se podra pensar que un presidente elegido por minora presentara una condicin de debilidad contraria a la funcin que debe desempear. Al razonarse de esa manera se obedece a la lgica de una presidencia dominante, que no corresponde a los propsitos del cambio que se pretende. Es crucial que los instrumentos mantengan relacin con los objetivos. Si se quiere preservar la configuracin actual de una presidencia plebiscitaria, la segunda vuelta es decisiva; pero si se aspira a un nuevo equilibrio institucional, la presidencia plebiscitaria es prescindible, y, por ende, lo es la segunda vuelta.
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Adems, se sabe que la mayora obtenida en la segunda vuelta no necesariamente supone una base de apoyo equivalente en el Congreso; ni siquiera una base slida en el electorado, cuya aprobacin del elegido se hace sin que en todos los casos exista plena coincidencia con sus puntos de vista. Un efecto de la segunda vuelta consistira en representar un estmulo para que formaciones polticas nuevas aspiren a competir con las tres principales, y puedan modificar el reparto en la cuota del poder. No parece, empero, que la fragmentacin poltica suponga demasiadas ventajas para un proceso democrtico que requiere de consensos eficaces. Conforme a estas consideraciones, no es necesario incluir la segunda vuelta en nuestro sistema constitucional para elegir al presidente de la Repblica. Desde luego, existir la posibilidad de que el presidente sea elegido por una minora, pero esto, lejos de debilitar a las instituciones, obligar a interacciones constructivas ms decididas. C. Reeleccin de legisladores El inters que suscita la reeleccin de los legisladores es plenamente justificable. La reforma constitucional de 1933, que limit la reeleccin de los diputados y senadores a periodos discontinuos, es una de las que en mayor medida contribuy a reducir la autonoma del Congreso. El tema ha sido objeto de creciente inters ms entre los politlogos que entre los constitucionalistas mexicanos. Destacan, en este sentido, los trabajos de Alonso Lujambio y de Benito Nacif. La supresin de la reeleccin en 1933 afect la relacin entre los rganos Ejecutivo y Legislativo del poder, acentuando las desventajas de este ltimo. Los reformadores de entonces tuvieron muy clara la idea de que se trataba de una modificacin de circunstancia, transitoria por consiguiente. En el dictamen se dijo: Debemos reconocer que la no reeleccin de los miembros de los cuerpos legislativos procede adaptarla como medida de
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orden poltico que, como todas las leyes de esta ndole, se dan los pueblos cuando las han menester.... La pregunta vlida es por qu las hubo menester? En el propio dictamen se asentaba que respecto a la no reeleccin de los elementos del Poder Legislativo federal y local no hay antecedentes en nuestra historia y realmente pudiera presentar algunas dificultades.... El debate no fue pacfico. Varios diputados denunciaron que se ponan cortapisas a su ya de por s exiguo poder, y hubo quien expresara su esperanza de que la reforma resultara transitoria. Con entereza tambin se apunt que la reeleccin de nada serva en tanto subsistiera un sistema electoral fraudulento. Esa reforma no puede disociarse de la formacin del Partido Nacional Revolucionario en 1928, y de la necesidad de abrir los mayores espacios posibles a una clase poltica para la que, afuera de ese partido, no haba demasiadas opciones. De haberse conservado el principio de la reeleccin indefinida las oportunidades se habran estrechado considerablemente, en perjuicio de las lealtades que el nuevo partido aspiraba a consolidar. Ninguna de las consideraciones presentes en 1933 es vlida hoy. No lo era siquiera en 1965, cuando la Cmara de Diputados aprob una reforma que el Senado rechaz, para restablecer la reeleccin sucesiva de los legisladores. Hay un sistema electoral abierto y competitivo; hay pluralismo poltico; existe la conviccin de reforzar al Congreso y a las legislaturas estatales. Adems, no se puede plantear que la reeleccin de los legisladores llevara a discutir la del presidente de la Repblica, porque este es un tema que corresponde a otra dimensin histrica mexicana. En la lgica del sistema constitucional mexicano reelegir a los legisladores fortalecera la democracia; reelegir al presidente propiciara la dictadura. La reeleccin de los legisladores es apoyada por dos argumentos distintos: uno, considera que se profesionalizara al representante; otro apunta que se le daran mayores condiciones de independencia para actuar. No se trata, por otra parte, de objetivos excluyentes. La profesionalizacin no debe entenderse como una
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nueva modalidad tecnocrtica que convierta al legislador en un experto; simplemente se entender que el dominio de las estrategias parlamentarias le permitir un mejor desempeo de su funcin, sobre todo en materia de control poltico. Por otro lado, la posibilidad de contar con un apoyo electoral en un distrito mayoritario, tambin favorece que el representante ejerza un mnimo de influencia en el mbito de su partido, lo que compensa parcialmente las tendencias hegemnicas internas propias de toda organizacin. Los problemas de la reeleccin tampoco deben ser preteridos. En buena medida auspician el clientelismo; propician el hermetismo de la clase poltica; se aproximan a las prcticas caciquiles; limitan el acceso y la formacin de nuevos dirigentes. Es evidente que ninguna decisin est a salvo de desventajas; pero en un proceso de redefiniciones institucionales lo central es optar por la que ofrezca las mayores oportunidades de cambio y que en mayor medida contribuya al desarrollo democrtico. La reeleccin en s no es una panacea, pero no puede dudarse que modificara significativamente la relacin entre el Congreso y las legislaturas, as como entre los gobiernos federal y locales. Tambin introducira, al menos durante una fase inicial, una nueva dinmica en la vida interna de los partidos. Para aprovechar al mximo las ventajas de la reeleccin de los legisladores y para reducir al mnimo sus costos polticos, convendr que no sea por tiempo indefinido. Si el periodo presidencial se redujera a cuatro aos, y otro tanto ocurriera con el de senadores, podra en cambio ampliarse un ao el de diputados para evitar las elecciones intermedias. En estas condiciones fijar una duracin sucesiva en el mismo cargo de hasta doce aos permitira nivelar la utilidad y los riesgos de la reeleccin. La reeleccin de los legisladores sera una de las ms eficaces medidas constitucionales para alentar la formacin de lderes polticos. Y esta es una de las mayores urgencias a que debe atenderse en un proceso democrtico. Al margen de cualquier diferencia acerca de los dirigentes polticos, ningn sistema funciona
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sin los individuos capaces de dinamizar las instituciones. La falta de lderes polticos con aptitud para orientar el sentido del cambio, convencidos de sus responsabilidades y firmes en sus compromisos, nulifica cualquier diseo institucional renovador. La vida de las instituciones municipales, locales y federales, est directamente relacionada con las posibilidades de que el sistema genere sus propios lderes. Durante dcadas esta fue una tarea descuidada, sobre todo por haberse conformado un partido cuya organizacin en general bastaba para obtener triunfos electorales. El papel de los candidatos slo ocasionalmente era relevante y progresivamente contribuy en menor medida al xito electoral. La necesidad de lderes polticos se fue opacando. En cambio, los partidos que tenan que luchar desde la oposicin se vieron obligados a formar lderes cuya accin diera vitalidad a organizaciones relativamente dbiles. Entre los intereses convergentes de todas las organizaciones polticas actuales se inscribe el de contar con los instrumentos institucionales que auspicien liderazgos democrticos. La consolidacin de los espacios conquistados y la posibilidad de ensanchar los horizontes estn en relacin con la capacidad de trabajo y la ratificacin de los apoyos populares recibidos por los representantes. Ahora bien, el reequilibrio institucional tiene que contemplar objetivos que van ms all de los acomodos propios de un proceso de cambio. En este caso la reeleccin, con las ventajas apuntadas y pese a las desventajas reconocidas, fortalecera una de las caractersticas centrales del orden constitucional mexicano: el sistema representativo. Por diferentes razones y con distinto grado de magnitud, la representacin poltica es uno de los problemas ms agudos a los que se hace frente en el mundo. La prdida de prestigio de la poltica, las desviaciones ticas de los dirigentes, las mltiples formas de erosin de la autoridad, la falta de adhesin a las Constituciones, los medios de comunicacin, la hipertrofia de los partidos y de sus elites, la rutinizacin de los programas y la frustracin de su cumplimiento, la virulencia
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de la propaganda y contrapropaganda electoral, la quiebra de los paradigmas sociales, forman parte de un catlogo amplsimo de factores que inciden negativamente en el funcionamiento de un sistema representativo. No es este el espacio para debatir las tesis de Rousseau sobre la naturaleza democrtica de la representacin. En todo caso es ostensible que los espacios de libertad y las opciones de igualdad son mayores y mejores all donde el sistema representativo funciona con cierta regularidad institucional, y que aun conviniendo en sus mltiples limitaciones e imperfecciones, siempre ser preferible contar con las ventajas de su presencia que con las consecuencias de su carencia. D. Gabinete Una parte de los controles polticos se sita en el mbito del gabinete, otra en el del Congreso. En principio, la primera modalidad corresponde al modelo parlamentario de Westminster, y la segunda al modelo presidencial de Washington. Es conocida una conversacin entre Churchill y Roosevelt, durante la segunda guerra mundial, en que el primero deca al segundo: usted se tiene que preocupar por qu tanto puede hacer sin la aprobacin del Congreso; pero no se preocupa por su gabinete. Por el contrario, yo nunca me preocupo por el Parlamento, pero continuamente tengo que consultar y pedir su apoyo a mi gabinete (Schlesinger, 1994: 91). Desde luego, aun en los sistemas parlamentarios las funciones de control ejercidas por el gabinete son ms o menos relativas, a pesar de la responsabilidad de los ministros ante los parlamentos. Sin embargo, hay dos medidas susceptibles de aplicacin en un sistema presidencial, cuyos efectos permitiran atenuar la discrecionalidad del presidente y de los miembros del gabinete: una es la colegialidad, y la otra es la ratificacin de los nombramientos por el Congreso.
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Aun cuando en Mxico la complejidad de los asuntos de gobierno hace que con frecuencia se renan los miembros del gabinete a despachar colectivamente con el presidente, no existe una estructura formal del gabinete (salvo lo previsto por el artculo 29 constitucional para el estado de excepcin). De manera general no hay regularidad en la celebracin de reuniones, prevalece la informalidad en la deliberacin y la adopcin de acuerdos, y se aplica un criterio de especialidad de los gabinetes que no permite a los secretarios participar en la discusin de polticas ajenas a su rea. Adoptar la figura del gabinete auspiciara que una buena parte de las decisiones se discutieran con regularidad, dejando constancia de lo sustentado. As sea para salvar una forma de responsabilidad moral e histrica, esta situacin obligara a los miembros del gabinete a fundamentar y consignar sus puntos de vista. El complemento sera la ratificacin de sus nombramientos por una de las cmaras del Congreso. Por su composicin y por los precedentes constitucionales, la de Senadores resultara adecuada. Ambas medidas produciran un efecto complementario: se propendera a integrar el gabinete con figuras de peso poltico propio, con lo cual se tendra un factor adicional para el ejercicio del control interno. Una cuestin a dilucidar ser la adopcin de un jefe de gabinete. Las experiencias donde coexisten presidentes y jefes de gabinete no son homogneas. La ms frecuentemente invocada es la francesa, pero aun en ese caso se presentan problemas que slo la elevada cultura poltica de la sociedad y la responsabilidad de los dirigentes ha permitido superar. El texto constitucional francs da lugar a interpretaciones equvocas hasta ahora no resueltas. El artculo 5o. dispone que el presidente velar por la observancia de la Constitucin y asegurar con su arbitraje el funcionamiento regular de los poderes pblicos, as como la continuidad del Estado, en tanto que el 21 determina que el primer ministro dirige la accin del gobierno [y] velar por la ejecucin de las leyes. No queda
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claro si el tipo de arbitraje al que alude la Constitucin corresponde al esquema de un poder moderador como el concebido por Constant, o faculta al presidente a tomar decisiones directas. La antinomia apareci en tanto que la facultad de designar y remover al primer ministro corresponde al presidente, pero la prctica llev a un sistema denominado de cohabitacin, en los casos que no coinciden la mayora presidencial y la parlamentaria. Las experiencias vividas hasta ahora acreditan que los estilos de la cohabitacin dependen del temperamento de los protagonistas. Existen otros casos de sistemas presidenciales que admiten la presencia de un primer ministro o figura equivalente, en general con resultados innocuos, con excepcin de Finlandia, donde el Consejo de Ministros acuerda las decisiones presidenciales y las aplica. Ah donde el gabinete carece de atribuciones especficas, es prcticamente irrelevante quin lo presida. Lo institucionalmente necesario es que las funciones estn claramente atribuidas y diferenciadas. A partir de esa circunstancia, la jefatura del gabinete puede ser ejercida con la denominacin que se considere ms conveniente, sin que exista una dualidad impropia de funciones con el presidente de la Repblica. La presencia de un jefe de gabinete servir para atenuar las presiones de la actividad cotidiana del gobierno sobre el presidente, y le permitir a ste asumir una especie de segunda instancia poltica que resulta muy funcional en periodos de acomodamiento institucional. Adicionalmente, supondra una va complementaria para canalizar acuerdos polticos que permitan una operacin ms fluida del sistema presidencial. En cuanto a la conveniencia de cualquiera de las opciones, en trminos generales ser preferible la que suscite menores resistencias y la que suponga menores costos de adaptacin, pero tambin la que represente una solucin real y no un diferimiento de las presiones. La adopcin de la figura de un jefe de gabinete puede resultar complicada en su inicio, pero contribuira en la solucin del problema de la discrecionalidad presidencial que
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est en el centro de la discusin poltica. La transformacin del gabinete en un rgano efectivo del gobierno hace recomendable dar los pasos completos. Lo adecuado sera contar con un jefe del gabinete que articulara el trabajo del gabinete desde el momento en que ste fuera adoptado. A pesar de que la medida propuesta parece ms sencilla que otras de las mencionadas, es posible que se considere contraria a la naturaleza individual que el artculo 80 constitucional atribuye al jefe del rgano ejecutivo del poder. Este precepto no tiene por qu cambiar. Lo previsto por la Constitucin de ninguna manera resultara incompatible con la presencia de un gabinete cuyas funciones quedaran adecuadamente establecidas, como ya lo estn en la ley las correspondientes a las secretaras de Estado. La nueva concepcin del gabinete debe obedecer a la estrategia de dar al sistema presidencial un aspecto ms dinmico y flexible, que le permita funcionar en armona con un elenco de instituciones tambin renovadas. Si uno de los objetivos de los cambios previsibles es el reequilibrio institucional, habr que evitar, en un efecto de paradoja, nuevos desequilibrios que hagan nugatorios los esfuerzos de renovacin. Sera contradictorio que en el nimo de promover cambios para la consolidacin democrtica se sacrificaran los propsitos centrales por la agregacin de cargas excesivas, pero tampoco sera comprensible que las acciones intentadas quedaran a medio camino y dejaran insatisfechas expectativas que, por ahora, pueden ser canalizadas mediante una oportuna reforma democrtica del Estado. E. Servicio civil gubernamental La neutralidad administrativa es una garanta para la democracia. Es comprensible que la actividad administrativa experimente cambios de acuerdo con la orientacin poltica del gobierno, pero debe evitarse que el aparato administrativo acte como un centro de resistencia que bloquee o distorsione las de-
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cisiones polticas. En Mxico existe, adems, una larga tradicin de acomodo burocrtico en funcin de relaciones personales. El importante esfuerzo que se produjo a partir de 1982 para evitar el nepotismo dio resultados, pero la prctica de adjudicar empleos pblicos de diferentes niveles en virtud de las lealtades personales, no ha desaparecido. Con independencia de las races histricas y las explicaciones sociales del fenmeno, se trata de un factor que limita la accin democrtica de las instituciones. En tanto que numerosos compromisos de la dirigencia poltica se satisfagan con cargo a las plazas pblicas, se produce el doble efecto de lastrar la eficacia de la administracin y de comprometer recursos presupuestarios para objetivos privados. A pesar de esa tendencia secular, en algunas reas de la administracin se ha podido configurar un servicio civil funcional. El servicio exterior ofrece un buen ejemplo de un esquema responsable que ha permitido profesionalizar a funcionarios diplomticos y consulares. Otros mbitos donde se han obtenido resultados positivos son las reas de salud y educacin, y los rganos de imparticin de justicia. La caracterstica dominante del servicio civil en Mxico denota, sin embargo, dispersin de esfuerzos, carencia de sistemas de evaluacin, niveles jerrquicos bajos, y disparidades en los objetivos alcanzados. En trminos generales, una buena parte de lo conseguido ha sido el resultado de presiones y negociaciones laborales, ms que de una estrategia del Estado. Existe una significativa exigencia social para profesionalizar reas sensibles de la funcin pblica, como los cuerpos de seguridad; pero las respuestas son igualmente de naturaleza casuista, con resultados desiguales. La tradicin poltica mexicana no ha podido renunciar a una visin patrimonialista del aparato administrativo; una parte de la lucha por el poder se materializa en la disposicin de los cargos. Profesionalizar la administracin forma parte de la racionalizacin del ejercicio del poder. Equivale a limitar una parte bastante prosaica del apetito por el poder, de suerte que la lucha
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poltica no se contamine por un simple afn de subsistencia laboral. De no producirse un cambio en esta direccin, los vicios que han afectado al sistema poltico mexicano se proyectarn hacia el futuro, afectando tambin a las nuevas formaciones que intervengan en los procesos polticos. Es importante, por lo dems, que ms all del mbito federal se trate de una decisin de alcance nacional. El problema es delicado en todos los niveles administrativos, y se acenta en los espacios municipales. La falta de administraciones profesionales municipales favorece a pequeos cacicazgos, acompaados de elevados ndices de corrupcin. Dadas las contrastantes condiciones de desarrollo de la vida municipal mexicana, en numerosas ocasiones la ausencia de un cuerpo administrativo profesional repercute en la irregularidad de los exiguos servicios pblicos. Los efectos del compromiso burocrtico enturbian la vida poltica en un doble sentido: durante la fase de lucha por acceder al poder, para muchos agentes polticos las expectativas personales de acomodamiento pueden superar el sentido real de sus compromisos programticos comunitarios; y luego, durante el desempeo de las responsabilidades atribuidas, el desplazamiento de quienes salen y la inexperiencia de quienes entran, generan espacios de ineficiencia en perjuicio de la funcin y, por ende, del administrado. En tanto que la administracin pblica sea considerada, en su prctica totalidad, como parte del espacio poltico por el que se contiende, el umbral de los intereses polticos se mantendr en niveles de mediocridad y seguir siendo un incentivo ms para la corrupcin. La neutralidad administrativa supone varias ventajas polticas: reduce la perspectiva patrimonialista de los cargos pblicos; garantiza a los partidos que acceden al poder la capacidad de operar con cuerpos experimentados que ofrecen mnimos de resistencia a la implantacin de decisiones polticas nuevas; y permite que el electorado tome sus decisiones sin el condicionamiento de que un cambio en la titularidad del gobierno puede tener implicaciones negativas en la continuidad y en la calidad de los servicios.
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F. Servicio civil congresual El Congreso federal y las legislaturas estatales carecen de los apoyos tcnicos necesarios. Tambin deben desarrollar un adecuado servicio civil que contribuya al proceso de reequilibrio institucional. Las labores legislativas son complejas y demandan una estrecha comunicacin entre los rganos del poder involucrados en la formulacin de normas especializadas. En esta medida la participacin de los cuerpos colegiados, ms que de naturaleza estrictamente tcnica, debe referirse a los contenidos polticos y a las consiguientes implicaciones de las normas que aprueba. Sin embargo, es necesario reducir la desventaja que se advierte cuando los legisladores carecen de instrumentos profesionales para examinar el contenido de los proyectos que les hace llegar el gobierno. Por otra parte, la funcin que realmente permite un equilibrio entre las instituciones es el control poltico por parte del Congreso. Esta actividad, muy compleja, slo se puede realizar eficazmente si se cuenta con informacin, anlisis e instrumentos de investigacin. No es una funcin que se agote fijando posiciones o sentando criterios generales. Para formular preguntas, dirigir interpelaciones y orientar el trabajo de comisiones de investigacin, por ejemplo, hay que contar con una batera de recursos tcnicos de que ahora no se dispone. En los congresos y parlamentos es comn que se confunda la naturaleza de los rganos de apoyo con que cuentan los legisladores. En trminos generales stos suelen ser de tres tipos: administrativos, normativos y polticos. Los de naturaleza administrativa son los ms usuales, y por lo general funcionan de manera satisfactoria. Los de orden poltico no necesariamente deben corresponder a instrumentos institucionales de apoyo; en buena medida son parte de las tareas de los partidos y conciernen por tanto a cada uno de los grupos parlamentarios. Los de carcter institucional en sentido propio, a su vez, deben conformar un servicio especializado permanente, neutral en el aspecto poltico, pero
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altamente capacitado, regido por bases objetivas y estrictas de seleccin, que garantice a los legisladores disponer de un asesoramiento imparcial y experimentado. Cuando los cuerpos de asesoramiento parlamentario o congresual se apoyan en la estructura de los partidos, se reproducen los mismos defectos que en la administracin pblica: asignacin de responsabilidades conforme a un esquema de lealtades personales o polticas, sin la permanencia y profesionalidad que permitan el desempeo de una funcin con mnimos de neutralidad. No se trata de una cuestin menor. Legislar no es slo una responsabilidad que se debe ejercer con la mayor autonoma posible, sino con el mayor cuidado tcnico. Adicionalmente, la funcin de control poltico, eje del trabajo de los cuerpos representativos en el constitucionalismo contemporneo, exige elevadas capacidades tcnicas en las reas auxiliares de los representantes; sin ese apoyo, el control puede derivar en simple estridencia sin efectos polticos reales, o incluso con efectos contraproducentes. Independientemente de las implicaciones doctrinarias relativas a la representacin, largamente debatidas, hay cuestiones formales que conciernen a la complejidad creciente del universo normativo del Estado moderno. Esa tendencia se acenta en tanto que los rganos involucrados en la formulacin de las normas no siempre toman las providencias indispensables para asegurar su idoneidad tcnica, y actan bajo los apremios de las circunstancias. La democracia requiere del reequilibrio institucional en cuanto forma de distribucin y control del poder, pero tambin como una garanta para mejorar objetivamente sus resultados. G. Referndum El tema del referndum ha estado presente en el debate poltico mexicano desde hace varios lustros. Se lleg a introducir y luego a derogar como norma constitucional, sin que hubiera sido objeto de aplicacin. Es sabido que, como cualquier otra institucin, el referndum es susceptible de manipulacin; pero
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tambin se le reconoce como una expresin de la democracia semidirecta que mejor se adecua al ejercicio de la soberana popular. El referndum puede tener carcter legislativo o constitucional. La utilizacin ms habitual concierne a la aprobacin de disposiciones legales, y algunos sistemas lo contemplan dentro de la mecnica para la adopcin de reformas constitucionales. En cuanto al referndum legislativo, presenta el problema de un virtual desplazamiento de las instituciones representativas. Es, por lo mismo, una cuestin que debe ser vista con detenimiento. Suele ocurrir que la agregacin indiscriminada de propuestas incluya algunas que entre s resulten excluyentes o, por lo menos, limiten recprocamente sus efectos. Si, por ejemplo, la decisin es generar un nuevo equilibrio entre las instituciones, sobre todo entre los rganos Ejecutivo y Legislativo del poder, de ninguna manera conviene introducir aspectos que en lugar de consolidar al Congreso, le resten atribuciones. En este sentido, el referndum legislativo no puede ser considerado una opcin adecuada al propsito del reequilibrio institucional. El referndum legislativo es un instrumento aleatorio que minimiza la funcin poltica del Congreso y que, utilizado por los gobiernos con ese propsito, puede llevar al bonapartismo. El referndum constitucional ofrece otra perspectiva. Uno de los problemas actuales de la democracia en Mxico, al que ya se ha hecho referencia, es el distanciamiento entre la norma constitucional y el ciudadano. La extraordinaria fluidez del texto constitucional ha impedido que las normas se arraiguen en la conciencia colectiva. Incluso ha habido reformas que fueron derogadas antes de entrar en vigor. As, se hace imposible la sedimentacin de las reformas. La incomprensin de las reformas muchas veces propicia rechazo, o simplemente indiferencia. No existe un sentido de pertenencia que vincule a cada individuo con lo dispuesto por la carta suprema. Por el contrario, progresivamente se ha ido gestando una especie de sentimiento adverso, conforme al cual prevalece la percepcin de que la Constitucin
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ha sido expropiada a la sociedad por los polticos, que han hecho de ella un instrumento particular de sus decisiones. La nueva configuracin de las fuerzas polticas hace previsible que las reformas constitucionales requerirn un ms intenso proceso de negociacin y sern, por lo mismo, menos frecuentes. La composicin del Congreso es un factor que por s solo reducir la tendencia a las reformas frecuentes. La poltica fluctuante propia del pluralismo, tender a configurar una Constitucin permanente, como antes la Constitucin fluctuante compens la poltica esttica. Pero el objetivo democrtico no es slo el de una Constitucin estable, sino el sentimiento general de adhesin a la Constitucin. Luego de las adecuaciones que se introduzcan a la Constitucin para la reforma democrtica del Estado, ser conveniente darle a la sociedad la certidumbre de que todo futuro cambio requerir del consentimiento general. Por otra parte, si en el artculo 135 se plantea que la reforma constitucional requerir de un referndum, no se desvirta la naturaleza representativa del poder revisor de la Constitucin, y s se fortalece la naturaleza democrtica del orden constitucional. Aunque existen fundadas reservas por un amplio sector de la doctrina para modificar las normas de procedimiento de la reforma constitucional, en este caso puede argirse que no se planteara la flexibilizacin de las ya existentes, sino su mayor control. El referndum constitucional no es un impedimento para reformar la norma suprema, pero como instrumento de control s supone un mecanismo dificultado que har pensar con mayor detenimiento en la oportunidad y frecuencia de las reformas. Adems, al tener que ser sometidas a la decisin de la mayora ciudadana, las reformas debern ser explicadas y discutidas de manera pblica, lo que a su vez auspiciar una creciente vinculacin entre la norma y sus destinatarios. Adicionalmente, el referndum, como instrumento de consulta popular, puede ser utilizado siempre que los agentes polticos lo consideren adecuado para dirimir dudas o discrepancias en el
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proceso reformador que tenga lugar. Es cierto que llevar problemas no resueltos a la ciudadana puede ocasionar confusiones, pero tambin lo es que constituye una forma de obligar a los participantes a racionalizar al mximo sus pretensiones. Se trata, por supuesto, de un recurso extremo, si se aplica a la solucin de discrepancias, o de un vehculo de legitimacin, cuando se adopta para formalizar los acuerdos alcanzados por las dirigencias polticas. Por la trascendencia del proceso democrtico en curso, la aprobacin referendaria de los acuerdos bsicos para la reforma democrtica del Estado podra contribuir a involucrar a la ciudadana de una manera ms activa, decidida y consciente. sta s podra ser, en todo caso, una medida tpica de transicin poltica. VI. E STRATEGIA DEL CAMBIO Dos preocupaciones dominan el discurso del cambio: por un lado la estabilidad; por otro, la disminucin del poder presidencial. En cuanto a la estabilidad, slo es explicable si se refiere a la necesidad de evitar rupturas que afecten el funcionamiento actual de las instituciones e inhiban el proceso de cambio. Por lo dems, la estabilidad es un atributo de la vida institucional, y su recurrente mencin no debe implicar una reminiscencia de los anhelos de orden, tan caros al conservadurismo decimonnico. A partir de esta preocupacin por la estabilidad se escinden dos grandes lneas: la que se centra en la recuperacin de la legitimidad, como origen del poder, y la que se orienta al mantenimiento de la gobernabilidad, como ejercicio del poder. Se trata de dos perspectivas diferentes, pero conciliables a travs del sistema constitucional. En cuanto a reducir el poder presidencial, el problema es de otra naturaleza. Una cosa es la racionalizacin del poder, y otra la simplificacin de la poltica. En un diseo institucional slo caben, como combinaciones posibles, las siguientes: un gobierno
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dbil y un Congreso dbil; un gobierno dbil y un Congreso fuerte; un gobierno fuerte y un Congreso dbil; y un gobierno fuerte y un Congreso fuerte. Es evidente que toda organizacin ineficaz y toda relacin asimtrica resultan contrarias a la preceptiva del constitucionalismo moderno. La estructura constitucional del Estado democrtico es incompatible con cualquier tipo de desequilibrio que auspicie formas de concentracin del poder. El constitucionalismo tiene entre sus objetivos una adecuada distribucin del poder y aplicar los controles que la garanticen. Por tal razn, la transferencia de facultades para invertir los trminos de influencia y predominio entre los rganos del poder no tiene cabida en el constitucionalismo democrtico. El antagonismo poltico no puede traducirse en una construccin institucional que conduzca a la nulificacin de una parte de las instituciones mismas. De manera complementaria a lo que aqu se ha dicho, habr que plantear las reformas a la vida poltica local. El federalismo tambin se fortalece a travs de la democracia. Por eso, lo que se estime funcional para el mbito federal y que por su naturaleza sea transferible al local, debe ser considerado parte del propio acuerdo constitucional nacional. Los periodos de gobierno, la reeleccin de los diputados, las formas de servicio civil apuntadas, el referndum para la reforma de las Constituciones locales, son aspectos que deben considerarse. No se trata de extrapolaciones infundadas, ni de un proyecto metropolitano expansivo; se trata simplemente de que el proceso democrtico debe ser nacional, no slo federal. El federalismo mexicano se ver significativamente robustecido en tanto que la vida local y municipal participe en el proceso de la reforma democrtica del Estado. No debe olvidarse que la estructura general del poder es la que se encuentra sujeta a cambios. Por otra parte, los estados requerirn de mrgenes propios para sus ajustes. Los cambios nacionales deben, en ese sentido, ser indicativos pero no limitativos. En cierta forma esta es la orientacin que sustenta la Constitucin en la actualidad, aunque
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por razones de diversa ndole en la prctica se haya propendido a la homogeneidad. El artculo 116, por ejemplo, establece que los gobernadores de los estados no podrn durar en su encargo ms de seis aos, pero ninguna Constitucin estatal ha adoptado un periodo inferior, habindolo podido hacer. La tcnica recomendable para fortalecer al federalismo no es la de prescribir modos de organizacin y funcionamiento, sino la de ampliar el umbral de atribuciones que las Constituciones locales pueden resolver. En el mbito estatal tambin es de extrema importancia estimular el sentimiento de adhesin social a sus propias instituciones. Los tiempos requeridos para los cambios son imprevisibles, por lo que el ritmo de ajuste podr generar frustraciones parciales y, consecuentemente, reavivar las resistencias de los inmovilistas, exacerbar los nimos de los impacientes, desencadenar la crtica de los observadores (medios) y desconcertar a los espectadores (ciudadanos). Los dirigentes polticos entrarn en ciclos paradjicos en los que tendrn que hacer causa comn con sus adversarios naturales para consolidar los avances obtenidos de manera conjunta. Quienes viven los procesos internos saben bien del esfuerzo requerido para alcanzar los acuerdos que todo cambio supone, y conocen las reacciones desfavorables, internas y externas, que suelen presentarse cuando lo conseguido no corresponde literalmente al discurso previo o no se traduce en resultados inmediatos. No puede pasarse por alto la circunstancia de que los procesos de cambio plantean objetivos u opciones contrastantes para los agentes que intervienen. Para unos, el cambio supone la prdida de ventajas previas, mientras que para otros implica acceder a posiciones nuevas. Esta situacin puede afectar los trminos de los arreglos y minimizar los efectos del cambio. Cuando as ocurre, se pierde la oportunidad de encontrar soluciones de largo plazo y slo se consigue transferir hacia el futuro una carga mayor de presiones: la finalidad central de relegitimar al sistema poltico queda en el vaco y los avances que se obtienen resultan efmeros.
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Por todo esto, a la idea de Montesquieu de que el cambio es constancia, habra que adicionar que la constancia es responsabilidad, imaginacin y determinacin. Despus de todo, se trata de cambios que conciernen al Estado y el Estado, como afirmaba Rousseau, es una obra de arte. VII. REFERENCIAS DEBR , Michel, Trois rpubliques pour une France , Pars, Albin Michel, t. I, 1984. , Entretiens avec le gnral De Gaulle , Pars, Albin Michel, 1993. GALEOTTI , Serio, Un governo scelto dal popolo: il governo de legislatura, Miln, Guiffr, 1984. H OBSBAWM , Eric, On History, Londres, Weidenfeld & Nicholson, 1997. LINZ , Juan y V ALENZUELA , Arturo, The Failure of Presidential Democracy , Baltimore, John Hopkins University, 1994. QUEVEDO , Francisco de, Migajas sentenciosas, Obras completas, Madrid, Aguilar, t. I, 1966. S CHLESINGER , Arthur, Leave the Constitution alone, Parliament versus Presidential Government , Oxford University Press, Arendt Lijphart, 1994. , Has Democracy a Future?, Foreing Affairs , septiembre-octubre de 1997. VEGA , Pedro de, La reforma constitucional y la problemtica del poder constituyente , Madrid, Tecnos, 1985. , En torno al concepto poltico de Constitucin, en Miguel ngel Garca Herrera (ed.), El constitucionalismo en la crisis del Estado social, Bilbao, Universidad del Pas Vasco, 1997.
Renovacin constitucional y eleccin presidencial en Mxico 149

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I. Renovacin constitucional 149 II. Eleccin del presidente 152 III. Periodo presidencial . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 IV. Conclusin 169 V. Fuentes 170
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RENOVACIN CONSTITUCIONAL Y ELECCIN PRESIDENCIAL EN MXICO * I. R ENOVACIN CONSTITUCIONAL La Constitucin mexicana prev, en su artculo 135, la posibilidad de ser adicionada o reformada. Este precepto ha sido objeto de aplicacin reiterada a partir de 1921, cuando se produjo la primera reforma. La doctrina mexicana, sin embargo, no ha distinguido con exactitud la diferencia entre adicionar y reformar la Constitucin, por lo que todos los autores hemos cado en el error de englobar, como un mismo proceso, las adiciones y las reformas. Esa confusin nos ha llevado a hablar de una gran cantidad de reformas, aplicando diversos baremos para establecer su magnitud. El nmero de artculos modificados, las veces que cada precepto ha sido reformado y los decretos promulgatorios, son algunos de los indicadores adoptados. Empero, lo que no hemos hecho es clasificar las modificaciones segn se trate de adiciones o de reformas. La distincin es necesaria para apreciar hasta qu punto han evolucionado las instituciones mexicanas, o en qu medida hemos deformado la carta de Quertaro. Si entendemos por adiciones las nuevas instituciones, y por reformas la modificacin de las ya existentes, veremos que ha habido avances importantes en nuestro orden constitucional. En algunos mbitos, sin embar* Incluido bajo el ttulo Opciones para la reforma constitucional en Mxico, en el volumen Homenaje a don Pablo Lucas Verd , Madrid, Universidad Complutense de Madrid (en prensa). 149
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go, tendremos dificultades para determinar si se trat de adiciones o de reformas. Veamos algunos ejemplos. El voto a la mujer podra ser considerado una ampliacin de los derechos de ciudadana, y en esta medida se tratara slo de una reforma; pero podra tambin ser visto como un nuevo instituto que no se refiere slo a los derechos de ciudadana, sino a una transformacin de la forma de entender la igualdad ante la ley, y en este sentido se tratara de una adicin. Otro caso que se prestara a la polmica es la creacin de rganos electorales autnomos. Podra decirse que se trata de una ampliacin de las garantas electorales ya existentes en la Constitucin, en cuyo caso seran considerados parte de una reforma; pero tambin puede alegarse, con fundamento, que su incorporacin ha dado lugar a un cambio sustancial en la vida cvica de Mxico, y que representan una innovacin institucional entre nosotros. Los ejemplos pueden multiplicarse. La incorporacin de la seguridad social podra ser entendida como una extensin de los derechos sociales que identifican a la Constitucin desde su origen mismo, o ser contemplada como una adicin al orden institucional mexicano. Para evitarnos esta polmica, optamos por el expediente ms cmodo que consiste en no diferenciar las adiciones de las reformas, hacer tabla rasa y englobar todos los cambios dentro de un solo concepto. Las consideraciones doctrinarias sobre la reforma constitucional han sido muy abundantes en otros aspectos, sobre todo vinculadas al poder constituyente y en cuanto concierne a los lmites de la reforma. En Mxico, estos temas ha sido abordados entre otros por Jorge Carpizo, Jaime Crdenas, Miguel Carbonell, Diego Valads, Salvador Valencia. Debemos agregar que en obras generales de derecho constitucional, el tema tambin ha sido tratado con el mismo enfoque por Elisur Arteaga, Ignacio Burgoa, Miguel Lanz Duret, Daniel Moreno, Ulises Schmill y Felipe Tena Ramrez.
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La doctrina extranjera se ha preocupado ms por las distinciones semnticas. Buenos ejemplos los encontramos en los trabajos de Georg Jellinek y Pedro De Vega, para slo mencionar dos estudios que han alcanzado la naturaleza de clsicos en la materia. En cuanto a la obra de Jellinek, la traduccin espaola est precedida de un anlisis erudito y profundo, como toda su obra, de Pablo Lucas Verd, que ayuda a precisar el alcance de los conceptos del autor alemn. No entrar ahora en el tema de la revisin constitucional en cuanto a sus posibilidades y lmites, slo he mencionado el problema para justificar la referencia en el ttulo de este trabajo a la renovacin constitucional. Esa renovacin incluye reformas y adiciones; supone modificar varias de las instituciones existentes e introducir otras; implica modificar el sistema mismo de revisin constitucional. Al aludir a una Constitucin renovada estoy excluyendo la posibilidad de sustituir el texto de 1917, pero subrayando la necesidad de transformarlo mediante cambios profundos. A este respecto son muy orientadores dos trabajos de Pablo Lucas Verd: Teora general de las articulaciones constitucionales, y su luminoso discurso La Constitucin en la encrucijada (palingenesia iuris politici) . A pesar de lo anterior, hay un aspecto que se plantea en el texto mexicano que supone, por un lado, la renovacin constitucional del pas, aunque por otro lado implica no modificar la Constitucin en cuanto a la forma de elegir al presidente y, a su vez, volver a la duracin del periodo presidencial que consagraba la actual Constitucin en 1917. As, la aparente paradoja consiste en que para abrir paso a otros aspectos de la consolidacin democrtica en Mxico es necesario mantener una disposicin que est en vigor y otra que lo estuvo hasta 1928. Una Constitucin es susceptible de ser modificada en su letra pero tambin en su forma de aplicacin. A continuacin se tratar de demostrar que, al no reformar el procedimiento para elegir al presidente, habindose empero producido un cambio en el sistema de partidos, se podrn obtener resultados ms favorables
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para la consolidacin democrtica, que si se adoptaran enmiendas en esa materia, para establecer la doble vuelta electoral. Por otra parte, tambin se procurar demostrar que un cambio constitucional que consista en retomar una norma que ya estuvo en vigor, puede igualmente contribuir a consolidar la democracia en Mxico. La reforma constitucional, entendida como la modificacin de la organizacin y funcionamiento de los rganos del poder y de su relacin con la sociedad, debe tener en cuenta los cambios operados en el entorno. La Constitucin, en este sentido, tiene una vinculacin directa con los procesos polticos, de suerte que el significado de la norma puede variar conforme se modifica el mbito en el que se aplica. Como ha demostrado Peter Hberle, hay un nexo indisociable entre Constitucin y cultura, de suerte que el comportamiento colectivo tiene una relevancia decisiva para establecer el alcance de las disposiciones constitucionales. II. E LECCIN DEL PRESIDENTE Con relacin a este tema se ha planteado la posibilidad de elegir al presidente mediante mayora absoluta. Este no es un problema que se hubiera planteado durante las dcadas en que hubo un partido hegemnico. Pero una vez que la vida de los partidos cobr fuerza, especialmente a partir de las elecciones federales de 1988, el sistema electoral se ha ido haciendo progresivamente ms competitivo. En estas condiciones es previsible que en algn momento el presidente sea elegido por mayora simple. Actualmente varios de los sistemas presidenciales prevn la posibilidad de la doble vuelta. As ocurre en las Constituciones de Argentina (artculos 94, 96, 97 y 98), Brasil (artculo 77), Colombia (artculo 190), Chile (artculo 26), Ecuador (artculo 165), Guatemala (artculo 184), Per (artculo 111), y Uruguay (artculo 151). En el caso de Bolivia (artculo 90), si ninguna
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de las frmulas para presidente y vicepresidente obtiene la mayora absoluta, corresponde al Congreso, en votacin verbal y nominal, elegir entre las dos ms votadas. Por el contrario, las Constituciones de Costa Rica (artculo 133), El Salvador (artculo 151), Honduras (artculo 236), Nicaragua (artculo 146), Panam (artculo 172), Paraguay (artculo 230) y Repblica Dominicana (artculo 49) adoptan, como la mexicana (artculo 81), el sistema de mayora relativa. En Chile todava no se ha aplicado el mecanismo de la segunda vuelta, introducido por la Constitucin de 1980, y que sustituy al anteriormente previsto, que depositaba en el Congreso la decisin en el caso de que ningn candidato presidencial obtuviera la mayora absoluta. En cambio, tanto en Brasil como en Per s se han llevado a cabo elecciones en segunda vuelta, con resultados adversos a la democracia. Arturo Valenzuela (p. 64), ha sealado acertadamente que los presidentes elegidos en segunda vuelta pronto se olvidan de la posicin minoritaria con que contaban en la primera vuelta y se ven a s mismos como genuinos representantes de la voluntad popular. Esa actitud, afirma tambin Valenzuela, acenta la tensin entre los presidentes y los congresos, donde aqullos no cuentan con un apoyo mayoritario. Ese fue el caso en Brasil. El presidente Fernando Collor de Melo result elegido en 1989 en la segunda vuelta, pero qued con un apoyo parlamentario muy dbil. Cuando se adopt el sistema de doble vuelta se crea que estabilizara la poltica brasilea (Afonso, p. 467), pero Bolvar Lamounier (Parlamentarismo ..., p. 127) seala que desde la campaa electoral se volvi dramticamente claro que la eleccin en dos turnos, en un pas con graves contrastes y tensiones sociales, encierra riesgos considerables. Veintids candidatos participaron en la eleccin presidencial porque iban a la caza de una oportunidad poltica; la segunda vuelta se ofreca como una opcin de negociar, pero tambin como un peligro de dejar insatisfechas a fuerzas polticas importantes e incluso de no poder cumplir todas las promesas
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empeadas. A Collor le ocurri que slo cont con una minora, pero la falsa percepcin de que dispona de la mayora del electorado lo llev a hostilizar al Congreso (Lamounier, Brasil & frica do Sul, p. 51), en la idea de que su fuerza popular era real. Cuando estall un escndalo que lo llev al juicio poltico, nunca pens que sera destituido del poder (Lamounier, La reforma..., pp. 233 y ss). En cuanto a Per, el presidente Alberto Fujimori, tambin triunfante en la segunda vuelta e igualmente en minora congresual, ante la resistencia del Congreso adopt medidas drsticas, resolviendo, inconstitucionalmente, su disolucin (McClintock, pp. 314 y ss.). El argumento de la mayora absoluta obtenida en la segunda vuelta sirvi como pretexto para justificar el golpe de Estado. Por su parte, en Argentina se introdujeron algunos correctivos al principio de mayora absoluta. Es un sistema atenuado, como apunta Natale (p. 120). En primer trmino (artculo 97) se establece que se proclamar triunfadora la frmula de candidatos a la presidencia y vicepresidencia que obtenga ms del 45% de la votacin vlida; en segundo lugar (artculo 98) se determina que tambin se reconocer la victoria de la frmula que alcance el 40% de la votacin vlida si, adems, presenta una diferencia superior al 10% de los votos con relacin a la planilla que le siga. Los argumentos centrales de este procedimiento se basan en la necesidad de contar con el respaldo que permita gobernar y administrar los destinos de la nacin (Dromi, p. 319). La vocacin plebiscitaria de este precepto es muy clara, y los efectos en el sistema presidencial argentino han nulificado algunas de las innovaciones ms valiosas de la reforma constitucional de 1994. La Constitucin argentina dispone (artculos 100 y ss.) la presencia de un jefe de gabinete de ministros. Sin embargo, la naturaleza plebiscitaria de la presidencia ha dejado un margen mnimo de accin a ese funcionario de nuevo cuo (Serna, pp. 164 y ss.). En otras circunstancias el jefe de gabinete habra desempeado una funcin muy dinmica para asegurar una relacin
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fluida con el Congreso, pero en virtud de la forma como se atribuye la mayora al presidente las relaciones entre ambos rganos del poder han conservado la asimetra que caracterizaba a la Constitucin de 1853. Sorprende, en ese sentido, que Ral Alfonsn (pp. 179 y ss.) haya manifestado fuertes argumentos contra el sistema presidencial tradicional, y sin embargo apoyara sin reservas la doble vuelta, cuyas consecuencias seguramente no previ. En Colombia, Luis Carlos Schica (pp. 240 y ss.) y Henao Hidrn (p. 258) admiten que el sistema de doble vuelta fue tomado del constitucionalismo francs; el primero subraya, empero, que las condiciones polticas de ambos pases son muy diferentes, y que el primer ensayo colombiano de 1994 est dejando amargas lecciones. Se est produciendo el fenmeno tambin presente en otros mbitos: la apreciacin distorsionada del poder de los presidentes; la segunda vuelta genera una ilusin poltica que no corresponde a la realidad. Es comprensible que en varios casos se haya adoptado el sistema de la doble vuelta precisamente porque el sistema presidencial tiene como eje la figura del jefe del rgano ejecutivo del poder. Como es natural, el mecanismo electoral de la doble vuelta tiene ventajas y desventajas. Entre las primeras se incluye la de ofrecer a los presidentes una base de aceptacin popular que les permite adoptar una posicin de fuerza poltica ante el Congreso en el caso de que all carezcan de apoyo mayoritario. Entre los defectos de este sistema se ha apuntado que acenta la fragmentacin de los partidos, con todos sus inconvenientes, y que muchas veces la mayora alcanzada por el candidato triunfador es artificial. En Francia la segunda vuelta fue introducida en 1962 mediante una reforma que promovi el presidente Charles de Gaulle. Conforme al texto original (artculos 6o. y 7o.) de la Constitucin de 1958, el presidente era elegido por un colegio electoral compuesto por aproximadamente noventa mil personas (los integrantes de ambas cmaras, los consejeros generales de los departa-
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mentos, los integrantes de las asambleas ultramarinas y los representantes de los ayuntamientos). Esta frmula corresponda al enunciado del general De Gaulle en su famoso discurso de Bayeux (Vanossi, p. 19) donde preconizaba que el jefe del Estado deba estar por encima de las pugnas de partido; de ah la conveniencia de que lo eligiera un colegio electoral muy representativo pero no demasiado politizado (Luchaire, pp. 325 y ss.). La reforma a los artculos 6o. y 7o. de la Constitucin francesa supuso un cambio radical en el enfoque original sustentado por el general presidente. La eleccin directa haca inevitable la alta politizacin de la figura presidencial; de ah que produjera una tempestad poltica (Decaumont, p. 146). Esta reforma influy considerablemente en el constitucionalismo iberoamericano, sin que se haya tenido en cuenta que, aun cuando el electorado se ha visto obligado a ir a la segunda vuelta para elegir al presidente en las seis elecciones presidenciales que ha habido desde entonces, en cuatro ocasiones tambin ha optado por darle la mayora parlamentaria a la oposicin y ha forzado la integracin de gabinetes de cohabitacin (Thibault, p. 99). El sistema presidencial norteamericano, por su parte, sigue consagrando formalmente la eleccin indirecta. Los constituyentes discutieron con amplitud acerca del mejor sistema para elegir presidente; advertan que estaban creando una figura poltica que tendra un enorme poder, y por eso rechazaron las tmidas propuestas que sugeran una eleccin popular (Gilson, pp. 132 y ss.), pero tampoco aceptaron las tesis que en un principio tuvieron mayor impacto: que la eleccin la hiciera el Congreso. Los constituyentes norteamericanos adoptaron una solucin de compromiso, al establecer que los presidentes seran elegidos mediante un procedimiento de segundo grado, a travs de electores. El sistema llev un cierto tiempo para afinarse. Por eso Tocqueville (t. I, p. 133) advirti que cada eleccin generaba una poca de crisis nacional. Los electores planteaban dos
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problemas: uno, que ningn candidato tuviera mayora; segundo, que no obedecieran el mandato popular, esto es, el de los electores en primer grado. El primer problema se resolvi mediante la enmienda constitucional nmero 12, de 1804. Se dispuso que cuando ningn candidato a la presidencia obtuviera la mayora absoluta de los votos electorales, el Congreso debera elegir de entre los tres candidatos con mayor nmero de votos. El problema se present cuando, en 1800, Thomas Jefferson y Aaron Burr empataron con 73 votos electorales cada uno. La Cmara de Representantes tuvo que desempatar, y lo hizo en favor de Jefferson. El segundo problema tambin ha quedado resuelto, en beneficio de la independencia de los electores de segundo grado. Se plante en 1948, cuando los electores demcratas de Alabama se negaron a votar por el candidato demcrata a la presidencia, y lo hicieron en cambio a favor del candidato del partido Dixiecrat. La Suprema Corte (Ray v. Blair, 1952) resolvi que los electores estn en libertad de votar por el candidato que libremente decidan. El fenmeno se repiti en 1956 y en 1960 (Schwartz, t. II, p. 12). Paulatinamente se fueron resolviendo los problemas prcticos que resultan del sistema electoral americano. Por ejemplo, en tres ocasiones se ha registrado que un candidato obtiene mayor nmero de sufragios populares que de votos electorales. En 1825 se aplic la 12a. enmienda, generando mucha inconformidad. John Q. Adams obtuvo la presidencia mediante una negociacin poltica. Haba conseguido slo 84 votos electorales y 108,740 sufragios populares, frente a 99 votos y 153,544 sufragios de Andrew Jackson, pero el Congreso le dio 13 votos a Adams y slo 7 a Jackson. El tercer candidato en discordia fue William Crawford, que obtuvo 41 votos electorales y 3 en el Congreso. Adams correspondi a Henry Clay, presidente de la Cmara, nombrndolo secretario de Estado (Pritchett, p. 385). Otros casos singulares se han registrado en 1877 y en 1889 (Durbin, p. 391). En el primero, Rutheford Hayes y Samuel Til-
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den protagonizaron uno de los ms conspicuos casos de fraude electoral en la historia americana. Hayes obtuvo 185 votos electorales, frente a 184 de Tilden; pero ste consigui 270,000 sufragios populares ms. El Congreso se neg a dirimir el conflicto y las mutuas acusaciones de fraude, alegando carecer de competencia en este caso. La Corte ratific la decisin del Congreso y Tilden acept la decisin que favoreca a Hayes para no generar otra guerra civil. El segundo caso fue menos complicado, porque en 1889 Benjamin Harrison obtuvo 233 votos electorales frente a 168 de Grover Cleveland, a pesar de que ste lo haba superado en la votacin popular. Cuatro aos despus Cleveland derrot a Harrison. Como se puede ver, en el caso francs se ha compensado la eleccin plebiscitaria del presidente con un sistema que permite al electorado influir en la composicin del gobierno a travs de la mayora que integre la Asamblea Nacional; en el caso americano se opt por eludir el enorme poder que resultara para el presidente de contar con una fuente de legitimidad electoral semejante a la del Congreso. En ambos casos el sistema constitucional ha funcionado en favor de un mayor equilibrio entre los rganos del poder. Volvamos a Mxico. En este caso hay una reflexin adicional: el sistema poltico, basado en buena medida en el orden constitucional, pero tambin en lo que acertadamente Jorge Carpizo ha caracterizado como las facultades metaconstitucionales de los presidentes (El presidencialismo.. ., pp. 190 y ss.), contiene elementos autoritarios que representan un obstculo para la consolidacin democrtica. La naturaleza plebiscitaria de la eleccin presidencial ha sido utilizada como un argumento legitimador del presidencialismo mexicano. En tanto no sea superada esta fase del sistema presidencial, ser muy difcil abrir un espacio razonable al Congreso. Desde mi punto de vista, el nivel de tensin entre la presidencia y el Congreso podr disminuir en tanto que los presidentes se vean en la necesidad de llegar a acuerdos polticos con el
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Congreso; por el contrario, la idea de que disponen de una mayora absoluta los podr orientar al enfrentamiento. El peligro se multiplica si esa mayora es conjetural, porque deriva de un sistema que la construy artificialmente, como suele ocurrir cuando a los electores slo se les ofrecen dos ineludibles opciones en la segunda vuelta. Un presidente, legatario de una tradicin autoritaria, que se considere apoyado por una pluralidad de ciudadanos superior a la de cualquier fraccin congresual, podr verse tentado a seguir actuando conforme a un patrn de conducta que excluira los acuerdos polticos propios de un sistema abierto. Una idea confusa de la legitimidad plebiscitaria podra condicionar negativamente la disposicin presidencial para aceptar que slo ejerce una parte del poder. Desde luego es necesario no exagerar en cuanto al supuesto ejercicio incondicionado del poder por parte de los presidentes. Aun cuando, segn las pocas, han dispuesto de una considerable libertad de decisin y accin, tambin han tenido que aceptar los lmites, no necesariamente perceptibles desde el exterior del poder, impuestos por la naturaleza misma de ese poder. En este sentido el testimonio de Miguel de la Madrid es de gran inters y utilidad para conocer una experiencia muy reciente que permite advertir el cmulo de resistencias y reticencias a que debe hacer frente un presidente. En el caso mexicano tambin debe tenerse en cuenta que se han llevado a cabo varios procesos electorales en los estados, y que ya hay muchos gobernadores elegidos por mayora relativa. Su capacidad de gobierno no se ha visto afectada, y en trminos generales han tenido que echar mano del recurso poltico de la negociacin cuando en el Congreso local han quedado en minora. Un sistema democrtico slo se consolida cuando el poder arbitral queda en manos de los electores. En el caso que se plantea, este poder ser tanto mayor cuanto menores oportunidades de ejercicio autoritario del poder tenga el presidente. De ah que
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sea importante mantener el sistema de eleccin actual, que deja que la ciudadana determine si le da la mayora absoluta o solamente la relativa a un candidato a la presidencia. III. P ERIODO PRESIDENCIAL El 10 de octubre de 1927, ms de dos aos antes de que terminara el gobierno del general Plutarco Elas Calles, se confirm que su sucesor sera el general lvaro Obregn. En esa fecha, y despus de largas semanas de deliberacin, la mayora de los miembros de la Cmara de Senadores present una iniciativa para reformar el artculo 83 constitucional y restablecer la frmula gradual de reeleccin que Porfirio Daz utiliz para mantenerse al poder: El presidente entrar a ejercer su encargo el primero de diciembre; durar en l seis aos y nunca podr ser reelecto para el periodo inmediato, deca el texto propuesto. Con una inusitada velocidad, tres das despus se dio lectura al dictamen y, con dispensa de trmites, fue aprobado por unanimidad. En la Cmara de Diputados el asunto se ventil con ms prudencia, lo que origin que el 21 de noviembre un legislador interpelara a la comisin encargada de dictaminar la iniciativa, porque haba transcurrido aproximadamente un mes desde la recepcin de la minuta enviada por los senadores. Horas despus la Segunda Comisin de Puntos Constitucionales presentaba el dictamen solicitado. Se argumentaba la necesidad de dar la mayor estabilidad y firmeza a nuestras instituciones, para lo cual resultaba indispensable permitir la reeleccin no sucesiva y la ampliacin del periodo de gobierno a seis aos. Segn el dictamen, la Comisin explor ampliamente el sentir de la opinin pblica en pro y en contra de tal reforma. A Daz lo haba llevado a la presidencia el Plan de Tuxtepec de 1876 cuyo artculo 2o. estableca la no reeleccin del presidente de la Repblica. Pero el 5 de mayo de 1878, apenas dos aos despus del pronunciamiento tuxtepecano, y a uno de haber
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asumido la presidencia, Daz comenz a preparar su largo itinerario gubernamental. La Constitucin fue reformada para permitir la reeleccin presidencial discontinua. As, Daz termin su primer periodo en 1880, y regres al Palacio Nacional en 1884. Tres aos ms tarde, uno antes de concluir su segundo mandato, hizo reformar nuevamente la Constitucin para admitir la reeleccin inmediata por una sola vez; pero en 1890 la reeleccin indeterminada volvi a la Constitucin. Sigui, no obstante, el periodo presidencial de cuatro aos. Un constitucionalista porfiriano (Eduardo Ruiz, p. 291) deca que cuatro aos eran muchos para un mal presidente, pero eran pocos para uno bueno. Por eso, agregaba, haba que permitir la reeleccin ilimitada. Sin embargo, a los setenta y cuatro aos el viejo general ya no se quiso complicar la vida, ni siquiera con una campaa electoral pro forma, y una vez ms hizo modificar la carta constitucional para que, a partir de 1904, el periodo fuera sexenal. Aos despus la Constitucin queretana regres a lo que haba sido la constante del sistema mexicano: cuatro aos para los presidentes, y agreg la prohibicin absoluta de reeleccin. Como ya se dijo, en 1927 se adopt una reforma anloga a la de 1878, y en 1928 otra semejante a la de 1904: reeleccin no sucesiva y periodo de seis aos. En 1933 se retorn a la prohibicin absoluta de reeleccin presidencial, pero desde hace ya setenta y un aos subsiste el periodo de seis aos para los presidentes. El ya mencionado dictamen de los diputados que justific la ampliacin del periodo presidencial a seis aos deca: cada vez que se inician los trabajos para la renovacin del poder ejecutivo federal, surge el fantasma de una nueva revuelta. Este singular texto reconoca que era necesario ampliar a seis aos el periodo para que los presidentes tuvieran tiempo de aprender a gobernar, pues nuestro sistema poltico no es tan coordinado que pueda suministrar una educacin suficiente a los aspirantes a la presidencia. El mismo documento aseguraba que slo seis aos per-
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mitiran que el ciudadano que ocupe el cargo de presidente tenga tiempo de desarrollar su programa de gobierno y realizarlo siquiera en parte. As, las razones que el Congreso consider para adoptar el periodo sexenal, y acerca de las cuales se explayaron diputados y senadores, fueron esencialmente tres: evitar la agitacin poltica, compensar la falta de preparacin de los aspirantes a gobernar y dejar que los presidentes tuvieran tiempo para cumplir con su programa, siquiera en parte. Fue en ese momento del debate en la Cmara de Diputados cuando Antonio Daz Soto y Gama plante en la tribuna la doctrina del caudillismo mexicano: a lo que se llama despectivamente caudillo en nuestra jerga latinoamericana, se le llama estadista en Europa, dijo, mientras que Vicente Lombardo Toledano reconoci que la reforma implicaba una prevaricacin, pero que por encima de todo estaba la paz social del pas. Lombardo, con la intuicin histrica que lo caracteriz, dio sus razones para que queden en el diario oficial del Parlamento todos los motivos que se tuvieron en cuenta para reformar la Constitucin. Y apunt tambin una pregunta: por cunto tiempo el sexenio presidencial? Por el necesario para que surja la paz en nuestro pas, contest. En cuanto a los estados, se sigui el mismo camino. El presidente Manuel vila Camacho inici una reforma constitucional para establecer que los gobernadores de los estados no podrn durar en su encargo ms de seis aos. La reforma, propuesta en diciembre de 1940, fue aprobada por unanimidad en ambas cmaras; entr en vigor en enero de 1943. Rpidamente las Constituciones locales adoptaron el periodo sexenal. Al entrar al siglo XXI es justo que nos preguntemos si son valederas las razones de 1928. Vemoslas. Primera. Garantizar la paz . En este punto no es necesario argumentar. Si en los aos veinte la proximidad de los procesos electorales generaba episodios de violencia, en los aos por venir la lejana entre esos procesos har que las insatisfacciones pro-
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pias de una sociedad plural, muy informada y crecientemente politizada, se traduzcan en efervescencia e inestabilidad. La medida estabilizadora de los veinte puede ser fuente de inquietud y malestar del 2000 en adelante. Las fuerzas polticas requieren de oportunidades frecuentes para expresarse. Los ciudadanos de hoy ya no estn prestos a empuar las armas por discrepancias polticas como en los veinte, pero tampoco se resignan al prolongado y montono estiaje cvico que trajo consigo la hegemona de un solo partido. Segunda. Preparar a los presidentes . Mal andaramos si a estas alturas de la historia todava tuviramos que reconocer, como en 1928, que los aspirantes a la presidencia carecen de preparacin para gobernar, y que es necesario darles, a nuestra costa, un periodo de aprendizaje. En una ocasin un inteligente amigo me dijo que hay momentos de la vida en que ya no es cuestin de leer, sino de haber ledo. Si alguien pretende aprender a gobernar, gobernando, segn el viejo principio pedaggico de aprender haciendo, mal estar l y peor estaremos los ciudadanos que lo elijamos. Si as ocurriera simplemente querra decir que no estamos hechos para la democracia. Tercera. Tiempo para cumplir con el programa. Esta es una reminiscencia del caudillismo. Cuando los programas son de los individuos y no de los partidos que los llevan al poder, entonces hay que tener a los hombres mucho tiempo en el poder; as se explicaron a s mismos todos los dictadores de la historia. En una autocracia el caudillo es el programa; pero en una democracia se supone que el programa lo dicta la ciudadana a travs del partido por el que vota. Sustentar que los presidentes deben disponer de tiempo para cumplir con su programa, es equivalente a negar la posibilidad de que los partidos se conviertan en los verdaderos articuladores de las acciones polticas colectivas; es seguir instalados en el viejo caudillismo para el que, en ltima instancia, tampoco seis aos son suficientes. La extrema personalizacin del poder que implica darle tiempo a un individuo para que desarrolle su programa es hacernos todos
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a un lado y dejarle, durante seis aos, el poder absoluto a un seor para que lleve a cabo, l solo, lo que slo l quiere. A partir de diciembre del 2000 nos aguarda un periodo presidencial muy complicado. El alto grado de tensin poltica generado por un sistema electoral y de partidos muy competitivo, generar antagonismos difciles de absorber con rapidez. Los niveles de encono podran disminuir si, en lugar de esperar hasta 2006 para un nuevo proceso electoral presidencial, pudiramos pensar en plazos ms breves. Este tema hay que analizarlo de manera responsable y seria. Por eso es conveniente revisar, a partir del 2000, la duracin del periodo presidencial en Mxico. La razn es que, como se ha dicho, ninguna de las causas que justificaron extender el periodo de cuatro a seis aos, en 1928, subsiste. Por el contrario, en las condiciones cada da ms competitivas de una democracia en proceso de consolidacin, el periodo sexenal puede endurecer la vida poltica del pas, al aumentar los niveles de tensin y antagonismo. Quienes preconizan la conveniencia de adoptar el sistema parlamentario en Amrica Latina sealan que una de sus ms importantes ventajas consiste en que los jefes de gobierno carecen de periodos fijos. Esta circunstancia permite modificar la composicin del gobierno, segn los electores deseen ratificar o rectificar el rumbo de la poltica y evita uno de los factores de rigidez del presidencialismo (Linz, t. I, pp. 37 y ss.). Hay otro aspecto positivo del parlamentarismo, tambin sealado por Linz, y consiste en que a diferencia del sistema presidencial, en el parlamentario el jefe de gobierno no ocupa, por s solo, todo el espectro del Poder Ejecutivo. En cambio, el triunfo en una eleccin presidencial genera una tendencia a tomarlo todo: el poder que resulta del ejercicio del gobierno queda en manos del presidente y de su grupo. Es cierto que ese fenmeno de concentracin del poder se acenta en el sistema presidencial, pero para resolverlo se han adoptado medidas que, sin desnaturalizar el sistema, permiten que haya
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un jefe de gabinete que cuente, al menos para su investidura, con la confianza del Congreso. Este aspecto, sin embargo, no lo abordo aqu, porque me interesa centrar los argumentos en la duracin del periodo presidencial. Dejo, slo, constancia de las agudas observaciones de Linz, que deben tenerse en cuenta para estructurar un sistema presidencial que permita potenciar sus ventajas y atenuar sus deficiencias. A diferencia del sistema parlamentario, en el que es posible convocar a elecciones antes de que se agote el periodo de una legislatura, el sistema presidencial es rgido en cuanto al tiempo que debe durar un gobierno. Si los electores se equivocan o los candidatos los engaan, una vez realizada una eleccin no queda ms remedio que esperar hasta la siguiente, para la que transcurren varios aos. Entre tanto, los ciudadanos y los partidos no tienen recursos para remediar su inconformidad, porque no hay mocin de censura. Los gobiernos, a su vez, si se topan con un Congreso adverso, tampoco pueden disolverlo y convocar nuevos comicios. La poltica entra en un proceso de rigidez que endurece las posiciones y acenta la animosidad entre las partes. Como no es viable acudir a los ciudadanos para dirimir las diferencias, no queda otra opcin que el encuentro frontal entre oponentes, ni otro recurso que intentar recprocamente la paralizacin o incluso la anulacin poltica. Por eso, consideran algunos, el sistema parlamentario ofrece mayores y mejores posibilidades de estabilidad poltica, en tanto que es ms flexible y poroso frente a las demandas que en cada momento plantea el ejercicio del poder. No comparto totalmente ese punto de vista de los parlamentaristas, y estoy convencido de que un sistema presidencial tambin puede hacerse ms sensible a los reclamos de entendimiento poltico si, adems de darle funciones especficas al gabinete y contar con un jefe del propio gabinete, ratificado por el Congreso, se permite que los procesos electorales se lleven a cabo con mayor frecuencia.
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Esto ser especialmente importante a partir de las prximas elecciones, porque todo augura que se alcanzar un alto grado de enrarecimiento del ambiente poltico, y que las fricciones que se producirn en el proceso que ya est en marcha dejarn cicatrices profundas. En los prximos aos ser indispensable una gran destreza por parte de los agentes polticos para evitar colisiones que pongan en riesgo la vida institucional del pas; tambin ser necesaria una gran imaginacin poltica y constitucional para adoptar instituciones flexibles, controlables y funcionales, que garanticen eficacia gubernamental, estabilidad poltica, libertades pblicas y responsabilidad en el ejercicio del poder. El periodo presidencial de seis aos a partir del 2000 resulta excesivamente largo para canalizar y atenuar las presiones y tensiones de una poltica que muy probablemente alcanzar niveles de crispacin en los prximos meses y aos. Ese periodo presenta adems otro problema: obliga a que se lleve a cabo una eleccin intermedia para renovar la Cmara de Diputados, con el riesgo que ya hemos vivido de que se configuren mayoras diferentes en los distintos rganos de gobierno. Las consecuencias de este fenmeno poltico no siempre son fciles de absorber por un sistema constitucional que no prevea semejante contingencia ni tenga la flexibilidad del norteamericano. Un periodo ms breve, por ejemplo de cuatro aos, permitira que los diputados, senadores y presidente de la Repblica fueran elegidos simultneamente en todos los casos, evitando as la eleccin intermedia. La aparente inquietacin poltica que surgira con motivo de elecciones presidenciales ms prximas entre s, se vera compensada por dos hechos importantes: evitar una eleccin intermedia para el Congreso, y disminuir el grado de virulencia entre los contendientes. El periodo sexenal que establece la Constitucin mexicana slo es practicado en Amrica Latina por Chile. Los dems pases han optado por cinco aos (Bolivia, El Salvador, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela) o por cuatro
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(Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras y Repblica Dominicana). Como se ve, estn igualadas las tendencias de cinco y cuatro aos. En seis de esos casos la prohibicin de reeleccin es absoluta; y en los restantes se admite slo de manera discontinua o sucesiva por una sola vez. Desde luego, en el caso mexicano la reeleccin debe descartarse para siempre, aun cuando se reduzca el periodo presidencial. Hay un caso interesante que vale la pena mencionar. La Constitucin francesa, muchas de cuyas instituciones han resultado atractivas para el constitucionalismo contemporneo, establece un periodo presidencial de siete aos. Este aspecto fue largamente discutido en la comisin redactora, y se adopt por una razn comprensible: el sistema francs incluye, adems del presidente, un primer ministro. El presidente francs tiene ms facultades que los jefes de Estado de los sistemas parlamentarios, pero menos que los jefes de Estado y gobierno de los sistemas presidenciales. En todo caso, la presencia del primer ministro llev a aceptar la excesiva duracin del mandato presidencial. Eso no obstante, en 1973 el presidente Georges Pompidou (Conac, p. 60) present un proyecto para reducir el mandato a cinco aos. Abund en razones relativas a la mayor estabilidad del sistema, que contaron con el apoyo de la oposicin, excepto la encabezada por Franois Miterrand. ste en realidad no se opuso a la reduccin del periodo presidencial, pero s a darle una carta de triunfo a su adversario Pompidou. A la muerte de Pompidou, Valry Giscard dEstaing hizo campaa apoyando la idea de la disminucin, pero una vez instalado en la presidencia prefiri no sacrificar dos aos del mandato conseguido. Ahora, algunos lderes socialistas, como Laurent Fabius, consideran que Miterrand se equivoc al bloquear el proyecto de Pompidou, y que las cohabitaciones que se vio obligado a iniciar con la oposicin habran podido evitarse si el periodo presidencial hubiese sido ms breve (Conac, p. 63). Por esta razn el primer ministro Lionel Jospin impuls de nueva cuenta la reforma para reducir el periodo presidencial, encontrando esta vez amplio apoyo po-
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pular (en junio de 2000 una encuesta lo estimaba en el 56%) y, por consiguiente, el presidente Jacques Chirac decidi que se convocara a un referndum, mismo que se llev al cabo el 24 de septiembre de 2000 y del cual result favorable para la reduccin del periodo de siete a cinco aos. En Estados Unidos el tema tambin fue discutido. Arthur M. Schlesinger (pp. 367 y ss.) seala que los presidentes Lyndon Johnson y Richard Nixon formularon propuestas en el sentido de establecer un periodo presidencial de seis aos sin reeleccin. Algunos senadores suscribieron la idea, y se lleg a integrar una Comisin para la Reforma Electoral Federal. Durante el siglo XIX esta tesis tambin haba contado entre sus partidarios a Andrew Jackson y Andrew Johnson, quienes abogaban por un periodo de cuatro aos sin reeleccin; Rutheford Hayes, quien lo sugera de seis, tambin por una sola ocasin, y William H. Taft, quien lo prefera de siete aos. Los argumentos en Estados Unidos se centraban en la conveniencia de fortalecer la independencia de los presidentes ante el Congreso. En la medida que se extendiera el periodo de su mandato y que no tuvieran la posibilidad de ser reelegidos podran actuar con mayor independencia. No tendran que condicionar su actuacin a las posibilidades de ser reelegidos y dispondran, por lo mismo, de un ms amplio margen de decisin. Estas consideraciones se producan como respuesta a relaciones de tirantez con el Congreso. Las razones (Schlesinger, p. 369) por las que fue desechado el proyecto, en los aos 70, son dignas de tenerse en cuenta:
seis aos en la segunda mitad del siglo XX equivalen a los cambios que se daban en una generacin durante la primera mitad del siglo XIX, y en vista de que esa velocidad se ir acelerando, Estados Unidos no puede poner en el poder a una administracin que dure tanto tiempo y que impida adoptar soluciones frescas para problemas nuevos.
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IV. C ONCLUSIN La cuestin aqu planteada est en una dimensin muy sencilla: la visin de Estado obligar a pensar en la estabilidad de las instituciones; la visin de gobierno llevar a pensar en el ejercicio prolongado del poder. Ah estar el dilema. La consolidacin democrtica de Mxico requiere adecuaciones constitucionales importantes. La reduccin del periodo presidencial y la eleccin en una vuelta son slo una parte de ellas. Por s mismas no sern suficientes; ser necesaria la introduccin de otras medidas capaces de generar una sinergia institucional que consolide la democracia constitucional. Un aspecto que tambin debe considerarse es auspiciar la adopcin de modificaciones anlogas en los estados de la Federacin. La evolucin constitucional debe llevarse a cabo conforme a un patrn mnimo de simetra, para no dejar en el sistema constitucional residuos del sistema presidencial plebiscitario que afecten el comportamiento general de las instituciones. No se trata, como resulta obvio, de modificaciones que puedan adoptarse sin un intenso debate previo y sin quedar sujetos a los normales procesos de ajuste que todo cambio institucional trae aparejado. Es menester advertir que durante largas dcadas se ha ido fraguando una cultura poltica que acepta como un hecho inmutable una presidencia con poderes omnmodos; frente a esa cultura se identifican hoy manifestaciones crecientes de rechazo que en todo caso estn dispuestas a admitir soluciones institucionales razonables. Los remedios constitucionales estn a la mano.
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Renovacin constitucional o retroceso institucional . . . I. La soberana y el Estado II. Una nueva Constitucin III. Reforma constitucional
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1. Reducir el periodo presidencial . . . . . . . . . 179 2. Definir las facultades del gabinete . . . . . . . 180 3. Establecer la figura de jefe del gabinete . . . . 182 4. Garantizar la neutralidad de la administracin . 182 5. Garantizar la independencia de los legisladores 183 6. Garantizar la eficacia del Congreso 185 7. Garantizar la democracia interna en los partidos polticos 185
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IV. Positividad de la Constitucin V. Consideraciones finales

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RENOVACIN CONSTITUCIONAL O RETROCESO INSTITUCIONAL * El debate sobre la Constitucin es una invitacin a plantear qu pas queremos. La Constitucin es el estatuto del poder, y en este sentido es tambin la carta de organizacin social. Esto, porque el eje del poder es el pueblo, titular de la soberana. De acuerdo con este criterio formular algunas reflexiones en torno a nuestra norma suprema. I. LA SOBERANA Y EL E STADO Una peculiar forma de entender al Estado contemporneo lo quiere ver con una soberana disminuida. El discurso, repetido mecnicamente, de la globalidad, corresponde a una aparente forma de cosmopolitismo y encubre, en la realidad, una nueva forma de subordinacin. La llamada globalidad es, en realidad, un eufemismo que no deja ver con claridad las grandes asimetras que se producen en el mundo. Lo importante para nosotros es que el discurso en favor de la globalidad involucra un llamado a la renuncia de la soberana. El espejismo de que se han borrado las fronteras comerciales entre todos los Estados del orbe, y que este proceso debe ir acompaado de la dilusin de las fronteras jurdicas y polticas, hacer ver a la soberana como un estorbo. Para superar el inconveniente de la soberana se propone limitar sus efectos. No se advierte que hay conceptos que no admiten trminos intermedios porque pierden su significado. La
* Incluido en VV. AA., Hacia una nueva constitucionalidad, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1999. 175
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soberana es una potestad originaria e intransferible; si pierde sus alcances deja de ser soberana. Lo importante del concepto de soberana es que, adems de fundar la independencia de los Estados nacionales es el basamento de las democracias. Si no aceptramos, as sea como una ficcin jurdica, la existencia de la soberana popular, cmo podramos explicar la democracia? En la medida en que se argumente a favor de restringir la soberana, se abunda en razones adversas a la democracia. As, de manera imperceptible se van minando las bases de las democracias porque se pretende disminuir el papel de la soberana en el mundo de la globalidad. La primera reflexin, por tanto, es que cualquiera que sea la determinacin que se toma respecto de la Constitucin, se tiene que partir de la afirmacin radical de la soberana. II. UNA NUEVA C ONSTITUCIN Quienes postulan la necesidad de una nueva Constitucin lo hacen aduciendo varios argumentos: establecer un texto que supere las contradicciones, omisiones y duplicaciones de nuestra actual norma suprema; definir un nuevo arreglo del poder, que permita la consolidacin democrtica, y restablecer el sentido de adhesin a la Constitucin, que se fue perdiendo merced a las incesantes reformas a que ha sido sometida desde 1921. En principio los argumentos resultan convincentes si no fuera por dos razones: una, que todo lo que se propone alcanzar con una nueva Constitucin es posible mediante reformas a la carta de Quertaro; otra, porque es mucho ms sencillo llegar a acuerdos sobre temas especficos de la Constitucin, que ponernos de acuerdo en el contenido completo de una nueva. Slo existen dos vas para adoptar una Constitucin: la imposicin o el acuerdo. La imposicin puede provenir de un sujeto o grupo, o de una mayora. Cuantitativamente son formas dis-
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tintas, pero cualitativamente se trata de un acto en el que unos pocos o unos muchos se imponen a los dems. Este proceso es tpico de los actos revolucionarios o de los golpes autoritarios. La segunda va es la del acuerdo. Corresponde a la forma de adopcin constitucional de las democracias contemporneas. Son pocas las normas supremas de la segunda posguerra que han sido adoptadas de manera impositiva. Una de ellas, la Constitucin francesa, fue prcticamente dictada por el general Charles de Gaulle, con el apoyo de un distinguido grupo de juristas y polticos, que entendieron la necesidad de salvar a Francia del precipicio al que la llevaban las tensiones con los militares, con las colonias y entre los partidos polticos franceses. Cuando De Gaulle pidi facultades para ejercer la dictadura comisoria en el ms puro sentido romano, porque para aceptar el poder puso como condicin que la Asamblea Nacional cesara en sus funciones por seis meses, tambin requiri poderes para formular un proyecto de Constitucin y someterlo a la aprobacin por la va del referndum. Para la Francia de 1958 no haba otra opcin que aceptar los trminos de De Gaulle. Las posibilidades de un acuerdo poltico estaban agotadas porque el pas viva en franca ebullicin poltica, el gobierno haba perdido la capacidad de conducir la poltica, los partidos haban alcanzado el nivel mximo de polarizacin y los militares, desde Argelia, esperaban el momento de hacer sentir su fuerza. El ejemplo francs ilustra lo que ocurre cuando se cae en situaciones de ingobernabilidad. En Mxico es posible que lleguemos a algunos acuerdos de reforma constitucional, pero veo muy improbable que podamos ponernos de acuerdo para formular un texto completo. Si entrramos en la dinmica de acuerdos o desacuerdos totales, lo ms probable es que quedramos entrampados por las rivalidades y la intransigencia, y que, andando el tiempo, se hiciera necesario, con el beneplcito popular, que alguien o algunos impusieran su propia decisin.
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Vale la pena poner en riesgo las posibilidades reales de cambio democrtico en el pas? Si ese cambio slo fuera posible con una Constitucin nueva, seguramente todos asumiramos el riesgo; pero si existen otras vas de alcanzar los mismos resultados, y con mayores posibilidades de xito, qu caso tiene ir por el camino ms largo, ms estrecho y ms peligroso? III. REFORMA CONSTITUCIONAL La consolidacin democrtica en Mxico slo ser posible mediante una profunda reforma que comprenda dos aspectos: un nuevo pacto social y un nuevo equilibrio institucional. El nuevo pacto deber incluir una serie de derechos individuales y sociales que complementen los que actualmente contiene la Constitucin. Entre stos deben ser considerados: los derechos de los nios, de los jvenes y de los ancianos; los derechos de los disminuidos; los derechos del consumidor; el derecho a la intimidad. No se trata de sobrecargar al Estado con responsabilidades adicionales a las que hoy existen, para integrar un catlogo ms amplio de prestaciones sociales incumplidas. Es necesario que se tenga conciencia de que el pas ha experimentado un retroceso en las condiciones de vida de la mayora y que es indispensable aplicar correctivos a travs de un compromiso que involucre a todos los agentes polticos. El Estado mexicano, por otra parte, no puede seguir una ruta de indiferencia ni de ineficacia en la atencin de las demandas de bienestar colectivo. La consolidacin de la democracia exige la edificacin y de una nueva estructura de derechos fundamentales. No puede pensarse en una democracia sin compromiso. El nuevo equilibrio institucional supone que la organizacin y el funcionamiento de los rganos del poder contemple que las acciones del Estado sean predecibles, verificables, controlables y eficaces. Las garantas individuales y sociales deben quedar a resguardo de actos inconstitucionales, ilegales y arbitrarios. Ade-
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ms, los individuos y la sociedad tienen derecho a que los rganos del poder cumplan con su cometido, y que las disposiciones de verificacin y control no entorpezcan recprocamente su funcionamiento. Para alcanzar esos objetivos se propone: 1. Reducir el periodo presidencial Con relacin a la duracin del periodo presidencial se ha desarrollado una especie de tab. Por mi parte abordo este tema considerando los efectos del periodo presidencial hacia el futuro; nada tiene que ver con el presente ni con el pasado. Como bien se sabe, el texto original de la Constitucin estableca un periodo de cuatro aos para el presidente, pero una reforma de 1928 lo ampli a la duracin sexenal actualmente en vigor. Las razones que se adujeron en aquella poca eran muy comprensibles: cada vez que se acercaba la sucesin presidencial, la poltica nacional alcanzaba niveles extremos de tensin. As ocurri a partir de la sucesin de Venustiano Carranza, de trgicas consecuencias. La ampliacin del periodo presidencial obedeci a causas muy precisas y propias de un momento histrico. La prioridad era la paz, no la democracia; se aspiraba a inhibir la inquietud que, acompaada por la presencia de las armas, daba resultados muy negativos para la vida del pas. Setenta aos despus tenemos que preguntarnos si las condiciones siguen haciendo recomendable el periodo sexenal, y en mi opinin lo que ahora puede llegar a producir es lo que en 1928 se quiso evitar: inquietud. Paralela a la ampliacin del periodo presidencial se produjo la fundacin del Partido Nacional Revolucionario. Fueron medidas convergentes destinadas a reforzar el poder del presidente. El eje de esas decisiones constitucionales y polticas resida en la limitacin, al mximo posible, de los efectos de la lucha poltica. Se iba exactamente en sentido opuesto a lo que hoy se pretende: ampliar los mrgenes de la vida plural.
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Un periodo sexenal generar progresivamente mayores tensiones con una vida poltica competitiva, porque sta entre otras cosas implica la posibilidad de que haya en el Congreso una mayora diferente a la que representa el titular del Ejecutivo. La vuelta al cuatrienio permitira eliminar las elecciones intermedias, ampliando en un ao la duracin del periodo de los diputados y acortando en dos el de los senadores. Habra as mayores posibilidades de homogeneidad en la composicin de las fuerzas polticas. An ms: la frecuencia de los procesos electorales lejos de producir las tensiones que gener en los aos veinte, las reducira, al funcionar como vas de canalizacin de expectativas o de inconformidades. Los partidarios del sistema parlamentario sealan, entre sus ventajas, la circunstancia de que el jefe del gobierno no necesariamente est designado por un periodo fijo. Si la mayora cambia en el Parlamento, cambia el gobierno tambin. sta, que es una de las mejores contribuciones a la estabilidad poltica que ofrece el sistema parlamentario, se puede alcanzar en un sistema presidencial si el periodo se abrevia y no hay reeleccin. El argumento de que un periodo breve impide realizar una obra de gobierno completa, es una simple reiteracin de la naturaleza caudillista del sistema presidencial que la Constitucin y la costumbre poltica fueron construyendo. Es un eco de una etapa en que no haba partidos polticos. Los programas deben corresponder a los partidos y no a un solo hombre; y los partidos deben impulsar las acciones correspondientes a los programas desde la presidencia, el gabinete y el Congreso, por igual. Si el programa depende de la presencia de un solo hombre, la democracia sale sobrando. 2. Definir las facultades del gabinete La democracia exige que las responsabilidades de gobernar se ejerzan de manera menos concentrada. Para este objeto ser conveniente establecer, constitucionalmente, las facultades del
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gabinete. No basta que la Ley de Secretaras determine las funciones de las dependencias del Ejecutivo y del funcionamiento colectivo de sus titulares; lo que representar un cambio eficaz ser que la Constitucin fije las atribuciones del gabinete en su conjunto y precise la relacin que deba existir entre los ministros y el Congreso. En ese sentido ser importante que las nuevas relaciones entre los rganos del poder obliguen a los miembros del gabinete a una mayor proximidad con el Congreso, para atender con regularidad sus preguntas e interpelaciones. La llamada separacin de poderes garantiza un mbito competencial exclusivo para cada rgano del poder, pero no debe utilizarse como pretexto para sustraer a quienes gobiernan del control de los representantes de la nacin. Pedir informes y exigir cuentas, sistemticamente, no significa invadir competencias. Esa confusin ha dado origen a que se considere que no puede darse un sistema de controles ms estricto, y una comunicacin ms asidua entre el Congreso y el gobierno. La presencia de un gabinete permitira superar una distancia poltica entre ambos rganos del poder que, de mantenerse, dificultara la consolidacin democrtica en Mxico. La presencia sistemtica y frecuente de los miembros de gabinete en el Congreso fortalecera al propio gabinete porque le dara mayor autoridad poltica al mostrar pblicamente cmo ejerce sus funciones; eliminara la poltica del silencio que como estilo personal a veces adoptan los secretarios, haciendo de la vida pblica un proceso privado; obligara a integrar el gabinete con personalidades capaces de resistir con xito los planteamientos de los partidos polticos; permitira que la sociedad se sintiera mejor representada y sus problemas mejor atendidos; auspiciara la vida ms intensa de las instituciones, sin perjuicio de multiplicar un nuevo estilo de liderazgo poltico.
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3. Establecer la figura de jefe del gabinete Como decisin complementaria de la anterior, considero conveniente que exista un jefe del gabinete cuyo nombramiento por el presidente sea ratificado por el Congreso. Esto no supone que haya la posibilidad de una mocin de censura. No es cuestin de debatir si en un sistema presidencial puede no haber censura, sino simplemente de constatar que ah donde la censura existe tiende a formarse una relacin clientelar entre los miembros del gobierno y del Congreso, cifrada en un intercambio de votos por favores administrativos. La presencia de un jefe de gabinete permitira separar algunas de las funciones de gobierno y de Estado, en beneficio de un mejor control de las tareas pblicas. Tambin ofrecera al presidente la ventaja de contar con un responsable de la conduccin cotidiana de la administracin que, adems, tendra el encargo de explicar e instrumentar las decisiones polticas del gobierno. 4. Garantizar la neutralidad de la administracin Uno de los factores que endurecen la lucha poltica es involucrar en ella a los funcionarios pblicos. Cuando esto ocurre, como ha sido hasta ahora el caso de Mxico, una parte de la actividad poltica se traduce en las ambiciones personales de empleo. Adicionalmente, el peligro de que la administracin intervenga en poltica ha obligado a adoptar severas sanciones penales para quienes utilicen recursos o tiempo de trabajo en labores de proselitismo poltico. En el futuro lo que habr que hacer es superar la amenaza del castigo por medio de un servicio civil eficaz, altamente profesional y competitivo, que represente una garanta de la neutralidad poltica de la burocracia. Un servicio civil de esa naturaleza producira un efecto adicional: la sociedad no vera con reticencia un cambio en la titularidad de los rganos de gobierno, porque sabra que quien-
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quiera que la desempeara contara con el apoyo de un cuerpo administrativo experimentado. La resistencia al cambio tendera a disminuir, y otro tanto ocurrira con la polarizacin en el enfrentamiento entre los partidos. 5. Garantizar la independencia de los legisladores La consolidacin democrtica exige que el Congreso cuente con las mayores garantas para el ejercicio independiente, responsable y eficaz de su tareas, particularmente las que conciernen al control poltico del gobierno. En este sentido ya se cuenta con uno de los elementos de garanta para que el trabajo se lleve a cabo en esa forma: el sistema electoral vigente. Est hacindose frecuente escuchar planteamientos en el sentido de reducir el nmero de diputados, e incluso de modificar el sistema electoral existente para adoptar uno de representacin proporcional exclusivamente. Contra esas opiniones, considero que el actual sistema es el ms adecuado por las siguientes razones: la combinacin del sistema mayoritario en trescientos distritos uninominales, y la eleccin de doscientos diputados conforme al principio de representacin proporcional, permite alcanzar resultados prcticos muy semejantes a los que se tendran con un sistema proporcional general. Pero el sistema en vigor ofrece una ventaja de la que carecen los sistemas proporcionales: cierta independencia de los legisladores con relacin al aparato directivo de los partidos. Cuando las dirigencias de los diferentes partidos tienen a su disposicin la formulacin de las listas de candidatos y la determinacin del orden en que stos deban figurar, su poder hegemnico aumenta desmesuradamente. En las condiciones actuales ese poder lo tienen pero slo con relacin a una parte de las candidaturas; en cuanto a las de mayora se encuentran parcialmente limitados por la fuerza electoral de los propios aspirantes a las candidaturas. Para ampliar esta garanta, como veremos
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adelante, es indispensable asegurar la democracia interna en los partidos. Ahora bien, un segundo factor que contribuye a la independencia de los legisladores es su posibilidad de reeleccin inmediata. Aunque siempre debern mantener niveles elevados de lealtad a su partido, porque de otra suerte la lucha poltica democrtica se desnaturaliza, tambin es importante que cada legislador elegido en los distritos uninominales pueda desarrollar una intensa relacin con sus electores y convertirse en un aportante de apoyos para su partido. Cuando el xito electoral de un partido depende en cierta medida de la capacidad y popularidad de un candidato, y no es el candidato quien depende del aparato de organizacin y control del partido, la democracia se consolida. La reeleccin de diputados y de senadores no fue controvertida durante el Constituyente de Quertaro. Fue merced a una reforma antidemocrtica adoptada en 1933 que la reeleccin inmediata fue sustituida por la posible reeleccin discontinua. De esa forma se embarneci el sistema presidencial mexicano, en perjuicio de la autonoma del partido poltico dominante y del Congreso. En su momento esa reforma pudo tener como explicacin privilegiar la estabilizacin poltica del pas; pero en la nuestra no pasa de ser un obstculo ms para la consolidacin de la democracia. La reeleccin sucesiva de los legisladores permite invertir el polo de las lealtades polticas, transfirindolo de la cspide directiva a la base electoral. No se trata slo de ofrecer al legislador experiencia tcnica, sino de darle una base electoral consistente y una presencia de mayor influencia en la vida interna de su partido. En estas condiciones tambin aumentan sus posibilidades de desempear un papel ms activo en el proceso de control poltico que corresponde al Congreso. Desde luego, no hay ninguna decisin poltica que carezca de inconvenientes. En poltica las panaceas universales no existen. Lo importante es saber y poder obtener los mejores resultados de una decisin y evitar sus ms elevados costos. En el
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caso de la reeleccin sucesiva de los legisladores habr que fijar una duracin ininterrumpida mxima, de suerte que no caigan en la rutina, con sus secuelas de corrupcin, ni conviertan sus distritos en pequeos cacicazgos. En este sentido una duracin de doce aos ininterrumpidos parece recomendable. 6. Garantizar la eficacia del Congreso Adems de garantizar hasta donde esto es posible la independencia de los legisladores, hay que dotarlos de los instrumentos adecuados para el desempeo tcnico de sus responsabilidades. La accin poltica es directa e intransferible; pero las decisiones tcnicas, y la instrumentacin misma de diversas funciones polticas, requieren de un cuerpo de apoyo experimentado, profesional, estable y de alta capacidad. Debe adoptarse un servicio civil del Congreso que auxilie a los legisladores en las tareas legislativas propiamente dichas, en las presupuestarias y en las de control poltico. La posibilidad de ejercer un control efectivo sobre el gobierno no est relacionada con actitudes airadas ni con improvisaciones ms o menos afortunadas, sino con el manejo de informacin y anlisis adecuados, que puede generar un grupo adecuadamente preparado. 7. Garantizar la democracia interna en los partidos polticos La democracia interna en los partidos debe ser garantizada por la Constitucin. De acuerdo con nuestra carta suprema los partidos son entidades de inters pblico, y representan el ms importante instrumento en cuanto a la consolidacin de la democracia. Sin partidos polticos en ninguna parte es posible construir un sistema constitucional democrtico que funcione. Se hace indispensable que la Constitucin determine la responsabilidad de funcionamiento democrtico de los partidos. A manera de ejemplo puede mencionarse el caso de las precam-
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paas electorales. La legislacin, con fundamento en las prerrogativas de los partidos que la Constitucin establece, fija los lmites de gasto que los partidos pueden realizar, y adems los supervisa. Pero en el caso de las precampaas, o sea de las actividades electorales realizadas con anterioridad a los periodos legalmente determinados, no existe regulacin alguna. En estos trminos es posible que en cada partido un nmero indeterminado de personas realicen acciones de proselitismo sin tenerse que sujetar a ningn tipo de regulacin. Adems de evitar los daos que de ah pueden resultar para los procesos democrticos, es necesario que tambin se adopten otras medidas que confieran a los miembros de cada partido un mnimo de seguridades en cuanto a que en la vida interior de sus respectivas organizaciones se aplicarn normas de convivencia y participacin democrticas. De otra manera, se producira la paradoja de que cuanto se postula como necesario para la vida nacional, no tenga aplicacin en la actividad interna de los partidos. IV. P OSITIVIDAD DE LA C ONSTITUCIN La renovacin constitucional no atiende slo a nuevas normas, a la modificacin de algunas de las actuales. La renovacin tambin supone generar un sentimiento general de adhesin a la Constitucin que en este momento falta. La distancia que existe entre la Constitucin y la sociedad va en aumento. La erosin de la conciencia colectiva de respeto por la Constitucin se ha acentuado en los ltimos lustros por varias razones. Unas estn relacionadas con la extrema volatilidad de las normas constitucionales; muchas fueron derogadas cuando apenas transcurra el periodo previsto para que entraran en vigor, de manera que se les sustituy antes de que llegaran a estar vigentes; otras han estado en vigor pero nunca se les ha aplicado; unas ms se han carac-
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terizado por su casuismo, de suerte que ms que disposiciones constitucionales parecen normas reglamentarias. Otro fenmeno que ha contribuido a la erosin de la conciencia constitucional colectiva es la percepcin generalizada de que muchas reformas han sido promovidas para transformar en norma suprema lo que no es ms que una poltica gubernamental. Llevar las decisiones de polticas pblicas al nivel de disposiciones constitucionales ha generado la impresin creciente de que la Constitucin es un instrumento al servicio del poder, y no una garanta de libertad, seguridad y justicia frente al poder. Finalmente, la velocidad de cambio de la Constitucin ha impedido la sedimentacin de las normas. Los individuos y la sociedad en su conjunto se han visto imposibilitados para conocer a fondo su Constitucin. As sea anecdtico, vale decir que es difcil que una persona que no sea un profesional del derecho tenga a la mano un ejemplar actualizado de la Constitucin. Esto ha hecho de la norma suprema algo distante, inabordable por desconocido, ajeno a la vida colectiva cotidiana. Una de las medidas que se debern considerar para remediar esa situacin es la inclusin del referndum constitucional, como instrumento que garantice tres cosas: dificultar las reformas, que se harn econmica y polticamente ms costosas en tanto que para su adopcin deba convocarse a la ciudadana a votar; involucrar a la ciudadana en la adopcin de la norma, y darle mayor estabilidad al texto constitucional, lo que facilitar su mejor conocimiento. Los tres aspectos mencionados se traducirn en una mayor adhesin colectiva a la carta suprema, con las ventajas consiguientes para que el conjunto de las reformas adoptadas pueda convertirse en parte del patrimonio democrtico de la nacin.
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V. C ONSIDERACIONES FINALES La reforma constitucional propuesta no excluye otras modificaciones, sobre todo las conducentes a incluir los nuevos contenidos en materia social a que tambin se hizo referencia, si bien de manera ms escueta. Ahora bien, uno de los problemas que habr necesidad de resolver con mayor cuidado es que no se incluyan en la Constitucin disposiciones que entre s resulten disfuncionales. No se trata de sugerir que pueda haber normas en la Constitucin a las que se pueda considerar inconstitucionales; de lo que hay que estar conscientes es que ha sido frecuente en otros sistemas constitucionales incluir mecanismos o instituciones que recprocamente se entorpecen y a veces hasta se nulifican. Cuando se hace una reforma mayor a una Constitucin es importante que se adopten todas las precauciones posibles para que los cambios introducidos sean congruentes entre s. De otra manera lo nico que se consigue es alentar expectativas que, en poco tiempo, la realidad se encarga de defraudar. Esto sera lo peor que podramos hacerle a las legtimas esperanzas democrticas de la sociedad mexicana. No es excesivo afirmar que la disyuntiva de Mxico consiste en avanzar hacia una reforma que consolide el Estado constitucional democrtico, mediante las reformas conducentes, o iniciar el retroceso institucional por la erosin progresiva de la organizacin y el funcionamiento del poder. Hemos tenido avances democrticos, pero distan de estar consolidados. Dejarlos en el punto en que se encuentran equivale a condenarlos a un deterioro paulatino que acabar derruyendo en poco tiempo lo que durante largas dcadas se fue acumulando. El proceso de consolidacin democrtica no puede paralizarse sin consecuencias. La marcha hacia la democracia se activ a partir del momento en que se confiri el voto a la mujer y se franque el ingreso de la oposicin al Congreso. De entonces para ac largas dcadas han
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transcurrido; la tendencia agregativa ha variado en cuanto al ritmo pero no en cuanto a la direccin. Detenerla es descarrilarla. Por eso, en materia democrtica la opcin de Mxico no es avanzar o parar, sino renovar o retroceder. Podemos discutir, y es lo que hemos hecho, los trminos de la renovacin, pero no la renovacin misma. No es hiperblico decir que a la actual generacin le corresponde una responsabilidad histrica mayscula, porque en nuestras manos est que Mxico figure entre los pases que ostenten con orgullo una democracia avanzada, o dejar que el esfuerzo de quienes nos precedieron se esfume como una ilusin malograda. De la Constitucin dependen nuestra libertad, el ejercicio del poder, la justicia individual y social, la soberana nacional y, en general, la validez y eficacia de todo el orden jurdico nacional. La Constitucin, por ende, forma parte de nuestra vida cotidiana. En una sociedad todo se tiene cuando hay Constitucin; todo se pierde sin ella. No est dems recordar lo anterior, porque Mxico vive momentos de tensin, de desesperanza, inclusive. En estas circunstancias vale la pena preguntar est enferma la Constitucin, est enferma la sociedad, o estn enfermas ambas? Los males que a diario nos aquejan, proceden de la Constitucin? La respuesta a estas preguntas es importante, porque de no saber bien a bien lo que nos pasa, correremos el riesgo de intentar curar un cuerpo sano mientras dejamos que permanezca el mal en el doliente. Y si la afectacin alcanza tanto a la Constitucin cuanto a la sociedad, habr que saber lo que en cada una debe ser atendido. La Constitucin presenta, es verdad, problemas que es necesario resolver, pero hay que saber precisar lo que concierne a la norma y lo que corresponde a quienes la aplican. No le atribuyamos lo que nos toca a los ciudadanos que por temor, por desconocimiento, por lenidad o por complicidad, nos conforma-
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mos con un orden constitucional que no satisface las demandas de organizacin y funcionamiento del poder en nuestros das. De 1917 a la fecha se han hecho diversos esfuerzos por mantener actualizada la Constitucin. El texto de Quertaro no poda preverlo todo, y la veneracin por la obra del Constituyente tampoco poda vedarnos la posibilidad de encauzar constitucionalmente las soluciones que Mxico demandaba. Seguridad social, voto femenino, procedimientos electorales inobjetables, ampliacin del sistema representativo, proteccin del ambiente, de la salud, del empleo, de la vivienda, de la autonoma universitaria, del mar patrimonial, de los recursos naturales y muchos asuntos ms, requeran de reformas constitucionales. Su nmero es muy elevado. De los ochenta y dos aos que la Constitucin tiene en vigor, slo en veintisiete no ha sido reformada; de sus ciento treinta y seis artculos, slo treinta y ocho permanecen sin tocar. Muchas reformas han sido innecesarias; otras han sido tcnicamente deficientes y las hay, sin duda, que han resultado adversas a la democracia e incluso nuestra tradicin histrica; pero esto no quiere decir que no las podamos corregir ni que, por ese solo hecho, sea necesario sustituir la Constitucin. Hay otra cuestin, y esa s es de fondo. Para consolidar la democracia es necesario que el poder tenga una nueva fisonoma, que su ejercicio se ajuste a otras pautas y que los ciudadanos tengan la certidumbre de poderlo controlar. Se trata de que en nuestro sistema constitucional no subsistan lagunas ni persistan inercias que alimenten el ejercicio autoritario del poder. Es posible lograr estos objetivos con la actual Constitucin, o su estructura impide el cambio que exige la consolidacin democrtica de Mxico? Sera muy extrao que la Constitucin que nos ha servido para ascender los peldaos de la democracia hasta ahora recorridos, sbitamente dejara de ser til y, an ms, se convirtiera en un obstculo para seguirnos desarrollando. Uno tendra que preguntarse por qu el texto que incorpor a las mujeres a la
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ciudadana, que franque las puertas del poder a la oposicin, que dio garantas a los partidos polticos, que garantiz procedimientos electorales hoy confiables para todos, que modific la situacin poltica del Distrito Federal, y varias cosas ms, de repente es insusceptible de servir a la nueva democracia que todos los mexicanos queremos. Ser posible que la Constitucin, hasta ayer instrumento de progreso, se haya convertido en un obstculo para la transicin? No lo creo. Desde luego no se trata de caer en un extremo conservador, que mecnicamente nos lleve a negar la posibilidad de un cambio total de Constitucin por el slo hecho de que si la actual nos ha servido muchos aos, nos puede seguir sirviendo otros tantos; no es posible afirmar la inmutabilidad de un texto normativo, pero lo que s se puede asegurar es que, en este momento, la Constitucin no es un obstculo para el cambio democrtico, en tanto que intentar un cambio total de la Constitucin s puede ser un obstculo para la nueva constitucionalidad. Esto se debe a que el nivel de tensin entre los agentes polticos asciende da con da. El pas presenta una doble realidad: frente a la necesidad de un cambio democrtico se advierte la presencia de argumentos que rechazan la democracia. En materia democrtica el discurso poltico mexicano presenta pocas convergencias. Comienza a prevalecer la lucha por el poder directo, sin matices, con vocacin restauradora de estilos que suponemos en desuso, pero que simplemente estn en receso. En esas circunstancias la mejor forma de dar un nuevo paso hacia la consolidacin democrtica es una reforma profunda de la Constitucin que permita superar los titubeos y las tentaciones regresivas. La nueva constitucionalidad as alcanzada podr ofrecer mrgenes ms seguros para evitar no slo permanecer en la situacin actual sino incluso para no retroceder. Por inverosmil que pueda parecer, la exasperacin a que llevan los problemas econmicos que padece la sociedad, sumada a la desesperacin que puede afectar a quienes teman verse desplazados del poder,
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nos podra acercar ms de lo que suponemos a un proceso adverso a la todava frgil democracia mexicana. La nueva constitucionalidad basada en una reforma profunda de la Constitucin slo es posible merced a acuerdos serios y de fondo a los que difcilmente se podran rehusar los principales agentes polticos, a riesgo de dejar ver ambiciones de poder ms all de lo razonable. Vivimos un momento excepcional, que no puede ser desaprovechado; pero es tambin un momento de riesgos, porque frente a quienes, con diversas modalidades, proponemos cambios constitucionales, tambin son perceptibles las posiciones del inmovilismo. El Estado constitucional democrtico requiere transitar hacia una nueva etapa que garantice que el poder est distribuido, regulado, limitado y controlado, y que sea accesible, predecible y eficaz. La distribucin significa adjudicar niveles razonables de facultades entre los rganos del poder, para que ninguno las tenga tan escasas que advengan intiles, ni tan abundantes que resulten opresivas; la regulacin consiste en que el poder se ajuste a un patrn de racionalidad segn el cual sus titulares inspiren y merezcan confianza; la limitacin atiende a la permanencia en la titularidad de las funciones del poder, de suerte que se ample la de quienes tienen menores posibilidades de excederse, y se reduzca la de quienes representan mayor riesgo para las libertades pblicas, sin que la mayor duracin de unos se traduzca en anquilosamiento ni la menor duracin de otros en inestabilidad; el control supone la posibilidad de verificar el acatamiento de las normas, de evaluar el cumplimiento de las obligaciones y de impedir el desbordamiento de las facultades. Pero el poder tambin debe ser accesible, como resultado de las libertades electorales; predecible, por la actividad constante, ordenada y sistemtica de las instituciones; y eficaz por el cumplimiento de los programas y por la satisfaccin de las expectativas sociales. Para alcanzar esos objetivos las sociedades modernas se han dado sistemas constitucionales adecuados. La pieza clave ha sido
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asegurar la estabilidad del orden normativo que garantice las libertades. La fluidez tiene numerosas ventajas; entre ellas que elude el estancamiento. Pero la fluidez tambin tiene un signo negativo: dificulta y a veces hasta impide el desarrollo de un sentimiento de adhesin de la sociedad en general y de cada ciudadano en particular hacia su norma suprema. En esta medida, y sea cual fuere el signo que caracterice a nuestra futura constitucionalidad, ser fundamental garantizar que la norma suprema sea eso, suprema, y no una especie de reglamento siempre mutable. El proceso de cambios incesantes ha acabado por tener efectos no deseados. En el mundo se registran ejemplos que van desde la inutilidad de escribir en detalle la Constitucin, porque su contenido est fijado por la conducta histrica de una sociedad, como es el caso britnico, hasta el caso de tener que imprimirla en hojas sustituibles, como es el nuestro. Es un hecho que muy pocos mexicanos pueden disponer del texto actualizado de la Constitucin. La Constitucin, entre nosotros, es prcticamente un instrumento de profesionales. Uno de los efectos de ese incesante cambiar es que se ha dificultado contar con una doctrina constitucional de mayor amplitud. La obra del constitucionalista mexicano est referida en buena medida a la historia o al derecho comparado, y a los artculos cientficos. Tenemos pocas obras de carcter general. La velocidad de obsolescencia de nuestra doctrina constitucional es muy poco estimulante. Hacer un tratado lleva tiempo; quien lo emprende corre el riesgo de tenerlo que rehacer tan pronto como termine la primera versin. Esto no significa que en Mxico no contemos con una produccin respetable; pero quien se asome a revisar la produccin doctrinaria de pases como Francia, Italia, Espaa o Alemania, que poseen Constituciones recientes pero estables, encontrar que el volumen de nuestra produccin no admite comparacin. Es necesario que elaboremos una nueva constitucionalidad que perdure; que fijemos el texto constitucional no como un docu-
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mento inmutable pero s, al menos, duradero. Que sirva de referente a la accin cotidiana de los ciudadanos. Nadie puede exigir derechos que no conoce ni hacer cumplir obligaciones fluctuantes. El mundo de nuestros das se ha caracterizado por una intensa actividad constituyente, orientada en el sentido de hacer ms estable la norma constitucional. No debe olvidarse que, nicamente por lo que al proceso de descolonizacin respecta, despus de la guerra mundial 118 pases adquirieron su independencia en todos los continentes y que en numerosos pases europeos se produjeron cambios de sistema poltico en la posguerra y con motivo de la desaparicin de la Unin Sovitica. Por eso hoy existen 194 Constituciones en vigor, de las que 79 han sido adoptadas a partir de 1990. En ninguna dcada previa se ha producido una actividad constituyente semejante. Este es un indicador que hay que ver con cuidado, porque varios factores se sumaron: la transicin de los pases socialistas, la democratizacin de Amrica Latina, la modernizacin parcial de Asia y algunas transformaciones en frica, se tradujeron en nuevos textos constitucionales. Eso explica que slo 16 de las Constituciones en vigor sean anteriores a la segunda guerra mundial. La nuestra es una de ellas. No dar aqu los argumentos que me llevan a sostener la necesidad de su reforma profunda. Las tres grandes Constituciones mexicanas, elaboradas en 1824, 1857 y 1917, han sido producto de otras tantas revoluciones. Surgieron de procesos convulsivos para asegurar la estabilidad; ahora nos encontramos en un proceso indito entre nosotros: requerimos de una nueva constitucionalidad para evitar que la estabilidad se vea interrumpida. La estabilidad no es, desde luego, un objetivo; es slo un signo de que los objetivos del Estado constitucional democrtico se estn alcanzando. Estas metas van ms all de un cambio impuesto por la moda; se trata de un cambio exigido por la historia. El proceso preconstituyente que se plantea no tiene nada en comn con el que se present en 1916-1917. Recurdese que el
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movimiento encabezado por Venustiano Carranza contra Victoriano Huerta se denomin constitucionalista, precisamente porque tom como bandera restablecer la vigencia de la Constitucin de 1857, violada por el usurpador y homicida. Los planteamientos en que directamente se invitaba a la sociedad a formular una nueva Constitucin eran habituales en la primera mitad del siglo XIX. Tiene ventajas volver a ese intenso pasado? Cmo nos dividiremos ahora? Qu tan profundas sern las fisuras que resulten? Cunto tiempo durarn sus efectos? Pero, sobre todo: qu ganaremos los mexicanos con volvernos a escindir? Qu saldr de una posible nueva Constitucin? Slo por ser nueva ser mejor? Qu exactamente se quiere conseguir con otra Constitucin que no sea posible reformando la que tenemos? Pero si no llegamos a una nueva y finalmente nos quedamos con la actual, qu resultar del proceso que hayamos hecho? Absolveremos a la Constitucin? O, como en 1830, o en 1840, o en 1850, la culparemos otra vez de todos los males y reiniciaremos un proceso circular de inconformidad e irritacin? Los argumentos para sustituir la Constitucin suelen ser tres: que est muy vieja; que tiene muchos errores tcnicos; que no resuelve los problemas actuales. En cuanto a la vetustez, se trata de una frivolidad. La edad de las Constituciones en nada afecta su utilidad: la de Finlandia es de 1919; la de Austria, de 1929; la de Blgica es un texto refundido de 1831, y la de Dinamarca es una refundicin cuyo original es de 1849. Las hay ms antiguas: la de Estados Unidos es de 1787, y aunque Gran Bretaa no tiene Constitucin escrita sino algunas leyes y muchas costumbres, de todas maneras sigue invocndose la Carta Magna de 1215, y son norma vigente la Ley de Peticin de Derechos de 1628, reformada varias veces entre 1863 y 1971; la Ley de Habeas Corpus, de 1679; la Declaracin de Derechos de 1689; y la Ley Orgnica del Parlamento de 1911, reformada en 1949. La Constitucin francesa es de 1958, eso no obstante mantiene en vigor la Declaracin de Derechos de 1789.
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En cuanto a errores tcnicos, duplicaciones, contradicciones y hasta vicios gramaticales, la Constitucin los tiene. Son corregibles? S, lo son. Cuesta trabajo? S, mucho. No los han visto quienes no han querido, porque la Constitucin no se le oculta a nadie. Para depurar algunos de esos problemas existe un remedio que se llama refundicin, que no es lo mismo que reforma. Refundir es simplemente dar nueva forma o disposicin a una obra... con el fin de mejorarla o modernizarla. Otros problemas, como las contradicciones, slo seran superables con reformas. Limpiar de errores la Constitucin resulta posible, aunque si el costo se traduce en divisin y antagonismo, vale la pena? En tanto que las personas y las instituciones no sean afectadas, la refundicin del texto podra ser ms polmica que ventajosa; la reforma, en cambio, en todos los casos es necesaria. El centro del problema est en saber si la carta de Quertaro es una norma para nuestro tiempo. En este punto s son vlidas todas las posiciones. Pero si se hace un listado de temas, tal vez las discrepancias no sean tantas. Se planteara la sustitucin de los consensos bsicos que establecen el rgimen republicano, el sistema federal, del municipio libre, el Estado laico, la educacin gratuita, la soberana popular, el voto secreto, el derecho de huelga, la contratacin colectiva, la proscripcion de latifundios, para slo sealar algunos ejemplos? Desde luego es posible que con relacin a cada uno de esos temas y de varios ms habr propuestas para hacer ms eficaces las instituciones. Si esto es as, de lo que se trata es de reformar, no de sustituir. Actualizar los consensos bsicos es una tarea que debemos realizar, pero no implica poner en cuestin la Constitucin completa. Sobre todo porque hasta ahora nadie ha dicho cul es el modelo que desea adoptar para remplazar al vigente. El asunto latente de fondo no reside en divergencias insuperables relacionadas con los consensos bsicos, sino con el sistema presidencial. Este, desde luego, es un tema que deberemos examinar con cuidado y sobre el cual ya se plantearon ms arriba
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diversas correcciones. Pero con presidencialismo o con parlamentarismo lo que tendremos que hacer es adoptar instrumentos eficaces para el control del poder; y esto lo podemos lograr con reformas bien diseadas, que nos den a todos mrgenes de seguridad y de confianza. Modificar las relaciones entre los rganos del poder es un imperativo de la democracia. Lo paradjico sera convertir un punto de convergencia poltica en el origen de otra divergencia histrica. En Mxico no estamos viviendo una transicin al estilo de la espaola, de la portuguesa, de la sudafricana o de la rusa. En Mxico vivimos el trnsito hacia una democracia competitiva de partidos y hacia un reequilibrio del poder, pero no venimos de una dictadura como la franquista o la salazarista, o de una dictadura del proletariado ni de un sistema discriminatorio como el apartheid. Si perdemos la objetividad para reconocer nuestro punto de partida, difcilmente la tendremos para identificar nuestro punto de destino.

CONSTITUCION - Y - DEMOCRACIA. D. Valadés

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D IEGO VALADS

U NIVERSIDAD N ACIONAL A UTNOMA DE M XICO

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Serie D OCTRINA JURDICA , Nm. 41

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO M XICO , 2002

1. En cuanto al procedimiento de adopcin . . . . 30 2. En cuanto al contenido 37

III. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . IV. Fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III. Consideracin final: consolidacin democrtica y gobernabilidad . . . . . . . . . . . . IV. Sugerencias bibliogrficas . . . . . . . . . . . . .

Adolfo Christlieb y la reeleccin de los legisladores . .

Todo cambio es constancia (apuntes para una reforma institucional) 103

1. Pacto social 2. Reequilibrio institucional

120 123 144 147

VI. Estrategia del cambio VII. Referencias

Renovacin constitucional y eleccin presidencial en Mxico 149

IV. Conclusin V. Fuentes

169 170 175

Renovacin constitucional o retroceso institucional . . .

IV. Positividad de la Constitucin . . . . 186 V. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . 188

I. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . II. Coincidencias constitucionales . . . . . . . . . . .

1. En cuanto al procedimiento de adopcin . . . . 30 2. En cuanto al contenido 37

III. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . IV. Fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Relacin y controles recprocos entre rganos del poder

Adolfo Christlieb y la reeleccin de los legisladores . .

Todo cambio es constancia (apuntes para una reforma 103 institucional)

1. Pacto social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 2. Reequilibrio institucional 123

VI. Estrategia del cambio VII. Referencias

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Renovacin constitucional y eleccin presidencial en Mxico 149

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160 DIEGO VALADS

162 DIEGO VALADS

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175 175 176 178

IV. Positividad de la Constitucin V. Consideraciones finales

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186 DIEGO VALADS

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