Distributivismo No Congresso - Leany

O Congresso Brasileiro e a Distribuio de Benefcios Sociais no Perodo 1988-1994: Uma Anlise Distributivista*
Leany Barreiro de S. Lemos
INTRODUO
objetivo deste trabalho apontar as caractersticas das escolhas dos parlamentares brasileiros nas reas de educao e sade, no perodo compreendido entre 1988 e 1994, procurando verificar se as propostas legislativas apresentadas pretenderam distribuir benefcios agregados (a grupos, indivduos ou localidades geogrficas) ou difusos (para toda a sociedade). Em outras palavras, quais as opes escolhidas pelos parlamentares, bem como se suas preferncias estavam associadas afiliao partidria ou regio de onde provinham. Lembro aqui que o trabalho se restringe s proposies legislativas (projetos de lei e de decreto legislativo, resolues etc.), ficando excludas da anlise as emendas oramentrias apresentadas pelos parlamentares.
As anlises foram operacionalizadas a partir das hipteses formuladas por Santos (1995a), em trabalho que trata das propostas aprova-
*Trabalho apresentado na 54 Conferncia Anual da Associao de Cincia Poltica de Nova Iorque, 14-15 de abril de 2000. Agradeo aos professores Paulo Calmon (UnB), Glucio Ary Dillon Soares (University of Florida/IUPERJ) e aos pareceristas annimos de Dados pelos proveitosos comentrios. A verso final de minha total responsabilidade.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 44, n 3, 2001, pp. 561 a 605.
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Revista Dados 1 Reviso: 11.10.2001 Cliente: Iuperj Produo: Textos & Formas
das pelo Congresso no perodo de 1959 a 1963. Diferentemente de Santos, aqui foram analisadas todas as propostas apresentadas e no s as que se transformaram em norma jurdica. Os pressupostos utilizados foram os da teoria da escolha racional, na sua vertente distributivista. A hiptese central do trabalho que a prtica legislativa tende a concentrar benefcios em indivduos ou grupos organizados e nas localidades geogrficas que correspondem aos distritos eleitorais dos parlamentares. Ela fundamenta-se no postulado terico de que os legisladores, sendo racionais, buscaro se reeleger, e que a reeleio mais fcil de ser atingida quando o parlamentar concentra benefcios em eleitorados especficos. A primeira hiptese subsidiria verifica se a apresentao de propostas concentradoras independe da afiliao partidria; e a segunda se a apresentao de propostas concentradoras independe da regio de onde provm os parlamentares. Do ponto de vista operacional, foi elaborado um banco de dados, Legis, com as 817 propostas legislativas nas reas de educao e sade apresentadas entre 1988 e 1994, inclusive, gerando mais de 9.800 informaes. Assim, alm das anlises dos componentes distributivo, partidrio, regional e temporal das propostas apresentadas, foi possvel verificar os grupos que seriam por elas beneficiados; comparar as propostas apresentadas com as efetivamente aprovadas e remetidas sano presidencial e os vetos. Se confirmadas, tais hipteses rejeitariam a retrica, to em voga no ps-88, da reduo das desigualdades, demonstrando que a prtica legislativa concentra benefcios em grupos de interesse ou geogrficos, reproduzindo ou mesmo ampliando as assimetrias sociais. Note-se que o intervalo coberto pela pesquisa um perodo de consolidao democrtica e reformas polticas e econmicas, e que, nesse quadro de consolidao, reforavam-se as expectativas de que as instituies democrticas principalmente o Legislativo, por constituir-se a partir da participao direta dos cidados seriam capazes de resolver os problemas sociais que o pas enfrentava. inegvel que essa uma fase em que o Legislativo sofre grandes demandas e que h, em contrapartida, uma ansiedade por parte dos legisladores de, via propostas, reduzir as mazelas sociais ou de, pelo menos, construir um esteretipo correspondente.
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Essas questes so tanto mais problemticas quando, alm do desafio da consolidao democrtica, identifica-se a crise socioeconmica que atingiu todos os pases na dcada de 80 e que teve, especialmente no Brasil, a capacidade de acentuar as desigualdades histricas existentes, especialmente no que diz respeito distribuio de renda e riqueza1. A democracia, que era vista como instrumento de superao do atraso, no consegue, somente com suas garantias polticas, reverter o quadro de destituio herdado do regime burocrtico-militar. Apesar disso, tida como bem absoluto, ela consensualmente posta como a nica alternativa poltica vivel. O dilema no Brasil que a crise econmica coincide com o momento da consolidao democrtica, e que a ausncia de polticas capazes de eliminar a pobreza e de garantir mnimos de cidadania representava um grave risco para a legitimidade do prprio regime em construo. no mbito desse contexto democrtico (e, portanto, que concentra novas formas de organizao e novos atores) e de crise econmica (que torna a estabilidade econmica prioridade absoluta na agenda governamental2) que a sociedade se v debatendo com problemas sociais agudos. O fato de concentrar-me no Congresso explica-se pelo pressuposto assumido de esse ter um papel importante como formulador de polticas e por ser construdo com base na representao democrtica (voto)3, bem como por sua capacidade de veto na produo de diversas polticas pblicas. Alm disso, a presente discusso no se circunscreve ao sistema eleitoral ou partidrio; ela procura ver o Congresso por dentro. De forma que a pesquisa sobre o padro (concentrador ou difusor de benefcios) das proposies que tramitam no Congresso Nacional est articulada com a questo do tipo de poltica pblica adequada para se reverter a situao de pobreza e desigualdade social que macula o pas. De um ponto de vista mais amplo, essas questes se inserem no problema de fundo, que o da construo de um Estado de Bem-Estar brasileiro. A prxima seo traz um dilogo com a literatura sobre escolha racional e ao legislativa; a terceira seo descreve a metodologia utilizada; a quarta, a anlise dos dados, e a ltima, as consideraes finais.
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DILOGO COM A TEORIA: ESCOLHA RACIONAL E AO LEGISLATIVA
A despeito de sua complexidade e diferenciaes, o modelo de comportamento racional funda-se basicamente nos seguintes elementos: a) o ator sabe, dentro de certos limites, o que deseja, ou sua preferncia; b) ele capaz de ordenar suas preferncias, metas, valores e estratgias de maneira decrescente (da mais preferida para a menos preferida) e de maneira transitiva (se prefere A a B e B a C, preferir A a C); c) suas escolhas so consistentes. Uma preferncia consistente se o indivduo, quando apresentado vrias vezes a opes semelhantes, em situaes semelhantes, faz sempre as mesmas escolhas; d) o ator escolher aquilo que maximizar sua satisfao, dentro de um leque de alternativas finito e fixo, na expectativa de que os benefcios esperados excedam os custos e e) as aes dos indivduos sero afetadas pela natureza do bem (se pblico ou privado); pelo timing em que os benefcios sero recebidos e em que incorrero os custos; pela incerteza que pode existir sobre a dimenso exata de custos e benefcios (McKenzie e Tullock, 1985; Green e Shapiro, 1994; Elster, 1989; Przeworski, 1988; Riker, 1990; Knight, 1992). No modelo apresentado, os legisladores, agindo de acordo com a racionalidade estrita ou instrumental uso de meios especficos para atingir sua meta , buscam a maximizao de status, poder, dinheiro ou ideologia via reeleio5. Sob a perspectiva neo-institucionalista, os tericos buscam explicar resultados da ao legislativa tanto a partir das preferncias isoladas dos parlamentares quanto das instituies. Surgido na dcada de 80, e apontando as instituies como soluo terica para o problema do caos6 e para o teorema da impossibilidade de Arrow7, bem verdade que o neo-institucionalismo se desdobrou em diversas correntes explicativas, deixando de ser um movimento nico (Limongi, 1994; Khrebiel, 1991)8. Mas sua incorporao do contexto institucional nas anlises responde, em certa medida, aos crticos da teoria da escolha racional que apontavam sua incapacidade para incorporar as instituies. Como afirma Riker (1990), qualquer teoria baseada na relao
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entre ao racional e instituies sociais deve incorpor-las como reflexo da experincia histrica acumulada ou das experincias socialmente partilhadas. Sob essa perspectiva, as preferncias dos atores polticos deixam de ser a varivel independente exclusiva para associarem-se a regras e procedimentos institucionais. As decises dependem das instituies, dotadas de um papel autnomo, prprio, que induz ao equilbrio e influencia o resultado substantivo. Como esclarece a equao de Plott, os produtos sociais so a conseqncia da associao de pref e r n c i a s e i n s t i t u i e s ( H i n i c h e M u n g e r, 1 9 9 7 ) . P a r a o s neo-institucionalistas, os aspectos estruturais tm um papel fundamental na produo de resultados polticos e na prpria viabilidade do sistema. na associao de preferncias e instituies que se pode compreender os resultados obtidos pelo processo (Khrebiel, 1991; Hinich e Munger, 1997; Limongi, 1994; Santos, 1995a; 1995b). Os modelos tericos construdos a partir da abordagem neo-institucionalista podem ser, simplificadamente, classificados como distributivistas, informacionais ou partidrios (Limongi, 1994; Khrebiel, 1991). No primeiro caso, o termo distributivo pode ser usado em duas verses diferentes, mas no incompatveis: pork barrel concentra benefcios geograficamente e dispersa custos para muitos e o mais amplo, descrevendo polticas que determinam quem ganha o qu, e quem paga. Em vez de concentrar-se em custos/benefcios, os dois aspectos centrais dessa concepo so escassez e conflito (Khrebiel, 1991). O modelo informacional enfatiza a estrutura institucional em especial, como as Comisses desempenham papel preponderante na coleta das informaes necessrias ao andamento legislativo e na distribuio dessas informaes entre os congressistas. A tradio informacional menos extensa do que a distributivista e tem como maior expoente Keith Khrebiel. Sua formulao est atada a dois postulados fundamentais: o do primado da deciso majoritria e o da incerteza quanto aos resultados das polticas, que leva os parlamentares a agirem de forma a evitar riscos (Limongi, 1994; Khrebiel, 1991). Expertise fundamental para tornar o processo eficiente (aproximando as polticas aos resultados desejados) e assim possibilitar o alcance do objetivo final a reeleio.
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curioso notar que as perspectivas distributivista e informacional so parecidas em dois aspectos: ambas encaram a poltica como jogo de conflito, e os conflitos so resolvidos por atores racionais, orientados para uma meta. Mas apresentam diferenas, pois o majoritarianismo todas as decises internas tm por base a vontade da maioria mais abrangente na perspectiva informacional e a incerteza, que est ausente na distributivista, crucial na outra abordagem. Mais uma diferenciao que, enquanto no modelo distributivista o equilbrio legislativo estvel, no informacional ele definido em termos do comportamento e das crenas dos jogadores, e no em termos da estabilidade dos resultados (Khrebiel, 1991). No modelo partidrio, os resultados dependem essencialmente do partido majoritrio que estiver no poder, e o processo legislativo visto como tendencialmente favorvel a ele. Essa abordagem rejeita a dicotomia distributivismo/informacionismo e entende o trabalho das Comisses como cartis legislativos ou governo partidrio, e o processo legislativo visto como totalmente favorvel aos partidos majoritrios. As regras cartelizadas, ao lado da atuao de lideranas privilegiadas dos partidos maiores, favoreceriam os membros de tais partidos, que teriam seus acordos e projetos mais facilmente aprovados (Limongi, 1994). Essa a mais heterodoxa das verses ao apontar que as Comisses so instrumentalizadas pelos partidos polticos. Por sua vez, os partidos tm como principal fonte de poder a capacidade de controlar a agenda decisria. Alm disso, o presidente da Casa, o lder do partido majoritrio e a Comisso de Resoluo detm grande poder na estrutura legislativa e, sendo esses cargos indicados pelos partidos, estes acabam dominando a instituio por meio de cargos na administrao e ocupando posio de relevo nas Comisses (idem). Aps a dcada de 70, os autores afiliados verso partidria passam a reconhecer que o novo Congresso apresenta pontos de tenso entre partidos e indivduos. Apesar de os trs modelos portarem vantagens e possibilidades de interpretao dos mais variados aspectos da estrutura legislativa, utilizou-se aqui o modelo distributivo. Essa escolha foi realizada especialmente pela afirmao corrente em uma parte da literatura e no senso comum sobre a paroquialidade dos polticos brasileiros, que estariam voltados nica e exclusivamente para a maximizao dos inte-
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resses individuais. Essa caracterstica, aliada a um certo diagnstico de ausncia de partidos e instncias de controle do comportamento parlamentar, tambm afirmada na literatura e no discurso cotidiano, redundaria em ambiente propcio ao distributivismo. Basicamente, o modelo distributivista pressupe que o ponto de partida analtico deve ser a motivao do parlamentar. Como convm interpretao racionalista, sua motivao e preferncia a da maximizao eleitoral reeleio. O Legislativo um corpo que se caracteriza por escolhas coletivas e que tem como tarefa principal alocar benefcios em forma de polticas. Uma vez que os legisladores esto sujeitos a eleies peridicas, e o espao eleitoral o geogrfico, a conexo eleitoral significa que todo membro do Congresso tem fortes incentivos para atender aos interesses especficos dos eleitores de sua regio. No vernculo dos modelos econmicos, o aspecto fundamental dos legislativos, na democracia, a oportunidade que existe para legisladores racionais, maximizadores de utilidade, capturar ganhos de mercado (Khrebiel, 1991). Os distributivistas ponderam, ento, que o desafio da organizao legislativa essa captura de ganhos de mercado de forma previsvel e confivel. Ainda que isso seja complicado em uma instituio que baseia suas votaes na regra da maioria onde a estabilidade mais difcil de ser alcanada do que o seria por meios contratuais ou de mercado (Weingast e Marshall, 1988) , existem fortes instrumentos que coagem os participantes a agir cooperativamente. Regras e princpios so os instrumentos facilitadores dos ganhos, ao distriburem aos parlamentares direitos de acordo com a intensidade de suas preferncias. Cada congressista oferece concesses em polticas que so percebidas pelo seu eleitorado como menos importantes, enquanto colhe benefcios desproporcionais em temas de especial importncia para seus eleitores. H, portanto, uma assimetria intencional na distribuio de direitos, que, por sua vez, gera vieses intencionais na proviso de benefcios polticos (Khrebiel, 1991). Por outro lado, isso implica que os parlamentares no ajam de forma sempre responsiva ou sob o domnio absoluto da vontade do eleitorado; nas vezes em que a reeleio no se encontra sob risco, podem agir com maior liberdade (Arnold, 1991)9. No que diz respeito s Comis-
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ses, elas estariam organizadas de forma a anular a instabilidade da maioria, enquanto concedem benefcios desproporcionais aos seus membros. Assim, o poder comissional refere-se a comportamento que resulta em ganhos para a Comisso, a expensas da maioria. Em poucas palavras, a poltica distributivista definida, por vrios autores, como a distribuio de benefcios particularistas com uma correspondente distribuio de custos generalizados. Como a situao de escolha coletiva com escassez de recursos, o conflito inevitvel, embora haja a possibilidade de ganhos. Os princpios gerais dessa abordagem podem ser assim resumidos: a) os congressistas, como agentes racionais, buscam a reeleio; b) para isso, eles precisam apresentar propostas que seus eleitores percebam como benficas, com um custo proporcionalmente inferior ao benefcio; c) ao buscar benefcios para seus distritos, em face da escassez de recursos, instauram o conflito; d) a organizao interna do Congresso propicia aos parlamentares a possibilidade de apresentar propostas que lhes dem retorno eleitoral graas a dois mecanismos institucionais: o logrolling (troca de votos, resultado inexorvel do princpio da maioria, formando um mercado de votos no interior do Congresso) e a diviso de tarefas, via Comisses (com o monoplio de proposio em sua jurisdio, composio de membros que dependem da proviso de benefcios e poderes especiais que anulam a estabilidade da maioria); e) o papel da instituio garantir estabilidade ao processo de troca de votos, ao fim do qual o parlamentar pode reeleger-se e f) o voto geogrfico tem importante papel, uma vez que estabelece eleitorado localizado, favorecendo, assim, o atendimento de interesses concentrados (Limongi, 1994; Khrebiel, 1991; Hinich e Munger, 1997; Arnold, 1991; Santos, 1995a; 1995b). Trabalho relevante utilizando anlise distributivista sobre o comportamento parlamentar no Brasil o de Santos (1995a; 1995b). Embora seu objetivo se circunscreva, no primeiro texto, a explicar a produo legislativa no perodo 1959-1963, descartando as hipteses clssicas do Congresso como obstculo ao desenvolvimento econmico10 ou
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como engenho de inflao11, sua maior virtude estabelecer uma tipologia do padro decisrio baseada na questo quem ganha o qu, quem paga ou no clculo custo/benefcio , que recuperada na parte emprica deste trabalho. Seu argumento segue o de um trabalho terico anterior, de Douglas Arnold (1991), que procura explicar a lgica da ao congressual. Tambm baseado na maximizao eleitoral e de cunho distributivista, o trabalho de Arnold reconhece a existncia abundante de propostas que concentram benefcios em grupos de interesse e em localidades geogrficas especficas (de fcil entendimento, porque so facilmente reconhecveis pelo eleitorado) e busca motivaes para a existncia de polticas que concedam benefcios difusos. Sua explicao, para esse caso, que os legisladores no agem somente respondendo a presses e a interesses especficos de pblicos atentos12, mas freqentemente antecipam polticas que, avaliam, podem tornar-se importantes no futuro as preferncias potenciais13 (idem). Apesar de tambm trabalhar com a incidncia de custos e benefcios, a anlise de Arnold mais profunda e define um segundo atributo das polticas: a natureza da cadeia causal que liga um instrumento de poltica aos efeitos de poltica. Alm disso, introduz o fato de que a incidncia de benefcios no se d com base somente na localizao geogrfica do eleitorado, mas tambm com relao a grupos especficos de interesse, alm de reconhecer a existncia de interesses comuns, gerais (idem). A anlise dos dados baseou-se na distribuio de benefcios para indivduos, grupos e localidades geogrficas, ou para a sociedade em geral, conforme postulado da vertente distributivista. Procurou-se apreender as caractersticas intrnsecas s propostas legislativas apresentadas pelos parlamentares nas reas de educao e sade, de 1988 a 1994, verificando, igualmente, se h variao nas escolhas segundo a regio de origem ou a afiliao partidria do representante.
POLTICAS SOCIAIS NO CONGRESSO: HIPTESES E METODOLOGIA

Pressupostos 1. O Legislativo tem papel fundamental como formulador de polticas, especialmente porque admite o controle do eleitorado. Estudos mais recentes das relaes Executivo/Legislativo apontam a preponderncia do
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primeiro sobre o ltimo (Figueiredo e Limongi, 1994a; 1994b; 1995; 1999). Ainda que esta ltima afirmao seja verdadeira, no se pode negar as prerrogativas constitucionais do Poder Legislativo, seu poder de apresentar propostas de polticas e de vet-las. Alm disso, diferentemente da burocracia, que quem de fato formula as polticas no Executivo, os parlamentares so submetidos a controle peridico via eleies, o que lhes d um carter mais pblico e aberto. 2. Os parlamentares buscam maximizar suas preferncias, conforme a racionalidade restrita: a reeleio a principal meta. No se especular se as motivaes do parlamentar so altrustas ou egostas. 3. Os atores agem constrangidos por regras e procedimentos institucionais, que restringem escolhas e ajudam a moldar padres, mas so incapazes de determinar sozinhos o resultado final. Dessas assertivas surge a hiptese central do trabalho: Predominam no Legislativo propostas que distribuem benefcios concentrados e custos difusos, em detrimento de propostas que auferem benefcios difusos. Segundo a literatura, as polticas que auferem benefcios a uma minoria e cujos custos so distribudos entre a maioria e so, portanto, minimamente percebidos por essa maioria so mais fceis de serem percebidas como boas polticas e atendem mais satisfatoriamente ao propsito de reeleio do parlamentar. Por predominam, entendo a maioria simples (50% + 1 das propostas). Derivam-se duas hipteses subsidirias: 1. A apresentao de propostas concentradoras independe da afiliao partidria dos proponentes a inteno verificar se existe correlao entre partido poltico e apresentao de propostas concentradoras de benefcios. Em outras palavras, a prtica da apresentao desse tipo de poltica est vinculada a partidos polticos? Se est, so partidos em um espectro mais esquerda ou mais direita? 2. A apresentao de propostas concentradoras independe da origem regional dos proponentes da mesma forma que no item anterior, a idia traduzida nessa proposio a da universalidade do comportamento parlamentar. Esta hiptese nega a afirmao presente no senso comum e em vrios trabalhos acadmicos de que os representantes de regies menos desenvolvidas economicamente so paroquiais.
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Para testagem das hipteses, a varivel independente foi Transferncia Concentrada de Recursos TCR ou Regulao Concentrada RC, e as dependentes foram partido poltico e localidade geogrfica. Tipologia Para fins de anlise, uma proposta legislativa pode ser observada segundo duas dimenses: quanto forma e quanto ao escopo. A forma diz respeito maneira pela qual uma deciso legislativa concede benefcios, e pode apresentar-se como regulao (da economia ou das prprias regras procedimentais) ou como transferncia de renda, patrimnio ou recursos da Unio para o benefcio de grupos, regies e empresas. Em relao ao escopo, as leis podem ser concentradas ou difusas. No primeiro caso, concedero privilgios financeiros, patrimoniais ou de status exclusivamente a um indivduo, grupo, empresa ou localidade geogrfica. No segundo caso, as leis no faro referncia direta a indivduos, empresas, grupos ou localidades ou, quando o fizerem, tero em vista atenuar condies adversas econmicas ou naturais , concedendo assim benefcios difusos. Esto, assim, disponveis para anlise quatro tipos de decises: 1. Transferncia de recursos da Unio para indivduos, empresas, grupos econmicos ou localidades Transferncia Concentrada de Recursos TCR; 2. Regulao das atividades de grupos especiais Regulao Concentrada RC; 3. Transferncia de recursos para proteo e segurana da populao em geral Transferncia Difusa de Recursos TDR; 4. Regras gerais que regulam o conflito distributivo e a competio e participao polticas Regulao Difusa RD14.
Quadro 1 Tipos de Decises Tomadas por Parlamentares Transferncia de Recursos Benefcios concentrados Benefcios difusos
Fonte: Santos (1995a:462).
Regulao 2 4
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Para realizar este trabalho fiz, primeiramente, um levantamento de todas as propostas legislativas nas reas de educao e sade, apresentadas pelos parlamentares entre outubro de 1988 e dezembro de 1994. Alguns outros aspectos das proposies foram indexados, alm de seu carter concentrador-difusor: a) a classificao formal da proposta i.e., se ela se originou na Cmara dos Deputados, Senado, Comisses; se um projeto de legislao ordinria, complementar, de resoluo, de emenda constitucional, uma mensagem do Congresso ou um projeto de decreto legislativo deste; b) seu nmero protocolar; c) data de apresentao da proposta; d) ltima tramitao e data respectiva; e) partido poltico do proponente; f) Estado da federao do proponente; g) regio do proponente; h) classe o cerne do banco de dados aqui, as proposies legislativas foram classificadas de acordo com o Quadro 1; i) grupo ou indivduo que se beneficiaria com a regulao concentrada ou com a transferncia concentrada de recursos; j) estilo se uma proposio simples ou se incorpora outros elementos (tipo nibus); k) rea da proposio se de educao, sade ou mista (incorpora elementos das duas reas i.e., uma mudana curricular que inclua higiene bucal como disciplina obrigatria nas escolas de 1 grau). Como os nmeros absolutos, e mesmo as porcentagens, poderiam maquiar os resultados por causa da diferena numrica de bancadas partidrias e de bancadas regionais, foi criado o ndice de Atividade Legislativa IAL, que traduz o nmero de propostas legislativas apresentadas por cada parlamentar de cada regio ou partido. O IAL foi calculado da seguinte forma: n de propostas classificadas n de parlamentares de cada uma das regies n de propostas classificadas n de parlamentares de cada partido poltico No houve problemas quanto ao IAL regional, posto que o nmero de parlamentares por estado e, conseqentemente, por regio, constante (Tabela 1).
1. para regio: IAL =
2. para partido poltico: IAL =
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Tabela 1 Representao de Deputados e Senadores, por Regio 1988-199415 Centro-Oeste Cmara Senado Total 41 15 56 Norte 65 18 83 Nordeste 151 27 178 Sul 77 9 86 Sudeste 169 12 181 Total 503 81 584
Fontes: Secretaria-Geral da Mesa da Cmara dos Deputados e Secretaria-Geral da Mesa do Senado Federal.
Para o clculo do IAL partidrio foi preciso estabelecer uma mdia de parlamentares por partido, em face da grande mobilidade interpartidria. A mdia foi calculada com base nos nmeros das bancadas no incio da 49 legislatura (1991) e no das bancadas ao fim da mesma legislatura (1995), conforme a Tabela 2.
Tabela 2 Mdia de Representao de Deputados e Senadores, por Partido 1991-1995 Cmara dos Deputados Mdia Senado Mdia 19911995 27 15,5 4,5 9,5 6 9 1 7,5 1 81 Mdia Geral 19911995 127,5 100,5 45 51,5 39,5 75,5 36 86,5 22 584
1/2/91 25/1/95 1991-1995 1/2/91 25/1/95 PMDB PFL PDT PSDB PTB PDS (PPR-PDC)* PT Peq. Dir.** Peq. Esq.*** Total 108 83 46 38 37 65 35 72 19 503 93 87 35 46 30 68 35 86 23 503 100,5 85 40,5 42 33,5 66,5 35 79 21 503 27 17 5 9 8 8 1 5 1 81 27 14 4 10 4 10 1 10 1 81
Fontes: Secretaria-Geral da Mesa da Cmara dos Deputados e Secretaria-Geral da Mesa do Senado Federal. * O PDS juntou-se ao PDC para conformar o PPR. Em 1995, o PPR juntou-se com o PP e tornou-se o PPB. ** Pequenos partidos (direita): PRN, PL, PSC, PST, PTR, PMN, PSD, PRONA, PJ, PP, PTdoB. ***Pequenos partidos (esquerda): PSB, PCdoB, PCB, PPS, PSTU, PV.
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Alm da testagem das trs hipteses, foram ainda considerados trs problemas cruciais: 1. variao temporal das propostas elas foram agregadas conforme o ano, para a verificao da hiptese de que a sua apresentao se concentra em perodos pr-eleitorais (entenda-se como perodo pr-eleitoral o ano das eleies); 2. variao das propostas concentradoras conforme o grupo de interesse para verificar quais os grupos que mais conseguem captar ganhos legislativos, em que proporo e por intermdio de que partidos; 3. caractersticas das propostas aprovadas em oposio s apresentadas no Congresso.
ANLISE DOS DADOS

Hiptese Central Do total de 817 propostas legislativas de educao e sade apresentadas no perodo que vai de 1988 a 1994, temos a seguinte situao:
Tabela 3 Propostas Legislativas nas reas de Educao e Sade no Perodo de 1988 a 1994, segundo Forma e Escopo Transfe- Regula- Subtotal Transfe- Regula- Subtotal rncia o Difurncia o ConDifusa de sa Concen- centrada Recursos trada de Recursos Educao Mista* Sade Total IAL** 61 (7,47%) 4 (0,49%) 42 (5,14%) 55 (6,73%) 20 (2,45%) 116 (14,20%) 24 (2,94%) 41 (5,02%) 18 (2,20%) 36 (4,41%) Total
169 210 326 (20,69%) (25,70%) (39,90%) 36 (4,41%) 54 (6,61%) 78 (9,55%)
148 190 (18,12%) (23,26%)
187 223 413 (22,89%) (27,29%) (50,55%)
107 223 330 95 392 487 817 (13,10%) (27,29%) (40,39%) (11,63%) (47,99%) (59,61%) (100,00%) 0,18 0,38 0,57 0,16 0,67 0,83 1,40
Fonte: Legis. * Incorpora ambas as reas. **ndice de Atividade Legislativa.
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Os dados refutaram a hiptese principal de que preponderam propostas legislativas concentradoras de benefcios em relao a propostas que difundem benefcios. Houve 59,61% de propostas deste ltimo tipo, em oposio a 40,39% de propostas concentradoras de benefcios. O IAL demonstra, igualmente, que a mdia de propostas concentradoras, por parlamentar, foi de 0,57, contra 0,83 para propostas difusoras de benefcios. Por que os parlamentares escolheriam apresentar propostas deste ltimo tipo, quando as concentradoras so mais traceable e teoricamente capazes de tornar possvel a reeleio? Seriam os representantes irracionais? Segundo a literatura, as propostas concentradoras tm uma probabilidade maior de serem reconhecidas como desejveis pelos eleitores, uma vez que correspondem a demandas claras e previsveis. Entretanto, como aponta Arnold (1991), os benefcios difusos podem maximizar a utilidade: existem as preferncias potenciais, i.e., aquelas que, de alguma forma, podem influenciar a atitude do eleitorado no momento da votao, no precisando estar ligadas a um ganho especfico. A preferncia potencial significa que o eleitor desatento capaz de influenciar a deciso mesmo no havendo uma manifestao explcita de sua vontade. A matria em anlise, mesmo no sendo reivindicao do eleitorado, pode tornar-se importante em poca de eleies. Assim, o parlamentar age no s para satisfazer as aspiraes imediatas dos eleitores, mas calcula conforme as possibilidades futuras de sua deciso afetar a avaliao sobre sua atuao. Existem ainda cinco outras explicaes possveis para a preponderncia de propostas de carter difuso sobre as de carter particularista, ou concentrado: a) a maior parte das propostas no ameaa a reeleio; b) a preponderncia de propostas difusoras est ligada no racionalidade instrumental, mas a valores compartilhados sobre polticas ideais para a sociedade como um todo; c) a reeleio depende da percepo do eleitorado sobre o desempenho do parlamentar. Esta percepo no precisa necessariamente estar ligada a um ganho individual. Ganhos coletivos, independentemente de localizao geogrfica ou pertencimento a um grupo especfico, podem ser mais desejveis do que ganhos individuais. Dizer que os indivduos buscaro ganhos individuais to arbitrrio quanto afir-
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mar que buscaro ganhos partilhados. Segundo esse argumento, o modelo racional se mantm, embora em uma base coletivista. Em poucas palavras, a proposta difusa tambm teria cunho pragmtico; d) a apresentao de propostas tem pouca influncia no clculo do eleitor. Como a falta de interesse do cidado no ameaa a reeleio, os parlamentares tm uma margem maior de liberdade para atuar na arena propositiva, podendo apresentar propostas de cunho difuso. Essa interpretao embasada tambm pelo argumento de Arnold (idem), de que a avaliao retrospectiva do parlamentar com base em sua atuao passada apenas uma das formas de avaliao do eleitorado. Existem tambm a avaliao retrospectiva do partido com base em posicionamentos partidrios e as avaliaes prospectivas a partir de avaliaes sobre promessas de campanha do candidato e do partido. Atrelada a esse fato, que a avaliao complexa e multidimensional, est a observao de Khrebiel (1991) de que a deciso do parlamentar ocorre em um contexto de incertezas e de que o parlamentar avesso ao risco (risk averse); e) a apresentao de propostas no implica sua aprovao ou implementao. Assim, os parlamentares apresentam propostas difusoras para tomar posio e construir um esteretipo que possa corresponder ao ideal de representante do eleitor, mesmo sabendo que as propostas podem no ser aprovadas ou implementadas. Outra questo que merece destaque relacionada forma das proposies. O nmero de propostas regulatrias superou o de transferidoras. Tal fato pode estar condicionado a: a) baixa capacidade de transferncia de recursos pelo Legislativo do Executivo o poder de propor o oramento, cabendo ao Legislativo emend-lo e aprov-lo. Mas a distribuio de recursos anteriormente determinada pelo Executivo ainda que muito se tenha a falar sobre as ingerncias polticas no processo de elaborao oramentria. Ao Legislativo falta, de um lado, expertise para elaborar novas polticas sem influenciar a poltica econmica, de tal forma que os prprios parlamentares e a opinio pblica possam considerar desastrosa16; de outro, prerrogativa institucional: a Constituio de 1988 estabelece que somente se pode criar despesa se apontando a fonte de recursos financiadora. Os constrangimentos apontados favorecem a apresentao de propostas regulatrias, atravs das quais os parlamentares
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no alocam benefcios, mas marcam posicionamentos e evitam a rejeio do eleitorado. Alm disso, o monoplio do presidente da Repblica para iniciar matrias oramentrias e tributrias impede que o Legislativo possa, nessas arenas distributivas por definio, transferir benefcios; b) segmentao da atividade legislativa de fato, os parlamentares trabalham em uma instituio complexa, com regras variadas para arenas diferentes. Um Congresso segmentado teria dois cortes: vertical-hierrquico (Mesa Diretora, Comisses, Plenrio) e horizontal. No caso brasileiro, haveria pelo menos cinco arenas horizontais no Legislativo: administrativa; propositiva, onde a regulamentao impera; oramentria, arena concentradora de benefcios por definio; fiscalizao e controle; medidas provisrias e propostas de emenda constitucional, que demandam quruns especficos e, no caso das medidas provisrias, um locus especfico o Congresso Nacional. A maximizao eleitoral pode ser alcanada de maneiras diferentes, com instrumentos variados em cada uma das arenas. Um padro de ordenamento das escolhas17 dos parlamentares quanto apresentao de propostas tambm foi identificado: Regulao Difusa > Regulao Concentrada > Transferncia Concentrada de Recursos > Transferncia Difusa de Recursos. Este padro demonstra que, visto como instituio, e no que tange s proposies legislativas, o Congresso Nacional mais regulador que transferidor de recursos; e que no h uma preponderncia do comportamento concentrador entre os parlamentares. Como funciona a lgica partidria A primeira subhiptese testada foi que a apresentao das propostas concentradoras independeria da colorao partidria dos proponentes. Tal hiptese foi confirmada pelos dados coletados. No h um partido ou bloco responsvel por um hipottico perfil distributivista, ou paroquial, do Legislativo (Tabela 4). Todos os partidos preferem a apresentao de propostas difusas a propostas concentradoras. A atividade legislativa mais intensa em determinados partidos. Nmeros absolutos mostram que os partidos da direita PDS, PFL e PTB apresentaram um nmero maior de propostas do que partidos de centro e de esquerda. No entanto, ao aplicar-se o IAL, verifica-se
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Peq. (esq.) Benefcios concentrados IAL Benefcios difusos IAL Total IAL 11 (1,35%) 0,50 12 (1,47%) 0,55 23 (2,82%) 1,05 PT PDT PSDB 26 (3,18%) 0,72 33 (4,04%) 0,92 59 (7,22%) 1,64 43 (5,26%) 0,96 55 (6,73%) 1,22 35 (4,28%) 0,68 76 (9,30%) 1,48
Tabela 4 Partidos Polticos e Distribuio de Benefcios: Propostas Legislativas em Sade e Educao 1988-1994 PMDB PTB PFL PDS* Peq. (dir.) 35 (4,28%) 0,40 46 (5,63%) 0,53 81 (9,91%) 0,94 COM** Total
63 (7,71%) 0,49 109 (13,34%) 0,85
21 (2,57%) 0,53 26 (3,18%) 0,66 47 (5,75%) 1,19
46 (5,63%) 0,46 76 (9,30%) 0,76 122 (14,93%) 1,21
27 (3,30%) 0,36 45 (5,51%) 0,60 72 (8,81%) 0,95
23 (2,82%) 0,00 9 (1,10%) 0,00
330 (40,39%) 0,57 487 (59,61%) 0,83
98 111 172 (12,00%) (13,59%) (21,05%) 2,18 2,16 1,35
32 817 (3,92%) (100,00%) 0,00 1,40
Fonte: Legis. * O PDS fundiu-se com o PDC, transformando-se em PPR. Posteriormente, em 1995, o PPR fundiu-se com o PP para gerar o PPB. ** COM = Comisses.
que os representantes de partidos de centro-esquerda so os que apresentam mais propostas (especificamente, PDT e PSDB)18. Alm disso, o nmero de propostas concentradoras apresentadas por partidos esquerda superou o nmero de propostas apresentadas por partidos direita do espectro ideolgico. Essa constatao contradiz a idia de um perfil concentrador e paroquial de partidos conservadores, contra uma imagem coletivista e difusora de partidos de esquerda. Todos preferem propor difusamente; mas todos propem concentradamente e o que varia o grupo beneficiado19. Uma explicao possvel para a esquerda legislar de maneira mais concentradora pode repousar no fato de que seu eleitorado se compe de um pblico atento ou de corpos organizados que acompanham e controlam seus representantes. Aparentemente, os parlamentares apresentam propostas ou como antecipao a demandas eleitorais ou como uma resposta concreta a presses, para identificarem-se com uma causa social em particular e, assim, construir uma imagem positiva em relao aos eleitores20. Por outro lado, partidos de direita, tendo hipoteticamente sua base eleitoral formada por grupos no organizados/eleitores desatentos, teriam uma margem maior de liberdade de atuao. Pode-se, tambm, analisar o fato de as esquerdas e o centro apresentarem mais propostas concentradoras que a direita, tambm como um reflexo do eleitorado de tipo corporativo que aqueles partidos possam ter. Estando ligados a sindicatos de trabalhadores de modo geral, e podendo ter uma parte de suas bancadas eleita por categorias profissionais especficas, alguns parlamentares da esquerda e do centro podem buscar a maximizao eleitoral, representando enfaticamente interesses de corporaes. No se trata aqui de valorar se so boas ou ruins as possveis intervenes e capitalizaes de benefcios por parte de grupos profissionais, dado que sero legtimas, dentro de regras institucionais consolidadas segundo os princpios da democracia representativa. Entretanto, deve-se questionar at que ponto essas intervenes no se tornam um contrapeso em relao a grupos dentro da sociedade que, margem do mercado de trabalho e da representao sindical, esto excludos do usufruto dos benefcios angariados. No item que trata dos grupos beneficiados pela legislao, ser possvel verificar quais os mais beneficiados e em que proporo, o que permitir checar se verdade
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que grupos profissionais so mais beneficiados pela atividade legislativa de determinados partidos polticos. Quanto ao fato de a centro-esquerda legislar mais, podemos considerar trs explicaes: a) o eleitorado de uns e outros atribui diferentes graus de importncia ao fato de o representante parlamentar efetivamente legislar, e assim apresentam mais proposies os parlamentares que percebem seus eleitores como mais atentos no caso, a esquerda; b) os instrumentos para a maximizao eleitoral variam muito conforme o partido, e os que dispem de mais recursos que no a atividade legislativa se dispem a utiliz-la menos, ou seja, a proposio legislativa um ltimo recurso para os que esto na oposio e, portanto, carecem de instrumentos concretos para transferir recursos. Como no ocupam cargos importantes no Executivo, que o executor das polticas pblicas e transferidor de recursos, sua nica chance de mostrar compromisso formulando propostas no Congresso, construindo assim o esteretipo desejado; c) ou, ainda, as transferncias e regulaes variam na natureza e no volume. Esse aspecto foge nossa anlise, mas deve ser mencionado: uma nica proposta pode implicar a transferncia de milhes, enquanto outras, apenas regulamentar uma profisso. O Grfico 1 mostra como funciona a lgica dos parlamentares. De acordo com o IAL, h mais propostas de benefcios difusos que de benefcios concentrados. Todos os representantes, independentemente do partido poltico, apresentaram propostas concentradoras. E a atividade legislativa mais intensa nos grandes partidos de centro-esquerda e de esquerda PT, PDT, PSDB e PMDB. Nesse processo, pde-se identificar trs padres de escolha: a) pequenos partidos esquerda, PDT, PMDB e PFL adotaram o geral: RD>RC>TCR>TDR; b) PT, PSDB e pequenos partidos direita adotaram o padro RD> RC> TDR>TCR; c) PDS e PTB adotaram o padro RD>TCR>RC>TDR. Note-se que no se verifica uma adeso ideolgica, por blocos, aos tipos de proposta legislativa, a no ser no terceiro caso. No primeiro e no segundo padres, partidos de esquerda, de centro e de direita podem partilhar da mesma ordem de escolhas (pequenos da esquerda,
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Grfico 1 Partidos Polticos e Distribuio de Propostas Concentradoras e Difusas 1988-1994 (IAL)
1,60 1,40 1,20 1,00

IAL
0,80 0,60 0,40 0,20 0,00 Peq-E PT PDT PSDB PMDB PTB PFL PDS Peq.-D
BC-IAL
BD-IAL
Obs.: BC-IAL: Benefcios Concentrados ndice de Atividade Legislativa. BD-IAL: Benefcios Difusos ndice de Atividade Legislativa.
PDT, PMDB e PFL no primeiro caso; no segundo, PT, PSDB e pequenos direita). Verifica-se, ento, que, se o Congresso apresenta um padro coletivo de comportamento, ele no a reproduo macrocsmica do comportamento das bancadas partidrias. Os partidos apresentam padres distintos do padro geral, mas o espectro ideolgico incapaz de explicar as alteraes nas escolhas, visto que parlamentares afiliados a partidos ideologicamente diferentes, e at opostos, apresentam a mesma ordem de preferncias. Como Funciona a Lgica Regional A segunda subhiptese testada foi confirmada. Os dados demonstram que parlamentares das cinco regies apresentaram propostas concentradoras de benefcios, mantendo-se a prevalncia das difusas sobre as concentradas, com exceo feita s propostas apresentadas pelas Comisses. Lembremos que o contraponto a essa hiptese o argumento clssico de Furtado (1969) sobre parlamentares oriundos das regies Nordeste e Norte. Por analogia, e seguindo uma concepo conservadora mas que domina o senso comum, poder-se-ia afirmar que os parlamentares oriundos de estados subdesenvolvidos seriam responsveis por grande parte das propostas concentradoras e
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que, assim, inviabilizariam um projeto que mudasse o perfil social do pas. Entretanto, os dados demonstraram que os parlamentares das regies economicamente mais desenvolvidas, Sul e Sudeste, aplicaram a lgica instrumental intensamente. Em relao ao nmero de propostas concentradoras apresentadas, levando-se em conta o IAL, tem-se, em primeiro lugar, o Centro-Oeste21; em segundo, o Sudeste; em terceiro, o Sul; em quarto, o Nordeste e por ltimo a regio Norte (Tabela 5). No que diz respeito s propostas concentradoras de benefcios, os representantes das regies Norte e Nordeste legislam abaixo da mdia (0,56 proposta concentradora/parlamentar), 0,27 e 0,35, respectivamente. O IAL geral (somadas concentradas e difusas) foi de 1,40 proposta/parlamentar, enquanto a regio Norte apresentou uma mdia de 0,55 proposta/parlamentar e a Nordeste 0,94. Ou seja, os parlamentares do Norte e do Nordeste legislam menos e, em relao aos demais, apresentam um nmero inferior de propostas concentradoras de benefcios.
Tabela 5 Distribuio de Propostas Legislativas de Sade e Educao, segundo a Regio do Proponente e a Concentrao de Benefcios 1988-1994 CentroOeste Norte Nordeste Sul Sudeste COM Total
Benefcios con42 23 62 centrados (5,14%) (2,82%) (7,59%) IAL 0,79 0,27 0,35 Benefcios difusos 56 24 106 (6,85%) (2,94%) (12,97%) IAL 1,06 0,28 0,60 Total
49 131 23 330 (6,00%) (16,03%) (2,82%) (40,39%) 0,57 0,72 0,56 79 213 9 487 (9,67%) (26,07%) (1,10%) (59,61%) 0,92 1,18 0,82
98 47 168 128 344 32 817 (12,00%) (5,75%) (20,56%) (15,67%) (42,11%) (3,92%) (100,00%) IAL 1,85 0,55 0,94 1,49 1,90 1,40
Fonte: Legis.
preciso, entretanto, reconhecer dois elementos complicadores: a) o volume de transferncias, que no enxergado neste trabalho; b) nem sempre a concentrao de benefcios est ligada ao distrito eleitoral respectivo, podendo estar vinculada a grupos de interesse.
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Quando desagregadas em RC, TCR, RD e TDR, verificamos os seguintes padres de escolha: a) Centro-Oeste, Norte e Sudeste reproduzem exatamente o padro congressual RD > RC > TDR > TCR; b) a regio Sul apresenta o padro RD > RC > TDR ou TCR; c) a regio Nordeste, RD> RC> TDR> TCR. O desempenho das regies demonstra novamente a predominncia de regulao sobre transferncia de recursos por parlamentares tanto de regies desenvolvidas quanto de subdesenvolvidas. Curiosamente, transferir recursos para grupos especficos a ltima opo dos parlamentares da regio Nordeste, que carrega a fama de mais paroquial. Se os parlamentares nordestinos e nortistas so os que mais aderem a prticas clientelsticas, no o so dentro do Congresso Nacional por meio da prerrogativa de legislar, pelo menos no que diz respeito s propostas legislativas do perodo compreendido entre 1988-1994, nas reas de educao e sade. Aps testar as trs hipteses, refutar a principal e confirmar as subsidirias, considerou-se a distribuio temporal das propostas; quais grupos foram beneficiados e por que partidos; o perfil das propostas aprovadas e remetidas sano; os vetos presidenciais. A Distribuio Temporal das Propostas Legislativas Um dado importante que o Legis permite recuperar a distribuio das propostas legislativas entre 1988 e 1994, para verificar se houve uma atividade legislativa maior nos perodos pr-eleitorais, aqui compreendidos como os anos em que efetivamente ocorreram as eleies: 1990 e 1994. Os dados indicam o contrrio: os anos em que ocorrem as eleies so os de menor atividade legislativa, sendo os primeiros anos das legislaturas (198922 e 1991) os de maior intensidade, como demonstra o Grfico 2. Em 1989, 238 propostas foram apresentadas, contra 110 em 1990, ano de eleio. Em 1991, foram 177, contra 47 propostas apresentadas em 1994. A constatao de que os parlamentares apresentam menos propostas em anos eleitorais pode ser explicada de quatro formas: a) para se co-
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Grfico 2 Distribuio Temporal das Propostas Legislativas em Sade e Educao 1988-1994
200 150 100 50 0 1988* 1989 1990 1991 1992 1993 1994
Fonte: Legis. * A partir de 5/10/1988.
lher os possveis benefcios de propostas legislativas no perodo pr-eleitoral (ano da eleio), preciso que as propostas sejam apresentadas bem antes das eleies, para que os parlamentares possam ter algum tempo para construir seu esteretipo; b) anos eleitorais demandam tempo e energia. A campanha exige que o parlamentar no esteja muito envolvido com a agenda do Legislativo. Para os debates, tambm necessrio que os representantes tenham uma imagem construda a partir de seu desempenho no Congresso; c) o Congresso brasileiro tem baixa taxa de reeleio. Isto significa que, para muitos representantes, o primeiro ano de mandato uma oportunidade de mostrar aos eleitores suas posies e de cumprir promessas de campanha e compromissos. Os outros trs anos, no caso dos deputados, ou sete, no dos senadores, podem ser utilizados para articulaes; d) os dados at agora apresentados e as respectivas explicaes delineadas apontam para uma possvel segmentao da atividade parlamentar, em que, possivelmente, esto separadas em diferentes arenas no s a atividade legislativa propriamente dita (apresentao de projetos de lei e assemelhados) e a de fiscalizao, mas especialmente a de transferncia de recursos, que ocorreria na Comisso Mista de Oramento. Esta Comisso pode significar um esvaziamento das funes distri-
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butivistas da atividade legislativa propriamente dita. Isso implicaria uma viso menos homognea do Legislativo, que na verdade estaria repartido no s ideologicamente mas operacionalmente. A idia de um Congresso com diversas arenas e diferentes tipos de articulao e ganhos tambm digna de ser revista em estudos posteriores. Deve-se ressaltar que o fato de a atividade legislativa no se concentrar no ano eleitoral no quer dizer, exatamente, que ela no utilizada para fins de reeleio, mas apenas que o processo de instrumentalizao no to imediato quanto se supe, e que ano eleitoral ano de corpo a corpo com eleitor, no tempo de se comear a produzir propostas. Alm disso, importante chamar a ateno para o fato de que a existncia de diferentes arenas pode implicar esforos empreendidos tambm de maneira diferenciada. Assim, havendo uma arena especfica para a transferncia de recursos, pode ser que em anos eleitorais ela seja a mais ativa, e no a de apresentao de propostas legislativas. Propostas Parlamentares e Possveis Grupos Beneficiados Os grupos que receberiam mais benefcios, em ordem decrescente de preferncia: a) grupos profissionais; b) grupos econmicos; c) estados; d) portadores de deficincia; e) mulheres; f) pacientes; g) outros; h) tnicos; i) religiosos. Detectou-se um deslocamento da escolha do parlamentar de reas geogrficas para reas temticas, ou pelo menos uma combinao das duas coisas. Ainda que a localidade tenha importncia, no se pode ignorar demandas de setores organizados, que se conformam como eleitores atentos e, durante perodos eleitorais e de campanha, podem tornar-se instigadores do pblico no atento e liderar opinies acerca do desempenho e das preocupaes dos parlamentares. Dentre eles, destacam-se os grupos profissionais das reas de educao e sade, que obtiveram 37,88% das propostas concentradoras de benefcios, e os grupos econmicos, que obtiveram 31,58% delas. Os grupos econmicos foram classificados em trs subgrupos: patronal, empregados, outros, sendo este ltimo correspondente a um grupo econmico obrigado declarao anual de rendas e, portanto, uma parcela da populao que percebe acima de um teto
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e que possui planos privados de sade ou filhos menores em escolas privadas.

Tabela 6 Grupos Econmicos Beneficiados com Propostas Legislativas Concentradoras em Sade e Educao 1988-1994 Regulao Concentrada Patronal Empregados Outros Total
Fonte: Legis.
Transferncia Concentrada de Recursos 16 9 25 50
Total 31 37 36 104
15 28 11 54
O grupo patronal consegue um equilbrio entre regulaes e transferncias de recursos, o grupo empregados consegue trs vezes mais regulamentaes que transferncias e outros apresenta duas vezes mais transferncias de recursos do que regulamentaes. Isso ocorre, talvez, em decorrncia da regulamentao ser mais importante para os trabalhadores do que a transferncia de recursos, ou pelo fato de os parlamentares usarem a regulamentao mais intensamente para construir seu esteretipo. A distribuio de propostas entre os grupos aponta igualmente uma conexo entre partidos e grupos econmicos especficos. O Grfico 3 mostra a relao entre os partidos e a apresentao de propostas concentradoras de benefcios. Os partidos de esquerda e centro-esquerda apresentam mais propostas para empregados que os de direita e o PMDB (centro). De outro lado, os partidos de direita e centro-direita apresentam mais propostas para beneficiar o empresariado. O grupo econmico outros mais beneficiado com propostas da centro-direita do que da esquerda. Cumpre salientar a diferena entre grupo profissional e o subgrupo empregados. O primeiro caso, diz respeito a profisses especficas mdicos, professores, radiologistas, empregados de biotrios, nutricionistas, funcionrios em casas de sade e em escolas. O segundo, empregados, refere-se a todos aqueles protegidos pelas leis trabalhistas, formalmente inseridos no mercado de trabalho, mas sem mencionar qualificaes especficas. No so sinnimos. Entretanto,
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Grfico 3 Partidos Polticos e Grupos Econmicos: Propostas de Sade e Educao 1988-1994

12 10 8 Empregados
nmero
6 4 2 0 (esq.) Peq. PT PDT PS DB PMDB Partidos PTB PFL PDS * (dir.) Peq.
Patronal Outros
* O PDS fundiu-se com o PDC, transformando-se em PPR. Posteriormente, em 1995, o PPR fundiu-se com o PP para gerar o PPB.
se agregarmos o subgrupo de empregados e o grupo de profissionais, teremos uma atividade legislativa ainda mais concentrada nesses grupos, totalizando 161 propostas, cerca de 50% do total de propostas concentradoras. O fato de o empresariado manter uma atividade menor que o grupo de empregados, ou de profissionais, no deve ser tomado como uma menor mobilizao poltica no Legislativo. O que se pode dizer que as duas reas abordadas neste estudo podem ter um potencial de capitalizao de recursos menor que outras reas como telecomunicaes, energia, infra-estrutura , ou um empresariado menos mobilizado. Pode ser ainda que os meios de capitalizar ganhos no ocorram no interior do processo legislativo, mas no mbito do processo oramentrio propriamente dito, junto burocracia. Sem dados mais completos, porm, nada aqui se pode afirmar sem cair em impreciso. O Grfico 4 mostra que a esquerda e a centro-esquerda apresentam, agregadamente, mais propostas para os grupos profissionais, mas que a direita e a centro-direita no so indiferentes a eles.
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Grfico 4 Partidos Polticos e Grupos Profissionais: Propostas de Sade e Educao 1988-1994

0, 50 0, 45 0, 40 0, 35 0, 30
IAL
0, 25 0, 20 0, 15 0, 10 0, 05 0, 00 (e s q.) Pe q. PT PDT PSDB PMDB Partidos PTB PFL PDS* (dir .) Pe q.
IAL
Propostas Apresentadas e Propostas Aprovadas As anlises at agora mostradas levaram em conta todas as propostas apresentadas pelos parlamentares nas reas de educao e sade no perodo de 1988 a 1994, uma vez que a inteno era apreender a atuao do parlamentar. De agora em diante, a anlise fica restringida s propostas aprovadas no Congresso. O primeiro dado que salta aos olhos o baixo aproveitamento das propostas legislativas, reforando trabalhos recentes sobre a preponderncia do Executivo sobre o Legislativo (Figueiredo e Limongi, 1994a; 1994b; 1995; 1999). Das 817 propostas apresentadas, apenas 53, ou 6,49% do total, foram aprovadas. Das aprovadas, 22,64% (12 propostas) foram vetadas pelo presidente da Repblica: 15,09% totalmente e 7,55% parcialmente. Alm disso, como desse total 5 eram propostas indicativas, que no eram, portanto, enviadas sano presidencial, porque eram apenas sugestes ao Executivo, somente 36 propostas efetivas foram aprovadas no Congresso e sancionadas pelo presidente sem vetos. Excluindo as propostas vetadas e as indicaes,
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apresenta-se um percentual ainda menor de aproveitamento da atividade legislativa: 4,53%. As autorizaes financeiras AFs (autorizaes de emprstimos junto a instituies de crdito externas, pedidas por estados), sempre de autoria das Comisses, so as que mais se transformam em norma. Esse tipo de autorizao competncia privativa do Senado e uma de suas atribuies constitucionais. Isso significa que tal procedimento de autorizao pode ser apenas uma formalidade (j que o emprstimo vem instrudo por parecer do Banco Central e pelas formalidades do Ministrio da Fazenda), no se configurando como disputa por recursos nem sendo em geral negado. No confronto difusas x concentradas, no se levando em conta as autorizaes financeiras e as indicaes, o padro de difusas superando as concentradoras permanece: 24 difusas foram levadas sano contra 14 concentradoras. Se forem computadas as autorizaes como o foram para o teste da hiptese central e das demais , as concentradoras somaro 25 e as difusas 24, havendo ento um equilbrio entre ambas. Agregando-se ainda as indicaes, haver mais 4 difusas e 1 concentradora, revertendo o quadro: seriam 26 concentradoras e 28 difusas. As regulaes tambm superaram as transferncias, como o caso do conjunto das propostas legislativas do Congresso. Houve 43 regulaes aprovadas (as autorizaes financeiras computadas), contra apenas 6 transferncias de recursos. Para esse caso, no so computadas as indicaes, por no efetuarem qualquer regulao ou transferncia de fato, apenas sugerindo que o Executivo o faa. O padro geral das propostas aprovadas foi RC>RD>TDR>TCR. Difere, portanto, do padro anterior do Congresso quando eram analisadas todas as proposies (RD> RC>TCR>TDR). No que diz respeito s proposies aprovadas, a ltima escolha a TCR, e a preferida a RC. O Grfico 5 mostra que os legisladores do PSDB e do PMDB foram os que mais conseguiram resultados positivos e que as Comisses tiveram um papel preponderante sobre os partidos. No que diz respeito ao PMDB, o resultado previsvel, j que esse era o partido do presidente e sua base no Congresso de 1992 a 1994 23. Mas so os partidos de centro-esquerda e de esquerda que tm, em educao e sade, o maior nme-
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Grfico 5 Partidos Polticos e Proposies Aprovadas nas reas de Sade e Educao 1988-1994
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Normas
20 15 10 5 0 (esq.) Peq. PT PDT PS DB PMDB PTB PFL PDS * (dir.) Peq. COM Normas
Partidos
ro absoluto de propostas legislativas aprovadas. Se considerado o IAL, proporcionalmente s suas bancadas, o partido mais bem-sucedido foi o PSDB. Os vetos, entretanto, recaram tambm mais pesadamente sobre os partidos de esquerda e de centro-esquerda. Do total de 12 matrias vetadas, 2 foram da esquerda, 5 da centro-esquerda e 4 do centro, contra somente uma da direita. As matrias aprovadas de iniciativa da esquerda, todas elas, sem exceo, dispersam benefcios, e mais sob a forma de regulamentao que sob a de transferncia de recursos. Enquanto a esquerda apresenta mais propostas concentradoras que a direita, como foi verificado anteriormente, so suas propostas de cunho mais dispersivo as que conseguem apoio dos demais parlamentares e so aprovadas e enviadas sano. O fato de ter mais propostas aprovadas talvez se explique porque tambm a esquerda e a centro-esquerda so os mais ativos apresentadores de propostas. Quanto distribuio regional das propostas aprovadas, nota-se, novamente, a predominncia das apresentadas pelas Comisses. No s o nmero de propostas aprovadas foi muito maior que o das regies, como nenhuma das aprovadas com origem em Comisses foi vetada parcial ou totalmente. De outro lado, tem-se a pouca expressividade das re-
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gies Norte, Centro-Oeste e Sul na aprovao de suas propostas a regio Sul teve sua nica proposta aprovada, vetada totalmente. Destaca-se a regio Sudeste como a que se apresenta como a mais bem-sucedida 14 propostas enviadas sano, sendo 2 vetadas totalmente e 3 parcialmente , seguida pela regio Nordeste. Embora esta regio, no todo, apresente um nmero de propostas abaixo da mdia, ela tem, comparativamente s demais, um bom nvel de aprovao (Tabela 7).
Tabela 7 Regies Brasileiras e a Distribuio de Propostas Aprovadas pelo Congresso nas reas de Sade e Educao 1988-1994 CentroOeste Aprovadas 1 (2,04%) 0 (0,00%) 0 (0,00%) 1 (2,04%) Norte 1 (2,04%) 0 (0,00%) 0 (0,00%) Nordeste 1 (2,04%) Sul Sudeste Comisses Total
0 9 25 37 (0,00%) (18,37%) (51,02%) (75,51%) 2 (4,08%) 3 (6,12%) 0 (0,00%) 0 (0,00%) 8 (16,33%) 4 (8,16%)
Veto total
5 1 (10,20%) (2,04%) 1 (2,04%) 0 (0,00%)
Veto parcial Total

Fonte: Legis.
1 7 1 14 25 49 (2,04%) (14,28%) (2,04%) (28,57%) (51,02%) (100,00%)
Com exceo da regio Norte com uma proposta concentradora de benefcios aprovada , as demais regies foram bem-sucedidas em aprovar propostas de cunho difuso e as Comisses loci privilegiados para aprovao de propostas so as que mais apresentam propostas concentradoras. Isso reproduz, parcialmente, o padro mais geral, em que se percebia uma maior atividade nas regies Sul, Centro-Oeste e Sudeste e menor atividade nas regies Norte e Nordeste. Confirmou-se a preponderncia da regio Sudeste e destacou-se a forma como se articula a Nordeste, que apresenta, proporcionalmente, menos propostas mas aprova mais. A Tabela 8 mostra quem foram os beneficiados com as propostas aprovadas. Do total de 25 propostas que procuram concentrar benefcios, 11 foram autorizaes financeiras para estados da federao e houve 1
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transferncia de recursos para o Estado de Santa Catarina. Foram ao todo 12 propostas que beneficiariam estados. Diferentemente do total das propostas apresentadas nas Casas do Congresso, quando grupos de interesse prevaleciam como os possveis beneficirios, as propostas aprovadas apontam como os principais beneficirios da atividade legislativa do Congresso as unidades da federao, no via proposio pessoal de parlamentares, mas via Comisses. Nenhuma proposta que lhes favorecia foi vetada parcial ou totalmente.
Tabela 8 Beneficirios das Propostas Aprovadas em Sade e Educao 1988-1994 Autorizaes Regulao Financeiras24 Concentrada Estados 11 (44,00%) 0 (0,00%) 0 (0,00%) 11 (44,00%) 0 (0,00%) 6 (24,00%) 6 (24,00%) 12 (48,00%) Transferncia Concentrada de Recursos 1 (4,00%) 0 (0,00%) 1 (4,00%) 2 (8,00%) Total
12 (48,00%) 6 (24,00%) 7 (28,00%) 25 (100,00%)
Econmicos
Profissionais
Total
Fonte: Legis.
O segundo grupo mais aquinhoado foi o de profissionais: 6 regulaes concentradas e 1 transferncia concentrada de recursos, sendo que, dessas 6 regulaes, somente 1 foi apresentada pelo PTB. As demais o foram por Comisses. Do total, somente 1 foi vetada totalmente. O terceiro e ltimo grupo beneficiado foi o denominado econmico, com 6 regulamentaes concentradas, apresentando a seguinte diviso: 4 regulamentaes concentradas favorecendo empregados e 2 o grupo patronal. Os ganhos dos trabalhadores superaram os patronais na ao legislativa. Mas no se deve esquecer que isso no significa que os ltimos no se beneficiam do governo. Apenas que esses benefcios podem ser diretamente distribudos pelo Executivo. Vale reafirmar a questo do volume de transferncias ou o contedo das regulaes, que podem ser significativos e esclarecedores.
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Se forem computados conjuntamente os grupos profissionais e econmico-empregados, verificar-se-o 11 propostas que beneficiam os trabalhadores. A diviso de benefcios ficaria, ento: 48% para estados, 44% para trabalhadores (empregados + profissionais) e 8% para o grupo patronal. H uma demonstrao clara de uma forte presena da articulao dos estados no Congresso, alm de uma grande atividade de grupos profissionais organizados. Os demais grupos de interesse, ainda que tenham conseguido mobilizar-se para a apresentao de propostas, no conseguiram garantir que suas demandas chegassem ao fim do processo legislativo.
CONSIDERAES FINAIS
O objetivo deste trabalho foi compreender a lgica congressual no que diz respeito forma e ao escopo das propostas de educao e sade apresentadas entre 1988 e 1994. A hiptese central e as subsidirias afirmavam que os legisladores escolheriam apresentar propostas concentradoras de benefcios em contraposio a benefcios difusos em toda a sociedade. Os dados indicaram que, em geral, os parlamentares preferiram apresentar propostas do ltimo tipo, seja porque sua reeleio no estava sob ameaa, seja porque percebiam que as propostas tinham poucas chances de se tornarem polticas. A preferncia por propostas difusoras poderia favorecer a construo de uma imagem altrusta, eleitoralmente favorvel, contrria idia do senso comum e de parte da literatura sobre o paroquialismo parlamentar. Apesar dessa preferncia, parlamentares de todo o espectro ideolgico e de todas as regies apresentaram propostas concentradoras. Outras questes includas na anlise foram: a) a apresentao de mais projetos no primeiro ano de mandato dos parlamentares, como uma forma de amealhar apoio eleitoral nos anos de eleio; b) quembeneficia-quem, mostrando uma identificao entre partidos e grupos eleitorais; c) um contraste entre proposies apresentadas/proposies aprovadas, demonstrando uma baixssima porcentagem de propostas aprovadas (6,49%); d) como o Executivo (nesse caso, o presidente) exercita sua capacidade de veto; e) a preponderncia do trabalho das Comisses. O Legislativo foi considerado especialmente pela sua prerrogativa constitucional de elaborar as diretrizes e normas a que estaro sujei-
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tos os cidados e sua capacidade de veto. Ainda que os trabalhos empricos em curso nos ltimos anos tenham demonstrado uma hipertrofia do Executivo e uma certa abdicao do Legislativo de sua prerrogativa de legislar, h ainda um longo percurso a se fazer antes de se afirmar que o Legislativo um brao morto do corpo institucional. Na verdade, o que esses estudos esto a construir a possibilidade de se estabelecer o que de fato realiza o Legislativo, e de que forma ele desempenha seu papel no caminho da democracia. Nas relaes Legislativo/Executivo, verifica-se um dficit de legitimidade25 e uma baixssima capacidade de mobilizao do prprio Legislativo no sentido de aprovar suas propostas. Cabe perguntar se tal atrofia das prerrogativas no seria proposital. Afinal, o Legislativo quem faz as regras e tem capacidade de criar constrangimentos excessiva incurso do Executivo na sua arena. Seria ingenuidade acreditar que o Legislativo vtima de um processo opressivo movido pelo Poder Executivo, e no um colaborador voluntrio das propostas deste ltimo. Afinal, para o Executivo aprovar suas proposies necessria a maioria, e muitas vezes qualificada. Se ele a tem, porque h no Congresso, por parte de determinados partidos e grupos, disposio para apoiar essas medidas e no as originadas no prprio Legislativo. A despeito dessa observao, preciso incorporar ainda, nas anlises, o componente histrico de nossas instituies. No se sai impunemente de uma histria de sucessivos golpes, patrimonialismo e corporativismo. A verdade que o Congresso, recm-sado de um regime militar em que suas prerrogativas eram limitadssimas isso sem falar nas diversas vezes em que foi fechado e nas muitas cassaes de mandato que sofreu por motivos polticos , pode realmente enfrentar dificuldades para o estabelecimento de maior autonomia, at porque vrios atores que desempenharam papis centrais durante o regime militar continuam atuando politicamente. Assim, se a instituio no autnoma, isso se deve tambm ao contexto especfico nacional. Os resultados da anlise indicam que o particularismo no Congresso Nacional, portanto, depende de variveis institucionais, ausentes no pr-1964, mas que emergem no perodo autoritrio e permanecem no ps-1988, ou mesmo que surgem na nova ordem constitucional. O problema das prerrogativas do presidente da Repblica, por exemplo, com o monoplio adquirido para legislar em questes tributrias
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e oramentrias uma dessas variveis: se no perodo 1946-1964 os congressistas podiam ativamente estabelecer iseno fiscal e propor crditos especiais e suplementares, no ps-1988 isso j no possvel, graas concentrao de mais esse poder nas mos do chefe do Poder Executivo. Por outro lado, vendo-se o Legislativo isoladamente e no em suas relaes com o Executivo, colocou-se aqui, diversas vezes, que talvez a atividade parlamentar no seja to homognea como parece, muitas vezes, opinio pblica e mesmo a anlises cientficas. Tem-se, continuamente, ignorado certas idiossincrasias do processo legislativo brasileiro. Como se viu, a atividade legislativa regulatria e difusora. Isso no quer dizer que o Legislativo no transfira ou concentre recursos, mas essas duas atividades podem estar centradas em outras arenas que no a propositiva. O Congresso, a despeito das crticas, e embora certamente abarque o paroquialismo, atua predominantemente no sentido de difundir benefcios e no de concentr-los, pelo menos no que diz respeito s reas de educao e sade no perodo 1988-1994 e atividade estritamente legiferante. No se pode deixar de atribuir tais resultados s regras e aos procedimentos que restringem a atividade particularista, bem como a limitaes na estrutura burocrtica do Legislativo e segmentao da atividade parlamentar, em diversas arenas. A viso segmentada do Congresso apresentaria dois aspectos: a segmentao vertical-hierrquica (Mesa Diretora, Comisses etc.) e a segmentao horizontal, em arenas assim organizadas: administrativa; legiferante (ou propositiva, onde se concentraria o tipo de atividade descrita neste trabalho); oramentria (via Comisso Mista de Oramento, especificamente de transferncia de recursos, onde no cabe regulamentao ou fiscalizao); fiscalizadora (via Comisses especficas); arena de Medidas Provisrias e Propostas de Emenda Constituio de origem no Executivo. Assim, o parlamentar pode buscar sua maximizao eleitoral de diferentes formas, com diversos instrumentos e nas diversas arenas. Trs foram os principais problemas encontrados na elaborao deste trabalho. O primeiro que a anlise se restringe s reas de educao e sade, e outras temticas em que a opinio pblica, lobbies e grupos de interesse atuem com mais intensidade podem apresentar diferen-
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as nos resultados. Estudos comparativos com outros tipos de legislao econmica, ambiental, de gnero etc. podem esclarecer se h de fato essas variaes ou vieses temticos. O segundo problema que a anlise quantitativa diz respeito distribuio numrica das proposies, mas no leva em conta seu contedo. Como aqui se lida com nmero de propostas, e no com seu contedo especfico, no se pode medir exatamente o volume e a natureza dos benefcios transferidos. verdade que uma proposta pode transferir, em termos volumtricos, mais do que cem propostas juntas, e que uma regulao profissional, por exemplo, pode resultar em uma transferncia de recursos considervel. Mas esses aspectos devem ser analisados em outros estudos, qualitativos, capazes de apreender as mincias das propostas legislativas em educao e sade. O terceiro problema diz respeito ao perodo, relativamente curto, de coleta de dados. Quaisquer generalizaes seriam precipitadas, dentro desses limites. Em vista disso, haveria uma srie de outros temas a serem tratados, desde uma anlise mais ampla das diversas arenas a estudos sobre a estrutura hierrquica do Congresso, com estudos de agendas, composies partidrias e regionais, Comisses como loci decisrios, pesquisas sobre as Casas em separado Cmara, Senado e Congresso Nacional , carreiras polticas e estudos de lideranas. Como um dos problemas deste trabalho a especificidade dos temas, talvez uma anlise do mesmo tipo com propostas da rea de infra-estrutura ou da rea econmica possibilite comparaes frutferas. Tambm o estudo de Legislativos comparados pode ser de grande importncia para esclarecer pontos de tangncia ou divergncia do Legislativo brasileiro vis--vis outros Legislativos, latino-americanos ou no. O ponto fundamental, entretanto, crer que tais estudos podem colaborar para um profundo debate sobre os papis institucionais e como melhor reform-los para aproxim-los dos cidados. Representantes que no representam, ou que no despertam sentimentos de confiana no eleitorado so um peso e uma ameaa democracia. H um consenso quanto necessidade de reformas institucionais ainda que, quando nelas se fale, o discurso, praticamente, restrinja-se a questes partidrias e eleitorais. Somente conhecendo nossas instituies profundamente ser possvel criar um novo universo de regras e procedimentos mais legtimo e mais bem integrado. Sobretudo, preciso crer que a ineficcia social no um resultado necessrio e inevitvel: ao contrrio, o produto de escolhas polticas e de estruturas institucio-
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nais que lhe permite subsistir. E ao mudar estruturas, para que elas condicionem escolhas promotoras do bem comum, possvel que desaparea nossa perversa herana social, surgindo da uma sociedade, de fato, mais democrtica.
(Recebido para publicao em maio de 2000) (Verso final em abril de 2001)
NOTAS
1. O rendimento domiciliar per capita do Brasil decresce 13,8% entre 1980 e 1988; a incidncia total de pobreza (% de domiclios com rendimento per capita menor do que um quarto do salrio mnimo) eleva-se de 19,9% para 26,2% em 1988, e cresce mais na cidade que no campo; agrava-se a distribuio de renda no perodo (exceo feita a Curitiba), com os 5% mais ricos detendo quase sempre mais de 30% da renda e os 40% mais pobres, menos de 10%. Alguns indicadores sociais evoluram, ainda como resultado dos gastos realizados na dcada de 70, mas continuaram ostentando pssimos indicadores sociais, na comparao internacional, como mortalidade infantil e taxa de analfabetismo. Para mais dados, cf. Albuquerque (1993). 2. Na agenda dos governos, no perodo 1988-1994, predomina a questo da estabilidade econmica (Diniz, 1995), e h um certo consenso de que preciso atacar primeiro os problemas fiscal e inflacionrio para se gerar, depois, solues que atendam questo social (Pereira, 1992). Desse modo, os governos ps-88, apesar de terem se comprometido publicamente com a questo social, prometendo polticas que promovessem a redistribuio de renda e a eliminao da pobreza, colocaram como item n 1 da pauta a estabilidade econmica e a reforma do Estado. Essas medidas so vistas como precondio para um futuro ataque aos problemas sociais. 3. O postulado do Congresso como importante formulador de polticas, colocado aqui como pressuposto, , na verdade, negado pelos trabalhos de Figueiredo e Limongi (1994a; 1994b; 1995; 1999) que colocam o Executivo como o efetivo legislador, seja via Medidas Provisrias, seja via propostas legislativas da base governista ou do prprio Executivo. Segundo os autores, cerca de 85% das propostas que se transformam em norma jurdica so de autoria do Executivo. Apesar disso, no se pode negar o papel institucional-formal que cabe ao Legislativo, e o diferenciador fundamental entre os dois Poderes: o Legislativo suscetvel de avaliao direta por parte da populao, podendo ser trocado quando no atende a expectativas. No Executivo, somente o presidente da Repblica que no o formulador direto das polticas, papel este das tecnocracias pode ser controlado pelo voto.
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4. Essa seo no traz um levantamento exaustivo da literatura, uma vez que ela maior e mais complexa do que esse resumo. Sua inteno apenas colocar o eixo da discusso, especialmente para no-iniciados. 5. A maximizao da racionalidade no preclui a maximizao de objetivos socialmente considerados altrustas. Apesar de as preferncias serem definidas pelos indivduos e, portanto, serem vistas como intrinsecamente egosticas, de um ponto de vista moral, no carregam em si qualquer tipo de determinismo. Por outro lado, a teoria no se preocupa em valorar a utilidade se a busca da reeleio se d por justificativas ideolgicas ou materiais. 6. O teorema do caos questiona a estabilidade das questes coletivas, apontando que no h relao entre preferncia individual e resultado final. Se no h um mediano em todas as direes, possvel construir uma agenda, ou uma seqncia de comparaes de pares de alternativa, que leva a qualquer alternativa no espao (Hinich e Munger, 1997:160). 7. Aponta para a impossibilidade de uma deciso social nica e estvel que no seja ditatorial, portanto ilegtima, quando vige a regra da maioria (ver Arrow, 1963). 8. J a partir dos anos 70 se iniciam teorizaes formais de modelos distributivistas; portanto, anteriormente ao que se convencionou chamar neo-institucionalismo. 9. esse pressuposto, de que o clculo eleitoral permite uma margem de manobra das preferncias, que pode, por exemplo, explicar por que no existem somente polticas particularistas e que sirvam a interesses organizados. Se, por um lado, muito fcil explicar propostas que concentram benefcios geogrficos ou de interesses porque permitem ao eleitor mapear as polticas at seu autor e, assim, premi-lo com o voto , por outro, as polticas que auferem benefcios difusos so mais complicadas de serem explicadas. Mas a verdade que as eleies e as regras institucionais legislativas permitem a alternncia das preferncias dos parlamentares, e acabam impelindo a interesses gerais e particulares. Ver interessante discusso a esse respeito em Arnold (1991). 10. A teoria de que o Congresso um obstculo apresentada por Furtado (1969). Segundo ele, por motivos ideolgicos, a instituio vetava os ajustes macroeconmicos necessrios ao crescimento industrial iniciado em 1955. Composto majoritariamente por representantes de estados subdesenvolvidos, vocalizava os interesses de agentes econmicos prejudicados por esse crescimento. 11. A concepo de que o Congresso procurava expandir os gastos pblicos apresentada por Ames (1986; 1987) e Campos (1966). 12. O pblico atento aquele capaz de manifestar suas preferncias e que tem conhecimento sobre as decises que esto sendo tomadas. Note-se que no sinnimo de pblico organizado, embora sejam relacionados. Manifestam-se desorganizadamente por meio de cartas, encontros, lobistas e mdia. Levam vantagem sobre o pblico desatento, cujas preferncias precisam ser adivinhadas pelos legisladores. 13. No s antecipam quais iniciativas podem vir a ser politicamente relevantes, como antecipam como seus votos em determinadas matrias no fundamentais para sua reeleio podem ser utilizados em pocas eleitorais, pelos adversrios, para atingi-los negativamente. 14. O Anexo traz alguns exemplos de cada um dos tipos de deciso.
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15. Em 1995, a bancada de So Paulo aumentou de 60 para 70 deputados. Isso implicou aumento da bancada do Sudeste, passando a 179 (total a partir de 1995 = 513 deputados), mas no apresenta implicaes para este trabalho. 16. De fato, as burocracias e os instrumentos de aquisio de informaes, especialmente na rea econmica, esto funcionalmente ligados ao Executivo, permitindo-lhe elaborar o oramento e apontar as transferncias de recursos, enquanto ao Legislativo falta uma rea tcnica capaz de colher tais dados, ou mesmo agreg-los e analis-los em profundidade. Por outro lado, h que se considerar a dificuldade de o Legislativo agir conforme critrios tcnicos e no polticos, por ser intrinsecamente uma instituio pluralista e permevel aos mltiplos interesses da sociedade, diferentemente do Executivo, estruturalmente marcado pela burocracia e pela tecnicidade. 17. Fala-se aqui de ordenamento das escolhas, e no das preferncias, pelo fato de estas poderem ser muito diferentes daquelas. Na verdade, a escolha est contingenciada pelas restries conjunturais ou estruturais a que esteja exposto o parlamentar (instituies, competio entre parlamentares, presso da opinio pblica etc.). 18. Esta anlise no mede o volume de recursos transferido por cada uma das propostas ou o nmero de pessoas que seriam beneficiadas. Trata apenas do nmero de propostas e no de seu peso. 19. A satisfao de interesses particulares, dependendo do grupo atingido e da forma como ela se d, pode ser fundamental para uma redistribuio de renda e de direitos mais justa, promovendo no um aprofundamento de desigualdades, mas a correo de diferenas que se traduzem em excluses. 20. Note-se que a aspirao do eleitorado no necessariamente precisa estar atrelada satisfao de interesses individualsticos, mas a valores. possvel que um eleitorado perceba a satisfao de um grupo desprivilegiado pela sociedade mulheres, negros, ndios, deficientes como um bem pblico e, a partir da avaliao de como o parlamentar se comporta em relao a essas minorias, votar ou no no candidato. 21. O fato de a regio Centro-Oeste ter to alto ndice de atividade concentradora se deve ao fato de o Distrito Federal estar localizado nessa regio e ter havido no Senado Federal, at a instalao da Cmara Legislativa Distrital, em 1990, uma Comisso Permanente responsvel, dentre outras coisas, pelas proposies legislativas pertinentes ao Distrito Federal, pelo seu oramento e pela fiscalizao das contas do governo do DF, uma vez que essa unidade da federao no possua representao legislativa prpria. Com a posse dos deputados distritais em 15 de maro de 1990, prevista na Constituio de 1988, estabelece-se a representao legislativa prpria do Distrito Federal e extingue-se a Comisso do DF no Senado Federal (para as atribuies especficas da Comisso Permanente do DF, cf. Regimento Interno do Senado Federal, 1986, ttulo VI, cap. VI, art. 105; ttulo XIV, cap. VI, art. 413). Mesmo aps criada a Cmara Distrital, com a obrigao de a Unio prover repasses oramentrios para a manuteno dos servios de educao, sade e segurana pblica no Distrito Federal, essa unidade da federao surge como um canalizador de demandas financeiras para a Unio, com a diferena de que enfrenta uma disputa menos acirrada com as outras unidades, uma vez que os repasses lhe so constitucionalmente garantidos (consultar o art. 16 do Ato das Disposies
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Transitrias da Constituio Federal de 1988; Regimento Interno do Senado Federal, 1988). 22. Deve-se ressaltar que o ano de 1989 atende a uma particularidade: apesar de as eleies terem acontecido em 1986, os anos de 1987 e 1988 foram anos de Assemblia Constituinte, em que os parlamentares concentraram esforos na elaborao da Carta. O ano de 1989 foi, portanto, o primeiro ano de atividade legislativa regular aps promulgada a Constituio, sob novas regras. Com isso, esse ano considerado, para fins de anlise, como ano inicial de legislatura. 23. Recorde-se que as eleies presidenciais de 1989 elegeram o presidente Fernando Collor de Mello, do PRN, mas em 1992, tendo sofrido impeachment sob suspeitas de corrupo, toma assento no cargo o vice-presidente Itamar Franco, do PMDB. 24. Para testagem da hiptese central, computada como TCR. 25. Lembremos que o Legislativo o nico dos Poderes totalmente constitudo a partir da representao popular, enquanto no Judicirio a representao nula e, no Executivo, restringe-se ao presidente da Repblica. Afora ele, os demais elaboradores e implementadores de polticas esto fora do alcance dos cidados, insulados e non-accountable.
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ABSTRACT The Brazilian Congress and the Distribution of Social Benefits during the Period 1988-1994: A Distributive Analysis
This study deals with the behavior of members of the Brazilian Congress in the areas of education and health in legislative activity from 1988 to 1994. A database was produced with all 817 bills presented during the period in order to test hypotheses. Three hypotheses were tested for distributist behavior: whether members of Congress tended to concentrate resources as opposed to spreading them, a hypothesis which was rejected; whether there was a connection between resource-concentrating legislative bills and ideological spectrum or region, both confirmed. The study also highlighted that most bills tended to be submitted in the early years of the members term; that the main beneficiaries were economic and professional groups and States of the country; that 6.49% of the bills submitted to Congress were approved; and that the bills, as approved, maintained practically all of their characteristics as originally submitted. Key words: Brazilian Legislature; distributive behavior; social policies; national congress.
RSUM Le Congrs Brsilien et la Distribution des Bnfices Sociaux dans le Priode 1988-1994: Une Analyse Distributiviste
Ce travail traite le comportement des parlementaires dans les aires de lducation et de la sant, dans le contexte de leur activit lgifrante, de 1988 1994. Une banque de donnes, avec la totalit des normes prsentes dans cette priode (817), a t labor, dans le but de tester des hypothses concernant le comportement distributiviste des parlementaires. Il sagissait de savoir: si les parlementaires taient plus concentrateurs que distributeurs de ressources hypothse rfute; sil y avait un lien entre les propositions lgislatives concentratrices et un spectre idologique ou une rgion du Brsil hypothses prouves. On a pu galement constat que la plupart des propositions ont t prsentes au Congrs dans les premires annes du mandat; que les groupes ayant bnfici le plus de ces propositions ont t les groupes conomiques, professionnels et les tats de la fdration; que le pourcentage des propositions prsentes ayant t approuv par le Congrs a t de 6,49%; enfin, que les propositions approuves gardaient quasiment toutes les caractristiques de celles prsentes. Mots-cls: Lgislatif brsilien; comportement distributionnel; politiques sociales; Congrs national
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ANEXO Exemplos de Propostas Legislativas

Transferncia Concentrada de Recursos TCR Projeto de Lei da Cmara dos Deputados n 3.344, de 17/8/1989 Dispe sobre a concesso de adicional de insalubridade aos trabalhadores que atuem no combate raiva dos animais herbvoros; Projeto de Lei da Cmara dos Deputados n 4.681, de 29/6/1994 Dispe sobre as condies e funcionamento de servios de sade para as populaes indgenas (com criao de subsistema do SUS); Projeto de Lei da Cmara dos Deputados n 1.548, de 20/9/1991 Estabelece o dcimo quarto salrio-livro para os professores, com a finalidade que menciona. Regulao Concentrada RC Projeto de Lei da Cmara dos Deputados n 1.542, de 16/9/1991 Dispe sobre a obrigatoriedade do exame de preveno do cncer ginecolgico para as funcionrias pblicas federais; Projeto de Lei do Senado n 42, de 2/4/1991 Estabelece normas de proteo sade dos trabalhadores de biotrios e d outras providncias; Projeto de Lei da Cmara dos Deputados n 3.290, de 14/8/1989 Dispe sobre o exerccio da profisso de treinador desportivo e d outras providncias. Transferncia Difusa de Recursos TDR Projeto de Lei da Cmara dos Deputados n 01687, de 31/10/1991 Dispe sobre a seleo e construo de depsitos definitivos de rejeitos radioativos de responsabilidade da Unio, cria sistemas de radioproteo e d outras providncias; Projeto de Lei da Cmara dos Deputados n 961, de 24/5/1991 Dispe sobre o salrio-educao; Regulao Difusa RD Projeto de Lei do Senado Federal n 354, de 27/10/1989 Dispe sobre o acondicionamento, a coleta, o tratamento, o transporte e a destinao final dos resduos de servios de sade; Projeto de Lei da Cmara dos Deputados n 1.511, de 17/9/1991 Estabelece novas faixas etrias para a prestao de exames supletivos de primeiro e segundo graus.
603
GLOSSRIO
COM Comisses PCB Partido Comunista Brasileiro PCdoB Partido Comunista do Brasil PDC Partido Democrata Cristo PDS Partido Democrtico Social PDT Partido Democrtico Trabalhista PFL Partido da Frente Liberal PJ Partido da Juventude PL Partido Liberal PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMN Partido da Mobilizao Nacional PP Partido Progressista PPB Partido Progressista Brasileiro PPR Partido Progressista Reformador PPS Partido Popular Socialista PRN Partido da Reconstruo Nacional PRS Partido das Reformas Sociais PRONA Partido da Reedificao da Ordem Nacional PSB Partido Socialista Brasileiro PSC Partido Social Cristo PSD Partido Social Democrtico PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PST Partido Social Trabalhista PSTU Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado PT Partido dos Trabalhadores PTB Partido Trabalhista Brasileiro PTdoB Partido Trabalhista do Brasil PTR Partido Trabalhista Renovador PV Partido Verde
604
ABSTRACT The Brazilian Congress and the Distribution of Social Benefits during the Period 1988-1994: A Distributist Analysis
This study is about the behavior of Brazilian Congress members, concerning education and health bills from 1988 to 1994. A 817-bills database was built in order to test three hypotheses: whether members of Congress tended to concentrate resources as opposed to spreading them, a rejected hypothesis; whether there was a connection between resource-concentrating action and ideological spectrum; region, both confirmed. The paper also highlights that most bills tended to be submitted in the early years of members term; who would be the main beneficiaries of the bills, presenting a link political parties-benefited groups; and the low approval capacity of Brazilian Legislative, while a high veto activity from the Executive body. Key words: Brazilian Legislature; distributist behavior; legislative action; social policies; Executive-Legislative relations
RSUM Le Congrs Brsilien et la Distribution des Bnfices Sociaux dans le Priode 1988-1994: Une Analyse Distributiviste
Ce travail traite le comportement des parlementaires dans les aires de lducation et de la sant, dans le contexte de leur activit lgifrante, de 1988 1994. Une banque de donnes, avec la totalit des normes prsentes dans cette priode (817), a t labor, dans le but de tester des hypothses concernant le comportement distributiviste des parlementaires. Il sagissait de savoir: si les parlementaires taient plus concentrateurs que distributeurs de ressources hypothse rfute; sil y avait un lien entre les propositions lgislatives concentratrices et un spectre idologique ou une rgion du Brsil hypothses prouves. On a pu galement constat que la plupart des propositions ont t prsentes au Congrs dans les premires annes du mandat; que les groupes ayant bnfici le plus de ces propositions ont t les groupes conomiques, professionnels et les tats de la fdration; que le pourcentage des propositions prsentes ayant t approuv par le Congrs a t de 6,49%; enfin, que les propositions approuves gardaient quasiment toutes les caractristiques de celles prsentes. Mots-cls: Lgislature brsilienne; comportement distributionnel; action lgislatif; politiques sociales; relations Excutif-Lgislatif
605

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O Congresso Brasileiro e a Distribuio de Benefcios Sociais no Perodo 1988-1994: Uma Anlise Distributivista*

Leany Barreiro de S. Lemos

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DILOGO COM A TEORIA: ESCOLHA RACIONAL E AO LEGISLATIVA

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POLTICAS SOCIAIS NO CONGRESSO: HIPTESES E METODOLOGIA

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1. para regio: IAL =

2. para partido poltico: IAL =

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ANLISE DOS DADOS

169 210 326 (20,69%) (25,70%) (39,90%) 36 (4,41%) 54 (6,61%) 78 (9,55%)

148 190 (18,12%) (23,26%)

187 223 413 (22,89%) (27,29%) (50,55%)

Fonte: Legis. * Incorpora ambas as reas. **ndice de Atividade Legislativa.

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63 (7,71%) 0,49 109 (13,34%) 0,85

21 (2,57%) 0,53 26 (3,18%) 0,66 47 (5,75%) 1,19

46 (5,63%) 0,46 76 (9,30%) 0,76 122 (14,93%) 1,21

27 (3,30%) 0,36 45 (5,51%) 0,60 72 (8,81%) 0,95

23 (2,82%) 0,00 9 (1,10%) 0,00

330 (40,39%) 0,57 487 (59,61%) 0,83

98 111 172 (12,00%) (13,59%) (21,05%) 2,18 2,16 1,35

32 817 (3,92%) (100,00%) 0,00 1,40

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Grfico 1 Partidos Polticos e Distribuio de Propostas Concentradoras e Difusas 1988-1994 (IAL)

1,60 1,40 1,20 1,00

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Grfico 2 Distribuio Temporal das Propostas Legislativas em Sade e Educao 1988-1994

Fonte: Legis. * A partir de 5/10/1988.

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e que possui planos privados de sade ou filhos menores em escolas privadas.

Transferncia Concentrada de Recursos 16 9 25 50

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Grfico 3 Partidos Polticos e Grupos Econmicos: Propostas de Sade e Educao 1988-1994

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Grfico 4 Partidos Polticos e Grupos Profissionais: Propostas de Sade e Educao 1988-1994

0, 25 0, 20 0, 15 0, 10 0, 05 0, 00 (e s q.) Pe q. PT PDT PSDB PMDB Partidos PTB PFL PDS* (dir .) Pe q.

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5 1 (10,20%) (2,04%) 1 (2,04%) 0 (0,00%)

Veto parcial Total

1 7 1 14 25 49 (2,04%) (14,28%) (2,04%) (28,57%) (51,02%) (100,00%)

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12 (48,00%) 6 (24,00%) 7 (28,00%) 25 (100,00%)

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