La formacin en polticas pblicas de las organizaciones no gubernamentales.

Nuevo desafo para los docentes

Myriam Cardozo Brum*

I ntroduccin
Hasta hace poco tiempo algunos investigadores dedicados al anlisis de las polticas pblicas hacamos referencia a nuestro objeto de estudio como un proceso de formulacin, diseo e implementacin por parte del Estado de una estrategia tcnico-poltica para enfrentar un problema social.1 * Profesora-investigadora del Departamento de Poltica y Cultura de la Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco. Myriam Cardozo. "Antecedentes y enfoques de polticas pblicas en Amrica Latina", ponencia pre1

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A la sociedad civil, en este enfoque, nicamente se le atribua un papel relevante en el perodo previo al descrito y slo en aquellos casos en que una vez originado el problema en su seno, sta o algunos sectores de la misma, concientes de l, se movilizaban para presionar al gobierno de manera que ste se viera en la necesidad de incluir el asunto en su agenda y tomar posicin frente al mismo. En los casos en que la necesidad social no se traduca en demandas, el origen de la poltica pblica poda verse impulsado por actores ajenos a la sociedad civil misma como los de carcter internacional o intraburocrtico. El otro momento en que poda pensarse en una participacin de la sociedad civil era cuando ya avanzado o finalizado el proceso de implementacin se podan evaluar los resultados obtenidos, funcin que a menudo han realizado las universidades y centros de investigacin, a veces en paralelo a la realizada por la misma administracin pblica y otras en ausencia de sta. Esta forma de entender el proceso se muestra grficamente en el siguiente esquema.

En la actualidad, con el acelerado crecimiento del nmero y nivel de participacin de las organizaciones no gubernamentales (ONG), nacidas en el seno de la sociedad civil, aunque sin la pretensin de representarla ntegramente, nos enfrentamos a una situacin bastante diferente, en la que podemos encontrarlas formulando y diseando propuestas de polticas para que
sentada al IX Congreso Nacional de Administracin Pblica, Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, Argentina, 2527 de noviembre de 1992.

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sean asumidas y puestas en prctica por el gobierno o.bien incluso implementando programas y proyectos en la medida de sus capacidades. Su desarrollo ampla as el papel que la sociedad civil est jugando y nos obliga a modificar la grfica antes propuesta, recorriendo a la izquierda los crculos que en el esquema representan a las fases de formulacin y ejecucin de manera que tambin se intercepten con la lnea de separacin entre sociedad civil y Estado. Ahora bien, en tanto docentes, estbamos acostumbrados a formar y capacitar en polticas pblicas a actuales o futuros tomadores de decisiones en la administracin pblica o a asesores de los anteriores. En la actualidad crecen las demandas de las ONG para que enfoquemos hacia ellas nuestro proceso de enseanza, lo que nos exige involucrarnos en el anlisis de polticas pblicas desde el lado opuesto al tradicional, desafo para el que no estamos plenamente preparados y que, si queremos enfrentar con responsabilidad, nos obliga a reflexionar de manera importante sobre nuestra actitud como docentes y los mtodos y contenidos a desarrollaren nuestra prctica pedaggica. El presente artculo tiene entonces por objeto iniciar una reflexin, a partir de las experiencias de enseanza-aprendizaje vividas, que pueda ser compartida y discutida con los colegas, y que nos permita aportara la satisfaccin de las demandas de las ONG respecto de su capacitacin en polticas pblicas.

Las organizaciones no gubernamentales Las ONG, calificadas as originalmente por Naciones Unidas, conforman lo que se ha dado en llamar el "Tercer Sector" para diferenciarlas del gobierno y la actividad privada. Comparten con el primero la prestacin de servicios colectivos, fundamentalmente sociales, pero se diferencian de l porque slo son persuasivas, ya que carecen de poder para utilizar la coercin legtima, que es privilegio del Estado. Por otro lado, siendo privadas, su objetivo no es el mercado, puesto que carecen de fines lucrativos.2 Otro autor ha propuesto darles la denominacin de organizaciones civiles, en lugar de definirlas por exclusin, caracterizndolas como "...agrupamientos estables, organizados, con una estructura de relaciones, con reglas de funcionamiento, con objetivos relativamente estables, que tienden a profesionalizar la accin que realizan y que, en la mayora de los casos, cuentan con personalidad jurdica". Agrega que dichas organizaciones se diferencian de las dems por carecer de carcter econmico, no buscarla obtencin de puestos de representacin poltica,
2

Rubem Cesar Fernandes. Privado aunque pblico, Ro de Janeiro, CIVICUS, 1994.

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ni defender intereses de clase o gremio. Por el contrario, constituyen una"... organizacin libre de ciudadanos, que a partir de la identificacin sobre campos especficos de la vida social, realizan acciones tendientes al bienestar pblico, si bien esto no niega que puedan sustentar un proyecto global".3 Su presencia es suficientemente significativa como para que el Banco Mundial incluya referencias expresas a las mismas en sus ltimos reportes y se manifieste en los pases desarrollados una mayor preocupacin por comprender el funcionamiento de las organizaciones sin fines de lucro.4 En Amrica Latina estas organizaciones se han venido desarrollando en forma creciente a partir de la dcada de los cincuenta, con nfasis en los ochenta (Brasil, Chile, Argentina, etc.) y han asimilado algunas ya creadas bajo otras formas desde los cincuenta. Para 1994, Rubem Cesar Femandes, ya citado, recoge informacin sobre las ONG referidas en 32 directorios correspondientes a 24 pases de Amrica Latina y el Caribe, en los que la tendencia predominante sera la inclusin de las ms importantes, salvo en los casos de Mxico y Colombia que explcitamente afirman incluirlas todas. El nmero total as contabilizado result ser de 4,327 ONG y 5,860 de otras organizaciones no lucrativas. Sus principales campos de actuacin, mencionados en los directorios, fueron: asesoras (40.60%), educacin (36.00%), desarrollo y promocin social (29.50%), salud (ms de 20.00%), comunicacin (18.50%), medio ambiente (18.12), investigacin (15.98%), desarrollo rural (15.78%), etctera. Su intencin ha sido favorecer a los pobres en general y, entre ellos, a los grupos ms vulnerables como las mujeres y los nios en las familias o los trabajadores rurales en la produccin. En el total anterior, Mxico participaba con 212 ONG y 608 organismos, los que lamentablemente han sido poco estudiados a la fecha (Foro de Apoyo Mutuo, 1995) pero empiezan a tener presencia incluso en documentos oficiales (Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000). Actualmente estas organizaciones atraviesan por serios problemas de financiamiento (su origen provino inicialmente de fundaciones que apoyan con recursos a nivel internacional) y se debaten en el dilema de demandar el acceso a fondos gubernamentales o aferrarse a defender su situacin de independencia frente a los mismos. En este contexto, algunos gobiernos estatales se han dado a la tarea de promoverlas, con objeto de que colaboren en la resolucin de problemas sociales. Es as que, en el presente ao, una entidad como Coahuila, edit un directorio

3 Manuel Canto Chac. "Reforma del Estado y polticas pblicas", en Repensar y politizarla maternidad, un reto de fin de milenio, Mxico, Grupo de Educacin Popular con Mujeres, A. C, 1994. 4 Tracy Connors. The non-profitmanagementhandbook: cooperationpoliciesprocedings, EUA, J. Walley ano Sons, 1993,T.PappasA\cesie.Reingeneringyournon-profitorganization.Aguideforstrategictransformation, EUA, Wesley, 1994; Sharon Oster. Strategicmanagementfornom-profitorganization, EUA, Oxford, 1994.

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conteniendo 449 referencias a ONG y clubes de servicio, dedicados a asistencia social en general, de tipo alimentaria, destinada a personas con incapacidades, mdica, adicciones y drogadiccin, asilos de ancianos, apoyos educativos, atencin a la mujer, etc.5 La importancia que el discurso gubernamental atribuye a las mismas se deja oir en palabras textuales del Gobernador: "Ustedes representan un aliado fundamental del esfuerzo gubernamental en el propsito compartido de promover mayores condiciones de bienestar y desarrollo para los coahuilenses".6 El concepto de poltica social predominante en las ONG se relaciona con el desarrollo econmico, incluyendo aspecto relativos al empleo y la distribucin del ingreso, de manera que la misma deje de ser exclusivamente compensatoria. Se entiende que dicha poltica social no debera ser exclusiva del gobierno, sino definirse y evaluarse con una amplia participacin de todos los interesados (usuarios, financiadores, etc.), reivindicando as su autntico carcter de poltica pblica. Las polticas sociales alternativas planteadas por las ONG intentan responder a las autnticas necesidades de los diferentes grupos sociales, enfatizando, como ya se mencion, los ms vulnerables. Lgicamente, estas organizaciones han ido evolucionando en el tiempo. M. Canto enumera, en su trabajo citado, una larga lista con los desplazamientos que han realizado, entre los que resaltan: el pasaje de la asistencia privada de la poblacin necesitada a la presencia pblica que impacta las condiciones generales de vida; del acompaamiento a otras organizaciones a asumirse a s mismas como sujetos; de la accin no gubernamental desarrollada a nivel de proyectos a la interaccin con el gobierno para participar en todo el proceso de las polticas pblicas; de la apoliticidad a la participacin con sentido poltico en bsqueda de una democracia participativa; de la explicitacin tica a su mediacin tcnica, etctera. Los anteriores han sido los principales cambios que han impulsado a las ONG a buscar una mayorformacin poltica y capacitacin tcnica que les permita incidir realmente en todo el proceso de las polticas pblicas, incluso al nivel ms "macro".

Nuestra actitud como docentes Si bien el paradigma de enseanza-aprendizaje tradicional en que el docente es el poseedor de todos los conocimientos a transmitir a un alumno carente de los mismos y por lo tanto pasivo
5 Voluntariado de Coahuila. Directorio estatal de organizaciones de la sociedad civil y clubes de servicio, Mxico 1996. Rogelio Montemayor. Discurso pronunciado en la primera comida anual con ONG y clubes de servicio, Boletn Informativo del Voluntariado de Coahuila, marzo de 1996.

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durante el proceso, se encuentra muy desprestigiado en la literatura de pedagoga y didctica,7 en la prctica considero que contina mucho ms vigente de lo deseable con todos sus efectos nocivos para el logro de "aprendizajes significativos".8 As hay maestros que necesitan mantener una distancia respecto del alumno, ya sea mediante una actitud autoritaria, el empleo de un lenguaje "cientficamente" sofisticado, etc., con objeto de defenderse de posibles cuestionamientos de los alumnos que los obliguen a aceptar que hay algo que no saben, actitud que se refuerza cuando el tema es nuevo. El riesgo anterior aumenta en cursos de educacin continua, diplomados y cualquier otro en que el estudiante, aun careciendo del dominio conceptual, terico y metodolgico del maestro, posee una experiencia prctica que el docente no alcanza y que lo puede llevar a encontrarse en situaciones difciles. En mi opinin, este temor explica por qu se desarrollan tan pocos cursos en servicio a pesar de que se reconoce que en materia de conocimientos operativos la mejorforma de aprender es "haciendo", vinculando la informacin recibida con su utilizacin diaria.9 El docente se sigue aferrando a un aula en la que ostenta el privilegio del poder. Los comentarios anteriores son absolutamente vlidos hablando de procesos de enseanza-aprendizaje para miembros de ONG, razn por la cual considero que hay una sola actitud del docente que garantiza buenos resultados y que consiste en tener suficiente modestia para reconocer que, si bien se dominan ciertos conocimientos, se carece de la experiencia prctica de los supuestos alumnos, razn por la cual ambas partes se enriquecen en un proceso de intercambios mutuos, las dos ensean y las dos aprenden; cuestin que por otra parte en este caso puede visualizarse con ms claridad pero que considero es una caracterstica general de todo proceso educativo.

Justa Espeleta. "Modelos educativos", en Cuadernos de Formacin Docente, No. 13, Mxico, ENEPAcatln, s/f; E. R. Hilgard y G. H. Boweer. Teoras del aprendizaje, Mxico, Trillas, 1973; B. Inhelder. Aprendizajey estructuras del conocimiento, Madrid, Morata, 1975; Estela Larraguivel. "Reflexiones en torno a las teoras del aprendizaje", en Revista Perfiles Educativos, No. 2, Mxico, CISE, UNAM, 1983; Myriam Cardozo Brum. "Material didctico para la enseanza en reas cuantitativas y tcnicas en programas de administracin de sistemas de salud", en The Journal o Health Administraron Education, EUA, vol. 7, No. 4, Fall, 1989. 8 J. Bleger. Temas de psicologa, BuenosAires, Nueva Visin, 1977. 9 Carlos Zarzar. "Conducta y aprendizaje: una aproximacin terica", en Revista Perfiles Educativos, No. 17, Mxico, julio-septiembre de 1982 y "Diseo de estrategias para el aprendizaje grupal: una experiencia de trabajo", en Revista Perfiles Educativos, No. 1, Mxico, abril-julio de 1983.

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Metodologa del proceso de enseanza-aprendizaje Obviamente, por la experiencia prctica que poseen los miembros de las ONG en general, por su voluntaria participacin en las mismas y su deseo sincero de aprender (que a menudo no caracteriza a los servidores pblicos), es imposible pensaren un proceso efectivo basado exclusivamente en meras conferencias tradicionales. Lo anterior nos deja una amplia gama de opciones altamente participativas como talleres y seminarios de discusin que empleen lluvia de ideas, tcnica TKJ, PHILIPS 6'6', etc, quefavorezcan la autogestin de los grupos de aprendizaje.10 En mi opinin, la mejor combinacin, aprendida de ellos mismos, consiste en una breve exposicin del tema que propone un trabajo aplicado a desarrollar por los miembros de la ONG en grupos pequeos, cuyos resultados son presentados y discutidos en una sesin plenaria.

Desarrollo de contenidos Las inquietudes de las ONG en cuanto a contenidos han girado alrededor de conocer las etapas por los que atraviesa una poltica pblica, definir una agenda mnima de asuntos a impulsar por el propio grupo, identificar el papel a jugar en cada uno de ellos, disear polticas alternativas, buscar mecanismos para canalizarlas, formular y aplicar programas y proyectos, evaluar los resultados alcanzados, etctera. A ttulo de ejemplo expondr lo que he intentado compartir con algunas ONG,11 trabajando en grupos de aproximadamente veinte personas, en relacin a los temas antes sealados.

Etapas de un proceso de polticas pblicas Ante todo es necesario partir de un claro y sencillo concepto de polticas pblicas y su relacin con la sociedad civil, como el que las identifica con "...acciones que tienen que ver
Rosario Lara, "La tcnica TKJ de planeacin participativa", en Cuadernos Prospectivos, No. 6, Serie A, Mxico, Fundacin Javier Barros Sierra, 1977; Ezequielnder-Egg./-/ac/'a unapedagog/'a auoges/onar/a, Argentina, Humanitas, 1989. 11 Las experiencias a las que se hace referencia fueron desarrolladas con las siguientes organizaciones: Equipo Pueblo, noviembre de 1994; OXFAM, enero de 1995; COMEXANI, marzo de 1995 y Grupo de Educacin Popular con Mujeres, abril de 1995.

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con el inters pblico", planteado por Manuel Canto Chac12 en el contexto de la reforma del Estado. Obviamente, las etapas del proceso en estudio siguen siendo las mismas que estbamos acostumbrados a trabajar con los administradores pblicos, slo que en este caso es necesario resaltar el papel, ya comentado, que corresponde a las ONG en cada una de ellas. En particular, analizar los criterios a tener en cuenta para definir su propia agenda mnima, la metodologa pertinente para que el grupo realice un diseo de polticas y la posibilidad de elaborar una evaluacin alternativa a partir de los datos oficiales. Por eso es relevante preparar un material didctico adhoc, o por lo menos adaptar el ya disponible (ver un ejemplo en el anexo) y proponer un ejercicio de aplicacin como el que se presenta en el apartado siguiente.

Definicin de la agenda mnima y de estrategias de canalizacin de los asuntos incluidos La mayora de las ONG han encarado hasta el momento todos los problemas que su disponibilidad de recursos les ha permitido enfrentarde manera directa. Sin embargo, las necesidades crecen da con da y hoy comprenden que resulta imprescindible seleccionar los asuntos a incluir en su agenda, de manera que al focalizar sus esfuerzos el resultado sea ms efectivo. Casi todas disponen ya de un diagnstico general de problemas, los que sern necesarios jerarquizar con base en criterios que las mismas ONG tienen que definir como los relevantes (ej. magnitud del problema, urgencia de darle una solucin, impacto posible de sta, etc.) para luego seleccionar los que sern factibles de atender en un determinado tiempo. En el esquema adjunto se parte de una supuesta lista de diez problemas identificados con un nmero, los que quedan reducidos a ocho al aplicar un criterio de priorizacin y seleccin, que son los que definitivamente compondrn la agenda mnima. A continuacin es necesario definir la estrategia con que los mismos sern enfrentados. Ello depende de la combinacin de recursos tcnicos y polticos de que dispone la organizacin, pudiendo en algunos casos (los Nos. 1 y 9 en el ej.) ser encarados de manera directa por la propia ONG y, en otros, canalizados hacia el gobierno. En el ltimo caso se abren a su vez dos posibilidades: se demanda una solucin al problema sin efectuar propuesta alguna o se plantea un diseo de poltica. La primera posibilidad
v Manuel Canto Chac. "La agenda de las organizaciones civiles", ponencia presentada en el Seminario Los Organismos Civiles en la Transicin, Universidad Autnoma Metropolitana-Convergencia de Organismos Civiles-Foro de Apoyo Mutuo, Mxico, 16-17deabril de 1996.

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Construccin de agenda mnima y de estrategias para ONG

requiere fundamentalmente que sea polticamente viable presionar al gobierno por una solucin, loquea su vez depende del nmero, recursos y poder de las organizaciones que puedan movilizarse por el asunto, as como de la posibilidad de expandir su discusin al conjunto de los ciudadanos, para lo cual es muy importante disponer de medios masivos de comunicacin. La segunda alternativa implica que la ONG tenga recursos y capacidad tcnica para efectuar un diseo de poltica y ser aceptada como interlocutor (en el esquema se supone que de los seis asuntos que la ONG no encarar directamente, para los Nos. 4,6, y 10 se demanda al gobierno una solucin y para los tres restantes se propone una poltica). A partir de la discusin general anterior se solicit al grupo de miembros de la ONG con la que se desarrollaba esta experiencia que, trabajando en varios equipos, procediera a aplicar el esquema a un conjunto concreto de problemas, obtenindose muy buenos resultados. Finalmente, en relacin a los casos en que se desea proceder a plantear una poltica (Nos. 2,5, y 8 del esquema anterior) se propuso un nuevo esquema metodolgico de trabajo en que se generan una serie de alternativas para cada uno de ellos, posteriormente se elige la que se considera ms pertinente en funcin de criterios seleccionados, y se acaba con el diseo especficamente dicho en que se describe lo que se hara, de quin sera responsabilidad llevarlo a la prctica, cmo se aplicara, controlara y evaluara. Por supuesto, el trabajo de los equipos, una vez discutida y consensada la metodologa, volvi a consistir en dotar de contenido concreto al esquema.

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Formulacin y aplicacin de programas y proyectos Carlos Vergara,13 consultor de la CEPAL, plantea que en la dcada de los noventas y en relacin a programas sociales, existen tres niveles de operacin y, por ende, tres capacidades diferentes a desarrollar en quienes los ocupan: el nivel acadmico-intelectual, el de diseo de polticas desde los gobiernos centrales y el de los gerentes sociales encargados de programas regionales y locales. Tanto el segundo como el tercero tienen que ver con los procesos concretos de toma de decisiones en polticas pblicas. Sin embargo, es el ltimo el que se responsabiliza de la formulacin, gestin y evaluacin de programas y proyectos sociales. Diseo de la poltica
Opciones posibles Seleccin con base en criterios de la mejor alternativa 2(1) Diseo de la Poltica (Que se har, quin y cmo la aplicar, controlar y evaluar. Demostrar que es factible y viable para el Gobierno)

2(1) 5(1) 5(2) 8(1) 8(2) 8(3)

5(2)

8(3)

La actividad del anterior implica: a) formulacin de proyectos con objetivos, metas y estrategias claras, definicin de plazos de ejecucin y estimacin de resultados y productos esperados, b) administracin de proyectos mediante la asignacin de recursos humanos, financieros, etc., basada en criterios de eficacia y eficiencia, c) manejo de sistemas de informacin para el control, y d) conocimientos de evaluacin de proyectos econmicos y sociales como el anlisis costo-beneficio o costo-efectividad.

Carlos Vergara. "Capacitacin para la gestin y evaluacin de proyectos y programas sociales", documento presentado en el Seminario sobre Gestin y Evaluacin de Polticas y Proyectos Sociales: lecciones para la capacitacin, CEPAL-OEA, Santiago de Chile, 14-16 de diciembre de 1993.

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Aunque las actividades anteriores estn planteadas para la burocracia, en buena medida son vlidas para las ONG, ya que muchos recursos destinados a programas y proyectos sociales se obtienen por concurso, y stas necesitan entonces contar con suficiente formacin tcnica como para poder obtenerlos. Muchas ONG deben incluso su nacimiento a la posibilidad de desarrollar proyectos concretos que cuentan con al apoyo financiero de una agencia de cooperacin internacional que persigue objetivos afines. Dichas agencias requieren tambin de organizaciones capaces de disear, presupuestar, ejecutar y evaluar estos proyectos y tambin programas ms amplios. Con la intencin de colaborar en el desarrollo de las habilidades metodolgicas de formulacin de proyectos, posteriormente a la identificacin de problemas, al ordenamiento y seleccin de aqullos que podran ser atacados directamente, durante un taller con miembros de una ONG se comparti el siguiente esquema: A. Justificacin del proyecto. Se describe el problema a atacar en su forma actual (nmero de afectados, magnitud, prioridad, etc.), indagando sobre las causas que lo han generado y se pronostican las perspectivas futuras bajo el supuesto de que no se intentara ninguna intervencin y en el marco de diversos posibles escenarios. B. Descripcin de soluciones propuestas. Se plantean las alternativas de solucin que se visualizan al problema anterior, seleccionando fundamentadamente aquellas acciones que pueden integrarse en el proyecto, as como los objetivos y metas que se estima lograr, tratando de que sean concretos, medibles, claros, alcanzables y gocen de alto consenso. Se priorizan en este anlisis los objetivos vinculados a impacto sobre los relativos a meros resultados o productos (ej. disminucin de la desnutricin frente a aumento de las raciones alimenticias entregadas) y se les otorga preferencia a los proyectos integrales (ej. los que van ms all de los aspectos curativos para resolver un problema de salud, incluyen cuestiones relativas a empleo, alimentacin, condiciones sanitarias de vida, etc.) C. Anlisis de factibilidad. Se estudia si la organizacin cuenta con los recursos materiales (de inversin y funcionamiento) y humanos (tanto en trminos numricos como de calificacin) para hacer posible el desarrollo del proyecto, se realiza su presupuestacin comparndola con el financiamiento disponible y se calcula la relacin de costos y beneficios (financieros, sociales, sindicales, pol ticos, etc.) para demostrar su conveniencia.

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D. Anlisis de viabilidad. Si la ONG no est en condiciones de desarrollar el proyecto por s misma identifica las posibles organizaciones implementadoras, analiza sus propias fortalezas y debilidades para impulsarlo (coaliciones posibles, indiferencias y oposiciones a enfrentar con sus valores, intereses, recursos, liderazgos, etc.) y define una estrategia de negociacin. E. Participacin y control del grupo en el funcionamiento del proyecto. Se define el tipo de participacin que corresponder a la ONG y las formas mediante las cuales se asegurar el control de su aplicacin en los casos en que no lo haga directamente (ej. mediante indicadores de rendimiento), de manera de poderexigir que el proyecto no se desve de los objetivos y metas planteadas (indicadores estadsticos, informes peridicos, participacin en instancias colegiadas, etc.). Asimismo se preven los mecanismos de evaluacin final. F. Propuesta de un plan de ejecucin. Se enlistan las actividades a desarrollar, sus paralelismos o secuencias, y se definen los tiempos en que habrn de ejecutarse. En caso de tratarse de una red de tareas bastante compleja puede utilizarse la tcnica de ruta crtica, para un mayor control de la eficiencia en tiempos y costos. G. Elaboracin de documentos. Se elabora un documento formal que sirva para su presentacin fuera de la ONG, con un anlisis de factibilidad que enfatice los puntos de inters de los interlocutores, fundamentalmente en los casos en que se est negociando su implementacin o financiamiento, y excluyendo el anlisis de viabilidad que es de inters slo para la organizacin y que junto con otros similares, compondr un segundo documento interno y complementario del anterior. Como en las otras ocasiones el esquema anterior se expuso a todos los participantes en el tallery luego se formaron grupos para definir un proyecto que atacara un problema de su inters. Los resultados de este trabajo se presentaron y discutieron en una sesin plenaria.

Evaluacin de resultados e impactos alcanzados La evaluacin a la que se refiere el ttulo, tambin denominada "ex post", ha adoptado diferentes modalidades y destinatarios. Segn la clasificacin aportada porM. Scriven, ser de carcter formativosi su objetivo es informar a los protagonistas del programa para que ellos puedan modificar sus conductas, adecuando sus acciones de manera que obtengan mejores resultados; y ser sumativa, si est

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destinada a permitir que personas extraas al contexto del programa (Congreso, organismos de control, pblico en general, etc.) se formen una opinin global, final, sobre el valor de las acciones realizadas, independientemente de la opinin de los protagonistas. En la prctica mexicana, la mayor parte de las evaluaciones son llevadas a cabo por organismos pblicos para su propia retroalimentacin, tanto los encargados de la poltica como los responsables de su control, y son stos los que tradicionalmente han demandado capacitacin al respecto, con nfasis en una evaluacin sumativa. Sin embargo, en otros contextos nacionales existe una mayor costumbre de informar al pblico sobre los resultados de la evaluacin (accountability) y en casos como el suizo son los mismos ciudadanos quienes participan en su realizacin, cuestin que se ve facilitada porque las polticas se desarrollan fundamentalmente en el nivel local (cantones), lo que les permite tener un conocimiento directo de los impactos alcanzados. En el caso de las ONG, tanto su propio inters por conocer los resultados de las acciones emprendidas como el de las agencias financiadoras, han impulsado a los miembros de las primeras a capacitarse ms en materia de evaluacin, pero no con un criterio jerrquico y punitivo sino participativo y de aprendizaje colectivo (evaluacin formativa). Estas son las caractersticas que, tambin en este punto, exigen una presentacin diferente del tema por parte del docente. Se ha tratado de simplificar el contenido de modo de hacerlo accesible a un auditorio muy heterogneo, contestando a las preguntas bsicas de: qu es la evaluacin, para qu sirve, qu, cuando y cmo se evala, quien lo hace y para quin, etctera. Posteriormente se ha hablado de criterios de evaluacin (cobertura, productividad, eficacia, eficiencia, calidad, equidad, etc.), de tipos de informacin (cuantitativa, cualitativa y mixta) y de metodologas (anlisis econmico-financiero, encuestas y entrevistas, estudios cuasiexperimentales, indicadores, etctera). Se plantea que el uso de indicadores, fundamentalmente cuantitativos, constituye el mtodo ms sencillo y en teora objetivo, para evaluar tcnicamente el grado de eficacia logrado por un programa. La aplicacin de encuestas a la poblacin y de entrevistas a informantes-clave resultan tiles cuando lo que se desea es conocer opiniones sobre las bondades o deficiencias del programa. Cuando lo que se requiere es una evaluacin de impacto ms rigurosa, que establezca una clara relacin de causalidad entre el programa y los efectos observados, sera necesario disear un estudio experimental, similar a los realizados en las llamadas ciencias "duras" pero, dada la imposibilidad de reproducir sus condiciones en un medio social, lo ms comnmente utilizado son los estudios cuasiexperimentales. stos se caracterizan por seleccionara una poblacin a la que se le aplica el programa (caso) y a otra lo ms similar posible en la que no se realiza intervencin alguna (control) y comparar sus evoluciones, teniendo en cuenta el posible impacto de variables exgenas. Se trata de estudios que presentan problemas tanto tcnicos como ticos.

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Se les comenta tambin que, cuando la evaluacin no arroja el resultado que se esperaba, es necesario retroceder y analizar la forma en que se desarroll el proceso de implementacin (disposicin de insumos con las caractersticas requeridas, en cantidades y fechas oportunas, productividad y calidad alcanzadas, motivacin de los participantes, etc.) y de no detectarse problemas en esta etapa, puede ser conveniente analizar incluso la formulacin del proyecto realizada. Se seala que un captulo especial lo constituyen aquellos casos en los que se busca como objetivo un cambio en la organizacin misma, ya sea en su estructura, su funcionamiento o su propia cultura. En ellos ser necesario revisar el origen del cambio, su nivel de consenso, la actitud de actores significativos como autoridades o lderes naturales, el proceso de aprendizaje organizacional que lleva a la expansin del cambio, etctera. Su evaluacin se vuelve compleja debido a la necesidad de encontrar indicadores para medir el cambio de actitudes (ej. incremento de la participacin de los miembros de la ONG). Despus de la anterior presentacin general, con relacin al trabajo en pequeos grupos, se propuso un esquema sencillo y factible de desarrollarse dentro del taller para realizar la evaluacin de los programas en curso con los que se identificaban los participantes. El mismo inclua la explicitacin de los objetivos generales del programa, los especficos, las metas esperadas, los indicadores directos o indirectos de medicin, los estndares que se considerarn aceptables para los anteriores y la forma en que se generar la informacin para alimentarlos. Fue sorprendente el contenido que fueron capaces de desarrollar los participantes en un tiempo muy reducido, incluyendo no slo la evaluacin de resultados sino tambin de los procesos organizacionales que permitieron obtenerlos.

Conclusiones De lo anteriormente examinado podemos extraer las siguientes conclusiones: Aunque las ONG surgieron hace ya varas dcadas, en los ltimos aos nos enfrentamos a un proceso de crecimiento acelerado de su nmero a nivel mundial y muy particularmente en Amrica Latina y Mxico. En forma paralela al proceso anterior se han venido produciendo cambios cualitativos en su forma de participacin para la resolucin de problemas sociales.

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Dichos cambios incluyen la preocupacin por alcanzar una mayor formacin poltica y capacitacin tcnica que les permita participar en todo el proceso de las polticas pblicas. Quienes hemos participado en procesos de enseanza-aprendizaje dirigidos a satisfacer el objetivo antes expresado, tenemos que estar concientes de las diferencias que este desafo implica si lo comparamos con la experiencia previa, para muchos de nosotros que iniciamos nuestra docencia sobre anlisis de polticas pblicas dirigindonos a funcionarios pblicos. Para responder al desafo anterior logrando "aprendizajes significativos" necesitamos adecuar nuestras metodologas y contenidos de aprendizaje, de forma que resulten pertinentes al objetivo buscado. Finalmente, las experiencias presentadas constituyen slo ejemplos que pretenden contribuir la reflexin sobre el tema, resaltando la impostergable necesidad de seguir trabajando para mejorar la efectividad de los procesos de enseanza-aprendizaje desarrollados con tales organizaciones.

Anexo Anlisis del proceso de una poltica pblica El caso de la descentralizacin de servicios de salud14 La descentralizacin consiste en una redistribucin de funciones entre personas u organizaciones de diferente nivel jerrquico. As, el jefe de un rea delega funciones en sus colaboradores o el gobierno federal lo hace en los gobiernos estatales, por ejemplo. Para que podamos hablar de una verdadera descentralizacin se requiere adems que quien recibe la nueva atribucin obtenga tambin la autoridad y los recursos suficientes para cumplir su nuevo cometido. En el caso de los servicios de salud dirigidos a poblacin abierta (poblacin que carece de dinero para pagar atencin mdica privada y tampoco recibe servicios de la seguridad social), a partir de 1983 se procedi a su descentralizacin desde el gobierno central hacia los estados y de algunos de stos haca una parte de sus municipios, donde se planeaba contar con una importante participacin de la sociedad, organizada o no.

El caso que se presenta sirve para ilustrar el proceso seguido por una poltica pblica de carcter netamente gubernamental, dada la casi nula participacin de la sociedad en el mismo, excepto en la etapa de evaluacin. Sirve, por lo tanto, para que los miembros de las ONG conozcan la dinmica gubernamental sobre la que intentan incidir, enfatizando el papel que en abstracto podran jugar en cada una de las etapas.

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Esta descentralizacin es concebida como una poltica pblica transversal ya que se entrecruza con varias polticas sectoriales (salud, educacin, vivienda, etctera). Por esta razn la consideramos el resultado de un proceso continuo de tomas de posicin del Estado manifestadas a travs de un conjunto de previsiones, decisiones, acciones u omisiones. Este proceso para fines analticos puede desagregarse en una serie de etapas que, en la prctica no siempre se cumplen en la secuencia lgica en que se exponen, ya que alguna etapa puede estar ausente o invertirse el sentido regresando a una fase anterior. Estas etapas pueden agruparse de la siguiente manera (ver esquema del proceso de polticas pblicas). Surgimiento del problema hasta su ingreso a la agenda pblica El problema se puede originaren la sociedad civil y sta organizarse en forma directa mediante ONG, movimientos sociales, etc., o indirectamente a travs de sus representantes para demandar una respuesta estatal. Las organizaciones sociales pueden tambin intentar resolver ellas mismas el problema, con sus propios recursos, sin apelar al Estado, en cuyo caso no tratarn de insertar su asunto en la agenda pblica. Otra posibilidad es que sean los mismos grupos internos a la burocracia estatal u organismos de carcter internacional quienes demanden al gobierno una poltica que d respuesta a una necesidad social. Finalmente, el origen puede encontrarse en una necesidad del propio aparato administrativo pblico, ajeno a las inquietudes d la sociedad civil. Formulacin Implica la bsqueda de alternativas de solucin al problema, el anlisis y comparacin de las mismas, su seleccin y el diseo de la poltica escogida. Esta actividad la realiza el Estado si el asunto entr en su agenda o las organizaciones sociales si resolvieron encararlo con sus propios medios. El anlisis se basa tanto en criterios tcnicos (ingenieriles, arquitectnicos, econmicos, financieros, etc.), como polticos (bsqueda de legitimidad, consensos, coaliciones, negociaciones, etctera). El Estado concreta su formulacin a travs de adecuaciones legales, emisin de decretos, elaboracin de planes y proyectos, etctera. Ejecucin o implementacin Consiste en la transformacin de la poltica elegida en acciones concretas, lo que depende en gran parte de la actitud de las organizaciones e individuos ejecutores, de la magnitud del cam-

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bio que implique, de los interese que afecte, de las movilizaciones que enfrente, etctera. Muchos consideran que la implementacin es un arte, basado en la capacidad para ir negociando con los diferentes actores implicados, de manera de encontrar la forma de llevara la prctica la poltica formulada. Evaluacin de resultados Se trata de analizar si el problema que origin la poltica ha desaparecido, se ha modificado o permanece igual o incluso agravado. Se intenta medir el impacto que la poltica aplicada ha provocado tanto en sus aspectos positivos como negativos, previstos o no, con la intencin de decidir si debe continuar aplicndose con o sin ajustes. Puede ser realizada por el propio Estado o por organizaciones sociales independientes. A continuacin se analiza la forma en que estas etapas se concretaron en el caso propuesto para su anlisis. Antecedentes de la descentralizacin de servicios de salud Cmo se gest el problema? Las actividades de salud se organizaron de manera descentralizada desde la Independencia, ya que los hospitales dependan de las autoridades municipales. Esta situacin se mantuvo durante la vigencia de las constituciones de 1824 y 1857, hasta la creacin de la Beneficencia Pblica en 1877. A partir de ese momento se inicia el proceso centralizador, que en 1937 queda a cargo de la Secretara de Asistencia y en 1943 de la Secretara de Salubridad y Asistencia (SSA), al mismo tiempo que se concentran profundamente todas las actividades en la capital del pas. Vinculados a los problemas de salud, se crean a partir de 1942, organismos descentralizados como el Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS) o el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), pero la posibilidad de delegar funciones hacia las entidades federativas no se plantea hasta la dcada de los setenta. Por los aos citados se elaboran varios planes de desconcentracin y descentralizacin, pero las decisiones resultaron dbiles para revertir el proceso. Desde 1983 se produce la intensificacin de los esfuerzos, fundamentalmente durante el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988), los que vuelven a declinar durante la administracin salinista (1988-1994). Hubo una movilizacin social que demandara este proceso? No, la sociedad percibe de manera muy dbil la posibilidad de que una reorganizacin administrativa del sector le resuelva

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mejor sus problemas de salud. La poblacin, y sobre todo los polticos estatales, lo que desean es una verdadera descentralizacin del poder poltico. Incluso los gobernadores de varias entidades se resistieron a hacerse cargo, sin recursos suficientes, de los servicios de salud descentralizados. Es as que el gobierno federal impuso en muchos casos una estrategia no querida por los estados, probablemente para resolver sus propios problemas ante la crisis, postergando las reivindicaciones realmente demandadas o, al menos sentidas. Adems no hay que olvidar que por esas fechas la mayora de los Estados latinoamericanos implantaron polticas similares, lo que induce a suponer que esto forma parte de las recetas acordadas intemacionalmente. Formulacin de apoltica Cmo formula el Estado una poltica pblica? En el caso en estudio se desconoce si el Estado llev a cabo un anlisis tcnico de alternativas para resolver el problema, ya que slo se hizo pblica la adecuacin jurdica necesaria para poder implantar la poltica. Tampoco se dio a conocer ningn proceso de negociacin poltica importante en esta etapa, a diferencia de lo que sucedera durante la implementacin en estados concretos. La adecuacin jurdica implic la emisin de una serie de decretos presidenciales que permitieron la reunin en un slo organismo, Sistema Estatal de Salud (SESA), de los servicios antes brindados por el gobierno federal a travs dla SSA, los gobiernos estatales o el Programa de Solidaridad Social por Cooperacin Comunitaria a cargo del IMSS-COPLAMAR, con el objetivo expreso de racionalizar la oferta de servicios y acercar la toma de decisiones al lugar donde se generan los problemas. Tambin fue necesario adicionar un prrafo al artculo cuarto constitucional que permitiera modificar la competencia de la federacin y los estados en materia de salubridad y expedir la Ley General de Salud. Esta reglamentacin dej a cargo de la SSA las facultades de normar y controlar en la materia, mientras los estados cargaron con la responsabilidad de operar los servicios, los cuales podran delegar en los municipios, mediante la firma de convenios a esos efectos. En este marco general, los estados llevaron a cabo reformas en sus constituciones estatales y expidieron leyes estatales de salud. El modelo de descentralizacin aplicado incluy restricciones importantes a la libertad de las autoridades estatales. Entre ellas pueden citarse: en relacin al patrimonio, fueron transferidas en uso gratuito las instalaciones destinadas a servicios, tanto (nobiliarias como inmobiliarias, pero stas continuaron siendo de propiedad federal., en lo laboral, los trabajadores quedaron bajo el rgimen del apartado B del art. 123 constitucional.,

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fundamentalmente en lo financiero, dependieron de los recursos que les asignara la SSA bajo la forma de subsidios, sujetos a toda normatividad federal y de los que aportaran los gobiernos estatales, descentralizndose de manera realista slo la captacin y ejercicio de las cuotas de recuperacin que cobraran por los servicios, que en todos los casos han sido de carcter simblico en relacin al presupuesto de salud. En fin, la autonoma de los estados dependa as de la proporcin del gasto solventado con sus propios recursos. Ejecucin de la poltica Cmo implementa el Estado la poltica diseada? Catorce fueron los estados que se descentralizaron entre 1985 y 1987. Posteriormente el proceso qued interrumpido y no volvi a ser retomado hasta este ao. Los avances realizados desde los gobiernos estatales hacia los municipios fueron muy dispares y en su conjunto, modestos. Diversas lgicas han intentado explicar la forma en que fueron seleccionados los estados que se descentralizaron. Ellas giran alrededor de los siguientes motivos: tcnico-administrativos: acercar la toma de decisiones al lugar donde se generan los problemas. poltico: incrementar la legitimidad del gobierno central mediante la aparente devolucin de una cuota de poder a las entidades federativas. econmico: responsabilizar a los estados de los costos presupustales correspondientes a la oferta de servicios ante la crisis del pas. Considero que a ellos deben agregarse razones ms concretas, como una oferta de servicios que garantizara la casi plena cobertura de la poblacin abierta y bajos costos por homologacin de salarios o indemnizaciones al IMSS por la infraestructura transferida. La voluntad poltica y la capacidad administrativa, aunque poco citadas en los documentos oficiales, podran ser las que expliquen la descentralizacin de los estados en que tcnicamente se recomend no hacerlo y se hizo (Nuevo Len y Jalisco), y la no descentralizacin de otros juzgados favorablemente sobre la base de este tipo de criterios (Campeche y Sinaloa). Las caractersticas de los estados as seleccionados pueden resumirse como sigue. Son estados en general ms pequeos que los no descentralizados, pero su territorio est doblemente poblado, teniendo menos problemas de poblacin dispersa y mejores comunicaciones.

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Son estados ms industrializados y econmicamente ms productivos, lo que se traduce en mejores niveles de educacin y disponibilidad de servicios en sus viviendas. Es de esperar, por lo tanto, que la situacin de salud de sus poblaciones sea mejor aun antes de implantarse el proceso descentralizador. Dentro del grupo de los descentralizados, destaca Nuevo Len por su mayor desarrollo econmico y social, y Tabasco por su reciente despegue en base a su riqueza petrolera. Entre los no descentralizados se encuentran los estados con mayores problemas de salud (Chiapas, Oaxaca, Puebla, etc.), salvo Guerrero que s se descentraliz y otros bastante ms avanzados como Zacatecas. Chiapas, por ejemplo, presenta una situacin infinitamente ms grave, una poblacin 2.5 veces mayor que atender, dispersa y con profundas diferencias culturales debido a los grupos tnicos que lo habitan. En cuanto a la descentralizacin de los estados a los municipios, el estado pionero en completar el proceso fue Tabasco, algunos presentan ciertos avances (Nuevo Len, Quertaro, etc.) y otros como Tlaxcala apenas lo han iniciado. Evaluacin de resultados Cmo evala el Estado sus propios resultados en la aplicacin de esta poltica? En los aos de auge de la misma esta poltica la SSA elabor una serie de documentos evaluatorios donde comparaba los resultados finales del grupo de estados descentralizados frente al conjunto de los que no haban entrado al proceso, en base fundamentalmente al indicador de cobertura, concluyendo la superioridad de la gestin de los primeros y el xito de la poltica. Sin embargo estas evaluaciones adolecan de una serie de deficiencias tcnicas: no se estudiaban las profundas diferencias existentes al interior de los dos grupos contrastados, se comparaban slo los resultados finales sin tener en cuenta las diferencias iniciales que, por ejemplo, en materia de cobertura haban beneficiado desde siempre a las entidades descentralizadas, la falta de consideracin de la situacin econmica, social y cultural de los estados que incide sobre los resultados alcanzados en materia de salud, la ausencia de series estadsticas consistentes que permitieran analizar evoluciones, la falta de informacin presupuestal que permitiera deslindar los resultados positivos de posibles presupuestos privilegiados, etc., amn de la poca confabilidad de las cifras reportadas por la SSA. Cmo se puede hacer una evaluacin independiente desde la sociedad civil a travs del trabajo de ONG, Universidades, etctera? Obviamente, por razones financieras, no es posible pensaren recoger informacin estadstica alternativa a la que ofrece el Estado. Sin embargo, aun con los datos institucionales bien

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trabajados, puede arribarse a conclusiones que al menos destruyan el triunfalismo gubernamental. Un trabajo de ese tipo en el caso que nos ocupa, comparando tres estados descentralizados de caractersticas muy diferentes (Tlaxcala, Quertaro y Nuevo Len) y dos no descentralizados tambin variados (Chiapas y Zacatecas), analizando las caractersticas contextales de cada estado, estudiando la evolucin de sus disponibilidades de recursos y ampliando los criterios para evaluar sus servicios ms all de la cobertura (accesibilidad, utilizacin, productividad, calidad, equidad, etc), complementando la informacin estadstica con las opiniones recogidas mediante entrevistas a las autoridades y encuestas a usuarios, analizando objetivamente avances y problemas encontrados en el proceso, permiti concluir que: existen buenas evoluciones de los servicios en estados como Quertaro y Tlaxcala, en que su dependencia de recursos federales hace muy cuestionable el hablar de una verdadera descentralizacin. tenemos un estado como Nuevo Len, donde el proceso se ha llevado a la prctica en forma ms real, que mantiene an indicadores relativamente aceptables, debido a que stos fueron muy superiores en el pasado, pero que fueron sometidos a un fuerte proceso de deterioro en el periodo de estudio. encontramos un estado no descentralizado como Zacatecas, que an no alcanza buenos niveles de salud, pero muestra avances muy importantes en relacin con sus mnimos recursos, indicando que existen caminos alternativos para mejorar la gestin, a pesar de que sus autoridades consideran que la descentralizacin sera la panacea que resolvera todos sus problemas pendientes. Todo lo anterior permiti confirmar la hiptesis de que las evaluaciones institucionales disponibles en que se muestra la superioridad de los resultados descentralizados, comparando slo situaciones finales, no son suficientes para emitir un juicio valorativo sobre el proceso que, apreciado en trminos de evoluciones, no muestra una clara incidencia de la descentralizacin sobre los resultados alcanzados.